Anpri-NoéL RotH DEUBEL
POLiTICcAs PUBLICAS
FORMULACION, IMPLEMENTACION
Y EVALUACION
aa
Ediciones
Aurora
Bocots, D.G, sepruknaans b= 2002 INVERSIOND NACKOHAL DE COLORRIR
VRE
Proven EDICION: septiembre de 2002 (
© Andeé-No#l Roth Deubel, 2002
Coote eleeico: roth @unicasesed.co
© Euiciones Autos, 2002
Correo electonica:edinurora@mimailcom
Pronseciow eDHONAL
Martha Paticia Jiméoce Redeiguex
Diseso ne 14 rowrans
Blograt Las.
Preranacon Prottan
Elograf Leda
ISBN: 958:9136-15-
Peaamericana Formas ¢ Impresor S.A
Ihanrso Bs COLOMBIA
Pree 1s Covonais ott
inpice
PRESENTACION
Inrropuécion :
Ta difsion del ands deat pottiens pabicis
La consttucin del anilisis de las polities piblitas
como ciencia del
Capitulo 1
CCONCEPTOS, TEORIAS Y HERRAMIENTAS PARA HL
ANAUISS DE LAS PoLfTICAS PUBLICAS
1. Tos conceptos de Estado y de politica pablica
1. BL Estado
1.2 La politica publica
2 Los enfoques tedxicos
2.1 Las teorias centradas en la sociedad
22. Las teorias centeudas en el Fstado.
23, Las teorlas mixtas
23.1. El enfogue neocorpotaivista
23.2. Las teorias de entramado 0 networks theory
233. El enfoque neoinstimucional
3, Herramientas pura el andlss de polticas pablias
3.1 Las tpologies
3.2 Los instrumentos de intervencién del Estado
33, Programas de poltieas pablicas, programas politicos
yy complejidad social
34, El policy cicle
35, Consideraciones
itcas al policy dele
u
rT
3B Capitulo UL
Toextincactén, cONSTRUOGION DE PROBLEMAS
{AGENDA POLITICA
1. Agenda politica y eonstruccién del problema
2. Un esquema analtico para la definicibn de wn
problema
3. Los moxios de inserpeién en la agenda politica
4. Modelos para Ia inscripeién en la agenda politica
5. Las respuestas de las autosidades publias
Capitulo IL
FORMULAGION De SOLUCIONES ¥ DECISION
1. Fl problema de la decisin
2, La formulacin de las decisiones
3. [4 planifieacidn como ayada a la decisiéa polities
3.1. Reduce as inceridumbres y las incobetencias
32. Los obsticuos a a planificacion
3.3. Bvolucién de la planiticacién”
41a toma de decsiia
4.1. Modelos de toms de decisién
42, Un ejemplo cisico de andlisis de toma de decid:
‘Graham Allison y la esisis de los misiles de Cuba
5. Decisién y democrscia
37
sr
o
6
64
0
B
B
6
78
80
8
3
7
38
7
101
Capitulo TV
Ta BeLEMESTACGION DE LAS DECKIONES
1. La implementacién como problema politico
2, Los enfoques ée implementacién
2,1, El enfoque clisico de la administaciéa racional
22. Bl enfoque del «buen gobiesno»
23. Bl enfoque de gestion palblica
2.4 El enfoque consingente 5
25, La implementacién como proceso y como,
apreadizaje =
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tot
- 109
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na
120
123
|
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2.6. La implemensacida como ambigtedad y simbaksmo
27. Un enfoque bowomup: por setroceso 0 ebackwand
mapping?
3. Un marco para los eseudios de implementacioa
Capitulo V
[La BPALAKCION De Tas poutieas eomLicas
1. El sentido de Ia evalu.
2. Definir ls evaluaciin
3. Tipos de evaluacién
“3.1. E] momento de la evalsacién
Sil, La evaluaciin a ant
3.1.2. La evaluacién coneomitante
3.1.3. La evaluacin ex post
32. La Gnalidad y el objeto de Ie evaluacin
13.2.1, Evaluacidn secapinulaiva y evaluaciia
‘eadoformativa
3.22, Modos de evaloaciéa,
43.23, Niveles de evaluacin
33, Los evaluadores
4. Un modelo de evaluacién mixta la evaluaciéa
phrase,
4.1. Presensaci6n
42. Un dispositivo par ls evaluacién pluralista
Capitulo VI
[ESTADO ¥ AN@10 DE FOLIICA POBLICA CNA
APLICACION DEL MODELO ADVOCACY COALITIONS
1. Presentaciéa
2. Un modelo wien pera el andlisis del cambio de
politica
3. El emudio de caso
‘3.1. Tres sistemas de valores y tres politcas ambientales
32. Cambio de politica embienal: de una polities clisica
‘wna politica productvita
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wa
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135
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we
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16
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167
168
14
174
7 32.1, Los factores de cambio de politica 18
322. La formaciéa de las coalciones 178
323. La dominacin de la coaliién productvises
(1950-1970) 180
32.4, La coaliién produetivsta cuestionada
(1970-1974) 183
325. La contriofensiva productvista 0 en cambio de
politica fruseredo (1974-1986) 187
33. Cambio de politica ambiental de una politica
productvist a una politica de desarrollo sostenble 188,
33.1. Los faetores de cambio de polices 189
33.2. La afirmacin de una nueva politica 191
33.3. La coalicién conservacionista 192
334. La coalicién producsivise i94
33.5. La aparcion del mediador de politica 195
33.6. El eambio de politica inserito en la ley wt
3.3.7. Lecciones del exmbio 200
4. Conclusion 201
4.1. Las condiciones pera ¢ cambio de politica row
4.2, Procetos de decision y régimen politico 206
Concrosiones an
Bancrognarta 29
PRESENTACION
{Qué es una politica publi? gPor qué y cémo nace una polt-
a publica? lncluso ea Europa, la Ipesia Catéic ha so dorante ag tempo una
sstructara de poder en competicin con el Estado moderns a ast
Poutnessromcas
‘constituidas en ott0s centros de poder. Si nos referimos a los
ctterios weberianos de definicida del Estado (Weber, 1987:45),
parece ser que paises como Peri, Colombia, México y Brasil, no
los cummplen. En efecto, tanto el monopolio de la violencia legit
‘ma como el monopotio del control territorial no son resided. A.
veces Ia importacin del modelo del Estado occidental ha podi-
do traducirse en una hibridacién ente caracteristicas importadas
¥ caractersticas endégenas que termina en una forma de inven-
‘ide politica (Demelas, 1992). Sin embargo, es comin et hecho
de que, més allé de una sipida leetura juridica, las estructuras
cestatles estén sobrepuestas o yuxtapuestas a eepacios sociales
ue escapan en gran parte a su influencia (Badie, 1992b: 216-
217). Asi que las tendencias desde los aflos ockenta hacia la te
duccién del ‘Estado’, debido a la cxsis de la deuda y a la ola
neoliberal, restringen todavia més su influencia en estoe espacioe
sociales y su consccuencia es que “los aparacos burocriticos
insttacionales ain se desfasan mis de los espacios sociales y se
encuentran con una creciente ilegiimidad inefcacia” (Badlie,
1992b:218) En estas condiciones Ia crisis del Estado, y su nece-
sari redefinicion, se vuelven un fendmeno recurrent.
Sewn Badie (1992%:223.224), una de las consecuencias de este
‘debi anclaje de las insttucionesestatales en la socielad es a rediuc-
‘idn de ls costos de la manipulacién de éstas Por a poea infiven-
‘ia eal que cjercen estas insttuciones en las sociedades en desarrollo
‘esultan més ci los cambios institaconales, la bulimia legisladora
ya prolifercién de instiaciones: este activism politico adminis-
ttativo queda en gran parte iusorio y simbélico. La incapacidad
‘del «stadoe tanto para implementarve realmente como pata eje-
‘cuar eficazmente sus polticas conibuye todavia més a su legi-
midad y a sitaarse como exterior -0 mejor como intraso= a la
sociedad que pretende regular.
Sin embargo, es de anotar que este déficie de implementacin
(inplerentaion gat) 90 Una exctusividad de las sociedades en de-
sarrollo © no occidentales; es mis bien, en disincos grados, un
enémeno universal. Las resistencias ejercas por los actores que
se encuentran en los distintes espacios sociales periféxics frente a
las intervenciones normativas del Estado central, spacecen tam
IVEROIOAD NACIONN. DE COLOMBIA
Facultad de Derecho pe Noe Rom
bign en los paises desarollados (Delley, 1993:24-25). Bs probable
que ls amplitud de estas distorsiones entre derecho y hechos 20
sea la misma en los dos contextos. Pero la complejidad de los
‘problemas, © mejor, la percepcién actual de su compleidad au:
‘ments la dificulad de implementa soluciones, ya que éstas tam-
biga se vuelven cada vez mis complejas (Papadopoulos, 1995),
Pero, tal ve, Ins sociedades itinoamericanas no son mis que una
‘aticarura de las sociedades deseeroladas? Bs como wna suerte de
‘ipo ideal (en el seatido weberiano del téemino) realmente existen-
te, donde algunas caractersticas de estas iltias sparecen como
ampliadas ea las primeras, La acnulidad de temas como la co-
rrupcion, prevarcato y clientelismo tanto en Francia, Tali, Espaiia
‘0 Suiza, como en los Estados Unidos angumentacan en este senti-
do, América latina bien podela ser este Oude extromo que lleva
por tsulo ua libro de Rouguié (1987). De maneea que, ms alla de
las diferencias y similitades entre Estados stuados de uno y otro
lado del Atlintico, stos se enfrentan a problemas similares, pero
con una diferencia de grado, para imponerse en espacios terito-
fiales y sociales los cuales pretenden dominar
Si se generaliza se podria imaginar que todas las sociedades
toman posicida 2 lo largo de un aisinasy en el cual se encont
sian, de un lado, las sociedades sin instnaclones separadas sin dife-
rendiaciéa socal de cualquier tipo, es decir sin Estado como tal y
el oto lado, las sociedades con waa diferenciacién socal mixima
yen donde el Estado seria la meiaeibn obligatoria de las tlacio-
hes interindividuales'. Cada uno de los conjntos de insttuciones
{que constiuyen los Fstados acruales ocupa una posiciéa entre es:
tos dos extremos opuestos. Es asi como para América latioa es
caro que pot los rasgos histéricos comanes, sus Estados presen
_, "Esta iden se acerca alos concept de comunidad y sociedad en Tana ©
desoldaridadorgincay de solderidad mecca en Dustheim, Sinembar-
i eo atsbuimos un sensdo evolusvo global obligatrio del uno hacia el.
‘ : ay
aie
tan similiudes, Las posiciones de estos Estados a lo largo de este
contin, y pesar de tener también historias especficas para la
construceiéa de cada Pstado en partcula, estén tan relacvamente
ceteanas que permiten que se hable de ua tipo de Estado peculiar
a América latina es decir, de un Leviasin csollo (Kaplan, 1989:69)
Pero el Estado no es una entidad homogénea. Si se prosigue en
Ja misma logica se puede deducir que, més alla de las similrades
_generales, la posicién de cada una de las inetiaciones que confor
‘man a cada Estado tampoco seri idéatics. Las miliples segmen-
tos estitales ocuparin posciones variables alo largo de este continuum
segin las condiciones sociales ehistrcas que han extructurtdo
influido Ia preensién de eada poder estaal especiico de ejercer
0 de no cjecer~ su dominacién en un espacio socal en particu
lar. De modo que el Estado se encuentra como en el cena de a
entrecruzamiento complejo de sistemas de accién. Esto obliga al
investigador a mulipicar los anisis para dar cuenta de las eife-
rencias yexplicazag
TE] Estado ~como ouos actores sociales com los recursos que
tiene a su disposicién busca incidic o modifcar en cierto sentido
la cegulacibo operanwe en un espacio social preciso, En el marco de
un Esuado de derecho, ela adopein de wna reglamentacion ju
ica que legitima la implementacion de su estratgia. La definicion
Parscularmente Pouluntas quien, en linea del estrocrualins de
Alster da inicio wena fee deinvesgnconescobrepolicas wibanas a
partir del reconoeimienta de la exstencia de una eatonomiarelses del
Estado» para explicardecsione qe, de Jo contain etsan en conrac~
sin con el por mani dl eerie consi
2.3. LAs TEORIAS MOXTAS
Para finalizar, existe un tercer grupo de desarrollo mis re-
ciente, que trata de stuarse en una posieién mediana frente alos
os grupos anteriores. Rechaza de un lado el racionalismo
economicista © social que predomina en el primer grupa y, pot
Lotro lado, se niega también 2 ver ala sociedad como sometida
1 un Estido que se encuentra, ademés, cautvo de una minoria
(segundo grupo) (Mény, Thoenig, 1992:46), Ba este tereer grupo
se ubican posturss y opciones teérieas y politicas muy variadas
‘como el neocorporativismo, el neoinstitucionalismo, el anilsis
de redes y a teoria de Ia acci6n, entre otros. Estos enfoques
tedricos intentan tomar en consideracién, con todas las distincio-
res y varizciones que existen al interior de ellos, tanto Factores
lnternos (stafecentend) como extesnos (ciyr (aay enon
"En estos enfoqess proponen modelos de interseiba ext
los diferentes acres de la politica pblica, nadeos que pueden
tomar dstinas formas ein el tipo de paripantes(actores pi
bios o actorespuvdor)ysogin cl tema del police. Se permi-
tensilaamplacin del campo de andi ators noinainecoales
Uno de lov principales puntos en comin de ext enfoguce 32
encuentra en el reciar9 aa ditincion tradicional nee proceso de
Secs y proceso de implemeatacién.
‘Una primera definicon considers que lat reds de plea
poly mtworks soa mecanismos de movlisaciin de recurs pol
ticos en smaciones en as eal la expaciad pra tomar decisio=
nes, formulas o implementar programa es ampliamente
stra odspersa entre ditineos crores tanto bli como
privaos, Una rd de poltca ¢ define por ss scores, rlicio~
bes azos y wis ites. Una ted est conformada por wa nécleo
feluivamenteestable de acores piblicos y de orpanivaciones
Privadas; son errucarashibrias de colboracion, de ealace y
de apoyo ala sesvdad policaguberaamental (pela eran)
(Gfanin, Mays, 19914142)
PoLicY NETWORK POLICY COMMRINETY
Distinguir los concepts de network y de commity noes sempre
‘evident. Sin embargo, se puede retoma Ia diferencaciSn propues-
‘ta por Rhodes (en Faure yal, 1995:112). Este autor ha esablecido
‘una Gpalogia con base en vn vorfinn en el cual de un lado te én
‘contraian Ist ime mesons y del otxo las policy communities, Las prime
fs se aproximan mucho a lator pluralist, y se caraeterizan pot
ser redes de intercambio de infocmaciones en las cuales cada orga-
nizacién queda relativarente sunoma de las demas; mientasque
_x.
(
«en las Seguadas ls econanidades de politica se establocen rela:
entre grupos 00
mmicos y gobiesno para conseguir un respaldo de los primeros al
segundo. Igualmente se puede pensar en el papel de as instuciones
Jntrnacionales (en particu, el Banco Mondial y el Fondo Monet
so Internacional para obliga al includ de reformas econdmices
¥ pollicas en ls agendas de rauchos gobiernos de los paises cn dest
stall como condiciones pars obtener spoyo econémica,
Como lo indiea Garsaud (1990: 40), estos modelos privilegian
algunos actores o aspectos en detriment de ottos; por lo tanto
no se precende con estos cinco modelos cubri la ttaidad de la
problemaica de ln construecin de ae agendas pablicas. En pat: Aron Now om:
‘ular el dempo es una vatiable importante que se puede constiuit
como ventaja, problema o cotcciba para los actores sociales se-
‘pin eu posiciény eegin el caso. La necesidad para las autocdades
Pblicas de decidir ripidamente o no, las interferencss con otras
agendas, la exstncia o no de eoyunturas ms 0 menos favorables
pra actu, pueden influi en el contenido y las priridades iscsi
‘as en lz agenda. EI manejo de tiempo y l control del orden del
dia en el desarrollo de una reunién o wna asumblea es un arma
bien conocida pata orienta yIimitar debates polticos: cs una ma-
neta de controlar el empo disponible para debatir cada tema. En
cst sentido, c]enfoque desarrollado por Kingdon (1984) se revela
interesante y orginal
La conceraoN 5 KINGDON
‘A partic de una Jeeta renovada del modelo decsonista dela
«anatguia organizadan (March, Olson, 1972; ver capitulo TID, en el
cu el vempo es una variable importante, Kingdon (19845 1993)
[propone ditinguir tes factors fundamentals e fa dindmica de
los procesos de construccin de las agendas pables: os proble-
sas (alms), lsrepacstas oa alteratvas (maa la politica
(Gal), Para el autor, cada uno de estos wes factores ene su vida
propia. Existen problemas que no tienen solucionesviables 0 m0
on reconocicos como tal hay solciones a problemas que no son
bien formolados o que carecen de importancia; en certos mo-
mento, la poltics no est en condiciones de moxifcar su agenda.
Tas dines temporales de ests ues wcorientes (samt) Son
relativarnene independiente, peto Hega el momento 6 Ia oport-
ridden acl ests ecordentes coinckden. Cuando un problema
‘eneuentrssoleén adecuaday a pola se interes en, se abre
‘una ventana pola (ly indo) entonces ls scorsenes entra
‘en resnanca y sls condiciones estn dadas para que la agenda
politica se haga cargo del problema. Fuera de estos momentos
contingents de vencuento» e inti ata de intodcir una e-
rmvca 0 una slucia nueva en la agenda
Sin embargo los actotes los cempresatiosypoliens~ tienen
«qe esta sempre Istos para preciptarse por l ventana cuando
“
ey SE UTE
tase abea. Deben ser como los passjeros que esperan subicse al
bus o a ten sin saber en qué momento preciso vaa sali: hay que
permanccer en ef sitio, informarse, mirar los movimientos de los
empleados, detecar seals, etc. Esta metéfora pretende signifcar
_que los procesos politicos no se producen sélo en funciéa de ele-
rmentos l6gicos, raconales,lneales, sino que hay que saber utilizar
‘ suscitar las oportunidades cuando se puede. En su capacidad de
descubrir estas oportunidades se reconoce al buen empresatio
politico. Existen miles de oportunidades. Uno de los momentos
mas favorables se produce, por ejemplo, cuando se insala un nse-
‘yo gobierno al que le fultan ideas para distanciarse de ls paltcas
desu antecesor. Bn estas ctcanstancns hay que saber actuat, entre-
‘meterse, presionar 0 incluso amenazaty chantajear alos responsa-
bles ("si no acta pronto, ao respoado por lo que va a pasar”)
para tratar de imponer su problema ~y de paso su mediacién, #0
representacion y su solucién— en la agenda gubernamental
‘5. LAS RESPUESTAS DE LAS AUTORIDADES PUBLICAS.
Frente los esaktos» por parte de los eempresatios politicos
Jas puerlas dela agenda de las auoridades piblica, éstas no se
squedan sin teaccidn, En resumen las autordades pueden aceptar
cl hecho de tratar el problema es deci, reconocety leptin st
caistencainseribiéndolo en la agenda pablica-o, por el contratio,
sechazarl, Fn cualquiera de los dos casos as autridadestenen a
‘5 disposciin una svi de estates.
Silas axoridadesteconocen i exstencia de problema no quiere
decir que lo pedan 0 que lo piensen solucionar. Meny y Thoenig
(1992:125-126) han inventariado algunas de las ticticas que em-
plean fos responsables politicos para modulo limitar el rmpacto
de I inchusién del problema en la agenda, Una de elas es, por
cjemplo, ecb y escuchar representantes fngiendo un gran inte-
1s para el problema y prometer ocuparse pronto de él ("tenga
pacienca, pasen mafana.”). Es una respuesta simbelica. Ota
lucid consise en aprobar las reivindicaciones de los empresacios
poltcos pero al mismo tiempo invocar elementos de fuerza ma-
yor que impiden su resolucién (yo lo entendo y quisiera ayudar-
“ Arwen, Rom
Ie, pera”, “que pena con ustedes, pero es imposible en el mo-
mento”, 0 “esto n0 depende de mi despacha'), Una respuesta,
‘muy comin -thasta desgastadal- es la de nombrar una comisiéa
‘de expertos para estudiar mas y mejor el problema. Esta sohcion
permite postergar cualquier decisin y, con un poco de suerte, que
¢linterés por el problema desaparczea o que se resuelva solo. Las
auroridades pucden también comprometese a watae el problema
y etear por ejemplo una estructura administativa especies, pero
sin ligarse con el contenido (“yo me encargo del problema, pero
‘80 me comprometo con tal o cual solucion’)
Las autoridades pablicas pueden también aceptar el problema
1peto relementaro slo en sus aspectos menor, sin tocar el fon
do del problema. De manera simbélica se realian algo, sabiendo
{que esto no va a soluciorar zeabnente el problema. Sin embargo,
Ji hipocresia no esti siompse presente y la auroidaces suelen tam-
Dign aceprar realmente buscar una zolucié. Y, por imo, es pos-
‘ble que ellas estén en la capacidad de aniciparel problema y tomar
las medidas para reolverio antes de que se generen demandas y
‘exigencis por parte de grupos sociales y polos.
‘La otra alternative a disposicdn de as auroridades es lade reu-
sar rocundamente la incusin del problema en 1 agenda. Para lo-
_grslo existe también varias opciones. Puede resist ala presin a
través de respuestas y comunicaciones que tiendan a demosrar
inexistencia del problema como problema social, Otra modalilad
ela de coger como blanco a los pracpales empresasos poiicos o
‘grupos para desprestgirios, © prometeres ventas personales «
cambio de la desacivaion de a exigenca centelismo, corupcicn,
prebendss). Oura estrangia consiste en buscar el apoyo de otros
Sectores de la opinién pablica para tomatios como testigos de que
la exigencia proviene de una minoria prvleiada © manipulada por
grupos subversivos o extremists, Las autordades pueden también
reprimic duramente als lideres y a sus sequidores~ ciminaliza la
protest 0 estigmatizar a aquellos que Fancionan como empresaios
politicos 0 profundiaar yutlizae sus divisions interna
‘De manera similar al caso de la inscipcién en la agenda, estas
srespuestass de las autordades pblieat no gon excluyents as unas
dd las otras. El juego poltico consste jastamente en buscar wa
0
‘strata que permit oben los mejores resultados posibles en
Funciba de sus interesesw objetivos, Cada estatega cuenta con Su
‘ventsjas, desventajas y riesgos. Hasta qué panto es conveniente
polticamente a corto, mediano © largo plazo dar tal cual res-
puesta? En qué momento es preciso cambiar de estategi?, ec.
Exist una infnita vaiedad de sitwaciones posibles. All es donde
‘se encuentra a capacidad politic, laimainacion politica; en bus:
car las debilidades y las foralcas de los adversaros para poser
utlizadas a su favor cuando se presente la oportunidad tanto por
parte de los empresatios politicos coma por parte de Jos gober-
Presentada asf, la actividad politics no aparece como
cengrandecida y ain menos como upa actividad engrandecedors.
Pero ta sustancia misma de la politica consiste en distebuit los
valores y Tos recursos sociales y econdmicos disponibles entre los
[grupos e individuos de una sociedad. Las intervenciones de las
autoridades politicastienden a mantener 0 a modificar esta dist.
buciéa; por lo tanto -¥ con mis razén en eociedades may
‘heterogéneas y desigusles~ las tensiones se concentran en las auto-
fidades para que ésss favorezcan a uno w otto grupo social, Por
cesta a25n es imposible que la actividad gubernamental se haga ea
el consensa, sn contzoversias ni conflictos. La politica consste en
determina quién obtiene qué, cuéndo y cémo. Eo esta contienda
cl papel de la comunicacin poltica es sumamente importante
porque es a través de ella que se construyen, se modifican y se
Jegitiman las representaciones de los problemas y soluciones, del
ser y del deber ser de una sociedad, para luego taducizse en sim-
‘bolos y hechos concretos.
PPor lo tanto, ls procesos de eonstruccién dela agenda guber-
‘namental condicionan en gran parte tanto la formulacién de las
soluciones, como las decisiones que tomen las autordades polli-
as, Por este motivo el tema central del siguicate capitulo es el
proceso de decisin.
” Captruto TIT
FORMULACION DE SOLUCIONES Y DECISION
1. EL PROBLEMA DEA DECISION
La actuacién del Estado por medio de su aparato politico
administrativo implica obligatoriamente la eleccin de uns soli-
ciones en vee de otras, Siempre existe una pluralidad de solucio-
‘es posible pars resolver o tratar un problema, tanto en términos
de finaldades y de medios como de contenidos:El gobierno fia
ptiordades, metas y objetivos a aleanzat, asi como metodologtss.
Cuando se dice que es el gobierno quien realiza esta tarea hay que
tener en cuenta qu, si bien es certo que formalmente es él quica,
toma las decisiones, en Ia realidad interviene en este proceso un
simero plural de actores,
Estos actores (politieas, adminsteaivos, sociales, econémi-
10s, morales, ete.) van a infu sobre el proceso de
decisibna pac de sus intereses yrecurtos tanto materiales como
Sdeoldgicos. La presencia de eta multitad de actoves explica por
{gu® as decisiones no son siempre las mis «racionales» 0 as mas
coherentes, sino el resultado de la confrontacidn entre actores
(Chevalier, 1986:453)
La decisién es el fruto de un largo y complejo proceso que
poco tiene que ver con el esquema clisico de la decisign conce:
bids como un acto lineal y basado en los postulados de libertad
y tacionaidad del decisor (Sf, 1976).
Es clisico presentar la decisién como un proceso que tiene
dos ets fundamentales: a foun de soluciones y La tina
atin de una soluci6n. Como lo hemos visto en el capitulo ante-
ror, a partic del momento en e! cual se reconoce a exstencia de
vun problema a resolver politicamente, las propuestas y alternati-
iLINERSIOAD NACIONAL O€ COLOWEM.,
cs Facultad de Derecho vas de soluciones, incluida la soluci6n del statv que, van a enteas a
‘competi entre ella. Por medio de ls luchas entse atores polit-
cos en defensa de sus itereses materiales ¢ ideoldgicos, una res
puesta al problema poco a poco va a aparecer, a inse disefando
ya predominar sobre las dems. Mealmente daante esta etapa
de formulaciin se establece un proceso de ands del problems,
de bisqueda de argumentos y de conten argumentos, de prov
ppuestas y de indagaeién acerea de las consecuencias posibles de
tal o cual solucin!
[De forma simultines y mediance un proceso de merién la
‘antidad de alternatvas se va reduciendo a una sola que termina
‘por imponerse como la mejor o la mais factble, Por lo general la
seleccin es el resultado de una actividad politica en Ia cual los
aciores entran en conflcto, amenazan, buscan alidos, chanta-
jean, negocian acuerdos, juegan con sus cxpacidades comu-
nicativas, de propaganda, de movilizacién, de informacion, ee,
Fl empo puede ser ua aiado o un enemigo segin los intereses
1 objeivos de cada actor
‘A manera de lustracion se puede representa esta etapa como
ten embudo en el cual entran inicialmente muchas alernativas y
propuestas 7 poco a poco una sola de éstas ~y hasta con
hibridaciones-con otras si es necesario~ es capas de abritse wn
‘amino hacia la sada. En esta fase interactéan toda una serie de
sctores ~polticos, pero también administrativos y especiaisas
de] bbying 0 de cabilde de todo tipo, en funcién del grado de
apertura o de permeabilidad del sistema politco-, y puede tence
momentos de pausa, de retroceso 0 de beusca aecleracén. Ea
todo ei%0, no es necesariamente ua proceso ordenado y Lineal,
" Rs indagacin de soluciones posibles puede reaiatse mediante el
estroilo de una evahacién o un esto de Gebiidad, Ver ambien
cailo V
”
Al final, en un momento dado, cuando ha culminado un ciesto
procedimiento legal “as relae del juege-, un actor especiico,
llamese parlamento, alalde, gobernador, ministro o presidente,
toma Ma dein. Lo hace por medio de wn acto staal como un
voto o una firma. Este acto, eargado de simbolismos, se const
‘tuye en un acto de ftimacin que ateibuye aI aueva decisin una
furea particular (ver Bourdieu, 1986a; 1986),
Desde ese momento, lo que no era mas que wna opeiéa po-
sible, se transforma en una norma oficial revert de toda Ii
auroridad y la fuerza, reales y simbolieas, del Estado. Adminis
ttaciones y autoridades legiimas podein valerse de esta decisi6a
para exigir uno w otro comportamiento a los administrados/ EL
acto de decidir es simbdlicamente importante ya que es el ages-
to» mis visible del actor que tiene el poder legal leghimo de
seein,
Aparentemente todo se juega en este momento dramético en
cl.cual hasta et iempo parece suspenders al instante del voto 0
de la Grima, $i Ia decision es un momento importante, hay que
fener en cuenta, sin embargo, que muchas ne deions, aplaza-
rmientos, entetros mas o menos discretos de proyectos, pueden
fener un significado politico igual o mis importante que el de las
tla isttucones pba teal stn mas quo eccen
Sr
rrr
fpbernbldade plan tener come comsesurein ta meter
fw “coats
[fg ‘gobernabildad para los Fstados. Siempre, segin el mismo andli-
sis, “el poder avasalador de los bancos y donantes mubiaterales
para definic las prioridades en las pobiicas y en la gestion de la
‘isis econcmica” impide que estos programas tengan una mayor
cficacia. La autora estima que para lograr esa eficacia se deer
ante todo cambiar la ortodexia econbmica dominate y busca
‘una solucin ala crisis de la deuda. También considera que el ubuen
gobierno» no puede ser concebido como un receario apicable en
ccualquiee lagar en forma simula. Se debe incorporar al ebuen go-
bieno» una flosofia econémica democritica y socilmente fes-
ponsable (Aleéntara, 1998.
2.3. EL ENPOQUE DE GESTION PUBLICA
EB andlsis de un gran nimero de procesos de implementacién
ha conducido a autores como Sabatier y Mazmanian (1979) a
debatie alrededor de las condiciones necesarias para una
‘implementacion efeciva (eicaz y eficente) de las politics.
Sabatier y Mazmanian ian propuesto una guia para aumentar
las posibilidades de una implementacibn (ms) extosa de ls pol
ticas piblicas. Elles indican cinco condiciones que los legisladores
yylos disefiadoresele politicas piblicas tendrian que tomar en cuea-
‘a si buscan cumplie con los objetivos de una politica publica y
sugieten, tmbign, estratepias para superar le deficicncia de una w
fora de esas condiciones. EI modelo involves tanto aspectos del
contenido material de Ia politica (objetvos y disco) eomo del
contexto y de los recursos disponibles pars su implementacin.
Sin pensar que este modelo sex Is panacea, se considera que vale ls
pena exponer aqui de manera més exhaustva este modelo ya que
‘efala problemas y simaciones que se presentan muy a menudo en
tl disefo y en las modalidades concretas dela implementacidn de
politicas pablias.
(CONDICIONES DE SEECTIIDAD EN LA IMPLERIREACION
‘Sabatier y Maamanian (1979:483) sefialan que su modelo esti
estinado en particular alos disetadores de politics cuyatarea es
few
1a de cvalar el grado de simplementbiidads de disaster.
fivas y de entender cémo es posible estructura el proceso de
Jimplementacin con el fin de maximizar le probabiidades de
alcanza los objevos esablecidos por la ley o el programa. Las
scores pretenden identifica yexponer un grupo de cinco cond
ones suficientes, y generalmentenecesais, ajo ls cals una
decsin polica, ue busea modiear de manera sista una
sitmein, puede alcanzar sus objetivo. Estas cinco enndiiones
son ls siguientes (Saba, Mazmnian, 1979484-485:
= El programa debe esta fndarentado en una cola 6d (ound
‘tap telacionadn cone eabio de comportamiento de psbico
necesario para a realzacon de los objetivo,
~Laley-0la decks poica- debe cottencr dcesices Je actus-
‘inno ambiguas y debe esuctura el proceso de implementacisn
dde manera gue masimice a probabidad de que los desiattios
se comporten sein lo previsto
Los ditgentes 0 responsables de los entes encargados de la
implementacin deen disponer de eapacidadespoltiasy de ge
tién importantes ysentise comprometios con los objeivos de
ey
FL programa debe disponer de apoyos activas durante todo
proceso de implementaciéa por parte de gripos organizados de
electors y por algunos lgsadores claves (o por el jefe del gino
secutive} La acid de los wibunales debe ser neural 0 favorble
~ La priordad relativa de los objetvos legals no ae encveatea
socavadasignificatvameate con el paso del empo por i apa
cin de polities pablica confess o por cambios en las condi
ciones socioecondmicos que debian los Fandamentos téeicos
{e la teria 0 el apoyo poltieo que la rexpalan,
Une tort sie
La primera condiciOn, disponer de una teorias6lida, significa
‘que es preciso tener una teoria del cambio social que establezca
‘con firmeza la causalidad ener e instrumento utilzado y los efec-
tos deseaios Toda polten publica esi sustentada en una hipéte-
{5s tedriea de cambio social constria generalmente bajo la forma
tal cosa, efower ocuriti esto Para que esta hiptesis sea efetiva
ws es necesatio que, de una parte, se indique lo que se desea obtener
como objetivo final por medio del cambio del comportamiento
de los destinatatios de otra parte, se especiiquen los medio por
los cuales se puede obtener el cumplimiento de estos cambios por
parte de los destinstarios. Los dos elementos son indispensables
para esperar aleanzar los objetivos. Por ejemplo, si una politica
tiene como objeivo aumentar [a cobertura educativa en barsios
-marginados (objetivo final), una hipétesisteica puede ser que la
motivacién econdmica es el elemento esencial para que los educa:
doves cambien de comportamiento: @ re aumentan los salarios,
‘enone los educadores van a quetes trabajar en estas zonas y se
lograra el objetivo de aumenta la cobertura edueativa; por lo tan-
to el medio podria ser el de proponee un incentive salarial a los
ceducadotes que soliciten su traslado a loe coleios mazyinados,
Un by bin conerbid
1a segunda conclcin es la relaiva ala ley en i misma, Es]
elemento en el cual los dieeiadores de la paltics tienen ls posibi-
lidades de control y de mayor influencia. Los autores sefilan seis
‘upectos importantes a tener en events
Es necesarioindicar con precisén y sin ambigiedades ia jerar
quia de los objetivos y as directrices de actuaci6n, en general, je
particular para cada uno de los ents implementadores
“Es importante que los recutsos « disposicién de estos entes sean
suficientes para contratar personal capacitado, realizar ls andliss
‘éenieos, ecoleetar la informacin y cubsir ls necesidades admi-
nistratvas (formatos, permisos, etc) para el desarrollo de sus act
vidades. Evidentement, la determinacién de lo que et wufiiente»
cs particulatmente dil,
[La implementacion debe estar a cargo de entes que apoyen los
‘objetivos de a ly y los consideren como altamente proritaios.
aimplementacién de unaley necesita
ley y que se motiven por sus objeivos; ao se requiere de funciona.
ios «neutrals. Esto se obtiene, por ejemplo, con la creacin de
una nueva institecin luego de una larga lucha polite, 0 por ba
asignacin de la implementacisn a una insttuclén prestigiosa en
Dbasea de nuevos cetoe y que ve en la ley una posbiidad de exten-
icionatios que crea en a
Pumesnaucss
der todavia mis su influencia. La contetacin del personal dtc.
tivo en los sectores socials que apoyan los objetivas de la politica
puede también faciitar so immplementacgn. Estas estrategias de
Penden obviamente de las posibilidades existentes,
La reglarmentacisn de a politica piblica debe establece una inte-
racion jecdrquica al imerior y entre los entesimplementadores que
‘minimice el miimero de los puntos donde se puedan presentar
potenciales vetos, blogueos o «cuelios de hotell, y proporcione a
los partidatios de la polities facilidaces y capacidad de sancida
suficientes para asegurarse Ia colaboracida de los elementos que se
sian en estos puntos de veto 0 de blogueo. Este elemento tiene
{que ver con el conocido tema dela dliculted dela coordinacin al
Interior de las instruciones y ente instituciones que disponen de
una cierta autonomia. La integracin jerirquiea es pariclarmente
{llc en estas sinuciones, debido a a existencia de miles nive
Jes de autoridad en las estructuras descentralizadas ~nacin, re
ida, departamento, municipio 0 federalistas. La mltipicacion
Ge instancias o de grupos de destinaarios aumnenta el nimero de
puntos porencales de resistencia a la implementacion dela polit-
‘a Se puede medi el grado de integraciSn jerirquica por el aime.
: de estos puntos y por las posbilidades de sanciones para los
recalcitantes y de incentivos para los patidatios de la potica. De
‘modo que, por lo general, para la consecucién de los objetivos es
prefeible una via més directa a wna estructura adminstrativa com
plja (ver Pressman, Wildavsky, 1998),
* Loe mecaniemos de toma de decisiones ~quién decide, sobre
qué y bajo qué procedimiento formal~ al interior de los entes
Jmplementadores deben ser precsudos en la reglamentacién de la
politica pala.
* La ley tiene que proporcionar oportunidades amplas para que
los grupos orpanizados que apoyan la poica puedan intervenie y
participar en el proceso de implementacién (por ejemplo,
interventoras, vedurias, monitoreo, evaluacione).
Si se logra desarallar una politica que cumpla con todos estos
bi, a acters! arg «fies es wna acim determinads por
expectativas ene] comportamiento tanto de objetos del mundo extetior
camo demos hombres, yuizando ces expecintivas como condiciones
atop des propio coinene open Pe
121 Aono Rom
‘08 comportamientos se deben, por una parte, ala polizacién de
los fuacionaros, lo que hace prevalece los principiosideol6gicos
sobre la realidad y, por otra parte, a la formacién y la prictca
juridicas de los funcionatios que tenden a favorecer un enfoge
:mis de conformidad con la raz6n juriica formal que con Ja ra
126n prictca enfocada hacia Ia efeetvidad de las notmas?, Por lo
‘anco, concluye Mayntz (1983126), es muy diffell que la prictiea
politica se interese seriamente por el desarollo de teotas para
AliseBar politics efectivas
Pese aeste pesimismo, sigamos breversente el ands de Mayntz.
Una etapa fundamental para ef disefio de politeas pablcaselecti=
vas es ade determinar el instrumento que se vaaprvilegar (gene
ralmente hay que combinar varias) para modifica el comport
‘aiento de los destinatarios. Mayntz (1983:128) dissingue cinco
instrumentos principales las normas relamentarias -interdicciones,
sunciones, condiciones para otorgar petmisos, entre oteae~ las
‘wansfetencis financiers ¢incentivos -subsiios, por ejemplo e
suninistro de bienes y servicios, la reghamentacion de proced-
‘meas ~fjacién de los procedimientos para resolve conflicts 0
tomar decisiones— y; la persuasidn (campaias de infortacién),
Una vee escogido el instrumento se tras de woperacionalzatow
(cates, recutsow regias administrativas, et) La tora recomienda
usar mas bien esate de tipo incremental insptadasen Lindblom
(ver capilo antesion,o de ensayo y ertor, batadas en la experien-
* sts argumentos me parcenpariulaments wlio ene cas clon
biano en donde no es rao vers personas my jvenes, de ben fale
‘que a hecho estudios ene exterior ycoa poe expen de ween,
‘scupar cargos de direcen en alta senna acon, depute
‘omuniipalcon|a aya de un sistema polio ational cheeitaya
sea liber, conservadorw ota. El conocimiento sumatio © Bbresco qhe
tienen del pats tea ende fvorccerdeisones en funcin de modelos
teens sofistiados yen bogs pero desatolado en ges muy istinen
(los Estos Unidos © Europa oesidental yea sissacnes también fe
ees las oeales,
me
cia, debi al ato grado de desconocimiento de ls condiciones
reales de efectvidad, Cabe anour qu recomend evita el wo de
concepciones tedrieas demasiado novedosas (eae Horital
‘capion). Es esencialpregurtarse si cl die dl program ~0
plc pica coresponde aa caneepiin que los destination
tienen dl problema y shel disco cs vio en el conrexto hstico
concret es posble resolver un problema con tora instrumen-
tos similares en todas pares dol mando?) Para Maya es indapen-
sable tomar en consdercia elementos que esti en constant ev0-
Incin en la sociedad moderna como la estructura soca, It
limporancia de las intervenciones estates, Ia interac co ota
polcas, los cambios socoecondmicos, lactis, te.
En conclsi, para la autora hoy la efetivded de una poltcn
especiia va depender, ademas de los elementos clisicos como la
cstructunin de os imeresesen el ea, de las caricerseas dels
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