Politicas migratorias en la Argentina

Susana Novick
(CONICET- INSTITUTO GINO GERMANI)
Introduccin
Las migraciones en el mundo de hoy son un fenmeno de insoslayable anlisis. Muchos millones
de personas estn en movimiento por diferentes razones que van desde la persecucin por
razones polticas, religiosas o raciales, hasta los movimientos "voluntarios" que expresan la
bsqueda de mejores condiciones de vida. Casi uno de cada cincuenta seres humanos es un
refugiado, un desplazado -interno o externo- o un migrante. En efecto,
internacional

el nuevo contexto

muestra: contradictorias tendencias hacia la globalizacin, pero simultneamente

hacia la regionalizacin; amplias zonas continentales cierran frreamente sus fronteras al ingreso
de inmigrantes extranjeros; pases ricos pretenden controlar el crecimiento de la poblacin en
pases ms pobres; flujos migratorios
surgen como

crecientes

-con una mayor participacin de mujeres-

formas de estrategia de sobrevivencia ante situaciones econmicas muy

desfavorables, etc. Estas y otras variables han infludo en el resurgimiento de la problemtica

poblacional como un espacio donde emergen con nitidez los aspectos ms conflictivos de la crisis
social. Y nos indican la importancia que adquieren las polticas de poblacin, -especialmente la
poltica migratoria- que los diferentes Estados formulan ante los procesos de transformacin. Estas
circunstancias nos llevan a profundizar el anlisis sobre qu se hace desde el aparato estatal
acerca de este estratgico tema.
La Argentina ha sido histricamente un pas de recepcin de inmigrantes, existiendo una rica y
vasta bibliografa sobre este aspecto. En una primera etapa el flujo tuvo un orgen transocenico,
y en pocas ms recientes desde los pases latinoamericanos, fundamentalmente ciudadanos de
pases limtrofes que mantienen una relacin de atraccin con el mercado laboral argentino en sus
diferentes formas. Las migraciones internacionales constituyen as, uno de los procesos ms
importantes de nuestra historia y por ello uno de los ms debatidos. Ya a principios del siglo con
la sancin de la Ley de Residencia y la Ley de defensa Social, se pone en evidencia que el tema
migratorio adquiere contornos conflictivos que transforman al hecho poblacional en un complejo
factor poltico. Durante la dcada del 60, investigadores sealaban que la poltica de poblacin en
la argentina, especialmente la migratoria, "escapa a las posibilidades de un mero planteo
demogrfico, para caer en la esfera de lo poltico, lo econmico y lo social" (CHIOZZA, 1961). Por
otra parte, si bien el aparato estatal argentino posee una temprana y extensa experiencia en la
formulacin de polticas migratorias, mucho ms reciente es el estudio de las mismas desde el
campo de las Ciencias Sociales.
1. Algunas conceptualizaciones

Como parte integrante de las polticas de poblacin, las polticas migratorias externas
constituyen las propuestas y metas elaboradas desde el aparato estatal con el fin de influir sobre
el tamao, composicin, orgen, direccin, asentamiento e integracin de los flujos migratorios
espontneos o como parte del global proceso de planificacin econmico-social ideado
(MARMORA, 1988, 1990; MIRO, 1971, 1979). Como

aquellas, stas tampoco escapan a la

complejidad de la temtica, no slo derivada de los diferentes y mltiples factores y perspectivas

que intervienen en la conformacin del fenmeno migratorio (sociales, geopolticos, laborales,
culturales, religiosos, econmicos, ticos, geogrficos, raciales, ecolgicos, polticos, psicolgicos
y jurdicos) , sino tambin por las diversas instancias pblicas que suelen involucrar dichas
polticas. Los intereses concretos de los distintos actores sociales, las cambiantes situaciones
internacionales, las dispares dimensiones ideolgicas asociadas al ingreso de personas
"extranjeras" y al egreso de "nuestros compatriotas", nos permiten afirmar cun difcil resulta
aprehender la totalidad del hecho migratorio.
Tradicionalmente la migracin ha sido definida - teniendo como modelo los flujos acontecidos
desde Europa hacia Amrica y desde el campo a la ciudad-

como un movimiento de poblacin

que implica un cambio en el lugar de residencia habitual hacia uno nuevo ubicado a una distancia
"razonable". Esta

clsica definicin, sin embargo, recorta el universo de

los movimientos

espaciales de la poblacin que es mucho mayor, y no permite la captacin de todas las

dimensiones y magnitudes del fenmeno. Por otra parte, el trabajo que haba sido el factor mvil
por excelencia, parece estar perdiendo movilidad relativa frente a otros factores como el capital, las
mercancas y la tecnologa. La creciente diversidad de movimientos internacionales de la
poblacin, en el marco de los procesos de integracin regional y de globalizacin mundial de la
economa, nos muestran que la clsica forma de migracin -gran volumen de poblacin ms o
menos homognea involucrando movimientos de carcter definitivo hacia reas de colonizacin o
hacia grandes centros industriales-, es reemplazada por infinidad de movimientos de volumen
menor en los que el carcter de definitivo parece desaparecer (BERTONCELLO, 1993)
Abordamos nuestro tema de estudio -las polticas migratorias- partiendo de una hiptesis
general: los fenmenos demogrficos son una variable dependiente de los procesos polticos. De
all surge nuestro inters por explorar el tratamiento que los diferentes gobiernos le dieron a la
cuestin.

Nuestro objetivo especfico es analizar la relacin entre las polticas pblicas, las

polticas

migratorias, las estrategias de desarrollo y los procesos polticos tal como se presentan

en el mbito normativo -leyes- del Estado.

El plantearnos como objeto de estudio las polticas migratorias que se dieron en el pas a
travs de la legislacin, implica ubicar nuestro anlisis en el campo de la poltica; pues la
exploracin de toda poltica pblica nos remite a preguntarnos sobre el proceso poltico que las
produce y sobre la estructura de poder en que ste se desarrolla (CORREA, 1975). Esta
perspectiva de trabajo, que se ubica en el rea de los problemas de poblacin y su relacin con la
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poltica, nos remite a distinguir tres conceptos claves para abordarlo: Estado, proceso poltico y
problemas de poblacin. El enfoque que hemos adoptado opta por jerarquizar las funciones de
dominacin del Estado sobre las de administracin; y si bien se sostiene que las clases sociales
determinan el contenido de la dominacin, el carcter concreto e histrico de cada Estado conlleva
a aceptar cierta autonoma de la accin poltica, producto de alianzas tcticas y estratgicas. El
proceso poltico ser un conflicto en el que se definen los bloques y las alianzas. La correlacin de
fuerzas resultante determinar, a su vez, el carcter del Estado para un perodo dado. La
consideracin de la autonoma relativa de la accin poltica y de la accin estatal permite - dentro
de ciertos lmites- incorporar al anlisis las funciones de administracin que desempea el Estado,
sin hacerlas consecuencia mecnica de su definicin como aparato de dominacin de clases. Los
problemas de poblacin pueden, pero no necesariamente, constituirse en objeto de la accin
poltica, debindo vincularse a las cuestiones de poblacin al carcter concreto del Estado y a las
ideologas a travs de las cuales se formula el problema y se orienta la accin estatal
(YOCELEVZKY, 1983). Aqu la ideologa posee no slo un carcter deformador, sino que adems
se le reconoce una relativa autonoma configurando un elemento del complejo explicativo de los
procesos polticos (O'DONNEL, 1977; ENTELMAN, 1982).
Toda poltica pblica posee subyacentemente un modelo de sociedad

-ideolgicamente

configurado- que determina qu polticas tendrn ms peso o por cules se optar rechazndose
otras. Cada grupo social plantear distintas estrategias de desarrollo (AZPIAZU y otros, 1986) con
el objeto de imponer al resto de la sociedad su propio modelo social. Ellas son el resultado de una
determinada estructura societal de poder y del funcionamiento de un determinado sistema poltico
(OSZLAK, 1976, OSZLAK Y O'DONNEL, 1980). Por ltimo, utilizamos el concepto de polticas de
poblacin, como el conjunto de metas a ser alcanzadas en relacin con el tamao, composicin,
distribucin y ritmo de cambio de la poblacin que mejor se adecuen a los objetivos declarados de
la poltica de desarrollo y a las estrategias para lograrlo (MIRO, 1971).
Nuestro trabajo se inscribe en la tendencia contempornea que pretende revalorizar el mbito
jurdico de lo social como un elemento importante para comprender los cambios y aprehender los
mecanismos de contradiccin y conflicto que caracterizan lo social. Nuestra perspectiva reconoce
el carcter poltico de la actividad judicial y considera al sistema jurdico como un sistema
parcialmente incoherente, relativamente autnomo y paradjicamente contradictorio. Utilizamos el
concepto de ley como el elemento ideolgico -concreto que elaboran los grupos - o el grupo- que
en un momento histrico puntual detenta el poder poltico para explicar, comprender y legitimar un
conflicto especfico de intereses intentando mediante ella -la ley- resolverlo a su favor. Sin
embargo, la realidad que podemos captar a travs de la ley es slo instantnea, esttica, detenida
en un momento del tiempo. De all la necesidad de articular esta perspectiva con el anlisis
diacrnico del contexto demogrfico, econmico, poltico e institucional en el que la ley se origina;
por lo que consideramos el marco histrico como el adecuado para la comprensin de la dimensin
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jurdica de lo social.
En relacin con las fuentes, para el tema de las migraciones internacionales recopilamos normas
relacionadas con: aborgenes, tierras fiscales, colonizacin y migraciones (1). El siguiente paso
metodolgico consisti en relacionar las normas estudiadas con las diferentes estrategias de
desarrollo que fueron implementadas durante nuestro perodo de estudio.
Por ltimo,

debemos explicitar, anticipadamente, las limitaciones de nuestro trabajo en relacin a

las fuentes y los criterios de anlisis utilizados. En lo que concierne al primer aspecto: 1) la
recopilacin no ha sido total, pues se investigaron slo aquellas normas que consideramos ms
importantes referidas a aborgenes, tierras fiscales, colonizacin y migraciones; 2) se analizaron
esencialmente leyes del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo a nivel nacional, a pesar de que
sabemos que una simple Resolucin Ministerial puede introducir modificaciones de importancia en
la poltica vigente; 3) el anlisis no ha sido exhaustivo, pues un texto -los jurdicos includos- ofrece
siempre muchas y no solo una lectura posible. Respecto de los criterios: a)se identifica leyes con
polticas, decisin que claramente reduce y recorta el anlisis de un fenmeno mucho ms
complejo; b) se trabaja en el plano jurdico formal, pues no estudiamos la implementacin, ni
evaluamos los efectos de las polticas (2).
2. Poltica migratoria y estrategias de desarrollo:
Coincidiendo con la definicin y perspectiva tradicional del fenmeno migratorio comentada en la
Introduccin, la poltica migratoria argentina -analizada a travs de sus normas jurdicas- se basa
fundamentalmente en el concepto de "migrante de largo plazo o definitivo".
Primera Parte
2.1. Antecedentes
El objetivo de este trabajo es analizar las normas referidas a migraciones durante el perodo 19761994. Sin embargo, dado la perspectiva histrica en la que necesariamente debe construirse el
estudio del nivel normativo de la sociedad, sintetizaremos algunos antecedentes que nos ayudarn
en la comprensin de la actual poltica migratoria.
2.1.1. Perodo 1870-1929
La estrategia agroexportadora vigente durante este perodo promovi un desarrollo capitalista
dependiente basado en la afluencia de capital y mano de obra extranjera; elementos que
asociados a las extensas y frtiles tierras de nuestro pas produciran, ante la demanda de los
pases industrializados, alimentos destinados a la exportacin y un mercado importador de bienes
industriales. El jven Estado Nacional -oligrquico liberal- surgido de la federalizacin de la ciudad
de Buenos Aires en 1880, en base a las alianzas que tejieron la oligarqua portea y las del interior
del pas, se consolida lentamente y controla el aparato estatal. El modelo de sociedad que subyace
a la citada estrategia se basa en la idea central, de raigambre positivista, de "progreso continuo,
racional e ilimitado", el que asegurara bienestar y ascenso social a todos los habitantes. Este
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conjunto de ideas penetraran profundamente en la conciencia social, pues el impresionante

crecimiento de las exportaciones y la derivada rpida expansin econmica lograda, le otorg a la
oligarqua capacidad distributiva suficiente para encarar con xito polticas sociales mnimas que
legitimaban su proyecto de clase y mantenan intactas las bases de su poder econmico.
La dinmica demogrfica observada durante esta etapa muestra que la inmigracin masiva fue
obviamente el fenmeno ms importante, la que influy sobre el tamao, composicin, ritmo de
cambio y distribucin espacial de la poblacin. El gran crecimiento operado - en 1870 el pas
posea 1.800.000 habitantes y hacia fines de 1920, la poblacin haba ascendido a casi 12.000.000
de personas- se debi principalmente, aunque con fluctuaciones, al aporte migratorio. Por otra
parte, el ingreso de jvenes, en su mayora del sexo masculino, introduce un desequilibrio entre
hombres y mujeres para las edades entre 20 y 35 aos aproximadamente. La tasa bruta de
natalidad muestra una tendencia declinante a partir de 1880, si bien no se di con igual ritmo ni con
la misma intensidad para todas las regiones. Buenos Aires y Capital Federal estuvieron al frente
del proceso mientras la regin del Noroeste del pas ocup el ltimo lugar, incrementndose as los
diferenciales de natalidad y mortalidad entre las distintas reas (RECHINI DE LATTES y LATTES,
1971). Respecto de la distribucin espacial, se produce un proceso de concentracin poblacional
en el rea pampeana, y tambin una rpida y temprana urbanizacin en el pas; ambas
consecuencias del desarrollo del modelo agroexportador, la concentracin y modo de tenencia de
la propiedad de la tierra. La poltica econmica implementada hace caer las antiguas barreras
proteccionistas, circunstancia que trae aparejada la destruccin de las economas regionales. Este
fenmeno provoca un proceso de migraciones internas desde el interior del pas hacia el litoral,
cuyo resultado ser la creciente concentracin de poblacin y la urbanizacin ya sealadas. Es
necesario destacar el importante descenso operado en la tasa de mortalidad, producto de las
polticas sociales implementadas y del auge econmico acaecido.
El tema migratorio aparece minuciosa y tempranamente legislado. La Constitucin Nacional de
1853 otorgaba proteccin a todos los habitantes -sin discriminaciones- extendiendo el goce de los
derechos civiles del ciudadano a los extranjeros. Asimismo, fijaba expresamente como atribucin
del Congreso la promocin de la inmigracin europea (arts. 20, 25, y 67 inc.16). Poco despus, al
organizarse las competencias ministeriales, se designa al Ministerio del Interior como encargado de
entender en los asuntos pertenecientes a "emigracin y colonizacin" (Ley 80). Posteriormente, se
amplan las facultades del Poder Ejecutivo: se lo autoriza a firmar contratos de inmigracin
extranjera, pudiendo otorgar tierras y sus respectivas escrituras (Ley 25). Se inicia as un lento
proceso de concentracin de poder poltico en una de las instancias: el Poder Legislativo va
delegando en el Ejecutivo funciones, este ltimo decidir qu politica aplicar y cmo implementarla.
As, el Estado promueve el ingreso de trabajadores europeos, quienes llegarn al pas con el
objeto de poblar la pampa y transformarla en agrcola mediante la colonizacin de tierras. Sin duda
fue la famosa Ley Avellaneda, sancionada en 1876 - formalmente vigente hasta 1981- la que dar
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el marco jurdico dentro del cual se canalizarn el flujo migratorio y el proceso colonizador. Esta
dispona la creacin del Departamento General de Inmigracin como organismo -dependiente del
Ministerio del Interior- encargado de formular y controlar la poltica respectiva, dado que deba
proponer al Ejecutivo todas aquellas medidas que fomentaran la inmigracin, manejando recursos
y fondos con parcial autonoma. La ley define por primera vez qu es un inmigrante, especificando
los derechos y deberes que ese status genera.(Ley 761, 817, 2472).
Las tierras fiscales y las tierras ocupadas por los aborgenes aparecen relacionadas: ellas se
integraran a la actividad agrcola a travs del proceso colonizador. En relacin con las ltimas, el
Estado legisla bajo la conviccin de que el mero hecho de facilidades bastara para lograr el fin
apuntado. La claridad de los objetivos le permiti contundentes y drsticas medidas. La poblacin
indgena que ocupaba tierras aptas para la agricultura fue violentamente desalojada o aniquilada.
Pero luego, con los territorios bajo su control, el Estado no los incluy en ningn plan concreto,
slo decidi privatizarlos otorgndoselos, casi siempre en grandes parcelas, a sectores
polticamente afines, ms asociados a la especulacin que a la produccin; y negndoles
finalmente a los colonos extranjeros, la posibilidad de acceder a la propiedad de la tierra (Ley 147,
215, 947, 5230, 326, 529, 557, 2875, 731, 774, 891, 1370, 2525, 5233, 4171, 10274). Con las
tierras fiscales se aplic idntica poltica, somentindolas a un rpido y desordenado proceso de
privatizacin que condujo a un arbitrario vaciamiento patrimonial (Ley 1018, 1265, 1501, 1552,
1628, 3088, 3342). Segn Halpern Donghi las ventajas que el Estado obtena de este sistema
eran muchas. Con reducidos gastos consegua estabilizar la frontera, introducir un elemento
modernizador y garantizar la expansin econmica.
Sin embargo, la implementacin del proyecto modernizador mostrar rpidamente sus
contradicciones y ambigedades, reflejadas en la poltica migratoria y en las normas que la
instrumentaban. La ley 4144

-del 22 de noviembre de 1902- llamada Ley de Residencia nos

descubre una imgen diferente del inmigrante: el sospechoso, el indeseable. Se autoriza al

Ejecutivo a expulsar del pas a cualquier extranjero que "comprometa la seguridad nacional o
perturbe el orden pblico", pudiendo asimismo, impedir el ingreso de inmigrantes cuyos
antecedentes no fueran satisfactorios. Ocho aos despus, la legislacin mostraba una
elaboracin ms refinada: la sociedad se defenda. La ley de "Defensa social reglamentando la
admisin de extranjeros en el territorio argentino", sancionada en 1910, no solo argumenta
legitimando la expulsin y restriccin del ingreso en valores tan esenciales como la seguridad y el
orden, sino que avanza sobre la temtica e identifica explcitamente aquellas ideologas que
atentaban contra esos valores sociales. Se prohibe la entrada de anarquistas y sus reuniones,
establecindose duras sanciones -hasta la pena de muerte- cuando en los atentados falleciese
alguna persona. Los inmigrantes se haban transformado de garantizadores de la expansin del
capitalismo -en tierras inexplotadas y de riquezas abundantes- a cuestionadores de las "bondades
de ese sistema". La Ley de Residencia aparece como una respuesta de la elite poltica frente al
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movimiento sindical y poltico-urbano liderado por extranjeros; mientras la Ley de Defensa Social
sintetiza la lucha contra el terrorismo ante la agudizacin del conflicto social. Sin embargo, estas
duras normas no se traducen en una disminucin del flujo migratorio transocenico, que para esa
poca alcanza sus cifras ms altas (HALPERIN DONGHI, 1976).
En sntesis, a lo largo de este perodo, si bien no existi una poltica de poblacin global y expresa,
s existi una poltica implcita que tiene correlacin con un fenmeno destacado: la inmigracin
europea de caractersticas masivas.

Estos inmigrantes produjeron cambios importantes e

irreversibles en la sociedad; y simultneamente fueron infludos por fenmenos de ndole

econmico, cultural, social y poltico. En efecto, el rpido y sorprendente aumento de la poblacin
debido al aporte inmigratorio, en un perodo relativamente corto, caus innumerables
transformaciones; de mayor significacin si tenemos en cuenta la proporcionalmente escasa
poblacin que exista en el pas. A nivel normativo coexisten dos imgenes del extranjero: el
civilizador y el subversivo.
2.1.2. Perodo 1930-1945
La crisis de 1930 marcar el fin de una etapa y el comienzo de una nueva estrategia de desarrollo,
ideada por los sectores dominantes para hacer frente a un mercado internacional que bruscamente
reduce su comercio y cambia su tendencia hasta entonces expansiva; circunstancia conjugada con
una fuerte disminucin de la entrada de capital y una fuerte cada de los precios. En el plano
poltico, ante esta difcil situacin econmica, las minoras dominantes comprenden que ya no
pueden dejar el aparato estatal en manos ajenas: un golpe de Estado derroca al presidente
constitucional Hiplito Yrigoyen. Dos son las rupturas que se producen en la dcada del 30: a) en
el orden liberal tradicional; b)en el orden constitucional. La clase dominante tom conciencia de
que el capitalismo no se regulaba a s mismo, por el contrario, poda y deba ser regulado. La
nueva estrategia era capitalista dependiente, implementada por la alianza

constituda entre la

oligarqua terrateniente y sectores industriales asociados al capital extranjero; y se basaba en la

industrializacin sustitutiva de importaciones. Acorde con el nuevo modelo el Estado transforma su
liberalismo en intervencionismo. El modelo de sociedad que subyace surge de la ruptura del
"progreso ilimitado". Ahora la sociedad, para continuar por el camino del progreso deba
disciplinarse ms ferreamente, mientras el Estado interviene para garantizar la eficiencia social.
Una sociedad con controles ms estrictos y minuciosamente normada la conducta de sus
habitantes. Sin embargo, estas medidas tenan un carcter provisorio, pues se propona volver al
liberalismo anterior una vez superada la crtica coyuntura.
La dinmica demogrfica que acompa a esta estrategia nos muestra que, en relacin al tamao
de la poblacin, los casi 12 millones de habitantes de 1929, se elevan a 15 millones en 1947. El
importante

flujo migratorio europeo

inicia su declinacin hacia 1914, acentundose esta

tendencia al comenzar la dcada del 30; razn por la cual el crecimiento vegetativo se transform
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en el principal factor de crecimiento poblacional. En cuanto a la composicin, al declinar el ingreso

de inmigrantes comienza a equilibrarse la relacin de masculinidad. Asimismo, disminuye el
porcentaje de extranjeros sobre el total de la poblacin, mientras aumenta el de limtrofes sobre el
total de extranjeros. Con referencia al ritmo de cambio, se produce una notable reduccin de la
natalidad, quiz influjo de la crisis econmica. Respecto de la distribucin espacial, se observa un
aumento constante de las migraciones internas. La pirmide de

poblacin muestra, en 1947,

cambios sustanciales, y su estructura corresponde a una poblacin en transicin; evidencindose

los efectos inequvocos del descenso de la fecundidad. La tasa de mortalidad sigue descendiendo,
pero en forma ms lenta respecto del perodo anterior. El proceso de urbanizacin contina, a un
ritmo menos acelerado.
En la temtica especfica de la inmigracin, las leyes otrora generosas y promotoras, se
transforman en restrictivas. En un principio argumentndose la necesidad de controlar el estado
sanitario de los inmigrantes, y luego, el no deseado contenido ideolgico que traeran aquellos
expulsados desde sus pases de orgen por las persecuciones raciales, polticas, religiosas; asi
como por una sangrienta guerra. Posteriormente, la crisis econmica tornar a los inmigrantes en
potenciales competidores de la mano de obra local, por lo que, obstaculizando su ingreso, se
intentar proteger el nivel de empleo interno y combatir la desocupacin (Ley 12331, decretos del
16-11-1932; 17-10-1936; 28-7-1938; 8970/38; 100.908/41). Por primera vez un texto jurdico pone
en duda las bondades de la poltica inmigratoria de puertas abiertas -elemento clave de la
estrategia anterior-, y sostiene la necesidad de buscar una nueva poltica, ms acorde con las
necesidades del presente.
Los inmigrantes limtrofes ilegales constituyen un nuevo problema a resolver, como consecuencia
del emergente flujo migratorio fronterizo.
Con referencia al tema de la colonizacin, se observa una centralizacin de poderes en el aparato
estatal. La ideologa intervencionista afecta, incluso, un derecho tan sagrado y protegido para los
liberales como el derecho de propiedad. El Estado a travs del Consejo Agrario Nacional (CAN) se
propone extender la actividad agrcola y poblar el pas. Se modifica en forma expresa el concepto
civilista de propiedad privada al disponer su expropiacin, subdivisin o concentracin, si su
tamao afectase la racionalidad de la explotacin agropecuaria (Ley 12636).
Resulta interesante recordar la encuesta sobre la inmigracin realizada durante 1939 por el Museo
Social Argentino (3). Asociacin fundada en 1911, agrupaba a distinguidos personajes de la poca
y tempranamente haba abordado los temas poblacionales. Consideraba el campo demogrfico
como un rea fundamental en la cual deba aportar ideas al gobierno y ejercer su influencia. Ya en
1918-1919 realiz una primer encuesta sobre el mismo tema (RAMELLA de JEFFERIES, 1985); y
durante el Primer Congreso de la Poblacin que convocara en octubre de 1940, funcion la
Seccin VI titulada "Movimientos Migratorios. Poltica de la Inmigracin", donde se presentaron
diez ponencias.
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De ellas surge la idea de que era conveniente reabrir nuestros puertos a la

inmigracin, dado que la desocupacin que se haba alegado para implementar la poltica
restrictiva no era tan grande. Por otra parte, habra ms de 72 millones de hectreas fiscales que
estn clamando por poblacin, por lo que era necesario reveerse a la brevedad posible las
restricciones actuales. Sin embargo, la poltica deba basarse en un severo rgimen de seleccin,
que contemplara las necesidades permanentes del pas; y fomentara la inmigracin europea,
propiciando un proceso extenso de colonizacin a cargo del Estado. Por ltimo, se recomienda
atraer razas fuertes para vigorizar la poblacin. Encendidos debates se produjeron al tratarse dos
despachos. El primero deca que era indispensable retomar la orientacin tradicional de puertas
abiertas. Algun representantes se oponan vivamente, defendiendo a los obreros desocupados
argentinos, otros reclamando puertas abiertas solo para la raza blanca de orgen europeo. La
comisin sostena que era necesario permitir la entrada de todos los europeos que queran salvar
sus vidas, sin importar la ideologa. Finalmente se vota el despacho que queda rechazado. El otro
punto conflictivo result al sostenerse que "la inmigracin sana y apta, es un factor de vigorizacin
de todos los ncleos humanos y particularmente de nuestra poblacin nativa". All algunos
afirmaban que nuestra poblacin era suficientemente vigoroza, que no necesitaba perfeccionrsela
con elementos extraos. Otros sostenan que "la raza nativa era dbil, inferior, mestiza, enferma sufra de paludismo, sfilis, tuberculosis, alcoholismos-; y que nuestra poblacin disminua no slo
por razones econmicas, sino tambin por causas biolgicas". El Dr. Carrillo sostuvo, en su
carcter de mdico del ejrcito, que era falsa la supuesta incapacidad militar de la poblacin nativa.
Luego de largas discusiones, la resolucin se somete a votacin varias veces, y finalmente se
aprueba por un voto (MUSEO SOCIAL ARGENTINO, 1941). Como podemos apreciar complejas,
conflictivas y contradictorias eran las ideas en relacin con la poltica migratoria. La legislacin
elaborada durante la dcada del treinta haba promovido una poltica restrictiva no solo por causas
econmicas, sino tambin como sostiene Senkman, por razones de nacionalidad y raza, y una
discriminacin hacia los refugiados europeos por razones polticas y religiosas.
En sntesis, a lo largo de esta etapa no existi una poltica de poblacin expresa. S observamos
algunos fenmenos -declinacin del fluljo migratorio europeo y aumento de las migraciones
internas- que introdujeron cambios en la sociedad, pero que asimismo fueron infludos por
fenmenos de ndole econmica, cultural, social y poltica. El aumento de las migraciones internas
trajo aparejado el vaciamiento de algunas provincias, un aumento de la poblacin en la zona de
Buenos Aires y un aporte de mano de obra para el proceso de industrializacin. A su vez, este
proceso de concentracin espacial y proletarizacin permiti una mayor organizacin sindical y una
mayor participacin reivindicativa. No es ajeno a estos cambios la gestacin incipiente de una
nueva ideologa: el nacionalismo popular. Por otra parte, la concentracin poblacional facilit el
disciplinamiento y control social que implementaron los sectores dominantes como respuesta a la
crisis econmica. Asimismo, la citada crisis puede haber infludo sobre la natalidad y la mortalidad.
Respecto de la primera se observa una notable reduccin. Con referencia a la mortalidad, la grave
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situacin econmica empeor las condiciones de vida de los sectores populares y redujo los
fondos disponibles para la poltica estatal de salud, hechos que quiz pueden haber modificado en
su tendencia declinante (se observan dos repuntes entre 1934 y 1936). La poltica migratoria se
torna restrictiva -en el plano normativo-; pero la disminucin del flujo parece ser ms el resultado
de la nueva situacin econmica internacional que consecuencia del cambio legal apuntado. Sin
embargo, la crisis no afect la ideologa que asociaba inmigracin europea con progreso nacional,
an fuertemente arraigada en la sociedad argentina.
2.1.3. Perodo 1946-1955
El proceso de industrializacin iniciado en dcadas anteriores es ahora instrumentado enfatizando,
no ya la acumulacin, sino la distribucin. El mercado interno pasa a ser prioritario para redistriuir
ingresos hacia los sectores asalariados, expandir la industrializacin y el empleo. Se ampla la
participacin del sector pblico en el sistema productivo reducindose, simultneamente, la del
capital extranjero a travs de la poltica de nacionalizaciones. La estrategia -corresponde a los dos
primeros gobiernos justicialistas- estaba enmarcada dentro del capitalismo, pero pretenda un
desarrollo industrializador autnomo. Estaba impulsada por una alianza de clases entre los
industriales de capital nacional y los trabajadores. El modelo de sociedad subyacente tiene como
meta la elevacin del nivel de vida de la poblacin, sobre la acumulacin y la inversin productiva.
Es una sociedad en expansin, cuyo crecimiento asegurara la redistribucin de bienes y servicios
y el pleno empleo. En ella el capital y el trabajo coexistan armnicamente, bneficiados por la
ampliacin del mercado interno. El Estado asume el compromiso de promover y garantizar la
expansin, perfilando un Estado Benefactor incipiente.
Entre 1945 y 1955 las tendencias demogrficas fueron: a)declinacin de la fecundidad; b)leve
repunte de la natalidad en su inclinacin decreciente; c)continuacin de la curva descendente de la
mortalidad; d)nueva oleada de inmigrantes europeos que abandonan sus pases de orgen al
finalizar la Segunda Guerra Mundial -numricamente no se alcanzan las altas cifras de principio de
siglo-; e)incremento contnuo del flujo de inmigrantes limtrofes; f)aumento de las migraciones
internas; g) prosigue el crecimiento de la regin de Buenos Aires. El crecimiento de las grandes
ciudades se da a expensas de la poblacin rural que ao a ao sufre reducciones; h)la pirmide de
edades muestra una poblacin en transicin.
La Constitucin Nacional sancionada por el peronismo

-vigente a partir de 1949 hasta 1956-

contena referencias explcitas a algunos fenmenos demogrficos. En el rea de nuestro inters las migraciones-

su artculo 17 estableca que

"el gobierno federal fomentar la inmigracin

europea". Por su parte, el artculo 31 dispona que los que entren al pas sin violar las leyes gozan
de todos los derechos civiles de los argentinos, y tambin de los derechos polticos luego de cinco
aos de haber obtenido la ciudadana. El artculo 68 inciso 16 estipulaba como atribuciones del
Congreso promover la inmigracin.
10

En relacin con la poltica migratoria, la idea de integracin latinoamericana es uno de los

argumentos que

legitiman la poltica de amnistas iniciada por los gobiernos justicialistas, y

realizada por todos los gobiernos democrticos posteriores. La estrategia industrializadora

necesitaba de una mano de obra que los pases vecinos podan satisfacer (Ley 14345, 14382, Dec.
15972/49, 13721/51). Por su parte, el Primer Plan Quinquenal (1947-1951) y el Segundo Plan
Quinquenal (1953-1957) formularon ideas y polticas respecto del fenmeno migratorio
El

Primer Plan Quinquenal

fue elaborado como respuesta al diagnstico que previamente

realizara el Consejo Nacional de Posguerra, creado en 1944 por decreto 23847. Constituye el
primer intento orgnico de planificacin econmico-social (4). En este Plan, si bien no se explicita
acabadamente una poltica de poblacin, encontramos preocupacin acerca de ciertos fenmenos
demogrficos, respecto de los cuales se proponen soluciones. Sobre la variable inmigracin,
tiende a "una inmigracin seleccionada, culturalmente asimilable y fsicamente sana, distribuda
racionalmente y econmicamente til". Deba estar integrada preferentemente por pescadores,
tcnicos industriales y obreros especializados, mediante los cuales se posibilitara el proceso
colonizador. Se afirma que "la poblacin constituye una de las riquezas fundamentales del pas", el
que necesita ser poblado pero con criterios diferentes al de inmigracin de puertas abiertas. Los
principios de seleccin y encauzamiento reemplazarn al anterior, propugnando contingentes
culturalmente cercanos a nuestros usos, costumbres e idioma, circunstancia que no implica
perjuicio alguno. En sntesis, los tres aspectos

-inmigracin, colonizacin y poblacin-

estn

ntimamente entrelazados y debern regularse por la idea de "Justicia Social".

En el Segundo Plan Quinquenal

la variable poblacin adquiere

una dimensin poltica y

econmica. Es denominada "capital humano", y lograr un alto nivel de vida material y espiritual
configura su objetivo general. Se manifiesta la preeminencia del crecimiento vegetativo sobre el
migratorio , por lo cual se decide incrementar la natalidad. Por su parte, el crecimiento migratorio
ser regulado mediante: a)planes oficiales y privados de colonizacin; b)seleccin del aporte
inmigratorio de acuerdo a sus caractersticas tnicas, ideolgicas, morales, profesionales,
intelectuales, econmicas y fsicas; c)adecuacin de la inmigracin a las posibilidades reales de
absorcin y grado de ocupacin; d)facilidades al inmigrante para la introduccin de sus propios
elementos de trabajos; e)reactivacin de corrientes inmigratorias hacia los puertos del interior,
especialmente Rosario y Baha Blanca.
En 1954 se aprueba la constitucin del Comit Intergubernamental para las Migraciones Europeas,
al cual adhiere la Argentina como pas receptor, cuyo objetivo fundamental era financiar e
incrementar la emigracin europea, contribuyendo a solucionar el problema demogrfico del viejo
contienente con exceso de poblacin y estimulando su reinstalacin en aquellos pases que
carecen de mano de obra (Ley 14345).
Hacia fines de ese mismo ao se sanciona la Ley General de Colonizacin. Como

principio

sustentaba que "la organizacin de la riqueza agropecuaria y su explotacin tienen por fin el
11

bienestar del pueblo", conforme a los "principios de la justicia social". Los planes de colonizacin
deban tener en cuenta varios factores, entre ellos: orientar la radicacin de familias campesinas de
orgen inmigratorio. El Banco Nacin poda celebrar convenios "con grupos de familias de
agricultores residentes en el extranjero para radicarlos en colonias". Sin embargo, los inmigrantes
extranjeros solo podan ocupar un 25% de las unidades econmicas existentes en una colonia,
prefirindose a aquellos que siendo campesinos introduzcan capitales y equipos mecanizados para
la mejor explotacin del suelo. Coincidentemente, los particulares o entidades privadas que
colonizaren por su cuenta, deban respetar el mismo porcentaje de adjudicacin para los
extranjeros. (Ley 14392). En relacin a las comunidades aborgenes, el Estado asume la tarea de
su integracin social (Ley 14254).
En lo que concierne a las competencias institucionales, en 1949 se crea la Direccin Nacional de
Migraciones (D.N.M.), quedando a su cargo todas las atribuciones y obligaciones que las leyes,
decretos y reglamentos determinaban para la Direccin General de Migraciones, la Delegacin
Argentina de Inmigracin en Europa, la Comision de Seleccin y Encauzamiento de Inmigrantes, el
Instituto Etnico Nacional y la Direccin de Proteccin al Aborgen (Dec.2896/49, 10283/49). Sin
embargo, se observa una poltica poco clara al respecto, pues la citada institucin pasa a depender
sucesivamente de diferentes mbitos: Secretara Tcnica de la Presidenca, Ministerio de Asuntos
Tcnicos, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (Dec. 13721/51, 12204/54).
En sntesis, si bien durante la vigencia de esta estrategia no se observa una poltica de poblacin
expresa, es necesario apuntar que la experiencia planificadora del perodo realiz diagnsticos
previos acerca de los problemas demogrficos del pas, pretendindose actuar sobre la totalidad
de los fenmenos. Asimismo, la variable poblacin es percibida como parte integrante de la poltica
global de desarrollo, y como un elemento clave para la concrecin del proyecto poltico. La poltica
migratoria ideada ya no ser de puertas abiertas, sino de seleccin y encauzamiento.
2.1.4. Perodo 1955-1962 y 1966-1973
La estrategia implementada durante los perodos mencionados incluye el gobierno militar surgido
del golpe de Estado de 1955 conocido como Revolucin Libertadora; a los breves gobiernos del Dr.
Arturo Frondizi y Dr. Jos Mara Guido; y al gobierno militar surgido en 1966 autodenominado
Revolucin Argentina. Esta se caracteriz por intentar un desarrollo basado en la industrializacin
sustitutiva, liderado por los grandes productores agropecuarios en alianza con los sectores
industriales de capital extranjero oligoplico. La estrategia de neto corte concentrador era
capitalista dependiente. Para poder imponerla, el Estado se transform originando lo que se ha
dado en llamar Estado burocrtico autoritario. Disciplinar la sociedad, recortar la participacin
popular, prohibir la actividad poltica de los sectores no includos en la alianza dominante, y
fundamentalmente garantizar la acumulacin de grandes grupos de empresas y empresas
multinacionales radicadas en el pas, fueron sus objetivos prioritarios. Coincidentemente, desde
12

fines de la dcada del 50 la Argentina presenta un claro proceso de extranjerizacin y

concentracin industrial. El modelo de sociedad subyacente pretende una sociedad disciplinada,
donde resultar prioritario asegurar la renta de los sectores dominantes. Para ello, deben ser
acallados todos los sectores potencialmente peligrosos al orden institudo, situacin que explica la
expansin de las actividades de control interno y policiales. Aqu el Estado se proclama subsidiario,
aunque se reserva un rol activo.
Los datos que disponemos para describir la dinmica demogrfica que acompa a esta estrategia
industrializadora concentradora no coinciden exactamente con los perodos citados. Sin embargo,
podemos puntualizar las tendencias poblacionales ms importantes: a)aumento constante de la
inmigracin interna; b)aumento constante de la poblacin en la zona de Buenos Aires; c)descenso
continuo de la fecundidad; d)la pirmide poblacional muestra un estrechamiento por la base y un
ensanchamiento a partir del grupo de 55-59 aos; e)mortalidad estancada y luego un leve
decrecimiento; f)fluctuante aporte migratorio provenientes de los pases limtrofes; g)emigracin de
argentinos.
En relacin con las migraciones, en 1958 el Dr. Frondizi dicta un decreto de amnista por el cual los
extranjeros establecidos de hecho en el pas con anterioridad al 1-5-1958 gozarn de un plazo de
180 das para obtener su radicacin legal (Dec. 3364/58). En junio de ese mismo ao se sanciona
una ley que deroga la ley de Residencia -N* 4144- y deja sin efecto las expulsiones dictadas en
virtud de esa norma por motivos polticos o gremiales, posibilitando el regreso al pas de los
extranjeros beneficiados (Ley 14445). Tambin en 1958 el mismo gobierno dicta un decreto por el
cual se crea la Comisin Asesora sobre Migraciones. La norma considera a la migracin como un
instrumento adecuado para satisfacer las necesidades de mano de obra industrial, visin que
supera la tradicional asociacin entre inmigrantes y actividad agropecuaria (Dec. 10790/58).
Por su parte, el gobierno de facto del Dr. Guido, estableci un restrictivo rgimen de admisin,
permanencia y expulsin de extranjeros.

El decreto pretende eliminar del pas a los ilegales,

otorgando amplias facultades a la D.N.M. Ella ser la encargada de conceder radicaciones

definitivas y otorgar permisos de ingreso al pas. Declarado ilegal el ingreso, la D.N.M. podr
disponer la expulsin del extranjero y su detencin hasta hacer efectiva la medida. La Polica
Federal, Prefectura y Gendarmera pasan a formar parte de la llamada polica migratoria auxiliar.
Esta norma refleja de algn modo la contradiccin existente: por un lado la necesidad de mano de
obra para el proceso industrializador -qu solo los pases vecinos podan aportar-, y por el otro, la
firme idea de que los inmigrantes deseados eran los de orgen europeo. (Dec-ley 4805/63).
El gobierno de Ongana declara que uno de los objetivos del "Programa de Ordenamiento y
Transformacin del gobierno de la Revolucin Argentina, es el de impedir la inmigracin
clandestina". Por ello se implementa una intensa labor de control de entrada de extranjeros, para
obtener la inmediata salida del pas de los "extranjeros indeseables ingresados o establecidos
ilegalmente". Sin embargo, siendo insuficientes las normas legales vigentes, y habiendo fracasado
13

la poltica de amnistas, la nica solucin ser reprimir las infracciones e impedir el acceso al
trabajo remunerado. As, en 1967, se dicta una norma que expresamente prohibe trabajar a los
extranjeros ilegales y a los temporarios. Se estipulan, asimismo, severas multas para los
empleadores que ocupasen residentes ilegales, reservndole a la D.N.M. el ejercicio del poder de
polica (Ley 17294). Normas posteriores continan con la poltica restrictiva apuntada (Ley 17357,
17489; Dec. 5251/67).
Para fines de la dcada, el gobierno militar debe enfrentar un clima muy extendido de protesta
social; y recurriendo a mecanismos histricamente ya vistos, promueve una oleada xenfoba que
tcitamente implica un aumento de la violencia contra los extranjeros. En 1969 la dictadura dicta la
ley 18235, por la cual se faculta al Ejecutivo a expulsar a residentes extranjeros -aunque sean
permanentes- cuando realizaren en territorio argentino "actividades que afecten la paz social, la
seguridad nacional o el orden pblico". En sus considerandos se cita la ley de Residencia N* 4144
como fuente inspiradora, y se argumenta que si bien el pas recibe a "todos los hombres del mundo
que quieran habitar suelo argentino", estos deben abstenerse de perturbar nuestras instituciones y
el bien pblico. Pareciera que perseguir a los extranjeros inmigrantes es un recurso til para el
Estado cuando crecen las demandas sociales internas y se cuestiona el sistema vigente.
En relacin al tema colonizador, la Revolucin Libertadora, revierte la ideologa estatista y elabora
una poltica acorde con el nuevo Estado liberal. Se derogan las facultades de control estatal sobre
la explotacin de las tierras fiscales, y se inicia un proceso de privatizacin descentralizador. Se
estipulan severos criterios para la eleccin de colonos, an ms estrictos en el caso de incorporar a
agricultores extranjeros. La radicacin de estos ltimos pasa a ser una de las metas de la norma
(Ley 18077, 19758; Dec. 2964/58).
En lo concerniente a las competencias institucionales, en 1957 el rgimen de facto dicta una
norma por la cual se crea la Comisin Interministerial Asesora de Colonizacin con Inmigrantes
(Dec. 3809/57). Producido el informe de la citada comisin, al ao siguiente se crea la Comisin
Nacional de Colonizacin con Inmigrantes, organismo encargado de coordinar la accin estatal
sobre esta temtica. Dependa directamente de la Presidencia de la Nacin, encontrndose en ella
representados todos los ministerios involucrados. Posteriormente esta comisin es transferida a
diferentes ministerios (dec 416/58; Dec-ley 2964/58; Dec. 4496/58; Dec. 6199/58). Durante el
gobierno de Ongana se deroga la comisin aludida y sus funciones pasan al Instituto Nacional de
Colonizacin y Rgimen de la Tierra. Se dispone, asimismo, que se reservar un 25% de tierras
para la colonizacin con inmigrantes campesinos que lleguen al pas en virtud de los tratados que
se celebren. En 1972 el Instituto pasa a depender del Consejo Agrario Nacional (Ley 18007; Ley
19758).
La Revolucin Argentina elabor un Plan de desarrollo realizando un tratamiento exgeno a las
variables demogrficas. En efecto, el Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad (1971-1975), se
basa en las Polticas Nacionales aprobadas por el decreto 46/70, firmado por Lanusse, Gnavi y
14

Rey. Algunas de ellas hacen expresa referencia a la poblacin:

"...14. Encarar un programa de crecimiento demogrfico a fin de dotar al pas de una
poblacin ms numerosa, estable y regionalmente equilibrada, prestando particular atencin a las
reas rezagadas y fronterizas mediante:
...d) la inmigracin y su radicacin
...15. Impulsar la inmigracin con carcter selectivo, procurando mantener la actual
composicin tnica de la poblacin teniendo en cuenta los requerimientos del desarrollo y la
seguridad"
Si bien el plan puntualiza la necesidad de poblar el pas, no se incluye un diagnstico referido a lo
poblacional, variable que aparece tratada como un mero dato. Slo en el Captulo IX "Desarrollo
Regional y Urbano" se menciona como problema la imposibilidad de retener inmigrantes limtrofes.
Sin embargo, la inmigracin deseable contina siendo la europea, pues ella satisface la demanda
de mano de obra y los requerimientos de la seguridad nacional. Este plan fue en realidad producto
de un breve perodo durante el cual el gobierno militar cambia la poltica econmica, instaurada
desde 1967 por el general Ongana, e intenta una apertura de corte nacionalista procurando frenar
el proceso de extranjerizacin de la economa y beneficiar a los grupos empresarios de orgen
nacional.
Para finalizar, la disminucin y fluctuacin del flujo migratorio desde los pases limtrofes observada
durante este perodo es el resultado de la poltica restrictiva ejecutada, de la disminucin de los
salarios, de la recesin ecommica y finalmente de la expulsin a la que fueron sometidos.
2.1.5. Perodo 1963-1966 y 1973-1976
Esta estrategia distribuidora estuvo vigente

durante el gobierno radical del Dr. Humberto Illia

(1963-1966) y durante el tercer gobierno justicialista (1973-1976). Constitucionales ambos, fueron

desalojados del poder mediante sendos golpes de Estado militares. La estrategia se basaba en la
industrializacin guiada por una poltica de corte nacionalista, distributiva, independiente, con
control sobre el capital forneo dentro del marco global del capitalismo. Proteccin del mercado
interno, redistribucin de ingresos a favor de los sectores populares, intervencin estatal sobre el
sistema econmico, pleno empleo, soberana poltica frente a los organismos financieros
internacionales, fueron algunas de sus principales caractersticas que perfilaron un Estado
Benefactor.
En relacin a la dinmica demogrfica, durante el gobierno del Dr. Illia, observamos que se revierte
la tendencia secular francamente descendente en la tasa de mortalidad; y la esperanza de vida,
en 1960, muestre un leve descenso. Durante el tercer gobierno justicialista se consolidan algunos
fenmenos: a)declinacin de la fecundidad, a pesar de

observarse un leve repunte en la

nupcialidad; b)aporte migratorio exclusivamente proveniente de los pases limtrofes; c)mayor

urbanizacin; d)emigracin de argentinos; e)tendencia decreciente del porcentaje de extranjeros
15

sobre el total de la poblacin, f)mayor concentracin en la zona de Buenos Aires; g)continan las
migraciones internas; h)la pirmide de edades muestra una poblacin envejecida.
En lo que concierne a la poltica migratoria, se dictan amnistas que implementan una accin
reparatoria respecto de los inmigrantes limtrofes al permitirles regularizar su situacin legal. El Dr.
Illia dicta dos decretos de amnista, mientras el justicialismo tambin dicta el suyo. En 1965, se
sanciona una extensa norma -contiene 194 artculos- denominada "Reglamento de Migracin", en
la que se describen detalladamente las funciones de la D.N.M. Los inmigrantes se incluan en las
siguientes categoras: espontneos, llamados y asistidos; los que seran admitidos segn criterios
elaborados por la D.N.M. La misma norma ordena la creacin de una Comisin Asesora sobre
Migraciones,

compuesta por representantes de los ministerios involucrados, del Conade y del

C.F.I. (Dec. 49/64, 4418/65, 11982/65, 87/74).

El Plan Nacional de Desarrollo (1965-1969) propuesto por el gobierno radical, si bien alude a
variables demogrficas cuando realiza un breve diagnstico de la situacin poblacional del pas,
stas reciben un tratamiento de mero dato. No existe un sealamiento de problemas, no se
explicitan objetivos, metas o polticas especficas. Ni an cuando se hace referencia a la poltica
de colonizacin se hace mencin de la necesidad o no de inmigracin extranjera. En sntesis, la
dimensin poblacional no fue considerada en la planificacin como un rea integrante de la
estrategia de desarrollo. Los datos se utilizan slo para proyectar poblacin econmicamente
activa y estimar necesidades de algunos servicios.
Por su parte, el Plan Trienal para la Reconstruccin y la Liberacin Nacional

se propone en

general: 1) aumentar y orientar la inmigracin; 2) reducir la emigracion; 3) promover migraciones

externas hacia las provincias del Noroeste, Noreste, Centro, Cuyo y las del sur de la Repblica; 4)
utilizar a la inmigracin -organizando y encauzando las corrientes- como un factor mas rpido de
crecimiento poblacional.
Con referencia a la inmigracin , el plan sostiene que ella produce un triple efecto demogrfico: a)
aumento directo de la poblacin; b)mayor aumento de la poblacin activa (por la alta proporcin de
jvenes inmigrantes), c)aumento de la poblacin fecunda. La inmigracin resulta entonces un
factor indispensable para el desarrollo del pas. Se diagnostica que en materia de crecimiento, la
casi interrupcin del movimiento migratorio nos ha dejado librados a dbiles tendencias
vegetativas. El Plan visualiza al proceso migratorio como uno de los instrumentos que, con
adecuada capacitacin y orientacin podr contribuir de modo sustancial al aproechamiento
integral del espacio y recursos naturales argentinos. Las corrientes migratorias provendrn de los
pases latinoamericanos y de orgenes no tradicionales, en el marco de la integracin y apertura
que el gobierno se haba propuesto. Con el fin de contener la emigracin, se intentar la
repatriacin de tcnicos y cientficos argentinos
En 1974 se crea la Comisin Nacional de Poltica Demogrfica (CONAPODE), cuya misin ser
proyectar una poltica nacional de poblacin e intensificar el crecimiento cuantitativo y cualitativo de
16

la misma, y su ms adecuada distribucin. Dentro del trmino de 90 das deba presentar al Poder
Ejecutivo un proyecto de plan de poltica demogrfica con sus objetivos, metas y medidas. En los
considerandos del decreto se puntualizan como problemas: un crecimiento cada vez menor de la
poblacin y un acentuado desequilibrio regional; ambos aspectos obstaculizan el desarrollo
armnico de la Nacin. Por primera vez se reconoce el carcter de sistema mutuamente
interrelacionado que presentan los fenmenos demogrficos; y de all que se requiere la
participacin de diversos Departamentos de Estado para que concurran coordinadamente a
elaborar la poltica de poblacin (Dec. 980/74).
Por ltimo, dada la relevante participacin que nuestro pas tuvo en la Conferencia Mundial de
Poblacin celebrada en Bucarest -Rumania- entre el 19 y el 30 de agosto de 1974; comentaremos
la posicin all sostenida respecto de las migraciones internacionales. La delegacin argentina
critic el proyecto de Plan de Accin, pues en l las migraciones internacionales se presentaron
solo como un problema. Contrariamente nuestro pas consideraba que, debidamente organizadas,
eran uno de los instrumentos ms efectivos para equilibrar regionalmente situaciones
poblacionales distintas, y una alternativa constructiva a la poltica de control de la natalidad
(DIRECCION NACIONAL, 1974). El Embajador

Benito Llamb, entonces Ministro del Interior,

pronunci un discurso en la reunin preparatoria de Costa Rica, donde expresamente sostuvo que
es necesario modificar las condiciones de una escasa inmigracin europea. "No es exagerado
entonces afirmar que la Argentina cuenta con tierras que, con los debidos trabajos de
incorporacin, pueden dar asentamiento a quince millones de habitantes adicionales en los
prximos treinta aos". As, sobre la poltica migratoria describe cuatro proyectos bsicos
impulsados por el gobierno: a) orientacin de las migraciones internas; b)recuperacin de la
emigracin argentina a otros pases; c)integracin de la inmigracin latinoamericana; y
d)promocin de la inmigracin de ultramar (DISCURSO, 1974).
Poco antes, en ocasin de constituirse la Comisin Nacional de Poltica Demogrfica, el Ministro
expres que la estrategia ideada por el justicialismo en el poder necesitaba una poblacin
creciente (5). Para ello estaba previsto un Programa Nacional de Poblacin cuya meta prioritaria
sera aumentar y orientar la inmigracin extranjera. El mtodo ms rpido y efectivo para aumentar
la poblacin es el de las migraciones, por ello el gobierno implementar "un amplio y agresivo
programa de promocin de las inmigraciones hacia nuestro pas". Respecto de los migrantes
latinoamericanos se afirma que ellos cubren huecos de mano de obra que la poblacin nativa
deja en su movilidad horizontal y vertical en la estructura social; por lo cual se propone "encarar
una poltica de encauzamiento, legalizacin e integracin". As, se prevee organizar una reunin en
Buenos Aires con los responsables de los organismos migratorios de todos los pases de Amrica
Latina, con el fin de recorrer los primeros pasos hacia la ciudadana latinoamericana. Por otra
parte, se pondrn en marcha "planes especficos de educacin tcnica, formal y sanitaria, con el
objeto de elevar el nivel de esta inmigracin", as como "planes de viviendas econmicas que
17

permitan una instalacin digna de esta poblacin". En relacin con la inmigracin de ultramar, se
augura "un potencial migratorio de gran importancia para los prximos aos". Y dado que las obras
hidroelctricas previstas recuperarn tierras ridas e inundables, "se preveen millones de
hectreas donde seran posibles vastos programas de colonizacin con poblacin nativa y
extranjera". Se estudia la creacin en delegaciones migratorias en distintos pases, y se
especifican sus actividades de promocin, as como la remodelacin y reestructuracin del Hotel
de Inmigrantes, y la construccin de uno nuevo en Baha Blanca. En relacin con el rea ms
despoblada del pas -la Patagonia- el ministro dice que "podra llegarse a la instalacin de un milln
de inmigrantes en la zona". Como objetivo particular seala la creacin de "centros de educacin
tcnica para inmigrantes provenientes de pases limtrofes" ubicados en Comodoro Rivadavia para
inmigrantes chilenos; en Salta para los bolivianos; y en Formosa para los inmigrantes paraguayos
(DISCURSO, s/f).
Segunda Parte
2.2. Periodo 1976-1995. Estrategia de apertura y liberalizacin de la economa
La estrategia implementada a partir del golpe de Estado acaecido en 1976, constituye una
experiencia relativamente reciente, y quiz sea por ello ms dificil su interpretacin. Sin embargo
podemos sealar algunas caractersticas globales que la diferencian de las estrategias anteriores:
a) el mercado internacional desplaza al mercado interno como eje fundamental del proceso
econmico; b) las formulaciones sobre el proceso industrializador iniciado durante fines de la
dcada del 20 aparecen agotadas, no representando ya ms el motor del sistema econmico; c) el
Estado debe transformarse, dado que el modelo de Estado Benefactor no puede sostenerse
financieramente por la crisis econmica y el vaciamiento al que fue sometido. Pueden observarse,
a nuestro entender, tres etapas. La primera de inicio y penetracin (1976-1983) llevada a cabo por
el gobierno militar del general Videla, acompaado de su Ministro Martinez de Hoz, la ms enrgica
y sangrienta; la segunda de transicin (1984-1989) durante el gobierno del Dr. Ral Alfonsn,
donde algunos sectores an

resisten y generan cierto impasse; y por ltimo la tercera de

consolidacin (1989-1995) durante el actual gobierno del Dr. Menem, donde ya no existe grupo
alguno socialmente organizado, que pueda oponerse al nuevo proyecto instrumentado.
La dinamica demogrfica durante este perodo muestra que entre 1970, 1980 y 1991 -fecha en
que se realizan los censos nacionales- las tendencias poblacionales ms importantes son: a)crece
la urbanizacin; b)se mantiene la desaceleracin del crecimiento de la poblacin total, a pesar de
la momentanea recuperacin de la natalidad en el perodo intercensal 1970-1980, ocasionado por
un incremento de la natalidad; c)progresa el equilibrio en la distribucin espacial de la poblacin
debido a un mayor crecimiento poblacional en las provincias de menor densidad y una disminucin
en la concentracin del rea de Buenos Aires (se rompen as dos tendencias observables desde
principios de siglo); d)el equilibrio entre los sexos logrado en 1960 se transforma ahora en un
18

aumento del porcentaje de las mujeres sobre el total de la poblacin; e)leve reduccin de las
migraciones internas; f) mortalidad descendente a un ritmo uniforme, la esperanza de vida para
1985-1990 es de 74 aos; g) crecimiento vegetativo decreciente como consecuencia de la cada
de la tasa bruta de natalidad y del estancamiento de la tasa bruta de mortalidad; h)la pirmide
poblacional muestra un

crecimiento de las edades mayores,

paulatino envejecimiento de la

poblacion; i) tendencia declinante del crecimiento migratorio, siendo negativa la tasa para el
quinquenio 1975-1980 debido a la emigracin neta de argentinos intesificada en las ltimas
dcadas y por la decreciente importancia de las migraciones internacionales; j)fluctuante aporte
migratorio desde los pases limtrofes; k)ingreso de migrantes asiticos. Sin embargo, este
panorama promedio presenta profundas desigualdades regionales y de clase social (MAZZEO,
1993).
Etapa de inicio y penetracin. Gobierno militar 1976-1983
El golpe de Estado de 1976 pretende frenar de una vez y para siempre la oposicin que parte de la
sociedad presentaba al sistema econmico dominante. El intento de concretar algn proyecto
alternativo al capitalismo fue visualizado por las fuerzas armadas como altamente peligroso para el
orden constitudo. Argumentando la profunda crisis del Estado protector y del proyecto populista
encarnado por el peronismo, los militares consideran necesario reducir al mnimo la intervencin
estatal. Se formula una clara poltica de desindustrializacin, acompaada de una liberalizacin de
la economa y una apertura hacia el mercado internacional. Este neoliberalismo solo poda imponer
su "libertad de comercio" mediante un extremo autoritarismo poltico. La especial combinacin de
estos elementos ha sido grficamente definido como "fascismo de mercado" (SAMUELSON,
1980). En el nuevo modelo de sociedad el enemigo principal es la conciencia poltica de las masas.
El Estado, ya despojado de los formalismos de la democracia, se transforma en policial represivo,
recurriendo a la persecucin ideolgica y al exterminio fsico como mtodo para imponer un frreo
disciplinamiento social. Simultneamente se inicia un proceso de redistribucin regresiva de
ingresos, que determin una abrupta cada de los salarios reales y de la capacidad de pago de
amplios sectores medios de la poblacin. El modelo de sociedad subyacente tiene por fin ltimo
garantizar la acumulacin de los grupos econmicos dominantes.
En relacin con el tema especfico poblacional, y en particular con el migratorio, la dictadura
rpidamente mostr inters por estas temticas.

En 1977 el gobierno aprueba un decreto que

establece los Objetivos y Politicas Nacionales de Poblacin. Esta norma parte del supuesto de que
el crecimiento cada vez ms bajo de la poblacin argentina "atenta a su plena realizacin como
Nacin". En efecto, se indican como obstculos : el escaso volumen y la distorcionada distribucin
regional de la poblacin. La modificacin de stos deber realizarse mediante "una clara y
enrgica poltica de poblacin". Sobre el tema inmigratorio en particular, sostiene que el flujo debe
incrementarse sensiblemente "con un mnimo de seleccin que asegure condiciones sanitarias y
19

culturales que permitan su integracin en la sociedad argentina". Asimismo, se determinarn reas

territoriales estratgicas que permitan la mejor distribucin y radicacin de la poblacin inmigrante
"evitando la formacin de colectividades cerradas". Sobre poltica inmigratoria externa
propone: a)incrementar la inmigracin extranjera saludable y culturalmente integrable;
b)crear fuentes de trabajo para la mano de obra inmigrante; c)promocionar en el
extranjero la entrada de inmigrantes calificados; d)facilitar el ingreso de inmigrantes con
capital propio; e)organizar un regimen de ingreso que permita la seleccin y
encauzamiento de los inmigrantes limtrofes. Sobre la emigracin: a)crear condiciones
para alentar la permanencia en el pas de cientficos, profesionales, tcnicos; b)facilitar el
retorno de aquellos que estn radicados en el exterior. Debe destacarse que el rgimen
militar ha sido el nico que ha legislado sobre polticas de poblacin en forma global.
(Dec. 3938/77).
En 1981, se aprueba una norma que sustituye toda la legislacin vigente respecto del tema
migratorio. La Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigracin -que posee 115 artculosderoga la histrica Ley Avellaneda por considerar que no existe posibilidad jurdica ni prctica para
su aplicacin, y deroga el decreto-ley de Guido pues su texto delimita facultades de la Direccin
Nacional de Migraciones mediante una tcnica legislativa inadecuada. Se parte de la idea de la
conveniencia de un texto nico, global, que legisle todos los aspectos del fenmeno migratorio,
concepto de extranjera y poblacin extranjera, con criterios modernos, sin olvidar el fomento de la
inmmigracin que expresamente se declara debe ser europea. Los Considerandos argumentan la
necesidad de atraer extranjeros para consolidar y acrecentar nuestro patrimonio poblacional. Es
ms, se afirma que uno de los objetivos del Proceso de Reorganizacin Nacional es aumentar la
poblacin, constituyendo la inmigracin uno de los medios para lograrlo. Al Estado se le otorga un
rol activo, con facultades directas para promover corrientes migratorias. El Poder Ejecutivo, a
propuesta del Ministerio del Interior, es el encargado de establecer los "lineamientos y pautas
generales de la poltica de inmigracin", determinando qu zonas del interior se priorizarn para su
poblamiento. Todos los programas de asentamiento de inmigrantes -pblicos o privados,
nacionales o provinciales- debern contar con la intervencin del Ministerio del Interior. En ese
mbito funcionar el Fondo Nacional de Poblamiento destinado a la difusin seleccin, traslado y
alojamiento de inmigrantes. Por otra parte, ser el citado Ministerio quien podr expulsar a todo
extranjero "cualquiera sea su situacin de residencia" cuando: a)resulte condenado por juez
argentino por delito doloso con pena mayor de cinco aos; b)realizare en el pas o en el extranjero
actividades que afecten la paz social, la seguridad nacional o el orden pblico. En relacin con el
tema del trabajo remunerado, la norma recepta lo establecido por una ley dictada en 1967, durante
el gobierno militar del general Ongana -Ley 17294-, denominada "Ley de represin de la
inmigracin clandestina", que expresamente prohibe a todo extranjero ilegal desarrollar tareas o
actividades remuneradas. Las reparticiones pblicas, empleadores, hoteleros, etc. debern exigir
20

constancia de residencia legal, debiendo denunciar las situaciones irregulares en un plazo mximo
de 24 horas, en caso contrario se le aplicarn severas multas. Si bien la norma establece las
categoras de admisin y permanencia de extranjeros, delega en el poder administrador el
establecimiento de las condiciones, requisitos y recaudos de admisibilidad, pues la "poltica
migratoria debe ejercerse de acuerdo con la naturaleza mutante de los disitnos procesos
migratorios". Por su parte, el Ministerio del Interior podr: celebrar convenios;
programas de promocin en el exterior destinados a atraer
designar

llevar a cabo

inmigracin hacia nuestro pas;

delegados especiales en el exterior -permanentes o transitorios- con la funcin de

fomentar la inmigracin extranjera;

colonizacin con inmigrantes;

auspiciar la actividad pblica y privada destinada a la

gestionar

los crditos necesarios para la realizacin de los

programas aprobados, ante los organismos nacionales o internacionales correspondientes. Como

vemos, el gobierno militar persiste en incentivar la inmigracin europea asociada con el proceso
colonizador. Sin embargo, respecto de los limtrofes formulan polticas restrictivas, amplindose las
actividades de control y expulsatorias. Legislan la temtica apoyndose en la doctrina de la
seguridad nacional, desde una ptica casi exclusivamente policial. Debemos puntualizar, por ltimo
que esta norma se encuentra an hoy vigente. (Ley 22439).
Etapa de transicin. Gobierno radical 1984-1989
El modelo de sociedad ideado, luego de la dictadura militar sufrida, priorizaba el retorno al sistema
democrtico y la proteccin del nivel de vida de los sectores medios y asalariados. Sin embargo, si
bien a fines de 1983 se abre una nueva etapa constitucional, la profunda crisis econmica
obstaculiza el desarrollo de polticas redistributivas. La pesada deuda externa,

la recesin

industrial, la cada de los precios internacionales de los productos agrcolas y el descomunal dficit
heredado, limitarn desde un principio el poder de accin del gobierno. En 1985 se establecen los
"Lineamientos " de la poltica econmica, adoptndose la frmula del "ajuste positivo", colocndose
el nfasis en la expansin simultnea de las exportaciones y de la inversin privada. All se
reconoce expresamente la funcin subsidiaria de la inversin pblica y se prev una disminucin y
reorientacin del gasto pblico. La estabilidad econmica pasa a ser un valor prioritario, dado que
ella ser condicin necesaria para la inversin. En el plano poltico, la fragilidad e inestabilidad del
sistema se viva tan intensamente, que el inicial reformismo se transform con el tiempo en una
ideologa de "congelamiento" implementada desde el Ejecutivo. Lentamente, para garantizar la
sobrevivencia formal del sistema, el gobierno va cediendo a presiones de los grupos con "poder
real". Los grupos militares, los acreedores externos y los "capitanes de la industria" -sectores
dominantes y concentrados de la economa, empresas transnacionales fijadoras y formadoras de
precios, y controladoras del mercado interno- obtienen avances en la proteccin de sus intereses
sectoriales. Finalmente, estos grupos promueven un indito proceso de hiperinflacin, aplicado
como mtodo de disciplinamiento social, que se convirti en un cuasi golpe de Estado, obligando al
21

radicalismo a adelantar la entrega del poder.

Especficamente relacionado con el tema migratorio, en marzo de 1984 se dicta, un decreto
que dispone una amnista, por la cual se considera con radicacin definitiva a todos los
extranjeros que acrediten residencia con anterioridad al 30-11-1983. Para acogerse a esta
medida se deba presentar una solicitud dentro de los 180 das de vigencia y cumplir con
los requisitos comunmente exigidos: identidad, residencia, aptitud psicofsica y carencia
de antecedente penales. Varios y contradictorios son los argumentos presentes en los
Considerandos de esta norma. En primer trmino se afirma que la existencia de
extranjeros -de diversas nacionalidades- en situacin migratoria irregular se debe a "la
aplicacin de una poltica migratoria escindida de la realidad socioeconmica del pas y
de los habitantes que la conforman", no explicitndos las caractersticas de esta poltica.
Por otra parte, se argumenta la necesidad de sanear la situacin de irregularidad de los
extranjeros anuncindose que a partir de la regularizacin se aplicar "una poltica
migratoria firme, racional". Se intenta asimismo, paliar la situacin de injusticia que ejercen
los empleadores cuando pagan muy bajos salarios a los extranjeros ilegales; quienes a su
vez compiten con la mano de obra local. Finalmente se cita el prembulo de la
Constitucin Nacional como norma inspiradora de una poltica de "puertas abiertas"
(Dec.780/84).
Hacia fines de 1984 se prorroga el plazo -hasta el 29-3-1985- para acogerse a la citada
amnista (Dec. 3627/84).

Das ms tarde se establece que sern considerados con

radicacin definitiva los extranjeros que posean Cdula de Identidad otorgada por
autoridad policial con anterioridad al 27-7-1967, convalidndose las amnistas anteriores
que adolezcan de algn defecto (Dec. 3685/84)
En 1985, la Direccin Nacional de Migraciones (DNM) dicta una Resolucin por la cual,
argumentndose una grave crisis econmica, se formula una poltica inmigratoria
restrictiva. En efecto,

son las "tremendas dificultades socioeconmicas que transita el

pas" las que obligan a "adoptar las medidas restrictivas que regulan el ingreso de
extranjeros de acuerdo a la capacidad de recepcin". Solo se aceptarn solicitudes de
regularizacin migratoria de aquellos extranjeros que hubieran ingresado con anterioridad
al 8-8-1985. Quedan exceptuados: a)los padres, hijos o cnyuges de argentinos o de
residentes pemanentes o temporarios; b)tcnicos, artistas, deportistas de reconocida
solvencia; c)religiosos pertenecientes a cultos oficialmente reconocidos; d)migrantes con
capital propio suficiente para desarrollar actividades productivas. Por otra parte, los
extranjeros residentes transitorios admitidos con posterioridad al 7-8-1985, debern
abandonar el pas al expirar el plazo de permanencia autorizado. A los ciudadanos de la
Repblica de Corea del Sur, se les aplicar el acuerdo firmado entre ambos pases
(Resolucin 2340 del 26-6-1985).
22

Finalmente, en 1987, el gobierno radical dicta un decreto por el cual se reglamenta la Ley
General de Migraciones y Fomento de la Inmigracin dictada por el general Videla en
1981. La norma establece las zonas prioritarias a poblar, los montos de las franquicias y
bienes que se permite introducir a los inmigrantes, y los recursos del Fondo Nacional de
Poblamiento. De

importancia fundamental resulta su artculo 15, donde se fija una clara

poltica migratoria restrictiva, reiterndose los argumentos de la Resolucin ms arriba

citada. La D.N.M. solo conceder residencia a profesionales o tcnicos especializados
requeridos por empresas establecidas en el pas, empresarios u hombres de negocios
relevantes cientficos, profesores, escritores, migrantes con capital propio suficiente,
religiosos y padres, hijos o cnyuges de argentinos. Obviamente los inmigrantes limtrofes
rara vez puedan incluirse en alguna de las categoras admitidas. Por el mismo decreto se
aprueba un Reglamento de Inmigracin, cuyos 180 artculos profundizan la tendencia de
delegar en la D.N.M. los criterios de admisin de extranjeros -es decir la fijacin de la
poltica- y la visin policial del fenmeno. La citada Direccin podr recibir, tramitar y
resolver peticiones, controlar ingreso y egreso de personas, y en el caso de que fuera
ordenada su expulsin detenerlo -por un plazo razonable- para asegurar el cumplimiento
de la medida ordenada (Dec. 1434/87).
En relacin con el tema de los aborgenes, histricamente asociado al de la inmigracin,
colonizacin y tierras fiscales, en setiembre de 1985 se dicta una ley que establece una
clara poltica indgena de apoyo a las comunidades nativas. Dicha ley declara de inters
nacional la atencin y apoyo a los aborgenes y sus comunidades existentes en el pas. Se
formulan planes en relacin con su educacin, salud y vivienda. Se crea el Instituto
Nacional de Asuntos Indigenas, el que llevar un Registro Nacional de Comunidades
Indgenas, y ser tambin el encargado de elaborar e implementar planes de
adjudicacin y explotacin de las tierras (Ley 23302)
Durante el gobierno del Dr. Alfonsn no se logr sancionar un Plan Nacional de Desarrollo.
Los Lineamientos para una estrategia de crecimiento econmico (1985-1989) publicados por el Dr.
Juan Sourrouille durante su desempeo en la Secretara de Planificacin, no puede considerarse
un plan ni por su temtica -estrictamente econmica- ni por sus caractersticas jurdico
institucionales. Se trataba de una simple propuesta al Poder Ejecutivo. Posteriormente, el Plan
Nacional de Desarrollo (1987-1991) emanado de la Secretara de Planificacin -ahora a cargo del
Dr. Grinspun- constituye un proyecto que no logr ser aprobado por el Congreso de la Nacin.
Debemos aclarar, sin embargo, que de la lectura de ambos documentos surge claramente que las
variables demogrficas no son tenidas en cuenta, casi ni como dato externo para elaborar la
planificacin econmica-social.
En sntesis, los dos documentos estudiados no visualizan a la poblacin como una dimensin del
proyecto poltico. No existen tampoco diagnsticos, ni se
23

puntualizan "problemas" a resolver.

Podemos afirmar entonces que, la tarea tendiente a la inclusin de las variables demogrficas en
la planificacin econmica social ha ido en retroceso. El ltimo intento lo constituye el Plan Trienal en 1973- que represent un gran progreso en este sentido. Catorce aos despus, los esbozos de
plan elaborados por el radicalismo no lograron igualar la experiencia anterior.
Por ltimo, durante el gobierno del Dr. Alfonsn se realiz en Mxico -entre el 6 y el 14 de
agosto- la segunda Conferencia Mundial de Poblacin. All el gobierno present claras posiciones
en relacin a las polticas de poblacin en su conjunto. Sobre el tema especfico que nos ocupa, se
seal que los distintos aspectos de las migraciones, tanto internas como internacionales, eran
prioritarios para nuestro pas (INFORME, 1984). En el discurso pronunciado por el Dr. Juan
Sourrouille en la reunin se aclara que "el desarrollo econmico y social es la base para la efectiva
solucin de los problemas de poblacin" (CELADE, 1984).
Etapa de consolidacin. Gobierno del Dr. Menem: 1989-1995
El cuarto gobierno justicialista asume en 1989, mediante elecciones libres, precedido por
un gobierno constitucional; producindose la primera alternancia de partidos desde la ley
Saenz Pea. En esta etapa, la estrategia implementada tiene por objetivo limitar la
intervencin econmica del Estado y descentralizar sus funciones sociales. Partiendo del
argumento de una grave emergencia de la economa nacional, y del colapso del Estado
de Bienestar, se implementa una reforma administrativa, institucional y econmica que
pretende prioritariamente eliminar la inflacin y lograr la estabilidad monetaria
cumpliendo, asimismo, con la deuda externa. Para el logro de estas metas, el gobierno
inicia un vertiginoso proceso de privatizacin de reas productivas estatales, una
reestructuracin laboral, y polticas de ajuste presupuestario. El Estado se desprende,
vende o concesiona reas energticas, comunicaciones, servicios pblicos, industrias,
puertos, silos, ramales ferroviarios, etc. Simultneamente se implementa una poltica de
atraccin del capital extranjero, variable considerada esencial para la nueva etapa.
Asimismo, la apertura en el campo financiero y comercial, y la liberacin de las
transacciones financieras son visulizadas como factores que mejorarn la productividad,
la calidad de vida y el empleo. El modelo de sociedad que subyace otorga al mercado
el rol de armonizador espontneo y natural de lo social, mientras la economa es
colocada en el primer plano de la vida pblica. El disciplinamiento social deviene de las
altas tasas de desempleo y la precarizacin del trabajo.
En relacin con el tema migratorio, en junio de 1992 el gobierno del Dr.Menem dicta un
decreto que dispone extremar los controles para el otorgamiento de las radicaciones,
ante las nuevas modalidades adoptadas por la delincuencia internacional. As, se
incorpora un nuevo artculo al Reglamento de Migraciones aprobado durante la poca
de Alfonsn, por el cual la Direccin Nacional de Poblacin y Migraciones, previo al
24

otorgamiento de la radicacin definitiva, deber tener a la vista la informacin acerca

de los antecedentes internacionales policiales y judiciales del peticionante. Hasta tanto se
evale dicha informacin la D.N.P.y M. otorgar al extranjero una radicacin temporaria
por el trmino mximo de dos aos. Una vez cumplimentados estos requisitos, y no
hallndose el solicitante comprendido en alguna de las inhabilidades absolutas previstas
en el Reglamento, la radicacin temporaria se convertir automaticamente en
permanente (Dec. 1013/92).
Un da despus, se dicta una norma por la cual se otorga una amnista a los ciudadanos
nativos de pases limtrofes. La norma favorece a todos aquellos que ingresaron al pas
hasta el 31-12-1991. Quedan exceptuados: a)los residentes transitorios ingresados para
someterse a tratamiento mdico; b)los extranjeros ingresados en virtud de visacin
diplomtica, oficial o de cortesa; c)los asilados polticos; d)aquellos que estn includos en
alguna de las inhabilidades absolutas previstas en el Reglamento de Migraciones. El plazo
para acogerse correr desde el 2 de noviembre de 1992 hasta el 30 de abril de 1993 . Los
requisitos para realizar el trmite de regularizacin migratoria consisten en: a)presentar
una solicitud; b)acreditar identidad; c)acreditar residencia a la fecha prevista por el
decreto; d)declarar bajo juramento que no se encuentra inhabilitado; e)acreditar aptitud
psicofsica; f)pagar una tasa. La Direccin Nacional de Poblacin y Migraciones ser la
autoridad de aplicacin de la amnista, quedando facultada para dictar normas
interpretativas y reglamentar el procedimiento.
Por otra parte, la misma norma suspende para los nativos de pases limtrofes, las
restricciones previstas en el artculo 15 del decreto del Dr. Alfonsn, hasta tanto se fijen los
nuevos criterios de poltica migratoria, suspendindose tambin las medidas de expulsin
o conminacin para hacer abandono del pas, dictadas contra aquellos extranjeros cuya
situacin migratoria pueda resolverse mediante la aplicacin de la amnista. Asimismo, se
le encomienda al Ministerio del Interior para que dentro de los 270 das elabore y eleve al
Poder Ejecutivo un proyecto que contenga los nuevos lineamientos de polticas de
poblacin y criterios de poltica migratoria.
Finalmente, suma importancia reviste la derogacin del decreto de la dictadura militar
por el que se establecan los Objetivos y Polticas Nacionales de Poblacin: quince aos
despus, se deroga la nica norma existente sobre polticas globales de poblacin.
En los Considerandos se argumenta que las personas an sin documentacin legal,
desarrollan actividades tiles para el pas. Que, asimismo, debe darse solucin al
innegable perjuicio que ocasiona al fisco nacional, el hecho de que tanto los
empleadores nacionales como los extranjeros, puedan evadir todo tipo de contribucin y
aporte obligatorio. Los principios de hermandad e integracin latinoamericana
fundamentan la necesidad de suspender las restricciones para los nativos de pases
25

limtrofes y facilitar su radicacin legal en nuestro pas. Por ltimo, que las actividades con
los pases limtrofes en materia de integracin migratoria y poblacional debern ser
conducidas por el Ministerio del Interior (Dec. 1033/92).
La citada amnista fue prorrogada hasta fines de octubre de 1993, y posteriormente un
nuevo decreto la extiende hasta el 31 de diciembre del mismo ao (Dec. 864/93, Dec
1906/93).
Y es justamente en diciembre de 1993, cuando un decreto del Poder Ejecutivo autoriza a
realizar en todo el territorio nacional operativos conjuntos de control de la situacin legal
de los inmigrantes, especialmente en sus asentamientos. Asimismo, la Direccion Nacional
de Migraciones podr disponer la expulsin inmediata del pas de todo extranjero que
habiendo ingresado ilegalmente, fuera sorprendido "in fraganti" en la comisin de algn
delito de accin pblica; y de aquel extranjero que no justifique fehacientemente su
derecho para la posesin o tenencia del inmueble que ocupa. La legitimidad de esta
severa norma se basa en el grave problema provocado "por las ocupaciones ilegales de
viviendas y otros delitos que afectan la paz social". Este decreto preanuncia la nueva
poltica restrictiva que posteriormente se sancionar (Dec. 2771/93).
En efecto, en junio de 1994 se aprueba una norma por la cual se establecen los nuevos
criterios de admisin. El decreto sostiene en sus Considerandos que el actual gobierno se
encuentra en una etapa de "reformulacin de objetivos de la poltica de poblacin, y en
particular de la migratoria", y que dado el proceso de integracin, la medida resulta
propia de una etapa de transicin. Se sostiene la necesidad de fortalecer aquellas
acciones e instrumentos que tiendan a evitar la ilegalidad y se puntualiza la urgencia de
estudiar las diferentes corrientes migratorias que inciden en nuestro pas "a fin de
resguardar los intereses nacionales". Se fijan nuevos criterios de admisin. La DNM solo
otorgar residente permanente o temporaria en el pas a: a)padre, cnyuges o hijos de
argentinos; b)religiosos; c)estudiantes; d)trabajadores contratados por empresas, siempre
que exista un contrato por escrito; e)artistas o deportistas; f)empresarios u hombres de
negocios; g)representantes de empresas extranjeras; h)migrantes con capital propio
suficiente para el desarrollo de actividades productivas; i)rentistas o pensionados;
j)personas de relevancia en lo cultural, social, cientfico o poltico, o que a juicio del
Ministerio del Interior, por sus especiales condiciones revistan inters para el pas;
k)extranjeros provenientes de pases que por razones geogrficas, histricas, econmicas,
etc. justifiquen a juicio del Ministerio del Interior, un tratamiento especial. En sntesis, se
reestablece una clara poltica restrictiva, con el agravante de que se amplan las
facultades del Poder Ejecutivo, y la ambigua redaccin de dos artculos deja en manos
del Ministerio del Interior la posibilidad de establecer excepciones a la poltica formulada.
Pero lo que resulta ms alarmante, se delega en el citado Ministerio
26

"la facultad de

modificar los lineamientos de polticas de inmigracin previstas en el decreto".

Asimismo, la norma deroga el Reglamento dictado por el gobierno radical en 1987, y
dicta uno nuevo, que posee ahora 173 artculos. De la lectura comparativa de ambos
Reglamentos -el radical y el justicialista- surge claramente un mayor control y
concentracin de poder de decisin en el Ministerio de Interior; y consecuentemente, una
menor delegacin de funciones en la D.N.M. En trminos generales es ms restrictivo que
el anterior, pues se ampla la categora de "absolutamente inhabilitados", la que ahora
incluye a los inmigrantes que habiendo ingresado en forma legal permanecen ms de
30 das ilegalmente en el pas; mientras que los que permanezcan menos de 30 das son
considerados "relativamente inhabilitados". Se estipulan tambin minuciosas limitaciones
para ejercer una actividad lucrativa (Dec. 1023/94).
Durante esta etapa se han creado, en el mbito del Congreso dos nuevas Comisiones, con
competencia para formular poltica migratoria. La Comisin de Poblacin y Desarrollo de la
Cmara de Senadores fue aprobada en la sesin del 5 de setiembre de 1990, en base a
un proyecto presentado por el senador

Solana, que mencionaba a la deformacin

geopoltica derivada de la gran concentracin poblacional alrededor de la Capital

Federal, como un fenmeno resultado de una falta de planificacin tendiente a mejorar
la distribucion poblacional. Asimismo, sostena que las migraciones internas y externas
necesitaban una adecuada planificacin demogrfica, reconocindose como esencial
el problema de la desertificacin territorial

patagnica. Originariamente estaba

integrada por siete miembros, y en febrero de 1993 se eleva su nmero a diez. A ella le
"corresponde dictaminar en todo lo vinculado a las polticas de poblacin y desarrollo,
migraciones, estadsticas y censos, recursos humanos, planificacin demogrfica,
crecimiento urbano, asentamientos poblacionales,

prevencin y control de la

desertificacin territorial".
Cules fueron los principales temas tratados por la Comisin?

Del anlisis de los

expedientes tratados y de las Ordenes del Da recopiladas, hasta octubre de 1993,

podemos

apuntar que los temas que ms preocuparon a los legisladores son los

siguientes, en orden decreciente:

-Aborgenes
-Inmigracin
-Represas (Yacyret)
-Desertificacin
-Tierras Fiscales, Censos (de artesanos y de discapacitados), Vivienda, Educacin
Poblacional,
Ecologa y Poltica Poblacional.
-Emigracin, Colonizacin.
27

Cules fueron las regiones que aparecen reiteradamente citadas? En primer trmino y
con mayor frecuencia la Patagonia, luego el Noreste, el Noroeste y el Delta.
Se han aprobado comunicaciones sobre temas muy importantes como: a)creacin de un
grupo de trabajo para asesorar sobre la implementacin de programas de inmigracin;
b)cumplimiento de la ley sobre poltica indgena y apoyo a las comunidades aborgenes;
c)relocalizacin de la poblacin que se ver afectada por las obras de construccin de
la represa Yacyret; d)creacin de una comisin para redactar un proyecto referido a
Poltica Poblacional; e)apoyo a un proyecto del INTA sobre prevencin y desertificacin
de la Patagonia; f)realizacin de censos de discapacitados y artesanos; g)reactivacin
de

un plan de viviendas para sectores marginales; g)enseanza a nivel primario y

secundario de un programa de educacin poblacional, etc. Sin embargo, variables

fundamentales como fecundidad, crecimiento vegetativo, maternidad adolescente,
aborto, planificacion familiar, sustitucin de la ley de inmigracin del gobierno militar del
general Videla, entre otros, no han podido an tratarse. No se aprob ningn proyecto de
ley, excepto el que declara de inters nacional el del INTA sobre desertificacin de la
Patagonia. Solo encontramos declaraciones, resoluciones y pedidos de informes al Poder
Ejecutivo.
La Comisin de Poblacin y Recursos Humanos de la Cmara de Diputados se cre el 19
de diciembre de 1991, en base a un proyecto presentado por el diputado Evaristo Iglesias.
Est formada por dieciseis mienmbros y tiene por objeto dictaminar y resolver sobre
polticas de desarrollo poblacional, migraciones, estadsticas y censos, recursos humanos,
planificacin demogrfica, crecimiento urbano y rural, y asentamientos humanos.
Cules fueron los temas tratados por la Comisin?.

Segn las Ordenes del Da

recopiladas, las materias abordadas, en orden decreciente fueron las siguientes:

-Migraciones
-Aborgenes
-Polticas de Poblacin
-Educacin
Cules fueron las regiones que concitaron mayor atencin? Solo se menciona a una,
pero reiteradas veces: la Patagonia.
El tema migratorio aparece claramente como el ms importante. Dentro de l las
migraciones externas: a) inmigrante de Europa del Este y Oriental (promocin de la
corriente migratoria, necesidad de un amplio debate sobre poltica migratoria,
declaracin de un embajador y pedido de informes, pedido de informes sobre los
lneamientos de la poltica inmigratoria, etc); b) inmigrantes orientales (pedido de informes
sobre documentos falsos a taiwaneses, etc); c) inmigrantes limtrofes (bolivianos y el
problema del clera). El tema aborgen fue tratado como segundo tema en importancia,
28

y el de polticas de poblacin aparece en tercer lugar. Dentro de ste ltimo, se solicitan

informes sobre la actividad y documentos elaborados por la Comisin Interministerial de
Poltica Demogrfica, y la derogacin del decreto militar sobre Objetivos y Polticas
Nacionales de Poblacin.
En relacin con los espacios institucionales involucrados en la formulacin de poltica migratoria,
una norma elaborada a fines de 1993 y publicada en el Boletn Oficial en enero de 1994,
dispone la creacin en el mbito del Ministerio del Interior, del Consejo Federal de
Poblacin. Su objetivo ser la formulacin de las pautas a aplicar en los programas de
poblacin. Dicho Consejo se integrar con el Ministro del Interior, el Secretario y el
Subsecretario de Poblacin y los miembros que nombren las provincias; las que, por la
misma disposicin son llamadas a adherirse. Los Senadores y Diputados miembros de las
respectivas Comisiones de Poblacin del Congreso,

sern invitados a participar en el

Consejo, pero exclusivamente en calidad de observadores. La Secretara ser

desempeada por el Subsecretario de Poblacin y se realizar una reunin ordinaria
semestral, pudindose llamar a reuniones extraordinarias. Sus funciones sern: a)acordar
polticas poblacionales globales que contemplen necesidades de cada una de las
provincias y de la Nacin; b)establecer pautas para la elaboracin de programas
poblacionales; c)compatibilizar las polticas en la materia, con los criterios de ocupacin
de mano de obra; d)concertar programas destinados al normal y ordenado ingreso y
egreso de trabajadores temporarios; e)coordinar las distintas polticas poblacionales
provinciales desde la perspectiva regional; y f)aconsejar la necesidad de apertura o cierre
de pasos fronterizos (Dec. 2613/93)
Resulta positivo la perspectiva federal tenida en cuenta al crear esta nueva institucin, en
la cual las provincias, en su rol de entidades y sujetos, aparecen reconocidas como
actores involucrados y con necesidades especficas. Sin embargo, resultan negativos tres
aspectos: 1)contina siendo exclusivamente el Ministerio del Interior el

encargado de

formular la poltica global de poblacin; 2)a los representantes del Poder Legislativo se les
adjudica un papel meramente secundario; 3)solo se menciona explcitamente la variable
migratoria -interna e internacional- como fenmeno poblacional relevante. Nada se dice
sobre la fecundidad ni la mortalidad, ni la nupcialidad. Nada tampoco sobre polticas
sociales relacionadas con dichos fenmenos. Por otra parte, sigue ausente la norma que
formule una nueva poltica global de poblacin, a pesar de estar vencido el plazo de 270
das que el decreto respectivo conceda al Ministerio del Interior para realizar dicha tarea.
De la lectura del material elaborado por el Ministerio del Interior en ocasin de la primera
reunin ordinaria del Consejo, realizada en Buenos Aires el 8 de marzo de 1995, surge que
el tema migratorio es casi el nico y exclusivo eje de debate. Obsrvese que se explicita
como objetivo de la reunin "Unificar criterios sobre el control de migraciones ilegales" (6).
29

En relacin con la migracin internacional, se sostiene la necesidad de acuerdos

provinciales y nacionales. El informe presentado por la Direccin de Europa Central y
Oriental, perteneciente al Ministerio de Relaciones Exteriores, sobre su "Programa de
Migraciones", nos revela el actual inters del gobierno por atraer inmigrantes europeos. La
llegada de solo 400 personas hasta el momento nos habla, sin embargo, de la escasa
magnitud del mismo. Por otra parte, segn afirma el informe, el principio general
desarrollado por el gobierno nacional es que "la migracin constituye, en principio, una
iniciativa privada cuyo costo debe ser aumido por el propio migrante, quien es su
beneficiario inmediato".
A diferencia de los anteriores perodos justicialistas, el actual gobierno no ha elaborado an ningn
Plan Nacional de Desarrollo, dado que considera que "el desarrollo es ms el producto de la
liberacin del potencial productivo y de crecimiento contenido en la sociedad civil, que de una
planificacin centralizada guiada por los gobiernos" (INFORME NACIONAL, 1993). En relacin con
la posicin argentina ante la Conferencia Mundial de Poblacin de El Cairo, realizada en setiembre
de 1994, la misma fuente sostiene que nuestro pas est dispuesto a recibir poblacin extranjera
con calificaciones y recursos necesarios para contribuir al desarrollo econmico y social. En todos
los casos, la poltica migratoria estar sustentada en el fomento de la produccin y el crecimiento,
las necesidades del mercado laboral, la integracin regional y la justicia social con plena vigencia
de los derechos humanos. El Canciller Guido Di Tella manifest en su discurso ante la
Conferencia, que el tema de las migraciones excede las cuestiones internas de cada uno de los
Estados. "Queremos resaltar que el derecho a migrar y a no migrar, y la viabilidad para su ejercicio
es responsabilidad de la comunidad internacional en su conjunto". La Argentina, expres, posee
una buena predisposicin para recibir inmigrantes, sin renunciar a su derecho de regular los flujos
migratorios de acuerdo con las circunstancias de cada poca; siendo necesaria la cooperacin
internacional (CONSEJO FEDERAL DE POBLACION, 1995).
La Constitucin Nacional reformada en agosto de 1994, no modifica el artculo 20 que reconoce los
derechos de los extranjeros; ni el artculo 25 que le otorga al Gobierno Federal la funcin de
fomentar la inmigracin europea. En relacin con las atribuciones del Congreso, el anterior inciso
16 del artculo 67, que estableca la promocin de la inmigracin, se reproduce exactamente ahora
como inciso 18. Por su parte, en relacin con los gobiernos de Provincia, el antiguo artculo 107
que sealaba la facultad de promover la inmigracin, se reproduce como parte del actual artculo
125. En sntesis, el tema migratorio no ha sido reformado en la actual Constitucin Nacional,
repitindose las ideas vigentes desde 1853.
3. Conclusiones:
De nuestra necesidad de estudiar la dimensin jurdica de lo social dentro de un contexto histrico,
da cuenta el Cuadro N* 1 que agregamos al final, donde hacemos una sntesis de las diferentes
30

estrategias, gobiernos, caractersticas principales, ideologa dominante, evolucin demogrfica y

polticas migratorias observadas durante nuestro perodo de anlisis.
Tres conceptos bsicos se intentan relacionar en el presente trabajo: el de estrategia de desarrollo,
el de gobiernos y el de poltica inmigratoria. Una estrategia puede tener vigencia a lo largo de
varios gobiernos, de similar o diverso orgen ideolgico partidario. Asimismo, un partido poltico
puede llegar al gobierno en varios momentos histricos, y participar de diferentes estrategias de
desarrollo. Gobiernos de idntico origen ideolgico sustentan con el tiempo contrarias polticas
migratorias. E inversamente, gobiernos de orgenes polticos absolutamente antagnicos, pueden
coincidir en especficas polticas migratorias. El concepto de estrategia si bien nos fue muy til
para organizar nuestro Corpus jurdico -un conjunto vasto y profuso de normas relacionadas con
las migraciones- no nos result operativo, dado que dentro de una misma estrategia encontramos
cambiantes y opuestas polticas migratorias.

Estas

limitaciones apuntadas, y otras aqu no

explicitadas, nos conducen a sostener que la complejidad del anlisis intentado no ha sido
satisfactoriamente explicativo a travs de los conceptos citados. La dimensin ideolgica que
confluye en la formulacin de la poltica migratoria atraviesa y excede la perspectiva utilizada,
mostrndonos un grado de autonoma que pareciera ms asociado a nuestra historia cultural, a la
evolucin en el tiempo de procesos identitarios. Las conclusiones tendrn, entonces, un contenido
descriptivo con el fin de contribuir a esclarecer la problemtica.
Cuando iniciamos nuestra investigacin partimos de una hiptesis general que deca: los
fenmenos demogrficos son una variable dependiente de los procesos polticos. Cabe ahora
preguntarnos acerca de si se cumpli la hiptesis planteada.
En relacin con la temtica migratoria hemos podido hallar una parcial correlacin entre la
estrategia de desarrollo implementada (decisiones polticas instrumentadas por el grupo que
detenta en esa ocasin el poder mediante un conjunto de polticas pblicas) y la evolucin
observada en ella.

La estrategia de desarrollo agroexportadora (1870-1929) visualizaba a la

inmigracin europea como un factor fundamental para la implementacin de su proyecto. En

efecto, la decisin de incorporar plenamente la Argentina a los centros de poder econmico
dominantes en ese perodo, no solo ligo el pas comercialmente con Europa, sino que lo convirti
en un lugar receptor de inversiones extranjeras

-tambin predominantemente inglesas- y de

fuertes corrientes migratorias intercontinentales provenientes de las zonas marginales de Europa.

Es pues durante su vigencia, cuando el flujo migratorio transocenico alcanza su mxima
relevancia, a pesar del retorno de un porcentaje importante de ellos. Posteriormente, en la primera
fase de la industrializacin sustitutiva (1930-1945 y 1946-1955), las migraciones internas juegan un
papel instrumental preponderante en lo concerniente a la variable poblacin. Durante la segunda
fase del proceso industrializador (1955-1975 variable concentradora y variable distribuidora) los
migrantes limtrofes obtienen un papel protagnico. En estos tres casos, el crecimiento operado en
los flujos migratorios sera en parte, influenciado por decisiones polticas deliberadas. Durante la
31

estrategia de apertura y liberalizacin de la economa (1976-1995) la migracin limtrofe pierde

magnitud y debe enfrentarse a restrictivas polticas -particularmente durante el rgimen militar- que
coinciden con el achicamiento del mercado interno y la decreciente demanda de mano de obra.
En lo que concierne a los Planes de Desarrollo estudiados, podemos apuntar que: a) Los tres
planes justicialistas se formulan en base a diagnsticos previos: implcitos en el Primer y Segundo
Plan Quinquenal, y explcito en el Plan Trienal. En los tres la poblacin deja de ser un dato externo,
percibindosela como parte integrante de una poltica global de desarrollo. El Primer Plan
Quinquenal y el Trienal se proponen incentivar la inmigracin internacional -europea en el primero
y limtrofe en el segundo- para lograr un crecimiento poblacional ms rpido. El Segundo Plan
Quinquenal, por su parte, otorga preeminencia al crecimiento vegetativo. La emigracin de
argentinos es percibida como problema solo en el Plan Trienal. De todas manera, en ninguno de
ellos la poltica que regir el ingreso de inmigrantes ser la tradicional de puertas abiertas, sino
una poltica basada en la seleccin y el encauzamiento; b)El Plan militar carece de un diagnstico
previo sobre la situacin poblacional argentina, variable que aparece tratada como mero dato. Sin
embargo, intenta impulsar la inmigracin selectiva como factor necesario para lograr el crecimiento
deseado; c)El Plan del gobierno del Dr. Illia y los dos documentos elaborados por el gobierno del
Dr. Alfonsn, no perciben a la poblacin como una dimensin del desarrollo. No existe tampoco un
diagnstico poblacional, ni se puntualizan "problemas" a resolver.
En relacin con las normas en particular, podramos agregar que: a)Todas las estrategias de
desarrollo presentan normas de algn modo conflictivas respecto de los inmigrantes,
especialmente cuando el modelo parece entrar en crisis. En efecto, durante la estrategia
agroexportadora coexisten dos imgenes del inmigrante: el civilizador -plasmado en la conocida
Ley Avellaneda-, y el subversivo -en la Ley de Residencia y la de Defensa de Social-. Durante la
primera fase de la industrializacin sustitutiva, toda la legislacin restrictiva de la dcada del 1930
hace tambin referencia a un inmigrante potencialmente competidor de la mano de obra interna, o
poseedor de ideologas

no aceptables, que obligan al Estado a impedir su ingreso al pas,

ponindose en duda las bondades de la polticas de puertas abiertas. Durante la segunda fase de
la industrializacin, las normas emanadas del gobierno del Dr. Guido, o las ms explcitas del
general Ongana, muestran la misma tendencia: impedir el ingreso de inmigrantes trabajadores o
expulsar a los ideolgicamente peligrosos. Posteriormente, durante la estrategia de apertura y
liberalizacin de la economa, si bien persiste el discurso formal de promocin de inmigracin
europea culta, respecto de los limtrofes es claramente restrictiva. Aqu paradjicamente, los
gobiernos democrticos dictaron sendas amnistas, pero finalmente no pudieron romper con la
estructura global de la estrategia y se vieron obligados a formular polticas restrictivas; b)La
temtica migratoria, especialmente la transocanica, y la proveniente desde pases limtrofes
desde la dcada de 1970, ha sido el nudo principal de toda la poltica de poblacin en la Argentina
formulada desde el Ministerio poltico. Coincidentemente, las dos nuevas Comisiones de Poblacin
32

creadas en el mbito del Congreso Nacional, colocan en la cuestin migratoria el eje principal de
sus deliberaciones; c)La reiterada historia de nacimientos y muertes de sucesivas instituciones
referidas a las migraciones nos demuestra, por un lado, la invariable importancia que el asunto ha
tenido en todas las gestiones gubernamentales; y por el otro, la discontinuidad y escaso xito
alcanzado a travs del funcionamiento de las mismas; d) La originaria competencia constitucional
del Poder Legislativo en la formulacin de la poltica migratoria fue transformndose desde el siglo
pasado, convirtiendo al Poder Ejecutivo en el espacio privilegiado de las decisiones; e)A travs del
anlisis de las normas descubrimos un hilo conductor en la construccin del sujeto extranjero como
responsable de los males internos, despertando oleadas xenfobas en

crticos momentos

histricos; f)Las polticas han sido discriminantes, y en momentos racistas, como consecuencia de
haberse formulado polticas especficas para los migrantes de orgen europeo, dismiles de las
ideadas para los de orgen latinoamericano.
Diferenciando gobiernos podemos apuntar: a)Todos los gobiernos constitucionales han
otorgado, desde 1949, normas generosas de excepcin (amnistas), posibilitando a los
inmigrantes ilegales regularizar su situacin (7); b)Los gobiernos militares persisten en
incentivar la inmigracin europea asocindola con el proceso colonizador. En relacin a los
inmigrantes de pases limtrofes, sin embargo, formulan polticas restrictivas e incluso de expulsin.
Legislan la temtica mediante leyes de fondo basadas en la doctrina de la seguridad nacional,
desde una ptica casi exclusivamente policial. Sus normas permanecen an hoy vigentes a pesar
de haberse abandonado el manejo abusivo del aparato estatal; situacin inversa a la esperada en
un pas democrtico, demostrando cun profunda es la penetracin de la ideologa militar y cun
tergiversados estn los valores sociales. En relacin con las competencias institucionales, contina
el Ministerio del Interior como encargado de formular la poltica migratoria y la D.N.M. de su
ejecucion, observndose una mayor concentracin de poder; c)Desde una perspectiva histrica,
hasta la dcada de 1980 se puede observar una correlacin positiva entre gobiernos de
facto y poltica restrictiva por un lado, y gobiernos constitucionales y poltica permisiva,
por el otro. Sin embargo, esta tendencia muestra una reciente ruptura. En efecto, tanto
Alfonsn como Menem, si bien otorgan sendas amnistas,

finalmente al sancionar sus

Reglamento de Migracin -en 1987 y 1994 respectivamente- establecen polticas

migratorias

crecientemente restrictivas.

d)Los gobiernos radicales muestran menor

preocupacin por la problemtica poblacional. La temtica migratoria fue legislada mediante

amnistas y reglamentos. Respecto de las competencias institucionales, perdura el Ministerio del
Interior y la D.N.M. como dependencias a cargo de la formulacin e implementacin de la poltica
del rea; e)Los dos primeros gobiernos justicialistas delinean una poltica migratoria -asociada al
proceso colonizador- que prefiere inmigrantes europeos, especialmente agricultores; el tercer
gobierno coloca el nfasis en los migrantes limtrofes. Todos sin embargo reconocen la necesidad
de aumentar la poblacin del pas, y de satisfacer la demanda de mano de obra. Por su parte, la
33

poltica migratoria del actual gobierno del Dr. Menem procura atraer, con poco xito, inmigrantes
europeo; y es restrictiva respecto de los limtrofes. Esto es contrario a la experiencia del
justicialismo, expresada a lo largo de sus diferentes perodos (Primer y Segundo Plan
Quinquenal, Plan Trienal, decretos de excepcin, etc.); y entra en contradicin con la
declarada voluntad de integracin en la regin -Mercosur-. La poltica migratoria parece
convertirse as ms en un tema de negociacin de poltica externa entre pases, que en
una variable fundamental de la estrategia de desarrollo. Por otra parte, se obseva una
concentracin de poder en el Ejecutivo, y una factible discrecionalidad en la aplicacin
de la poltica, dada la ambigua redaccin de las normas. Perspectiva que coincide con
la opcin deliberada de no formular una poltica global expresa, encuadre general que
permitira un mayor

seguimiento en la

ejecucin de la poltica.

En relacin con los

inmigrantes latinoamericanos, se observa un aumento del control interno de permanencia,

orientado tambin hacia los empleadores y unido a la poltica de control del trabajo en negro y el
impositivo. La accin contra los empleadores de mano de obra ilegal aparece instrumentada a
travs de la polica del trabajo y la Direccin General Impositiva (BOLETIN COMISION SENADO,
1995).
En relacin con la posicin sustentada por nuestro pas en las tres Conferencias Mundiales de
Poblacin, en Bucarest (1974), la Argentina considera a la poltica migratoria como una poltica
alternativa a la de control de la poblacin plasmada en el proyecto de Plan de Accin Mundial; en
Mxico (1984) las migraciones son visualizadas como temtica prioritaria; y en El Cairo (1994) el
tema es asociado a la productividad econmica, y se estima que su

tratamiento excede la

soberana particular de cada Estado para convertirse en responsabilidad de la comunidad

internacional toda. Todas las posiciones coinciden en promover una inmigracin selectiva, sin
profundizar en las diferentes condiciones en que este tipo de poltica se formula en los pases
desarrollados. All la selectividad se implementa exitosamente pues la demanda es tal que permite
"seleccionar". En el Sur, resulta mucho ms difcil concretar este tipo de poltica.
En el mbito de los medios masivos de comunicacin, la temtica

poblacional ha

aparecido, en relacin a hechos poco transparentes: el contrato del gobierno argentino

con Francia para la confeccin de los DNI, el rpido trmite migratorio de Al-Khasar, la
entrada de inmigrantes orientales con documentos falsificados; mientras los problemas
estructurales y las caractersticas fundamentales de las polticas migratorias no ocupan
lugar alguno. El tema de los inmigrantes de Europa del Este se ha tratado reiteradamente
en los medios periodsticos, as como en ambas Comisiones del Parlamento. Sin embargo,
no se ha elaborado an un estudio serio y completo, ni planificado acciones eficaces
sobre el mismo. Uno de los proyectos surgido en el mbito del Ministerio de Relaciones
Exteriores, que hemos podido leer, carece de referencias concretas sobre la temtica
socio-demogrfica, y concentra su atencin en cmo obtener fondos de los bancos
34

europeos para financiar el supuesto flujo migratorio, no habindose analizado

previamente qu es lo que el pas soberanamente decide y le conviene sobre esta
importante rea. Obviamente la variable independiente no puede ser el financiamiento
externo. Por otra parte, a pesar de fundados estudios que expresamente puntualizan que
la mano de obra inmigrante limtrofe no incide en la tasa de desocupacin argentina
(MAGUID, 1995), se recurre al ya tradicional mtodo de colocar en los inmigrantes la
"culpa" de la crisis interna.
Finalmente, este trabajo pretende aportar algunos elementos para la reflexin y el debate poltico
del tema -hoy abordado dentro de un espacio reducido del Poder Ejecutivo- en el que estn
ausentes las provincias

y sus diferentes necesidades regionales, los sindicatos, las cmaras

empresariales, y fundamentalmente los restantes poderes republicanos que inexcusablemente

deben intervenir para decidir cul es la mejor poltica migratoria que el pas requiere. No debemos
olvidar que existe un mandato constitucional del cual surge claramente que el mbito apropiado
para formular la poltica migratoria es el Poder Legislativo. Un avance en este sentido lo constituye
la creacin en la Cmara de Senadores -en 1990- y la de Diputados -en 1991- de sendas
Comisiones sobre Poblacin a las cuales les compete expresamente el tema migratorio.
Si como sostienen algunos especialistas, la globalizacin de la economa mundial traer aparejado
la contradiccin entre la apertura a los flujos de capitales y la persistencia de restrictivas polticas
migratorias en los pases en desarrollo, el cambio en los modelos de explotacin de la mano de
obra extranjera, la apertura de la salida desde el mundo socialista y la crisis de los refugiados en
los pases en desarrollo (ZOLBERG, 1989); las polticas migratorias externas continuarn siendo
un tema conflictivo y emergente de las desigualdades sociales. Prueba de ello es que en la
reciente Conferencia Mundial de Poblacin realizada en El Cairo, prevaleci la tesis de Estados
Unidos y la Unin Europea, al lograr eliminar del texto en discusin el "derecho" a la reunificacin
de las familias de los emigrantes. As, la poltica migratorio que nuestro pas formule adquirir
una dimensin poltica tal, que demandar para su elaboracin del esfuerzo conjunto de todos los
actores involucrados.
Notas
(1) La legislacin citada en este trabajo fue recopilada tal como aparece publicada en el Boletn
Oficial y en la coleccin Anales de Legislacin Argentina. Partiendo del concepto de ley explicitado,
hemos trabajado con normas que por sus caractersticas especficas conforman dos conjuntos. El
primero de ellos est formado por los Planes Nacionales de Desarrollo -jurdicamente leyes- que
por el tratamiento global, la inclusin de todas la variables sociales y su proyeccin en el tiempo
nos obligan a analizarlo en forma diferenciada. El otro grupo est formado por las normas -leyes,
decretos, resoluciones- referidas puntualmente al fenmeno migratorio.
(2) Algunos de estos aspectos que hacen a la implementacin de las polticas y la forma
de aplicacin de las leyes, estn consideradas en el trabajo de Oteiza, E. y Aruj, R.
includo en este volmen.
35

(3) Las preguntas que integraban la encuesta eran: 1)Considera Ud. que la Argentina
sigue necesitando del aporte inmigratorio?; 2)Caso afirmativo, considera que deben
reabrirse de inmediato nuestras puertas a la inmigracin?; 3)Cree Ud. que en el caso de
dar entrada a la inmigracin, puede ser sta ilimitada o bien considera que debe limitarse
a ciertas cifras anuales?; 4)Cree Ud. que debe preferirse a la procedente de
determinadas pases o razas?. En este caso, a cules?; 5)Qu medidas cree Ud.
convenientes para distribuir la inmigracin en el pas y especialmente para radicar al
inmigrante en el campo?; 6)Qu medidas sugiere Ud. para evitar que los inmigrantes se
queden en la ciudad de Buenos Aires?; 7)Qu medidas aconsejara Ud. para evitar que
el aumento de la produccin agraria, derivado del aumento de la colonizacin, pueda
agravar el problema de la colocacin de nuestros productos en los mercados exteriores?;
y 8)Qu otras observaciones le sugiere el problema de la inmigracin?. Aparecen
publicadas en el Boletn del MSA las respuestas de Dr. Marcelo T. de Alvear, Daniel
Antokiletz, Laureano Baudizzone, Alejandro E. Bunge, Pablo Calatayud, Manuel Carls,
Benito J. Carrasco, Lorenzo Dagnino Pastore, Guillermo Garbarini Islas, Daniel Lopez
Imizcoz, Po Pandolfo, Martn Pinedo Oliver (ver Boletn del Museo Social Argentino, Ao
XXVII, Entregas 207/208, setiembre-octubre 1939).
(4) Los planes constituyen a nuestro entender una sntesis de las diferentes polticas que se
pretende implementar desde el Estado y, a su vez, uno de los documentos ms sustanciosos si se
pretende hacer visible y entender la ideologa que el gobierno sustenta para implementar dichas
polticas. En este sentido representan una suerte de aspiracin mxima del modelo de sociedad al
que se pretende llegar a travs del accionar pblico. El comunmente llamado Primer Plan
Quinquenal fue en realidad un conjunto de proyectos de leyes que el Poder Ejecutivo envi al
Congreso de la Nacin, de los cuales quince fueron convertidos en leyes, y doce no obtuvieron
sancin. A este ltimo grupo pertenece el proyecto sobre Poblacin.
(5) Textualmente deca: "Difcil resulta pensar en una Argentina potencia si no logramos
una poblacin suficiente para crear un mercado interno adecuado para las rpidas
expansiones econmicas; una poblacin suficiente para abaratar el costo per capita de
las obras de infraestructura necesarias en un Estado Moderno como el que aspiramos; una
poblacin suficiente para proveer los recursos humanos que nuestra expansin agrcolaganadera e industrial necesitar"
(6) La primer reunin ordinaria consider los siguientes temas: a)Migracin ilegal y control;
b)Migracin ilegal y mano de obra; c)Migracin, turismo y falso turista; d)Inters en la
recepcin de migracin extranjera; e)Impacto social de las migraciones; f)Participacin
del municipio en las polticas de poblacin; y g)Temas a propuesta e iniciativa de las
provincias (Consejo Federal de Poblacin, 8-3-1995).
(7) De dictaron en los siguientes aos: 1949, 1951, 1958, 1964, 1965, 1974, 1984 y 1992.

36

Cuadro N* 1

Estrategias o modelos de desarrollo, Ideologas y Polticas de Poblacin: Argentina

1869-1999
Estrategia de
desarrollo

Perodo

Gobiernos

Caracterstic
a general
Capitalista
dependiente

Caracterstic
a del Estado
Oligrquico
liberal

Oligrquico
intervencionis
ta

18691929

Conservador

19301945

Conservador

Capitalista
dependiente

Peronista

Capitalista
Benefactor
independiente

Militar

Capitalista
dependiente

Radical

Capitalista
Benefactor
independiente

Agroexportador

I Fase
Industrializaci
n Sustitutiva de 1946Importaciones 1955
19551963
1966II Fase
1973
Industrializaci
n Sustitutiva de
1963Importaciones
1966
19731976
19761983
1893Apertura
1989
Econmica
Liberalizacin
1989de la Economa
1999

Radical

Burocrtico
autoritario

Peronista
Militar

Capitalista
dependiente

Liberal
represivo

Radical

Capitalista
dependiente

Democrtico
liberal

Peronista

Capitalista
dependiente

Democrtico
conservador

Poltica econmica
- Exportaciones
agropecuarias
- Apertura inversin
extranjera
(ferrocarriles,
frigorficos, servicios)
- Acumulacin
- Inversin en E.E.U.U.
(Industria textil y
alimentos)
- Acumulacin
- Inversin pblica
(servicios pblicos,
empresas)
- Distribucin
- Empresas
multinacionales
monoplicas.
- Extranjerizacin
- Concentracin
- Acumulacin
- Inversin pblica
- Control capital
extranjero
- Distribucin
-

37

Desindustrializ.
Concentracin
Extranjerizacin
Acumulacin
Exportaciones no
tradicionales
Acumulacin
Extranjerizacin
Concentracin
econmica
Vertiginosa
privatizacin
Acumulacin

Produccin
Ideologa
para
dominante
Mercado
Liberalismo
externo

Mercado
Liberalismo
interno
Intervencionista
coyunturalm
ente

Mercado
interno

Nacionalismo
Popular

Mercado
interno

Liberalismo
Autoritario

Mercado
interno

Nacionalismo
Popular

Mercado
Externo

Neoliberalismo
represivo

Mercado
externo

Neoliberalismo
democrtico

Evolucin demogrfica
- Inmigracin masiva europea
- Declina mortalidad por desarrollo
econmico social
- Se inicia declinacin fecundidad
- Pirmide: poblacin joven
- Temprana y rpida urbanizacin
- Concentracin poblacin urbana
zona Metropolitana
- Aumento constante migraciones
internas
- Comienza proceso de vaciamiento
de las provincias
- Contina declinacin mortalidad
- Contina declinacin fecundidad
- Pirmide: poblacin transicin
- Aumento poblacin en la zona
metropolitana
- Inmigracin limtrofe numerosa
- Leve declinacin mortalidad
- Contina declinacin fecundidad
- Pirmide: poblacin transicin
- Aumento migrantes internos
- Aumento constante migracin
interna
- Aumento constante poblacin zona
metropolitana
- Contina descenso fecundidad
- Pirmide: estrechamiento por la
base; ensanchamiento a partir grupo
55-59 aos
- Mortalidad estancada. Luego breve
decrecimiento
- Emigracin de argentinos
- Erraticidad flujo migratorio
migrantes limtrofes
- Leve reduccin migratoria interna
- Probable leve repunte fecundidad
de momento
- Pirmide: envejecimiento de la
poblacin
- Estancamiento descenso mortalidad
- Emigracin de argentinos

Poltica migratoria
- Promocin inmigracin europea
asociada al proceso colonizador
- Exterminio poblacin aborigen

- Restricciones entrada migrantes

europeos
- Puesta en duda poltica de
puertas abiertas
- Aparece problema migrantes
limtrofes

- Seleccin y encauzamiento de
migracin europea
- Anmista migrantes limtrofes
- Restricciones migrantes
limtrofes
- Represin migrantes ilegales
- Amnistas migrantes limtrofes
- Promocin migracin

- Restricciones migrantes
limtrofes
- Preferencia inmigracin
europea
- Amnista migrantes limtrofes
- Restricciones migrantes
limtrofes

- Probable aumento de emigracin de

argentinos

Mercado
externo

Neoliberalismo
conservador

- Contina envejecimiento poblacin

- Desaceleracin crecimiento de la
poblacin total
- Tendencia declinante crecimiento
migratorio

Fuente: Novick, Susana. 1992, 1993, 1997, 1998, 2000, 2001.

38

- Amnista migrantes limtrofes

- Restricciones migrantes
limtrofes

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42

NDICE

43

Introduccin

1. Algunas conceptualizaciones

2. Poltica inmigratoria y estrategias de desarrollo

2.1 Antecedentes

2.1.1 Perodo 1870-1929

2.1.2 Perodo 1930-1945

2.1.3 Perodo 1946-1955

10

2.1.4 Perodo 1955-1962 y 1966-1973

12

2.1.5 Perodo 1963-1966 y 1973-1976

15

2.2 Estrategia de apertura y liberalizacin de la econmica (1976-95)

18

2.2.1 Etapa de inicio y penetracin. Gobierno militar (1976-1983)

19

2.2.2 Etapa de transicin. Gobierno radical (1984-1989)

21

2.2.3 Etapa de consolidacin. Gobierno del Dr. Menem (1989-1995)

24

2.3 Conclusiones

30

Notas

34

Cuadro n1

36

Bibliografa

38