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Cadernos

Inovao no setor pblico:


uma reflexo a partir das
experincias premiadas no
Concurso Inovao na
Gesto Pblica Federal

Elaborao do Texto Original:


CEAG/Unb - Centro de Estudos Avanados
de Governo e Administrao Pblica da
Universidade de Braslia

38

Cadernos

Inovao no setor pblico:


uma reflexo a partir das
experincias premiadas no
Concurso Inovao na Gesto
Pblica Federal

38

Braslia
- 2014 1

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica


Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
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eletrnica: Alice Maria Silva Prina.
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O483i

Oliveira, Luiz Guilherme de

Inovao no setor pblico: uma reflexo a partir das experincias


premiadas no Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal / Luiz Guilherme
de Oliveira, Rafael Liberal Ferreira de Santana e Vanessa Cabral Gomes.
Braslia: ENAP, 2014.
61p.
(Cadernos Enap, no 38) ISSN 0104-7078

1. Administrao Pblica. 2. Inovao. I. Ttulo.


CDU 35:005.591.6

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade do(s)


autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da Escola Nacional de
Administrao Pblica (Enap). permitida a reproduo deste texto e dos dados nele
contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
ENAP, 2014
Tiragem: 1.000 exemplares
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

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Cadernos

Inovao no setor pblico:


uma reflexo a partir das experincias
premiadas no Concurso Inovao na
Gesto Pblica Federal
Relatrio Final Enap - CEAG/UnB (14-04-2014)*
Elaborao do Texto Original:
CEAG/UnB - Centro de Estudos Avanados de Governo e
Administrao Pblica da Universidade de Braslia
Luiz Guilherme de Oliveira
Rafael Liberal Ferreira de Santana
Vanessa Cabral Gomes

A presente verso do Caderno n 38 difere da verso lanada em meio eletrnico


(5/11/2014) por solicitao expressa dos autores.

* O presente estudo resultado do Termo de Cooperao n o 01/2012-Enap, assinado entre a


Enap e o CEAG/Unb.

Sobre os Autores

Luiz Guilherme de Oliveira


Economista (PUC/SP), ps-doutorado na Columbia University Sipa (School of
International and Public Affairs), doutor em Poltica Cientfica e Tecnolgica (DPCT/
Unicamp 2005) e mestre em Economia (PUC/SP 1998). Professor visitante na Columbia
University/NY. Professor adjunto da Universidade de Braslia (UnB) e pesquisador do
CEAG/UnB.
Rafael Liberal Ferreira de Santana
Economista (UnB), mestre em Administrao com habilitao em Administrao
Pblica e Polticas Pblicas (UnB) e ps-graduado em Economia do Setor Pblico (FGV).
Pesquisador do CEAG/UnB.
Vanessa Cabral Gomes
Economista (UnB), doutoranda do Programa de Ps-Graduao em Administrao
(PPGA-UnB) e mestre em Administrao (UnB). Professora colaboradora da UnB e tutora
no curso de Administrao a Distncia da UnB.

Grficos, Quadros e Tabelas

Grficos
Grfico 1: Classificao das iniciativas quanto atividade, no perodo
20042012 (Universo de 98 iniciativas) .......................................................................... 34
Grfico 2: Classificao das iniciativas quanto ao ambiente,
no perodo 20042012 (Universo de 98 iniciativas)........................................................ 35
Grfico 3: Classificao das iniciativas quanto ao tipo, no perodo
20042012 (Universo de 98 iniciativas) .......................................................................... 35
Grfico 4: Classificao das iniciativas quanto capilaridade,
no perodo 20042012 (Universo de 98 iniciativas)........................................................ 36
Grfico 5: Classificao das iniciativas: Ambiente Interno X Tipo,
no perodo 20042012 (Universo de 45 iniciativas)........................................................ 39
Grfico 6: Classificao das iniciativas: Ambiente Interno X Tipo,
no perodo 20042012 (Universo de 24 iniciativas)........................................................ 39
Grfico 7: Classificao das iniciativas: Ambos Ambientes X Tipo,
no perodo 20042012 (Universo de 29 iniciativas)........................................................ 40
Grfico 8: Classificao das iniciativas: Ambiente Interno X Capilaridade,
no perodo 20042012 (Universo de 45 iniciativas)........................................................ 40
Grfico 9: Classificao das iniciativas: Ambiente Externo x Capilaridade,
no perodo 20042012 (Universo de 24 iniciativas)........................................................ 41
Grfico 10: Classificao das Iniciativas: Ambos os Ambientes X Capilaridade,
no perodo 20042012 (Universo de 29 iniciativas)........................................................ 41
Quadros
Quadro 1 Alguns trabalhos sobre inovaes no setor pblico ................................... 17
Quadro 2: Estrutura de distribuio e classificao de inovao no setor pblico ...... 19
Quadro 3: Roteiro para coleta de dados ........................................................................ 27
Tabelas
Tabela 1: Quantidade de iniciativas que tiveram como fator de sucesso cada
categoria, no perodo 20042012 (Universo de 98 iniciativas) ...................................... 35

Tabela 2: Fatores de sucesso das iniciativas por ambiente,


no perodo 20042012 (Universo de 98 iniciativas)........................................................ 40
Tabela 3: Classificao das iniciativas: Capilaridade X Tipo,
no perodo 20042012 (Universo de 98 iniciativas)........................................................ 41
Tabela 4: Fatores de sucesso das iniciativas por tipo,
no perodo 20042012 (Universo de 98 iniciativas)........................................................ 42
Tabela 5: Classificao das iniciativas ativas por fator de sucesso ................................ 43
Tabela 6: Matriz inovativa em valores relativos ............................................................ 45
Tabela 7: Matriz inovativa em valores absolutos .......................................................... 46

Sumrio

Apresentao.............................................................................................................. 9
Introduo ................................................................................................................ 11
Referencial Terico ................................................................................................... 13
Para alm da inovao schumpeteriana: a inovao no setor pblico ......................... 14
Metodologia ............................................................................................................. 19
Tipologia/classificao para inovao no setor pblico ............................................... 19
Descrio das variveis e categorias .............................................................................. 20
Ambiente........................................................................................................................ 20
Tipo de inovao ............................................................................................................ 21
Capilaridade da inovao ............................................................................................... 22
Fatores de sucesso ......................................................................................................... 23
Coleta de dados .............................................................................................................. 26
Estratgia de anlise dos dados ..................................................................................... 28
Resultados ................................................................................................................ 31
Frequncias simples ...................................................................................................... 32
Sustentabilidade das aes contempladas pelo Prmio .............................................. 32
Ambiente........................................................................................................................ 32
Tipo ................................................................................................................................. 33
Capilaridade ................................................................................................................... 34
Fatores de sucesso ......................................................................................................... 35
Frequncias cruzadas ..................................................................................................... 36
Ambiente X Tipo ............................................................................................................ 36
Ambiente X Capilaridade ............................................................................................... 38

Ambiente X Fator de Sucesso ........................................................................................ 40


Tipo X Capilaridade ........................................................................................................ 41
Tipo X Fator de Sucesso ................................................................................................. 42
Iniciativas Ativas x Fatores de Sucesso .......................................................................... 42
Matriz Inovativa ........................................................................................................ 45
Consideraes Finais ................................................................................................ 47
Referncias ............................................................................................................... 51
Apndices ................................................................................................................. 55

Apresentao

A Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), em parceria com


o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), promove
anualmente, desde 1996, o Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal.
O objetivo do Concurso incentivar a implementao e a disseminao
de prticas inovadoras na gesto pblica, por meio da premiao e
divulgao dessas iniciativas.
A premiao valoriza as equipes de servidores pblicos que,
comprometidos com o alcance de melhores resultados, dedicam-se a
repensar atividades cotidianas por meio de pequenas ou grandes
inovaes, que so entendidas como mudanas em prticas anteriores,
por meio da incorporao de novos elementos na gesto pblica ou de
uma nova combinao dos mecanismos de gesto existentes, que
produzam resultados positivos para o servio pblico e para a sociedade.
O presente Caderno Enap publica o resultado do estudo intitulado
Inovao no setor pblico: uma reflexo a partir das experincias
premiadas no Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal, produzido
em parceria com o Centro de Estudos Avanados de Governo e
Administrao Pblica (Ceag) da Faculdade de Economia, Administrao
e Contabilidade (Face) da Universidade de Braslia (UnB). A pesquisa
investiga os fatores relevantes que possam explicar o dinamismo da
inovao no setor pblico, tomando como referencial analtico as 98
iniciativas premiadas pelo Concurso no perodo de 2004 (9 Edio) a
2012 (17 Edio).
O estudo desenvolveu metodologia especfica para compreenso
do conjunto de iniciativas premiadas pelo Concurso, o que resultou na
classificao das inovaes quanto ao ambiente para o qual estiveram
voltadas; ao tipo de inovao que essa representa; e capilaridade ou
pblico beneficiado pela inovao. Foram destacados ainda os fatores
de sucesso apontados pelos prprios gestores como fatores crticos para
a inovao e se as iniciativas esto ativas ou inativas. Ademais, a pesquisa
apresenta a organizao da Matriz Inovativa, que representa a
distribuio das iniciativas analisadas quanto aos critrios de ambiente,
tipo e capilaridade.
Espera-se, assim, que o estudo possa servir de reflexo sobre a
temtica da inovao no setor pblico, em particular na administrao
pblica brasileira.

Reiterando o compromisso da Escola com a transparncia pblica


e com sua misso institucional de disseminao de conhecimento
relevante para reflexo da administrao pblica, esta pesquisa e seu
material complementar estaro disponveis para ampla consulta no
Repositrio Institucional da Enap.

Boa leitura!
Paulo Sergio de Carvalho
Presidente da Enap

10

Introduo

A importncia do setor pblico na economia tem se expandido de


forma significativa ao longo dos anos. Mesmo considerando os estilos
de ao governamental, mais ou menos intervencionista, o papel central
do Estado tende a ser sempre estratgico, sendo ele, Estado, um ator
capaz de regular as relaes econmicas, suprir as necessidades do
cidado com diversos bens e servios pblicos, entre outras aes. Neste
sentido, a gerao de inovaes no setor pblico tende a ter um papel
estratgico nas aes do Estado, ao permitir uma maior eficincia na sua
atividade e possibilitar ganhos crescentes para a sociedade.
Entretanto, as reflexes sobre o real dinamismo das inovaes no
setor pblico tm atrado, historicamente, poucas reflexes na academia.
As explicaes para isso passam, necessariamente, pela reflexo sobre
o dinamismo da inovao de forma geral, em que a lgica tende a ser
fortemente privatista, em que os mecanismos de incentivos ficam
centrados na gerao de lucros, de forma geral, e na gerao de
estruturas de mercado de carter schumpeteriano.
O foco deste trabalho justamente buscar uma reflexo a respeito
do dinamismo da inovao no setor pblico, a partir da considerao
sobre quais os seus mecanismos de incentivos, claramente distintos do
setor privado. Para isso importante ter claro o que vem a ser,
exatamente, um bem pblico. Quais suas caractersticas e seus limites.
Aqui, a observao a respeito dos conceitos de excludncia e rivalidade
passa a ter um papel central.
Tambm importante considerar de que forma a literatura
internacional tem analisado a questo da inovao no setor pblico para,
a partir da, buscar criar uma conceitualizao mais formal a respeito do
tema. Por fim, importante que a caracterstica do setor pblico, de
elevado espraiamento e capilaridade, seja levada em conta. Assim, fazse necessria a criao de uma tipologia, e gradao, a respeito do que
vem a ser inovao no setor pblico.
Grosso modo, este trabalho pode ser dividido em etapas. A primeira
etapa concentra um esforo terico a fim de caracterizar o que vem a ser
inovao no setor pblico. Em um segundo momento apresentada a
metodologia desenvolvida, luz do referencial terico, em que
apresentada a tipologia e a classificao para a inovao no setor pblico.

11

Nessa seo so apresentados: os tipos de inovao no setor pblico, os


ambientes para os quais esto direcionadas, os nveis de capilaridade da
inovao no setor pblico e seus fatores de sucesso. A terceira etapa
trata da pesquisa sobre inovao no setor pblico a partir da coleta de
dados dos relatos das aes premiadas no Concurso Inovao na Gesto
Pblica Federal, promovido pela Escola Nacional de Administrao
Pblica (Enap) entre 2004 e 2012. Finalmente, na ltima etapa, so
apresentados os resultados da pesquisa.

12

Referencial Terico

O processo de expanso do capitalismo passa necessariamente pela


anlise da trajetria das inovaes, em especial, tecnolgicas. So vrias
as interpretaes da evoluo do capitalismo que se apoiam na
perspectiva de que os ganhos advindos da inovao que permitem o
processo de acmulo e posterior expanso das empresas. Autores
seminais, como Smith e Marx, j chamavam a ateno para os ganhos
proporcionados pela dinmica tcnica. Posteriormente Schumpeter, e
sua anlise a partir dos ciclos de expanso de Kondratieff, chama a
ateno para a dinmica da inovao e sua relao com a expanso cclica
do capital. Atualmente, a discusso est centrada nos autores
caracterizados como evolucionistas e neoschumpeterianos, como
Hodgson (1993), Machulup (1978), Freeman (2008), Nelson e Winter
(2005), Lundvall (2010), Dosi (2006), Edquist (2001), Malerba (1995), entre
outros; mesmo autores focados na discusso de economia poltica,
exemplo de Arrighi, chamam a ateno para a importncia da evoluo
tcnica (inovao) para as expanses cclicas do sistema capitalista.
De todo modo, o principal autor utilizado para a compreenso da
conceitualizao da inovao Schumpeter. Schumpeter (1982) tipifica
a inovao (novas combinaes dos fatores) em: novo produto; novo
processo de produo, [...] pode consistir tambm em nova maneira de
manejar comercialmente uma mercadoria; novo mercado; nova fonte
de matrias-primas; e nova organizao.
A Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)
buscou, por meio do Manual de Oslo, sistematizar o processo de inovao
do ponto de vista da firma. Assim, a definio de inovao [...] a
implementao de um produto (bem ou servio) novo ou significativamente
melhorado, ou um processo, ou um novo mtodo de marketing, ou um
novo mtodo organizacional nas prticas de negcios, na organizao do
local de trabalho ou nas relaes externas (OCDE, 2006, p. 55). O Manual de
Oslo classifica a inovao em quatro tipos: inovao de produto
relacionados a produtos e servios inteiramente novos e melhorias
importantes nos j existentes; inovao de processo relacionados a
melhorias significativas no processo de produo e distribuio; inovao
organizacional relacionados ao desenvolvimento de melhores prticas
gerenciais; e inovao de marketing relacionados a mudanas no composto

13

de marketing (produto, preo, promoo, colocao). Percebe-se que essa


definio tem forte influncia schumpeteriana.
Autores como Hodgson (1993), em sua anlise da obra de Schumpeter,
chamam a ateno para a importncia dada pelo autor para os
mecanismos de incentivos que induzem o empresrio schumpeteriano
a adotar posturas empreendedoras na sua busca contnua pelo lucro.
Segundo Hodgson, a abordagem schumpeteriana coloca no centro da
discusso os mecanismos claros de incentivos, neste caso o lucro, para o
empreendedor. Dessa forma, destaca-se a necessidade de incentivos
capazes de atenuarem o risco inerente ao processo inovativo, e possvel
afirmar que a inovao s ocorrer se os mecanismos de incentivos forem
claros, independente do que se possam chamar de incentivos.
Para alm da inovao schumpeteriana: a inovao no setor pblico1
Como visto anteriormente, a percepo sobre inovao sempre esteve
presente na literatura econmicas desde os fisiocratas. Entretanto,
com Schumpeter (1911, 1939, 1942) que a temtica passa a ter importncia
central na anlise da dinmica capitalista. A abordagem schumpeteriana
deposita na dinmica da inovao tecnolgica a responsabilidade sobre
a expanso, ou retrao, do capitalismo. Sua lgica passa pelo conceito
de permanente destruio criadora presente no sistema capitalista.
Aqui se faz necessrio ressaltar a diferenciao, para o autor, entre
inveno e inovao. A inveno s enxergada como inovao se for
levada prtica, ou seja, a inveno sem uma utilidade prtica no pode
ser considerada como inovao, pois no ter o aval do mercado. Por outro
lado, as inovaes no so necessariamente originadas de invenes, elas
podem ser fruto de adaptaes de processos j existentes, ou, ainda, de
adequaes na utilidade de determinado produto em outro segmento de
mercado (s para citar um exemplo). De todo modo, as opes de
combinaes entre a utilidade e aplicao de processos, equipamentos,
prticas organizacionais/comportamentais que geram inovaes so
elevadas. Por fim, importante ressaltar que o agente econmico que
busca a gerao de inovaes visa, em ltima anlise, gerao de uma
estrutura de mercado que possibilite um ganho extraordinrio. nessa
lgica que repousa a essncia dos mecanismos de incentivos, que
funcionam, por sua vez, como mecanismos indutores do processo inovador.
Inicialmente, a abordagem schumpeteriana considera a firma como o locus,
e o lucro o principal incentivo das inovaes. Entretanto, conforme afirma
Halvorsen (2005), esse conceito tem sido constantemente ampliado.
Atualmente, a lgica inovativa considera tambm a dinmica de inovao
no setor pblico e nas reas sociais.
certo que, no caso das inovaes no setor pblico, algumas
especificidades que caracterizam fortemente o ambiente desse setor

14

devem ser destacadas. Inicialmente, os aspectos relacionados a legalidade


e impessoabilidade so mais presentes no setor pblico do que no setor
privado, sujeitos, muitas vezes, a estruturas administrativas familiares.
Outro elemento importante, e caracterstico do setor pblico, sua rigidez
estrutural, a qual muito menos propensa a adequaes do que no setor
privado. O aspecto oramentrio, e de sua execuo, tambm merece
destaque diferente do setor privado, onde o limite oramentrio
apresentado e executado. No setor pblico, os custos transacionais tendem
a ser elevados, o que acaba por dificultar a sua plena execuo. importante
ressaltar que no cabe aqui apresentar e discutir a necessidade e a lgica,
ou no, de uma estrutura administrativa burocrtica, no sentido weberiano
do termo, mas, sim, caracterizar e explicitar sua existncia.
De todo modo, a anlise do processo de inovao passa pela lgica dos
mecanismos de incentivos. No caso do setor privado, os incentivos diretos,
e bastante bvios, esto relacionados a ganhos de competitividade que
podem, em ltima anlise, reverter em lucro para a firma. Ao mudar o
foco de anlise para o setor pblico, importante ter claro que os incentivos
continuam a existir; porm, eles no so exatamente os mesmos. Se, no
setor privado, a lgica dos incentivos, na maioria dos casos, se d em
funo do lucro, no setor pblico os incentivos so menos claros e, com
certeza, bastante tnues, o que torna a discusso inovao no setor
pblico bastante rdua. possvel afirmar que a literatura negligenciou,
durante algum tempo, a inovao no setor pblico. O trabalho seminal de
Nelson e Yates (1978) busca, em parte, suprir essa negligncia. Para os
autores, existem diferenas importantes entre os setores pblico e privado
que devem ser ressaltadas. O setor pblico envolve elementos menos
diretos e objetivos do que a inovao no setor privado, onde a lgica pelo
lucro prevalence. Para a inovao no setor pblico, elementos como
retorno social e ganhos para a sociedade precisam estar presentes.
certo que o setor pblico possui um carter bastante peculiar e,
at certo ponto, dual; afinal, o papel do Estado em uma sociedade
contempornea amplo. Pode-se observar o Estado como um agente
facilitador e indutor da atividade privada, assim, tem-se claro que o
setor pblico possui um importante papel ao formular as leis, as polticas
e as prprias organizaes pblicas como uma parte importante do
ambiente que molda as atividades do setor privado. Neste caso, o Estado
no o agente inovador, mas, sim, o facilitador da inovao. Por outro
lado, o Estado , ele mesmo, um agente econmico de peso, que atua
no s em reas tpicas de ao pblica, mas tambm em reas
consideradas de carter social, alm de reas estratgicas e importantes
para a atividade econmica do pas. Nesse segundo caso, o Estado o
agente inovador e responsvel pela inovao. No caso especfico deste
trabalho, a lente sobre o papel do Estado recai sobre a segunda opo,
ou seja, sobre o Estado inovador e senhor da ao inovadora. Assim,

15

deve-se analisar o conceito de inovao para o setor pblico. Para


Halvorsen (2005), esse conceito deve ser visto por uma lente mais ampla
que abrange a seguinte tipologia:

inovao de servio;

inovao de processo;
inovao administrativa e organizacional;
inovao do sistema;
inovao de concepo (nova misso, viso, objetivos, estratgias); e
mudana radical de racionalidade.

interessante considerar quais os tipos de produtos oferecidos


pelo setor pblico. Neste sentido, a caracterizao de bens pblicos,
semipblicos e privados, a partir do critrio de excludncia e rivalidade,
passa a ser um caminho plausvel para a anlise do processo inovador
dentro do setor pblico. Assim, podemos, a partir de uma rpida
simplificao, considerar que os bens pblicos puros (aqueles em que a
rivalidade baixa, ou nenhuma, e a excludncia ausente) tendem a
ser menos inovadores do que os bens semipblicos (em que a rivalidade
est presente em menor proporo, assim como a excludncia).
Desta forma, os setores da economia onde esto presentes
empresas pblicas, competindo no mercado com empresas privadas,
tendem a ser mais inovadores do que setores onde o Estado trabalha
isoladamente. Um exemplo o setor financeiro, em que o Estado oferece
produtos e servios competindo com o setor privado. Essa competio
leva a empresa pblica a inovar, no sentido de buscar maior nvel de
competitividade. Por outro lado, em mercados em que o Estado trabalha
sem a presso da competio com o setor privado, ele (Estado) tende a
ser menos inovador. Entretanto, mesmo em setores em que o Estado
rival do setor privado, mas a questo de excludncia bastante presente
exemplo, no Brasil, do Sistema nico de Sade (SUS) , a capacidade
de inovao por parte do setor pblico bastante reduzida.
Assim, embora a competio seja um forte indutor de inovao,
ela no o nico elemento capaz de explicar o fenmeno inovao no
setor pblico. De todo modo, vrios segmentos de ao do Estado
tendem a ser ausentes de competio (bens pblicos puros), sendo um
exemplo o Judicirio. Nesses casos, os incentivos passam por outros
canais, distintos da racionalidade utilitarista, como, por exemplo:
altrusmo, aspectos morais e ticos (comuns ao cidado comum ou do
ethos do servidor pblico), entre outros.
Como visto anteriormente, inovaes de concepo devem ser
consideradas como inovao importante, em especial para o setor
pblico. Neste sentido, novas formas de gesto organizacional, como o
new public management, ganham importncia significativa
(HALVORSEN, 2005; HAUKNES, 2005), podendo, inclusive, explicar, em
parte, os processos de expanso capitalista nos pases latino-americanos.

16

Recentemente, vrios trabalhos tm sido desenvolvidos, em


especial nos pases nrdicos, sobre inovao no setor pblico.
Obviamente que a temtica inovao no setor pblico mais
pertinente nos pases onde, tradicionalmente, o setor pblico est mais
presente. Abaixo, no Quadro 1, esto elencados alguns trabalhos
importantes sobre a temtica da inovao no setor pblico:
BANDZEVICIENE, R; Dirzyte, A; DAUDERYS, V. Innovation in social services
for the elderly. NIFU STEP: Oslo, 2005.
BUCKLEY, J; LINEHAN, C. Innovation in the provision of home help services
in the Southern Health Board area. NIFU STEP: Oslo, 2005.
CONSIDINE, M. Personal retirement savings accounts. NIFU STEP: Oslo,
2005.
CUNNINGHAM, P. Innovation in the public health sector: a case study
analysis. NIFU STEP: Oslo, 2005.
GODO, H; ROSTE, R.; BROCH, M. Innovation in home based services for
the elderly. NIFU STEP: Oslo, 2005.
GOI, M. G. The adoption of innovations of different nature at a public
hospital in spain. NIFU STEP: Oslo, 2005.
HALVORSEN, T. On innovation in the public sector. In: HALVORSEN, T.;
HAUKNES, J.; MILES, I. ROSTE, R. On the differences between public and
private sector innovation. NIFU STEP: Oslo, 2005.
HAUKNES, J. Some thoughts about innovation in the public and private
sector compared. In: HALVORSEN, T.; HAUKNES, J.; MILES, I. RSTE,
R. On the differences between public and private sector innovation.
NIFU STEP: Oslo, 2005.
KOCH, P.; CUNNINGHAM, P.; SCHWABSKY, N.;HAUKNES,J. Innovation in the public
sector: summary and policy recommendations. NIFU STEP: Oslo,
2006.
NORGREN, L.; LARSEN, K. Hospital-managed advanced care of children in
their homes: a new type of health care for seriously ill children.
NIFU STEP: Oslo, 2005.
ROSTE, R.; MILES, I. Differences between public and private sector
innovation. In: HALVORSEN, T.; HAUKNES, J.; MILES, I. RSTE, R. On
the differences between public and private sector innovation.NIFU
STEP: Oslo, 2005.
SCHWABSKY, N; VIGODA-GADOT, E; SHOHAM, A; RUVIO, A. Innovation in social
services: regional resource centers of special education, Israel. NIFU
STEP: Oslo, 2005.
STAROOV, K; MALKOV, L. Innovation in social services: residential care
for elderly in Slovakia. NIFU STEP: Oslo, 2005.
Quadro 1 Alguns trabalhos sobre inovaes no setor pblico

17

Notas
1

Um agradecimento especial s contribuies de Marcos Moraes Sousa


(Instituto Tecnolgico de Gois) e a Michele Rilany Rodrigues Machado
(Universidade Federal de Gois).

2
Como pressupostos schumpeterianos, so considerados: propriedade
privada, diviso do trabalho e livre concorrncia.
3

Estrutura de mercado denominada como monoplio schumpeteriano.

Muitas vezes, o setor privado est sujeito a estruturas administrativas


familiares e, considerando o porte da firma, pouco transparentes.
5

Para Weber, a burocracia um tipo ideal de organizao, que funciona


como importante modelo de anlise sociolgica e poltica e, por
consequncia, no estudo da administrao pblica.

Aquelas onde a rivalidade e excludncia caracterizam como bens pblicos


puros.
7

Em pases com a caracterstica do Brasil, a ao do Estado se fez mais


presente ao longo da sua histria recente. Entretanto, essa no uma
caracterstica exclusiva do Estado brasileiro; vrios pases, em especial os
Estados dos pases da Amrica Latina, possuem essa caracterstica.

8
Em economia, excludncia a possibilidade de impedir algum de ter
acesso a um determinado bem ou servio, seja por motivos de ordem jurdica,
econmica, poltica ou natural. J a rivalidade a situao em que o consumo
de um bem por uma pessoa reduz a quantidade disponvel desse bem para
o restante da sociedade.
9

Para Kock e Hauknes, o termo entidade social se refere ao fato de que a


lgica da inovao no setor pblico implica a pactuao entre vrios atores,
envolvidos na gerao dessa inovao.
10
As mudanas consideradas aqui trazem retornos sociais claros para a
organizao. Desta forma, essas mudanas se caracterizam como inovaes
de fato.
11

Um importante aspecto da inovao a necessidade de aferir o


desempenho. No setor privado, essa tarefa est consolidada, alm disso,
h alguns manuais elaborados em conjunto com a Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), em parcerias com outras
organizaes que contribuem para a pesquisa e definio de indicadores de
inovao, notadamente para o setor privado, como o Manual de Oslo. J no
setor pblico, esse processo de aferio de difcil padronizao, visto que
cada sociedade, e estrutura organizacional, busca atender s suas
especificidades locais. Essa busca, e foco, nas especificidades dificulta a
elaborao de mtricas de aferio.

18

Metodologia

Tipologia/classificao para inovao no setor pblico


A gerao de inovaes no setor pblico deve considerar uma
variedade de aes e de intervenes do Estado na sociedade.
importante ter claro que nem todas essas aes possuem as mesmas
caractersticas e capacidade de capilaridade. Assim, possvel considerar
que no existe uma nica inovao no setor pblico, mas sim uma
variedade de aes de inovao no setor pblico, que se caracterizam
em funo do nvel de impacto que trazem sociedade.
A estratificao de tipologia aqui proposta considera fatores como:

Ambiente para o qual est voltada a ao: se a ao est voltada


para o ambiente interno ou externo organizao.

Tipo de inovao: classifica a ao pelo tipo de inovao que ela


representou (nova para a sociedade, nova para a organizao ou uma
mudana de rotina).

Capilaridade: apresenta os beneficirios do ambiente de cada ao.


Fatores de sucesso: aponta os principais fatores de sucesso da ao.
Essa proposta se aproxima, em parte, da tipologia proposta por
Halvorsen, Hauknes, Miles & Rste (2005), que consideram inovao no
setor pblico: novas abordagens de servio, processos internos de
gesto, inovaes administrativas, organizao de sistemas inovativos
internos ao sistema pblico.
A tipologia de classificao proposta para este trabalho pode ser
observada de forma esquematizada no Quadro 2, que apresenta a
estrutura de distribuio e classificao de inovaes no setor pblico.
Essa tipologia divide-se em 4 (quatro) variveis, sendo 3 (trs)
sequenciais e uma independente.

Quadro 2: Estrutura de Distribuio e Classificao de Inovao no Setor


Pblico

19

A proposta com essa tipologia determinar, efetivamente, uma matriz


de inovaes no setor pblico brasileiro que permita proporcionar uma
melhor percepo sobre qual a dinmica inovadora do setor, a partir das
iniciativas premiadas no Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal.
Para isso, a estrutura apresentada visa a, em um primeiro momento,
distribuir as aes inovativas dentro dos nveis da varivel ambiente.
Aps essa primeira classificao, cada ao deve ser novamente
classificada em dois subnveis, sendo o tipo de inovao e a capilaridade
dessa inovao. Fica claro que aps a distribuio das aes consideradas
como inovativas, ser vivel aferir um padro de comportamento
inovativo no setor pblico, assim como possveis alteraes desse padro
de comportamento vis--vis mudanas organizacionais dentro do Estado.
Por fim, importante considerar os aspectos que so determinantes
para a implementao da inovao, em todos os nveis considerados.
Dessa forma, foi criado um quarto fator que tem o objetivo de mapear o
que, do ponto de vista dos prprios responsveis pela ao, foram os
fatores de sucesso para a adoo/implementao da ao inovadora.
Descrio das Variveis e Categorias
Como descrito anteriormente, foram criadas quatro variveis, sendo
trs delas sequenciais (um nvel e dois subnveis) e uma independente.
Essas variveis sero detalhadas a seguir. Ao final da seo, o Box 1
apresenta alguns exemplos de classificao com base nas iniciativas
premiadas no Concurso Inovao da Enap.
Ambiente
Tomando-se como referncia o Quadro 2, a primeira varivel referese ao ambiente para o qual a ao foi direcionada, identificando em qual
ambiente a populao-alvo da inovao se encontra em relao
organizao. Assim, se a ao for direcionada para o pblico ou
necessidades dentro da organizao, ela ser classificada como interna;
se a inovao for direcionada para um pblico fora da organizao, ela
ser classificada como externa. Caso o pblico atendido esteja dentro e
fora da organizao, a ao ser classificada como ambos.
Dessa forma, para facilitar a compreenso dessa varivel, o que se deve
questionar aqui : em qual ambiente se encontra o pblico-alvo dessa ao?

Figura 1: Classificao por Ambiente

20

Definida a classificao da primeira varivel, avaliam-se dois subnveis:


o tipo de inovao e a capilaridade da inovao.
Tipo de inovao
A classificao do tipo de inovao identifica se a ao constitui uma
inovao circunscrita realidade da prpria organizao ou, de forma
mais ampla, se aquela inovao extrapola os limites da organizao e
pode ser considerada com potencial inovador tambm para a sociedade
(seja setor privado ou o setor pblico de outros pases).
Por exemplo, uma iniciativa que trata do aproveitamento de um
sistema disponvel no mercado para adequ-lo a uma necessidade interna
pode se constituir numa inovao realidade da organizao, mas se
trata de algo j existente na sociedade e no apresenta potencial
inovador original que possa ser replicado. Ela ser uma inovao apenas
para a organizao (do tipo nova para a organizao). Por outro lado, no
mesmo exemplo, se a soluo foi idealizada e desenvolvida no mbito
da organizao, considerada inovadora para a organizao e tambm
com potencial para a sociedade, podendo ser replicada. Assim, ela ser
classificada como uma ao do tipo nova para a sociedade. Percebe-se
que toda ao nova para a sociedade tambm , na realidade, nova para
a organizao.
importante ressaltar que, para as iniciativas do tipo nova para a
sociedade, no necessariamente a ao foi replicada para outros
segmentos, mas possui potencial para ser replicada externamente
organizao. Portanto, a denominao nova para a sociedade significa
que a iniciativa tem potencial inovador que pode extrapolar (no quer
dizer que extrapolou) os limites da organizao e se constituir nova para
sociedade. Nesse sentido, importante que no se confunda uma
inovao do tipo nova para a sociedade com a capilaridade (conjunto da
populao ou populao especfica), conforme detalhado no prximo item.
A classificao segundo a capilaridade, como ser visto, guarda relao
direta com o pblico-alvo para o qual a ao est direcionada, isto , referese a seu real impacto em determinado pblico. J a classificao por tipo,
na categoria nova para a sociedade, refere-se a caractersticas relacionadas
com certo grau de ineditismo, autenticidade, ao carter genuno daquela
ao, considerada assim inovadora para a organizao e com potencialidade
de replicao para outros segmentos da sociedade (absoro pelo setor
privado, pelo setor pblico de outros pases etc.).
Por fim, ainda na varivel tipo de inovao, tem-se a categoria mudana
de rotina. Essa varivel contempla aquelas aes que representam mais
uma mudana nos procedimentos habituais da organizao, do que uma
inovao propriamente dita. Uma mudana na rotina da organizao pode
ser, por exemplo, um planejamento estratgico que aumentou a eficincia

21

da organizao, ou a implementao de uma ferramenta de melhoria de


sua gesto processual.

Figura 2: Classificao por Ambiente e Subclassificao por Tipo


Capilaridade da inovao
O segundo subnvel refere-se capilaridade da inovao, onde a ideia
captar se a iniciativa beneficia a populao como um todo, ou seja, a
populao brasileira; um segmento da populao, como, por exemplo, a
populao carcerria, os trabalhadores do setor sucroalcooleiro, as
mulheres etc.; ou se voltada somente para as necessidades internas
da organizao, tendo beneficiado seu pblico interno somente.
Assim, aps classificar a inovao em interna, externa organizao
ou ambos, procede-se com a classificao: conjunto da populao,
populao especfica e necessidade interna.

Figura 3: Classificao por Ambiente e Subclassificao por Capilaridade

22

Vale ressaltar tambm que as iniciativas que forem previamente


classificadas como direcionadas ao ambiente interno (na primeira
categoria, referente ao ambiente), automaticamente sero classificadas,
no subnvel de capilaridade, como voltadas para as necessidades internas
da organizao, uma vez que uma inovao que teve seu pblico-alvo
interno organizao s pode ter sido voltada s suas necessidades
internas.
Por sua vez, se a classificao da primeira varivel indicar que o
ambiente externo ou ambos (interno e externo), o subnvel de
capilaridade pode resultar em classificao simples, em que o subnvel
capilaridade corresponde a somente uma das categorias (conjunto da
populao ou populao especfica ou necessidade interna), ou em
classificao composta, fruto da combinao de dois fatores. Em outras
palavras, uma inovao pode atender, simultaneamente, s
necessidades internas e a um pblico especfico, ou ao conjunto da
populao e s necessidades internas da organizao.
H de se chamar ateno para um aspecto. Vrios relatos que tratam
de iniciativas direcionadas para um segmento especfico da populao
ou para as necessidades internas da organizao julgam que, de forma
indireta, aquela iniciativa tambm ir beneficiar a sociedade em geral.
A despeito da razoabilidade dessa lgica (afinal, qualquer melhoria no
setor pblico tende, no limite, a beneficiar a sociedade em geral), a
ideia presente na tipologia captar o alcance da ao em uma primeira
derivada, ou seja, os beneficirios imediatos da inovao.
Fatores de Sucesso
Por fim, como complemento matriz de inovao no setor pblico,
prope-se a avaliao dos fatores de sucesso na implementao da ao
inovadora. A coobservao dos fatores de sucesso permite adicionar ao
modelo uma varivel de captao da sensibilidade dos gestores ao
descreverem suas iniciativas.
A ideia, portanto, depurar nos fatores de sucesso os aspectos mais
comumente relatados, como, por exemplo, o empenho das autoridades
do rgo, determinao/prioridade poltica do presidente,
disponibilidade de recursos, disposio e engajamento dos servidores
etc. O mapeamento dos fatores de sucesso constitui importante
informao na tipologia, na medida em que lana luz tanto sobre as
condies de gesto que favoreceram a gerao da inovao nas
organizaes, como sobre os obstculos que foram superados.
Inicialmente foram escolhidos 7 critrios para classificao dos fatores
de sucesso, que so eles:
a) Deciso poltica e/ou dos dirigentes

23

b) Engajamento/comprometimento da equipe envolvida


c) Disponibilidade de recursos (materiais, financeiros, tcnicos etc.)
d) Participao do setor privado (empresa)
e) Participao de universidades e centros de pesquisa
f) Coparticipao de outros rgos ou atores, exceto setor privado
(d) e academia (e)
g) Outros
Ressalte-se que os critrios escolhidos representam, em boa medida,
caractersticas de sucesso do processo inovativo no setor pblico (FERRAREZI
et al., 2010). Especificamente sobre as categorias d (Participao do
setor privado) e e (Participao de universidades e centros de
pesquisa), o que se procura nos relatos so informaes que indiquem a
coparticipao, tanto do setor privado quanto de universidades e centros
de pesquisa, no sucesso da ao. A coparticipao desses dois tipos de
organizao pode vir a indicar a importncia do trabalho em rede para o
sucesso de uma inovao, que estaria compatvel com a abordagem
sistmica (KUHLMANN, 2008; GODIN, 2009). Por fim, foi includo o critrio f
(coparticipao de outros rgos e atores, exceto setor privado e
academia), definido aps aplicao da tipologia em um piloto com os
anos de 2011 e 2012. Observou-se que diversas aes contemplavam a
coparticipao de rgos e/ou atores externos instituio de origem
da iniciativa, colocando esses como fundamentais para o sucesso da
ao. importante notar que, assim como os critrios d e e, o critrio
f tambm est compatvel com a abordagem sistmica de inovao.
Cada um dos critrios selecionados contemplar a descrio feita
pelo responsvel da ao como fatores que levaram ao sucesso dessa
inovao. Caso, por exemplo, o responsvel pela ao tenha descrito
que o principal fator para o sucesso tenha sido a participao de toda a
equipe do rgo de forma proativa, ela ser classificada como b. Se
relatado que foram os recursos financeiros destinados diretamente
ao, ela ser classificada como c. Se houver casos em que o responsvel
descreve que o fator de sucesso foi a parceria de universidades que
colaboraram com a pesquisa, ela ser classificada como e. Por fim, se o
que foi relatado pelo responsvel no se encaixa em nenhuma das 7
categorias, os fatores de sucesso sero classificados como g: outros.
A Figura 4 apresenta de forma esquemtica as 7 (sete) categorias de
classificao dos fatores de sucesso das aes.

24

Figura 4: Classificao por Fatores de Sucesso da Ao


importante ressaltar que pode classificar-se o fator de sucesso em
mais de uma categoria, podendo a varivel ser nica ou composta de at
7 critrios.
Box 1
Abaixo sero apresentados fragmentos dos relatos de
iniciativas que as classificam em cada nvel de anlise.
Nvel Ambiente:
1) Interno: O sistema foi desenvolvido para se constituir
num instrumento de apoio ao processo de gesto da Autarquia.
(Sistema de custos e informaes gerenciais do Bacen, 2004)
2) Externo: projeto de incluso digital destinado s camadas
C, D e E da sociedade (Gesac Governo eletrnico servio de
atendimento ao cidado, 2004)
3) Ambos: O sistema hoje utilizado em 145 consultrios,
por 188 equipes de sade, que atendem a uma mdia diria de
2 mil consultas (Registro eletrnico do atendimento
ambulatorial: mais um passo na consolidao do pronturio
eletrnico do paciente, 2005)
Subnvel Tipo:
1) Nova para a Sociedade: A equipe de investigao tentou
de vrios formas verificar a ocorrncia de provas similares. Os
mtodos utilizados eram manuais e consistiam na comparao
de provas de cada candidato com os demais. Isso tornava a
investigao praticamente impossvel de ser realizada, dado o
grande nmero de candidatos. Foi desenvolvido um sistema,
com a utilizao do software Microsoft Excel, que possibilitou o

25

cruzamento das respostas dos candidatos e a deteco de


situaes suspeitas, como a existncia de inmeros candidatos
que compartilhavam a grande maioria das respostas. (SPADEPRO Sistema de prospeco e anlise de desvios em exames
provas objetivas, 2011)
2) Nova para a Organizao: padronizao do atendimento
e da priorizao do paciente mais grave. (Como um protocolo
de classificao de risco pode qualificar o encaminhamento
dos pacientes na emergncia, 2006)
3) Mudana de Rotina: Objetivou-se, assim, propiciar a
gesto e o acompanhamento dos custos organizacionais
(Sistema de custos e informaes gerenciais do Bacen, 2004)
Subnvel Capilaridade:
1) Toda Populao: O principal pblico-alvo do Portal da
Transparncia o cidado (Portal da Transparncia, 2007)
2) Populao Especfica: atendimento pedaggico criana
hospitalizada (Reinsero do aluno ao seu ambiente de
convvio escolar e social aps a alta hospitalar, 2006)
3) Necessidades Internas da Organizao: a ao atendia
necessidade de que as expectativas dos clientes fossem tratadas
de forma prioritria pela alta direo (Utilizao do Quality
Function Deployment (QFD) como ferramenta de planejamento,
2005)

Coleta de dados
A aplicao da tipologia de inovao no setor pblico proposta no
presente trabalho foi realizada por meio da anlise de contedo de
fontes secundrias, mais especificamente os relatos das aes premiadas
no Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal, promovido pela Escola
Nacional de Administrao Pblica (Enap) entre 2004 e 201211.
Para cada ao premiada, procuraram-se captar as informaes sobre
as variveis descritas anteriormente (ambiente, tipo, capilaridade e
fatores de sucesso). Para tanto, a sequncia de perguntas e indicadores
a seguir serviu de guia para a anlise do contedo de cada relato. Ressaltese que, para toda ao, procurou-se identificar, adicionalmente, se a
medida encontra-se ativa ou inativa. Essa verificao se fez, em um
primeiro momento, pela pesquisa nas pginas de busca da internet.
natural que as iniciativas ativas possuam stios especficos na internet,
em geral vinculadas ao rgo onde foram originadas. Adicionalmente,

26

foi aplicado um questionrio enviado para todos os 98 coordenadores


das iniciativas premiadas no perodo de 20042012, para que
confirmassem o status da iniciativa como ativa ou inativa. Diante de
uma baixa taxa de retorno dos questionrios (17%), foi feito o contato
telefnico direto com todos os rgos responsveis pelas iniciativas cujos
representantes no responderam ao questionrio, para levantamento
de maiores informaes12.

Roteiro de Perguntas
e Indicadores:
1a pergunta: A inovao foi voltada para qual ambiente?
- Interno
- Externo
- Ambos
2a pergunta: Trata-se de uma inovao de qual tipo?
- (1) Nova para a Sociedade
- (2) Nova para a Organizao
- (3) Mudana de Rotina
3a pergunta: Qual o espectro da sociedade que se beneficia
diretamente da inovao?
- (A) Toda a Populao
- (B) Populao Especfica
- (C) Necessidades Internas da Organizao
4a pergunta: Quais foram os fatores de sucesso relatados?
- (a) Deciso poltica e/ou dos dirigentes
- (b) Engajamento/comprometimento da equipe
envolvida
- (c) Disponibilidade de recursos (financeiros, materiais etc.)
- (d) Participao do setor privado (empresa)
- (e) Participao de universidades e centros de pesquisa
(academia)
- (f) Coparticipao de outros rgos ou atores, exceto
setor privado (d) e academia (e)
- (g) Outras

O Quadro 3 resume a fase de coleta de informaes sobre as aes


premiadas e as possibilidades resultantes das variveis definidas na
tipologia.

27

Quadro 3: Roteiro para Coleta de Dados


Dessa forma, as aes foram distribudas e classificadas a partir da
sequncia apresentada. Alguns exemplos:
I) uma ao com abrangncia interna na organizao, que represente uma
inovao para a prpria organizao e identifique como fatores de sucesso o
engajamento dos envolvidos, foi classificada como: Interno, 2, C, b.
II) uma ao com abrangncia externa, que fosse considerada
inovao para a sociedade e que atendesse toda a populao e com
descrio dos fatores de sucesso, como a participao de grupo
empresarial, foi classificada como: Externo, 1, A, d.
III) uma ao que tivesse como abrangncia o ambiente interno e
externo da organizao (ou seja, ambos), que fosse nova para a
organizao, que atendesse, somente, suas necessidades internas e com
descrio dos fatores de sucesso, no concentrada em nenhuma das
categorias propostas pela tipologia, foi classificada como: Ambos, 2, C, f.
Estratgia de Anlise dos Dados
A coleta dos dados de acordo com o roteiro apresentado na seo
anterior e a aplicao da tipologia de inovao no setor pblico foi
realizada pela equipe do Ceag/UnB, composta por dois assistentes de
pesquisa, uma consultora-pesquisadora, um coordenador-executivo e
um coordenador-geral. A classificao resultante da aplicao da tipologia
passou pela verificao de conformidade e consistncia por parte dos
dois coordenadores da pesquisa e da consultora-pesquisadora.
Com o objetivo de identificar a unidade e validade da tipologia em
traar um panorama da inovao no setor pblico, com destaque para a
avaliao dos elementos considerados fundamentais para o sucesso das
inovaes, foi realizado um teste-piloto com os anos 2011 e 2012 da
fonte dos dados. O teste foi til para verificao da consistncia da
classificao e para subsidiar aperfeioamentos na metodologia,
especialmente na classificao dos fatores de sucesso das iniciativas.
A base de dados gerada pela aplicao da tipologia contm
informaes que foram tratadas e distribudas por frequncia das
variveis, de acordo com as seguintes combinaes:

28

Frequncia Simples

Ativa/Inativa
Ambiente
Tipo
Capilaridade
Fator de Sucesso
Frequncia cruzada

Ambiente (Interno) x Tipo


Ambiente (Externo) x Tipo
Ambiente (Ambos) x Tipo
Ambiente (Interno) x Capilaridade
Ambiente (Externo) x Capilaridade
Ambiente (Ambos) x Capilaridade
Ambiente (Interno) x Fatores de Sucesso
Ambiente (Externo) x Fatores de Sucesso
Ambiente (Ambos) x Fatores de Sucesso
Tipo (Nova Sociedade) x Capilaridade
Tipo (Nova Organiz.) x Capilaridade
Tipo (Mudana Rotina) x Capilaridade
Tipo (Nova Sociedade) x Fatores de Sucesso
Tipo (Nova Organiz.) x Fatores de Sucesso
Tipo (Mudana Rotina) x Fatores de Sucesso
A pesquisa resultou em um importante panorama da inovao no
setor pblico brasileiro, de acordo com a tipologia proposta. Os produtos
finais da pesquisa foram, alm deste relatrio final, uma base de dados
com a classificao detalhada e tabulada em planilha e uma base de
dados com memria da classificao dos relatos, de acordo com a
tipologia.

Notas
11

Alm dos relatos das aes premiadas, existem os Relatrios de V isitas


Tcnicas, realizados por equipes da Enap, que procuram corroborar as
informaes trazidas pelas aes que concorrem ao prmio. Esses relatrios
respondem a perguntas levantadas pela equipe julgadora do prmio, de
forma a sanar qualquer dvida que tenha permanecido aps a leitura dos
documentos que descrevem as aes. A aplicao da tipologia em uma
anlise-piloto com os anos de 2011 e 2012 mostrou, no entanto, que a
utilizao dos Relatrios de V isitas Tcnicas nada acrescentava

29

classificao das iniciativas de acordo com a tipologia proposta, sendo assim


descartados como fontes secundrias da pesquisa.
12
O questionrio enviado aos coordenadores das iniciativas incluiu, alm
da pergunta sobre a sustentabilidade da ao (ativa ou inativa), uma pergunta
sobre os fatores que podem ser apontados como responsveis pela sua
continuidade, no caso daquelas ativas. A ideia foi captar fatores distintos
daqueles relatados como responsveis pela implantao da iniciativa.
Entretanto, diante da baixa taxa de retorno dos questionrios, conforme
mencionado, a anlise agregada das respostas tornou-se pouco significativa.
O posterior contato telefnico buscou confirmar se a iniciativa encontravase ativa ou inativa. O questionrio encontra-se no Apndice A.

30

Resultados

Esta seo tem como objetivo apresentar o resultado da classificao


das aes premiadas no Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal,
entre os anos de 2004 e 2012, de acordo com a tipologia desenvolvida
especificamente para este trabalho, conforme metodologia descrita
anteriormente e resumida no Quadro 2.
importante relembrar que a proposta com essa tipologia
determinar, efetivamente, uma matriz de inovaes no setor pblico,
que permita proporcionar uma percepo clara sobre qual a dinmica
inovadora do setor. Dessa forma, a tipologia proposta distribui as aes
inovativas dentro dos 3 nveis da categoria ambiente (interno, externo e
ambos). Aps essa primeira classificao, cada ao foi novamente
classificada em dois subnveis, sendo o tipo de inovao (nova para a
sociedade, nova para a organizao e mudana de rotina) e a Capilaridade
(conjunto da populao, populao especfica e necessidade interna)
dessa inovao. Com a distribuio das aes consideradas, o que se
afere um padro de comportamento inovativo no setor pblico e, em
complemento, possveis alteraes desse padro de comportamento
vis--vis as mudanas organizacionais dentro do Estado.
Por fim, consideraram-se tambm os aspectos que so determinantes
para o sucesso da inovao. O objetivo foi mapear, do ponto de vista dos
prprios responsveis pela ao, quais foram os fatores de sucesso para
a adoo/implementao da ao inovadora.
Alm das caractersticas levantadas pela tipologia, foram includas
informaes adicionais como a sustentabilidade 13 das aes
contempladas pelo Prmio, que mostra se as aes se mantm ativas,
ou seja, continuam em funcionamento, ou esto inativas.
Primeiramente, so apresentados os resultados das frequncias
simples para cada uma das variveis e, em seguida, as frequncias
cruzadas entre as variveis selecionadas14.

31

Frequncias Simples
Sustentabilidade das Aes Contempladas pelo Prmio

Grfico 1: Classificao das iniciativas quanto atividade, no perodo


20042012 (Universo de 98 iniciativas)
O Grfico 1 apresenta informaes quanto sustentabilidade das
aes, classificando-as como sim, quando esto ativas, ou seja, que
ainda esto em funcionamento; no, quando esto inativas (foram
encerradas); e no disponvel, quando no se obteve informaes
relacionadas sustentabilidade dessas aes. Ressalte-se que essa
classificao foi baseada em questionrio e contato telefnico com os
representantes das iniciativas.
Entre 98 iniciativas analisadas, 83% (81 iniciativas) encontram-se
ativas, o que mostra um grau de sustentabilidade elevado, considerandose as mudanas administrativas no mbito federal ao longo dos 9 anos
de anlise. Isso corrobora a relevncia das iniciativas que foram
contempladas pelo Prmio, uma vez que mais da metade delas encontrase efetivamente em atividade. As iniciativas com informao no
disponvel totalizaram 16% (16 iniciativas), e referem-se a aes
premiadas especialmente antes de 2007. Mesmo com o contato
telefnico, servidores dos rgos no souberam ou no tinham certeza
sobre a atividade das aes. Por fim, apenas uma iniciativa (1%) foi
confirmada como inativa.
Ambiente
O Grfico 2 divide as iniciativas quanto ao ambiente, classificando a
inovao como interna, quando foi concebida para dentro da
organizao, como externa, quando concebida para fora da organizao,
e ambos, quando essa foi concebida para atender tanto dentro da
organizao quanto fora dela.

32

Grfico 2: Classificao das iniciativas quanto ao ambiente, no perodo


20042012 (Universo de 98 iniciativas)
As iniciativas que foram desenvolvidas para atender ao ambiente
interno organizao somam 45, representando 46% do total; enquanto
as que foram desenvolvidas exclusivamente com o foco para o ambiente
externo organizao representam 24% (24) das iniciativas. Contudo,
algumas iniciativas atendem tanto ao ambiente interno quanto ao
ambiente externo e somam 30%, sendo representadas 29 aes. O que
se observa que quase a metade das iniciativas ganhadoras do Prmio
esto voltadas exclusivamente para o ambiente interno organizao,
talvez porque seja mais simples para a organizao inovar a partir de
uma demanda interna a ela.
Tipo
O Grfico 3 apresenta o resultado quanto classificao por tipo.
Essas podem ser novas para a sociedade, quando a iniciativa extrapola
os limites da organizao e com potencial inovador para a sociedade
(outras instituies do setor pblico ou o setor privado). Podem ser
tambm novas para a organizao, quando esto circunscritas realidade
da prpria organizao.
Quando as aes representam mais uma mudana nos procedimentos
habituais da organizao do que uma inovao propriamente dita, ela
classificada como mudana de rotina. Isso ocorre, por exemplo, quando
uma ferramenta de planejamento estratgico implementada na
organizao.

Grfico 3: Classificao das iniciativas quanto ao tipo, no perodo 2004


2012 (Universo de 98 iniciativas)

33

Das 98 iniciativas avaliadas, 11% delas (11) foram novas para a


sociedade. Embora esse ndice parea baixo, de se esperar que a
minoria das aes sejam desse tipo, uma vez que so difceis de ocorrer,
principalmente num contexto onde as inovaes ocorrem em resposta
a problemas identificados pela prpria organizao.
As aes que representaram uma nova mudana para a organizao
(conforme definio da presente tipologia) representam 46% (47) das
iniciativas vencedoras do Prmio. importante notar que, embora essas
iniciativas no tenham sido criadas pela organizao para satisfazer uma
demanda observada, as organizaes souberam aproveitar oportunidades
desenvolvidas externamente por outros atores, e as utilizaram de forma
eficiente.
Completando os tipos de inovao, tm-se as mudanas de rotina,
que foram realizadas por 43% das iniciativas estudadas. As mudanas de
rotina, embora sejam confundidas com inovao por alguns atores, no
so aqui classificadas como tal somente porque trazem alguma eficincia
organizao.
Capilaridade
A terceira classificao , na realidade, uma subcategoria associada
ao ambiente, assim como o tipo de inovao. A capilaridade classifica as
categorias de acordo com o pblico-alvo que a iniciativa procurou atingir,
sendo elas: a) o conjunto da populao, quando a iniciativa quer
beneficiar a populao como um todo; b) a populao especfica, quando
a iniciativa objetiva atingir um pblico especfico; e c) quando a iniciativa
procurou atender ao pblico interno organizao.

Grfico 4: Classificao das iniciativas quanto capilaridade, no perodo


20042012 (Universo de 98 iniciativas)
Nessa categoria, como se pode notar no Grfico 4, pode ocorrer dupla
classificao, em que uma ao pode ser desenvolvida para atender tanto
uma populao especfica quanto uma necessidade interna
organizao. De forma anloga, uma iniciativa pode ser desenvolvida para

34

o conjunto da populao e, ao mesmo tempo, atender a necessidades


internas organizao.
Das 98 iniciativas analisadas, 4% procuravam atender ao conjunto da
populao e 6% atendiam tanto ao conjunto da populao quanto a
necessidades internas da organizao. Outras 27% tiveram o objetivo de
atender somente a uma populao especfica, enquanto 14% foram
direcionadas no apenas a uma populao especfica, mas s
necessidades da organizao.
O maior direcionamento das aes foi voltado para o pblico interno
das organizaes, que recebeu ateno exclusiva em 49% das iniciativas.
Adicionadas as capilaridades combinadas (AC e BC), chega-se a quase
70% das iniciativas que levam em considerao as necessidades internas
organizao. Mais uma vez no surpreende, uma vez que, muitas vezes,
mais fcil atender a demandas provenientes da prpria organizao.
Fatores de Sucesso
A classificao das iniciativas quanto aos seus fatores de sucesso aparece
na Tabela 1. importante lembrar que essa caracterstica foi relatada pelos
responsveis de cada uma das aes, ao responderem ao questionamento
sobre quais os fatores que levaram ao sucesso de sua iniciativa.
Outro ponto a chamar ateno nessa classificao que, embora
existam 7 categorias de anlise, cada iniciativa pode contemplar mais
de uma categoria, sendo que o responsvel pela ao pode, por exemplo,
relatar que para o sucesso de sua iniciativa foram necessrios deciso
poltica e engajamento de sua equipe. Dessa forma, uma iniciativa
recebeu, no mnimo, uma classificao e, no mximo, 7.
Como consequncia, diferentemente das demais categorias, aqui so
contabilizadas quantas aes apontaram ao menos um desses fatores
como relevante para o sucesso de sua iniciativa.
Tabela 1: Quantidade de iniciativas que tiveram como fator de sucesso
cada categoria, no perodo 20042012 (Universo de 98 iniciativas)

35

Assim, das 98 iniciativas, 37 (37,8%) apontam que o engajamento da


equipe envolvida foi essencial para o sucesso, mostrando que, para que
uma novidade tenha xito, essencial que a equipe envolvida se
comprometa com a mudana. Seguindo essa mesma linha, tem-se a
deciso poltica ou dos dirigentes como fundamental para 28,6% das
iniciativas, o que indica que sem determinao dos dirigentes algumas
boas ideias para o setor pblico no saem do papel. Em menor grau, 14
(14,3%) iniciativas apontaram a disponibilidade de recursos como fator
importante para seu sucesso.
A coparticipao de rgos e atores externos organizao de origem
aparece de forma importante para o sucesso das iniciativas. Mais da
metade (53) contou com colaborao de atores externos, seja o setor
privado (9,2%), as universidades e centros de pesquisa (8,2%) ou qualquer
outro rgo (36,7%). Esse quesito corrobora o modelo sistmico de
inovao, que coloca como fundamental a coparticipao de atores e o
trabalho em rede para que uma iniciativa seja uma efetiva inovao.
Merece destaque o fato de que 83,7% (82) das iniciativas sinalizaram
fatores de sucesso outros, que no se encaixam em nenhuma das 6
categorias anteriores. H, entre essas 82 iniciativas, fatores de sucesso
interessantes mas, em grande parte, particulares ao contexto especfico
de cada ao, sendo seu mapeamento prejudicado pela sua
exclusividade15. Entre os fatores de sucesso que foram classificados com
outros, tm-se, por exemplo: adequado treinamento da equipe, nfase
nos esforos de comunicao sobre a implantao de projeto,
implementao de uma mudana cultural na rea de pesquisa,
capacitao de integrantes do corpo funcional, catalogao cooperativa,
eficincia do atendimento, entre outros.
Frequncias Cruzadas
Ambiente X Tipo
O primeiro cruzamento entre variveis ocorre com ambiente e tipo.
Esse cruzamento fundamental, uma vez que a segunda um subnvel
da primeira, representando uma certa continuidade e dependncia
entre ambas.
Quanto aos cruzamentos entre duas variveis, h de se chamar ateno
para um ponto em especial. Quando a primeira varivel ambiente foi
classificada dentro de suas categorias (interno, externo ou ambos), o
universo, que originalmente era de 98 iniciativas, passa a ser dividido
entre as categorias, e cada uma delas forma um novo universo. Assim,
no caso das iniciativas classificadas como ambiente interno, tem-se agora
um universo de 45 iniciativas que sero reclassificadas por tipo.

36

Ambiente Interno

Grfico 5: Classificao das iniciativas: Ambiente Interno X Tipo, no


perodo 20042012 (Universo de 45 iniciativas)
Dessa forma, o Grfico 5 mostra que, das 45 iniciativas que foram
criadas para atender ao ambiente interno organizao, 56% foram novas
para organizao, enquanto 42% foram meras mudanas de rotina.
Embora somente 1 iniciativa tenha sido nova para a sociedade (2%),
interessante notar que, mesmo tendo sido realizada para o ambiente
interno organizao, ela tem potencial para ser replicada por outras.
O Grfico 6 reclassifica as 24 iniciativas que foram desenvolvidas para
o ambiente externo organizao. A maioria das iniciativas (54%) foram
somente uma mudana de rotina para a organizao, enquanto 38% (9)
so novas para a organizao e 8% (2) so novas para a sociedade.
Ambiente Externo

Grfico 6: Classificao das iniciativas: Ambiente Interno X Tipo, no


perodo 20042012 (Universo de 24 iniciativas)
O Grfico 7 apresenta as iniciativas que foram desenvolvidas tanto
para o ambiente interno quanto para o externo organizao, e formam
um universo de 29 iniciativas. Dessas, 34% so apenas mudanas na rotina
da organizao e 38% so novas para a organizao. Contudo, o ponto

37

que chama ateno a considervel quantidade de iniciativas que


representou inovao para a sociedade (novas para a sociedade), 28%
do universo considerado. Das trs categorias relacionadas ao ambiente,
na ambos que concentra maior potencial inovativo, propiciando
iniciativas que podem ser replicadas por outras instituies.
Ambos Ambientes

Grfico 7: Classificao das iniciativas: Ambos Ambientes X Tipo, no


perodo 20042012 (Universo de 29 iniciativas)

Ambiente X Capilaridade
Assim como o cruzamento Ambiente x Tipo, o cruzamento Ambiente
x Capilaridade fundamental, uma vez que a varivel capilaridade
subnvel da varivel ambiente. O Grfico 8 apresenta o resultado das
iniciativas classificadas como ambiente interno. Como definido na
tipologia, era de se esperar que todas as 45 iniciativas voltadas ao
ambiente interno organizao fossem desenvolvidas para atender
exclusivamente s necessidades internas da organizao.
Ambiente Interno

Grfico 8: Classificao das iniciativas: Ambiente Interno X Capilaridade,


no perodo 20042012 (Universo de 45 iniciativas)

38

O Grfico 9 representa as 24 iniciativas que foram desenvolvidas


exclusivamente para atender ao ambiente externo organizao. As
iniciativas que foram desenvolvidas para atender a uma populao
especfica somam 92% (22), enquanto somente uma pequena parcela
(8%) foi desenvolvida com o objetivo de atender populao em geral.
Ambiente Externo

Grfico 9: Classificao das iniciativas: Ambiente Externo x Capilaridade,


no perodo 20042012 (Universo de 24 iniciativas)
Entre as 29 iniciativas desenvolvidas para atender tanto o ambiente
interno quanto o externo (Grfico 10), praticamente a metade (48% ou
14 iniciativas) teve por objetivo atender tanto s necessidades internas
quanto a uma populao especfica. A combinao entre necessidades
internas e o atendimento ao conjunto da populao representou 21%
do universo, enquanto aquelas que atenderam s necessidades internas,
exclusivamente somaram 10%. J as iniciativas voltadas exclusivamente
para o pblico externo somaram 14% para populao especfica e 7%
para o conjunto da populao.
Ambos Ambientes

Grfico 10: Classificao das iniciativas: Ambos os Ambientes X


Capilaridade, no perodo 20042012 (Universo de 29 iniciativas)

Ambiente X Fator de Sucesso

39

A Tabela 2 apresenta o cruzamento com as variveis ambiente e fator


de sucesso. Ela tem por objetivo apresentar os fatores mais relatados
como essenciais para o sucesso das iniciativas. Vale recordar que cada
iniciativa pode conter entre 1 e 7 fatores de sucesso. O primeiro fato
que chama ateno que as iniciativas desenvolvidas exclusivamente
para o ambiente externo apontam, em seus relatos, uma concentrao
percentual maior de fatores de sucesso que as demais. Significa dizer
que os relatos das iniciativas voltadas para o ambiente externo
apresentaram uma descrio, mais especfica que os demais, acerca dos
fatores de sucesso considerados relevantes na tipologia.
As iniciativas desenvolvidas para o ambiente interno colocam, como
seu principal fator, o engajamento da equipe envolvida, sendo apontado
por 33,3% das aes. A deciso poltica aparece em segundo lugar, com
28,9%, e, em seguida, a coparticipao de outros rgos, com 26,7%.
Pode-se inferir que as iniciativas que foram criadas para atender ao
ambiente interno organizao precisam, primeiramente, do
engajamento da equipe, seguido da deciso de seus lderes. Uma possvel
concluso que as iniciativas voltadas para o ambiente interno
dependem menos de recursos financeiros do que as destinadas ao
ambiente externo e a ambos ambientes. Isso porque a disponibilidade
de recursos s foi apontada como crucial em 8,9% dos casos, versus o
dobro das vezes, nos demais casos.
Tabela 2: Fatores de sucesso das iniciativas por ambiente, no perodo
20042012 (Universo de 98 iniciativas)

Entre as iniciativas desenvolvidas exclusivamente para o ambiente


externo, 58,3% apontam a coparticipao como fundamental para o
sucesso. Quando somado participao do setor privado e academia,
esse percentual chega a quase 85% das iniciativas, demonstrando que
a colaborao nesses tipos de iniciativa essencial para seu sucesso.
O engajamento da equipe envolvida aparece em segundo lugar, com 37,5%,
seguido da deciso poltica dos dirigentes, com 33,3%.

40

As iniciativas desenvolvidas para ambos os ambientes seguem, de


certa forma, o padro das anteriores, em que 44,8% dos relatos afirmaram
que o engajamento da equipe foi um dos fatores que levou ao seu
sucesso, seguido pela coparticipao de outros rgos ou atores,
apontado por 34,5% das iniciativas.
Tipo X Capilaridade
A Tabela 3 apresenta o cruzamento entre as variveis subnvel
capilaridade e tipo. Ressalte-se que cada coluna da tabela representa
um novo universo de anlise, sendo 11 iniciativas novas para a sociedade,
45 novas para a organizao e 42 iniciativas que representaram apenas
mudana de rotina.
De acordo com a tabela, observa-se que nenhuma iniciativa nova
para a sociedade foi desenvolvida exclusivamente para o conjunto da
populao. Contudo, quando agregada necessidade interna da
organizao, tem-se que 36,4% das iniciativas acabaram sendo novas
para a sociedade, sendo essa a capilaridade de maior expresso para
esse tipo de inovao.
Quanto s iniciativas novas para a organizao, mais da metade (57,8%)
foram desenvolvidas exclusivamente s necessidades internas da
organizao. Isso indica que grande parte das inovaes vem a atender s
especificaes da organizao, sendo muitas vezes replicadas de outras
que j as aplicaram com sucesso. Em segundo lugar, tem-se o atendimento
de uma populao especfica (22,2%), e, em terceiro, a unio entre
atendimento s necessidades internas e populao especfica (13,3%).
As iniciativas do tipo mudana da rotina seguem o mesmo padro das
novas para a organizao, sendo a necessidade interna organizao
sua principal motivao, com 47,6%. Isso mostra que mais fcil realizar
inovaes de mudana de rotina para necessidades internas
organizao, muitas vezes associada ao processo de aprendizagem
organizacional. O atendimento a uma populao especfica ficou em
segundo lugar, com 31% das iniciativas e, em terceiro, a associao entre
necessidade interna e populao especfica (14,3%).
Tabela 3: Classificao das iniciativas: Capilaridade X Tipo, no perodo
20042012 (Universo de 98 iniciativas)

41

Tipo X Fator de Sucesso


Quando se separam os fatores de sucesso por tipo da iniciativa (nova
para a sociedade, nova para a organizao e mudana de rotina),
destacam-se os fatores associados deciso poltica e engajamento dos
servidores em todas as categorias. Interessante observar que, mesmo
para inovaes do tipo mudana de rotina, esses dois fatores se
mostraram importantes. De fato, como todas as aes refletiram uma
necessidade de mudana em relao a um diagnstico anterior, natural
que fatores como a deciso poltica e/ou dos dirigentes e o engajamento
dos servidores representassem um impulso importante da
transformao da realidade anterior. O fato de que tais transformaes
tenham representado apenas uma mudana de rotina para uma parcela
das iniciativas resultado da depurao especfica que a tipologia
apresentada nesse trabalho se prope realizar.
A coparticipao de outros rgos e atores do setor pblico tambm
se destaca. Foi citada como fator crtico de sucesso em 27,3%, 35,6% e
40,5% das iniciativas classificadas como nova para a sociedade, nova
para a organizao e mudana de rotina, respectivamente (Tabela 4).
Tabela 4: Fatores de sucesso das iniciativas por tipo, no perodo 2004
2012 (Universo de 98 iniciativas)

Iniciativas Ativas x Fatores de Sucesso


O ltimo cruzamento apresenta as iniciativas que permanecem ativas
e o total de iniciativas (ativas/inativas), classificadas quanto varivel
fator de sucesso. Observam-se, assim, os fatores que foram mais
importantes s iniciativas que permanecem ativas em 201316.

42

Tabela 5: Classificao das Iniciativas Ativas por Fator de Sucesso

A Tabela 5 mostra que, em geral, as categorias que foram levantadas


como fatores de sucesso pela metodologia so bastante importantes
para o real sucesso das iniciativas e sua sustentabilidade, uma vez que 5
dos 6 fatores (deciso poltica, engajamento da equipe, disponibilidade
de recursos, participao da academia e coparticipao de outros rgos)
foram apontados como fatores para o sucesso por uma maior parcela
das aes ativas, quando comparadas ao total de iniciativas.
Em outras palavras, enquanto 28,6% das iniciativas afirmam que a
deciso poltica foi fundamental para seu sucesso, 30,9% das aes ativas
afirmam isso. Quanto coparticipao de outros atores e rgos, no
total 36,7% relataram como fator de sucesso, e quando comparada s
ativas, esse percentual sobe para 40,7%.
Isso significa que os fatores de sucesso apontados pela teoria so
fundamentais para a inovao no setor pblico, principalmente quando
se leva em considerao o fato da sustentabilidade dessas ao longo do
tempo.

Notas
13
O termo sustentabilidade apresentado ao longo do trabalho possui o
mesmo significado definido em trabalho realizado anteriormente sobre as
iniciativas premiadas no Concurso Inovao entre os anos de 1996 e 2006
(ver F ERRAREZI et al., 2010).
14

O detalhamento da classificao de todas as 98 iniciativas analisadas


est reunido no Apndice B.

43

15

A construo da varivel fatores de sucesso com as atuais 7 categorias


foi resultado de aplicao de um projeto-piloto com a base de dados dos
anos de 2011 e 2012, e validado conjuntamente entre o Ceag e a Enap. Assim,
a tipologia apresenta 6 categorias especficas (que agregam caractersticas
comuns s iniciativas) e 1 categoria outros. A desagregao da categoria
outros levaria a 82 novos fatores de sucesso, o que resultaria em prejuzo
da anlise agregada. Os detalhes da classificao da categoria outros
esto disponveis no relatrio de classificao individual das iniciativas e
na planilha de base de dados, componentes dos produtos da pesquisa.

16

Vale relembrar que, de acordo com o Grfico 1 apresentado anteriormente,


a distribuio do universo total de 98 iniciativas analisadas neste trabalho
indicou que 83% (81 iniciativas) encontram-se ativas, 16% (16 iniciativas)
sem possibilidade de classificao (dados no disponveis) e 1% (1 iniciativa)
encontra-se inativa. Apesar de uma possvel limitao da anlise em funo
do contingente de 16% sem classificao disponvel, o elevado percentual
de classificao para 84% (83% ativas e 1% inativa) do universo considerado
justifica os cruzamentos aqui realizados.

44

Matriz Inovativa

A Matriz Inovativa resultado do cruzamento das variveis ambiente,


capilaridade e tipo. Com essa matriz, pode-se observar a posio de
cada uma das aes classificadas, observando onde esto as maiores e
menores concentraes de iniciativas dentro da tipologia de classificao
desenvolvida.
As Tabelas 6 e 7 apresentam, de forma relativa e absoluta,
respectivamente, a distribuio das 98 iniciativas premiadas pela Enap
entre os anos 20042012. Como se pode observar, 26% (25) das iniciativas
foram desenvolvidas para atender a necessidades internas organizao,
com foco no ambiente interno, e foram aes do tipo novas para a
organizao.
Tabela 6: Matriz Inovativa em valores relativos

J as iniciativas que foram desenvolvidas para atender a necessidades


internas, no ambiente interno, mas que representaram uma mera
mudana de rotina, representam 19% (19).
Em terceiro lugar, em termos de concentrao de iniciativas, aparecem
aquelas desenvolvidas para uma populao especfica e que foram
desenvolvidas para o ambiente externo, e que representaram uma
mudana de rotina na organizao, que somam 12%.
Outro ponto interessante que metade das clulas dessa matriz no
foi preenchida com nenhuma iniciativa, destacando que algumas

45

combinaes de variveis so difceis de ocorrer ou no podem ocorrer,


como o caso das iniciativas classificadas como ambiente externo e
capilaridade que inclui a necessidade interna (assinaladas com -).
Tabela 7: Matriz Inovativa em valores absolutos

Por fim, tem-se que destacar mais uma vez as 11 iniciativas


classificadas como novas para a sociedade (desenvolvidas tanto para o
ambiente interno 1%, como para os ambientes externos 2% e ambos
8%). Essas 11 iniciativas representam as inovaes genunas, ou seja,
que foram desenvolvidas pelo rgo, mas que podem ser replicadas
tanto por outros rgos pblicos quanto pela iniciativa privada. Dentro
do universo de iniciativas premiadas, esse nmero tende a ser pequeno,
uma vez que as inovaes genunas so muito difceis de ocorrer, em
especial no setor pblico, por sua prpria motivao.

46

Consideraes Finais

Essa pesquisa teve como objetivo classificar e analisar as aes


premiadas no Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal promovido
pela Enap, entre os anos de 2004 e 2012, de acordo com a tipologia
desenvolvida especificamente para este trabalho. A investigao
permite tambm tecer algumas consideraes tericas, alm de suscitar
reflexes sobre como a premiao pode contribuir para o estmulo da
inovao no setor pblico.
Em relao ao marco terico para anlise, um dos primeiros pontos
a busca por uma definio conceitual de inovao do setor pblico, uma
vez que h de se ter claro que, de forma geral, a inovao envolve uma
modificao que gera por sua vez ganhos econmicos. No caso de
inovao no setor pblico, ganhos econmicos no significam,
necessariamente, retornos econmicos financeiros, mas, sim, retornos
positivos para a sociedade. Assim, definir inovao para o setor pblico
passa a ser mais complexo do que definir inovao para o setor privado,
onde os mecanismos de incentivos sempre so muito claros e explcitos.
Desse modo, a reflexo sobre inovao no setor pblico envolve a
reflexo sobre o que so de fato bens pblicos, semipblicos e privados.
Essa reflexo induz a discusso sobre os conceitos de excludncia e
rivalidade e a forma com que esses conceitos se relacionam com os bens
de forma geral. luz do que foi apresentado, possvel definir inovao
no setor pblico a partir de alguns pontos trabalhados por autores como:
Nelson e Yates (1978); Halvorsen (2005); Kock e Hauknes (2005) e Block
(2010). Inovaes no setor pblico podem materializar-se de vrias
formas. Elas podem surgir na criao de um novo servio pblico, ou
ainda na melhoria de um servio pblico j existente, por meio de novos
processos ou rotinas gerenciais. Elas tambm podem surgir com a criao
de novos sistemas integrados de gesto e mesmo com a criao, e
implementao, de novas lgicas e concepes de ver a coisa pblica.
Assim, de modo geral, para inovao no setor pblico deve-se
considerar:

inovao de servio;
inovao de processo;
inovao administrativa e organizacional;
inovao do sistema;

47

inovao de concepo (nova misso, viso, objetivos,


estratgias); e

mudana radical de racionalidade.


importante observar os mecanismos de incentivos que estimulam
a ao de inovao por parte dos atores envolvidos. Como destacado no
referencial terico, nesses casos os incentivos, para inovao no setor
pblico, passam por outros canais, que no a racionalidade utilitarista
caracterstica do setor privado. Aqui, na inovao no setor pblico, os
incentivos passam por altrusmo, aspectos morais e ticos (comuns ao
cidado comum ou do ethos do servidor pblico) entre outros.
Tambm importante a ideia de entidade social17 que implementa
uma inovao. A inovao no setor pblico deve ser vista como a
implementao de uma mudana significante no modo como uma
organizao opera e prov produtos pblicos.
A metodologia desenvolvida com base no referencial terico permitiu
uma indita percepo sobre o perfil de inovao do setor pblico, de acordo
com o Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal. A construo de uma
matriz de inovaes no setor pblico indica o perfil predominante das
iniciativas premiadas, o que gera importante subsdio para aperfeioamento
das futuras edies do Concurso Inovao.
Entre as 98 iniciativas consideradas, as principais frequncias com
base na tipologia indicam que:

Sustentabilidade: 83% das iniciativas encontram-se ativas, 16%


sem informao disponvel e apenas 1% inativa;

Ambiente: 46% das iniciativas voltaram-se para o ambiente interno da


organizao, 24% para o ambiente externo e 30% para ambos os ambientes;

Tipo: 11% das iniciativas representaram inovao nova para a


sociedade, 46% de inovaes voltadas para a prpria organizao e
43% significaram apenas mudanas de rotina;

Capilaridade: 49% das iniciativas foram direcionadas para as


necessidades internas da organizao, 27% para uma populao especfica,
4% para o conjunto da populao, 14% tiveram como pblico-alvo tanto
uma populao especfica quanto o pblico interno, e 6% voltaram-se
para o conjunto da populao e tambm para o pblico interno.
Em primeiro lugar, o fato de 83% das iniciativas premiadas
encontrarem-se ativas indica a relevncia das aes na melhoria da
gesto pblica, independente das mudanas administrativas e polticas
ocorridas no perodo em anlise (20042012). O elevado grau de
sustentabilidade que pode ser maior, dado que no foi possvel verificar
se 16% das aes ainda esto ativas refora tambm a aderncia do
Prmio Inovao em relao a programas e aes de natureza continuada,
com efeitos de curto e mdio prazo.

48

A grande quantidade de iniciativas voltadas (ao menos em uma


primeira derivada) para o interior das prprias organizaes (46%) no
surpreende. A racionalidade do gestor pblico em relao a mudanas
gerenciais/administrativas, ainda que possa ter em vista o benefcio
ltimo populao, passa primeiro pelo esforo de ajuste de seu prprio
meio para atingir seus objetivos. De fato, os resultados encontrados
para a varivel capilaridade so consistentes com aqueles da varivel
ambiente. As aes foram direcionadas, em sua maioria, para o pblico
interno das organizaes, que recebeu ateno exclusiva em 49% das
iniciativas. Considerando as capilaridades combinadas, verifica-se que
quase 70% das iniciativas levam em considerao as necessidades
internas das organizaes. Mas vale destacar que a aplicao da tipologia
permitiu captar que um considervel percentual das iniciativas (24%)
foi direcionado exclusivamente para o ambiente externo ou para ambos
os ambientes (30%), o que revela uma interessante composio dos
esforos de gesto no perodo considerado.
No que se refere aos fatores que levaram ao sucesso das iniciativas,
37,8% dos gestores das aes apontam que o engajamento da equipe
envolvida foi essencial para o sucesso, o que comprova ser fundamental
que a equipe envolvida no projeto seja comprometida, para que uma
novidade tenha mais chances de xito. A coparticipao de rgos e
atores externos organizao de origem aparece de forma importante
para o sucesso das iniciativas. Mais da metade (53 iniciativas) contou
com colaborao de atores externos, seja o setor privado (9,2%), as
universidades e centros de pesquisa (8,2%) ou qualquer outro rgo
(36,7%), o que refora o modelo sistmico de inovao e seu pressuposto
de que a coparticipao de atores e o trabalho em rede so fundamentais
para que uma iniciativa seja uma efetiva inovao. Contudo, esse
resultado desmistifica o argumento de que a academia (universidades e
centros de pesquisa) constitui o principal ator de coparticipao no
sistema inovativo, uma vez que ele ultrapassado tanto pelo setor
empresarial quanto por outros atores do servio pblico.
Entre os principais resultados deste estudo est a Matriz Inovativa,
que apresenta, de forma absoluta e relativa, a distribuio das iniciativas
premiadas segundo a combinao das classificaes ambiente, tipo e
capilaridade. A visualizao da matriz permite afirmar que o perfil
dominante entre as iniciativas (26%) combina o atendimento s
necessidades internas organizao, com foco no ambiente interno, e
foram aes do tipo novas para a organizao. Em seguida, as iniciativas
que foram desenvolvidas para atender a necessidades internas, no
ambiente interno, mas que representaram uma mera mudana de rotina,
representam 19%. Em terceiro lugar (12%), aquelas desenvolvidas para
uma populao especfica, foram desenvolvidas para o ambiente externo
e representaram uma mudana de rotina na organizao.

49

Esses resultados corroboram o que predomina na literatura sobre


inovao: no setor pblico, inovaes clssicas (aquelas que so de fato
novas para a sociedade) so muito difceis de acontecerem, o que no
chega a ser uma surpresa. Nesse ponto, importante resgatar a viso
schumpeteriana de inovao, em que a inovao o fenmeno que
possibilita uma posio privilegiada no mercado, que, por sua vez,
viabiliza os monoplios de caratr schumpeteriano. Uma srie de fatores
e circunstncias so necessrios para que uma inovao possa
efetivamente ocorrer na esfera pblica, especialmente aqueles
relacionados motivao. Entre as iniciativas premiadas pela Enap entre
2004 e 2012, apenas 11 (ou 11% do total) reuniram as caractersticas de
inovao genuna, de acordo com os critrios da tipologia aqui proposta,
e que possuem maior potencial de serem replicadas tanto por outros
rgos pblicos como pelo setor privado. O resultado, como mencionado,
natural e guarda relao com a teoria.
Nesse sentido, o presente trabalho busca depurar a amostra
pesquisada. Esse resduo, ou amostra suja, do universo das premiaes
nasce de uma fragilidade terica sobre o que vem a ser inovao no
setor pblico. importante ter clareza que inovao, em especial no
setor pblico, possui dinmicas bastante distintas do conceito de
mudana. A partir do momento em que se adota o conceito de mudana,
pura e simples, como um aspecto determinante para inovao, o universo
amostral passa a ser sujo. Esse universo amostral sujo acaba por
induzir, de forma equivocada, a interpretao sobre a dinmica da
inovao no setor pblico, muito menor do que a princpio possa parecer.
As consequncias dessa distoro so importantes. Em economias
emergentes, como a brasileira, onde o Estado possui um importante
papel indutor de crescimento e desenvolvimento, importante ter a
dimenso exata sobre a capacidade desse Estado de pensar e aplicar
novas formas de execuo de aes pblicas, preferencialmente
inovadoras de fato. A ineficincia, ou viso e interpretao equivocada
sobre a qualidade da ao pblica, acaba por gerar um descasamento
cada vez maior entre os valores monetrios investidos pelo Estado e os
resultados apresentados para a sociedade. Esse descasamento acaba
por gerar uma quebra de expectativas da sociedade, em relao ao
do poder pblico, que pode se materializar em um crescente descrdito
da sociedade frente ao Estado.

Notas
17

Para Kock e Hauknes, o termo entidade social se refere ao fato de que a


lgica da inovao no setor pblico implica a pactuao entre vrios atores
envolvidos na gerao dessa inovao.

50

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Apndice A

Questionrio
Prezado(a) Senhor(a)
O Centro de Estudos Avanados de Governo e de Administrao
Pblica (Ceag/UnB) parte da nova Faculdade de Economia,
Administrao, Contabilidade e Cincia da Informao da Universidade
de Braslia (Face/UnB).
O Ceag tem como objetivo promover projetos de pesquisa voltados
para o desenvolvimento de mtodos e tecnologias que contribuam para
o aperfeioamento dos processos de elaborao, implementao e
avaliao de polticas, planos e programas governamentais.
Entre os projetos em andamento, desenvolve-se uma pesquisa sobre
inovao no setor pblico no mbito do Projeto de Cooperao entre a
Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap) e o Ceag/UnB.
O objetivo da pesquisa a construo de uma tipologia que considere
os fatores crticos de sucesso nas prticas premiadas no Concurso
Inovao na Gesto Pblica Federal entre 2004 e 2012, promovido pela
Enap, identificando variveis restritivas e facilitadoras ao
desenvolvimento da inovao nas organizaes. A proposta com essa
tipologia determinar, efetivamente, uma matriz de inovaes no setor
pblico que permita proporcionar uma percepo clara sobre qual a
dinmica inovadora do setor.
Para auxiliar a pesquisa, gostaramos de contar com a sua colaborao
e agradecemos se puder dispensar alguns minutos para responder a este
pequeno questionrio sobre a iniciativa de seu rgo/instituio premiada
no Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal da Enap, no ano de XXX.
Se possvel, solicitamos que as respostas sejam encaminhadas at o
dia XX de XX de 2013 para o e-mail ceag@unb.br
Agradecemos antecipadamente a colaborao.
Atenciosamente,
Centro de Estudos Avanados de Governo e Administrao Pblica
(Ceag/UnB)
(61) 3107-2685 www.ceag.unb.br

55

Questionrio
(3 perguntas)
1. A iniciativa premiada encontra-se ativa?
2. Caso a iniciativa esteja ativa, alm dos fatores crticos de
sucesso relatados e publicados pela Enap (http://
inovacao.enap.gov.br), quais fatores podem ser apontados
como responsveis pela sua continuidade?
3. Qual o contato do atual responsvel da iniciativa premiada
(Servidor/rgo/Setor, Endereo, Telefone, E-mail, Site)?

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Apndice B

Iniciativas Premiadas no Concurso Inovao Enap (20042012)


Classificao baseada na tipologia de Inovao no Setor Pblico
(Projeto Ceag/UnbEnap)

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