- 61de 1946. - Dr. Alvaro B. Berford, Presidente e Revisor.

- Cdndido Lobo,
Relator. - A. Saboia Lima, vencido, pois dava provimento ao terceiro recurso,
para fixar a indenizao no mximo legal, isto , vinte vzes o valor locativo.
Em votos e acrdos publicados no Arquivo Judicirio, voI. 74, pgs. 61 e 65;
voI. 73, pgs. 381 e 447; voI. 72, pg. 66; voI. .. , pg. 357, e JurisprutUncia,
Tribunal de Apelao, voI. 23, pg. 98; voI. 22, pgs. 35 e 81, voI. 20, pg.
31 tenbo sustentado e argumentado que intransponvel o limite legal, pois em
matria de desapropriao, regida pelo Decreto-Iei n.O 3.365, de 21 de junho
de 1941, a letra da lei expressa, pargrafo nico do artigo 27. Intil reeditar
os motivos da minha opinio, j tantas vzes exarados em autos, de modo
exaustivo e fatigante, pois tdas tem opinio firmada e tdas, por sua vez,
julgam que o juzo. alheio que o errado.

FAZENDA NACIONAL DE SANTA CRUZ - REGIME DE SUAS

TERRAS - ENFITEUSE - DESAPROPRIAO
- E' uma tradio do direito brasileiro a limitao do preo que
o Estado paga quando, no inter&se coletivo, retira determinado bem
do domnio privado.
- A fixao do preo da extino do aforamento, regulada no
ar!. 5. do decreto-lei n.o 893, de 1938, no contraria os preceitos
constitucionais .
- Interpretao do art. 141, J 16, da Constituio; idem do
decreto-lei n.o 893, de 26-11-1938.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Maria Augusta Ramos dos Santos e outros versus Unio Federal
Apelao cvel n.O 8.427 ....: Relator: Sr. Ministro
LAFAYE'ITE DE ANDRADA

ACRDO

Vistos, examinados e discutidos stes autos de apelao cvel 8.427, do

Rio de Janeiro, em que se suscita matria constitucional e em que so apelantes
Maria Augusta Ramos dos Santos e outros e apelada a Unio Federal:

De qualquer fonna, sse direito do proprietrio no pode ser

examinado no processo de desapropriao, como nle no se apurar
se se verificam, ou no, os casos de utilidade pblica, como decidiu
o acrdo supra fundado na lei e na jurisprudncia pacfica dos
DOSSOS tribunais.

A.

GONALVES DE LIvEmA

- 62Acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, por malOna de

votos, julgar constitucional o decreto-lei n.O 893, de 26 de novembro de 1938,
nos tnnos das notas taquigrficas juntas aos autos.
Rio de Janeiro, 20 de <llrzembro de 1946. - Jos Linhares, Presidente.
Lafayette de Andrada, Relator.
1.

RELATRIO

o Sr. Ministro Lafayette de Andrada: Os autores, possuidores de terras

na Fazenda Nacional de Santa Cruz, de que a Unio tem o domnio direto,
pedem, nesta ao, que seja a Unio condenada a se abster da desapropriao
das mesmas e pagamento da indenizao do artigo 5. do decreto-lei n.o 893,
de 1938, que no se aplica ao caso, reconhecendo-se-lhes o direito de opo,
em face do artigo 683 do Cdigo Civil.
COMENTRIO
ENFITEUSE E DESAPROPRIAO

SUMRIO: Fazenda Nacional de Santa Cruz. Regime de suas terras aforadas. Extino da enfiteuse pela recuperao do domnio til por fra do art. 5. o do decreto-lei n. o 893, de
26-11-1938. Constitucionalidade dsse dispositivo.

O egrgio Supremo Tribunal Federal, no venerando acrdo

de 20 de dezembro de 1946, proferido na apelao cvel n.O 8.427,
pelos votos dos srs. Ministros Lafayette de Andrada, relator, Flamnio
de Resende, Hahnemann Guimares, Ribeiro da Costa, Goulart de
Oliveira e Anbal Freire, sendo votos vencidos os dos srs. Ministros
Orosimbo Nonato, revisor, e Laudo de Camargo, julgou constitucional o art. 5. do decreto-lei n. O 893, de 26 de novembro de 1938,
pelo qual permitido Unio incorporar, ao seu domnio direto
sbre as terras da Fazenda Nacional de Santa Cruz, o domnio
til das foreiras, resgatando-o pelo pagamento de 40 foros, quando
no se houver verificado a transmisso dsse domnio, compreendidos ainda os possuidores por herana ou doao, ou do valor equivalente ao pago pelo adquirente, no caso de compra.
O julgamento fra deferido ao Tribunal Pleno pela 2. a Turma,
por proposta do Ministro Edgard Costa, em vista da dvida existente em tmo da constitucionalidade do decreto-lei n.o 893, sustentada na sentena do Juzo da Fazenda Pblica do Estado do

-63-

o Juiz

proferiu a seguinte sentena: (le fls. ff7).

Recorrem os autores com as razes de fls. 72 e seguintes, procurando

demonstrar o desacrto da deciso.
A Unio apelada ofereceu as razes de fls. ~, em defesa dos fundamentos
do julgado.
O dr. Procurador Geral deu o parecer seguinte:
"O dr. Procurador Regional, nas razes de fls. 83 e seguintes a que, dma
venia, nos reportamos, evidenciou os altos propsitos da Unio e a cautela legal
que lhe salvaguarda o escrpulo de lesar seja a quem fr.
A ilustrada sentena se recomenda por uma fundamentao lcida e jurdica,
merecendo, assim, ser confirmada pelo egrgio Tribunal.
Cumpre acentuar-se que a Unio titular do domnio direto e, pelos
seus custosos e notveis servios de engenharia sanitria, tomou aproveitveis
os terrenos aforados; dles carece agora para a colonizao, que se processa,

Rio de Janeiro, em ao proposta por Maria Augusta Ramos dos

Santos e outros contra a Unio Federal, para que esta fsse condenada a se abster da desapropriao das terras de que os A. A. eram
foreiros, ~a Fazenda Nacional de Santa Cruz, e do pagamento da
indenizao prevista no art. 5.0 do decreto-lei n. o 893, que entendiam inaplicvel ao caso, por inconstitucional.
Ao tempo em que fra prolatada a sentena apelada e levantara a egrgia 2.a Turma a dvida, estava em vigor a Carta Constitucional de 10 de novembro de 1937; mas j imperava a Constituio de 18 de setembro de 1946 quando proferido o do Tribunal
Pleno.
O Ministro Orosimbo Nonato, revisor da apelao na 2. a Turma,
votara pela inconstitucionalidade, no voto ento proferido, por j
ento entender que, em face da garantia assegurada ao direito de
propriedade, no qual devia ser includo o domnio til na enfiteuse,
o dispositivo em questo infringia aquela garantia, devendo ser
aplicadas ao caso as normas reguladoras da desapropriao por
utilidade pblica.
Pendia a apelao de julgamento no Tribunal Pleno, quando
foi promulgada a Constituio vigente, pelo que o mesmo teve de
ser proferido, no mais levando em conta o que dispunha a Carta
de 1937, mas em face da nova ordem constitucional estabelecida em
18 de setembro de 1946.

-64afim de abastecer a Capital da Repblica de produtos agrcolas, e est procedendo em conformidade com a lei.
Esperamos seja negado provimento apelao.
12-12-1944. - Gabriel de R. Passos".
E' o relatrio.
VOTO

o Sr. Ministro Lafayette de Andrada (Relator): No caso em apro

de se aplicar o decreto n.O 893, de 26 de novembro de 1938, porque as terras
esto compreendidas na Fazenda Nacional de Santa Cruz, terras sujeitas aos
notveis benefcios procedidos pela Unio.
A diferena dos dois regimes, no enquadramento do decreto-lei n. o 893 s respectivas normas reguladoras das garantias asseguradas ao direito de propriedade, ser fundamental, se o domnio
til na enfiteuse fr considerado objeto daquelas garantias.
Os venerandos juzes divergiram sbre sse ponto, manifestando-se pela afirmativa os Ministros Orosimbo Nonato e Laudo
de Camargo, duas das mais autorizadas vozes no mais alto tribunal
do pas.
O ilustre Ministro Relator, tanto no voto emitido na 2.a Turma,
como no proferido no Tribunal Pleno, deu-me a insigne honra de
transcrever passagens do meu modesto trabalho publicado na Revista de Direito Administrativo, voI. I, pg. 445, sob o ttulo "Regime
Jurdico das Terras da Fazenda de Santa Cruz", em apoio dos
mesmos votos. As passagens citadas referem-se valorizao que
o saneamento das terras da Baixada Fluminense trouxe s da
Fazenda Nacional de Santa Cruz, a fim de serem aproveitadas na
colonizao, em regime especial, o estabelecido pelo referido decreto-lei, cujos resultados benficos para os ocupantes das glebas por
les beneficiadas eu fazia ressaltar, a despeito da aparente severidade de alguns de seus dispositivos tendentes a acautelar os intersses da Unio, psto que, na realidade, s so severos para com
os intrusos que se mostraram incapazes de justificar, pelo seu trabalho, a ocupao indbita. Provado o beneficiamento da gleba
ocupada, mesmo ao intruso fica assegurada a preferncia para a
aquisio de seu domnio pleno, o que seria impossvel sem o
regime de exceo.

-65Em virtude dsses servios, melhoramentos levados a efeito pelo Poder

Pblico, ficaram as terras em grande valorizao. Nada valiam anteriormente,
como elucidou o caso, o jurista Luciano Pereira no seu trabalho intitulado
"O regime jurdico das Terras da Fazenda de Santa Cruz":
"Infestada por endemias, em que sobressaem a malria e verminoses,
conservava-se despovoada e improdutiva, afugentando os que podiam aproveitar-lhe as terras cuja desvalorizao chegou ao ponto de no se importarem
alguns de seus proprietrios com perd-las nos executivos fiscais para cobrana
de nfimos impostos territoriais, que lhes eram movidos pela Fazenda Pblica
do Estado do Rio de Janeiro, depois as abandonaram definitivamente, o que
animou os "grillos" a procurarem execues fictcias para se apoderarem de
terras que continuavam de propriedade da Nao. O Govmo federal, procurou
remediar sse mal, removendo-lhe a causa pelo saneamento da regio, obra
patri6tica e grandiosa, em plena execuo, mas lenta em sua marcha em

No artigo que mereceu a dupla citao do em~ente Ministro

Lafayette de Andrada no tive oportunidade de referir-me posio
do art. 5.0 dentro daquele regime.
Vigente a Carta de 1937, que prescreve no art. 122, inciso 14,
parte final, "que o contedo e os limites do direito de propriedade
seriam os definidos nas leis que lhe regulassem o exerccio", a
constitucionalidade do referido art. 5. 0 dificilmente podia ser
contestada.
Voltando, porm, a Constituio de 1946 a garantir o direito
de propriedade, no 16 do art. 141, com a ressalva nica da desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por intersse
social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro, ao intrprete j no permitido manter-se na posio cmoda anterior e
ser forado a discutir a constitucionalidade do art. 5.0 do decreto-lei n. O 893, em face daquela garantia.
Fizeram-no os eminentes Ministros do egrgio Supremo Tribunal Federal, no venerando acrdo invocado, cindindo-se as opinies dos Ministros presentes, na proporo de seis para dois, o que
permite ao intrprete de fora colocar-se em um dos campos, sem
gravame aos melindres de qualquer dos dois e sempre em preclara
companhia.
Preliminarmente, cabe a pergunta: O domnio til, na enfiteuse,
propriedade imvel, para que possa ser protegida pela garantia
constitucional?
5

-66relao ertenso da zona" (Revista de .DWwtIto Administrativo, vaI. I,

pg. 745).
Por isso a Unio, tendo em vista os gastos despendidos, baixou o referido
decreto, dando as nonnas que teriam de presidir s desapropriaes.
O Juiz em sua deciso deu rigorosa aplicaio lei, admitindo sei' a Unio
a senhoria direta das terras - o caso de enfiteuse - e poder, assim, agir
legalmente, tomando dos arrendatrios, mediante prvia indenizaio, ditas
terras, para destin-Ias formao de ncleos coloniais.
O artigo 18 bem claro quando reconhece vantagens excepcionais Uniio:
"No poder ser tomada, contra a Unio, qualquer medida judicial que pettwbe
a livre disposio das terras a que se refere esta lei".
Ora, a lei regula o aforamento, a desapropriaAo, a venda e ezploralo das
terras da Fazenda Nacional de Santa Cruz e de outras pertencentes UniIo, e,

Cdigo Civil tal no O considera, tanto que menciona a

enfiteuse entre os direitos reais sbre as coisas alheias no Cap~tulo I
do Tt. 111 do Livro 11, art. 674, e a define, no art. 678, 0 ato
entre vivos, ou de ltima vontade, pelo qual o proprietrio atribui
a outro o domnio til do imvel, pagando a pessoa que o adquire,
e assim se constitui enfiteuta, ao senhorio direto, uma penso, ou
fro, anual, certo e invarivel", e no art. 679 lhe d a natureza
de contrato.
Todavia, transferindo do proprietrio para o enfiteuta, perpetuamente, o domnio til do imvel, para exerc-lo livremente
revelia do proprietrio, ao qual fica apenas o direito de opo
para readquiri-Io, em caso de alienao pelo enfiteuta, ao qual,
por sua vez, fica assegurada a opo para adquirir o domnio
direto, na hiptese do senhorio pretender alien-lo, fora de dvida
que o enfiteuta exerce direitos sbre o imvel que so caractersticas
da propriedade, psto que pode usar, gozar e dispor do domnio
til, da mesma forma, e com a mesmo restrio, que o senhorio
pode dispor do domnio direto (art. 684).
Comparados os direitos de um e de outro sbre o imvel, os
atribudos ao enfiteuta so muito maiores do que os reservados ao
senhorio direto, sendo que, no que diz respeito utiliza do
mesmo imvel, so todos.
sse acmulo de direitos no enfiteuta, prticamente faz dle
o verdadeiro proprietrio, aos olhos de terceiros, psto ser o que
aparece como tal, em tudo o que se relaciona com o imvel.

-(f{-

regulando, procurou indeDizar os ocupantes. foreiros e outros, sem prejufzo.

porm, do seu prprio patrimnio e levando em conta os melhoramentos a
que procedeu.
Justo , portanto, o critrio de uma indenjuo adequado, em favor de
ambas as partes, sem detrimento do inter&se de qualquer delas.
No meu entender, a deciso est certa, e o Juiz argumentou muito bem,
qJl3Ddo mostra que o va10r dado pelo Estado do Rio s referidas terras no
pode influir para impedir a aplicao do decreto 893.
Nesse mesmo sentido improcede a alegao dos apelantes, quanto
oferta que teriam recebido de terceiros. No poderia influir, pois alm de nAo
ser convincente, no posso ter como de aplicao ao caso em apro o artigo
683 do Cdigo Civil.

Conta-se que o papa Zacarias, ao sagrar rei dos francos a

Pepino o Breve, f-lo invocando o princpio de que "valia mais
que fsse rei aqule que na realidade exercia o poder real", h
muito tempo nas mos dos mordomos da Austrsia, em detrimento
dos reis merovfngios, que, da realeza, s conheciam as perrogativas
qUE? lhes proporcionava. a vida de prazeres em que mergulhavam
os ltimos representantes da dinastia, mal atingiam a puberdade.
Com aplo ao argumento papal aplicado enfiteuse, poder-se-
considerar proprietrio o que, com o domnio til, tem, na realidade,
a propriedade do imvel, em cujos exerccios se sente dono e como
dono reconhecido pelos terceiros com os quais entra em relaes.
Grandes reas da zona urbana da cidade do Rio de Janeiro
so foreiras municipalidade. Salvo os verSados nas letras jurdicas,
nenhum foreiro pe em dvida a sua qualidade de legtimo proprietrio do terreno de que tem a posse, por estar na convico de
ser o dono do mesmo. Se a qualquer foreiro se disser que o proprietrio a II!unicipalidade, sendo le apenas ocupante do terreno,
embora a ttulo perptuo, por meio de um contrato ajustado com
o verdadeiro proprietrio, a atitude do foreiro ser de surprsa e de
incredulidade e tem razo para isso, to imbudo est da idia
de que o terreno seu, uma vez que age como tal e ningum lhe
contesta a propriedade.
Essa situao, verdadeiramente esdrxula, da enfiteuse na atualidade, tem provocado uma reao de muitos juristas no sentido da
retirada do instituto da legislao brasileira, por ter perdido a sua
razo de existncia no mundo moderno, com as caractersticas que

-68Como salientei, regulador do assunto o decreto-lei 893 e, portanto, a

Unio no est sujeita a opo pelo preo da oferta.
Sempre me tenho pronunciado pela regularidade das leis que do o modo
pelo qual o poder expropriante paga a indenizao.
E ainda desta vez, fico com sse entendimento.
Nego provimento ao recurso.
VOTO

o Sr. Ministro Orosimbo Nonato: Sr. Presidente, meu voto, mau grado
meu, no concorda com o do Exmo. Sr. Ministro Lafayette de Andrada. No
caso dos atos trata-se de enfiteuse de bens de que foreiro um particular,
competindo o senhorio Unio. Houve um decreto, n. o 893, que disps que
lhe so prprias e pela confuso a que d lugar na discriminao
dos atributos que confere aos contratantes, o enfiteuta e o senhorio,
repartindo o domnio entre os dois, o til com aqule e o direto
com ste, num verdadeiro fracionamento da propriedade.
O domnio enfitutico , de fato, uma propriedade embora
sui generis, porque muito mais do que um simples direito real na
coisa alheia. Propriedade resolvel, nos trs casos previstos no
art. 692 do Cdigo Civil; para a extino da enfiteuse, mas propriedade, pelos direitos conferidos ao enfiteuta sbre o imvel.
O comisso, a segunda forma da extino da enfiteuse, que
tem lugar quando o foreiro deixa de pagar as penses devidas. por
trs anos consecutivos, e a nica que beneficia diretamente o
senhorio por ato voluntrio do foreiro, raramente invocado pelo
beneficirio, a no ser para melhorar o cnon e a percentagem do
laudmio, na purga da mora.
Que me conste, a Municipalidade do Rio de Japeiro nunca o
invocou nos seus aforamentos, s exigindo o pagamento do fro,
qualquer que seja o atraso, juntamente com o laudmio, nas transferncias do domnio til, tanto nos atos inter-vivos como nos
mortis-causa.
A atitude da Unio, antes da revoluo de 1930, no diferiu
muito da da Municipalidade do Rio de Janeiro, nunca se recusando
a receber os foros em atraso, independentemente de processo administrativo para a purga de mora, mesmo porque, sendo o comisso
uma pena imposta a um dos contratantes, sempre se considerou

-69nesses casos a Unio poder livrar o terreno da enfiteuse a que est sujeito,
pagando quarenta vzes o valor da ltima taxa. O eminente sr. Ministro
Lafayette de Andrada deu a sse decreto cumprimento pontual. Sua deciso
concorda com a do Juiz, que tambm o aplicou.
Entendo, porm, que tal decreto vai de encontro ao dispositivo constitucional que garante o direito de propriedade salvo desapropriao, indenizado o
titular do direito. A enfiteuse um direito residual, um sun;ival da Idade
Mdia, direito com feio feudalstica. A tendncia moderna no sentido
de sua extino.
O prprio Cdigo Civil demonstra essa tendncia, quando dispe, em seu
~go 693, que a enfiteuse poder extinguir-se, pagando o foreiro 20 penses
anuais. Verifica-se que, na regularizao dos dois direitos - o do senhorio e do
enfiteuta - a lei se inclina ao direito do foreiro. A consolidao que se desenha
no em favor do senhorio, mas do foreiro.
A enfiteuse um direito residual, com um carter de perpetuidade que no
encontra clima favorvel na atualidade.
DO Brasil que s ao Judicirio que competia a sua aplicao em
ao prpria (Correia Teles, Doutrina das Aes, 123, acomodada
ao Brasil por Teixeira de Freitas).
A imposio da pena, compulsoriamente, nos aforamentos de
terras da Unio, uma novidade no nosso direito escrito, tendo
aparecido, pela primeira vez, com o decreto n. O 24.606, de 6 de
julho de 1934, baixado na vigncia dos poderes discricionrios de
que se investiu o chefe da revoluo vitoriosa de outubro de 1930.

Promulgada a Constituio de 1934, apenas dois dias aps

ser publicado aqule decreto, fato somente ocorrido no dia 14 de
julho~ tendo sido posta em dvida a constitucionalidade de vrios
dispositivos do mesmo decreto, quando se cogitou de aplic-los em
casos concretos, as prprias autoridades administrativas federais
acharam mais prudente deixar em suspenso a sua execuo.
No exerccio das funes do cargo de consultor jurdico do
Ministrio da Agricultura tive ocasio de examinar alguns daqueles
casos, e nos pareceres emitidos, ressaltado as dificuldades que a
aplicao do referido diploma provocara.
No parecer n. O 437, de 4-2-1937, emitido 11 propsito do pedido
de informaes da Secretaria da Cmara dos Deputados sbre
projeto ali apresentado, modificando o art. 2. do decreto n. O 24.606,
tratei desenvolvidamente do assunto, mostrando a sua inexequibilidade em face das garantias constitucionais e das caractersticas

- 70E' um direito que tem caractersticas antigas, que no se compadece mais

com a doutrina moderna. De-resto, o poder simultneo de mais de uma pessoa
sbre a mesma coisa suscita situao que no se deve prolongar demasiadamente. Contra naturam quippe est dizia Paulo, ut cum ego aliquid teneo tu
quod id tenere videaris.
Na enfiteuse, gerahnente o senhorio recebe escasso fro, tributo quase
simblico, mas a exigncia de laudmio e outras circunstncias trazem ao foreiro
situao constrangedora.
Como quer que seja, no se pode negar que o foreiro titular de um
direito real, no s porque o Cdigo Civil coloca sse direito na lista dos direitos
reais, como porque tem le, reahnente, as caractersticas do direito real.
Despoj-lo dsse direito constitui, no caso, verdadeira desapropriao.

do contrato de enfiteuse, por le subvertidas. O Poder Judicirio,

chamado a intervir em aes possessrias propostas pelos interessados, no obstante ser-lhe vedada a interveno, ex-vi do disposto
no 3. 0 , letra b, do art. 8., concedeu os remdios possessrios
requeridos, atitude que tornou inoperantes .os dispositivos que constituam a razo de ser do diploma legislativo.
Estagnou-se, por essa forma, a situao e assim continuou at
que entrou em vigor o decreto-lei n. o 893, de 26 de novembro de
1939, revigorador dos dispositivos do decreto n.O 24.606, psto
que, nas suas linhas gerais, o novo diploma reproduzia o anterior,
no que le tinha de fundamental, embora lhe dando um campo de
incidncia limitado s terras da Fazenda Nacional de Santa Cruz
e de outros imveis da Unio, situados na Baixada Fluminense,
beneficiados pelas obras de saneamento executadas pelo Govrno
federal.
Como finalidade de ambos era o aproveitamento das terras,
para fins de colonizao, os dispositivos que a atendiam eram
idnticos, e visavam modificar a legislao comum que regula a
desapropriao por utilidade pblica, reforando a posio do Estado em face dos foreiros, de forma a facilitar a recuperao das terras
pelo Domnio da Unio, quando julgadas em condies de aproveitamento com aquela finalidade.
Ambos modificaram a legislao comum nos trs aspectos
seguintes:
1.0 - Invertendo~ o nus da prova, em vez de caber Unio
a iniciativa para fazer valer os seus ttulos de domnio contra os

-71A enfiteuse se extingue apenas - a no ser voluntriamente em favor do

foreiro, no- caso do pagamento de vinte penses - quando o imvel perde o
su valor, ou ento, como o principio da transmisso a herdeiros, quando
falece o enfiteuta sem herdeiros e, em ltimo caso, como uma pena ao foreiro,
quando deixa de pagar as penses devidas por 3 anos consecutivos. Fora
dessas hipteses, a extino se d em favor dle, pelo pagamento de vinte
penses.
Quando apareceu o Cdigo Civil, muitos juristas entenderam que o artigo
693 tinha aplicao retro-operante, visto que visava a extinguir um instituto
perptuo. Se. uma lei extingue instituto perptuo no atingisse situao anterior,
no teria efeito. O mais que se poderia fazer, neste caso, em ateno
equidade, ou a convenincias de ordem econmica, era outorgar pessoa que
perdeu o direito certa indenizao, no a ttulo de pagamento, mas a ttulo
de convenincia ou de equidade.

dos particulares ocupantes das terras, obrigaram stes a exibir os

seus a representantes do Govmo federal, que julgavam a sua
legitimidade, sem que das decises proferidas coubesse aplo para
o Judicirio, quer em aes possessrias, quer em reivindicatrias;
2.0 - A Unio readquiria a propriedade plena das terras, por
simples decadncia dos direitos que, porventura, sbre elas tivessem
os proprietrios particulares, que deixassem de exibir os seus ttulos,
na forma estabelecida, assim como pelo comisso em que houvessem
incorrido os foreiros, na data da lei, no lhes sendo mais permitida
a purga da mora, sendo a Unio, ipso facto, considerada imitida
na posse das terras;
3. 0 - Nas desapropriaes das terras, o quantum da indenizao
a ser paga aos foreiros pelo domnio til no se obtinha por
arbitramento, mas pelo valor da ltima taxa de foros quarenta vzes,
aos que nunca tivessem feito transmisso do domnio til, compreendidos no caso os possuidores por herana ou doao, ou pelo
valor equivalente ao pago pelo foreiro, quando ste tivesse obtido
a concesso do aforamento, por compra, provada esta com a apresentao do recibo do pagamento do laudmio.
Pelo decreto-lei n. o 893, os ttulos deviam ser apresentados a
comisses especiais que, para sse fim, fssem nomeadas pelo
Presidente da Repblica.
Fui um dos trs nomeados para constituir a primeira, que
adotou o prefixo P.C.E.R.T.T. (Primeira Comisso Especial Revisora de Ttulos de Terras) e exerceu a sua funo julgadora, inin-

- 72Essa opinio, entretanto, no tem prevalecido, talvez com o fito de no

prejudicar o senhorio, dado o pequeno valor dos foros.
E para obviar qualquer aplicao do artigo 693 a casos do intersse da
Unio, veio lei especial em que se prescreve que as enfiteuses de que titular
a Unio no so resgatveis por vinte foros.
Como quer que seja, tudo indica que a tendncia do direito no em
prol do dominus, em favor do foreiro.
No caso dos autos, houve lei especial a respeito das terras da Fazenda
Santa Cruz e, sob o fundamento de que essas terras se devem prestar cultura,
deu-se Unio o poder de rescindir a enfiteuse, pagando apenas a quantia
correspondente a quarenta vzes o valor da ltima taxa. Tenho que esta lei
entra em chaas com o esprito e a letra da Constituio, ainda a de 1937,
direito de propriedade, mandando, entretanto, que o seu conque garantia
tedo fsse tratado por lei ordinria.

terruptamente, desde a data de sua constituio, em dezembro de

1938, at 6 de setembro de 1946, quando foi automticamente
extinta ao entrar em vigncia o decreto-lei n. o 9.760, de 5-9-46,
publicado naquela data.
O que foi o trabalho da P. C. E . R. T . T. est exposto no meu
artigo, que mereceu a citao do eminente Ministro Lafayette de
Andrada.
Basta que eu repita aqui que, graas ao esprito liberal com
que a Comisso se orientou na aplicao dos dispositivos do referido
decreto-lei, no obstante o draconianismo de que se revestem, foi
ela to benfica aos intersses da Unio como aos dos ocupantes
das terras, tendo ficado resolvido, definitivamente, situaes que a
legislao comum tornara impraticveis, do que dava eloquente
testemunho a grande quantidade de processos que perambulavam
no Servio do Domnio da Unio havia longo tempo, alguns com
vrias dcadas depois de iniciados.
A aplicao do art. 5. do decreto-lei, que a matria diretamente visada neste estudo, no cabia P. C. E . R. T . T ., cuja funo
era apenas a de julgadora da legitimidade dos ttulos, declarando
os direitos decorrentes dos que lhe eram apresentados. Quem o
aplicava era a Diviso de Terras e Colonizao, do Departamento
Nacional da Produo Vegetal, quando se via diante de terras, que
reputava necessrias colonizao e se encontravam nas situaes
previstas no dito art. 5., alneas a e b, do inciso 1.0.

- 73A limitao inultrapassvel de preo tem sido repelida pelo Supremo Tribunal nas desapropriaes comuns.
O argumento no podia ser usado ad hominem com respeito ao eminente
sr. Ministro Relator, que sempre entendeu que o limite da lei de desapropriaes intransponvel; mas o Supremo Tribunal tem decidido o contrrio.
O caso dos autos de indenizao. A Unio pretende integrar em seu
patrimnio tambm a parte que competiria ao foreiro. Pode faz-Io, porque
contra sse desgnio da Unio no deve prevalecer como quer o apelante, a
opo em face da proposta de terceiro. Entendo que o direito da Unio, no
caso, absorve o direito de opo. Mas creio que essa indenizao deve ser dada
de acrdo com o que fr justo, de acrdo com o esprito da Constituio e com
os princpios de direito.

Enquanto vigente a Carta de 1937, que s reconhecia ao

direito de propriedade uma garantia relativa, cujo contedo e
limites deixara competncia da lei comum regular, a constitucionalidade dos referidos dispositivos era de fcil sustentao.
No regime constitucional vigente, que assegura ao direito de
propriedade plena garantia, com a ressalva apenas dos casos de
desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por intersse social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro, ficando definido no art. 147 que se deve entender por intersse
social, no que diz respeito ao uso da propriedade, a possibilidade
da desapropriao para que seja promovida a sua justa distribuio,
com igual possibilidade para todos, bem difcil a tarefa do
intrprete.
Nos trmos do art. 1.0 do decreto n.O 24.606, a incorporao
do domnio til ao direto fazia-se por meio de desapropriao,
pagando a Unio por le, a ttulo de indenizao, 40 vzes o valor
da ltima taxa de foros, nos aforamentos primrios, compreendidos
no caso os transferidos por herana ou doao, e pelo valor equivalente ao pago pelo foreiro, nos casos de compra. Era uma desapropriao rui generis, estabelecida por lei especial.
O decreto-lei n.O 893 no fala mais em desapropriao, manda,
de plano, que sejam declarados extintos os aforamentos existentes,
medida que as terras respectivas se tornarem necessrias aos
Servios da Unio. Esta, por ato unilateral, dependente apenas
da vontade do Govrno, tira a perpetuidade do gw do domnio
til, que caracteriza o contrato de enfiteuse, perpetuidade em que

- 74Meu voto para dar provimento, em parte, apelao, afim de que se

proceda avaliao para a extino do aforamento, pelo seu valor, que pode
no ser apenas o de 40 vzes o valor da ltima taxa de fro.
PROPOSTA

o Sr. Ministro Edgard Costa: Sr. Presidente, em vista da dvida existente em tmo da constitucionalidade da lei, proponho que os autos sejam
submetidos ao julgamento do Tribunal Pleno.
VOTO PRELIMINAR

o Sr. Minisro Lafayette de Andrada (Relator): Sr. Presidente, voto de

acrdo com a proposta feita pelo exmo. sr. Ministro Edgard Costa, no sentido
de enviar os autos ao Tribunal Pleno.
assentiu, e que atribuiu ao foreiro, no no exerccio do jus imperi,
mas apenas como proprietrio das terras, equiparada s pessoas de
direito privado, nos trmos do art. 678 do Cdigo Civil. E' o
puro arbtrio do Govrno na rutura de um vnculo contratual pela
vontade de um dos contratantes, que prtica repelida pelos
princpios de direito reguladores dos contratos.
A ao arbitrria, no caso, encontra algumas atenuantes, como
sejam a de dar ao foreiro uma compensao equivalente ao que
le teria despendido para adquirir o domnio til; a de permitir o
arbitramento judicial para a indenizao das benfeitorias, quando
no houver acrdo quanto avaliao administrativa (art. 9.,
inciso 2.); a de que se trata de terras no ltimo grau de desvalorizao antes de serem executados pelo Govrno federal os traba
lhos de saneamento da regio e finalmente a de no ser considerado o domnio til, na enfiteuse, seno um direito na propriedade
alheia, o que lhe tira o resguardo da garantia constitucional, que
se refere propriedade plena, como a compreende o Cdigo Civil
no Ttulo II do Livro II.
Sob sse ltimo aspecto, se o domnio til, na enfiteuse, no
fr considerado propriedade para os efeitos da garantia constitucional, poder a lei comum traar normas, regulando as relaes
entre o senhorio direto e o foreiro, como o fz ao prescrever as
que se encontram no Cdigo Civil. Foi nesse sentido o voto vencedor no venerando acrdo a que se referem stes comentrios.

-75 VOTO PRELIMINAR

o Sr. Ministro 01osimbo Nonafo (Presidente e Revisor): Acho que S.

Excia. o exmo. sr. Ministro Edgard Costa tem razo.
Voto tambm no sentido de serem os autos enviados ao Tribunal Pleno
para julgamento.
VOTO PRELIMINAR

o S,. Desembargador Flamnio de Resende: Sr. Presidente, o dispositivo

de lei em discusso o mesmo que se acha consubstanciado no artigo 27 da lei
de desapropriaes, mas apesar disso o primeiro poder ser inconstitucional,
sem que o segundo o seja. A lei que est sendo impugnada determina um
Poder, sem dvida, mas se o fizer, o instituto, assim desvirtuado, perder as caractersticas da enfiteuse, para tomar a forma
de um novo contrato que ingressar, pela primeira vez, no direito
escrito de qualquer povo, modificando um conceito que tem sido
conservado quase na sua estrutura primitiva, atravs de sculos
dentro da tradio romana, de cujo corpo de leis oriundo.
Tendo desempenhado papel importantssimo na localizao
do homem em glebas ainda inaproveitadas, se j lhe no cabe
representar o mesmo papel no mundo moderno, parece que o racional proibir a lei a constituio de novas enfiteuses, respeitando-se
as j constitudas, como o fz a lei de 1835 com relao ao
morgadio.
E' preciso, ainda, no perder de vista que se h juristas lustres
que propugnam o cancelamento do instituto na nossa legislao,
por intil e criador de situaes complicadas, tambm os h, no
menos ilustres e em muito maior nmero, que sustentam a necessidade de sua conservao.
Nos pases do tipo do Brasil, com imensas glebas disponveis,
parece que a razo est com os ltimos, pelas facilidades que o
aforamento abre aos que querem e podem aproveit-las, na lavoura
e na pecuria, mas no dispem de dinheiro para compr-las aos
seus proprietrios, por sua vez baldos de recursos para aproveit-las
por conta prpria.
De outro lado, como poderiam as municipalidades de parcas
rendas fomentar a construo de prdios nos povoados e vilas em
formao, se no lhes fsse facultado, por meio do aforamento,

- 76mximo intransponvel para o valor da indenizao, de sorte que o proprietrio

ficar prejudicado em seu patrimnio quando sse mximo no corresponder
ao justo valor do imvel. Ao passo que o limite mximo previsto no artigo 27 da
lei de desapropriaes poder ser ultrapassado e substitudo, em certos casos, por
outros critrios que a prpria lei estabelece justamente para que as importncias
das indenizaes correspondam sempre ao justo valor dos imveis desapropriados,
Nestas condies embora o Supremo Tribunal nunca tivesse psto em
dvida a constitucionalidade do artigo 27 da lei de desapropriaes, todavia,
poder reconhecer que o mesmo no se verifica em relao ao dispositivo da
lei que motivou o presente recurso.
Em face do exposto, estou de pleno acrdo com a proposta do eminente sr.
Ministro Edgard Costa, no sentido de ser a controvrsia submetida apreciao
do Supremo Tribunal, em sesso plena.

ceder os chos baldios a moradores que se dispusessem a neles levantar as suas casas residenciais, mediante o pagamento de uma
importncia mensal insignificante, mas sentindo que o faziam no
que era seu, a ttulo perptuo?
Pelo aforamento, essas municipalidades, no somente fomentavam o crescimento dos povoados, sem dispendio de um real dos
respectivos errios, como criavam uma fonte de renda, pela cobrana
dos foros e percepo dos laudmios, que acompanhava o ritmo
daquele crescimento.
Para que o instituto possa proporcionar as vantagens acima
mencionadas, preciso manter-lhe as caractersticas fundamentais,
sendo a mais importante delas a perpetuidade, porque nesta que
est a garantia do que recebe o cho baldio e o valoriza pelo seu
h"abalho, certo de que, morto, o transferir aos seus herdeiros na
mesma situao em que o possua e, vivo, poder dispor dle,
quAndo se lhe oferecer ocasio propcia, com a obrigao apenas
de pagar ao senhorio uma pequena percentagem sbre o valor
da transao, se o mesmo senhorio no preferir exercer o seu direito
de preferncia preo por preo.
Precisamente, para que tenha o foreiro a segurana de sua
poslao na enfiteuse, em relao ao senhorio, d-lhe a lei, sbre
ste, as principais vantagens do contrato, inclusive a iniciativa de
abandonar-lhe o prdio, no caso de esterilidade, destruio paICial,
ou perda total de seus frutos e independentemente de consenso do
senhorio fazer inscrever o ato de renncia (Cdigo Civil, art. 687),

-77VOTO PRELIMINAR

o Sr. Desembargador Vicente Piragibe: Sr. Presidente, tambm meu voto

no sentido de que sejam enviados os autos ao Tribunal Pleno, para julgamento.
DECISO

Como consta da ata, a deciso foi a seguinte: Foi deferido o julgamento ao

Tribunal Pleno, por proposta do exmo. sr. Ministro Edgard Costa, depois de
votarem o Relator, que negava, e o Revisor, que dava provimento, em parte,
apelao.
2.

RELATRIO

o Sr. Ministro Lafayette de Andrada: A ao, como consta do relatrio a

fls. 117, foi proposta para que a Unio viesse a ser "condenada a abster-se de
desapropriar as terras dos autores pagando a indenizao prescrita no artigo 5.
do decreto-lei n.o 893, de 26~1-938, no aplicvel espcie - reconhecendolhes, porm, a sentena, o de preferir, de optar, pagando o mesmo preo e nas
mesmas cndies oferecidas pelo comprador particular que falou no processo,
nos trmos do artigo 683 do Cdigo Civil" (fls. 8).
assim como o direito de resgatar o aforamento trinta anos depois
de constitudo, mediante pagamento de vinte penses anuais (id.,
art. 693).
A perpetuidade do aforamento, isso psto, estabelecida pela
lei exclusivamente a benefcio do foreiro.
O decreto-lei n.O 893, no seu art. 5., subverte a caracterstica
do contrato de enfiteuse, permitindo ao senhorio direto o resgate
do dOmJIDo til, na forma e casos que especifica.
:sr.e direito, concedido ao senhorio, encontraria similar no
atribudo ao foreiro para resgatar o aforamento pelo art. 693 do
Cdigo Civil, no argumento invocado pela Procuradoria Geral da
Rep{,blica no parecer em que sustentava a constitucionalidade do
dispositivo em tela.
No existe, porm, semelhana entre as duas situaes, para
que se justifique o reconhecimento do direito da Unio a incorporar
o domnio til ao direto, por similar ao conferido ao foreiro a
resgatar o aforamento. Bem ao contrrio, existem diferenas fundamentais, como sejam:

- 78A sentena deu pela improcedncia da ao, interpondo-se, em seguida, a

apelao em que se mencionam fins alternativos, no includos na inicial:.
" . .. Os apelantes esperam dsse egrgio Supremo Tribunal a reforma da
sentena apelada para reconhecer que a Unio, para extinguir o aforamento das
turas dos apelantes, deve usar da preferncia contida no artigo 683 do Cdigo
Civil, pagando o mesmo preo e nas mesmas condies do comprador particula.,
ou autorizar a venda.
Ou ento, se preferir o egrgio Tribunal, fazer baixar os autos em diligncia
para ser procedida a avaliao, condenada a Unio a extinguir o aforamento
na base que ento se fixar" (fls. 79).

Submetida a causa Segunda Turma, votei no sentido de se negar provimento ao recurso, para manter a sentena, que dera regular aplicao ao
t'creto-Iei n.o 893.
O eminente Ministro Revisor porm, dava provimento ao recurso, em
parte, "afim de se proceder avaliao para a extino do aforamento pelo
seu valor que pode no ser apenas de 40 vzes o valor da ltima taxa de fro" .

l.a No a todo e qualquer senhorio diret~ que o art. 5. 0 do

decreto-lei concede o direito, mas exclusivamente Unio e, isso
mesmo s6 quando os aforamentos recarem sbre terras da Fazenda
N acionaI e de outros imveis situados na Baixada Fluminense e
beneficiados pelas obras de saneamento realizadas pelo Govrno
federal, o que importa em uma discriminao' a que- nem mesmo
a Unio escapa nos aforamentos de suas terras situadas em outro~
lugares.
2. a O direito ao resgate concedido ao foreiro s pode ser
exercido por ste 30 anos depois de constitudo o aforamento,
enquanto que o de incorporao do domnio til ao direto, concedido
Unio, pode ser exercido a qualquer momento, sem limite de
tempo.
3.a O art. 693 do Cdigo Civil s aplicvel aos aforamentos
constitudos depois da vigncia do Cdigo Civil, estando os anteriores fora de sua incidncia, como o ensina Clvis Bevilqua nos
seus comentrios ao citado artigo (observao 1, voI. lU, pg. 253).
Concesso nova feita ao foreiro no ferir direitos adquiridos do
senhorio direto, visto que j imposta pela lei ao ser constitudo o
aforamento. A concesso nova, porm, concedida Unio no
respeita os direitos adquiridos do foreiro, eis que atenta contra a
perpetuidade do aforamento, regime no qual firmou seu contrato

____._-...........4_+..........
.,...

- 79Entendeu s. Excia. que, em se tratando de desapropriao e garantido que ss

achava o direito de propriedade, a indenizao h de estar ao nvel exato do
valor do imvel.
Frente a sse entendimento, o ilustr~ Ministro Edgard Costa, considerando
a existncia de dvida em tmo da constitucionalidade da lei na parte limitativa
da indenizao, props a remessa dos autos a ste Tribunal Pleno, ao que no
me opus.
E' o relatrio.

VOTO

o Sr. Ministro Lafayette de Andrada (Relator): Para fins de colonizao,

no sentido do melhor aproveitamento das terras saneadas pelo servio federal
competente, a Unio resolveu desapropriar na forma da lei a fazenda denominada "Serrinha do Quilombo", da qual eram enfiteutas os autores.
Essa lei o decreto-lei 893, de 1938, que dispe no artigo 5. que a Unio,
para o efeito da extino dos aforamentos existentes, pagar "quarenta vzes
o valor da ltima taxa de foros aos que nunca tiveram feito transmisso do
dominio til das terras aforadas, compreendendo neste caso os possuidores por
herana ou doao:'.
com a Unio e que esta obrigada a respeitar, desde que interveio
nle como proprietria de bem dominical, objeto de direito real,
que exercer sujeita s mesmas normas impostas s pessoas de
direito privado com quem contrata.
4. a O direito ao resgate, concedido ao foreiro, s se aplica
aos aforamentos de terras de propriedade privada, e nunca s do
senhorio direto da Unio, dos Estados e dos Municpios, por disposio expressa da lei (decreto n. o 4.230, de 31-12-1920, art. 26,
especialmente para as terras da Fazenda Nacional de Santa Cruz,
e decreto n.o 22.785, de 315-1937, art. 1.0 , de modo geral).
Em face de diferenas to fundamentais, no h, portanto,
como ver na concesso de uma franquia a justificativa para o estabelecimento da outra.
Enfiteuse em que ao proprietrio das terras concede a lei o
direito de incorporar ao domnio direto o til, mediante quantia
prefixada e em qualquer tempo, no enfiteuse, tal como o instituto
definido pela doutrina, com base na tradio, e foi acolhido na
legislao brasileira. Se a concesso da lei feita, no para vigorar
em todos os contratos de enfiteuse, mas para ser aplicadas, somente,

- 80Os autores, insurgindo-se contra a aplicao dsse decreto-lei e invocando

nma proposta que, em 1942, lhes teria sido feita para compra da fazenda,
propuseram a presente ao para os fins inicialmente referidos.
Dada a deciso da Turma, de acrdo com o voto do eminente Ministro
Edgard Costa, ter o Tribunal de decidir quanto constitucionalidade do decreto-lei n.o 893, no tocante ao limite mximo de indenizao para os efeitos da
extino do aforamento.
Ao iniciar meu voto sbre a tese constitucional, desejo acentuar desde
logo que no me impressionam as cifras aduzidas na inicial. E no me impressionam porque a Unio vai pagar aos interessados no somente a importncia
da extino do aforamento, mas tambm a das benfeitorias, para o que foi
iniciadO', em maro de 1943, a competente ao de desapropriao (fls. 48/49)
e oferecidos mais de cem mil cruzeiros (fls. 87).
A lei ordinria, no sofreu qualquer coima de inconstitucional at 18 de
setembro ltimo, quando vigente estava a Constituio de 1937, a qual atribua
a definio do contedo e dos limites da propriedade s leis que lhe regulassem
o exerccio.
A Constituio atual ser mais ampla na proteo dos direitos de propriedade, mais liberal em seu esprito, de forma a invalidar a lei ordinria, em
exame?

a determinados aforamentos de terras da Unio, o desvirtuamento

do instituto assume aspecto que s pode ser classificado como
demonstrao de arbtrio do poder pblico, desrespeitando direitos
adquiridos por fra de contratos em que interveio como uma das
partes contratantes, no como norma geral mas em casos especiais.
E' preciso no confundir a posio do Estado no uso do poder
ue desapropriar por utilidade ou necessidade pblica, ou no
intersse geral, com a que assume no uso da faculdade de incorporar ao seu domnio direto o til nos aforamentos de terras dominicais,
visto que, naquela, age como poder soberano, ao passo que, nesta,
no pode invocar aqule poder, porque simples parte contratante, com obrigaes de ordem privada, que lhe cabe respeitar,
como as assumiu no respectivo instrumento.
Se o intersse social, ou a necessidade ou utilidade pblica
aconselha a consolidao do domnio pleno, pela incorporao do
til ao direto, o meio de que a Unio deve lanar mo a desapropriao do til, como, alis, sempre fz e continua a fazer nos aforamentos de terrenos de marinha e os demais no includos na
exceo aberta pelo art. 5. 0 do decreto-lei n. O 893.

- 81-

o ponto que

interessa deciso a ser tomada a limitao da indenizao.

No artigo 141, 16, dispe a Constituio em vigor: "E' garantido o

direito de propriedade, salvo o caso de desapropriao por necessidade
ou utilidade pblica, ou por intersse social, mediante prvia e justa
indenizao em dinheiro".
Haver frente ao texto um regresso ao passado sob as Constituies de
1934 e 1891, para se dar como ilegtima aquela limitao?
A de 1934 assim dispunha: "E' garantido o direito de propriedade, que
no poder ser exercido contra o intersse social ou coletivo, na
forma que a lei determinar. A desapropriao por necessidade ou
utilidade pblica far-se- nos trmos da lei mediante prvia e justa
indenizao" (art. 113, 33~.
E a de 1891: "O direito de propriedade mantm-se em tda a sua plenitude, salvo a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica,
mediante indenizao prvia".
Fora de dvida que o esprito altamente liberal da primeira carta republicana no pode sofrer confronto com qualquer das outras que se lhe seguiram.

Ao meu ver, a inconstitucionalidade dsse dispositivo est em

que le infringe a garantia expressa no 3. 0 do art. 141 da Constituio, pela qual "a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato
jurdico perfeito e a coisa julgada", ao permitir que a Unio, parte
em um contrato que ajustou em carter de perpetuidade, que ,
alis, a caracterstica fundamental do instituto de direito privado a
que d corpo, por ato unilateral, o anule, mediante indenizao de
valor prefixado, que pode ser ntimo em relao ao que, realmente,
tiver, no momento.
Se constitucional o disposto no art. 5. 0 do decreto-lei n.O 893
no o seria menos o que concedesse direito idntico aos Estados
e Municipalidades para a consolidao do domnio pleno nos aforamentos de terras dos respectivos domnios.
Imagine-se que a beneficiada fsse a Municipalidade do Rio
de Janeiro e os rgos locafs resolvessem aplicar a lei aos aforamentos de terrenos, cujo valor venal atinge a milhes de cruzeiros,
mas o foreiro o adquirira quando o seu valor, no momento, era
representado em milsimos do atual e o valor da construo, existen6

- 82Mantinha-se o direito de propriedade em tda a sua plenitude e no se

relegava lei ordinria a definio dos trmos em que seriam justas as desapropriaes como na Constituio de 1934.
No obstante, no regime de 1891, estiveram em vigor: durante mais de dez
anos o Regulamento da lei 816 de 1855 (decreto 1.664), que fixava a indenizao entre limites definidos (art. 13); o decreto 3.084, de 5 de novembro de
1898, que consolidou o regulamento anterior (parte 5. a, cap. I, art. 118); e a
lei 1.021, de 1903, regulamentada pelo decreto 4.956 do mesmo ano.
Tda essa legislao traava limites indenizao, e nunca se admitiu
fsse inconstitucional.
Mais de uma vez foi ste Tribunal chamado a se pronunciar e sempre
repeliu a alegao.
As decises de juho de 1909 e novembro de 1911 (no O Direito, voI.
115, pg. 547, e 119, pg. 83), esta ltima com a circunstncia, j acentuada
por Filadelfo Azevedo de ser unnime lavrada por Pedro Lessa, que, ao lado
de Epitcio Pessoa, tivera, inicialmente, reservas quanto constitucionalidade da
limitao do preo assinando vencido o acrdo de 1909 (Revista de Direito
Administrativo, voI. 11, pg. 83).
Apesar da plenitude do reconhecimento ao direito de propriedade, assim
se pensava, porque, como notou Carlos Maximiliano (Com. Const., 1929,
pg. 764), no prevalecia a doutrina da propriedade ilimitada, bem como
o conceito individualista puro do direito de propriedade irrestrito. Em 1912 j
Leon Duguit (Les Transformatons Gnrales da Drot Prv), destacava: "A
propriedade no mais o direito subjetivo do proprietrio; a funo social do
detentor da riqueza".

te no terreno, entra em parte mnima no do terreno, como comum.

Pondo de parte a inconstitucionalidade, com base no 16 do
art. 141, pela no aplicao dsse dispositivo ao domnio til, nos
aforamentos, no me parece que escape que se apia no 3.
do mesmo artigo, psto ser o contrato de enfiteuse ato jurdico
perfeito, assegurando ao foreiro direito adquirido ao gzo perptuo
do domnio til do terreno aforado, relaes jurdicas anuladas
pela execuo do referido dispositivo de evidente efeito retroativo.
De resto, para que sse luxo de arbtrio no desvirtuamento de
um instituto de direito privado, precisamente no seu caracterstico
fundamental e que a prpria razo de ser do instituto, na sua
existncia duplamente milenria, para dar Unio, em caso especial, uma faculdade que, prticamente, de insignificante proveito
lhe ser, j que no lhe evitar a necessidade de desapropriao
das benfeitorias existentes no terreno?

-83Conseqncia da evoluo dos conceitos a restrio que, entre muitas, se

contm na desapropriao permitida, j agora, por "intersse social" (Const.
vigente) .
Nunca se reconheceu, pois, ser inconstitucional a limitao, nem na vigncia
das Constituies de 1891 e 1934 e penso como na atual se pode dar sse
entendimento.
Essas Constituies impuseram um s6 dever ao expropriante: indenizar,
porque no sentido jurdico da indenizao se compreende a justeza dessa
contraprestao.
Ser justa, apenas, a indenizao em que se atende unicamente ao intersse
privado? Ou justa ser, tambm, a indenizao em que se considera a utilidade,
ou necessidade pblica, ou o intersse social que tiver ditado a desapropriao?
O uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social, reafirma o
art. 147 (Const.), podendo a lei promover a justa distribuio da propriedade,
com igual oportunidade para todos, atendida, certo, a indenizao.
O bem-estar social um limite plena propriedade, e a justa indenizao
a indenizao adequada, definida em lei com critrio justo para as duas partes,
proveito geral. Justa indenizao no justo preo.
E' uma tradio do direito brasileiro a limitao do preo que o Estado
paga quando, no intersse coletivo, retira determinado bem do domnio privado. No vejo em que isso possa ferir o preceito constitucional.
No caso concreto as terras eram incultas cheias da malria e verminoses,
despovoadas, apoquentando os que podiam aproveit-las, como notou o Dr.
Luciano Pereira, no "Regime Jurdico da Fazenda de Santa Cruz", cuja desva-

Na histria das. nossas letras jurdicas, registra-se uma tentativa para ferir a perpetuidade da enfiteuse, por dispositivo de lei
posterior aos contratos j institudos, a favor do foreiro contra o
senhorio direto, mas no vingou, pela repulsa que a interpretao
com sse efeito provocara, diante de sua evidente retroatividade,
prejudicial a atos jurdicos perfeitos e direitos adquiridos.
Ao entrar em vigor o Cdigo Civil, a muitos pareceu que (J
art. 693 tinha aplicao s enfiteuses j institudas, assim o interpretando baseados em que o dispositivo emprega a expresso
"'todos os aforamentos".
Epitcio Pessoa, a propsito da mensagem dirigida pelo ento
Prefeito do Distrito Federal, dr. Azevedo Sodr, ao Conselho Municipal em 26 de junho de 1916, sugerindo a idia da reviso dos
foros de todos os terrenos de propriedade da Prefeitura, dados em
enfiteuse no Distrito Federal, no artigo sob o ttulo "Terrenos Foreiros ao Distrito Federal", publicado na edio de 29 do mesmo

84
lorizao chegou ao ponto de no se importarem alguns dos seus proprietrios
com perd-las nos executivos fiscais para cobranas de impostos territoriais, que
lhes eram movidos pela Fazenda Pblica do Estado do Rio de Janeiro, depois
os abandonaram definitivamente, o que animou os "grilos" a procurarem
execues fictcias para se apoderarem de terras que continuavam de propriedade da Nao. O Govmo federal procurou remediar sse mal, removendo-lhe
a causa pelo saneamento da regio, obra patritica e grandiosa, em plena
execuo, mas lenta em sua marcha em relao extenso da zona" (Rev. Direito Adm., vol. I, pg. 745).
sse saneamento e obras complementares foram a causa da valorizao
dessas terras.
Da o acrdo da lei fixando em 40 vzes o ltimo fro, o preo da extino
do aforamento, alm da indenizao das benfeitorias.
sse preceito, a meu ver, no inconstitucional.
E' o meu voto.
VOTO

o Sr. Ministro Orosimbo Nonato (Revisor): Sr. Presidente na Segunda

Turma, o meu voto situou com suficiente clareza a posio que tomei no julgamento da causa. Peo que me permitam a leitura dsse voto, alis conciso, o
que me dispensar de dar, agora, s observaes, que apresentarei, demasiado
desenvolvimento: (leu, aqui, o voto proferido na Turma).
Nesse modesto pronunciamento, procurei mostrar que o direito da enfiteuse
um direito absoluto, anacrnico. Seria de evidente mau gsto que viesse
rememorar as antigas origens dste direito, que veio da Grcia, e que, em Roma,
tomou caractersticas particulares. Vale realar que a enfiteuse, dos iura in re
aliena, o mais amplo, comparado com a habitao, com o uso, com o usufruto,
com qualquer dos direitos reais de garantia e com as servides. Enquanto aqules iura in re aliena apenas tiram ao dono certas faculdades, a enfiteuse esvazia,
ms e ano de "O Imparcial", provou, saciedade, que o referido
artigo do Cdigo Civil s se aplica aos contratos de aforamento
celebrados depois da vigncia do mesmo Cdigo, pois, do contrrio,
estaria em flagrante contradio com o disposto no art. 697, que
declara perptuo o contrato e importaria em dar-lhe efeito retroativo, com prejuzo de direitos adquiridos, o que no estava nem
no esprito nem na letra do dispositivo em questo, conforme se
evidenciava de sua elaborao, quando se discutia o Projeto na
Cmara dos Deputados, ao repelir esta, de acrdo com o parecer
do relator, deputado Benedito de Sousa, o aditivo matria da
enfiteuse oferecido pelo deputado Barros Franco, em que ficava

-85por assim dizer, o direito de seu contedo, deixando ao tituJar do domnio

direto apenas o nome de proprietrio e a espectativa de consolidar o domnio,
nos casos de venda, em que tem opo ou direito a receber o laudmio. O
mais, tudo passa ao titular do domnio til, passa ao foreiro, passa ao enfiteuta.
A tendncia moderna para extinguir a enfiteuse, mas no em favor do
senhorio, e sim do foreiro.
Tem le carter perptuo, nunca se extingue para o foreiro. S se extingue
por fato dle, quando deixa de pagar as prestaes de 3 anos consecutivos.
De fora parte esta hiptese, s se extingue em favor dle, quando o terreno
estril, sfaro, quando so maninhas as terras, quando no produzem. Nesses
casos, extingJle-se a enfiteuse e cessa para o foreiro a obrigao de pagar. De
modo que a Unio, quando pretende consolidar, fora do Cdigo Civil, seu
direito do foreiro, no est extinguindo a enfiteuse, no sentido tcnico da
palavra, mas desapropriando um direito real que pertencia a outrem. O caso
de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica.
O eminente dr. Procurador Geral lembra que sempre houve no direito
brasileiro essa espcie de extino, sem que jamais ningum se levantasse contra
a inconstitucionalidade do preceito. No posso, com justia, ser armado defensor
do "direito sacrossanto da propriedade"; entendo, ao revs, que le perde, e
cada vez mais, os traos de direito absoluto, para transformar-se em dever
social, na frmula de Duguit. Mas, isto no quer dizer que, de lege lata,
voga dsse entendimento, se possa chegar ao extremo de aniquil-lo o Estado
fora do estilo das desapropriaes.
O caso, examinado de fito, no envolve mais hiptese de extino da
enfiteuse, em favor do senhorio direto, o que o Cdigo Civil no prev. E'
uma forma deguise, disfarada, de desapropriao. ~te o caso dos autos,
germanvel, pois, aos casos de desapropriao por utilidade pblica, em que
ste Supremo Tribunal tem sempre entendido que preciso que se d ao
desapropriado a justa indenizao, guardando-se os princpios ainda dominantes
e declarados pela prpria Lei Maior.

expressamente declarado que tdas as disposies do captulo eram

aplicveis aos aforamentos existentes ao tempo da promulgao
do Cdigo.
So do grande jurista as seguintes palavras, transcritas do seu
invocado trabalho:
"Quanto aplicao do art. 693, do Cdigo, aos aforamentos
-}ue atualmente contam mais de 30 anos, no nos parece que tenham
razo os que a admitem. Tais aforamentos so atos perfeitos, consumados no regime de uma lei que no cogita do resgate. sombra
desta lei criou-se para o colono o direito a um cnon perptuo.
No pode a lei nova ferir sse direito, nem atentar contra o arl. 11,

- 86

o dr. Procurador Geral lembra o caso da extino, por pagamento de 20

foros, que o Cdigo Civil determina. Mas essa extino em favor do foriMo
e no em favor do senhorio direto. E ainda mais: a Unio estabeleceu direito
especial para a enfiteuse de que titular e em que no se aplica aqule dispositivo do Cdigo Civil. Logo, no h um pendant a estabelecer entre o direito
do foreiro e o da Unio.
Parece que o caso de desapropriao. E desapropriao em que se no
atende justa indenizao do preceito constitucional.
Tambm se alega - e verdade - que a Unio valorizou o terreno. Mas,
essa valorizao fato da vida coletiva, como tambm muita desvalorizao
ocorre, inindenizvel, no consrcio civil. A visibilidade de um edVcio perde-se
com a construo de arranha-cu; o prejuzo do dono evidente, sem que
possa reclamar indenizao. Em todo caso, o que nos casos de valorizao a
que estranho o esfro do dono se pode e se deve fazer, a exigncia de
contribuio de melhoria ou, ento, o impsto elevado quando se verificasse a
venda com lucro exorbitante entre o valor da aquisio e o da revenda. Mas,
enquanto no houver essas providncias, parece-me que deve prevalecer o
pagamento do preo justo e no o de um preo que a Unio fixe colocando o
caso apenas sob o ngulo da extino da enfiteuse, armando, para resolv-lo,
uma tica artificiosa e falsa.
Mantenho o meu voto, para declarar inconstitucional o dispositivo em
questo.
VOTO

o Sr. Desembargador Flamnio de Resende: Sr. Presidente, tambm voto

pela constitucionalidade do dispositivo, nos trmos do voto do sr. Ministro
Relator.
VOTO

o Sr. Ministro Hahnemann Guimares: Sr. Presidente, lamento profundamente ter de divergir do meu eminente Mestre, o sr. Ministro Orosimbo
Nonato ...
n. o 3, da Constituio, que veda a prescnao de leis retroativas".
Benedito de Sousa apoiava-se nesse mesmo argumento para
propor a rejeio do aditivo de Barros Franco.
Os argumentos de Epitcio Pessoa, na interpretao que d
ao art. 693 do Cdigo Civil, ajustam-se, como uma luva, que se
procura encontrar para o art. 5.0 do decreto-lei n. o 893, psto ser
idntica a posio do intrprete na apreciao dos efeitos dos dois
dispositivos sbre a perpetuidade do contrato de enfiteuse, inatingvel pela lei posterior.

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o Sr. Ministro Orosimbo Nonato (Revisor): V. Excia. demonstra muita

bondade; sou dos mais modestos.

o Sr. Ministro Hahnemann Guimares: ... quando afirma que o preo

estabelecido no art. 5. do dec.-Iei 893, de 26 de novembro de 1938, um
preo de desapropriao.
A meu ver, no se trata, aqui, de um preo de desapropriao; trata-se
de um preo pelo qual o senhorio direto pode exercer o direito de consolidao.
No possvel que nos esqueamos de que entre o senhorio e o foreiro se
estabeleceu uma relao, que diversa da que existe entre o Estado e o
proprietrio, que aqule priva do domnio.
Embora aceitemos que se transformou profundamente o instituto da enfiteuse, atravs da elaborao medieval, que modificou o instituto desenvolvido
no regime do colonato, do Baixo Imprio Romano; embora aceitemos esta transformao, no possvel negar ao senhorio direto direito prprio em relao
ao prdio enfitutico. No se lhe havia ainda reconhecido o direito de consolidao, mas assim como foi reconhecido ao foreiro o direito de resgate, nada
impede que a lei estabelea, em favor do senhorio, sse direito de consolidao.
o Sr. Ministro Orosimbo Nonafo ( Revisor) : E no vai isto contra a
natureza perptua do fro, esta extino por ato do senhorio?
o Sr. Ministro Hahnemann Guimares: Entendo que no infringe a natureza perptua do fro ste ato.
A controvrsia que agora estamos tratando, a propsito do direito de
consolidao, existiu, tambm, quanto ao ius affrancandi, a propsito do direito
de resgate. Entendia-se que o direito de resgate no podia ser exercido, porque
entrava em coliso com o carter perptuo da enfiteuse. Com o desenvolver
das necessidades sociais, nada impede que tambm se admita, em favor do
senhorio, o direito de exercer le o direito de consolidao.
o Sr. Ministro Orosimbo Nanafo ( Revisor) :
rebour; uma involuo.

Ser uma evoluo a

Em resumo:
Embora includo entre os contratos que estabelecem direitos
reais na coisa alheia, a enfiteuse cria para o foreiro direitos que se
confundem com os inerentes propriedade, ao conceder-lhe o domnio til sbre o imvel, de efeitos muito mais amplos do que os
reservados ao proprietrio, que guarda apenas o domnio direto,
to restrito no seu contedo que quase desaparece diante do outro,
como fonte de proventos para os respectivos titulares.

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o Sr. Ministro Hahnemann Guimares: O que quero afirmar a V. Excia.

que, em princpio, no inconstitucional reconhecer-se em favor do senhorio o
direito de consolidao. Resta saber, para corroborar, para prestigiar a providncia admitida na lei, se esta estabeleceu o direito de consolidao de maneira
justa, equitativa.
Inconstitucional, parece-me que no pode ser considerado o exerccio do
direito de consolidao, como inconstitucional nunca se disse fsse o direito
de resgate, exercido pelo foreiro.
Ora, o Cdigo Civil, no art. 693, estabelece: "Todos os aforamentos, salvo
acrdo entre as partes, so resgatveis trinta anos depois de constitudos, mediante pagamento de vinte penses anuais pelo foreiro, que no poder no seu
contrato renunciar o direito de resgate, nem contrariar as disposies imperativas
dste captulo".
O Sr. Ministro Orosimbo N anato ( Revisor) : O dispositivo, porm, no
se refere ao foreiro, enfiteuta da Unio. H lei especial prevendo o ius aftrancandi em relao a le.
O Sr. Ministro Hahnemann Guimares: Estou tratando do ius affrancandi,
do direito, conced'ido ao foreiro.
Resta saber se a Unio exerce o direito com bases equitativas, porque
inconstitucional no me parece seja o direito de consolidao. O senhorio tem
o direito de consolidar o seu domnio; le no est expropriando ningum, mas
fazendo cessar a limitao que se estava exercendo em sua propriedade. le
o proprietrio e sua propriedade retoma a plenitude com o direito de consolidao.
O Sr. Ministro Orosimbo Nonato (Revisor): Tanto parece que desapropnaao, que o particular no pode exercitar sse direito, o que mostra ser
poder exclusivo do Estado.

Mas se a lei d tal amplitude ao domnio til, nos casos de

desapropriao do imvel sse domnio deve ser considerado com
um valor parte do que fr encontrado para as benfeitorias e indenizado pelo que, de fato, tiver, psto que, em grande nmero de
casos, pode revelar-se muito superior ao destas, norma, alis, sempre seguida no Brasil e pela primeira vez interrompida em 1934,
com o decreto n.D 24.606, e pela 2. a, em 1937, com o decreto-lei
n. o 893, ambos acusados de legalizarem uma nova forma de confisco
da propriedade privada, quando a incorporam ao domnio da Unio
sem a indenizarem pelo seu justo valor, o que, na vigncia da

- 89-

o Sr. Ministro Hahnemann Guimares: Acho que ste argumento no

destri a constitucionalidade do exerccio do direito de consolidao, porque
a Unio no pennite a certos foreiros o exerccio do direito de resgate. No
se" segue da fique ela impedida de exercer o direito de consolidao. O que
resta saber se a Unio exercer sse direito em bases equitativas.
Ora, a lei pennite ao foreiro o exerccio do direito de resgate, mediante
pagamento de vinte penses anuais. Como exerce a Unio seu direito de
consolidao? Nestas bases: pela letra a do art. 5., 1.0, a Unio exerce seu
direito de consolidao pagando 40 vzes o valor da ltima taxa de fro aos
que nunca tiverem feito transmisso do domnio.
Portanto, se a enfiteuse no houver sido transferida a titulo oneroso, a
Unio exerce seu direito de consolidao pagando duas vzes mais do que
pagaria o foreiro se quizesse ou se pudesse exercer o direito de resgate.
Agora, mais ainda se reala a justia da providncia no segundo caso,
em que se paga o preo da aquisio. A Unio paga ao foreiro o preo pelo
qual le adquirira o prdio enfitutico, conforme estabelece a letra b do cit.
art. 5., 1.0, do dec.-lei 893: a Unio pagar ao foreiro o valor equivalente
ao pago pelo foreiro, quando tenha obtido por compra a concesso do aforamento, provada esta com a apresentao do recibo do pagamento do laudmio.
A o foreiro plenamente indenizado de tudo aquilo que pagou para haver
a ttulo oneroso o prdio enfitutico.
Portanto, no s constitucional o exerccio do direito de consolidao,
como le, em face do decreto-lei n.O 893, exercido em bases justas, equitativas.
Assim, sr. Presidente, acompanho o voto do sr. Ministro Relator, achando
constitucional a disposio controvertida.
VOTO

O Sr. Ministro Ribeiro da Costa:

Sr. Presidente, a questo da constitucionalidade da lei reside, e exclusivamente, em saber se a Constituio garante
o direito de propriedade, estabelecendo, apenas, como exceo a sse direito
a desapropriao, mediante indenizao justa e se no caso h inconstitucionalidade, porquanto a lei que estabeleceu a extino da enfiteuse disps que o
enfiteuta pagar ao foreiro quarenta vzes a taxa que le pagava, desde que no
houvesse transferido o fro, recebendo, se no me engano, a restituio do
laudmio, inclusive.

Constituio de 1946, infringe a norma estabelecida no 16 do

art. 14l.
Sendo da essncia do contrato de enfiteuse a sua perpetuidade,
nos trmos do art. 679 do Cdigo Civil, enquanto no lhe fr retirada essa caracterstica por outra lei, com a mesma fra, prevalecer ela em todos os contratos que se ajustarem, devendo ser considerados de efeito retroativo, com prejuzo de atos jurdicos perfeitos
e de direitos adquiridos, os dispositivos de leis que a desconhecerem,

-90Quer dizer, a questo da inconstitucionalidade da lei reside to somente,

quanto ao critrio indenizador - segundo o texto da Constituio - que,
nesse caso, assegura uma indenizao justa. Desde que se mande pagar uma
justa indenizao, no vejo inconstitucionalidade.
Ao lado disso, h a extino da enfiteuse. O intuito foi sbiamente criado,
para facilitar o desenvolvimento das terras, notadamente, num pas imenso como
o nosso. Infelizmente, porm, sse instituto, em que pese grande extenso
territorial do pas, em vez de desenvolver-se, de acrdo com as necessidades
econmicas e sociais, involuiu: grandes terras, tomadas por latifundirios, no
so cultivadas e, assim, o instituto deixa de contribuir para o progresso, na
grande maioria dos casos. Da a providncia de fundo social que o govmo
adotou com o decreto controvertido.
Estou, assim, de acrdo com o Sr. Ministro Relator.
VOTO

o Sr. Ministro Goul<Jrt de Oliveira:

cionalidade do dispositivo.

Sr. Presidente, voto pela constitu-

VOTO

O Sr. Ministro Anbal Freire:

sr. Ministro Relator.

Sr. Presidente, estou de acrdo com o

VOTO

O Sr. Ministro Laudo de Camargo:

do voto do Sr. Ministro Revisor.

Pela inconstitucionalidade, nos trmos

DECISO

Como consta da ata, a deciso foi a seguinte: Foi julgado constitucional

o decreto-lei n.o 893, de 1938, contra os votos dos srs. Ministros Revisor e
Laudo de Camargo, devolvendo-se os autos turma, para julgamento final.
Deixou de comparecer, por motivo justificado, o Exmo. Sr. Ministro
Barros Barreto.

com infringncia da garantia assegurada pelo 3.0 do dito art. 141

da Constituio, estando nesse caso o art. 5.0 do decreto-lei n. o 893.
Ainda pela mesma razo, contrato de enfiteuse sem o carter
perptuo que lhe inerente, ser outra espcie de contrato e a
inscrev-lo entre os admitidos pela nossa legislao, melhor banir
desta o instituto, simplesmente, do que deturp-lo na sua pureza
bi-milenria.
LUCIANO PEREIRA DA Sn.VA

Consultor Jurdico do Ministrio da Agricultura