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  • (Artigo) Maria Regina Soares de Lima, Fabiano Santos - O Congresso e A Política de Comércio Exterior

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    Maria Regina Soares de Lima, Fabiano Santos - O Congresso e a política de comércio exterior

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    O CONGRESSO E A POLITICA DE COMERCIO EXTERIOR MARIA REGINA SOARES DE LIMA FABIANO SANTOS ‘A polftica externa c, especialmente, a de comércio exterior sto objeto natural de delegacke de poder decisério do Legislativo para 0 Executivo, Existem pelo menos (8s bons motivos para a delegagao. Em primeiro lugar, por ser matéria especialmente sensivel a pressbes distribu- tivas, setores econdmicos, grupos de-produtores, sindicatos t&m interesse em criar obstéculos & importago de bens competitivos. f fécil perceber {que se tais interésses slo atendidds sem qualquer cuidado com as prefer- Encias dos consumidores, certamenté estes pagariio caro por produtos de baixa qualidade. A solugo de delegar poderes eo Executivo surge como freio aos exeessos distributivistas de corporagoes © localidades. Em segun- cdo lugar, o tema da politica de comércio exterior envolve conhecimento ceepecializada, ademais de constante averiguacio de indicadores e evidén- cigs. H razoavel que deputados desprovidos de expertise no assunto tenham dificuldades em opinar sobre o mérito de questées relativas a cimbio, ba- langa comercial, balango de pagamentos, pregos de bens e servicos no exte- rior, taxa de juros interna ¢ externa. Por iss0, 0 melhor a fazer € delegar * Est atid 6 ina verso modificadsdotrbalhoapresetide pelos autores no XX1 Encontro 4a Lain Arercan Stier Assocation (LASA), Chicago, Mlinois, 2426 de stembro de 1998 eno seminiro Politica Internacional e Compare: Perspctias Recntes no Dra ‘Deparment de RelaesInteraciona, UnB, Breslia, 1-12 de novembro de1999, Noo stores, apadecemos sos eomenttie de Mare sabel Vala Carat, Chaves Pessanfiae andeley Guile das Sonos, cabeado-nos, no obstnce, itera respensabiidage pelo ‘etultad fine do xo. 12 {WA Nova 8052 — 2001 utoridade para decidir sobre tais temas a agentes possuidores de vantagens informacionsis comparativas. Finalmente, um terceiro motivo para 2 dele- a¢io refere-se a0 problema da estabilidade das decisBes. A politica de comércio exterior envolve a posigéo do pais face a outras nagbes com as gquais estabelece-se bargenhas sobre compra e venda de bens e servigos. Isto quer dizer que modificagdes na legistagéo interna afetam a creibili- dade da nagio frente & comunidade internacional. Por isso, alteragio, emenda, velo ¢ rejeigéo de acordas, alos e tratados podem ser altamente danosos para a sociedade em geral, uma vez que séngdes unilaterais de paises atingidos pelo processo legislativo interno afetarSo grupos e indivi- duos outros que no 0s decisores, Ocorre que. Legislativo é um corpo cujo membros representam intsresses diversos, E alia, conscquentemente, probabilidade de que deputados e senadores desejem modificar e, even- tualmente, anular decisdes de politica externa que potencialmente pre Judiquem suas bases eletoras. A delegagio de tarefas para o Executivo parece, entio, a melhor forma de garantir a estabilidade des decisdes ati- nentes a0 coméicio exterior. Mas delegagio nfo significa necesseriamente abdicagzo, vale dizer, & perfeitamente possivel a uin agente delegar poder e, a0 mesmo tempo, atingir resultados politicos satisfatsrios!. A histéria brasileira recente é um exemplo de como a delegagio de poder decisério do Congreso para o presidente em politica de coméreio exterior pode sig tificar a obtengie de ganhos matuos por parte dos atores polftcos. Tome o caso da industializagio no pés-guerra, Poxe-se dizer que durante muito tempo, 0 modelo de erescimento econdmico adotado pelo pais foi fruto de um pacto de delegacio do Legislativo em favor do Executive, na medida em que industralizagio e nacionalismo econ6mico eram politics apoindas tanto por presidentes quanto por maiorias congressuais ao longo da Republica de 46. Nao foi por ouiro motivo que 0 modelo de substituigeo de importagées acabou consagrado com a aprovagio pelo Congresso "Nacional da lei tariféria durante o governo JK. E razodvel, neste sentido, afirmar que naquele perfodo a coalizao partidéria que detinha a maioria no Legislative brasileiro desejava ver implementado 0 programa de desen- volvimento propugnado pelo Executivo, ea politica de comércio exterior "Pa ma bon apesentago © seus sre o problems da dlegato ver Kiewit € MeCubbins (1991). a [APOLITICA DE COMERCIO EXTERIOR 123 cera sua poga fundamental, baseado que foi na proteglo dos produtores Tocais da competigao externa. Desde fins dos anos oitenta, todavia, a politica tariféria © a relutincia do pais em abrir sua economia a importagio deixam de servir 20 ‘hjetivo primeiramente estabelecid, isto 6, de instrumento de politica de industrializagdo, tal como consagrado pelo Congresso em fins dos anos cingiienta, No governo Sarney, a politica tariféria foi utlizada para superar as crises do balango de pagamentos e, produzir os superavits comerciais necessérios para 0 pagamento do servico da divida externa. A distincia centre Legislative ¢ Executivo no Ambito da politica de comércio exterior ‘umentou com o quaro de superinflagio. Entdo, a polttica tariféria passou ‘a ser utilizada para conter a alta de pregos internos, Diminuigao de tarifas, ‘abertura comercial, retorno & politica de proteglo passaram a se alternar 20 satvor des conveniéncias do presidente e sua equipe, nada restando 20 le~ gislador sendo assistir passivamente, ou pressionar de forma diteta as instdncias buroeréticas como medida extremada de manutengao de privilé- gios setoriais ou regionais. ‘A implicagio mais importante destas mudangas a0 longo dos ‘anos € que a antiga delegacio congressual para que o Executive promovesse uma politica industrial baseada na substituigao de importagdes deixou de definir os objetivos da a¢do governamental no ambito da politica de comér- cio exterior. Por outro lado, a centralizagio das decisbes no Executivo teve ivel a falta de controle democratico sobre as decisées ‘governamentaie no &mbito da politica de eomérei ‘A partir de inicio dos anos noventa emerge outro fenémeno que alter inteitamente o significado do antigo modelo de crescimento baseado na ‘ubstituigdo de importagbes, alterago que, de novo, afeta a natureza do jogo politico entre Congresso e presidente. Trata-se da globalizagio ¢ seus efeitos tem termos da autonomia perdida pelos governos das nagées madernas, autonomia pressuposta para determinar a natureza das politicas econémicas perseguidas intemamente. A ameaca Bs instituigBes politicas democriticas representada pela globalizaglo das economias nacionais tem sido ressaltada por analistas de diferentes persuasbes teéricas e metodologicas, Cada vez, mais a ordem internacional esté sendo estruturada por decisbes de organizagBes econémicas interacionais sobre as quais os ‘cidaddos nacionais néo tem qualquer controle, muito menos qualquer pos- ‘bilidade de oposigio. Da mesma forma, representantes politicos nacionais tomam decisSes cujos efeitos, muitas vezes, vo além dos limites territoriais de seus respeccivos Estados, atingindo un ndonero indetermina- 24 UA NO N52 — 2001 do de terceiros pafses. Estudos compatados de instituigées politica tém demonstrado que @ causa principal do mandate unresponsiveness na poli ca latino-americana recente, por exemplo, & antes resultado do conflito ene eleitores ¢ mercado sobre a politica econdmica, do que conseqiigncia das caracteristicas dos sistemas eleitorais e partidérios dos pafses da regio (Stokes, 1997). Concordando com estas argumentagées, avaliagtes dos resultados da Rodada Uruguai, no ambito do GATTIOMC apontam para luma tendéncia que parece estar se tormando dominante no regime de ‘comércio internacional: a indugo multilateral & harmonizagao de politicas nacionats, no apenas em temas ccon6micos, come servigos © propriedade intelectual, mas issues como protegio do meio ambiente © respeito a cléusulas socisis Pereira, 1998), Nosso ponto de partida € 0 de que a globalizagio econémica pode ser vista como fendmeno multifacetado e, assim, seus efeitos no so necessariamente lineares © unfvocos. Dois ergumentos podem ser ali. nnhados pata sustentar esta posicdo: as earacteristicas da evolugfio institu cional em que os'momentos de mudanga se definem exatamente pela existéneia de vérios equilforios possiveis © © papel das instituigées pacionais que filtram os impactos das mudangas no plano nacional. As ‘mudangas globsis ndo necessariamonte levam a decadéncia das instituigdes politicas democriticas, assim como ndo necessariamente garantem a con vergéncia em uma diregio de economias de mercado e democracia repre- sentativa. Em outras palavras, neste texto demonstramos a validade tedri- «ca de se pensar a relagéo entre globelizacio, mudangas no comércio exte- rior e insttaigdes domoeréticas com o inwito de anipliar a accountability {0s governos no imbito da politica de comercio exterior. Por conseguinte, © argumento possui natureza eminentemente normative Mais especiticamente, argumentamos que as mudangas na sergio econdmica do Brasil cm fungo de opg8es de politica econdmica, em especial a liberalizagdo comercial posta em pratica a partir dos anos 90, configura oportunidade também para.a ampliagao da prética democritica no pais. E.isto pela via-da politica de comércio, Pelo mesmo motivo, 0 Paper caminha em diregio coniréria & literatura sobre globalizagio e refor. ma econdmica. Primeiramente, porque -sugerimos que a-mudanga nia insergig internacional do pats representa uma oportunidade impar para uma modemnizagao do processo decissrio.da politica de comércio exterior Em segundo higar, porque o sentido da reforma institucional intuidlo do tra. balho vai de encontro a maior parte das andlise sobre reformas estcutural nos paises em desenvolvimento. [A POLITICA DE COMERCIO EXTERIOR 125 [Na literatura sobre reformas econOmicas observa-se uma divisZo de trabalho entre economistas ¢ cientistas polfticos. Os primeiros buscam a resposta de porque politicas pliblicas ineficientes foram adotadas no pas- sado, sugerindo quais reformas podem garantir resultados econdmicos superiores no presente, J as especialists politicos esto preocupados com as fontes de oposiglo as reformas econdmicas e em identificar os requisi- tos politicos para a implementagao bem sucedida destas reformas, Neste ltimo aspecto, tende a predominar a sugestzo de desenhos institucionais que assegurem uma autoridade executiva forte. Duas conseqiiéncias posi- tivas para a formacto de politicas piiblicas so aduzidas de instituigées executivas néo Himitadas. Em primeiro lugar, tals configuragdes diminul riam 08 pontos de velo, caracteristicos de sistemas fragmentados de decisfio, aumentando a probabilidade de implementagdo de reformas que, por sua naturez, geram resisténcia dos setores por elas negativamente afe- tados, Por outro lado, garante-se maior coeréncia as politicas adotadas, ‘uma vez. que a concentrago da autoridade contribuiria para solucionar os problemas de coordenagio internos ao governo.? A reforma do processo decisério defendida por nosso texto ca- minha na dirego oposia, Propomos rever 0 procedimento decisério no Ambito da politica de comércio exterior no sentido de ampliar & partici- pagiio do Congresso e reduzir 05 graus de liberdade do Poder Executivo. Em outras palavras, defendemos o argumento de que a atual configuragio institucional no Ambito de tal politica, e justamente por conta do fendmieno da globalizagio, se afasta do espitito da delega¢io constitucionalmente estabelecida, com graves prejulzos, ndo apenas para os setores atingidos no ‘eurto prazo, mas para a sociadade brasileira como um todo. Usilizaremos, na proxima segdo, um modelo simples espacial para demonstrar as condigdes em que a delegacdo se transforma em abdicagdo no caso da politica de comércio exterior, bem como apontar porque © papel merae ‘mente ratificador do Congresso deixa de ser eficiente em uma economia globalizada. Em seguida, para efeito de ilustragdo do argumento, apresen- {amos um pequeno hist6rico das mudancas ocozridas na politica de comér- clo oxterior desde a implantagio do modelo de substituigao de impor- 2 Pea as ifrengas ente as preacupages do economia e ccnisiss pics, ver Bate © Kreger (1993), Una veseaha ei da itera sobre referasistituionals € encontatnem Pereira (1997). Na meena dreio da prspostivapor ads edctada, ver Starke Brut (1998). 126 UANOV Ne 52 — 2001 tagdes. Finalmente, nas conclusdes sugerimos alguns dos beneficios, para ‘uma politica de coméreio exterior liberalizante, de uma mudanga do dese- ‘nho constitucional comente. CONSEQUENCTAS POLITICAS DO PODER RATIFICADOR © aarigo 49, inciso 1, da Constuigho de 88, quando define as aribuigBes do Poder Legisinivo, exabelece que este é encaregado de “resolver defntivamente sobre trades, acordos, ou aos internacionas que aearetem encargos ov compromissos_gravosns a0 paimonionaiondl” @rasil, 1988, p47). Raiicando 0 que reza aquele artigo o ati 84, em seu inciso VII, sfrma que cabe privativamente ao president da Replica ceo bar stds, azordos ou atasinternacionis “sujet areferendo do Congresso Nacion (esl 1988, p. 67). Qual o significa politic detnisregras eons. tiucionsis? Melhor dzendo, que tipo de poticas (outcomes) pode se esperar como resultado de tal aranjo?F importante nor, primeiramette, que st por um leo, a politica externa éatibuigo do Executivo, por outo, ona pode ser feito que nfo estoja de acordo com as preferéncis da maiora dos lessladores. E possivel demonsuar, todaviz, que 0 processo decisorio relacionado 20 ‘comreio exterior pode atender exclusivamentegosinteresses da presdncia da Repabiica, impondo perdassigificatvas ao legsledor mediana? Como veremos na sogio seguinte, tal desenho constitucional no implicava nenhum prejufeo enquanto a politica de comércio exterior iio sofresse alteragto. Do forma mais precise, © problenis da deleyayaa iio ¢ relevante para o legislador enquano o status quo Tor a solugko de equilfrio, Ocorre, contudo, que o cantexto de formulacko daquela politica ¢ modifica, o que imp6s constantes desvios da politica protecionisin defendida por sucessivas governos desde os anos 50. Delegagao ou abdicagao? Investigamos, a seguir, se 0 modo pelo qual é feita a delegacio de poderes assegura ao mandante a minimizagio das perdas de agenci ‘mento. Dito de outra forma, como interpretar a escolha constitucional pro- 2.Para uma expos sucinta ecard poque poiga do legisadce mean sempre re Preschia a psig veneedora de um corpo deliertva ver Ondeshok (1952), APOLITICA DE COMERCIO EXTERIOR mw ‘movida pelos consttuintes de 88 com relagio & politica externa? Trata-se de uma caso de delegagéo ou abdicacio? O angumento a seguir defende a hipétese da abdicagao. Considereo seguimte cendrioinicial: um presidente €eleito por ter sido urn dos prineipais responséveis por um programa bem sucedido de esta izaglo da economia apés décadas de inflagio crOnica, E eleito, ademais, com 0 apoio de cosliz8o panidria Jocalizaéa do centro para a direta do espeetto politic. Neste contexto, a politica de coméreio exterior é vital para © aestablizagdo da economia, Entre outros motives, sabe-se que a constante elevacio dos progos do bens ¢ servicos advinha da alta margem de protegao concedida aos produtores doméstions e consequente resrigao a entrada de produtos interacionais no pais. A abertura comercial torna-se, portanto, {importante instrumento de redugio ou manutengao de pregos internos. Com, isso, estamos afirmando também que 0 status quo representa uma situagao incmoda para o presidente, Alguma forma de alteraglo é desejada no sent do de maior exposigéo da economia 20 mercado internacional Em tal configuragao 6 realist admitir as premissas que se seguem: Premissa I: as preferéncias do presidente com relacao a politica de comércio exterior divergem da opinido mediana quer de sua base de apoio no Congresso, quer do legistador mediano, isto é. a posicao ‘majoritéria do parlamento apés considerar as preferencias da oposigéo. Isto ocorre pelos seguintes motivos: o presidente ¢ eleito por uma cons- fiteney nacional, por isso, se sente responsivel pelo desempenho agrega- do da economia. Qualquer alta dos pregos serd intensamente:combatida por um presidente eleito nas condigdes inicialmente estabelevidas, Além disso, o presidente responds diretamente & constituency externa. Vale dizer, suas preferéncias so afeladas pelas pressées advindas dos parceiros internacionais reais ou potenciais. Por ditimo, hé que considerar suas ‘réprias conviegées polAicas. Eleto por uma coalizao de centro direita, 0 presidente € naturalmente mais sensfvel a elevagio de pregos do que a esaceleragio do ereseimento econdmico. Premissa 2: 0s parlamentares sf mais senstveis ao desaquecimen- 10 da economia local que ocorre como consegliencia da maiar competi¢do externa. Em vérias ocasides, 6 razodvel supor que 0 aumento da competi- tividade leva, em tiltima instincia, 20 aperfeigoamento dos processos de producto intemnos com a ampliagio da produtividade © melhor relagio insumoproduto. Todavia, os impactos positivos da abertura s6 ocorrem quando hi grande mobilidade ¢ abundancia de insumos para a reestrutu- ragEo da economia local, Se nf0 for este 0 caso, isto ¢, se a economia focal softer de escassez e pouca mobilidade de insumos, entéo, a abertura com- 18 WA Nova N52 — 2001 crcial pode gerar perdas significativas de bem-estar para a comunidade local nos curto e médio prazos (Correa 1996). Este feedback a respeito das ondicdes locais de produgio ¢ comé:cio , portanto, dos impactos efetivos da abertura sobre © bem estar da populagao, 86 mesmo o representante local pode oferecer: Em geral, 0 Executivo trabalha com vis26 pandptica da realidade social, sendo a percepgao das micro condigiies locais atribuigio do representante politic. Promissa 3: 0s legisladores diferem quanto ao grauw de protecioni ‘mo que gostariam de ver aprovado, seja em termes de tarifas de impor agdo, ou barreiras néo tariférias. Os patlamentares da base de apoio do governo sio mais sensfveis 4 inflago e, por isso, admitem maior abcrtura ‘comercial. Os parlamentares de oposigo silo mais senstveis ao desem- rego, por isso, prefetem um nivel maior de protecéo. Premissa 4: tanto os parlamentares da situagéo, quanto os da oposigdo so sensiveis ds sancBes econdmicas eventualmente impostas pelos grandes parceiros comerciais como forma de pressdo para que o pats elimine restrigdes consideradas “unfair” ou modifique politicas ‘Impeditivas ao comércio internacional. Isto & compreensivel na medida om ‘ue 08 efeitos imediatos das sancbes incidem sobre produtores de bens © Servigos para exporlagdo. Se a sangio implica fechar mercado para estes Drodutos, entdo isto afeta negativamente as regides onde esto instalados estas indstrias. Em suma, sangdes internacionais si um custo significati> vo para os legisladores de qualquer espectro politico, Ua ver de acordo com as premissas. observe-se a figura 1 onde as preferéncias de presidente, parlamentares situacionista e de oposigdo estio ‘expostas ao longo de um continuum.t Na extremidade 2 esquerda, encon- \ta-se a posigio mais radical posstvel de abertura comercial. Suponha que © grau zero de protegao em todas as dimensées da politica externa nfo seja

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