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MERCOSUL:

A DIMENSÃO ECONÔMICO-COMERCIAL

KASSIUS DINIZ DA SILVA PONTES

2009

2

Kassius Diniz da Silva Pontes, diplomata, é Bacharel e Mestre em Direito pela Universidade de Brasília e Mestre em Diplomacia pelo Instituto Rio Branco. Trabalhou na Divisão do Mercosul do Ministério das Relações Exteriores entre 2005 e 2009. Atualmente é diplomata da Missão do Brasil junto à Organização das Nações Unidas (ONU).

As opiniões emitidas no presente livro são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião do governo brasileiro.

3

SUMÁRIO

Lista de abreviaturas e siglas

06

Apresentação

 

07

1) Mercosul: conceito e história

10

1.1

Conceitos básicos

10

1.2

O Mercosul no contexto dos acordos comerciais multilaterais

14

1.3

Primeiras experiências de integração na América do Sul: ALALC e ALADI

18

1.4

Antecedentes imediatos do Mercosul

21

1.5

Fases do Mercosul

26

1.6

O “velho” e o “novo” regionalismo

29

1.7

Estrutura institucional do Mercosul

32

1.7

O papel da CAMEX

39

2) A Tarifa Externa Comum

41

2.1 O processo de liberalização comercial entre os Estados Partes. Evolução do comércio intrazona

41

2.2 A Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM)

47

2.3 Estrutura da TEC

49

2.4 Exceções ao comércio intrazona

56

 

a) O Regime de adequação final à união aduaneira

56

b) O setor automotivo

57

c) O setor açucareiro

59

2.5 Exceções à TEC

61

 

a)

Bens de Capital (BKs) e Bens de Informática e Telecomunicações (BITs)

62

 

a.1) A política brasileira de “Ex-tarifários”

63

a.2) O debate sobre regimes comuns para BKs e BITs

66

4

2.6 Os Regimes Especiais de Importação

69

2.7 O grau de cumprimento da TEC

72

2.8 Áreas Aduaneiras Especiais

76

2.9 Administração da TEC

78

2.10 Medidas Excepcionais no âmbito tarifário

80

2.11 O processo de eliminação da dupla cobrança da TEC

84

3) O Regime de Origem do Mercosul

90

4) A Comissão de Comércio do Mercosul

95

4.1 Os Comitês Técnicos

95

4.2 O Mecanismo de Consultas

99

4.3 O Procedimento Geral para Reclamações perante a Comissão de Comércio do

101

Mercosul

4.4

O Sistema de Solução de Controvérsias do Mercosul

104

5) Defesa Comercial e da Concorrência

113

5.1 Defesa Comercial Extrazona

113

5.2 Defesa Comercial Intrazona

118

5.3 Defesa da Concorrência

124

6) Investimentos e Serviços

128

6.1 Investimentos

128

6.2 Serviços

130

7) Outros temas relevantes da agenda do Mercosul

135

7.1

Tratamento de assimetrias

135

7.1.1 Ações pontuais

137

7.2.2 Ações estruturais: FOCEM

139

7.2 Coordenação de políticas macroeconômicas

141

7.3 Compras governamentais

146

7.4 Relacionamento Externo do Mercosul

149

5

Perspectivas para o futuro próximo

158

Bibliografia

162

6

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ACE – Acordo de Complementação Econômica ALADI – Associação Latino-Americana de Integração ALALC – Associação Latino-Americana de Livre Comércio CAMEX – Câmara de Comércio Exterior CCM – Comissão de Comércio do Mercosul CDC - Comitê de Defesa da Concorrência CDCS - Comitê de Defesa Comercial e Salvaguardas CMC – Conselho do Mercado Comum CT – Comitê Técnico FOCEM - Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul GATT – Acordo Geral de Tarifas e Comércio GMC – Grupo Mercado Comum MAC – Mecanismo de Adaptação Competitiva MDIC – Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior NCM – Nomenclatura Comum do Mercosul OMC – Organização Mundial do Comércio PARLASUL – Parlamento do Mercosul PCP – Protocolo de Compras Governamentais PDC – Protocolo de Defesa da Concorrência PICE - Programa de Integração e Cooperação Econômica POP – Protocolo de Ouro Preto SAT – Setor de Assessoria Técnica SGT – Subgrupo de Trabalho SM – Secretaria do Mercosul STF – Supremo Tribunal Federal TEC – Tarifa Externa Comum TPR – Tribunal Permanente de Revisão ZFM – Zona Franca de Manaus ZLC – Zona de Livre Comércio

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APRESENTAÇÃO

A presente obra tem o objetivo de oferecer ao leitor, de maneira introdutória e

panorâmica, os principais conceitos relacionados à dimensão econômico-comercial

do Mercosul.

O trabalho gira em torno de três eixos básicos. O primeiro deles é histórico-

conceitual, voltado para a apresentação dos objetivos e da importância do bloco, de seus antecedentes e de sua relação com o sistema multilateral de comércio. Em

seguida discorreremos sobre a Tarifa Externa Comum (TEC), elemento caracterizador da união aduaneira. O terceiro eixo é temático e direcionado para o debate sobre temas específicos, tais como defesa comercial e da concorrência, investimentos, serviços, tratamento de assimetrias e coordenação de políticas macroeconômicas.

O primeiro segmento se justifica pela necessidade de interpretarmos o projeto

de integração à luz de seus objetivos iniciais e da própria história da região. Como veremos, o Mercosul teve, desde sua gênese, um forte conteúdo político. Isso pode explicar as ambiciosas metas estabelecidas em seu tratado fundacional, as quais não puderam ser atingidas nos prazos estipulados. É necessário salientar, porém, que, a despeito das dificuldades, o bloco também teve êxitos no campo econômico- comercial, especialmente no que diz respeito ao incremento dos fluxos de comércio. Ainda na primeira parte do trabalho, recuperaremos de maneira breve as experiências anteriores de integração no continente – ALALC e ALADI – e como elas prepararam o terreno para a posterior conformação do Mercosul. Nenhuma exposição dos aspectos econômicos e comerciais do Mercosul pode dispensar uma análise mais detida da TEC e da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM), objeto da segunda parte do presente trabalho. A TEC é, paradoxalmente, a principal virtude e a mais problemática ferramenta do bloco. Sua virtude é atestar o compromisso dos Estados Partes em levar adiante um processo de integração profunda, em que, por terem a mesma alíquota para o imposto de importação, os países da região terão necessariamente de articular posições comuns em suas

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relações comerciais com terceiros. Por outro lado, são conhecidas as dificuldades existentes na administração da TEC, dadas as discrepâncias entre as estruturas produtivas de cada um dos sócios. Por essa razão, a TEC é, ainda hoje, um “processo” negociador permanente, dotada de diversas exceções (“perfurações”) e principal alvo dos críticos da integração. Nesta segunda parte da obra analisaremos a estrutura, o funcionamento e as exceções à TEC, cuja relativa complexidade nos faz lembrar as complicações envolvidas em sua negociação, haja vista a já referida diversidade de interesses entre os Estados Partes: alguns mais, outros menos protecionistas. Além disso, trataremos do regime de origem do Mercosul e do trabalho desenvolvido por um dos órgãos decisórios da estrutura institucional do bloco, a Comissão de Comércio (CCM), bem como de seus foros subordinados. É no âmbito da CCM que tem lugar o trabalho técnico de aperfeiçoamento das condições para o livre comércio entre os Estados Partes. Compete a ela, ademais, dar encaminhamento, especialmente por meio de um sistema de consultas, aos problemas pontuais nas relações comerciais entre os países do bloco, bem como administrar e atualizar a NCM e a TEC, promovendo ajustes permanentes ou temporários em suas alíquotas. Tendo como pano de fundo a história do bloco e o estágio atual da união aduaneira, apresentaremos em seguida, de maneira genérica, alguns dos temas fundamentais da agenda do Mercosul. A harmonização de políticas em diversos setores é um dos pressupostos para a constituição do mercado comum. Os Estados Partes têm avançado pouco nesse terreno, ao menos no que tange aos temas fundamentais para a consecução dos objetivos traçados no Tratado de Assunção. Os esforços de constituição de sistemas comuns de defesa comercial e da concorrência, para a adoção de um marco jurídico comunitário de promoção e proteção de investimentos, para a liberalização do comércio de serviços e para a coordenação de políticas macroeconômicas não evoluíram de maneira satisfatória, dando corpo à chamada “agenda não cumprida” do Mercosul. Em outras questões, como o tratamento de assimetrias, houve alguns avanços concretos, o mais notável dos quais

9

a criação do Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM), experiência que revela o compromisso político dos Estados Partes mais desenvolvidos com a redução das disparidades econômicas e sociais na região. Esperamos que, ao final da obra, o leitor possa ter em mente não apenas quais são os obstáculos para o alcance dos objetivos enunciados no Tratado de Assunção, mas também alguns dos benefícios trazidos pelo processo de integração a seus Estados Partes. Aqui cabe um parêntese: o Mercosul extrapolou, há muito, a dimensão estritamente mercantil, irradiando seus efeitos para diferentes áreas. As iniciativas no campo social – saúde, educação, trabalho, cultura, turismo, justiça, imigração, dentre outras – são muitas vezes mais palpáveis aos cidadãos do que os resultados de um aumento das trocas comerciais. Tendo isso em vista, é fundamental reiterar que a pretensão deste trabalho é mais modesta, restringindo-se, como explicado anteriormente, apenas às questões mais prementes da união aduaneira. Por sua história e seus resultados, não seria possível sintetizar de maneira eficaz, nos limites estabelecidos para esta obra, as múltiplas e diferentes facetas do Mercosul.

O autor Brasília, maio de 2009

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CAPÍTULO 1 – Conceito e história do Mercosul

1.1)

Conceitos básicos

O Mercado Comum do Sul (Mercosul 1 ) é uma iniciativa de integração econômica regional que envolveu inicialmente Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai e cujo marco jurídico fundamental é o Tratado de Assunção, celebrado em 1991. Como veremos mais adiante, a gênese do bloco remonta a meados dos anos

80, com o início do processo de aproximação entre Argentina e Brasil. No entanto, é apenas no início da década de 90, num contexto histórico particular, que ganham fôlego e acabam por se concretizar as iniciativas de criação de um espaço econômico comum no Cone Sul.

O termo “integração” designa, de maneira genérica, a supressão de restrições

ao comércio entre os Estados Partes. Diferencia-se, nesse aspecto, de medidas mais simples de cooperação econômica - como a simples concessão de reduções tarifárias

ou a adoção de medidas tendentes a reduzir a burocracia nas transações comerciais - que envolvem geralmente uma diminuição de barreiras, mas não sua efetiva eliminação. O desejo político de integrar-se denota, por conseguinte, uma vinculação mais robusta entre os países envolvidos, gerando uma interdependência entre suas economias e, conseqüentemente, uma diminuição de sua capacidade de ditar, unilateralmente, medidas de natureza econômico-comercial. Fica evidente, assim, que o envolvimento em projetos de integração implica, em maior ou menor grau, uma perda de autonomia. Estar disposto a ceder parcelas dessa autonomia em troca de benefícios políticos e econômicos é pressuposto necessário para o sucesso de qualquer iniciativa de construção de um bloco comercial.

O Mercosul tem como objetivo fundamental a constituição de um mercado

comum entre seus integrantes. Trata-se de uma forma bastante avançada de

1 Optamos pela utilização da grafia Mercosul, em letras minúsculas, em lugar da sigla MERCOSUL, a mais correta do ponto de vista formal, por entender que a popularização do termo permite sua utilização como se fosse um substantivo.

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integração, superada apenas por aquelas que prevêem uma a formação de uma união econômica plena, com a adoção de uma moeda comum. Conforme a tipologia clássica sobre a matéria, elaborada por Bela Balassa no início da década de 60 2 , seriam basicamente quatro os estágios de integração econômica, classificados de acordo com o seu grau de aprofundamento:

a) Zona de Livre Comércio (ZLC): numa ZLC temos a eliminação de barreiras tarifárias e não-tarifárias para os produtos originários dos países que participam do processo de integração. Cada membro preserva, no entanto, sua autonomia para ditar a política comercial com relação a terceiros mercados. Não há, portanto, uma tarifa comum entre os países do bloco. Um exemplo atual de ZLC é o NAFTA, iniciativa que envolve os Estados Unidos, Canadá e México.

b) União Aduaneira: numa união aduaneira temos, além do livre comércio, uma política comercial comum em face de terceiros países ou blocos. Desse modo, o que a diferencia de uma ZLC é sobretudo a existência de uma Tarifa Externa Comum (TEC), além da harmonização normativa e coordenação de políticas em diversos setores.

c) Mercado Comum: o Mercado Comum, além do livre comércio e da existência de uma tarifa comum, contempla também a livre circulação de pessoas, serviços e capitais. Isto é, temos aqui a livre circulação dos chamados “fatores produtivos”.

d) União Econômica: A União Econômica exige uma coordenação das políticas econômicas dos países integrantes e substituição de certas políticas econômicas nacionais por políticas comuns.

e) Integração Econômica Total: É possível que os arranjos de integração evoluam para uma união monetária, ocasião em os países adotam uma mesma moeda (como no caso do Euro). Essa unificação das políticas

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monetárias e fiscais requer a constituição de uma autoridade supranacional (um Banco Central comunitário, por exemplo).

A tabela a seguir apresenta, de maneira esquemática e simplificada (e, portanto, com algum grau de imprecisão), a classificação desenvolvida por Balassa:

Etapas de integração econômica segundo Bela Balassa (1961)

 

Ausência de

Tarifa

Livre

Harmonizaçã o de políticas econômicas

Unificação

tarifas

ou

Externa

circulação

de

políticas

quotas

Comum

de fatores

e

 

instituições

econômicas

Área

de

         

livre

X

comércio

União

         

Aduaneira

X

X

Mercado

         

Comum

X

X

X

União

         

econômica

X

X

X

X

Integração

         

econômica

X

X

X

X

 

X

total

 

Fonte: Coutinho, M., Hoffmann, A.R. et Kfuri, R. “Raio X da Integração Regional”. In: Estudos e Cenários, OPSA/IUPERJ, maio de 2007, p. 17. Elaborada a partir do estudo de Joseph Nye, “Comparing Common Markets: a revised neofuncionalist model”, In: International Organizations, 24:4, 1970, p. 860.

As definições de Balassa, embora dotadas de caráter ilustrativo, padecem de falhas em razão de seu esquematismo. É o caso, por exemplo, do mercado comum:

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conquanto se diga que sua constituição não depende, a priori, da coordenação de políticas macroeconômicas, o fato é que a ausência dessa coordenação pode vir a oferecer sérios obstáculos para a consecução dos objetivos do processo de integração 3 . A experiência concreta indica que um determinado projeto pode mesclar diferentes (ou incluir novos) elementos de cada uma das etapas, motivo pelo qual a classificação é positiva do ponto de vista didático e ilustrativo, mas não correspondente a um retrato exato da realidade. Os objetivos fundamentais do Mercosul estão estabelecidos no artigo 1° do Tratado de Assunção. Esse dispositivo, exemplo claro da elevada ambição que movia os países que o negociaram, consagra a vontade dos Estados Partes de constituírem um mercado comum em pouco mais de três anos (até 31 de dezembro de 1994). O mercado comum, na linha da definição acima apresentada, contemplaria a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos, por meio da supressão de direitos alfandegários e outras restrições de natureza não-tarifária. Além disso, o documento fundador do Mercosul previu o estabelecimento da TEC, a coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais (ação que só se faria necessária, segundo a tipologia de Balassa, numa união econômica) e o “compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislações nas áreas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integração”. Quase duas décadas após o estabelecimento do bloco, os países do Mercosul não lograram, ainda, conformar um mercado comum. Embora tenha havido a adoção da TEC e a eliminação de boa parte dos direitos alfandegários e de diversas barreiras não-tarifárias, alguns dos objetivos enunciados no Tratado de Assunção, como a livre circulação de fatores produtivos e a coordenação de políticas macroeconômicas, ainda não puderam ser atingidos. De todo modo, em 1995 o bloco tornou-se formalmente uma união aduaneira, já que nesse ano entrou a vigência a TEC para seus quatro membros fundadores. Tendo em conta a existência das chamadas “perfurações” da TEC, que examinaremos em ponto específico, é comum a utilização da expressão “união aduaneira imperfeita” para designar o

3 Cf. Conzendey, Carlos M. Mercosul: União Aduaneira ?. Tese apresentada ao Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco. Brasília, mimeo., 2005, p. 51.

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bloco: embora já estabelecida, a tarifa comum não chega a ser aplicada para todo o universo de mercadorias, em virtude da existência de exceções transitórias. A leitura do Tratado de Assunção e uma avaliação do contexto histórico em que foi produzido revelam que inicialmente o Mercosul se apresentou precipuamente como um projeto de natureza econômica e comercial. Seu propósito era o de estimular o comércio entre os Estados Partes e colaborar para sua melhor inserção na economia mundial. No entanto, o processo de integração regional acabou tendo grande impacto nos campos político e social, propiciando a coordenação de políticas em diversos setores: saúde, educação, trabalho, imigração, justiça, energia, meio ambiente, agricultura familiar e outros. No plano institucional houve, ao final de 2006, a instalação do Parlamento do Mercosul (Parlasul), o qual, embora sem competências legislativas (suas funções são consultivas e de acompanhamento das diferentes instâncias do bloco), contribui para o reforço da transparência e da visibilidade do processo de integração. Uma avaliação mais precisa dos resultados do processo de integração demanda, portanto, a consideração dessa multidimensionalidade, embora o foco do presente trabalho seja, como já assinalado, apenas os aspectos de ordem econômico- comercial. Uma correta aferição dos benefícios trazidos pelo Mercosul deve ter em perspectiva, não obstante, a irradiação do projeto de integração para os mais diferentes setores, bem como sua progressiva apropriação por diversos atores sociais, o que contribuirá, direta ou indiretamente, para aproximar as populações e, naturalmente, estimular o alcance do objetivo central de se estabelecer um espaço econômico comum entre os países-membros.

1.2) O Mercosul no contexto dos acordos comerciais multilaterais

Uma melhor compreensão das características e do contexto histórico em que surgiu o Mercosul exige, antes, uma apresentação sumária e introdutória da evolução e de alguns conceitos fundamentais de comércio internacional.

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O pós-Segunda Guerra Mundial é o momento que se revitalizam as ambições de uma maior liberalização, no plano multilateral, das trocas comerciais. Essa pretensão havia sido deixada de lado por nacionalismos de diversos tipos que ganharam terreno especialmente nos anos 30, mas cujo início remonta ao início da primeira Grande Guerra. Já no pós-45 o comércio internacional foi tomado como um dos mais importantes instrumentos na promoção de maior cooperação entre as nações, o que conduziu ao lançamento e à assinatura, em 1947, do Acordo Geral de Tarifas e Comércio, mais conhecido pela sigla em inglês GATT (General Agreement on Tariffs and Trade). As negociações do GATT 1947 envolveram inicialmente apenas 23 países, dentre os quais o Brasil. Esse acordo contribuiu para promover uma liberalização progressiva do comércio de bens industriais, por meio de reduções tarifárias crescentes. Sua base é a cláusula de nação mais favorecida, segundo a qual toda concessão feita a um membro do acordo deverá ser estendida aos demais países. Essa cláusula é a base do princípio da não-discriminação, consagrado no Artigo I do acordo. Cumpre assinalar que o GATT 1947 é apenas um acordo, e não uma organização comercial. Apenas em 1994 é que os países signatários decidiram, por meio dos acordos assinados em Marrakesh, criar a Organização Mundial do Comércio (OMC). Com sua instalação em 1995, passamos a ter, pela primeira vez, um foro no qual se discutem todas as questões relacionadas ao comércio internacional. No entanto, devemos sublinhar que o GATT assinado em 1994 não substituiu, mas apenas complementou, o GATT 1947, que continua vigente. Ao buscar evitar concessões comerciais discriminatórias, o GATT 1947 ambicionava criar um ambiente propício à expansão do comércio em bases multilaterais. Assim, sempre que uma das partes contratantes oferecesse a outra uma redução na tarifa de seu imposto de importação, deveria estender esse mesmo benefício aos demais signatários do acordo. Essas reduções no imposto de importação são denominadas preferências tarifárias. Tomemos um exemplo: o imposto de importação de um determinado país para automóveis é de 10%.

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Celebrado um acordo com uma nação vizinha, foi-lhe concedida preferência tarifária de 50% para esse produto. Isso significa que a tarifa de 10% sofrerá, para esse país específico, uma redução de 50%: o imposto a ser cobrado será, por conseguinte, de 5%. As preferências tarifárias podem ser concedidas em qualquer escala, até mesmo de 100%, o que significará, na prática, que nenhum imposto será pago. O princípio da não-discriminação nos leva a um primeiro questionamento. O Mercosul, como veremos, é um acordo de comércio regional, que envolveu, em seu momento inicial, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Esses quatro países comprometeram-se a efetuar uma crescente desgravação tarifária entre si, até se atingir o livre comércio. Ora, essa prática – assim como a prática de todos os demais acordos regionais – não se indisporia com o princípio da não-discriminação e com a cláusula de nação mais favorecida, mostrando-se, por conseguinte, incompatível com o GATT ? Essa incompatibilidade não existe porque o próprio GATT 1947 estabelece uma espécie de exceção ao princípio da não-discriminação, o que permite legitima a celebração de acordos comerciais regionais. Consoante o Artigo XXIV do GATT 1947, a cláusula de nação mais favorecida não poderá constituir um empecilho para a formação de áreas de livre comércio e de uniões aduaneiras. No entanto, certas condições devem ser observadas: a união aduaneira resultante deverá promover a eliminação das barreiras ao comércio para uma parte “substancial de todo o comércio” (substantially all the trade) e os integrantes do acordo deverão manter a mesma política comercial (especialmente a mesma tarifa) com relação a terceiros países e blocos. No caso das áreas de livre comércio, o requisito fundamental é o de que sejam eliminadas as barreiras ao comércio entre os países integrantes, já que, como veremos, numa ALC os integrantes não são obrigado a dotar a mesma política tarifária em face de outros países. Além disso, não podem os países integrantes do acordo regional aproveitar a ocasião para adotar práticas protecionistas que violem acordos já celebrados com outros países, promovendo, por exemplo, a elevação das tarifas anteriormente vigentes.

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Um dos requisitos para a celebração dos acordos regionais é, desse modo, que ele contemple substancialmente todo o comércio entre os países envolvidos. O que significa essa expressão ? Ainda não existe, formalmente, uma definição unívoca acerca da parcela mínima do comércio que deverá se beneficiar do livre comércio entre os integrantes do acordo regional. Em 1994, a fim de tornar mais claros os requisitos que devem atender os acordos regionais para que sejam compatíveis com as regras do GATT, as partes contratantes decidiram adotar o “Entendimento sobre a interpretação do Artigo XXIV”. Esse documento legal tampouco brindou, todavia, um maior esclarecimento acerca da amplitude da expressão “substancialmente todo o comércio”. De acordo com documentos da OMC, duas análises da questão podem ser efetuadas 4 . A primeira delas é de natureza quantitativa: um patamar mínimo - 85%, 90% ou 95% - do fluxo comercial entre os países deveria se desenrolar sem enfrentar restrições comerciais. A crítica a esse primeiro critério assinala que um setor importante (químico, por exemplo) - que represente, por exemplo, 10% das transações - poderia ser excluído totalmente do livre comércio e ainda assim o bloco atenderia aos requisitos do Artigo XXIV. A segunda análise é de natureza qualitativa: nenhum setor deveria ser excluído dos benefícios do livre comércio. Esse critério também é alvo de críticas, já que seria difícil definir o que é um setor e, além disso, poder-se-ia abrir a possibilidade de que, para observar os requisitos estabelecidos pelo GATT, apenas um pequeno número de produtos de um segmento fosse objeto da eliminação de barreiras, sem, no entanto, que parcela significativa das mercadorias tivesse o mesmo tratamento. Ainda que não haja consenso a respeito, o fato é que a existência do Mercosul e de outros acordos similares encontram apoio na exceção contida no Artigo XXIV do GATT, possibilitando que as condições mais favoráveis negociadas entre seus membros não sejam igualmente oferecidas aos demais membros da OMC.

4 WTO Secretariat. “Compendium of issues related do regional trade agreements” (Document TR/NL/W/8/Rev. 1). Genebra, 2002, p. 18.

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1.3) Primeiras experiências de integração na América do Sul: ALALC e ALADI

A formação de blocos econômicos regionais tem sua primeira fase no período do pós-Guerra. Na América Latina, a primeira iniciativa foi a formação da Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), constituída por meio do Tratado de Montevidéu, celebrado em 1960. Seu escopo primordial era o de promover a redução de tarifas no comércio entre os países do hemisfério, fomentando uma maior integração entre seus sistemas produtivos. Participaram do acordo, num primeiro momento, Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguai, Peru e Uruguai, aos quais se somaram, posteriormente, Colômbia, Equador, Bolívia e Venezuela. O Tratado fixava que a zona de livre comércio seria estabelecida num prazo não superior a doze anos. O Protocolo de Caracas, assinado em 1969, estendeu esse prazo para vinte anos. Determinava, ainda, em seu artigo 3°, que as partes contratantes eliminariam gradualmente “os gravames e as restrições de toda ordem que incidam sobre a importação de produtos originários do território de qualquer Parte Contratante”. A intensificação do comércio se daria por meio da elaboração de listas nacionais, em que cada país incluiria produtos para os quais concederia, aos seus sócios, tratamento tarifário preferencial. A ALALC fundamentava-se na aplicação da cláusula de nação mais favorecida, segundo a qual qualquer vantagem concedida a um produto originário de um dos países da Associação seria estendida aos produtos similares dos demais signatários do Tratado de Montevidéu. Além das listas nacionais, as negociações envolviam também a elaboração de listas comuns, que abrangiam produtos não constantes das listas de cada país. As listas comuns eram negociadas multilateralmente a cada três anos. Em sua primeira década a ALALC logrou êxitos, possibilitando um incremento do comércio entre os países-membros. A partir de 1970, porém, houve maior relutância dos Governos nacionais em conceder novas preferências tarifárias 5 ,

5 Amaral Junior, Alberto do. MERCOSUL: características e perspectivas. In: Revista de Informação Legislativa. a. 37, n. 146, abr/jun 2000, p. 292.

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o que significou, em última instância, a derrocada do objetivo de se constituir uma área de livre comércio.

A utilização da cláusula de nação mais favorecida acabou revelando-se,

portanto, contraproducente para o objetivo de se promover uma maior integração entre os países do continente. Isso porque a obrigatoriedade de estender aos demais países signatários concessões eventualmente feitas a um parceiro considerado prioritário era freqüentemente vista como inconveniente ou contrárias aos interesses nacionais. Como assinala Sebastião do Rego Barros, “a pretensão multilateral

minava, neste caso, o lançamento de projetos de integração de alcance mais limitado, como as iniciativas bilaterais e sub-regionais” 6 . Dois outros fatores, que deitam raízes no contexto histórico dos anos 60 e 70, também explicam o insucesso da ALALC. O primeiro deles diz respeito à aguda instabilidade política que marcou a região, sob o influxo da polaridade ideológica resultante da Guerra Fria. Em conseqüência, o continente testemunhou a implantação de regimes autoritários em diversos países, favorecendo a consolidação de posições nacionalistas. Além disso, o modelo econômico propugnado pelos governos de então calcava-se no processo de substituição de importações, cujos

contornos protecionistas – elevação de tarifas de importação e subsídios à produção interna – obstaculizou o progresso dos esquemas de integração regional então em curso. A ALALC, em seus vinte anos de existência, não obteve êxito, assim, no estabelecimento de preferências tarifárias mais amplas no continente.

O insucesso da ALALC na constituição de uma área de livre comércio deu

lugar ao surgimento de um organismo “sucessor”, a Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), cuja criação foi formalizada por intermédio do Tratado de Montevidéu de 1980. Diferentemente da ALALC, a ALADI não se propunha a conduzir o processo de criação de uma área de livre comércio num prazo prefixado. Visava, antes, a fomentar a integração econômica por meio de um sistema multilateral de concessão de preferências comerciais, embora mantivesse o objetivo final de criar uma área de livre comércio na América Latina.

6 Barros Neto, Sebastião do Rego. “Eixos de Integração Sul-Americana”. In: Boletim de Integração Latino- Americana. Brasília, Ministério das Relações Exteriores, 1995, p . 03.

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Na verdade, o Tratado de Montevidéu de 1980 alude, em seu artigo 1°, a um processo de integração pautado pela harmonia e equilíbrio, tendo como propósito maior, no longo prazo (sem indicar datas) e “de forma gradual e progressiva”, o estabelecimento de um “mercado comum latino-americano” 7 . Além disso, o artigo 3° enuncia os princípios que deverão ser levados em conta na interpretação e aplicação do Tratado, sobressaindo, dentre eles, o princípio da flexibilidade 8 , o que abriu espaço para que os países negociassem entre si as preferências tarifárias que julgavam capazes de oferecer num determinado momento. O fato de o documento constitutivo da ALADI reportar-se expressamente às idéias de gradualidade, progressividade e flexibilidade, tendo em mira a formação no longo prazo de um mercado comum latino-americano, indica que o estabelecimento de uma área de livre comércio no continente deveria se dar passo a passo, sem a imposição de prazos peremptórios, e tendo em contas as especificidades e sensibilidades de cada uma das economias da região. De acordo com o disposto no capítulo II do Tratado de 1980, a ALADI opera com base na concessão de preferências tarifárias regionais, lançando mão de dois instrumentos: acordos de alcance regional (do qual participam todos os países- membros) e acordos de alcance parcial (que contam com a participação de dois ou mais países-membros). A possibilidade de celebrar acordos envolvendo apenas um número limitado de países supriu uma das principais deficiências da ALALC: a cláusula de nação mais favorecida, que, como visto, obstaculizava a formação de blocos ou parcerias estratégicas, ao tornar obrigatório que benefícios acordados entre alguns dos membros fossem estendidos, automaticamente, a todos os demais integrantes da Associação. Cumpre salientar que, como uma das subcategorias dos acordos de alcance parcial, temos os chamados “acordos de complementação econômica” 9 (ACE). Diferentemente dos acordos comerciais, que têm como foco exclusivo a promoção

7 In: Mercosul: Legislação e Textos Básicos. 4 ª ed. Brasília, Gráfica do Senado Federal, 2005, p. 104. 8 Ibidem, pp. 104-105. 9 De acordo com o artigo 8° do Tratado de Montevidéu, “os acordos de alcance parcial poderão ser comerciais, de complementação econômica, agropecuários, de promoção do comércio ou adotar outras

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do comércio, os acordos de complementação econômica têm, teoriamente, escopo mais amplo, visando a um máximo aproveitamento dos fatores de produção, a condições eqüitativas de concorrência e à facilitação do acesso de produtos regionais no mercado internacional. A base econômica-comercial do Mercosul é justamente um acordo dessa natureza, o ACE n° 18, subscrito em 1991 por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. A ALADI ofereceu aos seus integrantes os marcos jurídicos necessários à celebração de acordos comerciais de maior ou menos amplitude, amparados pelos princípios da gradualidade e da flexibilidade. O aprofundamento do processo de integração regional dependia, contudo, de outros fatores, tais como a vontade política dos governos e a criação de um cenário econômico mais propício ao desenvolvimento das trocas comerciais, condições que se fizeram presentes de maneira mais clara somente a partir da segunda metade dos anos 80. É importante destacar, à luz do exposto, que a ALADI não consubstancia, por si só, um “bloco” econômico. Trata-se antes de uma instituição que oferece uma arquitetura jurídica para a celebração de acordos comerciais entre seus integrantes, tanto em bases bilaterais quanto multilaterais.

1.4) Antecedentes imediatos do Mercosul

A formação de blocos econômicos regionais depende não apenas de condicionantes econômicos - como a disposição dos governos de abrir suas economias, desmantelando barreiras ao comércio, e abandonar políticas autárquicas, como a de substituição de importações -, mas também da presença de vontade política capaz de impulsionar a intensificação das relações com os países vizinhos. Essas condições favoráveis começaram a surgir, no caso específico do Mercosul, com o processo de aproximação entre os governos da Argentina e do Brasil. A partir dos anos 80 emergiram as condições - o processo de redemocratização e a necessidade de superar o contexto de crise econômica que

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afetava a América do Sul - para que as relações entre os dois países evoluíssem gradativamente de uma “cultura da rivalidade” para uma “cultura de amizade”. Como ponderam Russell e Tokatlian, um dos fatores que impulsionaram o estreitamento dos contatos foram as taxas de crescimento diferenciais em favor do Brasil, que estimularam, no país vizinho, o desenvolvimento da percepção de que uma associação bilateral seria fundamental para “consolidar o processo democrático em ambos os países, resguardar a soberania nacional, impulsionar o desenvolvimento argentino em complementaridade com o brasileiro e reunir massa crítica para ampliar a capacidade de negociação internacional” 10 . Essa concepção de que uma associação para o desenvolvimento econômico seria mutuamente benéfica, especialmente num cenário em que tanto Argentina quanto o Brasil enfrentavam crises decorrentes da dívida externa e da pouca permeabilidade do mundo desenvolvido às suas demandas, foi decisiva para atenuar as disputas geopolíticas que dificultavam, anteriormente, uma maior aproximação econômica. Alguns movimentos para uma maior integração bilateral já tinham sido, porém, ensaiados em décadas anteriores. Nos anos 40 houve um esboço de aproximação entre os dois países com vistas à constituição de uma união alfandegária, nos moldes, ao menos em tese, do que o Mercosul é hoje. Em 1941 os Chanceleres do Brasil e da Argentina assinaram um tratado comercial que fixava expressamente esse objetivo, tendo, ainda, a pretensão de agregar os países vizinhos. As diferentes posições adotadas pelos dois países durante a II Guerra Mundial acabaram por impedir a concretização desse objetivo 11 . Mais adiante, no início dos anos 60, os acordos de Uruguaiana, assinados entre os Presidentes Arturo Frondizi e Jânio Quadros, tiveram importância no plano político, ao contemplarem uma maior cooperação entre os dois países em foros internacionais, sem, contudo, prever um aprofundamento da integração econômica bilateral 12 .

10 Russell, Roberto e Tokatlian, Juan Gabriel. “O lugar do Brasil na Política Externa da Argentina: a visão do outro”. In: Novos Estudos - CEBRAP, n. 65, março de 2003, p. 83.

11 Almeida, Paulo Roberto. MERCOSUL: fundamentos e perspectivas. Brasília, Grande Oriente do Brasil, 1998, p. 11.

12 Russell, Roberto e Tokatlian, Juan Gabriel, op. cit., p. 81.

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É durante os Governos de José Sarney, no Brasil, e Raul Alfonsín, na Argentina, no período inicial da redemocratização, que passou a se desenvolver de maneira mais intensa uma política de aproximação bilateral. Superadas as divergências relativas à construção da usina de Itaipu e estabelecida uma maior cooperação no campo da energia nuclear, pavimentou-se o caminho para um entendimento entre os dois países sobre possíveis pautas para uma maior integração econômica. Deixados para trás os fatores básicos de desconfiança, podiam os dois governos buscar, com maior desenvoltura, maneiras de aumentar os ganhos econômicos recíprocos. Essa constatação abriu as portas para a adoção de estratégias de integração que deveriam ir além dos esquemas tradicionais adotados ao amparo da ALADI. Tratava-se de perseguir uma integração “profunda”, com vistas não apenas a um aumento dos fluxos de comércio, mas também a uma maior integração produtiva e industrial, de modo a gerar escala, atrair investimentos e maximizar os recursos produtivos 13 . Em 1985, Sarney e Alfonsín assinaram a “Declaração de Iguaçu”. No documento, os dois mandatários expressaram a “firme vontade política de acelerar o processo de integração bilateral”. Para atingir esse objetivo, decidiram criar uma Comissão Mista de Alto Nível encarregada de apresentar, até junho de 1986, propostas de integração econômica em diferentes setores. Os trabalhos da Comissão Mista resultaram na assinatura, em julho de 1986, da “Ata para a Integração e Cooperação Econômica” 14 . Esse documento consagrava a pretensão dos dois países de intensificar e diversificar as trocas comerciais. Além disso, estabelecia um Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE) com medidas para a expansão das trocas comerciais bilaterais. É importante chamar a atenção para os princípios que orientavam o PICE: gradualidade (seus objetivos seriam implementados em etapas anuais); flexibilidade (sendo possível realizar ajustes pontuais, quando necessário) e equilíbrio (de maneira simplificada, os dois países deveriam ganhar, evitando-se, da mesma forma, uma excessiva especialização

13 Seixas Corrêa, Luiz Felipe. A Política Externa de José Sarney. Brasília, Senado Federal, 1997, p. 29. 14 In: Resenha de Política Exterior do Brasil, n. 50. Brasília, Ministério das Relações Exteriores, 1986, pp.

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em setores específicos). Uma Comissão de Execução foi encarregada de pôr em prática o programa. O PICE contemplava medidas em diferentes áreas. Anexos ao Programa estavam doze protocolos. O primeiro deles referia-se a bens de capital, estabelecendo uma lista de produtos que não estariam mais sujeitos a gravames tarifários. Tal medida visava à promoção de uma maior integração produtiva entre os dois países, num segmento vital para qualquer política de industrialização. Essa lista de produtos deveria ser incrementada pouco a pouco, aumentando-se o número de bens beneficiados pela remoção de barreiras tarifárias e não-tarifárias. Em compasso com a preocupação de se manter o equilíbrio nas trocas bilaterais, o Protocolo sobre Bens de Capital adotava expressamente o conceito de “equilíbrio dinâmico”: o superávit acumulado num determinado quadrimestre não poderia ultrapassar 10% dos valores de referência determinados no próprio programa. A título ilustrativo, em 1990 esse valor de referência seria de US$ 750 milhões, de modo que o superávit de um dos países no comércio dos bens de capital compreendidos no programa não poderia exceder US$ 75 milhões. As medidas previstas para o setor de bens de capital explicitavam que Argentina e Brasil buscavam conectar suas cadeias produtivas de maneira eqüitativa, alavancando o intercâmbio de produtos fundamentais para o setor industrial. Tanto é assim que, ao tempo em que estimulava a redução de obstáculos no comércio bilateral, o programa previa medidas de proteção em face de terceiros mercados. Outro Protocolo relevante do PICE tinha como objeto a previsão, de maneira genérica, de ações para a expansão do comércio. Mais uma vez havia claras referências à necessidade de um incremento equilibrado, “adotando-se mecanismos que resultem mais adequados para estimular principalmente a exportação de produtos originários do país deficitário” 15 . Esse mesmo Protocolo fixou a necessidade de renegociação do acordo comercial então vigente entre os dois países (Acordo de Complementação Econômica n° 1, celebrado no âmbito da ALADI).

15 Protocolo Número Quatro do PICE.

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Por derradeiro, o PICE continha protocolos específicos sobre a criação de empresas binacionais, assentando condições propícias para o seu surgimento; sobre cooperação no campo aeronáutico (visando à produção de partes de aviões brasileiros em território argentino) e na área de biotecnologia, energia, comércio de trigo, investimentos e assuntos financeiros. O PICE estabeleceu, por conseguinte, os alicerces para uma efetiva integração econômica bilateral. Representava, na prática, uma passagem à ação, fruto do acordo político consubstanciado na Declaração de Iguaçu. O processo evoluía de maneira célere: num momento em que o Governo Sarney contava 1 ano e 3 meses, os primeiros frutos da aproximação com a Argentina começavam a ser colhidos. Deve-se ter em mente que em 1985 o Brasil era o destino de apenas 5,9% das exportações argentinas. A progressiva redução de barreiras tarifárias decorrente dos acordos bilaterais e, posteriormente, do estabelecimento do Mercosul, estimulou o comércio de tal maneira que menos de uma década depois, já a partir de 1994, o Brasil passou a ser o principal importador de produtos argentinos, absorvendo 22,4% das exportações do país vizinho. Esse fenômeno fez até com que se falasse, na Argentina, no surgimento de uma “Brasildependência” 16 . Os dois mandatários sublinharam, durante a visita oficial de Sarney à Argentina, que o processo de integração era uma resposta à profunda crise econômica vivida pela região nos anos 80, com a aceleração do processo inflacionário e o crescimento do endividamento externo. A cooperação econômica seria, nesse cenário, uma importante ferramenta para a retomada do crescimento. O presidente Raúl Alfonsín afirmou, com razão, que “nunca na história de nossas nações tivemos objetivos nacionais tão coincidentes” 17 . Em 1988, Argentina e Brasil assinaram o “Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento” 18 , o qual previa explicitamente que os dois países

16 Vargas, Everton Vieira. “Átomos na integração: a aproximação Brasil-Argentina no campo nuclear e a construção do Mercosul”. In: Revista Brasileira de Política Internacional, 40 (1), 1997, p. 60.

17 Discurso do Presidente Raul Alfonsín na chegada do Presidente José Sarney a Buenos Aires, em 28 de julho de 1986. In: Resenha de Política Exterior do Brasil, n° 50, cit., p. 4.

18 In: Mercosul: Legislação e Textos Básicos. 4 ª ed. Brasília, Gráfica do Senado Federal, 2005, pp. 125-128.

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conformariam um “espaço econômico comum” no prazo máximo de dez anos. Mais uma vez havia referência expressa aos princípios de gradualismo, flexibilidade, equilíbrio e simetria. O Tratado estabelecia que a construção do mercado comum dar-se-ia em duas etapas. Na primeira os dois países removeriam as barreiras tarifárias e não-tarifárias ao comércio de bens e serviços, bem como promoveriam a harmonização de procedimentos aduaneiros e definiriam políticas comuns nos setores agrícola, industrial, de transportes, de comunicações e de ciência e tecnologia. Da mesma forma, e atestando o elevado nível de ambição dos dois mandatários, estabelecia-se como requisito básico para a constituição do mercado comum a coordenação de políticas macroeconômicas. Na segunda etapa seriam harmonizadas, por sua vez, as “demais políticas necessárias à formação do mercado comum”. Como salienta Paulo Vizentini, “o que estava por trás desta cooperação, a par dos fatores já apontados, é a marginalização crescente da América Latina no sistema mundial, a tentativa de formular respostas diplomáticas comuns aos desafios internacionais, a busca de complementaridade comercial, a criação de fluxos de comércio e um esforço conjunto no campo tecnológico e de projetos específicos” 19 .

1.5) Fases do Mercosul

Com o aprofundamento da aproximação bilateral entre Argentina e Brasil foram estabelecidas as condições básicas para a criação de uma união aduaneira no Cone Sul. Em 6 de julho de 1990, os dois governos assinaram mais um documento relativo à integração: a ata de Buenos Aires, que fixou o prazo de 31 de dezembro de 1994 para o estabelecimento de um mercado comum entre os dois países. Os dois governos decidiram criar, nessa mesma ocasião, o Grupo Mercado Comum (GMC), órgão executivo que deveria operacionalizar a consecução dos objetivos previstos na Ata. Pouco depois, em agosto 1990, Paraguai e Uruguai foram convidados a aderir

19 Vizentini, Paulo G.F. “Mercosul: dimensões estratégicas, geopolíticas e geoeconômicas”. In: Lima, Marcos Costa e Medeiros, Marcelo de Almeida. O Mercosul no limiar do século XXI. São Paulo: Cortez; Buenos Aires: CLACSO, 2000, p. 30.

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ao projeto de integração. Um mês depois foi realizada a primeira reunião do GMC no formato quadripartite, tendo se previsto, para Paraguai e Uruguai, ritmos

diferenciados de desgravação tarifária no “período de transição” (que se estenderia até a plena formação do mercado comum).

A incorporação de Paraguai e Uruguai ao projeto permitiu que o GMC, a

partir de outubro de 1990, pudesse se dedicar à negociação do instrumento internacional que marcaria a criação do Mercosul: o Tratado de Assunção. A negociação do texto, concluído em janeiro de 1991, ocorreu em seis reuniões 20 . O Tratado de Assunção tem metas ambiciosas no plano econômico- comercial. Seu artigo 1° determina que o mercado comum esteja constituído até 31 de dezembro de 1994. Para isso, deveriam ser atingidos os seguintes objetivos:

a)

livre circulação de bens, serviços e fatores de produção. Para isso os Estados Partes teriam de abolir as barreiras tarifárias e não-tarifárias existentes;

b)

estabelecimento de uma Tarifa Externa Comum e a conseqüente coordenação de posições nos foros econômico-comerciais internacionais;

c)

coordenação de políticas macroeconômicas;

d)

harmonização das legislações nacionais em diferentes setores.

O

lapso de tempo que vai da assinatura do Tratado até o dia 31 de dezembro

de 1994 é conhecido como “período de transição”. Nessa etapa os quatro países deram início a um processo de desgravação tarifária consubstanciado num Programa de Liberalização Comercial. Esse programa consistia em reduções tarifárias progressivas, a fim de que o comércio intrazona pudesse, em sua totalidade, ser realizado sem aplicação de tarifas a partir de 1995. O programa de desgravação seria linear e automático. A primeira desgravação, em 30 de junho de 1991, contemplava uma redução de 47% nas tarifas vigentes à época. A partir daí teria início uma redução percentual à razão de 7% por

20 Vaz, Alcides Costa. Cooperação, Integração e Processo Negociador: a construção do Mercosul. Brasília, IBRI, 2002, p. 177.

28

semestre (47%, 54%, 61%, 68%, etc.), até se atingir uma desgravação total de 100% em 31 de dezembro de 1994 21 . É no período de transição que tem início, portanto, a promoção do livre comércio entre os Estados Partes do bloco. Em junho de 1992 os Estados Partes aprovaram o “Cronograma de Las Leñas”, que estabelecia uma série de ações e prazos para a consecução dos objetivos enunciados no Tratado de Assunção. Esse documento previa, por exemplo, que entre os anos de 1992 e 1993 os Estados Partes deveriam concluir a negociação de instrumentos indispensáveis à constituição do mercado comum, tais como regulamentos comuns de defesa comercial, harmonização das legislações nacionais em diferentes setores e elaboração de políticas comunitárias em áreas como tecnologia, agricultura e defesa da concorrência. Deveriam, ainda, ser finalizados os trabalhos de estabelecimento da TEC. O cronograma de Las Leñas constitui, por conseguinte, um primeiro inventário do conjunto de medidas que deveriam ser tomadas a fim de que se lograsse, a contento, a formação de um mercado comum a partir de 1995. Como observam Florêncio e Araújo, o cronograma “permitiu visualizar de forma orgânica tudo o que estava por ser feito. Muito mais do que uma simples ferramenta burocrática, o Cronograma constituiu um importante sinal político, uma prova de confiança no processo de integração, ao mesmo tempo que o confirmava como um desafio de grandes proporções” 22 . É nessa fase que surgem, contudo, as primeiras resistências mais efetivas ao processo em algumas frações do setor privado brasileiro e argentino. No caso brasileiro, os segmentos que se beneficiavam de elevadas tarifas (bens de capital, informática e automotivo, por exemplo), temiam que a instituição da TEC reduzisse suas margens de proteção. No caso argentino, havia preocupação com a concorrência das indústrias brasileiras 23 . A evolução do comércio e a firme vontade política dos governos envolvidos acabaram, porém, por mitigar (embora sem eliminar) os focos pontuais de oposição ao aprofundamento da integração.

21 Cf. item 2.1, infra.

22 Florêncio, Sérgio A. e L. e Araújo, Ernesto H. F. Mercosul Hoje. São Paulo, Editora Alfa-Ômega/FUNAG, 1995, p. 43.

23 Ibidem, pp. 43-44.

29

Em 1993, durante a reunião do Conselho do Mercado Comum realizada na

cidade de Colônia, no Uruguai, foram tomadas decisões adicionais acerca da conformação da união aduaneira. Além dos dois Protocolos relativos à promoção e proteção de investimentos, que serão examinados em tópico à parte, foram discutidos os passos necessários para o estabelecimento da TEC. A Decisão CMC n° 13/93, aprovada naquela ocasião, enunciou uma série de tarefas que deveriam ser cumpridas ao longo de 1994, como o estabelecimento da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM), a definição dos níveis tarifários para setores sensíveis (bens de capital, de informática e telecomunicações e químico) e número de exceções à TEC. Além disso, enumerou as medidas que seriam necessárias para garantir um “funcionamento adequado” da união aduaneira.

Os trabalhos para o estabelecimento da TEC prosseguiram ao longo de 1994.

Os detalhes serão examinados em capítulo específico 24 . Ao final desse ano, durante a Cúpula de Ouro Preto, foram tomadas as decisões que viabilizaram a instituição da união aduaneira a partir de janeiro de 1995. Dentre essas decisões merecem destaque, além da própria aprovação da TEC, a assinatura do Protocolo de Ouro Preto, que deu forma à estrutura institucional e ao sistema de tomada de decisões do bloco.

1.6) O “velho” e o “novo regionalismo”

O processo de integração regional não é um fenômeno que se instaura

somente a partir do final dos anos 80, ao abrigo do processo de redemocratização dos países da América Latina. No entanto, como vimos no caso da ALALC, as primeiras experiências de liberalização comercial não lograram ser bem sucedidas, tendo perdido parte de seu ímpeto inicial já em seus primórdios, seja em razão de fatores políticos – a instalação de regimes nacionalistas e autoritários –, seja devido a fatores econômicos, especialmente a implementação de políticas estatistas e protecionistas vinculadas a processos de substituição de importações.

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É por essa razão que se que fala da existência de um “velho” e de um “novo” regionalismo, classificação que põe em relevo, além das distintas fases históricas, as diferenças de substância entre os projetos de integração anteriores e posteriores àqueles que se desenrolaram a partir de meados dos anos 80. O “velho” regionalismo na América Latina é aquele que se estende do pós- Segunda Guerra até a década de 70, quando encontra seu momento de refluxo. Dentre suas características básicas poderíamos destacar três 25 :

a) trata-se de um processo, conforme já sublinhado a respeito da ALALC, que se associa a políticas de substituição de importações. Um dos empecilhos para o êxito de uma estratégia de substituição de importações é o tamanho reduzido de mercados domésticos, o que pode vir a desestimular investimentos e a produção interna. A opção estratégica pela integração regional pode vir a contornar tais limitações, estimulando a criação de um “mercado regional” capaz de dar sustentação às políticas industriais de cada um dos países integrantes do processo;

b) no “velho regionalismo” os países-membros de um bloco econômico concedem preferências comerciais recíprocas, mas mantêm elevados níveis de proteção vis à vis o mercado externo. O protecionismo continua sendo tomado, portanto, como uma “virtude”;

c) no que tange aos objetivos fundamentais do processo de integração, os arranjos realizados sob a égide do “velho regionalismo” mostravam-se menos ambiciosos, buscando essencialmente uma redução das barreiras ao comércio, mas não necessariamente uma integração mais “profunda” (política comercial comum; harmonização de políticas em diferentes setores; criação de instituições comunitárias).

Por outro lado, o “novo regionalismo” se configura de maneira mais nítida a partir dos anos 90. Seu nascimento representa uma espécie de mudança de estratégia

25 Devlin, R. et Estevadeordal, A. What´s new in the New Regionalism in the Americas ? Buenos Aires, INTAL-ITD-STA, 2001, p. 3.

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dos países da região no que diz respeito a suas políticas de desenvolvimento. Se no passado a presença do Estado na economia era marcante, buscando, como vimos, incentivar a industrialização por meio do protecionismo e da substituição de importações, a séria crise que se abateu sobre a América Latina nos anos 80 tornou necessária a adoção de um novo rumo. Essa crise, conhecida como “crise da dívida” em razão do agudo endividamento externo dos países do continente, tornou o Estado incapaz de continuar se apresentando como investidor. Emergiu com intensidade, nesse contexto, uma ideologia mais voltada para a liberalização dos fluxos de comércio, calcada na abertura das economias nacionais e na progressiva redução do intervencionismo estatal. Como traços básicos do “novo regionalismo” poderíamos apontar os seguintes elementos 26 :

a) abandono das políticas autárquicas, tendo início uma crescente abertura ao comércio multilateral; b) importância os investimentos estrangeiros diretos, considerados fundamentais para o processo de desenvolvimento. O Estado deixa de ser, assim, a mola propulsora fundamental da economia, passando a exercer o papel de agente regulador das forças de mercado; c) trata-se de uma integração de maior profundidade, como é o caso do próprio Mercosul, cujo objetivo é o de se tornar um mercado comum.

O “novo regionalismo” insere-se no mesmo contexto histórico em que emerge a globalização econômica. A relação entre essas duas forças tem despertado questionamentos: os blocos regionais tendem a facilitar as trocas no plano multilateral ou, ao contrário, acabam por estimular determinadas regiões a que se fechem, dificultando uma maior integração em escala global ? Há divergências a respeito, mas existem evidências empíricas de que tanto o “novo regionalismo” quanto o sistema multilateral de comércio se alimentam mutuamente, contribuindo

26 Averbug, André. Abertura e Integração Comercial Brasileira na Década de 90. Rio de Janeiro, BNDES, 1999, pp. 53-54.

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para a expansão do comércio internacional 27 . Os acordos regionais muitas vezes vão além do que prevêem as regras de comércio multilateral, engendrando uma espécie

de “minilateralismo” que pode ter conseqüências benéficas para o comércio global

em geral 28 . Em síntese, os acordos regionais constituem, na maior parte das vezes, uma espécie de laboratório capaz de oferecer base adequada para a participação no sistema multilateral de comércio. O Mercosul constitui um dos exemplos desse “novo regionalismo”. Seus dois maiores sócios, Argentina e Brasil, colocaram em prática no início dos anos 90

políticas de abertura comercial e de diminuição da presença do Estado na economia.

A crescente integração dos mercados dos Estados Partes poderia reforçar a

capacidade de cada um deles de se inserir numa economia mundial cada vez mais integrada e competitiva.

1.7) Estrutura institucional do Mercosul

Os Estados Partes do Mercosul decidiram adotar uma estrutura intergovernamental para as instituições do bloco. Desse modo, as deliberações dos órgãos técnicos e decisórios devem contar com a aprovação de todos os Estados Partes. Os delegados que comparecem às reuniões do bloco são, dessa maneira, representantes dos Estados nacionais, e suas instruções emanam de seus governos, não de uma autoridade comunitária 29 . O papel predominante desempenhado pelos governos nacionais no processo de integração fez com que não se cogitasse, ao menos inicialmente, em estabelecer instituições supranacionais na estrutura do bloco. A construção institucional do Mercosul baseou-se, desse modo, em três princípios básicos:

a) estrutura intergovernamental, e não supranacional;

27 Para uma análise geral dos argumentos nessa direção, cf. Värynen, Raimo. “Regionalism: old and new”. In:

International Studies Review, 2003, vol. 5, n.1, pp. 32-33. 28 Siroën, Jean-Marc. “Accords préférentiels, régionalisme et multilatéralisme”. In: Cahiers Français, n. 341. Paris, nov-dez 2007, pp. 30-31.

33

b) tomada de decisões por consenso, e não por maioria; e

c) necessidade de que as normas aprovadas no âmbito do Mercosul sejam incorporadas aos ordenamentos jurídicos nacionais (ausência de aplicabilidade direta das normas comunitárias).

O estrutura institucional permanente do Mercosul foi estabelecida pelo Protocolo de Ouro Preto (POP), assinado em 1994. Esse Protocolo complementa o Tratado de Assunção, definindo os órgãos que integram o bloco e estabelecendo suas respectivas competências. Parte dos órgãos estabelecidos pelo POP já estavam previstas no Tratado de Assunção, que instituiu, para o período de transição que se estenderia até a conformação do mercado comum, uma estrutura provisória encabeçada por um órgão superior, o Conselho do Mercado Comum (CMC), e um órgão executivo, o Grupo Mercado Comum (GMC). Além de manter o CMC e o GMC, o POP previu a criação de um terceiro órgão decisório: a Comissão de Comércio do Mercosul (CCM). Por órgãos decisórios entendemos aqueles que têm capacidade de ditar normas de observância obrigatória pelos Estados Partes 30 . A esses três órgãos decisórios vinculam-se diversos outros foros técnicos. Antes de procedermos à análise das competências de cada um dos órgãos estabelecidos pelo POP, é necessário diferenciar, no ordenamento jurídico do Mercosul, duas categorias de normas. A primeira seria constituída pelos “documentos fundacionais” do bloco: o Tratado de Assunção e respectivos protocolos adicionais (o Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso Democrático no Mercosul, o Protocolo de Olivos para a Solução de Controvérsias e o próprio POP). Já a segunda seria integrada pelos atos normativos emanados dos órgãos decisórios (atos derivados). Como se vê, no primeiro grupo situam-se os tratados internacionais (acordos celebrados pelos Estados). Pertencem à segunda categoria, na linha da

O Mercosul no Direito Brasileiro. Belo Horizonte, Del Rey, 2006,

p. 46.

30 Nos termos do artigo 42 do POP, “as normas emanadas dos órgãos do Mercosul previstos previstos no Artigo 2° deste Protocolo terão caráter obrigatório e deverão, quando necessário, ser incorporadas aos ordenamentos jurídicos nacionais mediante os procedimentos previstos pela legislação de cada país”.

29 Cançado Trindade, Otávio Augusto D

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classificação das fontes tradicionais de Direito Internacional Público, os atos organizações internacionais (decisões tomadas em nome da organização) 31 . Como dissemos, todas as normas, sejam as fundacionais ou derivadas, têm caráter obrigatório, cabendo ressaltar, no entanto, que sua efetiva entrada em vigência depende, se for o caso 32 , de sua incorporação ao ordenamento jurídico dos Estados Partes. Em muitos casos, a não-incorporação, mesmo que por apenas um Estado Parte, impede que a norma entre em vigor e possa ser argüida contra o país que não a internalizou. Na prática, portanto, as normas do Mercosul não produzem, por si só (i.e., sem a incorporação), qualquer efeito na esfera jurídica nacional 33 . O CMC é o órgão decisório máximo do Mercosul. De acordo com o disposto no artigo 3° do Protocolo de Ouro Preto, cabe a ele a “condução política do processo de integração”. É integrado pelos Ministros das Relações Exteriores e da Economia (ou equivalentes). Na prática, porém, têm participado ativamente das reuniões do CMC também os Ministros responsáveis pelo comércio e indústria, a exemplo, no caso brasileiro, do Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior 34 . O CMC reúne-se ordinariamente uma vez por semestre, em geral na véspera da Cúpula Presidencial do bloco. É possível, porém, que ocorram reuniões extraordinárias para deliberar acerca de assuntos específicos, que demandem um tratamento mais expedito pelos Estados Partes. As normas aprovadas pelo CMC são denominadas “Decisões”. Versam, em geral, sobre temas de maior relevância política ou econômica, constituindo a base fundamental do direito da integração. As decisões devem ser vistas como instrumentos que complementam e buscam dar concretude aos objetivos fixados no Tratado de Assunção.

31 Cançado Trindade, Otávio Augusto D., op. cit., pp. 55-57.

32 Em geral, não necessitam ser incorporadas as normas que digam respeito apenas à estrutura e ao funcionamento do Mercosul.

33 Andrade, Luciano Mazza. “O Fortalecimento Institucional do Mercosul e a Supranacionalidade:

considerações sobre as prioridades da agenda institucional desde a perspectiva brasileira”. Tese apresentada ao Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco. Brasília, mimeo., 2006, p. 77.

34 Em 2008, como decorrência natural da expansão do processo de integração para diferentes setores, formalizou-se a possibilidade, por meio da Decisão da CMC N° 14/08, de realização de uma sessão especial do Conselho envolvendo Ministros de outras áreas, inclusive a social, para discutir temas de sua competência (“CMC ampliado”).

35

As competências do CMC estão relacionadas no artigo 8° do Protocolo de Ouro Preto. Dentre elas, destacam-se a capacidade de exercer a titularidade da personalidade jurídica do Mercosul e o poder de criar os órgãos que julgar necessários para a construção do mercado comum. É esse o caso das Reuniões de Ministros, que constituem o espaço para encontros de alto nível entre as autoridades nacionais responsáveis pela condução de diferentes temas. Em 2008 havia 14 reuniões de ministros em funcionamento (Agricultura; Cultura; Economia e Presidentes de Bancos Centrais; Educação; Indústria; Interior; Justiça; Meio Ambiente; Minas e Energia; Ciência e Tecnologia e Inovação; Desenvolvimento Social; Saúde; Trabalho e Turismo). Ao CMC estão vinculados, ademais, o Foro de Consulta e Concertação Política (FCCP), uma série de grupos de alto nível, a Comissão de Representantes Permanentes do Mercosul (CRPM) e o Instituto Social do Mercosul. Dada a sua composição, o CMC discute em geral apenas as questões mais sensíveis da esfera econômica-comercial, deixando seu tratamento técnico para outras instâncias do bloco. Solicitações de modificações mais amplas da TEC, por exemplo, podem ser debatidas no CMC, ao passo que demandas de alterações pontuais são normalmente examinadas nos outros dois órgãos decisórios. O GMC é, por sua vez, o órgão executivo do Mercosul. É integrado por funcionários de alto nível dos Ministérios das Relações Exteriores, da Economia (Fazenda, no caso brasileiro) e dos Bancos Centrais. Na prática, porém, e assim como ocorre no caso do CMC, também os Ministérios da Indústria e Comércio costumam ter representantes nas negociações realizadas no âmbito do GMC. Em geral são duas as reuniões do GMC realizadas por semestre. A essas se soma uma reunião extraordinária, em geral ao fim do semestre, com o propósito de finalizar o exame dos projetos de normas que serão elevados à consideração do CMC. As normas aprovadas pelo GMC são denominadas “resoluções”, tratando em geral de aspectos técnicos relacionados ao processo de integração. Cabe ao GMC sobretudo o acompanhamento dos Subgrupos de Trabalho (SGTs), instâncias que tratam de temas específicos. O Anexo V do Tratado de Assunção já previa a

36

existência de 10 (dez) Subgrupos de Trabalho vinculados ao GMC, incumbidos de tratar de temas de natureza eminente comercial, tais como assuntos aduaneiros, normas técnicas, transporte terrestre e marítimo, política agrícola e coordenação de políticas macroeconômicas. Esses Subgrupos foram posteriormente extintos ou absorvidos por outros. Existem, hoje, quatorze foros dessa natureza em funcionamento: telecomunicações (SGT n° 1); assuntos institucionais (SGT n° 2); regulamentos técnicos e avaliação da conformidade (SGT n° 3); assuntos financeiros (SGT n° 4); transportes (SGT n° 5); meio ambiente (SGT n° 6); indústria (SGT n° 7); agricultura (SGT n° 8); energia (SGT n° 9); assuntos laborais (SGT n° 10); saúde (SGT n° 11); investimentos (SGT n° 12); comércio eletrônico (SGT n° 13) e mineração (SGT n° 15). O SGT n° 14, que tratava do acompanhamento da conjuntura econômica e comercial do Mercosul, foi extinto em 2006. Como se pode notar, se nos estágios iniciais do bloco os Subgrupos concentravam-se precipuamente em temas de natureza comercial, pouco a pouco passaram a cuidar igualmente da temática social, como o demonstra a criação de foros dedicados ao meio ambiente, assuntos laborais e saúde. A breve menção aos temas que são da alçada dos subgrupos de trabalho indica o conteúdo das normas produzidas pelo GMC. Boa parte das normas aprovadas versa sobre diferentes tipos de regulamentos técnicos, desde a área de qualidade industrial a questões agrícolas, de saúde, transportes e comunicações. As atividades dos SGTs têm, por essa razão, relevante impacto no campo econômico, ao harmonizar regulamentos atinentes a questões de comércio e facilitar (ou, na ausência de harmonização, dificultar) o trânsito de mercadorias entre os países do bloco.

Além dos SGTs, também compete ao GMC o acompanhamento de reuniões especializadas. Essas reuniões foram criadas ainda durante a fase inicial do Mercosul, em 1991, sob a justificativa de que alguns temas não examinados no âmbito de Subgrupos de Trabalhos mereciam tratamento especial. A Decisão CMC N° 09/91, que permitiu a criação de reuniões especializadas no âmbito bloco, assinalou que o debate sobre esses temas especiais requereria “modalidades

37

operacionais” distintas daquelas dos Subgrupos de Trabalho. Na prática, as reuniões especializadas têm produção normativa menos intensa do que aquela verificada nos Subgrupos de Trabalho. Ao dedicar-se ao tratamento de temas específicos, têm como meta coordenar ações e constituir um espaço para a troca de experiências entre os Estados Partes, mesmo que esse trabalho não venha a ser plasmado em normas específicas. O número de reuniões especializadas no âmbito do Mercosul têm crescido paulatinamente ao longo do tempo, à medida em que são incorporados novos atores ao processo de integração. Essas reuniões podem ter como foco seja um tema específico (caso das reuniões especializadas de agricultura familiar, ciência e tecnologia e promoção comercial), seja possibilitar um maior contato entre organismos ou instituições similares dos Estados Partes (têm reuniões próprias, por exemplo, os ministérios públicos, defensores públicos e autoridades cinematográficas e audiovisuais). Em dezembro de 2008 o Mercosul contava com 15 (quinze) reuniões especializadas. Também estão vinculados ao GMC uma série de grupos permanentes (caso do Grupo de Serviços e do Grupo de Contratações Públicas); de grupos “ad hoc” (para tratar dos mais diferentes temas, tais como a redação do Código Aduaneiro do Mercosul; relacionamento externo; consulta e coordenação no âmbito da OMC e do SGPC e integração fronteiriça), além de fóruns, comitês, comissões e institutos, encarregados do tratamento de temas específicos de maneira permanente ou temporária. Vale registrar que tanto o GMC quanto a CCM têm “seções nacionais”. Essas seções constituem o espaço de coordenação entre os órgãos de cada país envolvidos nas negociações dos temas que estão na agenda do Mercosul. Previamente à realização de uma reunião do GMC ou da CCM deve haver, portanto, uma reunião da seção nacional desses dois foros, a fim de coordenar a posição do país com respeito aos temas que serão objeto de debate. No caso do Brasil, a última norma a definir a composição da Seção Nacional do GMC foi o Decreto n° 5.080, de 12 de

38

maio de 2004, que atribuiu a coordenação nacional dessa instância ao Subsecretário- Geral da América do Sul do Ministério das Relações Exteriores. O Mercosul conta também com uma Secretaria, órgão ao qual compete prestar o apoio administrativo e técnico necessário aos Estados Partes. O POP atribuiu à Secretaria funções eminentemente operacionais, denominando-a de Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM). Posteriormente, em 2002, decidiu-se dotar o bloco de um órgão com capacidade de realizar estudos e prestar a assessoria necessária em temas substantivos relevantes para o processo de integração. Por maio da Decisão CMC N° 30/02 a SAM passou a denominar-se simplesmente Secretaria do Mercosul, contando, em seu âmbito, com um Setor de Assessoria Técnica (SAT), integrado por quatro conselheiros, com as funções, dentre outras, de realizar estudos, compilações, avaliar o andamento do processo de integração e verificar a consistência jurídica dos atos e normas emanados dos órgãos decisórios do bloco. Existe um debate corrente sobre uma suposta hipertrofia institucional do Mercosul, com a proliferação de instâncias para tratar dos mais diferentes temas. Mais do que “hipertrofia”, porém, estamos diante de um fenômeno que parece inerente à expansão do processo de integração para os mais diferentes domínios. Uma estrutura mais “enxuta” pareceria adequada no estágio em que o Mercosul se dedicava basicamente a liberalizar o comércio e estabelecer a união aduaneira. Atualmente, porém, a agenda do bloco foi sendo apropriada por diferentes setores do governo e da sociedade civil, o que faz com que pareça irrealista, no presente momento, a objeção à criação de novos foros de diálogo entre os Estados Partes. Parece mais plausível, nesse contexto, questionar o grau de transparência ou de efetividade das decisões do bloco, mas não impugnar, por si só, a expansão da estrutura institucional do agrupamento. É certo, por outro lado, que aperfeiçoamentos devem ser buscados, sobretudo no que tange ao sistema de incorporação das normas comunitárias, já que a não-internalização de muitas delas pode acabar por afetar a segurança jurídica e a efetividade das decisões tomadas pelos Estados Partes 35 .

39

1.8) O papel da CAMEX

A Câmara de Comércio Exterior (CAMEX) é um órgão interministerial brasileiro criado em 1995, com o objetivo central de coordenar e dar maior eficiência às ações governamentais nessa matéria. Têm assento na CAMEX os Ministros do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, a quem cabe a presidência do órgão; da Fazenda; das Relações

Exteriores; da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; do Planejamento, Orçamento

e Gestão e do Desenvolvimento Agrário, além do Ministro-Chefe da Casa Civil da

Presidência da República. Outros órgãos da administração federal podem, porém, ser convidados a participar das reuniões, caso haja tema de seu interesse na agenda.

O órgão deliberativo superior da CAMEX é o Conselho de Ministros. Já o Comitê

Executivo de Gestão (GECEX), integrado em sua maior parte por Secretários- Executivos de diferentes pastas, tem como função deliberar de maneira prévia sobre

os temas e, eventualmente, tomar decisões ad referendum do Conselho de Ministros. As competências da CAMEX são atualmente definidas pelo Decreto n°

4.372, de 10 de junho de 2003. Sua atribuição fundamental é a de “definir diretrizes

e procedimentos relativos à implementação da política de comércio exterior visando

à inserção competitiva do Brasil na economia internacional”. Dentre as competências específicas do órgão, podemos sublinhar a fixação das alíquotas dos impostos de importação e exportação, estabelecimento de salvaguardas, direitos antidumping ou compensatórios e a alteração, a partir do que se decide no âmbito do bloco, da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM). Na prática, isso significa que as diferentes ações do Governo brasileiro no âmbito do Mercosul são previamente debatidas na CAMEX ou no GECEX. Da mesma forma, muitas normas aprovadas no âmbito comunitário, como aquelas relativas à NCM e à TEC, devem ser incorporadas ao ordenamento jurídico brasileiro por intermédio de Resoluções da CAMEX. Havendo uma alteração nas alíquotas da TEC, seja em caráter definitivo, seja em caráter temporário (como no

40

caso das reduções tarifárias em razão de desabastecimento, como visto em tópico anterior), compete à CAMEX editar resolução dando efeito, no Brasil, a essa decisão. Muitas das Resoluções CAMEX versam sobre alterações, no Brasil, nas alíquotas de bens de capital e bens de informática e telecomunicações, em razão do regime de “Ex-tarifários”, que permitem reduções tarifárias para atrair investimentos e incentivar a modernização do parque produtivo do país 36 . Não existe, em verdade, uma definição rígida e excludente sobre quais os temas que devem ser objeto de decisão no âmbito do GECEX e quais aqueles que devem ser decididos exclusivamente pelo Conselho de Ministros. De todo modo, o fato de o GECEX poder tomar decisões ad referendum do Conselho de Ministros indica que ambas as instâncias tratam correntemente das mesmas questões, cabendo ao Conselho, porém, deliberar sobre as matérias de maior sensibilidade política e de maior impacto na política de comércio exterior do Brasil, bem como aprovar, em definitivo, a edição de Resoluções (as Resoluções aprovadas no GECEX permanecem ad referendum dos Ministros). Eventuais dissensos no âmbito do GECEX também deve ser submetidos à análise do Conselho de Ministros. A importância da CAMEX reside justamente no fato de se tratar de colegiado em que têm assento os diferentes órgãos do governo brasileiro interessados nas negociações internacionais em matéria comercial, o que possibilita uma efetiva coordenação técnica e política sobre os temas em debate. Trata-se, do ponto de vista institucional, de importante avanço na formulação da política de comércio exterior, contribuindo para dar maior uniformidade às ações do governo brasileiro no que tange ao processo de integração.

41

CAPÍTULO 2 – A Tarifa Externa Comum

2.1) O processo de liberalização comercial entre os Estados Partes. Evolução do comércio intrazona.

Como assinalado anteriormente, o Mercosul é um projeto de integração profunda, cujo objetivo final é a constituição de um mercado comum. Não se trata, portanto, de um projeto voltado para a mera liberalização do comércio – como seria o caso de uma zona de livre comércio. Em 1995 os Estados Partes conformaram a união aduaneira, etapa imediatamente anterior ao estabelecimento de um mercado comum. Vamos analisar, no presente capítulo, o elemento caracterizador desse tipo de agrupamento: a Tarifa Externa Comum (TEC). No entanto, antes de procedermos à análise dos principais aspectos da TEC, é necessário que discorramos de maneira sucinta sobre a eliminação das barreiras tarifárias ao comércio entre os Estados Partes do bloco. Como vimos em tópico anterior, a constituição de uma união aduaneira só faz sentido num espaço econômico comum, em que já exista o livre comércio. Ao estabelecer o ano de 1995 como momento para a adoção da TEC, os países do bloco se comprometeram também a concluir, até 1994, o processo de eliminação das barreiras tarifárias em seu comércio recíproco. O Tratado de Assunção estabeleceu, em seu Anexo I, um cronograma de desgravação tarifária a ser observado pelos Estados Partes. Por “desgravação” entende-se uma redução progressiva das tarifas de importação, até que se atinja a concessão de preferências tarifárias de 100% (o que significa, na prática, que não se cobra qualquer tarifa). Conforme estabelecido no próprio Tratado, o cronograma de desgravação seria progressivo (as preferências tarifárias seriam crescentes ao longo do tempo), linear (a desgravação aplicar-se-ia a todos os produtos, exceto acordo em contrário) e automático (a desgravação ocorreria nas datas estabelecidas, sem a

42

necessidade de prévio consentimento das partes envolvidas). O art. 3° do Anexo I do Tratado de Assunção estabeleceu o seguinte cronograma de desgravação tarifária:

Data /

Percentual de Desgravação

30/06/91

47

31/12/91

54

30/06/92

61

31/12/92

68

30/06/93

75

31/12/93

82

30/06/94

89

31/12/94

100

Como se pode notar, a desgravação foi de 7 pontos percentuais a cada seis meses, exceto no último semestre, quando se passou de uma preferência de 89% para 100%. Os Estados Partes já iniciaram o cronograma concedendo-se mutuamente uma preferência de 47%. Os produtos que já contavam com preferência mais elevada, em razão de acordos bilaterais celebrados no âmbito da ALADI, passaram a gozar de preferência ainda maior, de acordo com percentuais de desgravação também estabelecidos art. 4° do Anexo I do Tratado de Assunção. Houve acordo, porém, em se excetuar determinados produtos do cronograma de desgravação. Isso se devia – o que ocorre ainda hoje no bloco, como veremos mais adiante – às diferentes sensibilidades dos Estados Partes e à existência de demandas de proteção de determinados setores econômicos. Por essa razão, o artigo 6° do Anexo I previu a elaboração de “listas de exceções”, fixando, ainda, o número de itens tarifários que cada Estado Parte teria direito de excluir dos cronogramas de desgravação: 394 itens para a Argentina; 324 para o Brasil; 439 para o Paraguai e 960 para o Uruguai. Os produtos incluídos nas listas nacionais não estariam sujeitos ao cronograma de desgravação, mas o número de itens das listas deveria ser reduzido em 20% a cada ano. Uma vez excluído da lista, o produto passaria a contar com a preferência tarifária prevista no cronograma de desgravação. A implementação do programa de liberalização comercial entre os Estados Partes não tardou a surtir efeitos positivos no comércio intrabloco. Os números indicam que em 2008 o comércio entre os países da região foi cerca de oito vezes

43

superior àquele verificado em 1991, quando da assinatura do Tratado de Assunção.

Esse crescimento foi interrompido apenas no contexto das crises cambiais

enfrentadas pelo Brasil, em 1999, e pela Argentina, entre os anos de 2001 e 2002.

Em 2008, a corrente de comércio entre o Brasil e os demais Estados Partes atingiu

um nível recorde, superando a barreira dos US$ 36 bilhões.

Evolução da corrente de comércio – Brasil-Mercosul

ANO

CORRENTE DE COMÉRCIO (Soma das exportações e importações) (US$ bilhões)

1991

4,5

1992

6,3

1993

8,7

1994

10,5

1995

12,9

1996

15,6

1997

18,4

1998

18,2

1999

13,4

2000

15,5

2001

13,3

2002

8,9

2003

11,3

2004

15,3

2005

18,7

2006

22,9

2007

28,9

2008

36,6

Fonte: MDIC

Conquanto positivos, e comprobatórios de que o Mercosul desempenhou

importante papel na criação de comércio, os números não podem ocultar a

persistência de alguns problemas na consolidação da união aduaneira. É o caso das

queixas com relação à existência de barreiras não-tarifárias ao comércio. De outra

parte, como veremos em detalhes mais adiante, ainda há setores – como o sucro-

alcooleiro – excluídos do processo de liberalização comercial.

44

Em termos qualitativos, a questão que se coloca é se o crescimento do comércio intrazona é apenas um resultado natural da expansão do comércio do Brasil com o mundo ou se possui uma força que lhe é própria. A tabela a seguir situa o intercâmbio comercial do Brasil com o Mercosul dentro do total global do país:

Intercâmbio Comercial do Brasil (US$ bilhões)

COM O MERCOSUL

TOTAIS GERAIS

Ano

Exportações

Importações

Exportações

Importações

1991

2,3

2,2

31,6

21,0

1995

6,1

6,8

46,5

49,9

2000

7,7

7,7

55,1

55,8

2005

11,7

7,0

118,5

73,6

2006

13,9

8,9

137,8

91,3

2007

17,3

11,6

160,6

120,6

2008

21,7

14,9

197,9

173,1

Fonte: Elaboração própria, com base em dados do MDIC

Como se pode observar, o crescimento do comércio do Brasil com os sócios do Mercosul é parte de um processo de crescimento geral do intercâmbio com o exterior. A corrente de comércio (soma das exportações e importações) com os demais Estados Partes era, em 1991, de US$ 4,5 bilhões, tendo saltado, em 2008, como já assinalamos, para US$ 36,6 bilhões (crescimento da ordem de 813%). Já o comércio com o resto do mundo aumentou, nesse mesmo período, cerca de 695%. A despeito de o intercâmbio com o Mercosul ter sido maior, o fato é que as trocas com outros países e blocos também se expandiram de forma significativa, mesmo sem as condições mais favoráveis propiciadas pela proximidade geográfica e pelas preferências tarifárias que caracterizam a união aduaneira. Por outro lado, a análise da participação do Mercosul no comércio geral do Brasil indica que o bloco, embora seja importante parceiro comercial, mantém a mesma importância relativa da época em que foi criado, em 1991. Em 2008, a

45

corrente de comércio com os outros três Estados Partes representou cerca de 9,8% da corrente de comércio total do país. Em 1991, o comércio com o bloco correspondeu a 8,5% do total. Esse panorama nos remete a um debate subjacente aos processos de integração em geral: os acordos de comércio regional tendem a propiciar uma maior criação ou um maior desvio de comércio ? 37 Como vimos anteriormente, num acordo de integração os países signatários reduzem tarifas entre si. Suponhamos que o acordo envolva dois países, X e Y. Quando em vigor o acordo, os produtos de X serão vendidos em Y a preços mais baixos, haja vista que não estarão mais sujeitos à incidência de imposto de importação. Se o país X produz determinada mercadoria - digamos que soja - a um custo menor que os produtores de Y, haverá um incremento nas importações desse produto pelo país Y, verificando-se a criação de comércio, uma vez que o intercâmbio entre os dois países aumentará e os consumidores de Y poderão consumir soja a um preço menor, o que melhorará seu bem-estar. No entanto, suponhamos que um terceiro país, Z, apresentava-se como o principal fornecedor do país Y antes do acordo regional deste com X. Essa condição de principal fornecedor decorria do fato de que Z é mais competitivo que X e capaz de produzir a custos menores que seu concorrente. Com a celebração do acordo, a soja produzida em Z continuará sujeita à incidência de tarifa, mas a soja produzida em Y não. Essa circunstância estimulará a que Y importe mais de X, em detrimento de Z. Aqui temos o desvio de comércio: deixa-se de importar de um país mais competitivo para importar de um menos competitivo, o qual, porém, beneficia-se da redução tarifária. Na prática, portanto, o desvio de comércio é constatado quando um produtor mais competitivo de extrazona perde mercado, não porque um dos países-membros do acordo tornou-se mais competitivo, mas apenas porque a incidência de tarifas acaba tornando o produto de extrazona mais caro do que aquele do país-membro competidor.

37 Os conceitos de criação e desvio de comércio estão desenvolvidos em Viner, Jacob. The customs union issue. New York, Carnegie Endowment for International Peace, 1950, p. 43.

46

No caso do Mercosul, é difícil dizer, de maneira peremptória, se prevaleceram os efeitos de criação ou de desvio de comércio. Há estudos sustentando não ter havido criação de comércio, sendo difícil, porém, aferir se houve desvio de comércio 38 . Afinal, como visto anteriormente, houve aumento do comércio também com países de extrazona. Uma das explicações para isso consistiria na “abertura comercial presenciada pelos países do bloco, na mesma época em que o acordo foi assinado. Aberturas comerciais causam criação de comércio com o mundo todo. Se ocorreu algum desvio, provavelmente ele foi anulado pelos efeitos da abertura” 39 . O desenvolvimento do comércio do Mercosul com outros países e blocos atesta o caráter de “regionalismo aberto” do acordo 40 , o que não implica, porém, nenhum tipo de análise de valor sobre possíveis efeitos positivos gerado pelo bloco no bem-estar de seus cidadãos, exercício que se revelaria complexo e inconclusivo para os propósitos do presente trabalho. Outro fato que merece relevo é o importante crescimento da participação de outros países sul-americanos no comércio brasileiro, em decorrência dos acordos celebrados pelo Mercosul no âmbito da ALADI. Em 2008, por exemplo, as exportações do Brasil para os países da ALADI representaram 21,8% do total 41 – número alcançado graças, em boa parte, aos acordos realizados pelo Mercosul. A título comparativo, a União Européia absorveu 23,4% de nossas exportações, com uma diferença qualitativa importante: parte substancial dos produtos exportados pelo Brasil para seus parceiros da América Latina são dotados de maior valor agregado. Em 2008, por exemplo, 88% das exportações para países da ALADI eram de produtos manufaturados. No caso do Mercosul, essa cifra era ainda maior, atingindo mais de 90% das exportações brasileiras:

38 Morais, Adriano Giacomini. Criação e Desvio de Comércio no Mercosul e no NAFTA. Dissertação de mestrado. São Paulo, USP, 2005, p. 64.

39 Idem, ibidem.

40 Cozendey, Carlos M., op. cit., p. 57.

41 “Brasil – Comércio Exterior Global: Janeiro-Dezembro 2007-2008”. ALADI/SEC/DI 2210.1, 26 de janeiro de 2009. Disponível em www.aladi.org.

47

Brasil – Exportações por fator agregado (2008)

Destino

Manufaturados

Básicos

MERCOSUL

94,9%

4,9%

 

ALADI

88,2%

11,6%

EUA

76,8%

22,6%

UE

52,7%

46,7%

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do MDIC

A importância do Mercosul para o comércio brasileiro deve ser mensurada, portanto, não apenas pelo volume total das exportações, mas também por sua composição, que beneficia sobretudo os setores industriais, fazendo com que o

comércio com os países vizinhos tenha grande qualidade e gere importantes cadeias

de valor.

2.2) A Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM)

Os acordos de comércio têm como objetivo não apenas intensificar o

intercâmbio de bens e serviços, mas também agilizar o trânsito de mercadorias, seja por meio da eliminação de barreiras tarifárias e não-tarifárias, seja pela harmonização de procedimentos aduaneiros. Nesse quadro de simplificação de procedimentos, é de fundamental importância que as partes contratantes de um determinado acordo tenham um “linguajar” comum, isto é, que classifiquem e designem de forma idêntica um determinado produto. Eventuais discordâncias a respeito poderiam representar um óbice ao fluxo normal de mercadorias. Foi com a intenção de evitar esse tipo de obstáculo que se elaborou, no âmbito da Organização Mundial das Aduanas (OMA),

o Sistema Harmonizado de Classificação e Designação de Mercadorias. Esse

sistema, usualmente conhecido pela sigla SH, estabelece uma nomenclatura e uma

descrição comum para os diferentes tipos de bens. O SH é constituído por um código de seis dígitos e pela correspondente descrição do bem. Mais de 5.000

48

mercadorias – o que representa praticamente a totalidade dos bens comercializados

no mundo – estão classificados no SH.

A NCM está baseada no SH. Isso quer dizer que as mercadorias são

classificadas no mesmo código e designadas da mesma maneira. A única diferença

existente diz respeito ao número de dígitos. Se no SH são seis os dígitos que

integram o código de uma mercadoria, no Mercosul são utilizados oito dígitos. Qual

a conseqüência concreta dessa diferença ? Apenas a de que no bloco sul-americano

uma mercadoria pode ser descrita com maiores detalhes. O exemplo abaixo ajuda a

esclarecer a questão:

Exemplo extraído do Sistema Harmonizado

Capítulo 87 Veículos Automóveis, Tratores, Ciclos e outros veículos terrestres, suas partes e acessórios

Código

Descrição

8703

Automóveis de passageiros e outros veículos automóveis

principalmente concebidos para transporte de pessoas, incluídos os

veículos de uso misto (“station wagons”) e os automóveis de corrida.

8703.22

-

De cilindrada superior a 1.000 cm3, mas não superior a 1.500 cm3

 

Mesmo código na Nomenclatura Comum do Mercosul

8703

Automóveis de passageiros e outros veículos automóveis

principalmente concebidos para transporte de pessoas, incluídos os

veículos de uso misto (“station wagons”) e os automóveis de corrida.

8703.22

-

De cilindrada superior a 1.000 cm3, mas não superior a 1.500 cm3

8703.22.10

 

- Com capacidade de transporte de pessoas sentadas inferior ou

igual a 6, incluindo o condutor

Tanto o SH como a NCM são divididos em capítulos. O exemplo acima se

refere ao capítulo 87, que contempla automóveis, tratores e outros tipos de veículos.

49

Como se vê, há uma identidade entre o código e a descrição presentes no SH e na NCM. No entanto, a NCM, por poder lançar mão de oito dígitos, pode apresentar um código mais detalhado. No caso apresentado, além do código 8703.22, concernente a veículos com cilindrada superior a 1000 cm3, a NCM apresenta o código 8703.22.10, que diz respeito a veículos com cilindrada superior a 1000 cm3 e capacidade de transporte de pessoas sentadas inferior ou igual a 6. Houve, portanto, um detalhamento ainda maior do que aquele existente no SH. Em virtude de avanços tecnológicos e do surgimento de novas mercadorias, o SH sofre revisões periódicas. Esse processo - que pode levar em torno de quatro ou cinco anos - resulta em “emendas” ao SH. Essas emendas, uma vez aprovadas, acabam por provocar também uma revisão da NCM, a fim de que se mantenha a correlação entre esses dois sistemas de classificação e designação de mercadorias. A primeira versão da NCM estava baseada na I Emenda ao SH. Em 1996 e 2002 a NCM foi atualizada para ajustar-se, respectivamente, às II e III Emendas do SH. Por fim, ao longo de 2006 os Estados Trabalhos trabalharam para atualizar a NCM à luz da IV Emenda do Sistema Harmonizado, a qual passou a vigorar a partir de 2007. Caso haja dúvidas acerca da classificação de algum produto, competirá ao Comitê Técnico N° 1 da CCM (cujas competências serão examinadas mais adiante) aprovar um “ditame de classificação tarifária”, que consiste numa definição sobre a posição tarifária em que deverá enquadrar-se a mercadoria em apreço.

2.3 ) Estrutura da TEC

A TEC é, como assinalamos em diferentes oportunidades, o principal elemento caracterizador das uniões aduaneiras. No Mercosul a tarifa comum foi adotada oficialmente em 1° de janeiro de 1995. A implementação da TEC se deu no mesmo contexto em que se verificava uma sensível redução nos níveis de proteção tarifária dos dois principais sócios do bloco, Argentina e Brasil. Em 1990, ano anterior à assinatura do Tratado de Assunção – e momento em que se deu início ao processo de abertura comercial – a

50

alíquota média do imposto de importação brasileiro era de 32,20%. Em 2007, essa

cifra havia sido bastante reduzida, situando-se em torno de 10,61% 42 .

A tabela a seguir atesta a crescente abertura comercial do Brasil na esteira da

criação do Mercosul:

Evolução do imposto de importação no Brasil na fase inicial do MERCOSUL

(1991-1995)

Ano

1991

1992

1993

1994

1995

Média

25,3

20,8

16,5

14,0

12,6

Moda

20,0

20,0

20,0

20,0

2,0

Desvio

17,4

14,2

10,7

8,3

9,0

padrão

Fonte: SECEX/MDIC

Como se vê, os níveis tarifários do Brasil foram submetidos a uma drástica

redução a partir da assinatura do Tratado de Assunção. É importante salientar,

todavia, que se trata de um processo que antecede a criação do Mercosul: em 1991

as alíquotas de importação já estavam significativamente mais baixas do que cinco

anos antes, por exemplo. Em 1985, a alíquota média era de 51,3%, praticamente o

dobro daquela existente em 1991. Foi o processo de integração, no entanto, que

criou as condições para que esse processo de tornasse irreversível, engendrando um

incremento do intercâmbio comercial entre os países da região.

Os números indicados na tabela anterior devem ser objeto de uma

interpretação qualitativa. Não houve apenas uma redução da alíquota média, mas

também das tarifas “modais” – isto é, daquelas que aparecem com maior freqüência.

Os números indicam que a tarifa modal sofreu substancial redução após o

estabelecimento da união aduaneira, passando de 20% para 2%. Esse crescente grau

de abertura pavimentou o caminho para que o Brasil se engajasse no processo de

liberalização comercial com seus parceiros do Mercosul.

Essa liberalização no comércio entre os sócios e a negociação da TEC foram

os dois temas prioritários da agenda do bloco desde a assinatura do Tratado de

Assunção. Acordou-se então que a tarifa comum deveria cumprir uma dupla função:

42 Fonte: MDIC/SECEX/DEINT/CGIR. Disponível em

51

incentivar a competitividade externa dos Estados Partes e, por outro lado, conferir preferência ao valor agregado regional 43 . A adoção desses princípios não deixou, porém, de enfrentar dificuldades, notadamente em razão das diferenças entre as estruturas produtivas das economias do bloco. Mesmo entre os dois sócios maiores havia divergências: se de um lado o Brasil não deixava de buscar uma proteção adequada para sua diversificada indústria, por outro a Argentina almejava compatibilizar a TEC com seus interesses em importar insumos com custo reduzido e modernizar seu parque produtivo 44 . No caso do tratamento a ser dispensado aos bens de capital, por exemplo, o Brasil defendia um nível de proteção maior para os itens que contassem com produção local, ao passo que a Argentina propugnava por patamares tarifários reduzidos, independentemente da capacidade dos produtores locais em atender à demanda dos países do bloco. Essas discrepâncias de interesses afloraram já no início dos debates sobre a estrutura da TEC. A proposta circulada pelo Brasil aos seus sócios previa sete diferentes níveis tarifários (0%, 5%, 10%, 15%, 20%, 25% e 35%). Quanto maior o valor agregado de um determinado produto, maior seria o seu nível de proteção. A proposta argentina, embora contemplasse seis níveis, previa alíquota máxima de 20% (0%, 4%, 8%, 12%, 16% e 20%), no que se diferenciava de maneira considerável do projeto brasileiro 45 . Uruguai e Paraguai também defendiam níveis de proteção menores do que aqueles defendidos pelo Brasil. Em dezembro de 1992 acordou-se, como fórmula de consenso, que a TEC teria níveis entre 0% e 20%, podendo, no entanto, contar com nível máximo de 35% para um número limitado de produtos. A TEC apresenta, portanto, uma estrutura escalonada, com alíquotas que vão de 0% a 20%, com algumas exceções acima desse patamar. O aumento das alíquotas se dá de acordo com o grau de elaboração produtiva, o que permite presumir que, em princípio, quanto maior o valor que agrega de um determinado bem, maior será a

43 Vaz, Alcides Costa. Cooperação, Integração e Processo Negociador: a construção do Mercosul. Brasília, IBRI, 2002, p. 227.

44 Ibidem, p. 227.

45 Ibidem, p. 229-230.

52

sua alíquota. Nesse quadro, bens com pouco grau de elaboração, como matérias primas, teriam alíquotas mais baixas, ao passo que produtos finais mais elaborados, como automóveis, teriam alíquotas mais elevadas. Observando-se a estrutura da TEC, podemos perceber três níveis principais. No primeiro deles, relativos a insumos, as alíquotas variam de 0% a 12%. No segundo, referente a bens intermediários e bens de capital, esses patamar varia de 12% a 16%. Por fim, os bens finais têm alíquotas de 16% a 20%. Embora formalmente a alíquota máxima seja de 20%, em alguns casos excepcionais, especialmente em setores considerados sensíveis – seja pelo alto nível de agregação de valor (que movimenta outras cadeias produtivas), seja pelo uso intensivo de mão de obra -, como o automotivo, têxtil, calçadista e de confecções, decidiu-se adotar alíquotas superiores a esse patamar, chegando até o nível de 35% 46 .

Os intervalos entre as alíquotas são de 2%. Assim sendo, são onze os níveis de alíquotas da TEC, partindo de 0% e chegando a 20% (excetuados, como visto, os produtos que cujas alíquotas foram situadas em patamares mais elevados). A tabela a seguir indica a freqüência relativa de cada faixa tarifária em 1995 e 2005:

30 25 1-jan-1995 31-dez-2005 20 15 10 5 0 0 2 4 6 8 10
30
25
1-jan-1995
31-dez-2005
20
15
10
5
0
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
freqüência (%)

alíquota (%)

Fonte: Lalanne, Alvaro. “Arancel Externo Común 1995-2005: Estructura y Evolución”. Documento de Trabalho n° 012/05, SAT/SM, dezembro de 2005, p. 13.

Pode-se notar que, no geral, houve uma ligeira redução dos níveis da TEC nos dez anos posteriores à conformação da união aduaneira. O percentual de

53

produtos com alíquotas mais baixas (0% e 2%) cresceu, ao passo que houve redução nas faixas mais elevadas, sobretudo no que se refere aos produtos com alíquota de 14%. A maior parte dos itens tarifários (91,3%) permaneceu, porém, com a mesma alíquota. O número de códigos que passou por elevação tarifária correspondeu a 1,7% do total, ao passo que 6,7% sofreram redução 47 . Essa estrutura tarifária com onze níveis, além dos produtos que contam com alíquotas mais elevadas, é considerada por alguns críticos como excessivamente complexa, o que militaria contra a simplificação da administração aduaneira 48 . Resta claro, porém, que uma das razões para a existência dessa estrutura escalonada foi a necessidade de acomodar interesses distintos dos quatro Estados Partes, tarefa demasiadamente complexa na fase inicial de implementação da união aduaneira. A existência de mais de mais de dez níveis de alíquotas aponta para a existência, no Mercosul, de um elevado grau de dispersão tarifária. A redução dessa dispersão é um dos desafios a serem enfrentados pelos países do bloco. Reduzir o grau de dispersão significa diminuir o número de alíquotas e também – o que veremos logo a seguir – o número de exceções autorizadas à política tarifária comum. Quanto menor a quantidade de níveis tarifários e menor o número de produtos para os quais os Estados Partes podem aplicar alíquotas distintas, mais simples e mais eficiente será o sistema tarifário comum. Como observamos há pouco, parte da complexidade da TEC deriva da dificuldade em se conciliar interesses contrastantes dos sócios. A fim de acomodar as divergências dos Estados Partes, decidiu-se que os países poderiam adotar para um grupo de produtos alíquotas diferentes durante um período de tempo determinado. Assim sendo, conquanto exista formalmente uma tarifa externa comum para todo o universo tarifário, na prática os Estados Partes têm direito a uma série de exceções.

46 Cf. Decisões CMC n° 70/00 e 37/07.

47 Lalanne, Alvaro. “Arancel Externo Común 1995-2005: Estructura y Evolución”. Documento de Trabalho n° 012/05, SAT/SM, dezembro de 2005, p. 14.

48 Kume, Honório e Piani, Guida. “Mercosul: o dilema entre união aduaneira e área de livre comércio”. In:

Revista de Economia Política, vol. 25, n° 4 (100). São Paulo, outubro-dezembro 2005, p. 376.

54

Cabe ressaltar que essas exceções não constituem práticas unilaterais: os

países contam com autorização específica para aplicar alíquotas diferentes. A cada grupo de exceções corresponde, por conseguinte, uma norma comunitária que lhe dá amparo. Com propósitos exclusivamente didáticos, podemos classificar as exceções em dois grandes grupos: as exceções ao comércio intrazona e as exceções à TEC.

A primeira exceção ao comércio intrazona foi o “Regime de Adequação Final

à União Aduaneira”, que excluía do livre comércio entre os países do bloco um determinado conjunto de produtos, considerados sensíveis pelos Estados Partes. Esse regime permitiu a incidência do imposto de importação no comércio entre os próprios Estados Partes. O regime de adequação, como veremos abaixo, já foi extinto, tendo vigorado de 1995 a 1999. Ainda existem, porém, dois setores que estão excluídos do livre comércio intrazona: o setor automotivo e o setor açucareiro. Existem, igualmente, exceções na aplicação da TEC, possibilitando aos

Estados Partes aplicar alíquotas diferentes nas importações efetuadas de terceiros países ou blocos. São duas as principais categorias de exceções à TEC: as listas nacionais de exceções e as exceções setoriais (Bens de Capital e Bens de Informática e Telecomunicações).

A tabela a seguir relaciona as exceções atualmente existentes, tanto no que se

refere ao comércio intrazona quanto no tocante à TEC. As especificidades de cada um dos itens serão analisadas em seguida.

EXCEÇÕES AO LIVRE COMÉRCIO INTRAZONA

 

País – número de itens

Prazo

“Regime de

Arg: 207 itens Bra: 29 itens Par: 435 itens Uru: 952 itens

Vigorou até janeiro de 1999 para Argentina e Brasil e até janeiro de 2000 para Paraguai e Uruguai, momento em que foi extinto

Adequação”

55

   

Junho de 2013, prazo para revisão dos

acordos bilaterais ou

adoção

de

nova

Política Automotiva Comum do

Setor automotivo

MERCOSUL (PAM)

Setor açucareiro

-------------

Sem definição

EXCEÇÕES À TEC

 

País – número de itens

Prazo

 

Arg:

100 itens

31/12/2010

Bra: 100 itens

 

31/12/2010

Listas Nacionais

Par: 100

31/12/2015

de Exceções à

Par: 150

31/12/2010

TEC

Par: 399

31/12/2010

Uru:

100

31/12/2015

 

Uru:

125

31/12/2010

Decisão CMC n° 59/07 (Listas Adicionais para

PAR

e URU: Dec.

07/94 e 31/03).

 
   

Até 31/12/2010 os Estados Partes podem aplicar alíquotas distintas à da TEC.

Não

número

Bens de capital

máximo de itens

Paraguai e Uruguai poderão manter listas de BKs com alíquotas de 2% até 31/12/10.

A Argentina possui “waiver” para BKs com tarifa de 0% até 31/12/08 (Decisão CMC n°

40/05).

   

Para Argentina e Brasil o regime deverá

Bens de Informática e Telecomunicações

Não

número

máximo de itens

entrar em vigor em 01/01/2011.

Para Paraguai e Uruguai deverá entrar em vigor em 01/01/2016

 

Permite-se ao Paraguai

 

Matérias Primas

a

importação de

Janeiro de 2011.

matérias primas com alíquota de 2% (art. 1° Decisão CMC n°

32/03).

 

Insumos

Permite-se ao Paraguai e Uruguai a importação

 

agropecuários

Janeiro de 2011.

56

 

de

insumos

 

agropecuários

com

alíquota de 2% (art. 3°

Decisão n°

CMC

32/03).

Áreas Aduaneiras Especiais

 

Segundo a Decisão N° 08/94, deveriam ser

------------------

 

extintas em 2013. Decisão deverá ser modificada. ZFM já foi prorrogada até 2023.

 

Admite-se o drawback

 

Drawback e

e

a

admissão

admissão

temporária

para

o

Janeiro de 2011.

temporária

comércio

intrazona

(Decisão

CMC

32/03).

2.4) Exceções ao comércio intrazona

a) O Regime de Adequação Final à União Aduaneira

Já durante os debates para a constituição da TEC, em 1994, ficou patente a

dificuldade de os Estados Partes aplicarem, no ano seguinte, a mesma alíquota para todo o universo tarifário. Decidiu-se, assim, que uma gama de produtos considerados mais sensíveis teria prazos mais longos de desgravação tarifária. Esses produtos faziam parte do “regime final de adequação à união aduaneira”, que

consistia basicamente num mecanismo de adaptação de setores específicos ao novo estágio da integração entre os Estados Partes.

O regime de adequação, aprovado por meio da Decisão CMC n° 22/94,

previa que os produtos inicialmente excluídos do livre comércio teriam um prazo de cinco anos para atingirem a alíquota de 0%, no caso de Argentina e Brasil (com a data limite de 31/12/1998), e cinco anos no caso de Paraguai e Uruguai (data limite

de 31/12/1999). Como se vê, a exceção representada pelo regime de adequação final consistiu numa exceção ao livre comércio intrazona, permitindo que se prosseguisse com a incidência do imposto de importação sobre produtos originários dos Estados Partes.

57

Cada sócio, amparado pelo que dispunha a Decisão CMC n° 22/94 - a qual não estabeleceu uma quantidade máxima de itens, asseverando apenas que o regime se aplicaria a um “número reduzido” de mercadorias - incluiu uma quantidade diferente de produtos em suas listas de adequação 49 .

b) O Setor Automotivo

O setor automotivo permanece, até o momento, formalmente excluído do

livre comércio entre os Estados Partes. Essa exclusão decorre do fato de que ainda não houve consenso para o estabelecimento de uma política automotiva comum dentro do bloco. Trata-se de um dos itens mais importantes da chamada “agenda não cumprida” do Mercosul. Cumpre lembrar que no universo do setor automotivo estão incluídos não apenas veículos, mas também autopeças.

É fundamental ter em mente, da mesma forma, o peso que tem o comércio de

produtos desse setor na balança comercial bilateral entre Argentina e Brasil. Em

2007, por exemplo, o conjunto de produtos do setor automotivo respondeu por mais de um terço das exportações brasileiras para a Argentina, segundo dados MDIC.

A situação do setor automotivo é peculiar: trata-se de um segmento em que o

comércio intrazona é administrado. Isso significa que os Estados Partes podem estabelecer acordos bilaterais, definindo como se dará o comércio entre eles. Em geral, são estabelecidas regras que almejam fundamentalmente evitar o desequilíbrio nas trocas comerciais bilaterais. Acordos dessa natureza foram celebrados pelo Brasil com a Argentina e o Uruguai. Cumpre notar que tais acordos, justamente por serem bilaterais, não consubstanciam normas do Mercosul, integrando-se, do ponto de vista jurídico, aos Acordos de Complementação Econômica n° 14 (Argentina – Brasil) e n° 2 (Brasil – Uruguai), e não ao ACE n° 18 (o qual, como visto, constitui a base jurídica das relações econômicas do bloco). Em 2000 foram concluídas as negociações para o estabelecimento de uma Política Automotiva do Mercosul (PAM), por meio da aprovação da Decisão CMC

49 As listas apresentadas pelos Estados Partes contaram com o seguinte número de itens: Argentina – 207; Brasil – 29; Paraguai – 435; Uruguai – 952.

58

n° 70/00. Segundo essa norma, o livre comércio para o setor automotivo teria início em 2005, prazo que acabou não sendo cumprido, sobretudo em função dos problemas econômicos que afetaram a economia argentina a partir do final de 2001. A PAM encontra-se, no momento, em processo de revisão.

A Decisão CMC n° 70/00 previa que a alíquota da TEC para a importação de

veículos passaria a ser de 35%. Além disso, estabelecia que entre 2001 e 2005 haveria entre Brasil e Argentina um “regime de transição” baseado no comércio regulado 50 : os produtos do setor automotivo poderiam ser comercializados sem

pagamento de tarifa (isto é, com preferência tarifária de 100%), desde que cumpridas certas condições. Essas condições resumem-se essencialmente à

existência de um certo equilíbrio entre as importações e exportações de cada país. Esse “equilíbrio” é determinado pelo chamado “coeficiente de flexibilidade” ou “coeficiente de desvio”, conhecido simplesmente como flex. Segundo esse instrumento, quanto mais um país importa do país vizinho, mais terá direito a exportar sem pagar tarifas. Caso o Estado Parte exporte excessivamente, sem em contrapartida importar um número mínimo de produtos de seu parceiro, uma parcela dessas exportações estará sujeita à incidência de tarifa.

O flex é determinado por um coeficiente. Suponhamos um flex de 2 (dois).

Nesse caso, a cada 1 dólar exportado para a Argentina, o Brasil poderá importar 2 dólares sem pagar tarifa, e vice-versa. Se num determinado período o Brasil exportou US$ 1 milhão, poderá importar até US$ 2 milhões com preferência de 100%. Caso as importações atinjam US$ 3 milhões, por exemplo, o US$ 1 milhão excedente estará sujeito ao pagamento de tarifa, a qual, segundo o acordado na Decisão CMC n° 70/00, corresponde a 70% da TEC no caso dos veículos e 75% da TEC no caso de autopeças. O flex estabelece, como se vê, uma “margem controlada” de desequilíbrio.

O acordo automotivo atualmente vigente entre Brasil e Argentina 51 prevê um

flex assimétrico (de 1,95 para a Argentina e de 2,5 para o Brasil), de modo a possibilitar uma maior equilíbrio no comércio entre os dois países (a Argentina

50 “Informe MERCOSUR” n° 10. Buenos Aires, BID-INTAL, 2006, p. 64. 51 38° Protocolo Adicional ao ACE-18.

59

poderá, em tese, exportar mais produtos com tarifa de 0% ad valorem). O acordo mantém a determinação de que os dois países dotem uma política tarifária comum para a importação de autopeças de terceiros países. A TEC para partes e peças oscila entre 8% e 16%, mas o próprio acordo automotivo bilateral prevê a concessão de reduções tarifárias a 2% para a importação desses itens, quando destinados à produção. Por fim, cabe lembrar que os países deverão pôr-se de acordo com relação ao conteúdo regional mínimo de partes e peças para que os veículos comercializados no âmbito do bloco se beneficiem do livre comércio. O acordo bilateral, assinado em junho de 2008, terá validade até 30 de junho de 2014, na expectativa de que até essa data os Estados Partes já terão acordado uma política automotiva comum. O atual acordo bilateral com o Uruguai foi assinado em julho de 2008 52 , também com vigência prevista até 2014, e mantém a existência de quotas para o comércio de produtos do setor. Dentro das quantidades estipuladas, os produtos comercializados contarão com preferência tarifária de 100%. Mais de quinze anos após a constituição do bloco ainda prosseguem, desse modo, as conversações para a efetiva inclusão do setor automotivo na união aduaneira. Cumpre lembrar que, apesar de não haver propriamente livre comércio nesse segmento, parte do intercâmbio comercial se dá, como visto, sem o pagamento de tarifa, haja vista os acordos bilaterais celebrados entre os países do bloco, com exceção do Paraguai.

c) O setor açucareiro

O setor açucareiro também está excluído do livre comércio desde a constituição do Mercosul. Trata-se de um produto sensível para os países vizinhos, especialmente para a Argentina (cuja produção concentra-se no norte do país, especialmente nas províncias de Tucumán, Salta e Jujuy), havendo grandes receios com relação à possível competição com o Brasil. Por essa razão ainda persiste, nos

52 68° Protocolo Adicional ao ACE-2.

60

países vizinhos, um elevado grau de proteção tarifária para o açúcar e seus derivados. Ainda em 1994, na fase final dos debates para o estabelecimento da união aduaneira, os Estados Partes decidiram aprovar a Decisão CMC n° 19/94. Essa decisão incumbia um Grupo “Ad Hoc” de apresentar proposta para a inclusão do setor açucareiro na união aduaneira, tendo presente basicamente dois elementos: a) a liberalização gradual do comércio intrazona e b) a “neutralização de distorções que possam resultar de assimetrias entre as políticas nacionais para o setor açucareiro”. Trata-se, em verdade, de dois pontos correlatos: a efetiva liberação do comércio dos produtos do setor açucareiro estaria vinculada à redução de possíveis efeitos deletérios das políticas estatais de incentivo (como concessão de benefícios fiscais) pelos Estados Partes do bloco. A efetiva inclusão do setor açucareiro na união aduaneira deveria dar-se “até 2001”, no contexto da eliminação de todas as demais exceções ao livre comércio e à TEC. Essa mesma Decisão autorizava os Estados Partes a manterem suas políticas tarifárias nacionais, assinalando, porém, que o tratamento dado às importações dos sócios não poderia ser mais gravoso que aquele aplicado às importações de terceiros países.

As negociações levadas a cabo no âmbito do Grupo “Ad Hoc” não avançaram, tendo em vista fundamentalmente as divergências entre Brasil e Argentina sobre o tratamento a ser dispensado à matéria. O Governo argentino ponderou, em síntese, considerar não existirem condições para uma competição eqüitativa no âmbito do bloco, razão porque os Estados Partes deveriam preservar sua liberdade para manter barreiras tarifárias ao comércio intrazona. Desde os anos 90 o Governo argentino impõe uma tarifa móvel às importações do açúcar, cujo piso é de 20%, podendo atingir patamares mais elevados de acordo com a cotação do produto no mercado internacional. De maneira similar ao que acontece com o setor automotivo, é possível, portanto, distinguir a existência de um interesse ofensivo do Brasil nesse tema, propugnando pela implementação do livre comércio, e, de outro lado, um interesse

61

defensivo da Argentina (e, em menor escala, também dos demais sócios), baseado na proteção de sua produção doméstica. No final de 1999, o Brasil apresentou reclamação à Comissão de Comércio do Mercosul contra a edição, pela Argentina, da Lei n° 24.822/97, que vedava a redução de tarifas no comércio intrazona enquanto perdurassem as supostas distorções resultantes das ajudas estatais brasileiras ao setor sucro-alcooleiro. Não houve consenso dos dois Estados Partes com relação à revogação da medida, tendo a Argentina manifestado novamente seu entendimento de que existem assimetrias de políticas relativas ao setor que inviabilizariam sua efetiva incorporação à união aduaneira. Em 2000, no marco do “relançamento” do Mercosul, os Estados Partes renovaram a ambição de promover a inclusão do setor sucro-alcooleiro na união aduaneira. O Brasil chegou a apresentar proposta no âmbito do Grupo “Ad Hoc”, segundo a qual teria início ainda em 2000 um cronograma de desgravação tarifária, até o estabelecimento final do livre comércio em 2002. Os Estados Partes teriam, a partir desse ano, uma tarifa externa comum de 16% para o setor. A Argentina e o Paraguai acabaram explicitando discordâncias com relação à proposta brasileira 53 . As negociações entre os países do bloco não evoluíram desde então. A incorporação do açúcar à união aduaneira é particularmente importante para o Brasil em virtude de sua tradicional demanda, em âmbito multilateral, pela liberalização do comércio de produtos agrícolas. A exclusão desse importante segmento do Mercosul pode ser vista, desse ponto de vista, como antagônico com os objetivos brasileiros mais amplos no cenário das negociações econômicas multilaterais.

2.5) Exceções à TEC

53 “Informe Mercosul” n° 6. Buenos Aires, BID-Intal, 2000, p.56.

62

As exceções à TEC permitem que os Estados Partes apliquem alíquotas do imposto de importação diferentes daquelas formalmente acordadas e consubstanciadas nas normas do bloco. É importante salientar que no Mercosul todas as exceções autorizadas são temporárias, no contexto do esforço de se eliminar as chamadas “perfurações” às disciplinas da união aduaneira.

a) Bens de Capital e Bens de Informática e Telecomunicações

Além do regime de adequação final à união aduaneira, que permitia a exclusão, durante um período de tempo limitado, de determinados produtos do processo de liberalização do comércio, permitiu-se aos Estados Partes adotarem alíquotas diferentes na TEC – situação que persiste até hoje, como veremos em tópico posterior – para dois setores específicos: o de Bens de Capital (BKs) e o de Bens de Informática e Telecomunicações (BITs). Nesses dois segmentos, a grande diferença de interesses entre os Estados Partes impediu, inicialmente, a aplicação de uma tarifa comum. Esse contraste de interesses radica no fato de que a produção dessas duas categorias de bens está concentrada no Brasil, levando-o a postular a adoção alíquotas mais elevadas com o objetivo de aumentar a proteção à indústria doméstica. Os demais sócios demandam, por sua vez, alíquotas mais reduzidas. Essas divergências se explicitaram já durante a negociação inicial dos níveis da TEC.

Acordou-se, então, que inicialmente os Estados Partes poderiam aplicar tarifas diferentes, tendo que dar início, a partir de 1995, a um processo de convergência de alíquotas, até que se atingisse, em 2001, uma tarifa comum de 14% para o setor de BKs, e, em 2006, uma tarifa comum de 16% para o setor de BITs. Esses prazos não foram cumpridos, tendo sido sucessivamente prorrogados, o que

63

significa, concretamente, que cada um dos membros do bloco está autorizado a aplicar tarifas diferentes para produtos desses dois setores 54 .

a.1) A política brasileira de “Ex-tarifários”

Tendo em vista a possibilidade de que os Estados Partes pratiquem tarifas distintas para BKs e BITs, o Brasil decidiu lançar mão de um mecanismo específico, a política de “Ex-tarifários” 55 , a fim de reduzir as alíquotas - em geral a 2% - incidentes sobre produtos desses setores que não são produzidos no país. Trata-se de uma forma de estimular investimentos privados em seu parque produtivo. Na hipótese de uma empresa apresentar projeto de investimento que exija a importação de BKs ou BITs não produzidos no Brasil, a CAMEX, caso aprove o pleito, cria um “Ex”, espécie de “destaque” no código da NCM que conta com uma descrição específica. O “Ex” é na verdade uma “exceção” à tarifa vigente para determinado código. Essa “exceção” aplica-se apenas para um produto específico, com especificações técnicas bem detalhadas. Isso deve à circunstância de que um código da NCM pode ser bem genérico -como, por exemplo, o código 8408, que se refere a “motores de pistão, de ignição por compressão”. Dentro dessa descrição enquadram- se diferentes tipos de motores, cada um com características técnicas próprias. Mais importante: nessa descrição podemos ter, a depender das especificações técnicas, produtos fabricados e não fabricados no país. Para aqueles que contam com produção nacional, o lógico é que seja observada a alíquota prevista na TEC (em geral de 14%). Para os bens não produzidos (sem similar nacional) – e que sejam importantes para a indústria nacional – é possível que se conceda, por meio de um “ex” (exceção), uma redução tarifária. O mecanismo de “Ex-tarifários” foi estabelecido em 1990, tendo aumentado progressivamente de importância desde então. Durante um breve lapso de tempo, em

54 Em dezembro de 2008, o Conselho do Mercado Comum decidiu, por meio da Decisão n° 58/08, prorrogar até 31 de dezembro de 2010 a autorização para que os Estados Partes pratiquem tarifas distintas para os setores de BKs e BITs. 55 Atualmente regulamentada pela Resolução CAMEX N° 35, de 22 de novembro de 2006.

64

1997, foram revogadas os benefícios tarifários concedidos, tendo sido reintroduzidos logo depois 56 . Dentre os critérios que norteiam a análise técnica dos pedidos de “Ex- tarifário”, destacam-se a relevância do investimento a ser feito para o incremento da competitividade e da infra-estrutura da economia e para o aumento das exportações brasileiras. Antes de ser submetida à aprovação da CAMEX, essa análise técnica é levada a cabo no Comitê de Análise de “Ex-tarifários” (CAEX), que funciona no âmbito do MDIC. No exemplo abaixo, temos um exemplo de “Ex-tarifário” criado na NCM 8427.90.00, relativa ao BK “outros tipos de empilhadeiras; veículos para movimentação de carga e semelhantes, equipados com dispositivos de elevação”. A descrição desse código é ampla, contemplando uma grande diversidade de produtos. O “Ex-tarifário” conta com uma descrição bem mais específica, explicitando as especificações do equipamento (como sua altura, alcance e capacidade de carga) e suas funções:

Exemplo de “Ex-tarifário”

842790

 

- Outros (“empilhadeiras, veículos para movimentação de carga e

14%

00

 

semelhantes, equipados com dispositivos de elevação”)

 

Ex

 

30/6/2009

Plataformas de elevação para trabalhos aéreos,

2%

001

autopropulsadas, sobre esteiras de borracha, dotadas de braço telescópico com rotação de 360º, com altura máxima de trabalho compreendida entre 12,25 e 13,90m, alcance horizontal máximo de trabalho entre 5,42 e 6,76m e capacidade de carga sobre a plataforma de trabalho compreendida entre 120 e 200kg

Em geral, os “Ex tarifários” contam com alíquotas de 2%, que é aquela aplicável, de maneira geral, a bens não produzidos. Alguns poucos – considerados “Ex tarifários” especiais – contam com alíquota de 0% (é o caso, por exemplo, de BKs relacionados ao setor de saúde ou de BITs relevantes para o setor de TV digital).

56 Piani, Guida e Miranda, Pedro. “Regimes Especiais de importação e “Ex-tarifários”: o caso do Brasil”. Rio de Janeiro, IPEA, texto para discussão n° 1249, 2006.

65

Em 2009, havia no Brasil mais de 2000 “Ex-tarifários” vigentes. É importante ressaltar que esse número não se refere à quantidade de NCMs, dado que um mesmo código NCM pode conter diversos “Ex”. Além dos chamados “Ex-tarifários” simples, que se referem a um BK ou BIT, existem também os “Sistemas Integrados”, que consistem num conjunto de BKs e BITs que funcionam em conjunto, como se constituíssem um único equipamento. A partir do que foi exposto, podemos sintetizar as características principais desse instrumento:

Ex-tarifários: características

a)

seu objetivo é o de promover reduções de alíquotas da TEC, geralmente a

2%, o que estimula importações Bens de Capital (BKs) e Bens de Informática e Telecomunicações (BITs) não produzidos localmente e associados a projetos de investimento que modernizam o parque produtivo nacional;

b)

essa redução tarifária por meio de uma política nacional só é possível em virtude do fato de que ainda não existe, no Mercosul, um regime tarifário comum para BKs e BITs;

c)

consistem num “destaque” da NCM, com uma descrição mais detalhada;

d)

a

instituição de “Ex tarifários” ocorre por meio de Resolução da CAMEX

e toma em consideração critérios como a contribuição das importações

para a competividade do setor, para o aumento das exportações nacionais

e

para a melhoria da infra-estrutura da economia;

e)

seu prazo de vigência é normalmente de 2 (dois) anos.

Se de um lado o Brasil lança mão de sua política de “Ex-Tarifários”, por outro os demais Estados Partes contam com uma gama de benefícios que lhes permitem importar BKs e BITs com custo reduzido. A Argentina usufrui, desde 2001 57 , de um “waiver” para a importação de uma série (cerca de 700 linhas tarifárias) de BKs. Esse benefício lhe foi concedido na esteira da crise econômica

66

que se abateu sobre o país no início da década e procurava atender às necessidades do país de manter a competitividade de sua economia. Embora sua validade devesse se estender apenas até o final de 2002, e foi sucessivamente prorrogado. A última prorrogação, até o final de 2010, ocorreu em dezembro de 2008 58 . Já Paraguai e Uruguai também estão autorizados a praticar alíquotas reduzidas, inclusive de 0%, para BKs, BITs e insumos agropecuários 59 . Essas diferentes políticas nacionais para BKs e BITs são, à luz do que dispõem as normas do Mercosul, temporárias. Espera-se, como veremos a seguir, que haja uma harmonização de tarifas nesses segmentos. Caso esse objetivo se concretize, a política brasileira de “Ex-tarifários” deverá ser substituída por um mecanismo comunitário que permita redução de alíquotas para bens não produzidos pelos países do bloco.

a.2) O debate sobre regimes comuns para BKs e BITs

A aplicação pelos Estados Partes de tarifas distintas para os setores de BKs e BITs constitui, desde a criação do Mercosul, um dos principais obstáculos para a consolidação da TEC. A despeito das dificuldades, os Estados Partes seguem discutindo alternativas para o estabelecimento de regimes comuns nesses dois segmentos. As discussões tiveram lugar, a partir de 2001, no âmbito do “Grupo de Alto Nível para Examinar a Consistência e Dispersão da TEC” (GANTEC). Esse Grupo, criado por meio da Decisão CMC N° 05/01, tinha o mandato de rever a estrutura tarifária, inclusive com vistas à redução dos “níveis de proteção” (ou seja, diminuição de alíquotas), para BKs e BITs. A força motriz para a criação desse foro foi a possibilidade de se atingir um consenso entre os Estados Partes a respeito a redução, ainda que não substancial, da TEC para esses dois setores, o que poderia levar a um acordo entre o Brasil, de um lado, e os três demais sócios, do outro. Tendo se reunido poucas vezes desde aquele ano, o GANTEC acabou sendo, na

58 Cf. Decisão CMC N° 58/08.

59 Cf. Decisões CMC N° 32/03 e N° 58/05.

67

prática, desativado, já que em dezembro de 2008, por meio da Decisão CMC N° 58/08, foi criada nova instância - o Grupo “Ad Hoc” para os setores de Bens de Capital e de Bens de Informática e Telecomunicações (GAH BK/BIT) - , com mandato idêntico ao do GANTEC. Tanto o GANTEC quanto o novo Grupo “Ad Hoc” têm como desafio debruçar-se sobre duas questões que guardam estrita relação entre si: a) rever a estrutura tarifária para BKs (cuja alíquota modal, tal como definida pela TEC de 1995, é de 14%) e para BITs (alíquota modal de 16%) e b) estabelecer regimes comuns para a importação de bens desses dois setores. No que se refere à primeira questão, os Estados Partes lograram aprovar, em 2003, um regime comum para a importação de bens de capital não produzidos no âmbito do Mercosul (Decisão CMC N° 34/03). Esse regime previa a elaboração de uma lista comum de produtos que não contam com produção em nenhum dos países do bloco. Os BKs constantes dessa lista teriam alíquotas de 0%. Não havendo consenso para a inclusão de determinado produto na lista, o país solicitante poderá mantê-lo numa lista nacional de BKs não produzidos, com alíquota de 2%. Essa lista nacional terá, em princípio, uma validade de apenas 2 (dois) anos. Decorrido esse período, só poderão ser importados com redução tarifária os bens constantes das listas nacionais. O regime comum para BKs não produzidos deveria estar operacional em 2006, mas sua entrada em vigência foi postergada por duas vezes, estando prevista atualmente para 1° de janeiro de 2011 60 .

b) As Listas Nacionais de Exceções à TEC

As Listas Nacionais de Exceções constituem uma “perfuração” autorizada da TEC. Cada Estado Parte tem a liberdade de estabelecer, para um número determinado de produtos, alíquotas superiores ou inferiores à da tarifa comum. O número de produtos que podem ser incluídos tem variado desde a criação do

68

Mercosul. De 1995 a 2001 cada Estado Parte teve direito de manter listas com até

300 itens. A partir de então esse total foi reduzido para 100 itens.

É importante frisar que essas cifras se referem à chamada lista “comum”, a que todos Estados Parte têm direito. Em virtude do tamanho de sua economia e das

características de seu setor produtivo, Paraguai e Uruguai têm direito a um número adicional de exceções à TEC, além dos 100 itens comuns. Ao Paraguai foram concedidos 399 itens adicionais, em virtude da Decisão CMC n° 07/94, e a outros

150 itens em decorrência da Decisão CMC n° 31/03. Já o Uruguai pode manter 125

itens adicionais, também em função do disposto na Decisão CMC n° 31/03. Essas exceções adicionais são válidas atualmente até 31 de dezembro de 2010. Como se verá em tópico à parte, as exceções adicionais atribuídas a Paraguai e Uruguai têm como objetivo fundamental dar maior flexibilidade às duas economias menores do bloco, permitindo-lhes atender às demandas de setores específicos de seu parque produtivo. As listas nacionais de exceções consubstanciam, na verdade, uma espécie de “válvula de escape” para acomodar interesses conflitantes dos Estados Partes. Além disso, há casos em que situações nacionais específicas tornam conveniente uma redução ou elevação temporária do imposto de importação para produtos específicos. Essa conjuntura especial, que não justifica uma modificação definitiva da TEC por se referir às particularidades de apenas um Estado Parte, é atendida normalmente pela lista de exceções. Embora a inclusão ou exclusão de produtos seja atribuição exclusiva dos Estados Partes, é fundamental ter em mente, no entanto, que as modificações nas listas nacionais devem atender a duas regras fundamentais:

a) as listas devem ser modificadas uma vez por semestre, nos meses de janeiro e julho. Desse modo, dá-se maior previsibilidade e transparência ao processo. Além disso, evita-se que os órgãos de governo responsáveis pela questão estejam constantemente recebendo solicitações relativas à inclusão e/ou exclusão de produtos;

69

b) as alterações semestrais devem observar um limite quantitativo: são permitidas no máximo 20 modificações por semestre.

No caso do Mercosul, as Listas Nacionais de Exceções foram concebidas como um instrumento temporário. Como se assinalou anteriormente, previa-se sua extinção no ano de 2001, momento em que se esperava a eliminação de todas as “perfurações” à TEC. Desde então houve prorrogações sucessivas. Consoante a última norma aprovada sobre o tema - Decisão CMC n° 59/07 -, as listas de Argentina e Brasil terão validade até 31 de dezembro de 2010. No entanto, deveria ter início em 1° de fevereiro de 2009 um cronograma de redução do número itens (93 itens a partir dessa data; 80 itens a partir de 1° de fevereiro de 2010 e 50 itens a partir de 1° de agosto de 2010). Já Paraguai e Uruguai, na esteira das flexibilidades já indicadas, poderão manter 100 itens até 31 de dezembro de 2015. No Brasil a lista de exceções é confeccionada no âmbito de Grupo Técnico Interministerial, cabendo a decisão final à CAMEX. O Grupo Técnico normalmente recebe pleitos apresentados pelos setor privado ou por órgãos de governo e avalia a sua pertinência. A lista final é publicada por meio de Resolução da CAMEX.

2.6) Os Regimes Especiais de Importação

Os regimes especiais de importação permitem que sejam realizadas importações com isenção ou redução da TEC, desde que os produtos sejam destinados a uma determinada categoria de beneficiários ou estejam vinculados a uma finalidade específica. No primeiro caso se enquadram, a título de ilustração, as isenções de imposto de importação para agentes diplomáticos. No segundo estão, por exemplo, as isenções concedidas, no Brasil, à importação de equipamentos destinados ao treinamento de atletas. Os regimes especiais de importação constituem, desse modo, uma modalidade de “perfuração” da TEC. É necessário, por essa razão, que haja uma harmonização do tratamento do tema no âmbito do Mercosul, especialmente em face

70

da circunstância de que os regimes hoje existentes nos países do bloco são

estritamente nacionais, tendo sido estabelecidos por meio de ato legislativo interno de cada um dos Estados Partes. Isso significa, na prática, que os países criaram, por meio de legislações nacionais, “perfurações” à TEC, não havendo um controle comunitário sobre esse processo. Harmonizar os regimes de importação ou eliminar aqueles estabelecidos unilateralmente fortaleceria a união aduaneira ao tornar iguais as condições de competição entre as empresas de cada um dos Estados Partes. O fato de qualquer dos países poder contar com uma gama maior de regimes especiais, concedendo isenções tarifárias para determinadas atividades, acaba por desequilibrar as condições de concorrência intrazona, fazendo com que bens importados (especialmente insumos) tenham custos diferentes em cada um dos países do bloco. Em segundo lugar, mas não menos importante, a existência dos regimes nacionais fragiliza a observância da TEC, gerando uma série de “perfurações” e erodindo as preferências que deveriam gozar os produtos de intrazona em face daqueles importados de terceiros países ou blocos. O fato de que os regimes especiais de importação contribuem para fragilizar

a TEC levou os Estados Partes a iniciarem discussões para sua progressiva eliminação e/ou harmonização. Em 2000, no contexto da “agenda de relançamento” do Mercosul, o CMC aprovou a Decisão N° 69/00, norma que se tornou referência

na matéria, determinando a eliminação, a partir de 1° de janeiro de 2006, de todos os regimes especiais de importação adotados unilateralmente. Esse prazo não foi cumprido, tendo sido sucessivamente prorrogado. A última norma aprovada sobre o tema, a Decisão CMC N° 57/08, não dispõe que os Estados Partes deverão eliminar

os

regimes unilaterais, mas apenas que o GMC deverá definir, até 31 de dezembro

de

2010, o tratamento a ser dado a eles.

Cabe registrar que a referência à eliminação se refere apenas aos regimes unilaterais que não são expressamente tolerados. Em 2006, os Estados Partes acordaram uma lista de regimes nacionais que, por sua pequena materialidade econômica ou finalidade social, poderiam ser mantidos. Esse é o caso, que citamos

71

apenas para ilustrar, do regime brasileiro que isenta de tributação a importação de bens destinados a urnas eletrônicas. A lista de regimes tolerados consta do anexo da Decisão CMC N° 03/06 e pode ser modificada por meio de Diretriz da CCM. Além da eliminação de regimes nacionais, as normas do Mercosul têm previsto também a necessidade de harmonização desses mecanismos por meio da criação de regimes comuns. A Decisão CMC N° 02/06 estabeleceu sete setores nos quais os Estados Partes deveriam trabalhar para criar regimes comuns: naval, aeronáutico, ciência e tecnologia, saúde, educação, bens integrantes de projetos de investimento e comércio transfronteiriço terrestre. Até o final de 2008 apenas o regime comum de ciência e tecnologia havia sido aprovado 61 . Os demais ainda se encontravam em fase de discussão no âmbito da CCM.

Admissão temporária e Drawback

Outra espécie de regime especial de exportação ainda é aceita no Mercosul é o regime de admissão temporária e, no Brasil, o chamado “drawback”. Ambas modalidades de regimes continuarão sendo aceitas no Mercosul até 2010, nos termos do que dispôs a Decisão CMC N° 32/03. Os regimes de admissão temporária permitem a entrada, por um prazo específico, de mercadorias que venham a cumprir uma finalidade determinada. Há, nesse caso, suspensão total ou parcial de tributos aduaneiros incidentes na sua importação, desde que observado o compromisso de que serão reexportadas no prazo fixado pela legislação aplicável 62 . Dentre os regimes de admissão temporária hoje vigentes no Brasil, caberia destacar, a título de ilustração, os referentes a bens destinados a eventos culturais e científicos; à utilização em feiras, exposições, congressos ou eventos de promoção comercial; de máquinas ou equipamentos arrendados para utilização em linhas de produção e de bens necessários ao exercício temporário de atividade profissional de não residente.

61 Decisão CMC N° 40/08. 62 Em geral de um ano, com possibilidade de prorrogação por igual período.

72

Já o “drawback” existente no Brasil constitui mecanismo que isenta ou suspende a incidência de uma série de tributos (tais como o imposto de importação, IPI e ICMS) sobre insumos de mercadorias que serão exportadas. Dessa forma, as empresas estabelecidas na região podem, até o prazo estipulado, exportar para seus sócios no bloco mercadorias cujos insumos contaram com isenção ou suspensão de impostos. Na prática, o mecanismo brasileiro de “drawback” é denominado nos demais países do Mercosul de “regime de admissão temporária”. A diferença terminológica não nos impede de afirmar, porém, que os dois regimes permitem a suspensão de impostos incidentes sobre mercadorias que têm prazo de permanência definido no país. Desse modo, as empresas voltadas para a exportação têm a possibilidade de importar insumos e matérias-primas sem o pagamento de tarifas e outros tributos, desde que se comprometam, num prazo determinado, a vender o bem final no mercado externo 63 . Dentre os principais produtos importados ao abrigo dos regimes de admissão temporária e “drawback”, podemos destacar materiais de transporte, máquinas e equipamentos (sobretudo nos dois países mais industrializados, Argentina e Brasil), material plástico e produtos químicos. O “drawback” é considerado ferramenta importante para a competitividade da indústria nacional, ao propiciar redução de custos dos produtos, especialmente os de maior agregado, que integram a pauta exportadora brasileira.

2.7) O grau de cumprimento da TEC

Como se vê, embora o Mercosul conte formalmente com uma TEC que abarca todo o universo tarifário, ainda existem discrepâncias entre a TEC vigente e a TEC efetivamente aplicada, diferença essa decorrente da autorização que têm os

63 Berlinski, Julio e Kume, Honorio. Regímenes Especiales de Importación en el Mercosur: evaluación y recomendaciones. Montevideo, Estudio n° 007/06 CE ES (a), Sector de Asesoría Técnica, Secretaria del Mercosur, mimeo., 2006, p. 5.

73

Estados Partes para lançar mão, em alguns casos (BKs, BITs e LETEC, além dos

regimes especiais de importação), de alíquotas distintas.

Essa situação traz à tona o debate acerca do grau de cumprimento da TEC.

Dados de 2004 da Secretaria do Mercosul e das autoridades nacionais dos Estados

Partes indicam que naquele ano cerca de 76% dos itens tarifários cumpriam com a

TEC. Esses itens correspondiam, à época, a aproximadamente 55% do valor total

das importações do Mercosul 64 .

Grau de cumprimento da TEC (Número de itens-2004)

 

Todos os

Bens de

Bens de

Listas

Outras

bens

Capital

Informátic

Nacionais

fontes

a e

de

Telecomuni

ca-ções

Exceções

 

-

+

-

+

-

+

-

+

-

+

Argentina

1010

57

708

0

169

48

95

4

38

5

Brasil

91

314

1

3

19

284

68

27

3

0

Paraguai

1814

65

917

0

269

 

3 451

62

177

0

Uruguai

1262

15

899

3

259

 

1 86

10

18

1

Fonte: Baraibar, Mercedes. “Cumplimiento del AEC al 2004”. Documento de Trabalho n° 05/06. Montevidéu, SAT/SM, mimeo., abril de 2006, p. 12.

A tabela acima indica o número de linhas tarifárias em que cada país do bloco

se afasta da TEC. Os números constituem uma espécie de fotografia que explicita os

diferentes interesses dos Estados Partes em proteger sua indústria (elevando os

níveis da TEC) ou aumentar a competitividade de sua economia por meio da

redução de custos de produtos e insumos importados (redução dos níveis da TEC).

Dos países do bloco o Paraguai é o que mais se desvia da TEC, em geral de

forma negativa (redução), o que significa que as alíquotas fixadas no âmbito

comunitário são consideradas elevadas do seu ponto de vista. Por outro lado, o

64 Baraibar, Mercedes. “Cumplimiento del AEC al 2004”. SAT/SM, Documento de Trabalho n° 05/06. Montevidéu, mimeo., abril de 2006, p. 14.

74

Brasil é o país com o menor desvio, e, quando ocorrem diferenças, essas são em geral positivas (alíquotas acima da TEC), o que permite concluir que em alguns setores a proteção oferecida pela tarifa comum é considerada insuficiente. Já Argentina e Uruguai constituiriam casos “intermediários”, apresentando desvio negativo, embora não na mesma proporção que o verificado no caso paraguaio 65 . Ilustrando essa situação com números, em 2004 o Paraguai apresentava apenas 65 itens tarifários com alíquotas acima à da TEC, contando, por outro lado, com 1814 produtos com alíquotas inferiores. No outro extremo estaria o Brasil, com apenas 91 itens com desvio negativo e, no entanto, 314 itens com alíquotas superiores 66 . Além disso, os dados indicam que o setor em que se concentram o maior número de exceções e desvios à TEC é o de Bens de Capital (BKs), representando 39% do total de itens, seguido pelas listas nacionais de exceções (35%) e pelo setor de Bens de Informática e Telecomunicações (15%) 67 . No entanto, é necessário notar que o volume total de importações referentes ao setor de BKs é elevado, o que contribui para que sua categorização como “principal exceção” decorra não apenas no número de itens, mas também de sua participação no volume total de importações. No segmento de BKs, apenas o Brasil cumpre estritamente as alíquotas acordadas (4 exceções no total), havendo grande desvio – negativo – nos demais Estados Partes. Por outro lado, no caso de BITs o Brasil é o país que mais se desvia das alíquotas estabelecidas (303 exceções, sendo que 284 delas para estabelecer alíquotas superiores à da TEC) 68 . Um levantamento mais atualizado e preciso do grau de cumprimento da TEC esbarra em alguns obstáculos, como a inexistência de intercâmbio permanente de dados estatísticos de todos os Estados Partes. Essa troca de informações tende ocorrer esporadicamente e em resposta a situações específicas, dependendo, ademais, de que cada um dos membros do bloco forneça os dados relativos ao seu

65 Ibidem, pp. 9-13.

66 Ibidem, p. 12.

67 Ibidem, p. 17.

68 Ibidem, p. 12.

75

conjunto de exceções. A existência de regimes especiais de importação de caráter

estritamente nacional, os quais em geral engendram diversas “perfurações” à TEC,

também obstaculizam um levantamento estatístico mais fidedigno.

No entanto, estudo realizado pela Secretaria do Mercosul em 2005 permite

que efetuemos uma aproximação panorâmica do grau de cumprimento global da

TEC no âmbito do bloco no período de 2003 a 2005:

Grau de cumprimento da TEC (2003-2005) (número de itens)

 

2003

2004

2005

Universo NCM

Todos

9590

9750

9797

Cumpre

6840

7259

7462

Grau de cumprimento (%)

71,3%

74,5%

76,2%

Fonte: In: Baraibar, Mercedes. “Cumplimiento del AEC al 2005”. Documento de Trabalho n° 22/06. Montevidéu, SAT/SM, mimeo., novembro de 2006, p. 17.

Como vimos, as principais fontes de desvio do cumprimento da TEC são as

chamadas “exceções setoriais” (bens de capital e bens de informática e

telecomunicações) e as listas nacionais de exceções. Caso não incluíssemos essas

fontes de desvio no cálculo, o grau de cumprimento do Mercosul atingiria, em 2005,

99,6% 69 .

Os Estados Partes do Mercosul sempre reconheceram a necessidade de se

aproximarem, o máximo possível, dos patamares estabelecidos na TEC. É por essa

razão que não existem, no agrupamento, “exceções permanentes”: todas elas são

consideradas temporárias e excepcionais e contam com data de extinção. A curta

história do bloco tem demonstrado, no entanto, que algumas dessas exceções –

especialmente aquelas relativas aos setores de BITs e BKs – tendem a persistir ao

longo do tempo, haja vista o evidente desequilíbrio de interesses dos Estados Partes.

Uma projeção realista indica, portanto, que no futuro próximo talvez algumas

exceções sejam reduzidas ou eliminadas - o caso mais provável diz respeito às listas

69 Cf. Baraibar, Mercedes. “Cumplimiento del AEC al 2005”. Documento de Trabalho n° 22/06. Montevidéu, SAT/SM, mimeo., novembro de 2006, p. 17.

76

nacionais de exceções -, mas outras deverão ter continuidade, a fim de acomodar interesses conflitantes dos países do bloco.

2.8) Áreas Aduaneiras Especiais

O termo “áreas aduaneiras especiais” designa um conjunto de regimes aduaneiros que objetivam fomentar o desenvolvimento econômico e industrial de algumas das regiões de determinado país. Nesse conceito estão incluídas, por exemplo, as Zonas Francas (ZFs) e as Zonas de Processamento de Exportações (ZPEs). No Mercosul, o tema foi tratado por meio da Decisão CMC n° 08/94. Essa norma estabeleceu que os produtos provenientes de ZFs (comerciais e industriais), ZPEs e demais áreas aduaneiras especiais sofrerão a incidência da TEC. Dessa maneira, as mercadorias produzidas em áreas aduaneiras especiais não poderão, salvo entendimento em contrário dos Estados Partes, usufruir dos benefícios do livre comércio. Isso se deve à natureza particular dessas áreas: a fim de atrair investimentos

produtivos, as empresas ali instaladas usufruem de uma série de benefícios fiscais. Existem três grandes zonas francas no âmbito do Mercosul: a de Manaus, no Brasil; a da Terra do Fogo, na Argentina, e a de Colônia, no Uruguai.

A Zona Franca de Manaus (ZFM) oferece um conjunto de incentivos fiscais

para as empresas ali instaladas, tais como redução do Imposto de Importação (II),

isenção do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), redução do Imposto de Renda e tratamento especial no que diz respeito às contribuições sociais (PIS e

COFINS). Na órbita estadual, são oferecidos créditos relativos ao Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Amplos benefícios fiscais também são aplicados nas Zonas Francas da Terra do Fogo e de Colônia.

A fim de evitar que os produtos fabricados nas áreas aduaneiras especiais

provocassem algum tipo de distorção no comércio, a solução contida na Decisão

CMC n° 08/94 – incidência da TEC, como se estivéssemos diante de uma

77

mercadoria de extrazona – foi a que se apresentou mais factível às vésperas do

estabelecimento da união aduaneira. Essa norma admitiu, porém, a possibilidade de que os Estados Partes pudessem celebrar acordos bilaterais concedendo isenção da TEC para produtos de suas áreas aduaneiras especiais. O Brasil possui, hoje, acordos com a Argentina e com o Uruguai. No caso do acordo com a Argentina, negociou-se, no âmbito do ACE n° 14, a isenção do pagamento da TEC para os produtos originários da ZFM e da Terra do Fogo, desde que ostentem selo ou marca de identificação de seu local de produção. No caso do Uruguai, existe, igualmente, acordo bilateral celebrado no âmbito do ACE n° 18 70 , os quais beneficiam uma lista de produtos da ZFM e das ZFs de Colônia e Nova Palmira. Os produtos deverão cumprir com o Regime de Origem do Mercosul e ostentar, também, selo identificador de seu local de produção. Como se vê, o tratamento da matéria no Mercosul ainda é assistemático. A despeito da previsão contida na Decisão CMC n° 08/94, os Estados Partes têm negociado, em bases bilaterais, acordos que permitem o não-pagamento da TEC. O Paraguai tem-se mantido à margem desses entendimentos. O acordo celebrado com

a Argentina, por sua vez, é estritamente bilateral, não tendo relação com o acervo

normativo do Mercosul, já que não foi tratado em nenhum dos órgãos decisórios do bloco. Cabe ressaltar que foram celebrados acordos também entre Argentina e Uruguai, envolvendo as ZFs da Terra do Fogo e de Colônia 71 .

Esse tratamento fragmentário dificulta, inclusive, que se busque uma harmonização desses regimes no âmbito comunitário. Cabe ressaltar que a Decisão CMC n° 08/94 estabelecia que a ZFM poderia funcionar até 2013, prazo previsto à época na Constituição brasileira, mas que veio a ser posteriormente prorrogado até

2023.

Seria conveniente, portanto, uma revisão da norma Mercosul sobre a matéria,

a fim de ajustá-la à realidade do comércio intrazona. Trata-se, porém, de tarefa politicamente sensível, haja vista a resistência dos Estados Partes, sobretudo

70 Cf. Decisão CMC N° 60/07. 71 Cf. Decisão CMC N° 09/01. Essa decisão permite que o Uruguai venda à Argentina quota de 2.000 toneladas do produto “xarope”. A Argentina, por sua vez, poderá exportar até US$ 20 milhões de produtos originários da Área Especial da Terra do Fogo.

78

Paraguai e Uruguai, em aceitar condições de acesso diferentes para produtos fabricados nas duas maiores ZFs do bloco, Manaus e Terra do Fogo. Um dos aspectos centrais da questão não é exatamente as exportações de produtos das ZFs para os países vizinhos, a qual não chega a ser representativa (as exportações de Manaus para o bloco representaram 4% do total em 2005 72 ), mas sobretudo o fato de que essas áreas especiais abastecem também o mercado interno dos países, o que pode gerar impactos na concorrência, ademais de levar à persistência de “perfurações” à TEC. Num cenário ideal, os Estados Partes deveriam negociar um acordo quadrilateral estabelecendo novas condições de acesso para os produtos fabricados nas áreas aduaneiras especiais, vinculando-se, por exemplo, a isenção de pagamento da TEC ao cumprimento do regime de origem do Mercosul. Embora propostas como essa já tenham sido discutidas entre os Estados Partes, ainda não se esboçou um consenso para a modificação das condições de acesso de produtos provenientes das ZFs e demais áreas aduaneiras especiais. Eventual harmonização da legislação aplicável à criação e ao funcionamento desses regimes ainda parece ser trabalho de longo prazo, dada a relação direta que mantêm com questões tributárias igualmente pendentes de harmonização no âmbito do bloco.

2.9) Administração da TEC

Após a adoção da TEC, os Estados Partes do Mercosul perderam o direito de efetuar modificações unilaterais em suas alíquotas de imposto de importação. As políticas tarifárias nacionais deixaram de existir, dando lugar a uma política tarifária comum, negociada com os demais sócios do bloco. Essa foi uma das mais substanciais transformações produzidas pelo processo de integração. Como ponderamos anteriormente, a TEC não é estática. As freqüentes mudanças na conjuntura econômica e no setor produtivo tornam necessárias modificações mais ou menos amplas em sua estrutura. As alterações podem ser

72 Palhares, Gustavo Horta. “Las Zonas Francas del Mercosur: Manaos, Tierra del Fuego y Colonia”. Documento de Trabalho n° 020/06. Montevidéu, SAT/SM, mimeo., 2006, p. 3.

79

“pontuais” – assim chamadas por se referirem a um único ou a um pequeno grupo de produtos – ou mais extensas, podendo, em algumas hipóteses, contemplar capítulos inteiros da NCM. No caso de alterações mais significativas, não é incomum que o tema seja, por sua sensibilidade política, tratado diretamente no âmbito do CMC 73 . Em termos formais - e segundo disposto no Tratado de Assunção -, é o próprio CMC que tem a competência para deliberar acerca de modificações na TEC. No entanto, por intermédio da Decisão CMC n° 07/94 essa competência foi delegada para o GMC (GMC). De acordo com a prática estabelecida no bloco, cabe à CCM discutir apenas aspectos técnicos relacionados a modificações pontuais da TEC, não tendo esse órgão poder decisório nessa matéria. A alteração final, no caso dessas modificações pontuais, deve ser aprovada por meio de Resolução do GMC, e, como dissemos, em hipóteses excepcionais, a depender da amplitude das mudanças e de sua relevância política, algumas alterações podem ter lugar no âmbito do próprio CMC. As propostas de modificações pontuais na TEC são corriqueiras. Seu locus inicial de exame é o Comitê Técnico N° 1 (CT N° 1), órgão subordinado à CCM cujas competências serão descritas em capítulo à parte. O CT N° 1 discute não só mudanças de alíquotas - tendo como critério norteador básico (embora não formalizado oficialmente) a existência ou não de produção regional da mercadoria -, mas também a abertura de novos códigos na NCM. O fato é que ainda não existem, no Mercosul, critérios oficiais para apreciar os pedidos de modificação tarifária muitas vezes dificulta as discussões, já que cada país utiliza argumentos ad hoc para rechaçar ou acolher solicitações dos países vizinhos. A simples existência ou não de produção local é critério genérico e sem força vinculante, uma vez que, em algumas situações, pode-se alegar que o início da produção em outro país não seria motivo suficiente para se acatar pleito de elevação tarifária, seja porque essa produção supostamente não atende a determinadas especificações técnicas, seja porque sua escala não seria capaz de satisfazer toda a demanda regional. Por trás desses argumentos pode estar, ainda, o entendimento de que a aquisição do produto de

73 A elevação da TEC para produtos têxteis, calçados e confecções realizada em 2007 foi formalizada por intermédio de Decisão do CMC (N° 37/07).

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empresa da região pode acarretar elevação de custos, uma vez que o fornecedor de extrazona pode ser capaz de vendê-lo a preços menores. A administração da TEC pode ser, portanto, um exercício difícil também no plano técnico. Alguns ensaios foram realizados nos últimos anos para se definir critérios comuns para análise de pedidos de modificação tarifária. Para redução tarifária, por exemplo, exigir-se-ia a inexistência de produção regional e um impacto positivo para o consumidor ou para redução de custos na produção de outros bens. Já para elevação tarifária exigir-se-ia o início efetivo de produção regional, bem como a comprovação de que a empresa local tem capacidade de atender a um nível mínimo do consumo dos Estados Partes. O debate para o estabelecimento desses critérios acabou não prosperando no âmbito da CCM, haja vista as divergências de visões entre os países do bloco. Nos dez primeiros anos da união aduaneira foram efetuadas 766 modificações nas alíquotas da TEC (585 reduções; 151 elevações e 30 modificações “ambíguas” 74 ). A maior parte dos itens da NCM não foi submetida a nenhum tipo de mudança. Uma primeira e superficial leitura dos números indica ser mais difícil haver uma elevação dos níveis tarifários, sobretudo pela dificuldade de se alcançar consenso entre os Estados Partes, uma vez que Paraguai e Uruguai, as duas economias menores, têm certa resistência a elevar ainda mais os patamares da TEC hoje existentes, tendo em conta seus eventuais impactos na competitividade da indústria local (especialmente daquelas que dependem de insumos importados).

2.10) Medidas Excepcionais no Âmbito Tarifário

Ademais das listas nacionais de exceções - cuja função central é, como visto, oferecer aos Estados Partes a possibilidade de acomodar interesses nacionais em matéria tarifária -, os Estados Partes do Mercosul também acordaram, em 1996, criar

74 Em alguns casos, um item da NCM pode passar por alterações para dar origem a dois ou mais novos itens, com alíquotas menores ou superiores ao original. Quando os novos itens têm tanto alíquotas superiores quanto inferiores, diz-se que a alteração foi ambígua. Os dados em tela foram extraídos de Lalanne, Alvaro. “Arancel Externo Común 1995-2005: Estructura y Evolución”. Documento de Trabalho n° 012/05, SAT/SM, dezembro de 2005, p. 14.

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um mecanismo para possibilitar reduções tarifárias temporárias especificamente para casos de desabastecimento.

A partir de 2000 o tema veio a ser disciplinado pela Resolução GMC n°

69/00. Essa norma estabelecia que as medidas pontuais deveriam ser adotadas num contexto de “impossibilidade de abastecimento normal e fluido na região, decorrentes de desequilíbrios de oferta e de demanda” 75 . Configurando-se a situação de desabastecimento, pode o Estado Parte afetado pleitear a redução tarifária temporária para o produto correspondente.

Em 2008 foi aprovada nova norma, a Resolução GMC n° 08/08, que ampliou as hipóteses em que se poderá pleitear redução tarifária em razão de

desabastecimento. Essa norma reflete a experiência dos Estados Partes na matéria, segundo a qual em diferentes circunstâncias a redução tarifária temporária é cabível, mesmo que não se enquadre em casos clássicos de desabastecimento. Atendendo a essas necessidades, a Resolução n° 08/08 passou a prever, além do desequilíbrio entre oferta e demanda, que o benefício também poderá ser concedido nos casos em que há produção regional do bem, mas este não atende às especificações técnicas exigidas pelas empresas país demandante, ou, ainda, a sua produção é pequena e a quantidade demandada não é capaz de justificar um incremento da quantidade ofertada. Nesses casos, mesmo havendo produção regional poderá o Estado Parte afetado solicitar a redução tarifária por tempo determinado.

O artigo 2° da Resolução n° 08/08 indica as cinco circunstâncias que podem

embasar a apresentação de pedido de redução tarifária temporária:

“1. Impossibilidade de abastecimento normal e fluido na região, decorrentes de desequilíbrios de oferta e de demanda. 2. Existência de produção regional do bem, mas as características do processo produtivo e/ou as quantidades solicitadas não justificam economicamente a ampliação da produção.

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3. Existência de produção regional do bem, mas o Estado Parte

produtor não conta com excedentes exportáveis suficientes para atender às necessidades demandadas.

4. Existência de produção regional de um bem similar, mas o mesmo não possui as características exigidas pelo processo produtivo da indústria do país solicitante.

5. Desabastecimento de produção regional de uma matéria-prima

para determinado insumo, ainda que exista produção regional de

outra matéria-prima para insumo similar mediante uma linha de produção alternativa.”

Os pedidos apresentados com fundamento na existência de desabastecimento temporário devem ser analisados no âmbito da CCM. Diferentemente do que ocorre com as modificações tarifárias definitivas, cuja aprovação compete ao GMC e se aplicam, salvo entendimento em contrário, a todos os países-membros, as modificações temporárias realizadas ao amparo da Resolução GMC n° 08/08 são aprovadas por intermédio de Diretriz da própria CCM e terão validade apenas para o Estado Parte que a solicitou. A redução tarifária será a 2%, e, em casos excepcionais, admitir-se-á redução a 0%. No entanto, em observância à sua condição de país de menor desenvolvimento relativo, aos pedidos do Paraguai será concedida sempre redução a 0% (inovação também introduzida pela Resolução GMC N°

08/08).

Uma vez apresentado e aprovado no âmbito da CCM, o pedido de redução tarifária que se baseia na existência de desequilíbrio entre oferta e demanda (hipótese 1 indicada acima) terá validade de no máximo 12 (doze) meses. É possível uma única renovação, de modo que o período total de vigência da medida não ultrapasse 24 (vinte e quatro) meses consecutivos. Caso persistam as condições que justificaram a redução tarifária, o Estado Parte afetado poderá solicitar a modificação tarifária definitiva para o produto em tela.

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Caso o pleito se enquadre nas outras quatro hipóteses previstas no artigo 2° da Resolução n° 08/08, a medida poderá ser aplicada inicialmente por 24 meses, com a possibilidade de prorrogação por 12 meses adicionais. Vale destacar que cada Estado Parte não poderá ter mais do que 15 (quinze) produtos enquadrados na hipótese 1 (desequilíbrio entre oferta e demanda) e 30 outros produtos enquadrados nas 4 outras hipóteses indicadas no artigo 2° da Resolução GMC n° 08/08. Além disso, deve-se ter em conta que a redução é válida para uma quota, estabelecida segundo as necessidades do Estado solicitante. A redução tarifária beneficiará, portanto, apenas um quantum determinado, a não ser que haja a aprovação de uma ampliação da quota por fatores supervenientes. No caso brasileiro, o segmento do setor privado que se sentir afetado por problemas de desabastecimento temporário deve apresentar sua demanda ao Grupo Técnico Interministerial de Acompanhamento da Resolução GMC n° 69/00 (ou 08/08, assim que a nova norma entrar em vigor) (GTAR). Compete a esse Grupo – cuja Presidência é exercida pela Secretaria Executiva da Câmara de Comércio Exterior (CAMEX) – analisar, em nível técnico, os pedidos e avaliar a conveniência de sua apresentação ou não à CCM. O GTAR foi criado pela Resolução CAMEX n°

09/2002.

Os pedidos apresentados à apreciação do GTAR devem estar fundamentados e indicar com precisão o produto e as circunstâncias que caracterizam a ocorrência de desabastecimento temporário. Caso o pedido conte com parecer favorável do GTAR, seu encaminhamento aos demais Estados Partes dependerá de prévia aprovação do Comitê de Gestão da Câmara de Comércio Exterior (GECEX). Além de analisar os pedidos do setor privado brasileiro, cabe ao GTAR pronunciar-se sobre os pleitos encaminhados pelos demais Estados Partes. Suas análises levam em conta fundamentalmente a existência ou não de produção nacional capaz de fazer face à situação de desabastecimento na região. Assim sendo, antes de emitir juízo sobre os pedidos de um outro Estado Parte, o GTAR realiza consultas às empresas nacionais do setor, a fim de que comuniquem a possibilidade

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ou não de atender à demanda. Caso um produtor nacional se declare capaz de ofertar

a mercadoria, em geral são estabelecidos contatos diretos entre as empresas

envolvidas. É importante frisar que os pedidos de redução tarifária por desabastecimento devem contar com a aprovação dos demais Estados Partes do Mercosul. Requerem, por conseguinte, um importante exercício de negociação no âmbito da CCM, que envolve a consulta aos setores privados (a fim de verificar se há ou não produção nacional do bem) e uma avaliação da razoabilidade dos termos do pedido (prazo e

quantidades solicitadas). Por possuírem o parque industrial mais diversificado, Brasil e Argentina são

os países que mais têm recorrido ao mecanismo de redução tarifária temporária. A

quase totalidade dos pleitos se referem a insumos e matérias-primas (tais como produtos químicos e siderúrgicos) essenciais a determinadas cadeias produtivas. Entre 2003 e 2008, por exemplo, a Argentina teve 21 pleitos aprovados, e o Brasil, 34. O ano em que mais pedidos foram aprovados foi 2008 (9 argentinos e 18 brasileiros). A última vez em que um pleito de um dos outros dois Estados Partes foi aprovado foi 1999, quando foi aprovado um pedido uruguaio.

2.11) O processo de eliminação da dupla cobrança da TEC

Numa união aduaneira, a simples existência de um mesmo imposto de importação implica, em tese, que um produto originário de um terceiro país, após

sofrer a incidência da TEC, poderá transitar entre os países do bloco sem ser objeto

de novo gravame tarifário.

Mesmo após 1995, no entanto, persistiu no Mercosul a possibilidade de cada Estado Parte cobrar a TEC em sua fronteira, mesmo daqueles produtos que já pagaram esse imposto em outro integrante do bloco. Essa “dupla cobrança” contraria os princípios básicos de qualquer união aduaneira e constitui um obstáculo adicional a uma integração mais profunda, quando menos pelas seguintes razões:

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a) trata-se de elemento nocivo para o relacionamento externo do Mercosul. Isso porque outros países e agrupamentos podem contestar a possibilidade de que suas mercadorias, mesmo pagando a TEC uma vez, sejam obrigadas a fazê-lo novamente ao circularem de um país do bloco para outro. Trata-se de um tema importante, por exemplo, nos debates sobre um possível acordo comercial com a União Européia (que possui um território aduaneiro único);

b) a dupla cobrança da TEC dificulta, igualmente, uma maior cooperação entre as autoridades aduaneiras nacionais. Sua eliminação poderá, pelo contrário, estimular a troca de informações e o estreitamento das relações nesse setor;

c) a dupla cobrança é, igualmente, um empecilho para uma efetiva integração produtiva entre os países da região. Isso porque a possibilidade de pagar múltiplas vezes a TEC pode desestimular uma empresa a desconcentrar sua cadeia produtiva, estendendo suas atividades a dois ou mais Estados Partes.

Foi apenas em 2004 que os Estados Partes do bloco decidiram formalmente eliminar essa distorção, por meio da aprovação da Decisão CMC n° 54/04. Segundo essa norma, todos os bens que cumpram com chamada “política tarifária comum” terão livre circulação no âmbito do Mercosul, não sendo obrigados a pagar a TEC mais de uma vez. Mas no que consiste o cumprimento da política tarifária comum ? Trata-se do pagamento da TEC ou da alíquota resultante da aplicação, por todos os Estados Partes, da mesma preferência tarifária, ou, ainda, da aplicação de medidas comuns de defesa comercial 76 . Tomemos um exemplo concreto para ilustrar no que consistiria o cumprimento da política tarifária comum. Suponhamos que determinada empresa

76 “Entende-se por cumprimento da política tarifária comum, o pagamento da TEC, por ocasião da importação definitiva ou, quando for o caso, da tarifa resultante da aplicação da mesma preferência tarifária sobre a TEC, por todos os Estados Partes do Mercosul, em função dos acordos comerciais assinados com terceiros países, ou das medidas comuns resultantes da aplicação de instrumentos de defesa comercial” (Artigo 1° da Decisão CMC N° 54/04).

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instalada no Brasil utilize o produto “verniz” em seu processo produtivo. Suponhamos, ainda, que por alguma razão essa mesma empresa opte por trazer esse produto do mercado externo. No entanto, o Governo brasileiro, no uso de um direito que lhe é dado pelas normas comunitárias, optou por incluir a mercadoria “vernizes” em sua lista nacional de exceções. Em vez de pagar a alíquota da TEC, que é de 14%, essa linha tarifária passou a sofrer a incidência de um imposto de importação de apenas 2%. O produto em tela, pagando a alíquota de 2%, não terá cumprido a política tarifária comum. Isso porque a alíquota brasileira, em razão da utilização da

lista de exceções, é diferente daquela aplicada pelos demais Estados Partes. Inexiste, portanto, uma política tarifária comum efetiva com relação a esse produto específico. Como conseqüência prática, a empresa que utilizar o verniz importado num de seus produtos não poderá contabilizar esse insumo para efeitos do cumprimento do regime de origem. Para todos efeitos, tratar-se-á de um insumo importado, incapaz de contribuir para o atendimento das regras de origem do Mercosul. No entanto, caso o produto não constasse da lista de exceções brasileira e a empresa tivesse efetivamente recolhido a TEC, na alíquota de 14%, o item “verniz” seria considerado originário. Essa é um das principais conseqüências do disposto na Decisão CMC n° 54/04: os produtos que cumprirem com a política tarifária comum (pagamento da TEC ou da preferência tarifária concedida pelos quatro Estados Partes) passarão a ser considerados como se fossem produtos originários do bloco, podendo transitar livremente na região.

A Decisão CMC n° 54/04 também determinou que o fim da dupla cobrança

deveria ocorrer em duas etapas. A primeira, cujo início se deu em janeiro de 2006 e foi regulamentada pela Decisão CMC N° 37/05, contemplaria apenas dois grupos

específicos de bens: aqueles cuja alíquota na TEC é de 0% e aqueles que gozam de uma preferência tarifária de 100%. Estamos diante, por conseguinte, de mercadorias que não geram renda aduaneira. Na prática, os países do bloco nada arrecadam com a importação desses produtos.

O objetivo dessa primeira etapa foi fundamentalmente o de estabelecer as

bases para uma maior troca de informações entre as autoridades aduaneiras

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nacionais. Desde 2006, cabe a elas outorgar apenas a esses dois grupos de bens os certificados que atestam o chamado “cumprimento da política tarifária comum”. Trata-se de operação simples, uma vez que, como vimos, não há imposto a ser recolhido. A Decisão CMC N° 37/05 previu a criação de dois documentos comprobatórios de que o produto pode circular sem que esteja sujeito à nova incidência da TEC:

a) Certificado de Cumprimento da Política Tarifária Comum (CCPTC): esse certificado atesta que houve o recolhimento do imposto devido (TEC; alíquota resultante da concessão de preferência tarifária comum ou da aplicação, pelos quatro Estados Partes, de medidas de defesa comercial); b) Certificado de Cumprimento do Regime de Origem do Mercosul (CCROM): esse certificado é concedido aos bens dos Estados Partes que cumprem com o Regime de Origem do Mercosul.

Esses dois certificados já são emitidos para os produtos incluídos na primeira fase da eliminação da dupla cobrança. As Aduanas nacionais podem consultar, por meio do sistema informático INDIRA (“Intercâmbio de Informações de Registro Aduaneiro”), a veracidade das informações neles contidas. Em sua segunda etapa, a eliminação da dupla cobrança beneficiará todo o universo tarifário. Por envolver produtos que pagam imposto, sua implementação exige o atendimento de três requisitos fundamentais, que estão relacionados no artigo 4° da Decisão CMC n° 54/04. O primeiro deles é de natureza operacional: a interconexão informática entre as Aduanas nacionais. Trata-se de exigência fundamentalmente técnica, relacionada ao fato de que cada país deverá ter condições, quando um produto chegar à sua fronteira, de consultar se houve ou não o cumprimento da política tarifária comum (isto é, o pagamento do imposto em outro dos países do bloco), por meio da verificação das informações contidas nos certificados pertinentes (CCPAC e CCROM). Nesse caso, o sistema INDIRA, por meio do qual é possível realizar apenas consultas pontuais, deverá ser reformulado

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ou substituído por outro com capacidade de processar e analisar informações em volume maior.

O segundo requisito diz respeito à elaboração de um Código Aduaneiro do

Mercosul, que contenha as regras fundamentais – ainda que na forma de um “marco” legal geral – necessárias à uma maior harmonização da legislação de cada um dos Estados Partes. Cabe registrar que o Código aprovado em 1994 pelos Estados Partes não chegou a entrar em vigor, razão por que os Estados Partes decidiram proceder à sua revisão, trabalho que vem sendo desenvolvido desde 2006.

O último dos requisitos é mais complexo, dada a sua sensibilidade política.

Trata-se do estabelecimento de um mecanismo de distribuição da renda aduaneira. Esse mecanismo é imprescindível para a plena eliminação da dupla cobrança da TEC. Uma vez eliminada a possibilidade de um Estado Parte cobrar o imposto sempre que um produto chegar às suas fronteiras, haverá, em algum grau, renúncia a recursos fiscais que antes podiam ser auferidos. Essa perda deverá ser compensada de alguma forma, especialmente no que diz respeito ao Paraguai, país sem litoral marítimo e no qual os ingressos decorrentes do pagamento da TEC têm grande importância na arrecadação fiscal total. Os debates relativos à implementação de um mecanismo de redistribuição da renda aduaneira são particularmente complexos. Dentre as questões que devem ser respondidas, três revestem-se de maior importância. A primeira delas diz respeito ao montante que deverá ser objeto de redistribuição. Em princípio, apenas os recursos arrecadados com os produtos que cumprem a política tarifária comum é que deverão ser objeto de redistribuição. Mas há nuances que devem ser consideradas, relacionadas especialmente à existência de exceções à TEC. A consideração dessas nuances é fundamental para a definição do alcance da Decisão CMC N° 54/04, já que, em situações específicas, torna-se difícil determinar o que é o cumprimento da política tarifária comum. Um determinado produto – ou, para utilizarmos o jargão técnico, um determinado item da NCM – pode, por exemplo, estar sujeito à cobrança da TEC em determinadas situações e em outras não (em virtude, suponhamos, da existência de um regime especial de importação). Nesse caso, será necessário

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estabelecer com precisão se há, nesse caso, cumprimento da política tarifária comum. A segunda questão diz respeito aos critérios de redistribuição. Quais parâmetros serão utilizados para se definir a parcela a que cada Estado Parte teria direito ? Deverá ser acordada uma fórmula matemática que contemple variáveis como o Produto Interno Bruto de cada país e sua participação no comércio intra e extrazona ? Por fim, deverá ser definido o formato da administração dos recursos que serão redistribuídos, em especial se haverá a criação, na estrutura institucional do Mercosul, de um organismo encarregado especificamente dessa tarefa. Essas questões estão sendo debatidas no âmbito do bloco, em diferentes instâncias, desde a aprovação da Decisão CMC n° 54/04. Embora essa Decisão tenha previsto a eliminação da dupla cobrança para todo o universo tarifário a partir de 2009, a falta de consenso sobre aspectos fundamentais para a sua operacionalização fez com que esse prazo fosse postergado.

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CAPÍTULO 3 - O Regime de Origem do Mercosul

Além de uma nomenclatura comum, é fundamental que os países integrantes de uma zona de livre comércio – e também, por razões que explicaremos a seguir, de uma união aduaneira como o Mercosul – tenham as mesmas “regras de origem”. Essas regras têm como objetivo estabelecer as condições em que um determinado produto poderá ser considerado como sendo um produto “Mercosul”, fabricado substancialmente com insumos e processos produtivos da região. Comprovado esse caráter de bem “originário”, a mercadoria poderá circular sem pagamento de tarifas no âmbito do bloco. Tomemos um exemplo para ilustrar o caso do Mercosul. Quando um produto fabricado no Uruguai preenche as condições estabelecidas nas regras de origem, poderá ser vendido para a Argentina, Brasil ou Paraguai sem pagar o imposto de importação – ele é considerado como se fosse um produto argentino, brasileiro ou paraguaio. As regras de origem, ao outorgarem o benefício da livre circulação apenas aos bens que atendam a requisitos básicos, acabam por resguardar a indústria regional, estimulando o comércio e a integração produtiva entre os próprios países integrantes do agrupamento. No entanto, é importante salientar que a existência de regras de origem se deve apenas ao fato de que ainda persistem, no Mercosul, as chamadas “exceções” ou “perfurações” à TEC. Essas perfurações permitem que alguns produtos ingressem em um ou mais Estados Partes sem pagar a alíquota que para eles foi definida. Um determinado país poderá, valendo-se dessas exceções, importar matérias-primas ou componentes com custo reduzido, obtendo, assim, um diferencial de competitividade em seu favor. Para evitar que os países limitem-se a importar insumos de extrazona, sem submetê-los a transformação substancial, torna-se imprescindível, assim, que se exija dos bens que circulam no âmbito do bloco a comprovação de que uma parcela mínima de seus insumos foram aqui produzidos,

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ou, pelo menos, de que os insumos importados tenham passado por um processo de transformação significativo. Além disso, caso não fossem observadas as regras de origem, as perfurações à TEC permitiriam que um produto adquirido fora da região, sem o pagamento da

correspondente TEC, pudesse ser reexportado do país que o importou para outros da região (“triangulação”), em detrimento da indústria local.

O Regime de Origem do Mercosul é atualmente disciplinado pela Decisão

CMC n° 01/04. De acordo com o art. 3° dessa norma, serão considerados originários os produtos totalmente obtidos, como os produtos do reino vegetal colhidos no território dos países do bloco, os animais vivos aqui nascidos e criados, produtos obtidos de animais vivos, mercadorias obtidas da caça, minerais, peixes e outras espécies marinhas, mercadorias produzidas a bordo de barcos fábrica, etc. Além dos produtos totalmente obtidos, serão considerados originários os produtos elaborados

integralmente no território de qualquer um dos Estados Partes, quando em sua produção forem utilizados, única e exclusivamente, materiais (matéria-prima, peças, partes, componentes) originários dos Estados Partes. Nos dois casos indicados acima não há dúvida quanto ao caráter originário dos bens fabricados, uma vez que não houve, em nenhum grau, a utilização de materiais importados. Ou os produtos foram totalmente obtidos, ou foram fabricados a partir de matérias-primas da própria região.

Já no caso dos produtos que não são “totalmente obtidos” na região, são duas

as regras principais utilizadas para classificar um produto como sendo originário ou não. A primeira delas é o chamado índice de valor agregado regional. De acordo com esse critério, uma mercadoria será considerada originária se utilizar pelo menos 60% de insumos (matérias-primas) de um ou mais Estados Partes do bloco. Como se vê, o objetivo primordial dessa regra é o de estimular que as indústrias se abasteçam sobretudo de insumos locais. Os 60% são calculados sobre o valor total do bem final (valor FOB 77 ).

77 “Free on board”: sem considerar o valor do frete.

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O segundo critério fundamental é a chamada mudança de posição tarifária

ou salto tarifário. Nesse caso, quando um insumo sofre um processo de

transformação que permita que ele “salte” de sua NCM original e passe a ser

classificado em outra posição tarifária, considerar-se-á cumprido o regime de

origem. Por se tratar de uma mudança de posição tarifária, basta que ele haja

mudança num dos quatro primeiros dígitos da NCM para que esteja caracterizado o

cumprimento do regime de origem. Em síntese, “o produto acabado deverá estar

classificado numa posição (quatro primeiros dígitos do Sistema Harmonizado de

Classificação e Designação de Mercadorias – SH) diferente da posição em que se

classificam todos os insumos, matérias-primas, partes ou peças não originários

utilizados em sua fabricação” 78 .

Além dessas duas regras ditas “gerais”, por se aplicarem à maior parte das

mercadorias, existem também regras específicas cujo foco são determinadas

categorias de produtos. Esse é o caso do processo produtivo. Para algumas

mercadorias – no caso do Mercosul, especialmente aquelas relacionadas à indústria

de tecnologia, como bens de informática e telecomunicações – exige-se a

observância de certos procedimentos na cadeia de produção, sem os quais o bem não

poderá ser considerado originário. O exemplo abaixo, extraído do capítulo 84 da

NCM (“Reatores Nucleares, Caldeiras, Máquinas, Aparelhos e Instrumentos

Mecânicos e suas partes”) ilustra esse requisito:

Exemplo: processo produtivo

8470.50.

REQUISITO: Cumprir com o processo produtivo abaixo:

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A.

Montagem e soldagem de todos os componentes nas placas de circuito

impresso;

B.

Montagem das partes elétricas e mecânicas, totalmente desagregadas,

em nível básico de componentes; e C. Integração das placas de circuito impresso e das partes elétricas e mecânicas na formação do produto final de acordo com os itens “A” e

“B” anteriores. Ficam dispensados da montagem os seguintes módulos ou subconjuntos:

78 “Manual de Certificação de Origem”. 2 ª ed. Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Brasília, 2003, p. 6.

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1) Mecanismos do item 8473.30.22 para impressoras das subposições 8471.49.3 e 8471.60.2; 2) Mecanismos do

1) Mecanismos do item 8473.30.22 para impressoras das subposições 8471.49.3 e 8471.60.2; 2) Mecanismos do item 8517.90.91 para aparelhos de "fac-símile" dos itens 8517.21.10 e 8517.21.20; e 3) Banco de martelos dos subitens 8473.30.23 e 8473.50.31 para impressoras de linha dos itens 8471.49.21 e 8471.60.11. Será admitida a utilização de subconjuntos montados nos Estados Partes por terceiros, sempre que a produção dos mesmos atenda o estabelecida nos itens “A” e “B”. Não descaracteriza o comprimento do regime de origem definido, a inclusão em um mesmo corpo ou gabinete de unidades de discos magnéticos, ópticos e fonte de alimentação.

Assim sendo, para o produto da NCM 8470.50.11 – “caixas registradores

eletrônicas com capacidade de comunicação bidirecional com computadores ou

outras máquinas digitais” – requer-se a observância de um processo produtivo

específico. A utilização de outros procedimentos impedirá que a mercadoria seja

considerada originária.

Para outros produtos também se pode exigir uma combinação dos requisitos

já indicados, como um mínimo de 60% de valor agregado regional mais salto

tarifário.

Além dos critérios acima mencionados, vale lembrar que a partir de 2007

adotou-se no Mercosul o de minimis, também conhecido como “regra de tolerância”.

O de minimis aplica-se aos produtos que devem, para serem considerados

originários, cumprir com o requisito de salto tarifário. O de minimis permite que

uma parcela dos insumos utilizados não passe pelo processo de mudança tarifária.

No caso do Mercosul, o de minimis é autorizado desde que o valor CIF 79 do(s)

insumo(s) que não sofreu o salto não corresponda a mais de 10% do valor FOB do

produto final, conforme estabelecido no artigo 1° da Decisão CMC N° 16/07: “( )

considerar-se-á que um produto cumpre com o requisito de salto tarifário se o valor

CIF de todos os materiais não originários dos Estados Partes utilizados em sua

produção que não estejam classificados em uma posição tarifária diferente à do

produto não excede 10% do valor FOB do produto exportado”.

O “de minimis” foi estabelecido para beneficiar sobretudo Paraguai e

Uruguai, países que já contavam com certas flexibilidades no cumprimento do

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regime de origem comunitário. Essas flexibilidades, concedidas no contexto das políticas de tratamento de assimetrias na região, permitem que essas duas economias observem um índice de valor agregado regional inferior aos 60% da regra geral do bloco (40% no caso do Paraguai, em virtude das Decisões CMC N° 29/03 e N° 16/07, e 50% no caso do Uruguai, em função da Decisão CMC N° 37/04) 80 .

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CAPÍTULO 4 - A Comissão de Comércio do Mercosul

A CCM é o órgão encarregado de administrar a política tarifária e comercial

do Mercosul. Como assinalado anteriormente, o Tratado de Assunção não previu sua criação, que veio a acontecer apenas com a assinatura do POP, em 1994. Sua primeira reunião foi realizada em outubro de 1994, no Rio de Janeiro. As competências da CCM estão dispostas, de forma ampla, no artigo 16 do POP, segundo o qual caberá ao órgão “velar pela aplicação dos instrumentos de política comercial comum acordados pelos Estados Partes para o funcionamento da união aduaneira, bem como acompanhar e revisar os temas e matérias relacionados com as políticas comerciais comuns, com o comércio intra-Mercosul e com terceiros países”.

Já o artigo 19 do POP relaciona de maneira mais específica as atribuições da

CCM. Pretendemos apresentar essas atribuições por meio da análise das competências dos órgãos técnicos subordinados à CCM. Dessa apresentação poderemos depreender de maneira panorâmica a natureza dos temas que serão discutidos nesse órgão decisório do Mercosul.

4.1) Os Comitês Técnicos

Os foros subordinados à CCM denominam-se “Comitês Técnicos” (CTs), sendo responsáveis pelo tratamento de diferentes temas relacionados à gestão da política comercial e tarifária do Mercosul. Dada a natureza das discussões ali realizadas, participam de suas reuniões especialistas de cada um dos Estados Partes. As decisões dos Comitês, na linha do que sucede com os órgãos decisórios do bloco, são tomadas por consenso. Havendo dissensos, a questão deverá ser elevada, em princípio, à apreciação da CCM. Os CTs podem apresentar à CCM Projetos de Diretriz ou Projetos de Resolução sobre os temas de sua competência.

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O Comitê Técnico n° 1 é responsável pelos temas de nomenclatura e tarifa.

Cabe a ele, portanto, deliberar sobre modificações na NCM e na TEC, tais como a alterações nos códigos e descrição de produtos ou modificações nas alíquotas da TEC. No caso de modificações de alíquotas da TEC, o CT-1 toma suas decisões tendo como base, de maneira geral, critérios como a existência ou não de produção regional, tal como visto no item relativo à administração da TEC. A atualização da NCM à luz da evolução do Sistema Harmonizado é realizada, por exemplo, nesse CT. A Coordenação Nacional do Brasil no CT-1 tem sido tradicionalmente exercida por representante do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. O Comitê Técnico n° 2 é responsável pelo tratamento de assuntos aduaneiros. Dedica-se, dentre outros temas, a harmonizar os procedimentos aduaneiros entre os países do bloco, de modo a facilitar o trânsito de mercadorias e

evitar o surgimento de barreiras não-tarifárias ao comércio. Discute, nesse contexto, a uniformização de normas relacionadas a valoração aduaneira, ilícitos aduaneiros, bagagens e outros. Um dos temas mais recorrentes na pauta recente do CT-2 tem sido a adoção de sistemas informáticos que permitam uma melhor comunicação entre as Aduanas e, conseqüentemente, um maior controle sobre as mercadorias em trânsito. Já está em funcionamento entre os Estados Partes, por exemplo, o sistema INDIRA (“Intercâmbio de Informações de Registro Aduaneiro”), o qual permite que as Aduanas nacionais compartilhem informações sobre operações de importação e exportação e verifiquem se as informações prestadas por um importador se coadunam com aquelas registradas pelo exportador do produto. A Coordenação Nacional do Brasil no CT-2 compete à Secretaria da Receita Federal.

O Comitê Técnico n° 3 tem a incumbência de tratar de normas e disciplinas

comerciais. Em outras palavras, compete a esse órgão deliberar sobre temas vinculados ao Regime de Origem do Mercosul. Eventuais modificações nas regras de origem – que, como vimos no capítulo 3, têm o objetivo de determinar que produtos poderão ser considerados “produtos Mercosul” e, por esse motivo, circular sem pagamento de tarifa – são discutidas tecnicamente no âmbito desse CT. O MDIC também tem se ocupado da coordenação nacional do Brasil no CT-3.

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O Comitê Técnico n° 4 foi criado para estudar medidas para disciplinar as

políticas que distorcem a concorrência (tais como incentivos fiscais). Embora não se reúna, por razões políticas, há diversos anos, não chegou a ser formalmente extinto em função do interesse de alguns dos Estados Partes em manter o tema na agenda de discussões do Mercosul. O Comitê Técnico n° 5 trata dos assuntos relacionados à defesa da concorrência. Como veremos em tópico à parte, o estabelecimento de normas comuns de defesa da concorrência é fundamental para o bom funcionamento da união aduaneira, uma vez que permitirá que práticas lesivas como a formação de cartéis sejam combatidas em nível regional. A Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça, o CADE e a Secretaria de Acompanhamento do Ministério da Fazenda têm coordenado, no lado brasileiro, as negociações na esfera do CT-5.

O Comitê Técnico n° 6 é a instância responsável por estatísticas de comércio

exterior. Criado por intermédio da Decisão CMC n° 31/06, esse Comitê tem como tarefa fundamental a criação de condições necessárias (sobretudo a elaboração de metodologia para coleta de dados) para a elaboração de uma base de estatísticas de comércio do Mercosul. Ao longo de 2007, o CT reuniu-se e elaborou proposta de harmonização de unidades de medida empregadas nos registros de comércio exterior

e sugeriu a estrutura básica da Unidade Técnica de Estatísticas (UTECE) que deverá funcionar no âmbito da Secretaria do Mercosul.

O Comitê Técnico n° 7 é o responsável pelo tratamento de temas de defesa

do consumidor no âmbito do bloco. Esse foro reúne-se desde 1995 e tem envidado esforços para a harmonização das normas de proteção ao consumidor nos Estados Partes. As diferenças entre as legislações dos Estados Partes dificultou, nos últimos

anos, que se lograsse maiores avanços nesse campo. Os projetos de elaboração de um regulamento comum de defesa do consumidor, impulsionadas sobretudo em meados dos anos 90, não evoluíram 81 e deram lugar à proposta, ainda em debate, de

81 Em 1997, o CT-7 elaborou Projeto de Protocolo sobre defesa do consumidor e o elevou à CCM. A delegação brasileira nesse foro acabou resistindo à aprovação do documento, por entender que ele reduziria os níveis de proteção ao consumidor no país, ao revogar dispositivos presentes no Código de Defesa do Consumidor. Cf. Leopardi, Maria Tereza. “A integração pela harmonização regulatória: defesa da regulação da concorrência”. In: Chudnovsky, D. et Fanelli, J.M. (orgs.). El desafío de integrarse para crecer Balance

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aprovação de “cláusula de harmonização normativa”, consoante a qual os Estados Partes estariam livres para adotar normas mais rigorosas do que aquelas aprovadas no âmbito do Mercosul (o que impediria, sobretudo do ponto de vista brasileiro, retrocessos já obtidos nas legislações nacionais mais avançadas). Em 2000 foi aprovada a “Declaração Presidencial dos Direitos Fundamentais dos Consumidores do Mercosul”, que contém uma lista não exaustiva de direitos do consumidor que devem ser observados pelos Estados Partes. Os trabalhos do CT-7 têm permitido mais recentemente um maior intercâmbio e cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela defesa dos direitos do consumidor. Além dos sete Comitê Técnicos acima indicados, também está subordinado à CCM o Comitê de Defesa Comercial e Salvaguardas (CDCS). Esse órgão foi criado pela Decisão CMC n° 17/96 e suas competências vieram a ser estabelecidas pela Diretriz CCM n° 13/98, segundo a qual cabe ao CDCS “assistir a CCM em matéria de política de defesa contra práticas desleais de comércio e salvaguardas em relação a terceiros países”. O CDCS desenvolveu trabalhos com vistas à adoção pelos Estados Partes de regulamentos comuns em matéria de defesa comercial. Dada a sensibilidade política do tema, seus trabalhos, porém, encontraram dificuldades em prosseguir a partir de 2005. A partir de 2006 os trabalhos desse foro foram virtualmente paralisados. Como se vê, o leque de temas tratados no âmbito da CCM é diversificado, tendo como nota característica o exame de matérias relacionadas à política comercial comum do bloco. Embora não haja dúvida de que o trabalho central desse órgão decisório diga respeito à administração da TEC e do regime de origem do Mercosul, também cabe à CCM deliberar sobre questões relacionadas a assuntos aduaneiros, estatísticas de comércio exterior, política de concorrência, defesa comercial e defesa do consumidor. Uma simples consulta ao conjunto de normas emanadas da CCM – que, como vimos, denominam-se “Diretrizes” – revela que a maior parte delas diz respeito à regulamentação de Decisões ou Resoluções de conteúdo econômico-comercial.

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Trata-se de um corolário do fato de que as alterações pontuais na NCM e nas alíquotas da TEC são aprovadas por intermédio de Resoluções do GMC, e não de Diretrizes. As Diretrizes podem versar, por outro lado, sobre “medidas excepcionais no âmbito tarifário” - caso da reduções temporárias da TEC em virtude de desabastecimento -, sobre a regulamentação de procedimentos aduaneiros ou sobre o controle de origem das mercadorias que circulam no bloco. Cabe registrar, finalmente, que, nos termos do artigo 19, IX, do POP, a CCM tem autonomia para criar ou extinguir os órgãos a ela subordinados. Todavia, o CT estabelecido mais recentemente – CT N° 6, em dezembro de 2006 – foi criado por meio de Decisão do CMC 82 , uma vez que o teor da norma continha previsões que extrapolavam as competências estritas da CCM, ao prever, conforme observamos anteriormente, a criação de uma Unidade Técnica de Estatísticas de Comércio Exterior (UTECE) no âmbito da Secretaria do Mercosul e extinguir um dos Subgrupos de Trabalho do GMC (SGT n° 14).

4.2) O Mecanismo de Consultas

No âmbito da CCM os Estados Partes podem apresentar consultas relacionadas a questões de ordem econômico-comercial. Trata-se de um mecanismo não-judicial que objetiva dar encaminhamento a temas pontuais, estimulando uma solução conciliatória entre as partes envolvidas. Sua criação remonta a 1995 83 . O mecanismo de consultas é regulamentado pela Diretriz CCM n° 17/99. O Estado Parte interessado deve apresentar a consulta por escrito, indicando a medida impugnada e expondo as questões e dúvidas que julgar pertinentes. Já o Estado Parte reclamado deve apresentar sua resposta até a segunda reunião da CCM posterior à apresentação da consulta ou no prazo máximo de 60 (sessenta) dias. A partir daí, podem os Estados Partes seguir apresentando argumentos por meio de “Notas Técnicas”. A discussão se estenderá até que o Estado Parte que apresentou a consulta decida dar por concluído o processo de forma satisfatória ou insatisfatória.

82 Decisão CMC N° 31/06.

83 Já na II CCM, em fevereiro de 1995, foram apresentadas 9 consultas pelos Estados Partes.

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O art. 8° Diretriz CCM n° 17/99 prevê ainda que a consulta será considerada

concluída – uma espécie de “extinção” por decurso de prazo – caso, após sua apresentação, permaneça na agenda da CCM, sem solução, por quatro reuniões consecutivas, salvo se os Estados Partes envolvidos decidirem mantê-la na agenda à espera de novos desdobramentos.

Mecanismo de consultas

Apresentação da consulta

Em qualquer momento, inclusive durante

a

própria reunião da CCM.

 

Até a segunda reunião da CCM posterior

Resposta

à

apresentação da Consulta ou em até 60

(sessenta) dias, caso a segunda reunião seja realizada após esse prazo.

Nota Técnica

O processo de consulta pode prosseguir, após a apresentação da resposta, por meio do intercâmbio de Notas Técnicas.

Conclusão

Apenas o Estado Parte que apresentou a consulta pode concluir o processo, de forma satisfatória ou insatisfatória.

Como salientado anteriormente, o mecanismo de consultas é um instrumento de conciliação de caráter não-judicial. Sua eventual utilização não impede, por conseguinte, que uma das partes recorra posteriormente ao mecanismo de solução de controvérsias (tratando-se de duas formas distintas de resolver pendências, a

apresentação de consultas não é um requisito prévio para o acionamento do sistema

de solução de controvérsias).

Os Estados Partes têm se valido com regularidade do mecanismo de consultas para sanar eventuais pendências comerciais. O tabela a seguir indica o número de consultas apresentadas anualmente, de 1995 a 2008:

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Consultas apresentadas no âmbito da CCM (1995-2008)

1995 61

 

2002 17

 

1996 84

2003 21

1997 71

 

2004