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ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

NO SCULO XXI: NOVAS REGRAS PARA

UM VELHO JOGO O PARADIGMA DA


INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A
PROLIFERAO (PSI)

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado
Secretrio-Geral

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota


Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente

Embaixador Gilberto Vergne Saboia

Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais
Diretor

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
Diretor

Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao


Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes
sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso
promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais
e para a poltica externa brasileira.

Ministrio das Relaes Exteriores


Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo, Sala 1
70170-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 3411-6033/6034
Fax: (61) 3411-9125
Site: www.funag.gov.br

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Armas de Destruio em Massa no


Sculo XXI: Novas Regras para um
Velho Jogo O paradigma da
Iniciativa de Segurana contra a
Proliferao (PSI)

Braslia, 2011

Direitos de publicao reservados


Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
70170-900 Braslia DF
Telefones: (61) 3411-6033/6034
Fax: (61) 3411-9125
Site: www.funag.gov.br
E-mail: funag@itamaraty.gov.br

Equipe Tcnica:
Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho
Fernanda Antunes Siqueira
Fernanda Leal Wanderley
Juliana Corra de Freitas
Reviso:
Jlia Lima Thomaz de Godoy
Programao Visual e Diagramao:
Maurcio Cardoso e Juliana Orem

Impresso no Brasil 2011


Hak Neto, Ibrahim Abdul.
Armas de destruio em massa no sculo XXI : novas
regras para um velho jogo o paradigma da Iniciativa
de Segurana contra a Proliferao (PSI) / Ibrahim Abdul
Hak Neto. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo,
2011.
236p.
ISBN: 978.85.7631.323-6
1. Desarmamento. 2. Iniciativa de Segurana contra a
Proliferao. 3. Contraproliferao. 4. Armas.
CDU 341.67
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme
Lei n 10.994, de 14/12/2004.

A meu pai Georg,


que partiu prematuramente, mas me deixou seu exemplo permanente.

Siglas e abreviaes

ABACC
ABIN
ABM
ADM
AGNU
AIEA
BRIC
CD
CIA
CNEN
COCOM
CPAB
CPAQ
CPI
CSNU
CTBT
CTA
CTM
DoS

Agncia Brasileira de Contabilidade e Controle de Materiais


Nucleares
Agncia Brasileira de Inteligncia
Tratado de Proibio da Mobilizao de Msseis
Antibalsticos
Armas de Destruio em Massa
Assembleia Geral das Naes Unidas
Agncia Internacional de Energia Atmica
Grupo composto por Brasil, Rssia, ndia e China
Conferncia do Desarmamento
Agncia Central de Inteligncia, dos EUA
Comisso Nacional de Energia Nuclear
Comit de Controle Multilateral de Exportaes
Conveno sobre a Proibio de Armas Biolgicas
Conveno sobre a Proibio de Armas Qumicas
Iniciativa de Contraproliferao
Conselho de Segurana das Naes Unidas
Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares
Centro Tecnolgico da Aeronutica
Centro Tecnolgico da Marinha
Departamento de Estado dos EUA

ENDC
FCO
GA
GATT
GDP
GPO
G-8
IM
IMO
INPE
ITDB
MoD
MTCR
NSG
ONU
OPAQ
OTAN
PSI
SALT
START
SUA
TNP
UNCLOS
UNCTAD
UNSCOM
UNMOVIC
URENCO
VLS

Comit das Dezoito Naes para o Desarmamento


Foreign and Commonwealth Office, do Reino Unido
Grupo da Austrlia
Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio
Grupo de Defesa contra a Proliferao, da OTAN
Grupo de Peritos Operacionais da PSI
Grupo dos Oito
Instituio Multilateral
Organizao Martima Internacional
Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
Banco de Dados sobre Trfico Ilcito de Material Nuclear,
da AIEA
Ministrio da Defesa, do Reino Unido
Regime de Controle de Tecnologias de Msseis
Grupo de Supridores Nucleares
Organizao das Naes Unidas
Organizao para a Proibio das Armas Qumicas
Organizao do Tratado do Atlntico Norte
Iniciativa de Segurana contra a Proliferao
Tratado de Limitao de Armas Estratgicas (EUA-URSS/
Rssia)
Tratado de Reduo de Armas Estratgicas (EUA-URSS/
Rssia)
Conveno para a Supresso de Atos Ilcitos contra a
Segurana da Navegao Martima
Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares
Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar
Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e
Desenvolvimento
Comisso Especial das Naes Unidas (no Iraque)
Comisso das Naes Unidas para o Monitoramento e a
Verificao (no Iraque)
Companhia de Enriquecimento de Urnio (consrcio anglogermano-holands)
Veculo Lanador de Satlites

Sumrio

Introduo, 11
Captulo 1 Por que e como os Estados cooperam perante o problema das armas de
destruio em massa? Definies, 19
1.1. Fins, 20
1.1.1. A viso de Kenneth Waltz, 20
1.1.2. A viso de Scott Sagan, 23
1.1.3. A viso de Hedley Bull, 26
1.1.4. A viso de John Bolton, 30
1.1.5. Desarmamento, no proliferao, controle de armas e contraproliferao, 32
1.2. Meios, 34
1.2.1. Multilateralismo, 34
1.2.1.1. Multilateralismo principista, 34
1.2.1.2. Multilateralismo utilitrio, 37
1.2.2. Plurilateralismo e bilateralismo, 39
1.2.2.1. Limites do multilateralismo em questes de poder, 39
1.2.2.2. Distino entre bilateralismo e plurilateralismo, 42
1.2.2.3. O conceito de fachada multilateral, 44
1.2.3. Definies: multilateralismo, plurilateralismo e bilateralismo, 45
Captulo 2 Tratamento do problema das armas de destruio em massa: perspectiva
histrica, 47
2.1. At o fim da Guerra Fria, 47
2.1.1. Primeiros ensaios de multilateralismo: de 1860 a 1945, 47
2.1.2. Incio da era nuclear e a poltica monopolstica dos EUA: de 1945 a 1949, 54
2.1.3. A no disseminao de armas nucleares: desde 1956, 59
2.1.4. A no proliferao: desde 1967, 62

2.2. No ps-Guerra Fria: a contraproliferao na doutrina e na prtica dos EUA, 72


2.2.1. Governo de George H. W. Bush (1989-1993), 76
2.2.2. Governos de William J. Clinton (1993-2001), 79
2.2.3. Governos de George W. Bush (2001-2009), 88
2.3. Principais reaes internacionais doutrina da contraproliferao, 93
2.3.1. A Europa e os aliados da OTAN, 93
2.3.2. Mundo em desenvolvimento, 97
Captulo 3 - Bilateralismo e contraproliferao: a Iniciativa de Segurana contra a
Proliferao, 103
3.1. Motivaes e gnese, 103
3.2. Os Princpios de Interdio e os produtos das reunies plenrias, 107
3.2.1. I Reunio, em Madri, 107
3.2.2. II Reunio, em Brisbane, 108
3.2.3. III Reunio, em Paris: os Princpios de Interdio, 111
3.2.4. IV Reunio, em Londres, 113
3.2.5. V Reunio, em Lisboa, 115
3.3. Regulamentao da PSI e a definio de interdio, 116
3.4. Evoluo do quadro de Estados comprometidos com a PSI, 120
3.4.1. A hierarquia da PSI: Estados centrais e Estados avalistas, 120
3.4.2. Experincias da Argentina e da Rssia, 127
3.4.3. Posio das organizaes internacionais e painis de peritos, 131
3.5. As grandes ausncias, 135
3.5.1. China, 135
3.5.2. ndia, 138
3.5.3. Indonsia e Malsia, 140
Captulo 4 A Viso do Brasil, 143
4.1. Questionamentos sobre a PSI, 143
4.1.1. Aspectos legais, 143
4.1.2. Aspectos econmico-comerciais e tecnolgicos, 163
4.1.3. Aspectos polticos, 169
4.2. Reflexes sobre os interesses do Brasil na PSI, 176
4.2.1. Fins e meios da diplomacia brasileira, 176
4.2.2. Avaliao do interesse brasileiro de apoiar ou participar da PSI, 180
Concluso, 185
Anexos, 189
Bibliografia, 221

Introduo

A expresso armas de destruio em massa (ADM) apareceu, pela


primeira vez, no jornal The Times, de Londres, em 28 de dezembro de 1937,
em matria sobre os efeitos dos bombardeios sobre Guernica, durante a
Guerra Civil espanhola: who can think without horror of what another
widespread war would mean, waged as it would be with all the new weapons
of mass destruction?1. Embora se referisse a armas convencionais, o esprito
por trs da nova expresso era a indignao com a comprovada capacidade
de o inexorvel processo de inovao tecnolgica, quando aplicado aos
armamentos, gerar poder de destruio indiscriminada e em propores sem
antecedentes histricos. Se bem as armas qumicas j tivessem demonstrado
sua capacidade destruidora durante a I Guerra Mundial, foi necessrio esperar
o advento da arma nuclear, em 1945, para identificar a existncia de uma
categoria de armamentos parte, distintos dos convencionais, capazes de
provocar destruio em propores nunca antes vistas. Sob a categoria das
ADM, hoje, so comumente inseridas as armas nucleares, as armas qumicas
e as armas biolgicas2.
Vide http://library.thinkquest.org/ 05aug/00639/en/history.html.
O Cdigo de Inteligncia dos EUA, Artigo 50, define as ADM como qualquer arma ou artefato
destinado a, ou com capacidade de, causar morte ou danos corporais a um nmero significativo
de pessoas por meio da liberao, disseminao ou impacto de produtos qumicos venenosos
ou txicos, organismos causadores de doenas, radiao ou radioatividade.

1
2

11

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

A partir de 1946, os EUA destacam-se como os principais promotores


da construo do que hoje chamamos, latu sensu, de regime de
desarmamento e no proliferao de armas de destruio em massa. Na
verdade, trata-se de uma sucesso de regimes superpostos, construdos em
fases e de forma complementar. O regime de no disseminao de armas
nucleares nasceu do Estatuto da Agncia Internacional de Energia Atmica
(AIEA), fundada em 1956, e vigora at hoje. O regime de no proliferao
tem o Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares (TNP) como
fundamento, vigorando desde 19703. Agreguem-se os regimes de armas
qumicas e de armas biolgicas, originados do Protocolo de Genebra, de
1925, e fortalecidos pela Conveno sobre a Proibio de Armas Biolgicas
(CPAB), de 1972, e pela Conveno sobre a Proibio de Armas Qumicas
(CPAQ), de 1993. Em todos, com matizes que no invalidam a regra,
diplomacia multilateral e no uso da fora foram princpios de base.
Desde o fim da Guerra Fria, contudo, o tratamento internacional do
problema da proliferao de ADM vem passando por transformaes, cujos
delineamentos ainda so imprecisos. Duas tendncias podem ser identificadas.
A primeira a reduo do recurso ao multilateralismo, com a emergncia de
iniciativas mais restritas. A segunda o surgimento de conceituaes novas:
alm da no disseminao e da no proliferao, o lxico especializado passou
a utilizar o termo contraproliferao, sem que isto esteja associado
negociao de um novo instrumento internacional.
Um balano do trabalho dos foros multilaterais de desarmamento e no
proliferao durante a ltima dcada registra mais retrocessos do que avanos.
Durante treze anos, de 1996 at 2009, a Conferncia do Desarmamento
(CD) no alcanou consenso sobre uma agenda de trabalho. Seu ltimo
produto, o Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares (CTBT), foi
rejeitado, em 1999, pelo Senado dos EUA, onde persiste resistncia sua
aprovao. A VII Conferncia de Exame do TNP, em 2005, no adotou
documento final em razo do nmero de questes em torno das quais no
houve base mnima de consenso como a falta de avanos no cumprimento
do Artigo VI do Tratado, relativo ao desarmamento nuclear. Depois de
trajetria inicial promissora, a Organizao para a Proibio das Armas
Qumicas (OPAQ) viveu a polmica em torno da destituio imediata, por
iniciativa dos EUA, de seu Diretor-Geral, em 2002. Ficou, em seguida,
Note-se, para ilustrar, que a ndia membro da AIEA e, portanto, aceita o regime de no
disseminao, ao passo que no assinou o TNP, recusando, portanto, o regime de no proliferao.

12

INTRODUO

marginalizada na controvrsia relativa suposta posse de armas qumicas


pelo Iraque e no cumpriu o prazo de 2007 para alcanar o desarmamento
qumico mundial. As negociaes do Protocolo de Verificao da CPAB
foram interrompidas em 2001 e seu fortalecimento foi buscado por meios
informais. A Conferncia de Cpula das Naes Unidas, em 2005, convocada
pelo Secretrio-Geral Kofi Annan para tratar dos desafios da organizao,
notadamente aps a interveno de EUA e Reino Unido no Iraque em nome
do desarmamento, em 2003, adotou longo documento final no qual, contudo,
no so tratadas as questes de desarmamento e no proliferao.
Cresceu a percepo dos riscos relacionados proliferao, no apenas
de armas nucleares, mas tambm de armas qumicas e biolgicas, tanto
para Estados quanto para atores no estatais. Em 1995, a seita japonesa
Aum Shinrikyo realizou ataque com gs sarin, de forma simultnea, em
vrios pontos do metr de Tquio. Em 1998, ndia e Paquisto realizaram
testes nucleares. Seguiram-se crescentes suspeitas sobre as intenes em
matria nuclear do Ir e da Coreia do Norte, a qual, afinal, realizou testes
nucleares em 2006 e 2009. A descoberta, em 2004, das atividades do
cientista paquistans Abdul Qadeer Khan, que prestava consultoria
comercial sobre a fabricao de armas nucleares, demonstrou como as
rpidas transformaes no plano dos transportes e das comunicaes
poderiam facilitar a disseminao do conhecimento e das tecnologias
sensveis.
Nesse contexto, foram lanadas iniciativas destinadas no apenas a elevar
a eficcia dos instrumentos de no proliferao, mas tambm e a est um
elemento novo a combater, inclusive pela fora, atos conducentes obteno
de ADM por Estados e atores no estatais. Elevou-se, assim, nos ltimos
anos, o perfil de alianas militares, coalizes de geometria varivel e foros
mais restritos, que chamam a si novas responsabilidades perante o problema
da proliferao. A Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) conta,
desde 1999, com planos de ao conjunta em teatros blicos onde exista a
possibilidade de emprego ou desenvolvimento de ADM. Em 2002, os EUA
introduziram a doutrina da guerra preventiva, inclusive para combater a
proliferao. Em 2003, aliana liderada pelos EUA invadiu o Iraque sob o
pretexto de implementar as resolues do CSNU relativas ao desarmamento
do pas. Em 2004, o CSNU imps obrigaes a todos os Estados-membros
em matria de no proliferao e assumiu, por meio da Resoluo 1540,
inovador perfil legislativo. O eventual uso da fora contra o programa nuclear
13

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

do Ir mantm-se como hiptese de ao em crescente evidncia no


planejamento militar dos EUA e de Israel.
Estamos, assim, assistindo articulao de novas modalidades de ao
internacional perante a proliferao, pelas quais foros restritos se estariam
tornando produtores e executores de disciplinas com contornos impositivos
sobre toda a comunidade internacional. Entre outras implicaes, est a
desvalorizao do multilateralismo; a desvinculao entre a no proliferao,
o desarmamento e os usos pacficos das tecnologias sensveis a chamada
barganha bsica; alm do aprofundamento da discriminao entre Estados
dotados de ADM e os demais.
Para ilustrar esse processo de transformao do regime de desarmamento
e de no proliferao, prope-se aqui examinar detidamente uma de suas
manifestaes mais recentes e os interesses do Brasil perante ela: a Iniciativa
de Segurana contra a Proliferao (PSI)4. Lanada em 2003 pelos EUA, a
Iniciativa articula uma coalizo de Estados que mobilizam recursos de
inteligncia, rgos de segurana interna e foras militares para realizar buscas
e interdio de embarcaes suspeitas de transportar materiais passveis de
uso para a obteno de armas nucleares, qumicas, biolgicas ou de msseis.
Definida como atividade, em contraste com organizao, a Iniciativa no se
assenta em tratado, nem se articula por meio de instituio internacional. Seus
promotores valorizam seu grau de pragmatismo, informalidade e
funcionalidade, que lhe elevariam a eficcia em comparao com os
mecanismos tradicionais. Segundo seus membros, a PSI reuniria legitimidade
poltica e seria a manifestao de um multilateralismo efetivo.
Essas transformaes tornam oportuna uma reflexo por parte do Estado
brasileiro a respeito de seus interesses e da forma como deve a elas responder.
Para assegurar a participao do Brasil nos processos decisrios, entre outros
objetivos, a diplomacia nacional tem tradicionalmente defendido a abordagem
multilateral o que tambm se expressa por meio de reservas, em princpio,
a arranjos restritos. Tambm verdade, hoje, que o Brasil vive um crescimento
de seu perfil no mundo. No plano poltico, clara sua projeo internacional
crescente, como demonstra sua capacidade de articular coalizes, como o
Como se verifica em outros casos, em que a sigla formada a partir da denominao em lngua
inglesa acaba se tornando mais comumente utilizada em outras lnguas do que aquelas formuladas
nas lnguas nacionais (o MTCR, o NSG, a UNMOVIC, a UNSCOM, para dar exemplos), o
presente estudo empregar a sigla PSI. Alternativamente, referir-se- a ela por meio do termo a
Iniciativa. No proposta, aqui, sigla em portugus.

14

INTRODUO

Grupo dos 20 na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), e de integrar


o G-20 Financeiro, alm de sua respeitada candidatura a membro permanente
do CSNU e seu papel no mbito de organizaes como a AIEA e a OPAQ.
No plano tcnico, o Brasil ocupa lugar de destaque em termos de domnio
das tecnologias nuclear, qumica, biolgica e espacial o que o levou a buscar
sua admisso, nos anos 90, a dois grupos restritos: o Regime de Controle de
Tecnologias de Msseis (MTCR) e o Grupo de Supridores Nucleares (NSG).
Diante desse novo perfil internacional, legtima a dvida de diversos setores
sobre eventual interesse do Brasil de participar de foros tomadores de deciso,
ainda que restritos. Trata-se de questo que apenas pode ser respondida a
partir de uma compreenso rigorosa do modelo da PSI.
A perspectiva a ser adotada pelo estudo eminentemente diplomtica. A
PSI ser examinada como instrumento para tratar o problema da proliferao,
no contexto da poltica internacional contempornea e dos interesses diversos
do Brasil. No se trata de estudo focado na teoria das relaes internacionais,
no terrorismo, no direito, na histria, na economia, no comrcio, na navegao,
na cooperao internacional em matria de inteligncia, de segurana ou de
defesa. Esses aspectos sero tratados, porquanto so essenciais
compreenso da Iniciativa , mas apenas nos limites de sua relao com a
PSI e com os interesses brasileiros.
O Captulo 1 tem por objetivo estabelecer as definies de trabalho.
Falta clareza na literatura especializada a respeito dos conceitos, que so os
instrumentos para proceder a um escrutnio rigoroso da PSI e do modelo por
trs dela. Interessa-nos definir contraproliferao em oposio a no
proliferao; desarmamento em oposio a controle de armamentos;
multilateralismo em oposio a plurilateralismo e a bilateralismo. O mtodo
escolhido a induo: primeiro, procede-se a uma reviso das ideias e anlises
de diversos estudiosos do tema; a partir da, so construdas as definies
para uso neste estudo.
O Captulo 2 tem por objetivo mostrar o que h de novo nas
transformaes atuais em matria de armas de destruio em massa. Busca-se
situar a PSI no contexto da evoluo da prxis do tratamento do problema
da proliferao, de forma a identificar as tendncias vigentes antes e depois
do fim da Guerra Fria. Sem pretender apresentar uma histria completa da
matria, percorre iniciativas representativas para os fins deste estudo, atentando
para dois critrios: as oscilaes no emprego do multilateralismo e o
fortalecimento progressivo das normas em matria de proliferao: da no
15

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

disseminao para a no proliferao. Estuda, em seguida, o processo de


incorporao do inovador conceito de contraproliferao na doutrina e nas
prticas dos sucessivos Governos dos EUA desde o fim da Guerra Fria, bem
como as principais reaes internacionais.
O Captulo 3 apresenta os resultados da investigao conduzida sobre
a PSI. So analisados: o processo diplomtico de sua articulao, seus
objetivos, seus meios de ao e seus debates internos. Para elucidar a
ampliao de sua base de apoio para 95 Estados atualmente (em dezembro
de 2009), examina as formas de sua promoo. Identifica, ainda, a hierarquia
interna dos Estados comprometidos com ela. Apresenta sntese das posies
e experincias de pases que integram a Iniciativa, como a Argentina e a
Rssia, e de pases que se mantm margem dela, como China, ndia,
Malsia e Indonsia.
O Captulo 4 examina a posio do Brasil frente PSI. Aprofunda a
discusso sobre os questionamentos gerais suscitados pelo Governo
brasileiro com relao Iniciativa, em particular seus aspectos legais,
econmico-comerciais, tecnolgicos e polticos. Recorda os principais fins
e meios da poltica externa brasileira em matria de no proliferao e
desarmamento, e analisa o precedente de sua participao em arranjos
restritos com o MTCR e o NSG. Avalia em que medida poderia interessar
ao Brasil participar da PSI.
No que diz respeito metodologia, no obstante o razovel nmero de
artigos de setores governamentais e no governamentais sobre a PSI, a
principal dificuldade encontrada derivou do enfoque neles prevalecente,
centrado na perspectiva dos pases desenvolvidos. Isso motivou o autor, antes
de entrar no exame da PSI, a identificar instrumentos que permitissem avaliar
de forma crtica as premissas dos textos de referncia. A comparao entre
vises de diferentes autores sobre os objetivos e os meios da cooperao
internacional nas questes relativas s ADM permitiu desfazer ideias que,
muitas vezes, so tomadas como premissas tais como a de que o
desarmamento e o multilateralismo seriam sempre benignos, ou de que a
proliferao e o plurilateralismo seriam sempre malignos. Foi possvel, assim,
estabelecer modelo de anlise mais compatvel com a tica de um pas como
o Brasil.
Foram consultadas fontes diplomticas formais, como expedientes oficiais,
a comear pelos do Governo brasileiro, discursos, tratados na rea da no
proliferao e do desarmamento, avaliaes de organizaes internacionais
16

INTRODUO

(ONU, AIEA, OPAQ, entre outras) e de instituies governamentais


especializadas, notadamente centros de estudos ligados ao Pentgono, bem
como de organizaes no governamentais. Os textos centrais da anlise
foram aqueles que constituram a PSI, reproduzidos no Anexo. Serviram como
fontes adicionais teses apresentadas em edies anteriores do Curso de Altos
Estudos (CAE), artigos publicados em revistas especializadas, livros com
relatos de eventos especficos, memrias, vdeos com entrevistas, artigos da
imprensa e tambm da internet.
A anlise dos documentos constitutivos da PSI requereu, contudo, em
razo de sua impreciso, acesso complementar a fontes diplomticas informais,
como autoridades que, de alguma forma, acompanharam mais de perto o
processo de elaborao da Iniciativa. Em particular, este estudo beneficiou-se
de testemunhos de diplomatas do Foreign and Commonwealth Office (FCO)
e de funcionrio do Ministrio da Defesa (MoD), do Reino Unido; de
diplomata do Departamento de Estado (DoS), dos EUA, bem como de think
tanks, tais como o Instituto Internacional de Estudos Estratgicos (IISS), de
Londres; e tambm de diplomata do Quai dOrsay, da Frana. As consultas
com experientes diplomatas do Itamaraty e com funcionrios do Ministrio
da Defesa e da Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN) muito contriburam
para esclarecer a tica brasileira. Na publicao desta obra, opto por omitir
a identidade de muito desses interlocutores, sem deixar de agradecer-lhes a
riqueza das informaes e observaes transmitidas.

17

Captulo 1 Por que e como os Estados


cooperam perante o problema das armas de
destruio em massa? Definies

O escrutnio das transformaes em curso no tratamento dos problemas


das ADM, como o perigo de sua existncia e sua obteno por novos
Estados, requer instrumentos conceituais rigorosos. A Iniciativa de Segurana
contra a Proliferao (PSI) poderia ser descrita como multilateral, j que
conta mais de 90 Estados, ou teria contornos plurilaterais ou bilaterais?
Sob que categoria situ-la: no disseminao, no proliferao, controle
de armas ou contraproliferao? Afinal, quais fatores tipificam cada um
desses conceitos?
As ambiguidades conceituais esto presentes em cada um dos termos
que compem o lxico da rea em estudo. At mesmo as diferentes
instncias governamentais encarregadas da elaborao de polticas na rea
parecem guiar-se por uma variedade de definies de trabalho.
Comparem-se, por exemplo, as denominaes das unidades responsveis
pelo tema nas Chancelarias e organizaes internacionais. O Itamaraty
tem uma Diviso de Desarmamento e Tecnologias Sensveis. O
Departamento de Estado tem uma Subsecretaria para Controle de Armas
e Segurana Internacional. Em 2003, o Foreign Office britnico
transformou o Departamento de No Proliferao no Departamento de
Contraproliferao. No Secretariado da ONU, h o Departamento para
Assuntos de Desarmamento. Vale observar o que escreve Georges
Lamazire a respeito:
19

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

O prprio termo desarmamento toma matiz diverso conforme os autores (...)


conceito caro aos estados perifricos e aos menos armados, recorda a certos
pases polticas de appeasement de triste memria, ou mesmo a idia de um
pacifismo utpico ou ingnuo5.

O problema das definies deriva no da falta de compreenso das


palavras ou de incoerncias por parte dos que as empregam, mas do fato de
que as premissas no necessariamente so as mesmas de agente para agente,
de autor para autor e em particular de Estado para Estado. Na origem da
situao, esto os diagnsticos variados sobre os problemas criados pelas
ADM, que remetem a prescries variadas sobre quais devem ser os objetivos
da cooperao internacional na matria. A existncia de ADM constitui um
problema? Elas pioram ou melhoram as condies de defesa do Estado?
Que benefcios e problemas so criados por sua obteno por novos Estados?
Segundo as respostas que se ofeream, diferentes recomendaes so
formuladas e os conceitos ganham matizes especficos.
Para ilustrar, sem esgotar, as diferenas de diagnstico e, portanto, de
prescries, til recordar algumas anlises de estudiosos ou praticantes do
tema. A partir desse panorama, ser possvel, pelo mtodo indutivo,
estabelecer as definies de trabalho sobre conceitos que remetem aos fins
buscados pelos Estados desarmamento, controle de armas, proliferao,
no proliferao e contraproliferao , bem como sobre os que remetem ao
formato escolhido para alcanar esses fins multilateralismo, plurilateralismo,
bilateralismo ou unilateralismo.
1.1. Fins
1.1.1. A viso de Kenneth Waltz
Kenneth Waltz o autor de referncia de uma concepo otimista dos
efeitos das armas nucleares6. Identifica uma contradio entre o passado
nuclear que foi pacfico e um futuro nuclear que temido e, assim, considera
Lamazire, p. 10.
Os primeiros escritos otimistas sobre a disseminao de armas nucleares so atribudos ao
general francs Pierre Gallois, no contexto do debate interno na Frana sobre as vantagens e
desvantagens da obteno da force de frappe do pas. Waltz foi, contudo, o melhor intrprete e
promotor desse ponto de vista na academia. Vide Gallois, Pierre. Stratgie de lge Nuclaire,
Calmann-Levy, Paris, 1960.
5
6

20

POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS

equivocada a ideia de que a existncia de armas nucleares e sua disseminao


sejam, a priori, eventos malignos.
A experincia indicaria, segundo Waltz, que nem a posse de armas
atmicas por alguns Estados nem sua obteno por outros foram perigosas.
Pelo contrrio, teriam aportado uma contribuio para a estabilidade
internacional. As armas nucleares gerariam estabilidade, ao diminurem as
possibilidades de conflito, em particular, entre as potncias nucleares.
Diferentemente das condies da guerra convencional, que no oferecem
preciso quanto capacidade de defesa e de retaliao do inimigo, seriam
mais objetivas e fceis de antecipar as condies de superioridade blica de
um Estado dotado de armas nucleares o que reduziria a propenso para
aes ofensivas contra ele7. Graas dissuaso mtua, as armas nucleares
tornar-se-iam, assim, defensivas na relao entre Estados nuclearmente
armados, levando a quase zero a possibilidade de enfrentamento entre eles8.
Na leitura de Waltz, desde 1949, quando a URSS obteve sua arma nuclear,
o sistema internacional teria demonstrado maior capacidade de prevenir um
enfrentamento direto entre as principais potncias, modificando o padro
histrico dos conflitos precedentes (guerras napolenicas de conquista,
expanso da Prssia, expanso dos EUA, I e II Guerras Mundiais).
A disseminao das armas nucleares, segundo Waltz, permitiria expandir
os benefcios estabilizadores da dissuaso mtua para zonas de tenso que,
de outra forma, poderiam estar sujeitas guerra convencional. A disseminao
seria, assim, benigna como, segundo o autor, se teria verificado na relao
entre ndia e Paquisto ou entre China e Rssia. Waltz ressalta que esse
efeito se deve tambm baixa velocidade da disseminao das armas
nucleares: no final das contas, desde 1945, num universo de 192 Estados, o
Idem, p.49.
Waltz opina que a probabilidade de uma grande guerra entre Estados que tenham armas
nucleares prxima de zero e observa que as armas nucleares jamais foram usadas sob condies
de dissuaso mtua, mas apenas fora delas quando apenas os EUA as detinham e no temiam
qualquer retaliao, em 1945. Pode-se criticar a anlise de Waltz por focar a dissuaso mtua
gerada na relao entre dois Estados nuclearmente armados, sem tratar da relao entre um
Estado nuclearmente armado e um Estado no nuclearmente armado. As estatsticas por ele
citadas possivelmente confirmam que houve uma diminuio do enfrentamento direto entre as
grandes potncias desde que elas obtiveram suas armas nucleares. No entanto, guerras como a
do Vietn no seriam a transferncia de um conflito entre potncias nuclearmente armadas para
um terceiro territrio, no entendimento de que o enfrentamento dever dispensar as armas
nucleares? A ampliao do diferencial de poder entre esses Estados e os demais no teria
aumentado a propenso dos primeiros a intervenes blicas nos segundos?

7
8

21

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

mundo conta, hoje, nove dotados de armas nucleares9. Sua contnua


disseminao gradual poderia, na verdade, constituir fora estabilizadora nas
relaes internacionais e tornar possvel uma Pax Atomica.
Ao condenar a premissa de que a disseminao , a priori, maligna,
Waltz avalia que o objetivo da cooperao internacional na matria deve ser
gerenci-la, fazendo-o de forma ad hoc e lenta, com vistas a expandir polos
de dissuaso, conforme as necessidades em termos de criao de estabilidade
regional: we should adapt the policy to individual cases, sometimes putting
pressure, sometimes consenting discreetly10. Critica o emprego da poltica
de no proliferao para manter o status quo em benefcio dos interesses
dos EUA e avalia que a busca de armas nucleares pode representar
necessidade legtima de segurana de alguns Estados11.
O autor rejeita, ainda, a avaliao de que a posse de armas nucleares
por pases em desenvolvimento seria mais perigosa do que por Estados
desenvolvidos, que, segundo eles prprios, seriam mais responsveis. A arma
nuclear conteria sua prpria proteo contra os riscos de serem desviadas,
por exemplo, para terceiras partes ou utilizadas fora de clculos de
racionalidade. Na viso particular de Waltz, como condio para obt-las,
um Estado deveria dispor de capacidade de planejamento e controle de toda
sua cadeia de produo, o que lhe daria capacidade de proteger seus arsenais
de eventual desordem interna12. Ademais, as partes em disputa dentro de um
Do monoplio nuclear norte-americano, em 1945, passou-se a cinco ou seis Estados com
armas nucleares durante a Guerra Fria (EUA, China, Frana, Reino Unido, Unio Sovitica e,
possivelmente, Israel), que aumentaram para dez no imediato ps-Guerra Fria (os anteriores
mais frica do Sul, Belarus, Cazaquisto e Ucrnia), voltando a reduzir-se (desnuclearizao
desses ltimos quatro pases) e a ampliar-se (testes nucleares da ndia, do Paquisto e, mais
recentemente, da Coreia do Norte).
10
Sagan e Waltz, p. 43. Waltz passou a ser visto, sobretudo pelos seus crticos, como apologista
da proliferao fato que ele lamenta, ao sublinhar que nunca a defendeu, mas, sim, ressaltou os
efeitos potencialmente benficos da disseminao de armas nucleares: I argued that dissemination
of nuclear weapons is better than no dissemination or rapid dissemination.
11
Na opinio de Waltz, os Estados no buscam automaticamente dotar-se de armas nucleares.
Fazem-no apenas a partir de um clculo de custos e benefcios. Isso explicaria por que um
conjunto de pases, mesmo com a capacidade de dotar-se de arma nuclear, teria abdicado de
faz-lo e at mesmo decidido desarmar-se: pases como o Brasil ou a frica do Sul teriam
capacidade para dotar-se da arma se o desejassem, mas seus clculos indicam que no lhes
interessa no momento.
12
Trata-se possivelmente de um dos argumentos mais polmicos da anlise de Waltz e que
encontra teste emprico no caso do Paquisto, cuja instabilidade interna, hoje, suscita
preocupaes quanto sua capacidade de manter sob controle rigoroso suas armas nucleares.
9

22

POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS

Estado instvel no chegariam ao ponto de ser irracionais e de usar armas


nucleares13.
Os riscos da guerra preventiva contra a proliferao so considerados
questo abstrata por Waltz14. Ele reconhece que todo movimento que possa
levar obteno de armas nucleares por um novo Estado gera a tentao de
ataques preventivos por parte de outros Estados, temerosos de sua capacidade
nuclear embrionria15. Distingue o estgio pr-nuclear, em que o Estado-alvo
teria reconhecidamente grande dificuldade para obter a arma nuclear (por
exemplo, o Iraque at o desmantelamento de seu programa a partir da
I Guerra do Golfo) e o estgio quase nuclear, em que estaria mais ou menos
claro que o Estado-alvo estaria prestes a dispor de alguma arma nuclear,
ainda que rudimentar (seria este o caso da Coreia do Norte hoje). Em ambos
os casos, segundo Waltz, vrias causas se combinam para criar relutncia
dos Estados em atacar para evitar que adversrios obtenham foras nucleares.
No primeiro estgio, um ataque preventivo mais promissor, sem o receio
de que o Estado atacado retalie com a arma nuclear. No entanto, Waltz
questiona se seria possvel atacar de forma to implacvel de modo a destruir
tambm as bases para a retomada do programa de armas nucleares pelo
adversrio. Se no, o adversrio retomar sua corrida nuclear. Se o ataque
no for devastador, o atacante dever preparar-se para repetir suas incurses
ou ocupar e controlar o territrio do adversrio. Qualquer das duas opes
ser muito difcil (...). No segundo estgio, se o Estado-alvo tiver uma pequena
capacidade nuclear (como armas radiolgicas), o risco de uma retaliao
devastadora elevadssimo16.
1.1.2. A viso de Scott Sagan
Para Scott Sagan, a viso otimista de Waltz est equivocada porquanto
baseada em falsas premissas sobre o funcionamento do mecanismo de
dissuaso nuclear. A dissuaso nem sempre funcionaria, visto que nem todos
os Estados nuclearmente armados teriam condio de preservar parte de seu
arsenal atmico de um ataque nuclear, de forma a poder operar uma retaliao
Sagan e Waltz, p. 11.
Idem, p. 18. Vale observar que Waltz escreveu seu texto, em 1980, antes da realizao do
ataque de Israel contra o reator iraquiano de Osirak, que se examinar no prximo captulo.
15
Sagan e Waltz, p. 18.
16
Idem, p. 19.
13
14

23

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

com suas armas restantes (o chamado segundo uso). Sagan considera no


estar claro se bastariam algumas poucas armas nucleares, passveis de ser
escondidas e preservadas, para operar uma retaliao nuclear. Na prtica,
os EUA e a URSS teriam escalado sua corrida armamentista ao longo da
Guerra Fria, acumulando quantidades crescentes de arsenais nucleares, sem
que algum dos lados considerasse j estar em condies de garantir uma
retaliao nuclear e, assim, suspender a corrida quantitativa bilateral. Para
Sagan, os setores militares teriam dificuldades para montar um sistema
invulnervel de armas nucleares, reservadas para o chamado segundo uso e
prefeririam fortalecer a dissuaso a partir da demonstrao de fora, com
crescentes nmeros de bombas e exposio de seus msseis em desfiles
militares17.
Entre outros pontos de seu debate com Waltz, Sagan questionou, ainda,
a avaliao de que seriam reduzidos os riscos de ataques preventivos
proliferao. Avalia que os setores militares tm a disposio para conceber
a guerra preventiva de forma muito mais favorvel do que o fazem as
autoridades civis, porquanto esto treinados para ver a guerra como uma
possibilidade de curto e mdio prazo e uma certeza a longo prazo18. Seu
treinamento profissional baseado no axioma si vis pacem para bellum
os tornaria cticos quanto a instrumentos no militares para equacionar desafios
estratgicos (diplomacia ou sanes econmicas, por exemplo) e mais
confiantes nos meios militares. Sua concepo de vitria estaria restrita a um
objetivo operacional como destruir tal instalao nuclear e no teria em
conta os efeitos diplomticos, morais e econmicos, entre outros, de mdio e
longo prazo. Sua rotina burocrtica no estaria aberta ao exerccio de correo
de rumos e contribuies de fora como vises de meios civis ou da opinio
pblica. No estariam preparados para planejar cenrios ps-conflitos,
considerando tratar-se de funes a serem feitas pelos polticos e pelos
diplomatas. Nesse quadro, segundo Sagan, os militares tenderiam a tornar-se
defensores de ataques preventivos contra a proliferao19.
Sagan no comenta a possibilidade de que o segundo uso seja operado no pelo Estado
vitimado por um ataque nuclear, mas outro Estado aliado. Um ataque nuclear contra um pas da
OTAN, por exemplo, considerado um ataque nuclear contra todos os pases da Aliana o que
abre caminho para uma retaliao nuclear por terceira parte. Sua avaliao tende a exagerar o
carter instvel da dissuaso.
18
Sagan e Waltz, p. 55.
19
Como se ver mais adiante, essa observao encontra comprovao emprica, na promoo do
conceito de contraproliferao dentro do Pentgono a partir do fim da Guerra Fria.
17

24

POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS

Sagan tambm criticou a ideia de Waltz segundo a qual seria baixa a


probabilidade de acidentes com armas nucleares, porque a gravidade do
risco incentivaria o Estado a tomar todas as precaues necessrias para
preveni-lo. Contraps a racionalidade excessiva do pensamento de Waltz
Teoria das Organizaes20. Segundo ele, se fossem altamente racionais,
organizaes, como as militares, poderiam alcanar um grau confivel de
gerenciamento das tecnologias sensveis; como so racionais apenas
parcialmente e incorporam em seu processo decisrio disputas polticas sobre
os objetivos e os meios, restaria uma avaliao mais pessimista dessa
capacidade21. A experincia norte-americana conteria diversos casos de quase
acidentes de propores catastrficas: Sagan cita, por exemplo, a deciso
do Pentgono, durante a crise dos msseis em Cuba, em 1962, de mobilizar
secretamente dez msseis nucleares de mdio alcance na Base Area de
Vandenberg e realizar um teste com um deles sobre o Pacfico sem
preocupar-se com a hiptese de que os soviticos detectassem o lanamento,
o interpretassem como real e, assim, decidissem retaliar22.
Na anlise de Sagan, a existncia de armas nucleares e sua proliferao
seriam tanto mais perigosas quanto menor a capacidade de controle externo
civil sobre os operadores militares. As organizaes militares profissionais
em razo de vcios rotineiros, rotinas rgidas e interesses paroquiais
A teoria organizacional defende que, em grandes organizaes, como um Estado e tambm
dentro de seu estamento militar, existem limites racionalidade, resultantes de mecanismos
simplificadores para calcular custos e benefcios, de forma coletiva sob uma estrutura
hierarquizada. Nesse processo, as organizaes no alcanariam a racionalidade ideal e objetiva,
mas se contentariam com o mnimo denominador comum entre seus principais dirigentes. Elas
podem ser mopes, refletindo premissas e interesses de um pequeno grupo ou ignorando elementos
de juzo que seriam cruciais. Os membros das organizaes buscariam influir na deciso
organizacional a partir de experincias pessoais ou prximas a eles, chegando a perder o foco
das grandes questes. Quanto maiores e mais complexas as organizaes, mais ocorreriam
conflitos de objetivos e competio poltica: o resultado pode apresentar desvios da racionalidade.
21
Idem, p. 73.
22
Idem, p. 76. Para ilustrar a dinmica descontrolada da desconfiana mtua, produzida pelo
dilema da segurana, e seus efeitos deletrios para a segurana, poder-se-ia citar o modelo do
nervosismo, elaborado por Thomas Schelling. Supe-se o caso de uma pessoa, armada, que
flagra um ladro, tambm armado, em sua casa: even if he prefers just to leave quietly, and I
wish him to, there is danger that he might think I want to shoot, and shoot first. Worse, there
is danger that he may think that I think he means to shoot. Or he may think that I think he
thinks I want to shoot. And so on. Self-defence is ambiguous, when one is only trying to
preclude being shot in self defence. Para um estudo da dificuldade de interpretar os gestos do
adversrio, vide tambm US perceptions of the Soviet Threat: Prudence and Paranoia, in C.G.
Jacobsen, Strategic Power USA/USSR, Macmillan, Londres, 1990.
20

25

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

apresentariam comportamentos organizacionais suscetveis de levar a falhas


e tambm guerra deliberada ou acidental23. Salvo se forem administradas
de forma profissional a partir de um efetivo sistema de controle civil, no
renem, segundo Sagan, condies para garantir a estabilidade do mecanismo
de dissuaso nuclear. A tendncia de que os novos casos de proliferao
ocorressem em pases em desenvolvimento, em que haveria dbil controle
civil sobre os militares e nos quais os programas seriam realizados de forma
clandestina e opaca, seria, assim, altamente preocupante.
Nesse sentido, para Sagan, no haveria proliferao benigna, mas vrios
graus de proliferao maligna. A posse de armas atmicas pelos EUA seria
perigosa, porquanto haveria riscos de acidentes, por exemplo. No entanto,
seria menos perigosa do que a posse por um pas menos organizado e no
qual a organizao militar no estivesse suficientemente subordinada
autoridade civil. Toda proliferao deveria ser evitada por meio da cooperao
internacional, segundo Sagan, mas a prioridade deveria concentrar-se naqueles
Estados com condies mais frgeis de manejo das armas nucleares.
1.1.3. A viso de Hedley Bull
O pensamento de Hedley Bull sobre o tema articulado em torno de
uma crtica corrente pacifista, muito em voga nos anos 50 e 60, defensora
do desarmamento como soluo inequvoca para a criao da paz24. Para
Bull, a demanda por desarmamento no vem acompanhada por nenhuma
Sagan e Waltz, p. 47.
A viso pacifista favorvel ao desarmamento antecede o surgimento das ADM, mas se
concentrou particularmente, desde 1945, nas armas nucleares. A origem do pensamento
desarmamentista atribuda a Kant, em sua Paz Perptua, de 1795, que considerou oportuno
eliminar a capacidade dos Estados de conduzir hostilidades, de forma a promover uma transio
de um estado de guerra potencial para um estado de paz. Podem-se identificar diversas variantes
sobre o interesse do desarmamento: (1) ele promoveria a segurana internacional, j que as
corridas armamentistas seriam causa dos conflitos ou fatores que os favoreceriam; (2) ele
liberaria recursos econmicos para fins melhores, como os sociais; (3) a corrida armamentista,
a posse e, em especial, o uso das ADM seriam moralmente condenveis; (4) o estamento
militar, ao ganhar projeo por via de seus recursos armamentistas, afetaria as instituies
liberais, fazendo prevalecer uma sociedade com vis belicista e reduzindo o espao para um
processo decisrio que levasse em conta, de forma democrtica, o conjunto dos interesses civis
e militares; e (5) o desarmamento operaria uma auspiciosa funo de equalizao nas capacidades
de poder dos Estados, diminuindo-lhes as diferenas de foras e, assim, promovendo maior
equilbrio e estabilidade para o sistema. Entre os expoentes dessa viso, esto Bertrand Russel
e Albert Einstein.
23
24

26

POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS

definio dos objetivos que ele possa promover, nem por qualquer
conhecimento de eventuais conflitos entre esses objetivos25.
Bull frisa que a existncia de armas e de movimentos armamentistas, como
para a obteno de armas nucleares, no pode ser concebida como negativa a
priori. Tratar-se-ia de processos importantes nas relaes interestatais,
porquanto atuam na operao da balana de poder, no sentido seja do aumento,
seja da reduo do nvel de armamentos, sempre com vistas a estabelecer
equilbrios. Todos os movimentos armamentistas deveriam, para Bull, merecer
atento acompanhamento internacional, sobretudo os que envolvem ADM, de
forma a permitir identificar aqueles que requeiram interveno regulatria da
comunidade internacional no sentido de prevenir desequilbrios. Para Bull, a
aplicao sistemtica do desarmamento, sob filosofia pacifista, interferiria no
funcionamento da balana de poder, com riscos de instabilidade26.
Bull considera que essa rationale no se aplica apenas ao universo das
ADM, mas constitui um quadro analtico que perpassa categorias especficas
de armamentos: the issue is not the nuclear explosive (or any other weapon
or weapons system in particular), but military technology and the problem of
war in a society whose most distinctive feature is the tendency to continuous
and accelerating innovation27. Portanto, o problema so os efeitos das
tecnologias supervenientes sobre as relaes de poder. Sob essa tica, Bull
considera que as ADM podem ser positivas em determinados de seus efeitos,
mas tambm altamente perigosas em outros. O objetivo da cooperao
internacional deveria ser, assim, explorar-lhes as vantagens e, ao mesmo tempo,
mitigar-lhes os riscos, com o objetivo preservar a paz e a ordem28.
Bull insiste na necessidade de distinguir-se o discurso dos Estados e suas
polticas reais no tocante ao desarmamento. No discurso, a ideia da abolio
Bull, p. 3.
Segundo Bull, military balances which are unstable and fluctuating are notoriously corrosive
of international security: they give rise, in the power with a temporary preponderance, to the
counsel of preventive war. Bull, p. 7.
27
Idem, p. 96.
28
Em determinadas circunstncias, o desarmamento pode favorecer a estabilidade como
ocorreu na relao entre o Brasil e a Argentina a partir da renncia dos dois pases, em 1988, a
programas nucleares para fins no pacficos. Em outras, o rearmamento pode ser til para
alcanar esse objetivo na linha do argumento de Waltz quanto relao entre a ndia e o
Paquisto desde 1998. Em outras, o controle de armas poderia servir ao objetivo de duas
formas: seja por via do controle da reduo dos arsenais como seria o caso da srie de tratados
bilaterais SALT e START entre os EUA e a URSS; seja por via da proibio da proliferao
como por meio do TNP.
25
26

27

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

das armas nucleares ocuparia lugar de honra, j que a renncia a esse objetivo
seria desastrosa para quem tenha ambio de sobreviver na vida poltica: o
desarmamento, segundo Bull, um objetivo profundamente enraizado nos
temores e nas esperanas da humanidade29. Na prtica, contudo, ele seria
utilizado de forma mais seletiva e utilitria, no esforo para o gerenciamento
da balana de poder. Resultaria uma tendncia, inclusive nos meios
especializados, a confundir os conceitos de desarmamento e de controle de
armas o primeiro envolveria redues de armamentos com vistas a alcanar
sua completa eliminao; o segundo buscaria equilibrar a relao de fora
entre dois ou mais Estados, inclusive por meio da reduo (de quantidades)
de arsenais ou restries sua disseminao para terceiros.
Ao aprofundar o conceito de disseminao, Bull observa que a obteno
de armas nucleares por um novo Estado gera alterao sbita das relaes
de poder entre esse Estado e todos os demais, mas, sobretudo, vis--vis
seus adversrios. Haveria efeitos em dois planos sucessivos: nos clculos
daquele(s) Estado(s) que v(em) alterado seu poder relativo, notadamente
as potncias nucleares, e decidem responder ao desenvolvimento por meio
de ajustes qualitativos ou quantitativos em seus arsenais; e no plano da
estabilidade do sistema e da segurana internacionais.
A poltica de no disseminao deveria, assim, segundo o autor, preservar
o sistema de transformaes abruptas, por meio da elevao das dificuldades
para a obteno de ADM, porm sem impedi-la totalmente, caso sejam
julgadas benignas para introduzir elementos de reforo de uma estabilidade
ameaada. Trata-se, assim, no de proibir, mas de controlar a disseminao
das armas nucleares em benefcio da estabilidade30. Bull deixa claro que suas
recomendaes so feitas tendo em vista o interesse da segurana internacional
no a tica individual do Estado31.
No entanto, o autor observa que a poltica contra a disseminao tem
tendncia a ser subjetiva, porquanto operada por Estados, e as reaes de
cada um esto sujeitas seletividade e discriminao. Bull qualifica a questo
como o N-th-power Problem, sendo N uma varivel dependente das
circunstncias de cada um. Se a obteno de armas nucleares por um Estado
determinado pode ser mais preocupante para esse ou aquele pas, poder
s-lo menos ou nada preocupante para outros. Isso levaria cada ator no
Bull, p. 97.
Idem, p. viii.
31
Bull, p. 25.
29
30

28

POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS

sistema a distinguir entre casos benignos e casos malignos. Para ilustrar, tome-se
a apreciao dos EUA perante a proliferao nuclear desde 1945. A expanso
do clube nuclear para incluir o 2 membro (a URSS, em 1949) constituiu
grande problema, pois rompeu seu monoplio nuclear. O surgimento do
terceiro e do quarto membros (o Reino Unido, em 1957, e a Frana, em
1960) alterou a relao de foras em favor do bloco ocidental e, portanto,
no constituiu problema. O quinto membro (a China, em 1964) gerou
inquietaes. O sexto e o stimo (Israel, sem data precisa, e ndia, em 1998)
no chegaram a ser vistos como problema pelos EUA, diferentemente do
oitavo (Paquisto, em 1998) e do nono membro (Coreia do Norte, em 2009).
Porquanto cada Estado definir a gravidade, de sua perspectiva, de cada
episdio de disseminao de armas nucleares, a poltica internacional na
matria ser definida pela interao entre os mais interessados, tendo em
conta seus pesos relativos. O problema seria normalmente negativo da tica
dos pases nuclearmente armados, podendo ser positivo em raras excees
(disseminao em favor de um aliado ou o inimigo do meu inimigo). Como
consequncia, o objetivo desses Estados seria, via de regra, impedir a expanso
do clube nuclear32. Isso no estaria em conflito com a posio da maioria dos
Estados no nuclearmente armados, que, com poucas chances de manufaturar
as armas nucleares ou beneficiar-se da proteo das armas de outra potncia,
podem preferir a perpetuao do crculo nuclear a sua extenso para incluir
pases que no sejam eles mesmos33. As diferenas de viso se estabeleceriam
na relao com aqueles Estados no nuclearmente armados com condies
de aspirar a obter armas nucleares. Bull d o exemplo da Irlanda, que props,
na ONU, em 1959, a absteno voluntria por parte dos have nots,
observando que esse pas provavelmente ser sempre um have not.
Distingue-a, porm, dos have nots mais significativos, como a ndia e o
Brasil, que, segundo o autor, estariam no direito de aspirar a tornar-se
haves34.
luz da identificao dos trs grupos acima Estados nuclearmente
armados, Estados no nuclearmente armados sem condies de aspirar a
obter armas nucleares e Estados no nuclearmente armados com condies
de obt-las , Bull sublinha os limites da poltica de no disseminao baseada
na obteno do consentimento dos Estados-alvos, como por meio da subscrio
Idem.
Idem, p. 150.
34
Idem.
32
33

29

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

de um Tratado de proibio35. Diante da importncia estratgica de que se


reveste a no disseminao para os Estados nuclearmente armados, ele introduz
a possibilidade de que os meios dessa poltica se estendam ao uso da fora. O
conceito de fora, segundo Bull, inclui medidas de presso diplomtica e pode
ir at a conduo de uma guerra. Diferentemente de Waltz e de Sagan, que se
mostram preocupados com essa escalada, o autor considera que o recurso
fora suscita questes morais e jurdicas, mas no polticas. Como o objetivo
maior a segurana internacional, que no se confunde com a paz, ele deve ser
promovido inclusive a partir da fora. Para Bull, a guerra um dos instrumentos
pelos quais o equilbrio de poder mantido36.
1.1.4. A viso de John Bolton
Embora no seja propriamente um pensador dos temas de no proliferao
e de desarmamento, John Bolton foi porta-voz de uma corrente dos praticantes
na matria. Como Subsecretrio de Estado para Controle de Armas e Segurana
Internacional, no Departamento de Estado dos EUA, entre 2001 e 2006, durante
o Governo de George W. Bush, notabilizou-se por emitir avaliaes desprovidas
dos cuidados da linguagem diplomtica, que explicitaram perspectiva afeta aos
setores militares dos EUA37. A questo de saber se as ADM so perigosas
avaliada por Bolton segundo o perfil do possuidor: o perigo no viria das armas,
mas de quem poderia us-las. Para ele, the existence of nuclear weapons in
the United States is no danger. But if our enemies get nuclear weapons, they are
a danger to us and to world peace38.
Diferentemente dos autores acadmicos, Bolton considera que o objetivo
a ser buscado pela cooperao internacional em matria de ADM no a
segurana internacional, mas a promoo dos interesses nacionais dos EUA39.
Ao descrever suas funes no Departamento de Estado, Bolton explicou
que a poltica relacionada aos armamentos estaria inscrita no marco dos
35
Idem. Os escritos de Bull datam antes do TNP (1967) e, portanto, da barganha bsica que
permitiu articular um acordo entre os dois grupos, sem necessariamente recorrer fora.
36
Idem, p. 65.
37
Entre as principais atividades da gesto Bolton, constam a denncia do Tratado ABM e a
campanha para obter a sada do Embaixador Jos Mauricio Bustani da Direo-Geral da OPAQ,
em 2002.
38
Declaraes de John Bolton imprensa, Genebra, dezembro de 2001. Citado no site da
organizao ArmsControl. Vide www.armscontrol.com.
39
Idem.

30

POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS

objetivos de um setor especfico do Estado norte-americano a rea de


defesa40. Em particular, ressaltou a importncia de, na articulao da poltica
internacional em matria de ADM, os EUA serem capazes de suprimir os
constrangimentos criados pelos instrumentos em vigor sobre seus planos de
natureza militar41. Sublinhou, ainda, a primazia do interesse norte-americano,
que justificaria um constante monitoramento, pelos EUA, da capacidade de
determinado instrumento de desarmamento e no proliferao atender a seus
interesses: quando no o fizer, dever ser substitudo. Nesse sentido, os
tratados e demais mecanismos existentes em todas as reas seriam concebidos
como expedientes utilitrios do interesse individual (dos EUA, no caso) e
no elementos fundamentais para a construo de uma ordem internacional
estvel42.
Assim, se, para Hedley Bull, o objetivo deve ser gerenciar o equilbrio
sistmico de foras em favor da estabilidade internacional, para John Bolton,
o objetivo a manuteno e o fortalecimento do poder nacional. Bolton
explicou que sua viso vai no sentido contrrio da arms control theology
developed in the Cold War, segundo a qual o objetivo era evitar um
enfrentamento nuclear entre EUA e URSS. Com o fim da Guerra Fria, segundo
ele, abriu-se, para os EUA, a possibilidade de estabelecer um novo quadro
estratgico e de aprofundar a posio de liderana dos EUA a longo prazo43.
Tendo em conta o objetivo prioritrio de manter ou ampliar o diferencial
de poder militar dos EUA, Bolton registra a importncia de prevenir e impedir
que outros Estados se dotem de ADM. Ele reconhece que existe espao
para um processo negociador, que desestimule o Estado-alvo de dotar-se de
determinada arma. No entanto, mostra-se ctico quanto suficincia dos
resultados que podem ser alcanados pela diplomacia quando existir
determinao de um Estado-alvo em obter ADM. Nesse sentido, Bolton
defende o papel dos setores militares contra a proliferao e faz uso do
Declaraes de John Bolton imprensa, Genebra, dezembro de 2001. Citado no site da
organizao ArmsControl. Vide www.armscontrol.com.
41
Bolton relata que, no Pentgono, estava sendo desenvolvido o esforo de teste e
desenvolvimento de defesa missilstica, reconhecendo a situao de quase violao do Tratado
ABM. Menciona que o Secretrio de Defesa, Donald Rumsfeld, pediu para que os EUA se
retirassem do tratado o quanto antes, porque seus dispositivos j estavam restringindo o que
poderamos fazer. Idem.
42
Para Bolton, nos casos em que os tratados so ineficientes, contraproducentes ou obsoletos
perante os interesses dos EUA, que devem poder evoluir, eles devem ser revistos e substitudos
por instrumentos compatveis com os novos objetivos do pas. Idem.
43
Bolton, 2007, p. 74.
40

31

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

conceito de contraproliferao, que seria uma continuao da no


proliferao44. Recorrendo imagem da relao entre policial e criminoso e
colocando os EUA na posio do primeiro, Bolton observa que a policeman
does not negotiate with criminals: to enforce the law, force cant be ruled
out45.
Em sntese, a prevalncia do interesse nacional dos EUA sobre o
interesse da comunidade internacional; o objetivo da manuteno da
hierarquia no lugar da ordem, da estabilidade ou da paz mundial; e a
possibilidade de recurso a meios coercitivos e no apenas negociados,
inclusive a fora, so as marcas do pensamento de Bolton perante o
problema da proliferao.
1.1.5. Desarmamento, no proliferao, controle de armas e
contraproliferao
Tendo em vista o que precede, podemos articular as seguintes definies
de trabalho.
O desarmamento ser definido pelo objetivo da eliminao de ADM,
como forma de criao da paz e da estabilidade, ou alternativamente,
como a reduo progressiva dos arsenais com o objetivo de alcanar a
eliminao dessas armas. Redues que no se enquadrem no objetivo
final de abolio, mas tenham por finalidade conformar um equilbrio mais
estvel de foras se enquadram na definio de controle de armas 46. O
desarmamento baseia-se na viso de que a paz e a estabilidade devem
ser alcanadas por meio da eliminao dos meios da guerra (paz
desarmada).
O controle de armas ser definido pelo objetivo de administrar relaes
de poder entre Estados possuidores e no possuidores de determinada
categoria de ADM. Poder envolver redues (inclusive at zero) ou aumentos
Entrevista concedida por J. Bolton revista do Instituto Acronym. Washington, 14 de agosto
de 2001.
45
Declaraes de John Bolton imprensa, Genebra, dezembro de 2001. Citado no site da
organizao ArmsControl. Vide www.armscontrol.com.
46
Medidas de desarmamento de cunho abolicionista esto previstas nos dispositivos sobre
proibio e destruio de armas qumicas e biolgicas na CPAQ e na CPAB, bem como, de
forma rationae personae, em textos como a resoluo 687 do CSNU (que estabelece o
desarmamento do Iraque) e, em linguagem mais fluida, no Artigo VI do TNP. No se confundem,
contudo, com instrumentos como os Tratados de Reduo de Armas Estratgicas (START).
44

32

POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS

das quantidades e qualidades das armas. O controle de armas est baseado


na viso de que a paz pode ser alcanada por meio do gerenciamento dos
meios da guerra.
A proliferao aqui entendida como a tomada de deciso por um Estado
ou um setor dentro dele em favor da obteno de ADM, que inicie atividades
nesse sentido (pesquisa, desenvolvimento, importao, compra ou desvio de
artefatos prontos, entre outros). Na definio do autor, a proliferao comea,
portanto, antes da obteno das ADM.
A no proliferao definida pelo objetivo de prevenir, por meios
diplomticos, o surgimento da proliferao ou seja, que um Estado
venha a tomar a deciso poltica de dotar-se de ADM e dar incio, assim,
a um programa com esse fim. A subscrio por um Estado de
compromisso jurdico de no obter ADM e as medidas tomadas para
verificar o cumprimento desse compromisso (medidas de criao da
confiana, salvaguardas, inspees) inserem-se no quadro da no
proliferao. O TNP, a AIEA, a OPAQ, entre outros, se inscrevem no
marco da no proliferao.
A contraproliferao, na acepo deste estudo, inicia-se quando a
preveno no tiver funcionado e algum Estado j tiver tomado a deciso de
obter ADM, e tem por objetivo prejudicar o funcionamento de seu programa.
Seus meios extrapolam a diplomacia e podem incluir o uso da fora em graus
variados (policiais, militares) e, em sua verso extrema, a contraproliferao
ganha a forma de guerra preventiva. Expresses como medidas contra a
proliferao ou combate proliferao devem ser entendidas no quadro
da contraproliferao47.
Neste estudo, adota-se uma abordagem abstrata das diferenas entre as
armas nucleares, qumicas e biolgicas e utiliza-se a expresso geral armas
de destruio em massa (ADM). Concebe-se que, na essncia, o problema
das ADM deriva do constante avano das tecnologias e de suas aplicaes
para a criao de armamentos com capacidade de alterar subitamente as
relaes de poder.
47
A base para a construo dessa definio extrada do lxico dos servios de inteligncia, que
distingue os prefixos no e contra. O primeiro remete a ao de natureza preventiva,
destinada a impedir deciso que leve ocorrncia de determinado ato. O prefixo contra refere-se a
medidas destinadas a neutralizar preparativos de um plano, j decidido, inclusive por meio de
aes de fora.

33

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

1.2. Meios
De que forma os Estados buscam alcanar seus respectivos objetivos
em matria de ADM? Segundo Lisa Martin, da Universidade de Harvard, os
meios que podem ser empregados para alcanar os objetivos definidos,
segundo cada Estado, frente ao problema das ADM so variados: States
can choose from a wide array of organizing forms () as patterns by which
to organize interactions among themselves48. Essas formas vo desde o
unilateralismo at o multilateralismo, passando pelo bilateralismo e pelo
imperialismo49. Cada uma encerra determinadas possibilidades polticas. A
depender da que prevalece na interao entre os Estados, abrem-se condies
para promover esses ou aqueles fins.
1.2.1. Multilateralismo
1.2.1.1. Multilateralismo principista
No obstante seu uso generalizado, inclusive pelo grande pblico, o
conceito de multilateralismo compreendido de formas diversas50. Os autores
neoinstitucionalistas liberais, que se aprofundaram no estudo da cooperao
entre os Estados, no o empregam comumente, preferindo o conceito de
regime seus princpios, normas, regras e instituies. Quando o termo
multilateralismo empregado, a conceituao que o acompanha construda
a partir da etimologia da palavra: vrios lados. Robert Keohane, por exemplo,
define-o como the practice of co-ordinating national policies in groups of
three or more states51.
Essa definio apresenta limitaes, na medida em que no permite
identificar diferenas entre, por exemplo, a Carta das Naes Unidas
(documento praticamente universal); a coalizo de pases que, liderados pelos
EUA, invadiu o Iraque em 2003 (com carter unilateral, no obstante o
envolvimento de mais de trs pases); e a OTAN (aliana de defesa coletiva,
Martin, in Ruggie, 1993, p. 91.
Idem.
50
O estudo no se prope a rever a trajetria das formas pela qual a academia pensou o
conceito, mas concentrar-se em alguns autores cujas reflexes, quando comparadas, conduzem
definio de trabalho que busca.
51
Keohane, 1990.
48
49

34

POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS

cujos procedimentos internos seguem padres da diplomacia parlamentar,


mas que discrimina os membros dos no membros). Ela no permite, em
particular, apreciar claramente a Iniciativa de Segurana contra a Proliferao
e distingui-la dos arranjos de controle de exportao como o NSG e o MTCR,
alm dos tratados com o TNP e a CPAQ.
Nos anos 1990, John Ruggie lanou linha de pesquisa acadmica para
aprofundar a compreenso do conceito de multilateralismo. Em suas reflexes
iniciais, destinadas a fornecer um ponto de partida para as pesquisas e sem
pretenses de ser definitivo no estudo do tema, Ruggie defendeu que o
multilateralismo se define a partir de critrios essencialmente qualitativos:
What is distinctive about multilateralism is not merely that is coordinates
national policies in groups of three or more states, which is something that
other organizational forms also do, but additionally that it does so on the basis
of certain principles of ordering relations among those states52.

Para explicar o que chama de Princpios Gerais de Conduta (General


Principles of Conduct), Ruggie ressalta que, para ser multilateral, a
cooperao entre Estados no poder admitir discriminaes, inclusive com
relao aos Estados no participantes. Direitos e obrigaes devero estar
definidos sem distines entre os Estados e tambm ser implementados sem
excees. No podero ser construdos, explcita ou implicitamente, rationae
personae e devem refletir, em seu esprito e no apenas em seu texto, a
impessoalidade. Devero trazer benefcios para todos, sem desequilbrios, e
tambm oferecer a todos as mesmas condies: o que vale, vale para todos,
inclusive para os no participantes. No campo da segurana coletiva, a no
discriminao estaria contida na obrigao que tm todos os Estados de vir
em socorro de qualquer Estado agredido, sem condicionamentos de qualquer
sorte.
Ruggie sublinha, ainda, a necessidade da indivisibilidade dos bens gerados
pela cooperao. Isso significa que o produto deve vir em benefcio de todos,
sem poder ser dividido de forma a favorecer alguns Estados e no outros. O
multilateralismo, para ele, deve produzir um bem pblico, de interesse coletivo,
e no bens privados, de interesse individual de um Estado ou grupo de Estados.
Se o bem produzido por um exerccio de cooperao internacional for mais
52

Ruggie, 1993, p. 7.

35

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

individual do que coletivo como manter as condies de poder de


determinada potncia, como defende John Bolton, em vez de favorecer o
objetivo da paz e da estabilidade , ficar aqum da indivisibilidade.
Outro aspecto frisado pelo autor a reciprocidade difusa situao
pela qual a cooperao yield a rough equivalence of benefits in the aggregate
and over time53. Assim, o Estado A presta determinada cooperao hoje e
aceita seus custos, em benefcio do Estado B, porque sabe que, em algum
momento no futuro, o Estado B cooperar com ele e assumir os custos. A
cooperao no se condiciona a reciprocidades especficas e imediatas,
mas difusa tanto no tempo quanto no tocante ao beneficirio. Na segurana
coletiva, esse aspecto estaria presente na obrigao de um Estado de vir
em socorro de outro Estado, quando este estiver ameaado ou for atacado,
sabendo que poder contar no futuro com o socorro do outro.
Mecanismos de cooperao ad hoc passveis de desfazer-se segundo
clculos de interesse e de oportunidade de cada uma das partes no
incluiriam essa qualidade.
Pode-se criticar Ruggie por apresentar a viso de um multilateralismo
principista articulado em torno de um modelo ideal, talvez utpico, de
cooperao entre os Estados. Se aplicarem rigorosamente os Princpios Gerais
de Conduta para avaliar a existncia de multilateralismo em diversos campos
das relaes internacionais, chegar-se- concluso de que ele no existe. A
Carta das Naes Unidas, por exemplo, nasceu como aliana contra os pases
do Eixo at hoje, em seu texto constitutivo, Japo e Alemanha so
considerados naes inimigas54 e contm diversos elementos que constituem
derrogaes aos Princpios Gerais de Conduta, como o poder de veto dos
membros permanentes do CSNU.
Em todo caso, embora no exista, de forma purista, num mundo
marcado pela distribuio desigual de poder entre os Estados, o
multilateralismo principista de Ruggie existe como aspirao. A conceituao
de Ruggie permite qualific-lo como um idelogo do multilateralismo, porque
d ao conceito inegvel carga valorativa. A viso de um mundo em que
exista cooperao com base nos Princpios Gerais de Conduta no est na
poltica dos Estados, mas est em seus discursos, em sua retrica, nas
demandas de organizaes no governamentais e nas expectativas da
sociedade civil e da opinio pblica.
53
54

Idem, p. 12.
Artigo 53 da Carta da ONU.

36

POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS

1.2.1.2. Multilateralismo utilitrio


Lisa Martin, em seguimento pesquisa acadmica lanada por Ruggie,
deu maior destaque dimenso do poder na anlise do multilateralismo. Ela
no se preocupa com o discurso, mas com a poltica o uso utilitrio do
conceito de multilateralismo. Focalizou as razes que levam os Estados a
escolher determinadas formas de cooperao em algumas circunstncias, mas
no em outras, desenvolvendo a chamada Teoria da Escolha do Estado
Racional. A autora postula que os Estados so orientados pela defesa de
seus interesses nacionais e se voltam para o formato que mais lhes convm.
Eles no levam em conta os interesses coletivos seno quando estes permitem
veicular seus interesses nacionais. Cada Estado opera um processo decisrio
interno no apenas sobre os fins buscados, mas tambm sobre os meios.
Martin aceita os Princpios Gerais de Conduta como fatores que tipificam
o multilateralismo. Concebe-os, contudo, como possibilidades, com chances
variadas de serem incorporados a um exerccio de cooperao internacional.
O alcance dessa incorporao visto como varivel que depende das condies
polticas: o grau de multilateralismo possvel seria resultado da interao entre
as preferncias dos Estados envolvidos, o poder de cada um deles, as condies
da negociao em cada rea temtica, entre outros. Haveria, assim, gradaes
de multilateralismo nos exerccios cooperativos entre os Estados.
Como explicar o interesse dos Estados mais poderosos no
multilateralismo, se primeira vista, no lhes interessa aplicar princpios que
podero prejudicar sua posio superior na escala de poder? Para Martin, a
deciso obedece a um clculo de custos e benefcios. Em contrapartida ao
custo de transfer of resources in the form of decision-making power to other
actors55, os Estados mais poderosos poderiam obter:
(i) fixao no tempo (lock-in) de um paradigma de seu interesse, capaz
de preservar seu maior poder relativo no longo prazo. Isso seria possvel
em virtude de fatores como: inrcia das instituies multilaterais,
contnua demanda por seus servios e, em particular, a expectativa de
cada membro de beneficiar-se no longo prazo de seu funcionamento56;
Martin, p. 56.
Para ilustrar: ao integrarem o CSNU, em 1945, a Frana e o Reino Unido conseguiram
preservar status de potncia, que no necessariamente seria compatvel com seus recursos
atuais de poder. Mesmo no auge das crticas s organizaes internacionais, durante o Governo
de George W. Bush, os EUA jamais propuseram acabar com qualquer uma delas.
55
56

37

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

(ii) manipulao do apoio de um nmero mais expressivo de Estados,


ainda que de significado limitado, para contrapor-se posio de
uma minoria de Estados recalcitrantes, isolando-os e estimulando-os
na direo da maioria;
(iii) gerao de reconhecimento mundial de que o tratamento de
determinado tema deve ser feito em determinado foro e, portanto,
sob determinado modelo e no alhures; e
(iv) reduo dos elevados custos e inconsistncias que exigiria a
negociao de uma srie de acordos bilaterais entre o Estado
poderoso e cada um dos Estados menores57.
Potncia vitoriosa da II Guerra Mundial, os EUA foram os principais
promotores de uma srie de instituies multilaterais desde 1945. Segundo
levantamento de Andrew Hurrell, registram-se no mundo, hoje, 260 instituies
que, latu sensu, poderiam ser qualificadas como multilaterais, em comparao
com 37 em 190958. Sob a tica das explicaes acima, o objetivo dos EUA
no ter sido construir uma nova sociabilidade internacional, mas fazer prevalecer,
por longo prazo, seus interesses financeiros, comerciais, monetrios e polticos,
entre outros na ordem ps-guerra. Conforme Patrick Stewart, a ONU
vista como um dos instrumentos do toolbox da poltica externa dos EUA59.
Tambm para os pases menores, o multilateralismo pode ser utilitrio,
na medida em que lhes oferece oportunidades que no teriam com base em
seus recursos limitados de poder. Segundo Lisa Martin, entre outras
possibilidades, esses pases podem pretender ter:

Sobre esse ltimo ponto, vide tambm Keohane, 1990, p. 90.


Apud Fonseca, 2008, p. 125.
59
Vide Stewart Patrick e Shepard Forman, Multilateralism and U.S. foreign policy, 2002.
Disponvel em books.google.com.br. Acessado em 10.06.2009. John Bolton notabilizou-se por
explicitar esse entendimento enquanto Representante Permanente dos EUA junto s Naes
Unidas, de 2006 a 2008. Observe-se que o modelo de multilateralismo aplicado pelos EUA a
partir de 1945 ficou sempre aqum da concepo purista de Ruggie, evidenciando diferentes
gradaes, segundo as diversas organizaes, tratados e instncias. O Presidente Roosevelt
teria construdo modelos diludos de multilateralismo: o sistema de segurana coletiva preservaria
um espao para a atuao das grandes potncias (assento permanente e veto no Conselho de
Segurana, voto ponderado nas instituies financeiras, entre outras formas); o sistema monetrio
seria mundial, mas adotaria o dlar norte-americano como moeda; o sistema financeiro seria
governado por um conselho no de Estados soberanos e iguais, mas de acionistas
(stakeholders), cujo peso na governana do sistema seria proporcional a seus recursos de poder.
57
58

38

POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS

(i) maior participao, ainda que no necessariamente em condies


de igualdade, no processo decisrio;
(ii) acesso aos bens produzidos pela cooperao entre os grandes pases
(paz, comrcio, etc.), inclusive com a possibilidade de faz-lo na
forma de caronas, sem adeso formal e sem contrapartidas; e
(iii) obteno de benefcios adicionais especficos, derivados de
barganhas que, segundo suas capacidades negociadoras, possam
obter em paralelo junto s potncias mais interessadas.
A dimenso utilitria do multilateralismo faz com que seja subjetiva a avaliao
de um Estado sobre o grau de aplicao dos Princpios Gerais de Conduta.
Para um Estado poderoso, que no discriminado num determinado exerccio
de cooperao, no est em questo a qualidade multilateral ou a falta dela.
Assim, os EUA no distinguem entre o carter multilateral da ONU e da OTAN,
podendo aplicar a imprecisa definio etimolgica de multilateralismo, que situa
ambas no mesmo plano. Para outros Estados menores, que acusam a falta de
aplicao razovel dos Princpios Gerais de Conduta, o contedo de
multilateralismo naquelas mesmas organizaes menor. Tome-se o caso dos
Estados-membros das Naes Unidas que raramente tm a oportunidade de
ocupar assento no Conselho de Segurana. Para eles, a ONU mais
discriminatria do que na percepo dos EUA. No entanto, caso ocorra reforma
que lhes atribua assento permanente no CSNU, sua apreciao ser modificada.
Isso indica que a apreciao de um Estado sobre determinado esquema de
cooperao no dada objetivamente apenas pela aplicao, em maior ou menor
grau, dos Princpios Gerais de Conduta, mas tambm por sua capacidade de
beneficiar-se desses princpios, independentemente da situao dos demais
Estados. Situaes de migrao de um Estado para o ncleo do processo decisrio
de um exerccio de cooperao, em particular, alteram profundamente sua avaliao.
Para ilustrar: quando fora do NSG, como se ver mais adiante, o Brasil criticava-lhe
a falta de multilateralismo; uma vez membro, a questo no mais se ps.
1.2.2. Plurilateralismo e bilateralismo
1.2.2.1. Limites do multilateralismo em questes de poder
No mundo de Estados soberanos, o processo multilateral nem sempre
exitoso e encontra limitaes que devem ser compreendidas para alm do
39

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

debate, simplificado, entre multilateralistas e unilateralistas. O que est em


ao so foras de poder. Como observa Gelson Fonseca, as oportunidades
para cooperar podem ser frequentemente bvias do ngulo da melhor
racionalidade, mas nem sempre o so do ngulo do interesse poltico. No
sempre que as Potncias querem ceder e aceitar constrangimentos (...) a
ONU o que os Estados querem que ela seja: mas o que mesmo que eles
querem?60.
Lisa Martin identificou diferenas de condies na aplicabilidade do
multilateralismo segundo o tipo de cooperao (ou rea temtica). Ela
examinou dois grandes tipos: os que envolvem problemas de coordenao
e os que envolvem problemas de colaborao como os relativos s
ADM.
Perante problemas derivados da falta de coordenao, os Estados
cooperam para definir padres comuns e, assim, estabelecer condies
para seu convvio coordenado. Essa propenso cooperao ocorre
comumente nas reas tcnicas como na definio de frequncias para
servios de televiso, rdio ou comunicao area. A cooperao gera
sinergias positivas para todos os participantes: todos se beneficiam igualmente
da fixao de cdigos de discagem internacional, por exemplo, e no existe
risco da distribuio desigual de benefcios. Diante da reduzida desconfiana
entre os Estados nessa modalidade de cooperao, todos estaro propensos
a aceitar os Princpios Gerais de Conduta. No esto naturalmente esses
processos isentos das dificuldades do processo negociador. Uma vez
alcanado um acordo, contudo, todas as partes se sentem igualmente
beneficiadas e reconhecem ter, cada uma delas, interesse no cumprimento
do convencionado. Porquanto reduzida a desconfiana, no seriam,
ademais, necessrios mecanismos de monitoramento do comportamento
das partes.
Nos problemas de colaborao, com os relativos ao desarmamento e
no proliferao, a propenso ao formato multilateral afetada pela
desconfiana mtua61. Neles, os Estados esto preocupados com questes
como a repartio dos benefcios da cooperao e com discriminaes mais
ou menos explcitas entre eles. Aqui, a tentao de abandonar a cooperao
coletiva e atender a seus interesses por meios prprios, quando essa
60
61

Fonseca, 2008, p. 68.


Martin, 2001, p. 44.

40

POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS

possibilidade existe, maior do que nos problemas de coordenao. Esse


aspecto ilustrado na parbola de Rousseau62. A tentao de pases mais
poderosos de agir por conta prpria ou no mbito de um grupo restrito de
Estados ocorre, em particular, nos momentos de incapacidade de articular
uma cooperao multilateral que consiga inserir seus interesses no
denominador comum dos interesses coletivos.
Ademais, segundo Martin, o multilateralismo no cumpriria, nos problemas
de colaborao, funes necessariamente oportunas diante de dois problemas
derivados dos Princpios Gerais de Conduta. O primeiro diz respeito
aplicao de sanes. Segundo ela,
Theoretical and experimental studies of repeated prisoners dilemmas show the
value of specific reciprocity, such as tit-for-tat and trigger strategies, for
maintaining cooperation. Diffuse reciprocity, with its lack of direct retaliation
for defections, is unlikely to maintain cooperation in demanding collaboration
problems effectively. Under diffuse reciprocity, members rely on generalized
norms of obligation to promote cooperation. However, if cheating is not punished,
states will face short-term incentives to do so in spite of a longer-term sense of
obligation63.

O segundo problema diz respeito aos Estados-carona (free riders): se


todos Estados inclusive aqueles que optaram por no participar da
cooperao devem poder beneficiar-se dela e ser tratados igualmente, a
cooperao produzir bens pblicos onde, antes, havia bens privados. Quem
no participa do processo se beneficia dele, sem oferecer contrapartidas.
Assim, nos problemas de colaborao, o multilateralismo geraria incentivos
para os Estados-carona64.
Assim, para Martin, a cooperao articulada em termos multilaterais nos
problemas de colaborao entra em conflito com a expectativa da eficcia,
notadamente por parte das potncias mais interessadas. Nesse sentido,
estimula aes de degradao ou derrogao em graus variados do
multilateralismo. Entre elas, esto sanes individualizadas, positivas ou
62
Na parbola, cinco pessoas acordam caar um veado e dividi-lo em cinco para saciar a fome
individual de cada um. Pelo tamanho da presa, somente podem alcanar o objetivo conjuntamente.
Na execuo do plano, caso uma delas pudesse, por si s, encontrar uma lebre e saciar-se a fome
sem a cooperao dos demais, deixaria as quatro outras pessoas desprovidas.
63
Martin, 2001, p. 43.
64
Idem, p. 44.

41

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

negativas, e imposio de constrangimentos aos Estados-carona. Martin


observa que a previso de sanes rene grau suficiente de razoabilidade para
no constituir grave derrogao do formato multilateral. No entanto, outras
aes podero ser percebidas como derrogaes para alm do tolervel sob o
multilateralismo como, dentro da ONU, as denegaes de exportao de
materiais sensveis para determinado pas, que ser discriminado , o que far
com que sejam articuladas fora do quadro multilateral por grupo restrito de
Estados. Como observa Fonseca a respeito da ONU, a competio de
outros mecanismos quase simultnea criao das Naes Unidas, quando se
estabelecem a OTAN e o Pacto de Varsvia, ambos para sinalizar a desconfiana
dos blocos em relao segurana coletiva fornecida pela ONU65.
Importa observar que a propenso derrogao dos Princpios Gerais
de Conduta tende a ocorrer na fase da implementao. Segundo Martin, no
estgio negociador, o multilateralismo oferece condies melhores do que os
demais formatos para a obteno de um acordo de maior alcance geogrfico,
na medida em que abre a participao a todos os Estados e os estimula a
juntar-se cooperao. Se existe interesse em que o acordo alcance o maior
nmero de partes possvel, ele dever ser promovido por meio do
multilateralismo, analisa Martin66. Isso no significa, contudo, que sua
implementao seguir suas qualidades multilaterais originais, como acima
descrito. O que contar, em ltima instncia, ser aquilo que foi implementado
e a forma como essa implementao ocorreu.
1.2.2.2. Distino entre bilateralismo e plurilateralismo
A depender do grau das derrogaes sofridas, o multilateralismo pode
chegar ao ponto de ser descaracterizado e dar, assim, origem a formatos
mais restritos. John Ruggie apresenta o conceito de bilateralismo67, que se
definiria em contraste com o multilateralismo. Sublinha que o bilateralismo
Gelson, p. 33.
Tome-se o exemplo da deciso brasileira de no subscrever o Cdigo de Conduta contra
Proliferao de Msseis, tomada em 2002, baseada, entre outros aspectos, no fato de o Brasil ter
ficado margem das negociaes, conduzidas entre europeus e norte-americanos, embora fosse
membro do MTCR.
67
O conceito de bilateralismo aqui examinado no quadro da cooperao internacional envolvendo
temas de interesse coletivo como a questo das ADM e no temas de interesses restritos a
apenas dois Estados, como questes relativas sua fronteira comum, em que a abordagem
bilateral natural.
65
66

42

POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS

no deve ser entendido de forma numrica, mas a partir das qualidades que
a cooperao no explicita como os Princpios Gerais de Conduta. Ele
pode existir mesmo quando h vrias partes pois a dimenso qualitativa
que deve ser levada em conta. Assim, um grupo de Estados pode ser
considerado bilateralista caso exista, por exemplo, posio privilegiada de
um deles com relao aos demais.
Para ilustrar, Ruggie cita o regime comercial estabelecido pela Alemanha
nazista a partir de 1934. Berlim teria logrado organizar um sistema comercial
envolvendo vrios outros pases, mas a partir de uma teia de acordos bilaterais
no centro da qual estava a Alemanha. O sistema, formalmente, organizava
relaes econmicas entre mais de duas partes, mas, em sua essncia, situava
a Alemanha em posio superior de organizao e conduo, ao dar-lhe a
capacidade de definir as regras aplicadas a cada produto e a cada relao
bilateral.
Ruggie no oferece, contudo, uma definio especfica para situaes
em que os Princpios Gerais de Conduta se aplicam entre os participantes,
mas no com relao a terceiros. No prope frmula para distinguir, por
exemplo, o sistema comercial nazista, que ps Berlim em posio privilegiada
com relao aos demais membros; uma aliana de defesa coletiva, que
discrimina os no membros e entre eles identifica potenciais inimigos; e um
sistema de segurana coletiva, que no discrimina nem membros nem no
membros.
Como assinala Antonio Patriota, em referncia a Henry Kissinger, a
respeito das diferenas entre defesa coletiva e segurana coletiva:
Os conceitos so diametralmente opostos. Alianas tradicionais esto dirigidas
contra ameaas especficas e definem obrigaes especficas na relao com
grupos de pases ligados por interesses nacionais partilhados ou preocupaes
comuns de segurana mtua. A segurana coletiva no define nenhuma ameaa
em particular, no garante nenhum interesse nacional especfico e no discrimina
ningum. As alianas sempre pressupem um adversrio potencial especfico68.

Assim, numa aliana como a OTAN, os Princpios Gerais de Conduta se


aplicam na relao entre os membros como na noo de que um ataque
contra um ser considerado um ataque contra todos, segundo o esprito do
68

Apud Patriota, 1994.

43

Contraponto.

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Artigo 5 do Tratado do Atlntico Norte , mas no com relao aos no


membros, entre os quais se situam potenciais adversrios.
Seria necessrio, portanto, distinguir duas situaes dentro do conceito
de bilateralismo de Ruggie. A primeira aquela em que a cooperao aplica
os Princpios Gerais de Conduta entre os participantes, mas no o faz com
relao a terceiros o que conduz introduo do conceito de
plurilateralismo. A segunda aquela em que a cooperao no aplica esses
Princpios nem com relao a terceiros, nem entre os membros o que remete
ao conceito de bilateralismo strictu sensu.
1.2.2.3. O conceito de fachada multilateral
A derrogao do multilateralismo em favor de formatos plurilaterais ou
bilateralistas tem um custo poltico para seus promotores. Ao expressar,
para alm de sua dimenso utilitria, expectativa de cunho humanista e
enraizado nas suas sociedades quanto forma como deveriam organizar-se
as relaes internacionais, o multilateralismo no pode ser eliminado do
campo retrico das grandes potncias, nem estas poderiam admitir
francamente que suas polticas se orientam por uma tica puramente
funcional, conquanto no a neguem69. Surge para elas, portanto, o problema
de justificar as derrogaes aos Princpios Gerais de Conduta, sem parecer
negar o multilateralismo.
Martin se refere possibilidade de as potncias formarem grupos
compostos por mais de dois Estados, de forma a montar uma fachada de
multilateralismo: o apoio quantitativo de nmero razovel de Estados
permitiria introduzir dvidas sobre as qualidades mais ou menos
multilaterais de determinada cooperao. A montagem dos grupos de
Estados avalistas notadamente quando envolve vrios pases de menor
poder relativo, sem aparente interesse direto na matria tratada, liderados
por uma ou algumas potncias qualificada por Martin como ao de
suaso70. Pelo termo suaso, entenda-se uma combinao de persuaso,
dissuaso e presso diplomtica, por parte dos Estados de maior poder
69
Os discursos norte-americanos a respeito das Naes Unidas confirmam esse postulado.
Para Washington, the UN is a tool of US Foreign Policy. Vide Holmes, Kim. Why the
United Nations Matters to U.S. Foreign Policy, dezembro de 2004. Disponvel em
www.state.gov/p/io/rls/rm/2004/39496.htm. Acessado em 20.1.2009.
70
Martin, 2001, p. 56

44

POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS

relativo, com os EUA, sobre os de menor poder relativo, como as pequenas


ilhas do Pacfico71.
Martin observa que o Estado mais potente se preocupa em manter a
fachada da abordagem multilateral, situando o problema a ser gerenciado
no no nvel de seu interesse privado, mas no de um pretenso interesse de
toda a comunidade internacional. Os Estados menores, constrangidos pelos
estmulos negativos e incitados pelos positivos, teriam iguais interesses em
manter a aparncia notadamente perante seu pblico interno de que
estariam entabulando uma cooperao entre iguais72. Todos, assim, buscariam
qualificar os grupos restritos de que fazem parte como multilaterais.
O exemplo estudado por Martin, que ser analisado na prxima seo, o
processo de conformao do Comit de Controle Multilateral de Exportaes
(COCOM), em 1947, por iniciativa dos EUA, de forma a evitar que as tecnologias
sensveis, basicamente norte-americanas, fossem transferidas a Moscou:
Washington preocupou-se em revestir os controles de um lustre multilateral e
impessoal, para mascarar medidas unilaterais contra a Unio Sovitica.
1.2.3. Definies: multilateralismo, plurilateralismo e
bilateralismo
Tendo em vista o que precede, para efeitos deste estudo, distinguir-se-o
trs opes na relao de formatos passveis de serem empregados na
cooperao internacional perante o problema das ADM.
O multilateralismo tipificado, a partir da tica utilitria e no a principista
salvo quando expressamente indicado, pela existncia dos Princpios Gerais
de Conduta. Esses Princpios podem ter facetas variadas, como a no
discriminao, a indivisibilidade e a reciprocidade difusa, indicadas por Ruggie,
bem como a prevalncia do interesse coletivo sobre o individual, a igualdade
de direitos e obrigaes, a imparcialidade e a legitimidade, entre outros. No
necessariamente esses aspectos devem estar verificados plenamente, mas
dentro da razoabilidade, no entendimento de que sua aplicao purista seria
utpica e de difcil utilizao na anlise diplomtica.
No lxico de Direito Administrativo norte-americano, o termo suaso significa an application
of pressure, but not force, by an authority (such as the Federal Reserve Board) to get members
to adhere to a policy. Vide www.investorwords.com/3119/moral_suasion.html (acessado em
25.05.2008).
72
Martin, 2001, p. 56.
71

45

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

O plurilateralismo ser compreendido como formato de cooperao em


questo de interesse de mais de dois pases, marcado por discriminao com
relao aos no participantes, porm com observncia dos Princpios Gerais
de Conduta na relao entre os participantes.
O bilateralismo ser compreendido como formato de cooperao em
questo de interesse de mais de dois pases, marcado tanto pela discriminao
com relao aos no participantes quanto pela ausncia dos Princpios Gerais
de Conduta na relao entre os participantes, de forma a conferir a um Estado
participante posio privilegiada para a promoo de seus interesses e
preferncias individuais.

46

Captulo 2 Tratamento do problema das


armas de destruio em massa: perspectiva
histrica

Iniciativas como a PSI no so isoladas, nem podem ser explicadas apenas


no quadro das posies crticas dos EUA com relao ao multilateralismo
durante o Governo de George W. Bush (2001-2009). Para alm das
preferncias particulares desse Governo, a Iniciativa deve ser situada no
contexto da evoluo do tratamento internacional dos problemas criados pelas
ADM, de forma que se ressaltem o que tem de continuidade e o que tem de
novo. O objetivo deste Captulo retraar essa evoluo a partir de casos
ilustrativos, sem pretender exaurir a parte histrica, frisando (i) a persistente
busca, por iniciativa dos EUA, do fortalecimento do tratamento do problema
da proliferao; e (ii) as oscilaes quanto aos meios escolhidos, em linhas
tanto multilaterais, como plurilaterais ou bilaterais, ou ainda unilaterais. Em
particular, observa-se que, aps o fim da Guerra Fria, o multilateralismo e a
no proliferao so chamados a coabitar com o bilateralismo e a
contraproliferao.
2.1. At o fim da Guerra Fria
2.1.1. Primeiros ensaios de multilateralismo: de 1860 a 1945
Os primeiros ensaios de cooperao entre Estados para gerenciar os
efeitos adversos dos avanos tecnolgicos sobre suas relaes de poder
47

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

militar relativo deram-se na esteira da Revoluo Industrial. A segunda metade


do sculo XIX marcou processo de acelerao das aplicaes tecnolgicas
no campo militar. Em particular, a indstria qumica em pases como a
Alemanha e a Frana passou por uma revoluo das tcnicas, permitindo-lhes
a obteno de novos produtos, como gases venenosos. Essas transformaes
tcnicas estimularam os primeiros ensaios de cooperao entre Estados para
gerenciar os efeitos adversos sobre suas relaes de poder.
Em 1868, foi adotada a Declarao de So Petersburgo, que estabeleceu,
pela via de um compromisso poltico, a proibio do uso, apenas entre as
partes signatrias (entre os quais o Brasil), das primeiras armas qumicas73.
Seis anos depois, em 1874, a Conveno de Bruxelas sobre as Leis e
Costumes da Guerra deu carter jurdico Declarao e estabeleceu que:
Les lois de la guerre ne reconnaissent pas aux belligrants un pouvoir illimit
quant aux choix des moyens de nuire lennemi (...) daprs ce principe sont
notamment interdits: (a) lemploi du poison ou darmes empoisonnes ; (...);
(d) lemploi darmes, de projectiles ou de matires propres causer des
maux superflus, ainsi que lusage des projectiles prohibs par la dclaration
de St-Ptersbourg de 186874.

A Conveno aplica Princpios Gerais de Conduta, salvo no que diz


respeito discriminao contra Estados no partes. Pode, assim, sob as
definies adotadas, ser considerada o primeiro instrumento multilateral em
matria do que, hoje, se conhece como ADM.
Em 1899, convocada no contexto de crescentes desconfianas quanto a
movimentos de capacitao armamentista no plano europeu75, a I Conferncia
de Paz da Haia lanou nova iniciativa para disciplinar as armas
73
Nos termos da Declarao, les Parties Contractantes sengagent renoncer mutuellement,
en cas de guerre entre elles, lemploi par leurs troupes de terre ou de mer, de tout projectile
dun poids infrieur 400 grammes qui serait ou explosible ou charg de matires fulminantes
ou inflammables e Les Parties Contractantes ou Accdantes se rservent de sentendre
ultrieurement toutes les fois quune proposition prcise serait formule en vue des
perfectionnements venir que la science pourrait apporter dans larmement des troupes.
74
O texto completo da Conveno est disponvel em www.icrc.org/ihl.nsf/FULL/135?
OpenDocument.
75
Segundo Josef Goldblat, a nota diplomtica circulada pelo Ministro das Relaes Exteriores
russo declarava que a paz armada tornou-se um nus para os povos da Europa porque foras
intelectuais e fsicas, tal como trabalho e capital, esto sendo desviadas em grande medida de
suas aplicaes naturais para fins improdutivos. Goldblat, p. 1994, p. 11.

48

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

tecnologicamente mais avanadas. Adotou a Conveno da Haia sobre o


Uso de Armamento Moderno e a Conduo de Hostilidades, que proibiu o
lanamento, entre as partes, de projteis e explosivos a partir de bales,
inclusive com o objetivo de dispersar gases asfixiantes76. Nova Conveno,
adotada pela II Conferncia da Haia, de 1907, estendeu essa proibio aos
novos participantes, inclusive o Brasil. O texto apresenta caractersticas
multilaterais, mas prev a discriminao com relao aos Estados no partes
ou seja, a possibilidade de emprego das armas qumicas contra eles77.
Embora contivesse algumas derrogaes aos Princpios Gerais de Conduta,
a Conferncia ofereceu ao Brasil nova oportunidade de incluso em crculos
decisrios78.
No obstante a importncia do inovador tratamento multilateral das
questes relativas paz, inclusive das armas qumicas, representado pela
Conferncia da Haia, Jozef Goldblat considera modestos seus produtos79.
De fato, as Convenes produzidas na Haia foram insuficientes para prevenir
o uso massivo de armas qumicas pela Alemanha durante a I Guerra Mundial,
como forma de reverter, em seu favor, o impasse na guerra de trincheiras.
No muito longe da Haia, a cidade de Ypres, Blgica atual, se tornaria palco
da primeira grande demonstrao do efeito destrutivo das tecnologias qumicas
empregadas em cenrios blicos: no primeiro dia de batalha, em 22 de abril
de 1915, treze mil pessoas morreram, sendo que cinco mil teriam sucumbido
nos primeiros dez minutos do ataque80. At o final da guerra, cerca de um
milho e quatrocentas mil pessoas sofreram algum tipo de sequela grave,
sendo que cerca de cem mil sob ataques qumicos.
O texto da Conveno est disponvel em http://avalon.law.yale.edu/19th_century/
hague994.asp.
77
O texto da Conveno est disponvel em http://avalon.law.yale.edu/20th_century/
hague04.asp.
78
A dimenso multilateral da Conferncia da Haia, de 1907, e seu significado histrico para o
Brasil so ressaltados pelo Ministro Celso Amorim nos seguintes termos: a participao do
Brasil na Conferncia representava simbolicamente o ingresso do Pas na cena internacional. Era
o primeiro evento verdadeiramente universal com a presena do Brasil. At ento, a experincia
multilateral brasileira se restringia s conferncias pan-americanas. Amorim, 2007, p. 2.
79
Segundo o autor, pouqussimos homens polticos estavam interessados em suspender a
corrida armamentista. Uma resoluo foi adotada declarando que restries em despesas militares
seriam muito desejveis e expressou-se o desejo de examinar um futuro acordo para limitar as
foras armadas e os oramentos de guerra. Na prtica, contudo, os gastos militares em praticamente
todos os Estados continuaram a crescer. Goldblat, 1994, p. 11.
80
Informao da Universidade de San Diego. Disponvel em http://home.sandiego.edu/~hanley08/Ypres.html. Acessado em 20.11.2009.
76

49

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Em 1919, finda a I Guerra, o tratamento do problema das armas


qumicas se fez de formas complementares. Por um lado, o Tratado de
Versalhes proibiu a Alemanha de pesquisar, desenvolver, estocar, importar
e usar armas qumicas, alm de proibir a importao de todos os
precursores, sem distino quanto possibilidade de uso dual, passveis de
servir para a obteno dessas armas81. Essa proibio foi especfica
Alemanha, assumindo o formato de imposio no quadro de sua derrota na
guerra.
Por outro lado, novo mpeto idealista marcou uma reedio do esforo
de tratamento multilateral do problema das novas tecnologias blicas. A
Liga das Naes, criada, em 1919, para estabelecer a paz e a segurana,
lanou o objetivo do desarmamento, em todas as categorias de armas, e
encarregou seu Conselho Permanente de desenvolver um plano nesse
sentido. Transferia-se da Haia para Genebra o lcus diplomtico das
negociaes internacionais sobre a questo, as quais, ao se inserirem no
mandato da Liga, ganham carter permanente. Segundo o artigo 8 do Pacto
da Liga:
The Members of the League recognise that the maintenance of peace requires
the reduction of national armaments to the lowest point consistent with national
safety and the enforcement by common action of international obligations. The
Council, taking account of the geographical situation and circumstances of
each State, shall formulate plans for such reduction for the consideration and
action of the several Governments. Such plans shall be subject to reconsideration
and revision at least every ten years.

Assim, em 1925, a Liga organizou a Conferncia de Genebra para a


Superviso do Trfico Internacional de Armas, a primeira conferncia
multilateral dedicada aos armamentos. Entre outros temas, foi tratada, a pedido
da Frana, o problema dos avanos tecnolgicos em matria de armas
qumicas e biolgicas, tendo sido adotado o Protocolo de Genebra, ao Anexo
IV da Conveno de 1907, sobre a Proibio do Uso de Gases Asfixiantes
e Mtodos de Guerra Bacteriolgica, que entrou em vigor em 192882.
Artigo 171 do Tratado de Versalhes, de 1919. Disponvel em http://history.sandiego.edu/gen/
text/versaillestreaty/ver159.html. Acessado em 20.11.2009.
82
O texto do Protocolo de Genebra, alm dos acordos das I e II Conferncias da Haia, esto
disponveis em http://avalon.law.yale.edu/subject_menus/lawwar.asp. Acessado em 01.01.2009.
81

50

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

Assinado por 30 Estados, inclusive o Brasil83, o Protocolo reflete os Princpios


Gerais de Conduta. Mantm, contudo, a discriminao contra no
participantes, ao permitir que armas qumicas sejam utilizadas contra eles.
Diante da preocupao em discriminar os no participantes, o Protocolo no
proibiu a produo, a pesquisa, o desenvolvimento, a aquisio e a estocagem
de armas qumicas pelos seus membros.
Em 1932, convocada pela Liga, a I Conferncia Mundial de
Desarmamento marcou novo grande exerccio multilateral na matria, no qual,
contudo, se manifestou mais claramente a tenso entre os Estados mais
poderosos e os demais. Compareceram a Genebra representantes
diplomticos de 60 Estados, que, de incio, se comprometeram com moratria,
de um ano, no aumento de seus arsenais. Entre os temas discutidos nos seus
vrios comits, alm do tratamento das armas convencionais, esteve proposta
britnica de proibio abrangente das armas qumicas e biolgicas dos Estados
que no as possussem. O texto negociado no previu, contudo, o
desarmamento. Caso tivesse entrado em vigor, teria representado uma
derrogao ao grau de multilateralismo aplicado no Protocolo de Genebra,
ao introduzir, ademais da discriminao com relao aos no participantes, a
discriminao entre os participantes. Assim, os Estados que j possuam essas
armas como Reino Unido, EUA e Alemanha poderiam mant-las e us-las
contra no participantes; os demais, como o Brasil, no poderiam sequer
det-las84. O mesmo padro de obrigaes desiguais foi reproduzido no TNP,
como se ver mais adiante.
Adicionalmente, a Conferncia de 1932 negociou um mecanismo de
investigao coletiva de suspeitas de violao que pode ser considerado o
primeiro antecedente dos atuais mecanismos de verificao coletiva
(salvaguardas e inspees). O texto em negociao previa a criao da
Comisso Permanente de Desarmamento, com poderes para fazer a
verificao in situ dos compromissos assumidos pelos Estados e remeter
casos de violao para as providncias do Conselho da Liga. Em 1936,
contudo, depois de quatro anos de trabalho, a Alemanha anunciou sua sada
da Conferncia de Desarmamento e tambm da Liga das Naes. Diante do
83
O processo de ratificao do Protocolo foi demorado, aguardando as condies propcias,
como a dtente durante a Guerra Fria, para ganhar momentum. Tal como a maioria dos signatrios,
o Brasil s veio a ratificar o Protocolo em agosto de 1970. Em maio de 2009, o Protocolo conta
133 Estados Partes.
84
Goldblat, p. 14.

51

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

peso de Berlim no marco das preocupaes dos demais membros, a


Conferncia decidiu suspender seus trabalhos sine die, os quais no mais
foram retomados, frustrando-se, assim, as expectativas sobre a possibilidade
de tratamento coletivo das questes relativas aos armamentos.
Os anos 1930 e 1940 marcaram a abertura de nova rea de
competio tecnolgica com aplicaes blicas, com o incio da era do
tomo. Em particular, acirrada competio pela obteno da primeira
bomba atmica ops Alemanha, Rssia e EUA 85. Durante a II Guerra
Mundial, os fsicos e principais lderes tanto dos pases do Eixo como
dos Aliados estavam cientes da revoluo na correlao de foras que
beneficiaria aquele que fosse o primeiro a confeccionar a bomba nuclear86.
Alm da competio nos laboratrios, esses pases mobilizaram seus
respectivos setores de inteligncia para obter informaes que permitissem
avanar o mais rpido possvel nas pesquisas; e tambm de
contrainteligncia, para atrasar, inclusive por meio da fora, o progresso
dos demais. Em tempos de guerra, a diplomacia cedeu lugar aos setores
de segurana e defesa no tratamento das questes relativas ao surgimento
da bomba atmica.
Lanado em 1940 em reao s informaes sobre as conquistas
cientficas dos alemes, o Projeto Manhattan, dos EUA, inclua uma seo
encarregada de monitorar e dificultar os projetos de outros pases na rea. O
foco principal era a Alemanha87. Com base em informaes de inteligncia
repassadas por Washington, as Foras Armadas britnicas orientaram seus
Como observa Mouro: sabe-se que os soviticos vinham trabalhando, desde 1939, no
projeto que denominavam o problema do urnio. Antes do final da guerra, o grupo liderado pelo
fsico Igor Kurchatov, do qual fazia parte Yuli Khariton, reconhecido como o pai da bomba
atmica sovitica, j havia conseguido avanos considerveis no campo da fisso nuclear.
Documentos recentemente divulgados do conta, no entanto, de que os cientistas russos receberam
informaes obtidas pelo servio secreto sobre o Projeto Manhattan. Teriam recebido tambm,
pelas mos do espio Klaus Fuchs, diagramas e informaes detalhadas sobre as bombas
nucleares e de hidrognio norte-americanas. Mouro, 2003, p. 14, nota de rodap. Entre outras
fontes, esto Holloway, David, Soviet Scientists Speak Out, e Khariton, Yuli e Smirnov, Yuri,
The Khariton Version, na edio de maio de 1993 do The Bulletin of the Atomic Scientist.
86
Gardner e Waller, 1994, p.8.
87
Segundo a inteligncia dos EUA, em meados dos anos 30, Adolf Hitler parecia ter os cientistas
mais reputados; obtivera o controle da nica mina de urnio na Europa (com a ocupao da
Tchecoslovquia), do nico cclotron europeu (com a ocupao da Frana) e da nica fonte
comercial de gua pesada (com a ocupao da Noruega). Em 1938, o cientista alemo Otto Hahn
realizou pela primeira vez a desintegrao dos tomos de urnio por meio de nutrons. Larsen,
1997, p. 32.
85

52

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

ataques contra alvos especficos do programa nuclear alemo88. Igualmente,


conquanto seus programas na rea no tivessem alcanado um nvel de
desenvolvimento ameaador, o Japo foi objeto de medidas destinadas a
impedir que obtivesse a arma nuclear89. A ttulo de precauo com relao a
possveis avanos do programa nuclear japons, em 13 de abril de 1945, os
EUA bombardearam o nico cclotron japons.
Trs meses mais tarde, em 16 de julho de 1945, os EUA testaram
exitosamente a primeira arma nuclear, no deserto do Novo Mxico, tornando-se
os vencedores da competio pela aplicao blica da energia atmica. Sua
conquista alterou radicalmente as relaes de poder e permitiu-lhes precipitar
a capitulao do Japo a partir dos ataques nucleares s cidades de Hiroshima
e Nagasaki, em agosto de 1945, e manter-se, at 1949, como a nica potncia
nuclear do mundo.
To logo encerrada a Guerra, a diplomacia norte-americana, com decisivo
apoio britnico e francs, buscou estabelecer especificamente para os pases
derrotados proibies no campo das ADM. Em 1947, foram celebrados os
Tratados de Paz com Bulgria, Finlndia, Itlia, Romnia proibindo-lhes a
posse, construo ou teste de armas nucleares. Em 1955, foi assinado o
Tratado com a ustria, qual, ademais das armas nucleares, tambm se
proibiu qualquer atividade com armas qumicas e biolgicas. No mesmo ano,
a Alemanha Ocidental foi admitida ao Tratado de Bruxelas de Segurana
O Reino Unido focou, em particular, a neutralizao da instalao de produo de gua
pesada Norsk-Hydro, em Vemork, na Noruega. Em 1942, Londres ordenou a infiltrao de
paraquedistas na instalao, com vistas a sua destruio, mas a misso no obteve xito. Em
1943, seis sabotadores noruegueses, a servio dos britnicos, dinamitaram a instalao,
paralisando-a por dois meses. Ao observar a reconstruo das partes afetadas, a Royal Air
Force e a Fora Area dos EUA conduziram operao conjunta na qual despejaram cerca de 400
bombas na instalao que, contudo, sofreu apenas danos menores. O resultado do processo
foi considerado contraproducente, ao dar cincia aos alemes da necessidade de deslocarem a
instalao para rea sigilosa. Berlim ordenou a transferncia de toda gua pesada para o territrio
alemo. As informaes sobre o momento e a rota a serem utilizados foram obtidas pelo MI6.
Sabotadores noruegueses interceptaram a embarcao alem e a afundaram: a perda da gua
pesada causou dano decisivo ao programa alemo. Larsen, 2007.
89
Em 1940, o Exrcito japons lanou amplo programa de pesquisa nuclear em Tquio e em
Quioto. Em 1942, dois projetos paralelos foram iniciados no Instituto de Pesquisa Tecnolgica
da Marinha. As perspectivas preliminares, contudo, foram pouco auspiciosas, j que uma
bomba requereria centenas de toneladas de urnio e a separao do urnio U235 absorveria 10%
de toda a capacidade eltrica anual do Japo. Ou seja, ela seria factvel, mas dificilmente seria
obtida no contexto das hostilidades da II Guerra. A nica conquista concreta do Japo no
perodo foi um cclotron, que padeceu por falta de recursos e dificuldades constantes no plano
tcnico. Larsen, 2007.
88

53

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Coletiva, de 1948, assumindo o compromisso de renunciar ao


desenvolvimento, posse e teste de armas nucleares, qumicas, biolgicas, bem
como de msseis de longo alcance e msseis guiados90. No caso do Japo, a
Comisso do Extremo Oriente, composta por representantes dos inimigos
do pas na II Guerra, no estabeleceu proibio especfica em matria nuclear,
qumica ou biolgica, a qual viria por meio da nova Constituio imposta ao
pas. Tal com o Tratado de Versalhes, esses textos esto longe de incorporar
os Princpios Gerais de Conduta, refletem as linhas bilateralistas a prevalncia
do vencedor sobre o vencido e se do da maneira impositiva que caracteriza
os armistcios.
2.1.2. Incio da era nuclear e a poltica monopolstica dos EUA:
de 1945 a 1949
Em 1945, o problema no resolvido para os EUA era o crescimento do
poder da Unio Sovitica e, em particular, o avano de suas pesquisas nucleares.
Em tempos de paz, a Casa Branca entendia no haver margem para uso da
fora contra o programa nuclear sovitico, tal como ocorrera contra a Alemanha
e o Japo durante a II Guerra. Segundo Scott Silverstone, pesquisador militar
norte-americano, a hesitao em agir militarmente estava ligada percepo
de que a URSS, conquanto no pudesse responder na mesma moeda a um
ataque nuclear, estava em posio de prejudicar gravemente no apenas a
construo do mundo ps-guerra, mas tambm a paz na Europa, cujo Leste j
estava sob sua ocupao ou influncia, e reabrir um conflito armado91.
No Pentgono, contudo, iniciou-se intenso debate a respeito do chamado
dilema da guerra preventiva: agir militarmente para neutralizar a ameaa
crescente, correndo o risco de fracasso da operao, ou apostar em meios
no militares, sob o risco de permitir a ascenso definitiva em poder do
adversrio92. Por um lado, o General Leslie Groves, que dirigira o Projeto
Manhattan, advogou em favor do uso da fora para manter o monoplio
nuclear dos EUA93. Dentro das correntes histricas do Pentgono, Groves
Goldblat, p. 20.
Silverstone, p. 5.
92
Larsen, 2007, p. 21.
93
If we were ruthlessly realistic we would not permit any foreign Power with which we are
not firmly allied, and in which we do not have absolute confidence to make or possess atomic
weapons. If such a country started to make atomic weapons we would destroy its capacity to
make before it had progressed far enough to threaten us. Apud Trachtenberg, p. 5.
90
91

54

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

, hoje, considerado defensor da preveno absoluta da emergncia de


qualquer outra potncia nuclear um mentor do pensamento de que os fins
(o monoplio nuclear dos EUA) justificam os meios (a guerra). Por outro
lado, o Secretrio de Guerra, Henry Stimson, desenvolveu anlise baseada
no entendimento de que os segredos da bomba atmica eram cientficos, por
natureza, e que dificilmente os EUA conseguiriam monopoliz-los ad infinitum.
Dividido entre as duas opinies, o Presidente Harry Truman constituiu
comit de especialistas para formular as primeiras reflexes sobre os interesses
e a poltica dos EUA perante as armas nucleares94. Contrariando as posies
de Groves, o Relatrio Acheson-Lilienthal avaliou que a guerra preventiva
seria inaceitvel diante dos valores da sociedade norte-americana e dos riscos
de iniciar novo confronto internacional lanando, segundo Silverstone, um
anti preventive war ethos95. Recomendou, no lugar da fora militar, uma
abordagem diplomtica e multilateral que seria capaz de envolver o maior
nmero de Estados no exerccio de pressionar Moscou a abdicar da obteno
de armamento nuclear, sob a justificativa do interesse (coletivo) de promover
a paz, e garantir a manuteno de um diferencial de poder pelos EUA. Props
que as atividades nacionais envolvendo material fssil fossem retiradas da
alada interna dos Estados e confiadas a uma organizao internacional
sobre a qual os EUA deveriam exercer influncia. Em compensao, avaliou
que, para articular um acordo internacional, os EUA deveriam sinalizar
disposio para abdicar de seu monoplio nuclear. Deixou, contudo, a data
a ser definida num momento futuro96.
A partir de 1946, os EUA destacam-se como os principais promotores
do tratamento multilateral dos temas relativos s armas nucleares e colocam
a ONU em posio central na questo. A Carta de So Francisco, adotada
em 26 de junho de 1945, pouco antes de o mundo conhecer a bomba nuclear,
no se refere a ela e tampouco s armas qumicas e biolgicas. Seus Artigos
11 e 26 atribuem Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU) a
responsabilidade de formular princpios para a regulao da questo
armamentista sem, portanto, enfatizar as ADM e ao CSNU o planejamento
de uma disciplina internacional na matria.
94
O Comit foi integrado por Dean Acheson, que se tornaria Secretrio de Estado, e
David Lilienthal, diretor da Tennessee Valley Authority, alm de J. Robert Oppenheimer,
cientista-chefe do projeto Manhattan, e do General Leslie Groves.
95
Silverstone, p. 3.
96
Departamento de Estado dos EUA, The Acheson-Lilienthal & Baruch Plans, 1946.
Disponvel em http: //www.state.gov/r/pa/ho/time/cwr/88100.htm. Acessado em 1.1.2009.

55

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

A insero da questo nuclear na agenda da ONU ocorreu, contudo, j


no primeiro ato da primeira sesso da AGNU. Em 24 de janeiro de 1946, na
sede provisria em Londres, a Assembleia Geral adotou a Resoluo 1 (I),
que lanou o objetivo da eliminao das armas atmicas e todas as outras
armas adaptveis para a destruio em massa e criou a Comisso de Energia
Atmica, com mandato para formular recomendaes naquele sentido97.
A Resoluo 1 (I) apresenta caractersticas multilaterais, mas encerra
algumas derrogaes aos Princpios Gerais de Conduta. Por um lado, a dimenso
multilateral expressa-se na articulao de elementos que, sob o TNP, em 1968,
conformariam a barganha bsica e atendem s expectativas das vrias partes.
O mandato da Comisso inclua a formulao de propostas sobre usos pacficos
da energia nuclear, superviso internacional dessas atividades e desarmamento:
(a) for extending between all nations the exchange of scientific information for
peaceful ends; (b) for control of atomic energy to the extent necessary to ensure
its use only for peaceful purposes; (c) for the elimination from national
armaments of atomic weapons and of all major weapons adaptable to mass
destruction; (d) for effective safeguards by way of inspections and other means
to protect compliant States against the hazards of violations and evasions98.

Por outro lado, a resoluo trazia a seguinte disposio, que introduziu a


desigualdade na ordem dos objetivos a serem buscados: the work of the
Commission shall proceed in separate stages, the successful completion of
each of which will develop the necessary confidence of the world before the
next stage undertaken99. Como observa Goldblat, o controle da no
disseminao deveria vir primeiro; o desarmamento viria depois100. Ademais,
a Comisso tinha composio restrita aos membros do CSNU, mais o
Canad, devendo submeter suas recomendaes aprovao do rgo. Ao
espelhar o CSNU (salvo no caso do Canad) e a ele estar subordinada, a
Comisso pode ser analisada como foro de composio restrita, cujo ncleo
so as grandes potncias, porm sob o aval de todos os 51 membros da
organizao101. Para o Brasil, o carter restrito da Comisso no constitua
Resoluo 1 da I AGNU, 24.1.1946, pargrafo 5. Disponvel em www.icanw.org/1946.
Idem.
99
Idem.
100
Golblat, p. 31.
101
A Resoluo 1 (I) da AGNU foi aprovada de forma unnime.
97
98

56

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

razo de preocupao, uma vez que, eleito membro no permanente do CSNU


para o binio 1946-1947, o Pas tinha assegurada sua participao nas
negociaes102.
Em junho de 1946, na sesso inaugural da Comisso, o delegado dos
EUA, Bernard Baruch, apresentou proposta que seria conhecida como o
Plano Baruch. Segundo ela, o desarmamento e a no disseminao de armas
nucleares seriam buscados por meio de uma Autoridade Internacional do
Desenvolvimento da Energia Atmica103. Diferentemente da proposta do
Relatrio Acheson-Lilienthal e refletindo a opinio do Secretrio de Estado
Byrnes sobre a importncia do monoplio nuclear dos EUA, Baruch frisou a
necessidade de sanes imediatas para casos de violaes, a cargo do CSNU,
e props que os membros permanentes leia-se, a URSS abdicassem do
uso do veto na apreciao desses casos. Segundo ele, o adequado
funcionamento da Autoridade Internacional abriria, posteriormente, caminho
para a confiana mtua e o desarmamento nuclear dos EUA. Na retrica de
Baruch, nota-se esforo de associar o interesse nacional (impedir o surgimento
novos Estados nuclearmente armados) com o interesse coletivo (a paz
mundial)104.
A URSS rejeitou o Plano Baruch, considerando-o uma interferncia em
seus assuntos internos e sua soberania, e reprovou a relativizao do poder
de veto no CSNU. Segundo Goldblat, Moscou desconfiava de que sua
renncia arma nuclear no seria acompanhada do desarmamento nuclear
O Almirante lvaro Alberto, da Marinha do Brasil, chefiou a delegao brasileira na Comisso
de Energia Atmica. Essa participao teve particular impacto em sua defesa, aps seu retorno
ao Brasil, do desenvolvimento de um programa nuclear para o Brasil. Para aprofundar o tema,
vide Soares de Lima.
103
Baruch props o seguinte mandato para a Autoridade: (i) controle de todas as atividades
necessrias fabricao de explosivos, em qualquer pas, inclusive a extrao das matriasprimas (urnio, trio); (ii) cesso e aplicao de salvaguardas desse material para atividades
nucleares com fins pacficos dos Estados, sujeitas ao licenciamento da Autoridade, em todos os
Estados; (iii) exclusividade na pesquisa sobre explosivos nucleares, inclusive a produo de
material fssil. Vide Discurso dos EUA na sesso inaugural da Comisso de Energia Atmica das
Naes Unidas, 14.6.1946. Disponvel em www.atomicarchive.com/Docs/Deterrence/
BaruchPlan.shtml.
104
We represent not only our governments but, in a larger way, we represent the peoples of
the world. We must remember that the peoples do not belong to the governments but that the
governments belong to the peoples. We must answer their demands; we must answer the
worlds longing for peace and security. Discurso do Representante Permanente dos EUA,
Bernard Baruch, na sesso inaugural da Comisso de Energia Atmica das Naes Unidas,
14.6.1946. Vide nota supra.
102

57

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

dos EUA. Em reao, submeteu proposta alternativa, de fundo idealista,


conhecida como o Plano Gromyko: a proibio total e imediata do uso e da
fabricao de armas nucleares, alm da destruio dos arsenais existentes.
Enquanto o Plano Baruch condicionava o desarmamento no disseminao,
em favor dos interesses dos EUA, o Plano Gromyko a condicionava ao
desarmamento, em favor dos interesses da URSS. Uma segunda diferena
diz respeito ao grau de multilateralismo propugnado: ao passo que o Plano
Baruch previa sua aprovao pelo CSNU, criando obrigaes para todos os
membros da ONU, o Plano Gromyko propunha a negociao de uma
Conveno, cuja entrada em vigor dependeria do consentimento de um nmero
mnimo de Estados e no de uma deciso do CSNU.
Com o intuito de contornar, em vo, a recalcitrncia sovitica na Comisso,
os EUA submeteram o Plano Baruch AGNU em 1948. No obstante sua
aprovao por grande maioria, a oposio sovitica retirou do texto todas as
condies para sua implementao105. A URSS retirou-se da Comisso de
Energia Atmica em 1950, levando a um impasse no tratamento multilateral da
questo das armas nucleares. Em 1951, a Comisso foi formalmente dissolvida.
Esses desenvolvimentos demonstraram, pela primeira vez, os limites do
tratamento multilateral do tema do controle das ADM a disputa pelo diferencial
de poder entre EUA e URSS , no obstante a percepo da existncia de um
interesse coletivo (a paz). As Naes Unidas tornaram-se, assim, o foro para
as discusses das questes nucleares, mas em seu bojo que se manifestava
mais claramente o conflito de interesses entre os EUA e a URSS.
Os EUA passaram, ento, a buscar outros formatos para promover seu
interesse de que a URSS no obtivesse a arma nuclear. J em 1947, quando
o impasse na Comisso de Energia Atmica parecia cristalizar-se, lanaram
o Comit de Controle Multilateral de Exportaes (COCOM). Apesar de
trazer o qualificativo multilateral em seu nome, tratou-se de um foro restrito e
discriminatrio, criado margem das Naes Unidas, destinado a restringir
ao mximo o acesso sovitico a tecnologias nucleares passveis de lhe
permitirem obter a arma nuclear. Segundo a ficha que apresenta Santiago
Mouro sobre o COCOM:
a) integrantes: pases que percebem haver ameaas a seu territrio e forma de
vida por parte dos pases que praticam o socialismo de Estado; b) pases alvo:
105

Goldblat, p. 32.

58

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

Unio Sovitica e seus aliados; e c) procedimento: forte presuno de


denegao106.

Em anlise sobre o COCOM, Lisa Martin sublinha sua essncia unilateral


sob a fachada do multilateralismo107. Washington estava ciente de que os
pases europeus, abalados pela II Guerra, no realizavam exportaes que
pudessem, nem em qualidade, nem em quantidade, contribuir para auxiliar a
URSS a desenvolver seu programa nuclear; no entanto, insistiu em que
integrassem o COCOM, de forma a evitar que o grupo fosse percebido,
como o era, como uma iniciativa unilateral. Segundo Martin, ao estabelecer
vinculaes entre a ajuda oferecida no mbito do Plano Marshall e a
participao europeia no COCOM, os EUA teriam logrado inserir dezesseis
Estados nesse Comit, alm deles prprios108.
2.1.3. A no disseminao de armas nucleares: desde 1956
Nos anos 50, a preocupao em Washington j no era concentrada
especificamente na URSS, mas em todos aqueles pases capazes de exportar
tecnologias sensveis que pudessem alterar o quadro estratgico mundial. A
Unio Sovitica j havia obtido sua arma atmica em 1949, quebrando o
monoplio nuclear norte-americano, e outros pases a seguiriam: em 1952, o
Reino Unido realizou seu teste nuclear; havia sinais de avanos nos programas
da Frana que obteve sua force de frappe em 1960 e da China, que a
obteve em 1964. Como observa Maria Regina Soares de Lima, cada nova
nuclearizao inseria novo supridor no mercado internacional de tecnologias
nucleares, aumentando a oferta de bens passveis de serem utilizados por
candidatos ao clube nuclear. As preocupaes estratgicas impedir o
surgimento de novas potncias nucleares eram pressionadas pelos interesses
econmicos exportar tecnologias de elevado valor agregado. A partir dos
anos 50, os EUA passaram a preocupar-se com as exportaes de materiais
sensveis por Londres, seu aliado, at mais do que com as da URSS, porquanto
os britnicos se guiavam por critrios de controle de exportao mais fluidos
do que os de Moscou. No entanto, reconheceram que dificilmente poderiam
Mouro, 2004, Cap. II, nota no 142.
Martin, 2001, p. 51.
108
Alemanha Ocidental, Austrlia, Blgica, Canad, Dinamarca, Espanha, Frana, Grcia, Itlia,
Japo, Luxemburgo, Pases Baixos, Noruega, Portugal, Turquia e Reino Unido.
106
107

59

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

pretender impedir a disseminao dessas tecnologias, porque tanto sua oferta


quanto sua demanda pareciam crescer inexoravelmente109. Para conciliar os
interesses econmicos e estratgicos, os EUA passaram a promover a insero
do maior nmero de Estados, tanto exportadores quanto importadores de
materiais sensveis, sob um mesmo conjunto de normas e regras para impedir
a disseminao de armas nucleares. Para isso, voltaram a favorecer a
abordagem multilateral.
Em dezembro de 1953, o Presidente Dwight Eisenhower compareceu
AGNU para apresentar o programa tomos pela Paz, que reforou a vinculao110
entre a oferta de cooperao internacional para fins pacficos em matria nuclear
e a aceitao de salvaguardas sobre as transferncias de materiais sensveis:
The United States knows that peaceful power from atomic energy is no dream of
the future. That capability, already proved, is herenowtoday. Who can doubt,
if the entire body of the worlds scientists and engineers had adequate amounts
of fissionable material with which to test and develop their ideas, that this
capability would rapidly be transformed into universal, efficient, and economic
usage?111.

A nfase do Plano Baruch em um pretenso interesse coletivo de criao


da paz por meio da no disseminao foi, assim, substituda, por uma barganha
negociadora mais explcita no quadro multilateral, envolvendo no
disseminao em troca de cooperao para usos pacficos da energia nuclear.
Ademais, em comparao com as notas supranacionais do Plano Baruch, o
programa tomos para a Paz foi elaborado de forma menos ambiciosa e
mais realista112. Limitou as salvaguardas s transaes de transferncia de
Para um exame mais pormenorizado do tema, vide Soares de Lima, pp. 76-85.
Essa vinculao j estava presente na Resoluo 1 (I) da AGNU. No entanto, limitava a
oferta de cooperao a informaes bsicas sobre energia nuclear.
111
Interveno do Presidente dos EUA na AGNU, 8 de dezembro de 1953. Disponvel em
http://www.atomicarchive.com/Docs/Deterrence/Atomsforpeace.shtml.
112
Em vez do controle supranacional sobre os estoques de material fssil, o programa tomos
para a Paz propunha um mecanismo de contribuies de material futura organizao, em
pequenas quantidades, para ser usado nos programas de cooperao internacional o que foi
incorporado no Estatuto da AIEA, artigos III, A, 1 e 2. No entanto, sua implementao no
avanou, diante tanto da reticncia das potncias nucleares em confiar AIEA o controle de
estoques de urnio enriquecido e de plutnio, quanto das reservas dos beneficirios em aceitar
condicionalidades externas sobre seus programas pacficos (gerao de energia, pesquisa,
etc.).
109
110

60

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

um Estado para outro. No tratou de disciplinar as atividades internas dos


Estados na pesquisa nuclear, inclusive nos planos do enriquecimento de urnio
ou do processamento de plutnio, possivelmente por antever as resistncias
polticas que tais propostas enfrentariam. Para estimular as negociaes, a
Casa Branca encaminhou ao Congresso projeto de nova Lei de Energia
Nuclear, que foi aprovada em 1954 e abriu caminho para acordos de
cooperao nuclear condicionados a controles estritos, em particular garantias
de que no haveria desvio para usos militares, a partir da possibilidade de
inspees no territrio do beneficirio da cooperao113. Na AGNU, os EUA
sublinharam a importncia da abordagem multilateral e da mais ampla
participao: in a world divided, such as our today, salvation cannot be attained
by one dramatic act114.
No entanto, as consultas iniciadas por Washington, a partir de janeiro
1954, para negociar o futuro Estatuto da AIEA se fizeram de forma restrita
junto a URSS, por um lado, e a um grupo de oito pases, selecionados com
base em sua condio tecnolgica em matria nuclear, como Reino Unido e
Frana, ou sua capacidade de fornecer urnio, como frica do Sul, Austrlia,
Blgica, Canad e Portugal. Essas conversas resultaram na iseno de EUA,
URSS e Reino Unido j dotados de arma nuclear com relao s
salvaguardas, uma vez que essas seriam exigidas apenas dos Estados que
ainda no tivessem obtido esse armamento e cujos programas recebessem
assistncia externa. Ademais, apesar da insistncia inicial da URSS, acordou-se
que o futuro Estatuto da AIEA no contemplaria dispositivos de desarmamento
nuclear. A posio distinta das potncias nucleares perante o resto dos Estados
somente pde ser obtida luz do carter restritivo da fase inicial das
negociaes.
O Estatuto da AIEA, aprovado em 1956, inaugurou nova fase do
tratamento do problema das armas nucleares, com a introduo, no plano
multilateral, das salvaguardas sobre as transferncias de material nuclear e da
cooperao internacional para fins pacficos, sem, contudo, prever o
desarmamento115. No entanto, os limites do multilateralismo se expressam,
Entre 1955 e 1958, os EUA celebraram acordos com 43 pases. O contedo desses acordos
variado, mas basicamente envolvia intercmbio de tecnologia bsica e de pessoal tcnico, alm
de transferncia de reatores de pesquisa, entre outros.
114
Interveno do Presidente dos EUA na AGNU, 8 de dezembro de 1953. Disponvel em
http://www.atomicarchive.com/Docs/Deterrence/Atomsforpeace.shtml.
115
Zaluar, p. 38.
113

61

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

para alm das posies privilegiadas de Washington, Moscou e Londres,


na desigualdade relativa entre os dois elementos da barganha: enquanto
as salvaguardas so obrigatrias para os membros da Agncia, a
cooperao para fins pacficos permanece no plano das possibilidades.
Nos termos do Estatuto da AIEA, os Estados no tm o direito de receber
assistncia ou tecnologia nuclear, mas apenas de solicit-la, o que poder,
ou no, ser oferecido116. Na realidade, no poderia ser diferente, uma
vez que o objetivo poltico de Washington era, com as salvaguardas,
desestimular os Estados a adquirir capacidades passveis de lev-los a
fabricar armas nucleares117.
2.1.4. A no proliferao: desde 1967
A criao da AIEA no bastou para atender s preocupaes dos
EUA com relao China, que, segundo a CIA, poderia obter a bomba
atmica entre 1963 e 1965. As foras militares norte-americanas iniciaram
estudos sobre o uso da fora, em maior ou menor grau, contra a China118.
Elas dispunham de imagens de satlites sobre o programa chins, mas
havia fortes deficincias nas informaes de inteligncia sobre o tema.
Por iniciativa do Pentgono, foram feitas sondagens diplomticas junto
Unio Sovitica sobre possvel ao conjunta para prevenir a obteno
de armas nucleares por Pequim. A firme resposta contrria desencorajou
os planos militares, fortalecendo as vozes, no Departamento de Estado
(DoS), segundo as quais os EUA poderiam conviver com uma China
nuclear: relatrio do DoS, de 1963, questionou a anlise do Pentgono
de que a bomba chinesa teria um unbearable impact sobre a segurana
dos EUA, e defendeu que o pas poderia dissuadir agresses em razo
da superioridade de suas foras nucleares (em termos numricos) e de
suas foras convencionais (em termos qualitativos)119. Nessas condies,
os planos de uso da fora contra o programa nuclear chins no
Zaluar observa o uso sistemtico do verbo pode (may) no artigo XI do Estatuto da
AIEA, em oposio a deve (must).
117
Foge ao escopo do presente estudo aprofundar os limites na implementao do Artigo XI da
AIEA, mas bastar aqui observar que existem, na prtica, reas proibidas de cooperao como
na tecnologia de enriquecimento de urnio.
118
Burr e Richelson, pp. 54-99. Os autores baseiam sua pesquisa em documentos recm-desclassificados e entrevistas.
119
Idem.
116

62

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

encontraram condies para serem executados. Em 1964, a China realizou


seu primeiro teste nuclear.
A conjuntura geral dos anos 1960 estava marcada por previses de
aumento rpido do nmero de Estados possuidores de armas nucleares.
As salvaguardas da AIEA reconhecidamente no foram suficientes para
prevenir a obteno da arma atmica pela Frana, em 1960, ou pela
China, em 1964. Para os EUA, a capacidade francesa de obter a bomba
atmica, apesar de sua explcita oposio, poderia servir de incentivo
para que a Alemanha Ocidental considerasse, secretamente, seguir o
mesmo caminho120. As mesmas preocupaes se estenderam sia, onde
Tquio poderia sentir-se na contingncia de no aceitar a posio de
desvantagem diante da nuclearizao da China. Ademais, ndia e Israel
emitiam sinais de interesse em avanar nas pesquisas nucleares. Pases
como Austrlia, Sucia e Sua debatiam abertamente as vantagens e
desvantagens de obter armas nucleares. Ficava comprovado
pragmaticamente que a cada novo membro do clube nuclear, surgia
tambm um ou mais candidatos a integr-lo.
Esse quadro reforou as coincidncias de preocupaes entre os EUA e
a URSS, em particular no tocante possvel obteno de armas nucleares
pela Alemanha Ocidental121. Com esse inusitado interesse comum das
superpotncias coincidia tambm aquele de um nmero elevado de Estados
que no tinham condies tcnicas que lhes permitissem dotar-se de arma
nuclear e concentravam, assim, esforos em evitar que outros Estados o
fizessem. Em outubro de 1959, a Irlanda apresentou projeto de resoluo na
AGNU, intitulado Preveno da Disseminao Mais Ampla de Armas
Nucleares, que instava os Estados a concluir acordo pelo qual os que
possussem armas nucleares se abstivessem de transferir seu controle ou
conhecimento a respeito para os Estados que no as possussem; e estes
ltimos se comprometessem a no fabricar ou adquirir essas armas122.
De maro a setembro de 1961, os EUA e a URSS conduziram consultas
bilaterais sobre a questo das armas nucleares, das quais emanaram as
Benjebbar, p. 48. Em sua investigao do programa secreto francs, o autor comprovou ter
Paris recebido de Londres ofertas de transferncia de todo o conhecimento para a obteno da
bomba nuclear, em troca da concordncia com a admisso britnica na Comunidade Econmica
Europeia.
121
Zaluar, p. 45.
122
Resoluo 1665 da XIV sesso da AGNU (1959).
120

63

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

primeiras ideias que constituiriam os principais dispositivos do futuro TNP123.


Em particular, a observao de que, ao limitar-se a vincular o recebimento de
cooperao na rea nuclear aplicao de salvaguardas, o Estatuto da AIEA
deixava sem disciplina os esforos endgenos de capacitao nuclear dos
Estados. Nesse sentido, em 1961, propuseram s Naes Unidas consolidar
o compromisso jurdico de que os Estados que possussem armas nucleares
no dariam seu controle a qualquer outro Estado que no as possussem,
bem como informao necessria sua manufatura; e os Estados que no
possussem no deveriam procurar fabric-las, obter o controle de armas
nucleares de outros Estados ou obter informaes ou materiais para sua
manufatura124.
O proposto fortalecimento das normas e controles relativos obteno
de armas nucleares representou uma evoluo conceitual no tratamento da
questo, que se expressou pelos novos termos proliferao e no
proliferao. Em 1964, mais preocupada com o aperfeioamento qualitativo
das armas nucleares, como as dos EUA e da URSS, a Delegao da ndia
introduziu o termo proliferao nos debates da ONU. At ento, como recorda
Carlos Duarte, a expresso corrente era disseminao, que foi contestada
por Nova Dlhi por no tratar do problema da produo adicional de armas
nucleares pelos pases que j as possuam. A aceitao geral da nova
expresso, contudo, no se fez exclusivamente em torno das preocupaes
indianas (a proliferao vertical), mas sobretudo em torno da ideia de que
programas nacionais, per se, poderiam levar ao surgimento de novos Estados
possuidores (a proliferao horizontal)125.
A coincidncia de interesses entre Washington e Moscou no significa que no houve
intensa e difcil negociao bilateral, at que alcanassem uma abordagem comum. No centro
das divergncias, estavam seus interesses conflitantes de segurana na Europa: Moscou insistia
em obter a proibio de que o acesso a armas nucleares ocorresse no seio de alianas militares;
basicamente, temia os planos de criao de uma Fora Multilateral Nuclear da OTAN, que
daria Alemanha Ocidental possvel controle sobre armas nucleares. Diante do impasse bilateral,
os EUA apresentaram no ENDC projeto de Tratado que mantinha em aberto a possibilidade de
Bonn deter controle operacional sobre foras nucleares da OTAN. A iniciativa se frustrou,
diante do veto da URSS no Comit e da incmoda denncia de que a OTAN pretendia ter uma
dimenso de disseminao de armas nucleares. A reao de Washington foi de negar essa
possibilidade e de, na prtica, colocar de lado suas pretenses quanto Fora nuclear da
Aliana Atlntica. Vide Soares de Lima.
124
Documento A/ 4891, de 25 de setembro de 1961, item C, alnea 5 (e), p. 5, submetido pelos
EUA XVI Assembleia Geral das Naes Unidas.
125
Duarte, Carlos, p. 32.
123

64

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

Em 1965, a XX Assembleia Geral emitiu resoluo pela qual registrou


os parmetros a serem observados na negociao do futuro TNP: em
particular, a resoluo 2028 estabeleceu equilbrio entre as obrigaes de
desarmamento, no proliferao e cooperao internacional para fins pacficos
elementos da chamada barganha bsica do Tratado. Em 1967, Moscou e
Washington fecharam acordo em torno dos elementos que seriam o cerne do
TNP. O texto estabeleceu: proibio de transferncia de armas nucleares, ou
assistncia de qualquer gnero para sua obteno; proibio de obteno,
por qualquer meio, de armas nucleares por parte dos Estados no
nuclearmente armados; e obrigao, por parte destes ltimos, de sujeitar
todas suas atividades nucleares a salvaguardas abrangentes da AIEA ou
seja, tambm sobre atividades endgenas dos Estados. Em agosto de 1967,
os EUA e a URSS apresentaram verses separadas, porm idnticas, de
projeto de tratado ao ENDC.
Pode-se dizer que a negociao do TNP ocorreu, assim, em dois nveis
concorrentes um multilateral e outro bilateral, entre EUA e URSS.
Competiram entre si fatores como, por um lado, a viso de um mundo de
Estados iguais, no longo prazo, no tocante posse de armas nucleares e a
expectativa de maior cooperao internacional para os usos pacficos da
energia nuclear; e, por outro, a preocupao das potncias em manter seu
oligoplio nuclear e seu diferencial de poder. A abertura do texto no Comit
das Dezoito Naes para o Desarmamento (ENDC), em janeiro de 1968,
foi um passo imprescindvel diante do interesse de seus promotores de que
o tratado fosse minimamente aceitvel para os Estados no nuclearmente
armados e para sua aprovao pela AGNU126. No se poderia sequer
caracterizar como negociao as discusses sobre o TNP a partir de 1967.
As possibilidades dessa negociao de aparncia multilateral foram
condicionadas e limitadas pela postura pouco permevel dos EUA e da
URSS em acomodar modificaes a seu projeto comum. Em diversos
dispositivos do TNP, a realidade de poder e os entendimentos bilaterais
entre Moscou e Washington levaram derrogao do multilateralismo
incorporado no Tratado.
126
A Resoluo 2373 da XXII AGNU aprovou o projeto e recomendou sua assinatura e
ratificao pelo maior nmero de Estados. Foram 95 votos a favor, 4 contra e 21 abstenes
(inclusive o Brasil). Os votos contrrios so insignificantes (Albnia, Cuba, Tanznia, Zmbia).
Entre os que se abstiveram, esto Estados com capacidade tecnolgica prospectiva de dotar-se
da arma nuclear: alm do Brasil, a Argentina, a Espanha e a ndia.

65

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Como resultado desse processo hbrido, o TNP contm marcas multilaterais


e outras no multilaterais. Por um lado, como observa Soares de Lima, ainda
que as potncias nucleares objetassem a quase todas as demandas dos Estados
no nuclearmente armados (...), algumas garantias foram includas (...), de forma
a suavizar seu teor explicitamente discriminatrio127. Celebrou-se uma
barganha bsica entre Estados no nuclearmente armados e Estados
nuclearmente armados, articulada em torno das concesses mtuas em matria
de desarmamento, usos pacficos da energia nuclear e no proliferao. As
potncias nucleares assumiram, pela primeira vez, um compromisso jurdico
com o desarmamento nuclear128. No tocante aos usos pacficos da energia
nuclear, as discusses no ENDC permitiram melhorar razoavelmente a oferta
inicial sovitico-norte-americana. O artigo IV, em particular, foi reforado de
forma a expressar o direito inalienvel de todos os Estados Partes de
desenvolver, pesquisar, produzir e utilizar a energia nuclear para fins pacficos
(grifo do autor). Ademais, no obstante as crticas que se lhe podem fazer, o
TNP um instrumento de Direito Internacional e, nesse sentido, apenas aqueles
que o assinaram e ratificaram assumiram a obrigao jurdica de no dotar-se
de arma atmica. O TNP deixou aberta, em seu artigo X, a possibilidade de
que um Estado Parte se retire dele se considerar que, em razo de
acontecimentos extraordinrios, seus compromissos sob o Tratado pem em
risco seus interesses supremos.
Por outro lado, o TNP incorpora explcita discriminao entre Estados
no nuclearmente armados e Estados nuclearmente armados129. Outra marca
o carter assimtrico ou desequilibrado dos elementos que conformaram
sua barganha bsica. Enquanto as obrigaes em matria de no proliferao
so precisas e engendram acordos operacionais, como os Acordos de
Salvaguardas Abrangentes a cargo da AIEA, as obrigaes em matria de
prestao de cooperao internacional e, em particular, de desarmamento
so marcadas por termos imprecisos130. O artigo VI, sobre desarmamento
Soares de Lima, p. 90.
Esse compromisso foi declarado como inequvoco na Conferncia de Exame do TNP de
2000 e utilizado, entre outros, como base do Parecer Consultivo da Corte Internacional de
Justia, de 8.7.1996, sobre a legalidade do uso ou ameaa de uso de armas nucleares
129
Segundo o Artigo IX do TNP, so considerados Estados nuclearmente armados aqueles que
fabricaram e testaram, com xito, uma arma nuclear ou explosivo nuclear antes de 1 de janeiro
de 1967.
130
O TNP no alterou, contudo, a noo incorporada no Estatuto da AIEA de que, em matria
de assistncia internacional no assunto, os Estados no esto obrigados a transferir tecnologia
nuclear, existindo apenas o compromisso geral de prestar cooperao.
127
128

66

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

nuclear, no estabeleceu, como defendido pela ndia e pelo Movimento dos


Pases No Alinhados, a proibio de armas nucleares, a cessao da
produo de armas nucleares, ou mesmo prazos determinados para a reduo
dos estoques com vistas sua completa destruio131. Enquanto estabelece
o desarmamento como objetivo tentativo de longo prazo, o TNP incorpora o
conceito de no proliferao horizontal, ao introduzir o compromisso jurdico
dos Estados no nuclearmente armados de no dotar-se de arma nuclear. A
assimetria dos elementos da barganha bsica do TNP , at hoje, causa de
controvrsia persistente nas Conferncias de Exame do Tratado.
O TNP encerra uma contradio entre seus elementos mais multilaterais
e outros mais discriminatrios: enquanto, internamente, discrimina entre Estados
nuclearmente armados e Estados no nuclearmente armados, externamente,
no discrimina entre membros e no membros. Deixa os no membros em
condies de manter a porta aberta para, se o desejarem, dotarem-se de
arma nuclear. No prev restries cooperao internacional para fins
pacficos com Estados no partes, mantendo intacta a barganha articulada
no Estatuto da AIEA. Tambm no prev benefcios exclusivos aos
Estados Partes. A situao gerada pelo TNP est contida no conceito de
pases-carona: eles se beneficiam do bem pblico produzido pelo Tratado,
sem assumir qualquer das obrigaes previstas no instrumento, como a renncia
a armas nucleares e a aceitao de salvaguardas abrangentes. Como observa
Soares de Lima: carente de regras exclusivas para orientar as relaes com
os no signatrios e gerar benefcios seletivos para os signatrios, o TNP
realmente discrimina esses ltimos132. O TNP no foi, assim, impedimento
para a proliferao nuclear em Estados que haviam decidido manter-se
margem dele. Legalmente, a ndia realizou testes nucleares em 1974 e 1979,
e surgiram, nos anos 80, indcios de que Israel e Paquisto tambm disporiam
de programas avanados para fabricar material nuclear explosivo. Tornou-se
progressivamente mais claro que o TNP continha uma vulnerabilidade em
termos de sua eficcia.
Unilateralmente, a partir de 1974, os EUA reforaram suas diretrizes
nacionais de controle de exportaes nucleares, pelas quais estabeleceram
Segundo o Artigo VI do TNP, cada parte deste Tratado compromete-se a entabular, de boa-f,
negociaes sobre medidas efetivas para a cessao em data prxima da corrida nuclear e para o
desarmamento nuclear, e sobre um Tratado de desarmamento geral e completo, sob estrito e
eficaz controle internacional.
132
Soares de Lima, p. 101.
131

67

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

um embargo transferncia de tecnologias de enriquecimento e


reprocessamento para todos os Estados no nuclearmente armados,
independentemente de sua condio vis--vis ao TNP, e requereram a
aplicao de salvaguardas abrangentes como condio de suprimento. A
medida foi justificada com base no artigo III, pargrafo 2 do TNP, que dispe
sobre a proibio de transferncias de materiais que levem obteno da
arma nuclear133.
Por outro lado, Washington buscou, nos anos 70, a cooperao de outros
Estados supridores para definir parmetros comuns de controles de
exportao. O objetivo era no apenas reforar a legitimidade poltica dos
novos controles e desfazer a percepo de unilateralismo, tal como se verificara
no caso do COCOM, em 1947, mas tambm assegurar um grau mnimo de
eficcia, haja vista o surgimento de novos supridores no mercado internacional.
As negociaes nesse sentido se deram junto a Estados identificados como
grandes supridores: alm dos EUA, Alemanha Ocidental, Canad, Frana,
Japo, Reino Unido e no obstante a hostilidade estratgica a Unio
Sovitica. Em reunies conduzidas na capital britnica, entre 1975 e 1977,
esses Estados, que se denominaram membros do Clube de Londres,
negociaram critrios comuns para orientar as autorizaes de exportao de
bens nucleares134. Em 1978, foram aprovadas diretrizes e listas conjuntas
entre os principais Estados supridores de materiais e tecnologias nucleares.
Com relao aos no participantes, o Clube de Londres discriminatrio.
Seus controles coordenados de exportao contemplam restries adicionais
quelas previstas no TNP, como no tocante a transferncias de tecnologias
de reprocessamento, ao enriquecimento de urnio e produo de gua
pesada, alm da exigncia de proteo fsica do material e instalaes
transferidos e garantias de no retransferncia para terceiras partes. Ademais,
o grupo desenvolveu mtodos de intercmbio de informaes de inteligncia
para avaliar o cumprimento pelos Estados de suas obrigaes em matria de
O pargrafo 2 do Artigo III do TNP dispe: cada Estado Parte se compromete a no prover
a Estado no nuclearmente armado, para fins pacficos: (a) fonte ou material fssil especial, ou
(b) equipamento ou material especialmente concebido ou preparado para o processamento,
uso, ou produo de material fssil para qualquer Estado no nuclearmente armado, salvo se a
fonte ou o material fssil especial estiver sujeito s salvaguardas requeridas por este artigo.
134
A dificuldade das negociaes concentrou-se naqueles pontos defendidos pelos EUA, porm
considerados inaceitveis pela Alemanha Ocidental e pela Frana, notadamente a aplicao de
salvaguardas abrangentes como condio de suprimento e na proibio temporria da exportao
de tecnologias de enriquecimento e reprocessamento.
133

68

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

no proliferao modalidade que, segundo seus membros, complementaria,


sem prejudicar, as salvaguardas da AIEA. Essa leitura difere da de outros
Estados, como a ndia, segundo os quais o processo multilateral de aplicao
de salvaguardas, pela AIEA, seria o nico capaz de fornecer avaliao
objetiva, desprovida de interesses polticos individuais de outros Estados,
sobre a questo do cumprimento. O tema dos controles de exportao
aplicados por grupos restritos tornou-se dos mais controversos no mbito
das sucessivas Conferncias de Exame do TNP135.
Internamente, o Clube de Londres ps seus membros em posio de relativa
igualdade. Suas decises sobre emendas s diretrizes e sobre a confeco das
listas de bens controlados so tomadas por consenso o que diminui o poder
relativo dos EUA perante os demais136. Nesse sentido, o Clube de Londres,
que passou a chamar-se Grupo de Supridores Nucleares (NSG, em ingls) a
partir de 1994, conforma um modelo plurilateral. No entanto, o Clube
demonstrou preocupao em apresentar-se como parte integral dos esforos
multilaterais de no proliferao137. Em 1978, suas Diretrizes foram levadas a
conhecimento da AIEA, que publicou o documento INFCIRC/254 (emendado
posteriormente) invocando, como base, o Artigo III.2 do TNP138.
No perodo que vai de 1946 a 1980, todas as aes levadas a cabo
para evitar a obteno de armas nucleares por novos Estados se fizeram sem
o recurso a meios de fora embora, como visto, a fora foi contemplada
por setores norte-americanos perante o programa nuclear chins. Em 1980,
contudo, a fora foi empregada pela primeira vez desde o fim da II Guerra
Mundial, contra o reator de pesquisas de Tammuz-I (Osirak), construdo por
Bagd em cooperao com a Frana139. Em 1980, no contexto da guerra
Foram realizadas Conferncias de Exame do TNP em 1975, 1980, 1985, 1990, 1995, 2000 e
2005.
136
Ilustrativo o fato de que apenas em 1992 os EUA conseguiram fazer aprovar sua proposta,
de 1975, relativa exigncia da aplicao das salvaguardas abrangentes como condio de
suprimento precedente que ter importantes implicaes para o Brasil.
137
comum, nos pronunciamentos dos membros do Clube e tambm em seus documentos
oficiais, encontrar a seguinte afirmao: as diretrizes so consistentes com, e complementares
a, os vrios instrumentos internacionais juridicamente vinculantes na rea da no proliferao.
Vide Inventory of International Non-Proliferation Organizations and Regimes (2009). Disponvel
em http:cns.miis.edu/pubs/inven/index.htm. Acessado em 10.11.2009.
138
Em 1992, em reao s descobertas sobre os desvios iraquianos da cooperao nuclear
recebida, o NSG criou uma segunda lista de bens, relativa aos de uso dual, em complementao
primeira lista de bens relativos produo de armas nucleares. No mesmo ano, a AIEA
publicou o documento INFCIRC/254, Parte II, com essa lista.
139
Para um relato completo, vide Cordesman, 1994.
135

69

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Ir-Iraque, o Chefe da Inteligncia Militar de Israel instou publicamente o


Governo iraniano a atacar, sugerindo que, conquanto inimigos, Israel e Ir
tinham o interesse comum de prevenir a nuclearizao do Iraque140. Teer
no emitiu comentrios sobre a posio israelense. No entanto, nove dias
depois, em setembro de 1980, dois jatos Phantom iranianos bombardearam
o reator iraquiano. A operao, porm, no alcanou seus objetivos: os danos
causados foram reduzidos e o reator voltou a seu pleno funcionamento em
poucos meses. Ao longo dos sete anos de conflito com Bagd, Teer absteve-se
de repetir ataques daquela natureza.
Alvos de interesse para o programa nuclear do Ir foram, por sua vez,
atacados pelo Iraque entre 1984 e 1998. Em maro de 1984, ocorreu uma
primeira tentativa de bombardeio areo contra a instalao de Bushehr, que
sofreu danos menores. Seguiram-se duas novas tentativas em 1985, uma
adicional em 1986, duas em 1987 e uma ltima em 1988141.
Em 1981, Israel conduziu a mais clebre operao militar para impedir,
fora de contexto de guerras, a obteno de armas nucleares, lanando ataque
contra o reator iraquiano de Osirak. O ataque representou a escalada de
uma srie de aes de baixa intensidade que vinham sendo levadas a cabo
pelos servios de inteligncia de Israel contra o Iraque142. Em 7 de junho de
1981, na Operao pera, oito avies F-16, protegidos por seis caas F-15,
cruzaram a Jordnia e a Arbia Saudita para bombardear o reator iraquiano.
Os servios de inteligncia de Israel vinham acompanhando a cooperao nuclear entre Paris
e Bagd desde 1974. Nas tratativas secretas com a Frana, o Governo iraquiano havia manifestado
interesse inicial num reator a gs-grafite de 500 MW, que seria capaz de produzir grandes
quantidades de plutnio, ideal para a obteno de armas nucleares. Paris teria rejeitado a
proposta e oferecido seja um reator de 70 MW para fins de pesquisa, porm alimentado por
urnio enriquecido, seja um reator mais potente de gua leve do tipo proliferation-resistant. A
opo de Saddam Hussein pelo primeiro seria interpretada como reveladora de interesse na
aquisio de material fssil e no na produo de energia. Weissman e Krosney, pp. 55-57.
141
Cordesman avalia que essa sucesso de ataques destruiu parte das capacidades iranianas de
produzir material nuclear, que o Ir voltaria a conquistar a partir de 2005. Cordesman, p. 105.
142
Segundo Donald Neff: since at least 1979 Israel had been waging a secret war aimed at
disrupting Iraqs nuclear program. The campaign was carried out by Israels Mossad under the
name Operation Sphinx. The operation began at least as early as April, 1979, when bomb
explosions in the nuclear facility of the French firm of Constructions Navales et Industrielles
near Marseille blew up reactor cores about to be shipped to Iraqs facility. On June 13, 1980,
Yahya Meshad, an Egyptian nuclear physicist working for Iraq, was killed in his Paris hotel
room. Two months later, a series of bombs exploded at the offices or residences of officials of
Iraqs key suppliers in Italy and France. The firms were supplying Iraq with a reactor and hot
cells and their officials and workers were harassed by threatening letters. Washington Post,
9.7.1981.
140

70

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

A instruo era aplicar o mximo de fora, porquanto no haveria uma


segunda chance e as consequncias de um fracasso seriam elevadssimas.
Ao explicar a deciso, o Governo israelense avaliou que a diplomacia lhe
oferecia poucas garantias de sucesso e qualificou a ao contra o reator
iraquiano, ainda que arriscada, como uma questo de vida ou morte para
Israel: a alterao da relao de foras entre Israel e os rabes no poderia
ser tolerada143.
A reao internacional foi de condenao. O CSNU rejeitou o direito
israelense de conduzir autodefesa preventiva e considerou o ato como uma violao
da Carta da ONU e das normas de conduta internacionais144. Em particular, na
Resoluo 487, o rgo declarou que a ao israelense constituiu grave ameaa
contra o regime de salvaguardas da AIEA, considerando-o a fundao do Tratado
de No Proliferao, e violou o direito do Iraque de estabelecer programas de
desenvolvimento tecnolgico e nuclear para fins pacficos145.
Uma das dvidas, persistentes at hoje, diz respeito posio dos EUA
sobre o ataque de Israel a Osirak. Segundo Donald Neff, Israel no poderia
ter levado a cabo a operao contra um aliado ttico dos EUA, como era o
Iraque, sem ter obtido o aval de Washington. No entanto, revelaes
posteriores indicaram que setores norte-americanos teriam contribudo para
a ao, mas os EUA preferiram dela dissociar-se publicamente no contexto
de seu apoio ao Iraque na guerra contra o Ir146. Formalmente, Washington
votou em favor da Resoluo 487, que criticou Israel147.
Weissman e Krosney, pp. 55-57.
Resoluo 487 (1981) do CSNU.
145
Idem.
146
Vide artigo de Neff, supracitado. Em particular, Israeli warplanes could not have flown to
their target without having been guided by aerial photographs supplied by U.S. spy satellites.
Under a secret arrangement, Israel had been granted access to U.S. satellite photography.
However, Inman knew that access was to be limited to areas posing potential direct threats to
Israel, in Inmans words. When he discovered Israel had drawn material on such far-away areas
as Iraq, Libya and Pakistan, he made a decision to limit its access to photographs covering areas
no farther than 250 miles from Israels border.
147
Numa demonstrao da evoluo da doutrina norte-americana no sentido de acomodar a
contraproliferao, em 1992, o Secretrio de Defesa, Dick Cheney, reverteu a condenao
oficial dos EUA ao ataque de Israel contra Osirak. Em particular, Cheney agradeceu publicamente
o Governo israelense por impedir a obteno pelo Iraque de uma arma nuclear. No se pode,
contudo, interpretar Cheney literalmente, uma vez que o ataque a Osirak no impediu o Iraque
de retomar suas atividades clandestinas, como se verificou depois da Guerra do Golfo. O
interesse maior dessa declarao demonstrar que a ao israelense convergiu com os interesses
dos EUA.
143
144

71

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Ainda que incompleto, esse panorama histrico do perodo que antecede


o fim da Guerra Fria permite observar alguns parmetros no tratamento da
questo da no proliferao. Entre eles, esto:
(i) o recurso, via de regra, ao formato multilateral, ainda que com vis
utilitrio e com derrogaes em graus diversos, por iniciativa dos
EUA, para tratar do problema da obteno de armas nucleares por
outros Estados em particular, com respeito soberania dos Estados
na renncia s ADM;
(ii) um esforo progressivo para o fortalecimento das medidas destinadas a
evitar o surgimento de novos Estados com armas nucleares, como se v
na transio dos conceitos de no disseminao para no proliferao;
(iii) o recurso, como meios excepcionais, a formas plurilaterais, porm
no militares, para coordenar critrios para autorizar exportaes de
bens sensveis e, assim, dificultar o acesso de determinados Estados a
materiais passveis de desvio para a obteno de armas nucleares; e
(iv) a prevalncia de um anti preventive war ethos148 na doutrina norte-americana durante o perodo e o no emprego da fora por parte
dos EUA, desde o fim da II Guerra Mundial, para prevenir a proliferao.
2.2. No ps-Guerra Fria: a contraproliferao na doutrina e na
prtica dos EUA
O desaparecimento da URSS, em 1991, modificou a distribuio internacional
de poder em favor dos EUA, configurando, no terreno militar, uma situao de
unipolaridade. No cabe aqui examinar essa questo sistmica em suas diversas
dimenses, mas salientar-lhe um aspecto de interesse para este estudo: a retirada
do principal contrapeso que, nas quase cinco dcadas anteriores, constrangera o
recurso pelos EUA a meios mais coercitivos, inclusive em temas de proliferao.
Conforme explica a Embaixadora Nancy Soderberg, a nova configurao de
poder no ps-Guerra Fria acrescentou novos instrumentos passveis de ser
utilizados por Washington na defesa de seus interesses:
For more than four decades, most American foreign policy was made and
measured in relation to the Soviet threat. Today, with the Cold War over, the
security environment has changed. We must carefully decide which tools we are
148

Silverstone, p. 3.

72

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

willing to apply: persistent diplomacy and economic aid, or sanctions to military


force. We must and will marshal whatever resources we need to get the job done
right. Americas armed forces are the core of our nations power149.

Por outro lado, o contexto do ps-Guerra Fria alterou progressivamente


a percepo dos riscos da proliferao de ADM. A descoberta do programa
clandestino do Iraque (1991) e os testes nucleares da ndia e do Paquisto
(1998) deixaram claro que a fronteira do acesso a tecnologias sensveis se
expandia progressivamente em particular em zonas marcadas por tenso
poltica, como no Oriente Mdio e no Sul da sia e que o foco da
preocupao j no estaria limitado a pases razoavelmente avanados em
termos tecnolgicos. Ademais, o efeito domin da proliferao pareceria poder
ser posto em operao: diante de uma ndia e de um Paquisto nuclearizados,
poderiam surgir incentivos para o vizinho Ir seguir o mesmo caminho e, em
reao, levar a Arbia Saudita ou o Egito, entre outros, na mesma linha.
Essa preocupao foi agravada pelas transformaes sistmicas geradas
pela globalizao. O fim da Guerra Fria coincide com rpida liberalizao e
desburocratizao dos fluxos comerciais no plano mundial, alm de facilidades
nas comunicaes e transmisso de dados em nvel global. Essas transformaes
criam condies mais fluidas para o trfico ilcito de materiais e conhecimento
sensveis e aumentam a dificuldade de seu controle pelos Estados.
Tambm nesse contexto, cresce o interesse dos Estados na energia nuclear
para fins pacficos. Na chamada primavera nuclear, a busca pela elevao
do peso relativo das fontes nucleares na matriz energtica dos Estados feita
por motivos diversos como a diminuio do emprego de combustveis fsseis
em benefcio da preveno da mudana do clima, o esgotamento das
capacidades instaladas em outras reas de gerao de energia (hidroeltrica,
petrleo, gs, etc.) e o desvio de recursos como o petrleo para fins de
exportao e gerao de maiores receitas em divisas150. Esse processo,
A Embaixadora Nancy Soderberg foi Vice-Diretora da equipe de transio do Presidente
Clinton, em 1992, encarregada de temas de segurana nacional. Foi tambm Alta Representante
dos EUA para Temas Polticos Especiais junto ao CSNU (1992-1993-1997). Vide Soderberg,
N. US Intervention in the Post-Cold War Era, in findarticles.com. Acessado em 3.7.2008.
150
Estes argumentos so invocados pelo Governo iraniano para explicar seus projetos no
campo nuclear. Segundo o Vice-Ministro do Exterior, Hossein Sheikholeslam: o Ir ter petrleo
por cerca de 100 anos e depois, apenas a energia nuclear pode ser seu substituto lgico.
Declaraes agncia de notcias iraniana, 20.11.2008. Vide www.tehrantimes.com/
index_View.asp?code=183647.
149

73

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

contudo, eleva o risco do desvio de tecnologias sensveis, no obstante os


controles internacionais em vigor, para a produo de artefato nuclear.
Os atentados de 11 de setembro de 2001 contra os EUA tornaram ainda
mais complexo o quadro acima. Inseriram no rol de ameaas de segurana a
possibilidade de emprego de ADM no apenas por Estados, na verso
clssica, mas tambm por atores no estatais, como grupos terroristas. Em
maro de 1995, a seita japonesa Aum Shinrikyo realizou ataque com gs
sarin, de forma simultnea, em vrios pontos do metr de Tquio, causando
12 mortos, 50 feridos graves e danos viso de cerca de 1000 pessoas. O
ensaio demonstrou a capacidade de acesso de atores no estatais a tecnologias
sensveis, a qual poderia vir a ser aperfeioada.
Os anos 1990 e 2000 marcaram, assim, o surgimento da percepo de
novas ameaas, notadamente da tica da proliferao. Na identificao dos
principais aspectos desses novos riscos, T. V. Paul e Norrin Ripsman listam:
(i) o surgimento de um mercado negro internacional de produtos nucleares
e o provvel interesse de grupos terroristas na compra de ADM;
(ii) o fortalecimento da percepo de insegurana internacional derivada
dos conflitos internos e do terrorismo;
(iii) a liberalizao dos fluxos de comrcio e de tecnologia, bem como a
revoluo nos transportes e nas comunicaes, que dificultam que o
Estado exera controles adequados sobre bens e tecnologias sensveis;
(iv) a emergncia de atores no estatais, que, ao lado dos Estados,
passaram a ser ameaas segurana nacional e internacional;
(v) a possibilidade de cooperao entre as redes internacionais clandestinas
(relacionadas ao crime organizado, lavagem de dinheiro, ao trfico
de seres humanos, de drogas e de armas) e organizaes terroristas;
(vi) a natureza ubqua da difuso tecnolgica, tanto nos setores militares
quanto nos no militares; e
(vii) o crescimento do risco relativo das armas qumicas e biolgicas,
que seriam mais fceis de obter do que as nucleares e, para efeitos
de terrorismo, at mais adequadas151.
Como nota de cautela, seria preciso no exagerar o diagnstico das
novas ameaas e ter o cuidado de manter distanciamento crtico da gravidade
151

Paul e Ripsman, 2004, pp. 355-380.

74

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

do novo cenrio. Entre os principais argumentos que poderiam ser


mencionados, est o fato de que a obteno de ADM, nas quantidades
adequadas para seu uso, permanece tarefa altamente complexa, que exige
grande infraestrutura, qualificaes especficas, pesquisa e financiamento
elevado o que dificilmente poderia ser logrado fora das estruturas e dos
recursos dos Estados152. No se trata aqui de pretender confrontar o
diagnstico sobre os riscos apresentados pela proliferao, mas apenas de
fazer um alerta: ao exagerar o diagnstico das ameaas, cria-se o risco de
engajar-se num planejamento alarmista de defesa que, contraditoriamente,
aceleraria os efeitos deletrios do dilema da segurana. Assim, ao temer
eventual ataque, um Estado poderia julgar oportuno tomar aes de natureza
antecipatria, inclusive blica. Empregando linguagem que remete aos casos
excepcionais que, nos termos do Captulo VII da Carta da ONU, poderiam
autorizar o uso da fora no sistema internacional, Paul e Ripsman defenderam,
j nos anos 90, que a proliferao constitua ameaa paz e segurana
internacionais153.
Em todo caso, a percepo do surgimento de novas ameaas suscitou,
nos EUA, o tema da adequao dos instrumentos tradicionais de no
proliferao s novas ameaas e s capacidades militares do pas. Surgiram
vozes favorveis a uma completa reviso dos instrumentos disponveis, que
propugnavam deslocar a nfase em tratados e mecanismos de verificao
para expedientes mais enrgicos, inclusive de natureza policial e militar.
Em particular, importa ressaltar a centralidade do Pentgono como
gerador dessa nova doutrina. Segundo Scott Silverstone, a primeira Guerra
do Golfo exigiu uma reflexo interna a respeito da hiptese de, como poderia
ter ocorrido no Iraque, as foras norte-americanas serem chamadas a travar
guerras no convencionais. Diversos estudos e reflexes foram desenvolvidos
na Academia de West Point, na National Defense University, na Naval
Postgraduate School e na Air University, entre outros. A linha geral da anlise
Pelo menos at o presente momento, poucos foram os casos de atores no estatais que se
teriam aproximado da obteno de ADM. O caso da seita japonesa Aum Shinrikyo, que realizou
ataque com gs sarin no metr de Tquio, em maro de 1995, demonstra que, conquanto
possam aspirar a dotar-se dessas armas, atores no estatais encontram grandes dificuldades
operacionais para desenvolv-las. No obstante elevados investimentos e grande estrutura de
trabalho, o grupo nunca conseguiu transformar patgenos em armamento (weaponization)
e voltou-se, ento, para a produo de agentes qumicos, cujo uso no metr foi menos efetivo do
que teriam sido explosivos clssicos, disponveis no comrcio.
153
Paul e Ripsman, 2004, pp. 355-380.
152

75

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

foi favorvel incorporao da contraproliferao na doutrina, o que


representou um rompimento importante com a viso prevalecente na Guerra
Fria: o anti preventive war ethos seria substitudo pelo counterproliferation
imperative154. Silverstone situa, assim, o surgimento da contraproliferao
dentro de uma instituio decisiva no Estado norte-americano
O processo de criao e explicitao da doutrina da contraproliferao,
ao longo dos anos 90, insere-se, assim, no contexto maior das transformaes
observadas no ps-Guerra Fria e dentro da reflexo das instituies norte-americanas responsveis por questes de segurana, notadamente o
Pentgono o que sugere uma dimenso que perpassa os governos. Ver-se-,
a seguir, como esse processo evoluiu na doutrina e na prtica dos EUA nos
sucessivos Governos norte-americanos desde 1989.
2.2.1. Governo de George H. W. Bush (1989-1993)
No que diz respeito doutrina, em agosto de 1991, o Presidente George
H. W. Bush apresentou sua Estratgia de Segurana Nacional, que articula
a poltica norte-americana com relao s ADM em duas vertentes o
controle de armamentos e a restrio da proliferao (stemming
proliferation). A primeira vertente d continuidade abordagem da Guerra
Fria, com variaes de ambies e intensidade. Busca eliminar a tenso
remanescente na relao com a Federao da Rssia, por meio da reduo
das capacidades militares russas e da elevao da previsibilidade dos
movimentos militares de Moscou, recorrendo a acordos bilaterais e
multilaterais. Essa vertente levou a mecanismos como os Tratados de
Reduo de Armas Estratgicas (START), a Conferncia sobre a Segurana
e Cooperao na Europa e o Tratado sobre as Foras Convencionais na
Europa (1990).
O segundo objetivo restringir a proliferao situado num contexto
analtico bastante distinto do da Guerra Fria155. Segundo a Estratgia de 1991,
muito embora constituam o ponto de partida para impedir a proliferao, os
acordos internacionais no seriam suficientes para equacionar a ameaa
Silvertstone, p. 3.
In the realm of military strategy, we confront dangers more ambiguous than those we
previously faced. How does proliferation affect our traditional problem of deterrence?
Proliferation poses an ominous challenge to global peace and stability. Estratgia de Segurana
Nacional dos EUA, 1991.
154
155

76

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

crescente representada por ela156. Seriam necessrias aes em trs reas:


fortalecer os acordos existentes como na rea de salvaguardas nucleares (o
que dar origem ao Protocolo Adicional da AIEA) ou de controle de exportaes
(pelo MTCR, NSG e Grupo da Austrlia); expandir a participao nos acordos
de no proliferao (o que motivar uma rodada de gestes em favor da adeso
ao TNP de pases como Brasil, Argentina, China, Frana e as novas repblicas
no Leste europeu); e as chamadas novas propostas (como a CPAQ, as diretrizes
internacionais para transferncias de armas convencionais para o Oriente Mdio
e uma moratria internacional, politicamente vinculante, na aquisio, produo
e testes de msseis terra-terra).
A principal inovao residiria, contudo, no prenncio da necessidade do
planejamento de medidas de contingncia militar na hiptese de falharem os
instrumentos tradicionais de no proliferao: a successful non-proliferation
strategy must encompass contingency planning to deal with these weapons
should prevention fail157. Sobre o modo de ao, a linguagem oficial denota
receptividade cooperao internacional, latu sensu, no combate
proliferao, mas a concebe a partir do conceito bilateralista de aliana: to
meet it, we will work with our allies to address the causes of strife while
curbing exports to builders of weapons of mass destruction158.
No que diz respeito prtica, j em abril de 1990, o Pentgono criara o
Diretrio para Contramedidas de Proliferao. Foi constitudo grupo de
trabalho composto da Agncia de Inteligncia de Defesa (DIA), a Agncia
de Segurana Nacional (NSA), representantes das diferentes Foras e o
Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas. No mandato do grupo, j
estavam contidos alguns elementos que prenunciavam o maior envolvimento
das foras militares em temas de proliferao:
to anticipate possible proliferation problems well enough in advance to allow
policy makers and military planners enough time, either to diffuse them or to get
properly prepared in advance literally to fight them159.
Idem. O documento cita o uso pelo Iraque de armas qumicas, no obstante ser parte no
Protocolo de Genebra, de 1925, s Convenes de Paz da Haia, e seus trabalhos clandestinos na
rea nuclear, no apesar de ser membro de TNP e de manter acordo de salvaguardas abrangentes
com a AIEA.
157
Idem, p. 21.
158
Idem, p. 19.
159
Senado dos EUA, Comit sobre Servios Armados, sesso 102/02, Threat Assessment,
Military Strategy, and Defense Planning, Washington, 1992, p. 93.
156

77

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

O deslocamento da poltica dos EUA em favor de instrumentos mais


coercitivos contra a proliferao pode ser visto na primeira Guerra do Golfo
(janeiro e fevereiro de 1991). A ao dos EUA no teve por fim precpuo destruir
a infraestrutura de capacitao nuclear, qumica, biolgica e missilstica do Iraque.
Aps reverter a invaso do Kuaite, contudo, Washington se voltou para esse
objetivo. Com base na Resoluo 678 do CSNU, de novembro de 1990, que
autorizara o uso da fora para obter a retirada das tropas iraquianas do Kuaite
sem, porm, dar mandato para o tratamento da questo da proliferao no
Iraque , a coalizo liderada pelos EUA realizou 970 bombardeios contra alvos
relacionados a programas de uso dual e 1500 contra alvos relacionados ao
programa missilstico e qumico160. Isso representa a mais ampla e duradoura
ao militar contra a proliferao jamais conduzida. Pela primeira vez, por exemplo,
atacou-se militarmente um reator nuclear em funcionamento. Os resultados das
aes conduzidas nos 43 dias da guerra no foram plenamente satisfatrios.
Segundo a avaliao posterior do Pentgono e da Comisso Especial das Naes
Unidas (UNSCOM), apenas duas das vinte instalaes nucleares iraquianas foram
identificadas e bombardeadas; mais de 150.000 cargas de armas qumicas ficaram
intactas; nenhuma instalao de produo ou estocagem de armas biolgicas foi
destruda, porquanto no foram detectadas; e o programa missilstico do Iraque
permaneceu, em grande parte, operacional.
A campanha area levada a cabo contra o Iraque seria completada, contudo,
por formato inovador, sem precedente no tratamento da no proliferao: uma
ao terrestre, amparada em mandato forte da comunidade internacional. A
Resoluo 687 do CSNU, aprovada em abril de 1991, procurou introduzir,
segundo Georges Lamazire, elementos revolucionrios no tratamento da no
proliferao, ao impor ao Iraque medidas compulsrias, sob severa verificao
internacional e ao amparo do captulo VII da Carta da ONU161. Houve
preocupao dos EUA em recorrer s organizaes internacionais para a
execuo dessa poltica: o CSNU, a AIEA e a UNSCOM. Pelo menos durante
o Governo de George H. W. Bush, o esforo para impedir a proliferao no
Iraque se fez por meio e com o aval de organizaes internacionais, o que
contribuiu para dar-lhe aspectos de legitimidade e legalidade.
As medidas contra o Iraque dificilmente, contudo, poderiam ser
caracterizadas como multilaterais. Como relata Hans Blix, ento Diretor-Geral
da AIEA, o carter de aliana da articulao internacional, liderada pelos
160
161

Keaney e Cohen, 1993, pp. 78-79.


Lamazire, p. 24

78

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

EUA, contra os programas de uso dual do Iraque voltaria a evidenciar-se no


CSNU, a partir das revelaes a respeito da promiscuidade entre a
UNSCOM, os servios de inteligncia ocidentais e, especialmente, o Governo
norte-americano. Foge ao escopo deste estudo examinar o modus operandi
da Comisso Especial, tema tratado com profundidade no trabalho de
Lamazire. Basta aqui resgatar a seguinte avaliao do autor:
Pode-se dizer que a UNSCOM obedece a uma lgica de terceirizao, ou mesmo
de privatizao das Naes Unidas, a entendida metaforicamente como processo
de devoluo aos Estados Membros no apenas do controle poltico dos rgos,
mas em grande parte de sua execuo efetiva162.

2.2.2. Governos de William J. Clinton (1993-2001)


No que diz respeito doutrina, se George H. W. Bush deu nova nfase a
instrumentos mais enrgicos contra a proliferao, coube a William J. Clinton dar
um passo adicional, ao explicitar o conceito de contraproliferao e inseri-lo
oficialmente na doutrina de segurana norte-americana. O documento Reviso
da Postura de Defesa Nuclear (Defense Nuclear Posture Review), produzido
pelo Pentgono, em 1993, para avaliar a situao de segurana e adequao dos
instrumentos de defesa dos EUA no ps-Guerra Fria, considerou the threat of
weapons of mass destruction (WMD) in the hands of a small number of antagonistic
regional adversaries such as Iraq as the number one security threat to the United
States163. O relatrio ressalta a inadequao das foras dos EUA em termos
de doutrina, quadro legal, treinamento e equipamento para enfrentar uma guerra
no convencional. Como poderia ter ocorrido caso o Iraque tivesse feito uso de
armas radiolgicas, qumicas ou biolgicas na Guerra do Golfo, a primazia militar
dos EUA poderia ser desafiada por adversrios com acesso a ADM. O Pentgono
ressaltou haver diversos constrangimentos em sua capacidade de retaliar na mesma
moeda: morais, operacionais e legais164. Restar-lhe-ia, portanto, prevenir esse
Para um estudo das caractersticas da UNSCOM e das razes de seu encerramento, vide
Blix, 2004.
163
Departamento de Defesa dos EUA. National Security in the Post-Cold War Era - A Defense
Strategy for the New Era. Washington, 1993, p. 12.
164
Desde 1975, os EUA so parte da CPAB, de 1972, e do Protocolo de Genebra, de 1925, que
probe o uso das armas biolgicas. Ao ratificarem a CPAB, abdicaram da reserva que fizeram ao
Protocolo de Genebra, segundo a qual o uso de armas biolgicas contra eles tornaria sem efeito
a aplicao daquele instrumento pelos EUA no que dissesse respeito ao autor do ataque.
162

79

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

cenrio de guerra, por meio de uma poltica ativa de interrupo e reverso


da proliferao.
A doutrina da contraproliferao dos EUA foi oficialmente anunciada,
em dezembro de 1993, pelo Secretrio de Defesa, Les Aspin, em discurso
perante a Academia Nacional de Cincias. Aspin indicou que, em cumprimento
da Diretriz do Presidente Clinton para que o Pentgono lhe submetesse
proposta de uma nova abordagem para a questo da proliferao165, foi
desenvolvida a Iniciativa de Contraproliferao (CPI). A contraproliferao
representaria o reforo da poltica de no proliferao, a partir de medidas
como:
(i) preparao militar para a eventualidade do uso em teatros blicos,
pelos inimigos, de armas qumicas, biolgicas, nucleares e de msseis;
(ii) atuao militar para monitorar programas de proliferao em todo o
mundo, inclusive em coordenao com os servios de inteligncia
dos EUA no exterior e por meio do desenvolvimento de tecnologias
de deteco de ADM e de msseis; e
(iii) atuao militar para interromper programas de proliferao, inclusive
a partir do desenvolvimento de armas capazes de penetrar instalaes
subterrneas inimigas.
Ao explicitar a dimenso militar na atuao contra a proliferao, a
Iniciativa de Contraproliferao pode ser considerada como uma mudana
conceitual na poltica dos EUA, at ento predominantemente baseada na
abordagem diplomtica. A CPI desenvolveu-se nos anos seguintes com
William Perry e William Cohen frente do Pentgono. Em 1996, foi adotada
a Diretriz de Implementao da Contraproliferao, que esclareceu um
conjunto de dvidas sobre o conceito e as atribuies dos diferentes rgos.
Em particular, foram apresentadas as seguintes definies funcionais:
1. Counterproliferation: the activities of the Department of Defense across the
full range of U.S. Government efforts to COMBAT proliferation, including the
application of military power to protect U.S. forces and interests; intelligence
collection and analysis; and support to diplomacy, arms control, and export
controls.
165

Governo dos EUA. Diretriz Presidencial no 18, de 1993.

80

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

2. Nonproliferation: the use of the full range of political, economic,


informational, and military tools to PREVENT proliferation, reverse it
diplomatically, or protect U.S. interests against an opponent armed with nuclear,
biological or chemical (NBC) weapons and the means to deliver them, should
that prove necessary. Nonproliferation tools include: intelligence, global
nonproliferation norms and agreements, diplomacy, export controls, security
assurances, security assistance, defenses and the application of military force166.

Entre as medidas operacionais prioritrias, segundo a Diretriz,


identificavam-se: operaes de interdio; aes de neutralizao dos
cientistas e gerentes dos programas sensveis; ataques cibernticos com vrus
de computador contra programas nucleares suspeitos; treinamento de foras
especiais para operar intervenes de apreenso rpida de bens sensveis; e
planejamento de ataques contra arsenais de ADM e instalaes engajadas em
seu desenvolvimento e produo167. Estabeleceu-se, ainda, o Conselho de
Contraproliferao, com mandato de monitorar o progresso no desenvolvimento
da estratgia, da doutrina e do planejamento de fora para executar os objetivos
da contraproliferao, bem como no treinamento, nos exerccios e no
equipamento das Foras.
O Governo Clinton defendeu a noo de que a contraproliferao e a
no proliferao seriam compatveis: a primeira fortaleceria e complementaria
a segunda, ao mobilizar inteligncia, monitoramento e meios coercitivos em
nome de seu cumprimento. Segundo Les Aspin:
In past administrations, the emphasis was on prevention. The policy of
nonproliferation combined global diplomacy and regional security efforts with
the denial of material and know-how to would-be proliferators. The Defense
Counterproliferation Initiative in no way means we will lessen our nonproliferation
efforts. What the Defense Counterproliferation Initiative recognizes, however, is
that proliferation may still occur. With this initiative, we are making the essential
change demanded by this increased threat. Thus, we are adding protection as a
major policy goal. We are adding the task of protection to the task of prevention168.
Departamento de Defesa dos EUA. Counterproliferation Implementation Directive, 9 de
julho de 1996. No se trata da definio que adotamos em nosso estudo.
167
Collins e Davis, 1994, p. 3.
168
Discurso do Secretrio de Defesa Les Aspin na National Academy of Sciences, Comit
sobre Segurana Internacional e Controle de Armas, 7 de dezembro de 1993.
166

81

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

No segundo Governo Clinton, a rationale continuou a ser de que as


ADM representavam a maior ameaa segurana dos EUA e do mundo, e a
poltica norte-americana continuou a buscar reduzir as ameaas representadas
pelos arsenais existentes, notadamente na ex-URSS, e bloquear a
proliferao169. Houve, contudo, um cuidado formal, destinado a no ferir
suscetibilidades: o termo contraproliferao passou a ser empregado com
maior moderao. A Estratgia de Segurana Nacional de 1998, por exemplo,
mantm o conceito intacto, mas no o menciona de forma explcita170. Houve
mesmo preocupao em ressaltar uma dimenso mais multilateralista da postura
de Washington na matria e enfatizar o apoio contnuo no proliferao
(entrada em vigor da CPAQ, apoio ao CTBT e s negociaes do Protocolo
da CPAB). Esse cuidado retrico estaria, segundo James Smith, ligado
preocupao da Casa Branca em acalmar as tenses geradas entre as diversas
agncias do Governo norte-americano pela incorporao da contraproliferao
na doutrina dos EUA, sem, contudo, colocar o conceito em questionamento:
The CPI caught the government arms control community by surprise.The new
military mission appeared to be in direct competition with the diplomatic
approach and precipitated a behind-the-scenes bureaucratic battle over its
compatibility with existing treaties. It created new tensions among inherently
competitive bureaucracies (). While the second Clinton administration backed
away from a primary public emphasis on more active counterproliferation, the
relatively linear evolutionary trend line for US policy continued.
Counterproliferation left the public policy limelight and returned to the purview
of military policy, and a renewed international cooperative emphasis returned
to give primary emphasis to strengthening failed nonproliferation tools. However,
regardless of public emphasis, the three parallel lines of arms control,
nonproliferation and counterproliferation of combined multilateral, bilateral,
and unilateral actions continued side-by-side in the heart of US policy171.
Smith, 2004, p. 5.
Weapons of mass destruction pose the greatest potential threat to global stability and
security. Proliferation of advanced weapons and technologies threatens to provide rogue states,
terrorists and international crime organizations the means to inflict terrible damage on the
United States, its allies and U.S. citizens and troops abroad. We must continue to deter and be
prepared to counter the use or threatened use of WMD, reduce the threat posed by existing
arsenals of such weaponry and halt the smuggling of nuclear materials. Estratgia de Segurana
Nacional dos EUA, 1998, p. 6
171
Smith, 2004, p. 9. O autor Diretor do Instituto de Estudos de Segurana Nacional, da Fora
Area dos EUA.
169
170

82

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

No que diz respeito prtica, durante o Governo Clinton, foram


consideradas operaes de contraproliferao, algumas das quais foram
executadas. Trs casos merecem breve recapitulao, por demonstrarem a
incorporao da contraproliferao ao processo decisrio norte-americano.
A primeira foi a crise da Coreia do Norte, em 1993 e 1994. Pyongyang
possua um reator operacional de 5MW, uma instalao de
reprocessamento de combustvel gasto em Yongbyon e estava construindo
dois reatores adicionais de 50MW e 200MW. A CIA estimava que a Coreia
do Norte j poderia ter extrado at 12 kg de plutnio do reator. Em janeiro
de 1993, a AIEA exigiu a realizao de uma inspeo especial, que o
Governo norte-coreano rejeitou. Ademais, Pyongyang ameaou denunciar
o TNP.
A ameaa norte-coreana fez emergir propostas de setores diversos
para que os EUA considerassem uma possvel ao militar. Brent
Scowcroft, que fora Assessor de Segurana Nacional do Governo G. H.
Bush, e o ex-Subsecretrio de Estado para Assuntos Polticos, Arnold Kanter,
advogaram por um ataque militar antes que a questo norte-coreana ganhasse
dimenses maiores172. Conforme Robert Art e Patrick Cronin, o Governo
Clinton considerou seriamente a opo de ataques militares, tendo
desenvolvido planos especficos, os quais previam um conflito de alto risco,
inclusive em termos humanos e materiais173. A avaliao poltica dos planos
de guerra, contudo, reconheceu os riscos de atacar Pyongyang174.
Entre a determinao do Governo Clinton de no permitir que a Coreia
do Norte obtivesse a arma nuclear e as hesitaes relacionadas aos riscos de
escalada de eventual conflito, o fato novo foi a iniciativa do ex-Presidente
Jimmy Carter de empreender misso Coreia do Norte. A aposta oficiosa
nos meios diplomticos preencheu uma lacuna nos contatos bilaterais o
ltimo encontro de funcionrios do Departamento de Estado com autoridades
The stakes could hardly be higher. The time for temporizing is over, segundo o editorial do
Washington Post, Caderno A, p. 25, 15.6.1994.
173
Art e Cronin (ed.), 2003, p. 191.
174
Segundo as memrias do ento Secretrio de Defesa William Perry, by May 1994, the
negotiations between North Korea and the IAEA had broken down and we were faced with the
highly dangerous prospect that North Korea would have five or six nuclear bombs. I asked
General Shalikashvili [chefe dos Estados-Maiores Conjuntos] for an update of a contingency
plan, which had been requested earlier, for destroying key components at the reactor site with
a military attack. The plan was impressive. However, both General Shalikashvili and I had
concluded that such an attack was very likely to incite the North Koreans to launch a military
attack on South Korea. Carter e Perry, 1999, p. 128.
172

83

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

norte-coreanas teria ocorrido em junho de 1993175 e parece ter sido decisiva


para evitar um conflito motivado por preocupaes com a proliferao que
poderia ter evoludo para o uso de ADM. Em outubro de 1994, graas
misso Carter e no obstante a irritao que sua iniciativa causou tanto na
Casa Branca quanto no Pentgono, foi assinado Acordo-Quadro entre os
EUA e a Coreia do Norte, que permitiu superar a crise, ainda que apenas
temporariamente.
O segundo caso foram os bombardeios dos EUA e do Reino Unido contra
o Iraque em 1998. A Operao Raposa do Deserto, em dezembro de 1998,
foi justificada com base na doutrina da contraproliferao. Segundo explicou a
ento Secretria de Estado, Madeleine Albright, o propsito do uso da fora
foi degradar as armas de destruio em massa de Saddam Hussein e sua
capacidade de desenvolver e mobiliz-las. Os EUA reconheceram que no
conseguiriam liquid-las todas, mas insistiram na necessidade de diminuir a
capacidade do Iraque em guerras no convencionais176.
Se bem que, em retrospectiva, esteja hoje confirmado que, em 1998,
no havia ADM no Iraque177, as avaliaes internas do Pentgono, poca,
sublinhavam a insuficincia das aes militares conduzidas durante a guerra
do Golfo para anular as capacidades iraquianas na matria e destacavam a
importncia desse objetivo para os interesses militares dos EUA178. Sujeito
s atividades da UNSCOM, o Iraque no demonstrou, contudo, postura
cooperativa, buscando despistar os inspetores (mobilidade das instalaes,
fragmentao dos programas em vrias reas, instalaes de fachada) e
criando desconfianas sobre suas reais intenes. Entre 1992 e 1998, no
obstante os avanos registrados, a relao entre o Iraque e a UNSCOM foi
qualificada por Hans Blix como um jogo de gato e rato179. Politicamente,
Art e Cronin (ed.), 1993, p. 192.
Entrevista da Secretria de Estado, Madeleine Albright, ao programa NewsHour, no canal
PBS, 17.12.1998. Disponvel em http://www.pbs.org/newshour/bb/middle_east/july-dec98/
albright_12-17.html. Acessado em 10.07.2008.
177
Comprehensive Revised Report with Addendums on Iraqs Weapons of Mass Destruction
(Duelfer Report), 30 de setembro de 2004. Disponvel em http://www.gpoaccess.gov/duelfer.
Segundo o relatrio do Governo norte-americano, a ser examinado mais frente, os programas
iraquianos foram interrompidos em 1991 e os ltimos resqucios ou seja, fatores que lhe do
capacidade de reconstituio foram eliminados entre 1995 e 1996.
178
Gulf War Air Power Survey, preparado pela Fora Area dos EUA, 1993. Disponvel em
http://www.airforcehistory.hq.af.mil/ Publications/Annotations/gwaps.htm. Acessado em
10.07.2008.
179
Blix, p. 30.
175
176

84

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

esse quadro melhorou as condies para que, nos momentos de crise com a
Comisso, os EUA e o Reino Unido chamassem a si a responsabilidade de
realizar, eles prprios, ataques contra o Iraque em nome do cumprimento da
Resoluo 687 do CSNU 180.
A Operao Raposa do Deserto gerou controvrsia internacional. O
uso da fora, sem autorizao do CSNU, criou constrangimento poltico
para Washington e Londres, que buscaram justificar sua conduta, na medida
do possvel, com base em documentos legais, como resolues prvias do
CSNU. Mesmo aqueles que, dentro dos EUA, concordavam com a validade
do recurso fora no caso do Iraque acabaram por reconhecer os limites
de aes militares areas em um teatro de ao to amplo como o
iraquiano181.
Em 1998, j surgiram indcios de que a operao contra Bagd tinha o
objetivo da mudana de regime, embora utilizasse como pretexto os objetivos
de desarmamento e no proliferao do Iraque, estabelecidos pela Resoluo
687 do CSNU. Scott Ritter, ex-oficial norte-americano e chefe de equipe de
inspetores da UNSCOM, denunciou publicamente que o desarmamento do
Iraque seria apenas veculo de uma poltica maior de Washington, e que as
atividades da UNSCOM teriam sido concebidas tambm para coletar
informaes de inteligncia teis a eventual ao militar futura. Segundo ele,
por instruo dos servios de inteligncia dos EUA, inspetores norte-americanos
teriam estimulado a no cooperao iraquiana com a UNSCOM, de forma a
conduzir a uma situao de impasse na implementao da verificao que,
possivelmente, justificasse um casus belli182. Ademais, um levantamento do
Merece registro a avaliao positiva que fez Hans Blix, que viria a chefiar a UNMOVIC,
sucessora da UNSCOM, do papel da diplomacia brasileira no processo: Faced with this
disarray, the Council decided at the end of January 1999 to set up three panels, all to be led by
the Brazilian Ambassador, Celso Amorim, who was president of the Council at the time. With
remarkable speed, Ambassador Amorim and his panels produced three reports () It was not
until December that the Council was able to adopt the new Resolution 1284, which on major
points followed the panels recommendations. Blix, pp. 38 e 39.
181
Henry Kissinger observou I would be amazed if a three-day campaign made a decisive
difference. We did not do enough damage to degrade Iraqs programs for weapons of mass
destruction for six months. It doesnt make any significant difference because in six months to
a year they will be back to where they are and we cannot keep repeating these attacks.
Entrevista televisiva ao programa NewsHour, no canal PBW, em 21.12.1998. Disponvel em
http://www.pbs.org/newshour/bb/middle_east/july-dec98/iraq_12-21.html. Acessado em
10.07.2008.
182
Ritter, 2005, p. 4.
180

85

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

perfil dos alvos atacados pelos EUA em 1998 sugere que os propsitos
foram alm do desarmamento e da contraproliferao183.
O terceiro caso foram os bombardeios contra o Sudo em 1998. Em 20
de agosto, os EUA lanaram msseis de cruzeiro contra a instalao
farmacutica de Al-Shifa, em Cartum. O ataque ocorreu treze dias depois
dos atentados contra as Embaixadas norte-americanas em Nairbi e em Dar
Es-Salam, que Washington atribui a Osama Bin Laden. Houve diversidade
de verses expressas pelas autoridades norte-americanas. O Secretrio de
Defesa William Cohen frisou o interesse do terrorista Osama Bin Laden na
aquisio de armas qumicas e o fato de aquela instalao produzir precursores
para o gs nervoso VX: a Operao Alcance Infinito seria, assim, um ato
combinado de contraproliferao e de contraterrorismo. Mais preocupado
em fundamentar legalmente a ao, o Departamento de Estado no justificou
o ataque em termos da poltica de combate proliferao, mas sob o captulo
VII, artigo 51, da Carta das Naes Unidas ou seja, invocando o direito
autodefesa.
Investigaes da imprensa aprofundaram a controvrsia. O Assessor de
Segurana Nacional, Sandy Burger, insistiu que a instalao produzia empta
(precursor da arma qumica VX), conforme revelava a tomada de amostra
ambiental, feita pela CIA, do solo da rea. Especialistas criticaram os mtodos
utilizados, que deixaram de lado padres de verificao previstos na CPAQ,
elaborados precisamente para garantir a iseno e o rigor da anlise. Surgiram
indcios de que um inseticida agrcola poderia ter sido confundido pela
inteligncia norte-americana com o produto de uso dual. A persistncia dos
questionamentos levou a um isolamento diplomtico dos EUA na questo:
at mesmo os britnicos, parceiros de Washington nas aes anteriores de
contraproliferao, expressaram incmodo e nervosismo184. Fortaleceu-se a
The official rationale for Desert Fox may remain the degrading of Iraqs ability to produce
weapons of mass destruction. But careful study of the target list tells another story. Thirtyfive of the 100 targets were selected because of their role in Iraqs air defense system, an
essential first step in any air war, because damage to those sites paves the way for other forces.
Only 13 targets on the list are facilities associated with chemical and biological weapons or
ballistic missiles, and three are southern Republican Guard bases that might be involved in a
repeat invasion of Kuwait. The heart of the Desert Fox list (49 of the 100 targets) is the Iraqi
regime itself: a half-dozen palace strongholds and their supporting cast of secret police, guard
and transport organizations. Arkin, W. The difference was in the details, in The Washington
Post, 17.12.1999.
184
Benjamin, Daniel e Simon, Steven. A failure of intelligence, in The New York Review of
Books, 20.12.2001. Disponvel em www.nybooks.com. Acessado em 08.07.2008.
183

86

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

hiptese de que o Presidente Clinton buscava, com a ao no Sudo, desviar


a ateno da crise interna. Isso mostra a permeabilidade da causa da
contraproliferao a interesses escusos e a fragilidade das informaes de
inteligncia que a pretendem sustentar185.
O Sudo negou as acusaes de Washington e requereu ao CSNU uma
investigao in situ da usina atacada, com amplo mandato e com a
possibilidade da participao de tcnicos dos EUA186. Obteve apoio da Liga
rabe, da Organizao da Conferncia Islmica, do Grupo de Pases rabes,
do Movimento dos Pases No Alinhados e da Unio Africana o que
representava todo o continente africano e o Oriente Mdio187. Os EUA
opuseram-se a qualquer investigao. Questionaram a capacidade tcnica
de organizaes internacionais como a ONU e expressaram insatisfao com
a UNSCOM (posio que voltaria tona com relao ao CSNU,
UNMOVIC, AIEA e OPAQ no contexto prvio segunda guerra do
Golfo, em 2003)188.
A OPAQ tinha pouco mais de dois anos de funcionamento. O Embaixador
Jos Mauricio Bustani, poca Diretor-Geral, confirmou que a organizao
detinha plena capacidade tcnica para conduzir uma investigao sobre
suposta produo de armas qumicas. Foi, contudo, mantida margem do
processo. Bustani relatou que vinha trabalhando em favor da adeso do Sudo
CPAQ desde 1997, no quadro de seus esforos junto aos pases rabes,
notadamente o Iraque e a Lbia. Depois do controverso ataque, suas gestes
se reforaram, e o Governo sudans se convenceu da oportunidade de aderir,
o que ocorreu em junho de 1999. O ex-Diretor-Geral comentou, ainda, sobre
seu empenho para que o Sudo presidisse o Conselho Executivo da OPAQ,
o que foi conseguido sem objees dos EUA. Nesse processo, Bustani tomou
conhecimento de que houve um arranjo entre os EUA e o Sudo, pelo qual
Para um exame mais detalhado do caso, vide Barletta, 1998.
Carta do Ministro das Relaes Exteriores do Sudo ao Presidente do CSNU, 21 de agosto
de 1998. Vide tambm Sudan Urges NAM Support for UN Fact-Finding Mission, da Agence
France Presse (AFP), 31 agosto de 1998.
187
O Grupo rabe tabulou projeto de Resoluo sobre o assunto no final de setembro, requerendo
ao Secretrio-Geral que estabelecesse: a) whether al-Shifa has been engaged in the production
of chemical weapons ingredients; b) whether there exists any link either financial, technical,
logistical or otherwise between al-Shifa and the Osama bin Laden terrorist network. Apud
Barletta, 1998.
188
Declarao do Representante Permanente dos EUA, Bill Richardson, imprensa. Vide No
UN Security Council Decision on Sudan Fact-Finding Mission, Agence France Presse, 24 de
agosto de 1998.
185
186

87

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

este baixaria o tom sobre o ataque sofrido em troca de uma indenizao


norte-americana. Em viagem oficial ao Sudo, em 2002, o Diretor-Geral
visitou a instalao bombardeada: tratava-se, segundo ele, de uma casa de
subrbio, ao lado de vrias outras, sem qualquer condio de abrigar qualquer
laboratrio189.
Tanto o caso do Iraque quanto o do Sudo confirmam a possibilidade
de emprego da contraproliferao como pretexto para aes militares com
outros objetivos individuais como a mudana de regime e o contraterrorismo.
2.2.3. Governos de George W. Bush (2001-2009)
No que diz respeito doutrina, a contraproliferao encontra, sob o
Governo de George W. Bush, grande receptividade, inclusive fora dos meios
militares, e, com os atentados de 11 de setembro de 2001, um contexto
ainda mais frtil para desenvolver-se. Segundo James Smith:
What many see as a departure, then, or at least an abrupt change in vector, for
the Bush team following 9-11 is actually much more a deepening than a change:
the attacks reinforced, extended and expanded, and placed the already
developing Bush policy on a war footing190.

A Estratgia de Segurana Nacional (National Security Strategy),


publicada em setembro de 2002, deve ser vista no quadro da evoluo da
doutrina de segurana e defesa, iniciada nos anos 90 e acirrada pela percepo
de nova ameaa representada pela possibilidade de obteno de ADM por
atores no estatais. Seu ponto de partida a percepo de que os EUA se
encontram em guerra contra um inimigo difuso o terrorismo. A nova
Estratgia desloca a nfase da ao dos instrumentos de dissuaso militar,
teis para enfrentar outras superpotncias estatais durante a Guerra Fria,
para meios de natureza diversa: inteligncia, defesa interna, aplicao da lei e
foras militares. Em particular, a Estratgia concebe eventual uso de ADM,
seja por Estados-pria, seja por terroristas, como a principal ameaa contra
a segurana nacional dos EUA.
H quatro temas que merecem ateno. O primeiro deles a confuso
deliberada entre ao de preempo (preemptive action) e ao preventiva
189
190

Jos Mauricio Bustani. Entrevista ao autor.


Smith, p. 10.

88

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

(preventive action). Cabe recordar que o uso da fora em face de ataque


iminente est respaldado pelo Artigo 51 da Carta das Naes Unidas, relativo
legtima defesa. , portanto, legtima e legal a ao de preempo, quando
destinada a bloquear um ataque prximo, com uso proporcional da fora e
limitado ameaa especfica. No se confunde com o conceito de guerra
preventiva, que busca evitar o surgimento de condies adversas em outro
Estado tal como a obteno de ADM , ainda que estas no representem
ameaa de ataque iminente. Diferentemente da ao militar para legtima
defesa, a Carta da ONU no acomoda a guerra preventiva.
Na Estratgia de 2002, contudo, ambos os conceitos so colocados no
mesmo plano. Os EUA arrogaram-se, assim, um direito novo: empregar a fora
contra Estados ou grupos terroristas que buscam desenvolver ADM191. Como
fundamentao dessa evoluo conceitual, a Estratgia ressalta que os terroristas
no deixariam de operar ataques com ADM se delas pudessem dotar-se. Nessas
condies, a preempo e a preveno no se distinguiriam claramente:
We must adapt the concept of imminent threat to the capabilities and objectives
of todays adversaries () The greater the threat, the greater is the risk of
inaction and the more compelling the case for taking anticipatory action to
defend ourselves, even if uncertainty remains as to the time and place of the
enemys attack. To forestall or prevent such hostile acts by our adversaries, the
United States will, if necessary, act preemptively192 (grifo do autor).

O segundo aspecto a revelao de que os EUA tm por objetivo


estratgico a manuteno de sua superioridade militar: our forces will be
strong enough to dissuade potential adversaries from pursuing a military buildup in hopes of surpassing, or equaling, the power of the United States193.
importante notar que se trata aqui de um conceito clssico a relao
internacional de poder e no de fenmeno derivado do surgimento de atores
no estatais. Isso indica que as polticas fortalecidas contra a proliferao
tero um alvo duplo: os Estados, e no apenas os atores no estatais.
Idem, p. 16. A Estratgia reconhece que introduz inovaes nos conceitos de autodefesa e de
ao preventiva e oferece alguns elementos que, segundo indicado, auxiliariam a evitar desvios:
fortalecer e unificar as capacidades na rea de inteligncia, que apontariam com maior preciso
a ocorrncia de ameaas; coordenar as respostas s ameaas com aliados; e adaptar as foras
militares para fortalecer a capacidade de conduzir operaes precisas e rpidas.
192
Estratgia de Segurana Nacional dos EUA, 2002, p.15.
193
Idem, p. 30.
191

89

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

O terceiro aspecto que, no obstante a retrica afirmativa da capacidade


dos EUA de agirem a ss para alcanar sua segurana nacional, a Estratgia
de 2002 no questiona a cooperao com o mundo exterior, mas, sim, o
formato que ela deve tomar. O conceito novo introduzido pela Estratgia o
multilateralismo efetivo. Trata-se de uma concepo utilitarista, que d
primazia ao alcance dos resultados da cooperao, embora se preocupe em
manter a fachada do multilateralismo. Essa concepo no exclui instncias
multilaterais, mas busca fazer derrogaes a elas, e complement-las com
aes de cunho bilateralista ou unilateral para aumentar sua eficcia. Uma
palavra-chave da Estratgia de 2002 aliana formato de cooperao que
merece todo um captulo do documento o de nmero 3 e que, como se
viu anteriormente, se distingue do conceito de ao coletiva194.
O quarto aspecto a reincorporao explcita da contraproliferao
doutrina de segurana e sua insero no marco da ao preventiva:
We must stop rogue states and their terrorist clients before they are able to
threaten or use weapons of mass destruction () Our comprehensive strategy
to combat WMD includes proactive counterproliferation efforts. We must deter
and defend against the threat before it is unleashed195.

Poucos meses depois da publicao da Estratgia de 2002, foi adotada


a Estratgia de Combate s Armas de Destruio em Massa, que descreve
mais detalhadamente a poltica na rea. Ela concebe uma abordagem baseada
em trs pilares: a contraproliferao, o fortalecimento da no proliferao e o
gerenciamento de respostas para o caso de uso de ADM contra os EUA. A
lgica do primeiro elemento que a no proliferao nem sempre obtm os
resultados desejados pelos EUA e deve ser complementada em benefcio do
interesse norte-americano196.
O documento identifica um conjunto de campos de ao sob o
guarda-chuva da contraproliferao o primeiro dos quais a interdio:
Chapter 3: Strengthen alliances to defeat global terrorism and work to prevent attacks
against us and our friends. Idem.
195
Estratgia de Segurana Nacional dos EUA, 2002, p. 14.
196
We cannot always be successful in preventing and containing the proliferation of WMD to
hostile states and terrorists. Therefore, U.S. military and appropriate civilian agencies must
possess the full range of operational capabilities to counter the threat and use of WMD by
states and terrorists against the United States, our military forces, and friends and allies.
Estratgia Nacional de Combate s Armas de Destruio em Massa, 2002, p. 2.
194

90

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

Effective interdiction is a critical part of the U.S. strategy to combat WMD and
their delivery means. We must enhance the capabilities of our military,
intelligence, technical, and law enforcement communities to prevent the
movement of WMD materials, technology, and expertise to hostile states and
terrorist organizations197.

No que diz respeito prtica, o grande caso de contraproliferao,


invocado pelo Governo norte-americano a partir de 2002, foi a questo do
Iraque. Em setembro de 2002, o Presidente George W. Bush compareceu
AGNU, perante a qual denunciou a posse de ADM pelo Iraque. Em maro
de 2003, os EUA e o Reino Unido lanaram, sem autorizao do CSNU,
ofensiva militar contra Bagd. Muitos dos aspectos relacionados controversa
Segunda Guerra do Golfo escapam ao escopo deste estudo, mas til
examinar aquelas questes relacionadas doutrina da contraproliferao.
Primeiramente, observe-se a limitada disposio para a composio
internacional e multilateral. Washington e Londres desconsideraram as
organizaes internacionais o CSNU, a AIEA, a UNMOVIC e a OPAQ
cada uma posta de lado, de uma maneira ou de outra, a uma determinada
altura do processo. Sem entrar no caso de cada uma dessas organizaes,
cabe ressaltar as avaliaes convergentes sobre as intenes norte-americanas
e britnicas por parte de dois Diretores-Gerais. O Embaixador Jos Maurcio
Bustani observa que:
O que ter sido um das causas mais profundas de meu afastamento foi a questo
da possvel adeso do Iraque OPAQ e a conseqente aceitao por Bagd do
regime de inspees da Organizao. Tivesse o Iraque aderido CPAQ, possvel
que meus esforos diplomticos tivessem logrado importantes xitos no Oriente
Mdio latu sensu e permitido a retomada da implementao do regime de
inspees determinado pelo Conselho de Segurana. Mas provavelmente
desapareceriam naquele momento os argumentos para justificar o que est
acontecendo enquanto escrevo esta matria, em novembro de 2002: a
preparao de uma ao militar contra o Iraque198.

Sobre o mesmo Hans Blix, ento Diretor da UNMOVIC e encarregado


da verificao do desarmamento do Iraque, registra que:
197
198

Idem. O conceito de interdio ser discutido no prximo captulo.


Bustani, p. 81.

91

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Although the inspection organization was now operating at full strength and
Iraq seemed determined to give it prompt access everywhere, the United States
appeared as determined to replace our inspection force with an invasion army.
() Keeping Saddam Hussein in his box and ensuring the disarmament of Iraq
through UN inspections was deemed no longer acceptable. While the guidelines
in the December 1999 UNMOVIC resolution were perfectly valid and called for
a work program covering a first period of 120 days of inspections, the US, the
UK and Spain had been taking their cues from Security Council Resolution
1441, adopted on November 8, 2002. In their reading, this resolution gave Iraq
only a limited time and a last opportunity to cooperate to attain disarmament
or else face serious consequences. Most of the Council were of the view that
such a decision was for the Council collectively, not for individual members, as
the US and UK insisted199.

Houve, por outro lado, preocupao dos EUA e, muito especialmente, do


Reino Unido em fundamentar suas aes o que foi feito com dificuldade. O que
se viu foi uma sucesso de argumentos e explicaes, que envolveram desde o
objetivo do suposto desarmamento do Iraque (a palavra contraproliferao foi
evitada) at a misso de difundir as liberdades e promover a democracia no
Grande Oriente Mdio, passando pela meta de prevenir relaes de cooperao
entre Bagd e grupos terroristas200. O esforo de fundamentao perante a opinio
pblica chegou a envolver uma dramatizao das ameaas da proliferao para
sublinhar o imperativo da contraproliferao201.
Tais argumentos caram no descrdito pela falta de deteco das supostas
ADM em territrio iraquiano, meses depois da derrubada de Saddam Hussein.
Em 2004, sob presso da opinio pblica, o Governo norte-americano encarregou
Blix, p. 3.
O zigue-zague explicativo em que se viu envolvido o Primeiro-Ministro Tony Blair, entre
2002 e 2005, bastante ilustrativo. Em setembro de 2002, perante a Casa dos Comuns, Blair
admitia o desejo da mudana de regime no Iraque, mas argumentava que seu principal objetivo
era o desarmamento: Let me be plain about our purpose. Of course there is no doubt that Iraq,
the region and the whole world would be better off without Saddam. The ending of regime
would be the cause of regret for no-one other than Saddam. But our purpose is disarmament.
House of Commons, 6th series, vol. 390, col. 3.
201
Blair advertiu, de forma alarmista em 2003, perante os Comuns: Iraq has chemical and
biological weapons, that Saddam has continued to produce them, he has existing and active
military plans for the use of chemical and biological weapons, which could be activated within
45 minutes, including against his own Shia population; and that he is actively trying to acquire
nuclear weapons capability. Idem.
199
200

92

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

misso especial de avaliar a questo: o relatrio final do Iraq Survey Group concluiu
que os programas de ADM de Bagd teriam sido interrompidos em 1991 com a
imposio das sanes pelo CSNU e teriam, a partir de 1995, perdido a
capacidade de serem reconstrudos202. Oficialmente, o Governo norte-americano
atribuiu a situao a erros de inteligncia. Em sntese, o caso do Iraque ilustra o
risco de erros de inteligncia ou reais desvios de propsitos a que se prestam
aes de guerra preventiva, inclusive em aes de contraproliferao.
Um caso mais recente de contraproliferao foi o ataque de Israel, em
setembro de 2007, contra reator nuclear, em construo, localizado em Al
Kibar, na Sria. Segundo o Governo israelense, tratar-se-ia de instalao que
Damasco estaria construindo, secretamente, em cooperao com a Coreia
do Norte, com vistas a extrair plutnio. Os EUA expressaram sua aprovao
ao de Israel. Ex post facto, apresentaram vdeo e fotos de satlites que
comprovariam as atividades proibidas e a cooperao norte-coreana. H
suspeitas de que o ataque teve por objetivo demonstrar a disposio do
Governo israelense para atuar na matria, com o objetivo de fortalecer a
posio negociadora ocidental com relao ao programa nuclear do Ir203.
Na sesso de junho de 2008 da Junta de Governadores, o Diretor-Geral da
AIEA, Mohamed El Baradei, condenou o recurso a atos de contraproliferao
e frisou que a Agncia a autoridade competente para verificar e assegurar,
de acordo com seu Estatuto e seu sistema de salvaguardas, o cumprimento
dos acordos de salvaguardas por parte dos Estados204.
2.3. Principais reaes internacionais doutrina da contraproliferao
2.3.1. A Europa e os aliados da OTAN
Uma das preocupaes dos EUA, desde o anncio de sua Iniciativa de
Contraproliferao, foi engajar seus aliados em favor da doutrina de
contraproliferao. Conquanto influsse decisivamente na mudana da agenda,
Comprehensive Revised Report with Addendums on Iraqs Weapons of Mass Destruction
(Duelfer Report), 30 de setembro de 2004. Disponvel em http://www.gpoaccess.gov/duelfer/.
203
H forte apoio de Israel doutrina da contraproliferao. Desde 2003, Israel tem emitido
declaraes segundo as quais estaria preparado e disposto a levar a cabo ataques militares
contra instalaes militares do Ir, se assim julgar necessrio.
204
Discurso do Diretor-Geral da AIEA na abertura da sesso de junho de 2008 da Junta de
Governadores da AIEA. Disponvel em http://www.iaea.org/NewsCenter/Statements/2008/
ebsp2008n005.html.
202

93

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Washington estava sensvel necessidade de contar com respaldo para a


nova doutrina, inclusive porque no lhe convinha ser o nico a fazer o trabalho
de resolver as complexas questes polticas (legitimidade), jurdicas
(legalidade), econmicas (custos) e operacionais derivadas. Os aliados
europeus constituram o foco da promoo do conceito de contraproliferao.
Em janeiro de 1994, os EUA submeteram o tema Cpula da OTAN,
em Bruxelas. Em seu discurso, o Presidente Clinton argumentou que o
desaparecimento da URSS no havia eliminado a razo de ser da Aliana
Atlntica, uma vez que novas ameaas estavam se conformando entre as
quais a proliferao. Foi, assim, criado o Grupo de Defesa contra a
Proliferao (GDP), copresidido por EUA e Frana. Estava lanado um
importante debate em torno da introduo do conceito de contraproliferao
na doutrina da OTAN. Os principais atores nessa negociao foram EUA,
Frana, Reino Unido, em posio favorvel, e Alemanha, em posio
recalcitrante.
Desde o fim da Guerra Fria, os estamentos poltico-militares franceses
encontravam-se em plena reflexo a respeito da adaptao da poltica do
pas no tocante s ADM no novo contexto do ps-Guerra Fria. Em 1994,
depois de vinte anos sem o fazer, Paris publicou seu Livre Blanc sur la Dfense,
no qual articulou uma nova viso sobre os desafios da Frana no mundo e
sobre a abordagem a ser perseguida no novo contexto. O diagnstico das
ameaas de segurana e o receiturio elaborado pelos franceses muito se
assemelhavam queles desenvolvidos em Washington205. Franois Gere
ressaltou que Paris concebia o problema da proliferao no apenas como
ameaa segurana internacional, mas ao poder nacional das grandes
potncias. Segundo ele, pour la France, la dissuasion et la contreprolifration
constituent des actions complmentaires206. Paris viu na contraproliferao,
Il est craindre que les politiques de contrle prventif ne suffisent pas nous prmunir
contre le risque de prolifration (...). Les hypothses demploi de nos forces et lvolution du
concept stratgique font ressortir des caractristiques nouvelles: lapparition de missions dun
type nouveau, loccasion du rle accru des oprations pour garantir la stabilit et la scurit
internationales; ces missions requirent des moyens spcialiss, adapts des contextes de
basse ou moyenne intensit, mi-chemin entre la guerre ouverte et ltat de paix. Plusieurs
modalits daction sont retenues: laction militaire limite vise maintenir une crise ouverte ou
naissante son plus bas niveau possible, soit par une action premptive, soit par des actes de
rtorsion, permettant de rduire de faon significative le potentiel militaire adverse, in Rpublique
franaise, Livre Blanc sur la Dfense, 1994, p. 158 (grifos do autor).
206
Idem, pp. 159-170.
205

94

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

ademais, uma oportunidade para obter dos EUA, por meio da OTAN,
tecnologias militares que lhe reforassem as capacidades na matria207.
A Frana discordou dos EUA, contudo, com relao ao papel das
organizaes internacionais. Defendeu, na OTAN, que as aes de
contraproliferao no poderiam ser concebidas salvo se empreendidas sob
a gide de uma organizao internacional competente para autorizar o emprego
da fora208. Essa importante ressalva se fazia no mesmo contexto em que a
poltica externa francesa expressava receio de que, com sua condio de
hyperpuissance209, os EUA se sentissem cada vez menos constrangidos em
operar aes de interveno, desta feita sob a fachada da contraproliferao.
A Frana, como membro permanente do CSNU, defendeu que o rgo fosse
consultado em casos que recomendassem o uso da fora por parte da OTAN,
sinalizando limites ao da aliana por iniciativa prpria210.
As reaes do Reino Unido ao conceito de contraproliferao, como se
esperava do tradicional aliado dos EUA na Europa, foram de irrestrito apoio.
Em intervenes pblicas sucessivas, o Secretrio de Defesa Malcolm Rifkind
atualizou, ao longo de 1994, a doutrina do Reino Unido perante a proliferao,
dando destaque ao uso de instrumentos militares, para alm dos diplomticos.
Conquanto aceitasse a premissa de que a proliferao estimulada pela
existncia de armas nucleares no arsenal de alguns pases, o Reino Unido
comeou a argumentar que a banalizao das tecnologias e a facilidade para
sua aquisio erodiam o diferencial de poder britnico. Para garantir sua
defesa territorial e seu status de potncia, Londres considerou legtimo recorrer
a todos os instrumentos possveis. O Governo britnico no considerou como
premissa da contraproliferao a obteno de devida autorizao pelas
organizaes internacionais competentes na matria211.
Existia interesse na questo da defesa antimsseis: a Frana desejava posicionar-se como fornecedora
de tecnologias para a montagem de bases terrestres de mdio e longo alcance de deteco de msseis.
208
Gere, p. 13.
209
A expresso hyperpuissance de Hubert Vdrine, ex-Chanceler da Frana.
210
A explcita oposio francesa interveno norte-americana no Iraque, em 2003, refletiria sobretudo
preocupao em afirmar a autoridade exclusiva do Conselho de Segurana na autorizao do uso da
fora perante o que acabou por revelar-se uma interveno sob a roupagem da contraproliferao.
211
Segundo Rifkind, the American administration has made countering proliferation a major priority.
We warmly welcome this, and we are looking forward to discussions with our NATO allies on this
important subject over the coming months. The nature of the threat to Europe may have changed,
while the central role of the Atlantic Alliance as the guarantor of European security has not. We cannot
ignore the fundamental threat of a direct attack on an Alliance member. The circumstances of such
aggression against a NATO Ally may be very different from those of the Cold War, but the principle
of collective security is the same. Rifkind, M. Statement to Parliament. Londres, janeiro de 1994.
207

95

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

A Alemanha, contudo, expressou reservas doutrina de


contraproliferao e rechaou o uso da fora perante a proliferao, salvo
nos termos do artigo 51 da Carta da ONU212. Alertou sobre o impacto adverso
dessa doutrina sobre a no proliferao e o tradicional tratamento diplomtico
do problema. A contraproliferao poderia, na viso alem, ser apenas uma
soluo a curto prazo para questes emergenciais e no atuaria nas causas
subjacentes da proliferao tais como a insegurana regional, os objetivos
de prestgio ou o desequilbrio de poder ressentido por determinado Estado213.
Para Berlim, a fora no resolveria o problema de forma sustentvel
podendo, inclusive, precipitar decises de proliferao por parte de alguns
Estados que se sentissem ameaados ou suscitar retaliaes. Segundo os
alemes, haveria uma contradio entre a doutrina da contraproliferao e o
Artigo VI do TNP: a primeira denota preocupao com a manuteno de
diferencial de poder, inclusive por meio do uso da fora, em vez de buscar
reduzir esse diferencial, em benefcio da paz, por meio do desarmamento214.
Como forma de manter um controle coletivo sobre a nova doutrina, a Alemanha
insistiu no requisito da aprovao de todos os atos de contraproliferao
pelo CSNU, aproximando-se, nesse ponto, da posio da Frana.
Na reunio ministerial de 1994, em Istambul, a OTAN aprovou a Nova
Poltica-Quadro contra a Proliferao. A filosofia do documento que as
aes de contraproliferao, conquanto vlidas, somente podero ser
empregadas caso se verifique o fracasso das aes de no proliferao. O
consenso gerado foi de que a Aliana tem um papel a cumprir para combater
a proliferao, mas dentro de determinados limites. O documento atendeu s
preocupaes franco-alems de no dar carta branca ao da Aliana em
torno de conceito pouco delineado. Satisfez aos EUA ao registrar que a
proliferao constitui ameaa possvel para os pases-membros da Aliana e
Em demonstrao da tenso que a CPI parece ter gerado na relao com os EUA, oito dias
depois do anncio da CPI, em 1993, o Ministro das Relaes Exteriores da Alemanha, Klaus
Kinkel, enunciou os dez pontos de sua Iniciativa de No Proliferao. A Alemanha parecia
buscar lanar uma contraproposta europeia.
213
A pouco mais de um ano da Conferncia de Exame do TNP que, em 1995, examinaria a
extenso indefinida do TNP, perguntava-se se o Tratado, caso expirasse, no acabaria sendo
substitudo por outra abordagem em que prevaleceria o intervencionismo militar da principal
potncia.
214
Uma das chaves para entender essas diferenas entre importantes membros da OTAN
certamente o status nuclearmente armado de Paris, Londres e Washington, por um lado, e
Berlim, por outro.
212

96

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

que, preenchidos certos requisitos, a contraproliferao poderia vir a ser


empregada.
Aps os atentados de 11 de setembro, pela primeira vez, foi invocado o
Artigo 5 da Tratado do Atlntico Norte, relativo defesa coletiva. Entre
outras medidas, a OTAN criou, em outubro de 2001, a Operao Esforo
Ativo (Operation Active Endeavor), com mandato de, a partir da base militar
da Aliana em Npoles, patrulhar as guas do Mediterrneo e realizar buscas
e interdio, se necessrio, de embarcaes suspeitas de contriburem para
atividades terroristas, notadamente as originadas do Norte da frica e do
Oriente Mdio215. Na Cpula de Istambul, em junho de 2004, a OTAN
decidiu renovar a operao. Segundo informao da OTAN, em fevereiro
de 2009, mais de 100.000 navios foram interpelados, sendo que 148 foram
objeto de verificao in situ (no h meno ao nmero de cargas
apreendidas)216. Embora no tratasse especificamente da questo da
proliferao, a Operao Esforo Ativo pode ser considerada um antecedente
da articulao com os EUA em matria de interdio martima.
Os europeus evoluram no sentido de acomodar, em sua prpria
doutrina regional, o conceito de contraproliferao, ainda que com limites.
A Estratgia Europeia contra a Proliferao, celebrada em 2003, enunciou
que o tratamento do problema de ADM teria revelado insuficincias, o que
obrigaria a Unio Europeia a act to prevent, deter, halt and, where possible,
eliminate proliferation programmes of concern worldwide (grifo do
autor), notadamente em cooperao com os EUA217. No entanto, a UE
deixou claro que sua postura levar em conta a prevalncia da no
proliferao sobre outras opes e o necessrio envolvimento das
organizaes internacionais competentes.
2.3.2. Mundo em desenvolvimento
No mundo em desenvolvimento, o anncio da doutrina da
contraproliferao dos EUA, em 1993, teve reduzida repercusso. Segundo
Larsen:
So utilizadas embarcaes de superfcie, submarinos e avies de patrulha martima; as
equipes de inspeo que abordam as embarcaes suspeitas tm, em mdia, 15 homens, com
cobertura de outras embarcaes militares.
216
Para mais informao, vide http://www.nato.int/issues/active_endeavour/index-f.html.
217
Documento 15656/03 do Conselho Europeu, 10 de dezembro de 2003.
215

97

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Although significant latitude existed for developing states to allege that


counterproliferation was part of the discriminatory regime, no one has raised
this issue officially. It has not inflamed a NorthSouth debate. Many states,
particularly developing nations and those belonging to the Nonaligned
Movement, simply do not have the resources to focus on more than one or two
WMD proliferation issues at a time. Few took more than a passing notice of an
initiative designed to target the few states218.

Ter contribudo para isso o fato de a contraproliferao, como conceito,


no ter sido suscitada pelos EUA nas organizaes multilaterais. Historicamente,
como visto, os conceitos de no disseminao e, em seguida, de no proliferao
foram discutidos e aprofundados no foro do ENDC. No caso da
contraproliferao, os EUA levaram o conceito a discusso apenas no mbito
da OTAN, abstendo-se de submet-lo a organizaes internacionais, como a
ONU, a AIEA ou as Conferncias dos tratados (TNP, CPAQ, CPAB).
No obstante, importa notar as reaes crticas de parte do mundo em
desenvolvimento ao uso da fora diante do problema da proliferao. Por ao
do G-77, as Conferncias de Exame do TNP de 1985 e de 1995 reprovaram
expressamente o uso da fora e a ameaa de seu uso. Quatro anos depois do
ataque a Osirak, os Estados Partes no TNP condenaram a ao de Israel
contra as instalaes iraquianas, reiterando o entendimento das Resolues
487 e 481 do CSNU, segundo o qual ataques do tipo so ameaa ao sistema
de salvaguardas da AIEA e s fundaes do TNP219. A linguagem da Declarao
de 1995 reitera a condenao, mas tambm revela esforo dos interessados na
contraproliferao para abrir uma brecha para ela:
Attacks or threats of attack on nuclear facilities devoted to peaceful purposes
jeopardize nuclear safety and raise serious concerns regarding the application
of international law on the use of force in such cases, which would warrant
inappropriate action in accordance with the provisions of the Charter of the
United Nations (grifo do autor)220.
Larsen, 1997, p. 31.
Declarao Final da Conferncia de 1985 de Exame do TNP. Pargrafo 10, seo dedicada ao
exame da implementao do Artigo IV do Tratado.
220
Ademais da impreciso sobre a quem competiria determinar o carter pacfico de determinada
instalao, admite-se a ideia de que seriam lcitas as ameaas de ataques ou os ataques contra
instalaes que no tivessem fins pacficos. Declarao Final da Conferncia de 1995 de Exame
do TNP.
218
219

98

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

Na Conferncia de 2000, os Estados Partes no TNP reiteraram sua


condenao ao uso da fora perante a proliferao:
The Conference reaffirms that, in accordance with the Carter of the United
Nations, States must refrain in their international relations from the threat or
use of force against the territorial integrity or political independence of any
State or in any other manner inconsistent with the purposes of the United
Nations221.

Preocupaes com a contraproliferao expressaram-se, ainda, de forma


razoavelmente discreta, na postura de alguns grandes pases do Sul.
Segundo Serguei Kortunov, as Foras Armadas da Rssia receberam
briefings, entre 1992 e 1993, de altos oficiais do Pentgono a respeito do
novo conceito o que pode ser interpretado como o ensaio de consultas
entre Washington e Moscou222. No entanto, diante de suas dificuldades para
garantir a integridade de seus arsenais de ADM e controlar desvios de bens
de uso dual, a posio da Rssia era de debilidade, com reduzida margem
para, pouco tempo depois do colapso da URSS, fazer valer sua posio.
Segundo Larsen, no contexto histrico do surgimento da doutrina de
contraproliferao dos EUA, Moscow changed from being a partner in the
nonproliferation regime to being a part of the problem223.
A impreciso do termo contraproliferao motivaria, de qualquer forma,
desconfianas no estamento militar russo, preocupado com os possveis
desvios de objetivos de Washington. Segundo Kortunov, j em 1994, havia
suspeitas de que os EUA desejassem questionar a utilidade do Tratado de
Proibio da Mobilizao de Msseis Antibalsticos (ABM) o que se
confirmaria em 2001224. Naquele ano, Moscou levou a Washington as
seguintes observaes, reservadas, sobre sua posio com relao
contraproliferao:
Declarao Final da Conferncia de 2000 de Exame do TNP.
Kortunov, p. 7.
223
Larsen, p. 25.
224
O Tratado, de 1972, estipulou severas limitaes defesa antimsseis balsticos entre EUA
e a URSS, sendo considerado um fator central para a gerao, por meio da vulnerabilidade
mtua, de estabilidade internacional. Foi denunciado pelos EUA em 2001, deixando de vigorar
em 2002. A deciso de Washington abre caminho para projetos de defesa missilstica nos EUA
e aliados da OTAN, que Moscou dificilmente tem condies de neutralizar ou compensar.
221
222

99

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

(i) preferncia de tratamento da proliferao pelos mtodos polticodiplomticos;


(ii) aceitao do emprego de medidas coercitivas contra o Estado que
buscasse proliferar, tais como sanes econmicas e cientficotecnolgicas; e
(iii) possibilidade de uso da fora em circunstncias excepcionais, mas
sempre com a necessria autorizao do Conselho de Segurana225.
A ndia viu-se como alvo prioritrio da CPI, quando esta foi anunciada
em 1993. Logo ao assumir, o Presidente Clinton empenhou-se em impedir
que Moscou transferisse motores e tecnologia de msseis para Nova Dlhi
questo que se arrastou ao longo daquele ano e, vista em conjunto com o
anncio da CPI, foi interpretada como empenho redobrado de Washington
contra os programas sensveis indianos. Em 1994, foi aprovada a Emenda
Glenn, que fortaleceu as sanes aplicadas pelos EUA contra a ndia desde
os testes nucleares de 1974. As correntes indianas mais nacionalistas
consideraram a nova doutrina norte-americana um sinal de alerta e passaram
a defender uma demonstrao de sua capacidade blica nuclear plena e
irreversvel o quanto antes. Em maio de 1998, a ndia realizou trs testes
termonucleares em Pokhran. Os EUA adotaram sanes. O CSNU adotou
a Resoluo 1172, exigindo que a ndia aderisse ao TNP na condio de
Estado no nuclearmente armado226.
Diante da reao inexorvel de Nova Dlhi, emergiram correntes
contraditrias no seio do governo norte-americano. Segundo Strobe Talbott,
que foi Secretrio de Estado Adjunto, a viso do Pentgono era de que
estava em jogo a estabilidade da ordem nuclear global: se a ndia obtivesse a
bomba, outros pases sentiriam a necessidade de ter uma igualmente227. No
Departamento de Estado, contudo, prevalecia a anlise de que a dissoluo
da Unio Sovitica criara uma janela de oportunidade para liberar as relaes
dos EUA com o Sul da sia dos constrangimentos e distores da Guerra
Fria228. Depois de decretar sanes contra Nova Dlhi, o Presidente Clinton
aprovou a ideia de transformar a relao bilateral com a ndia, tendo em
conta as perspectivas da emergncia da potncia econmica indiana.
225
226
227
228

Kortunov, p. 17-25.
Talbott, p. 52.
Idem, p. 24.
Idem p. 27.

100

TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

Progressivamente, a poltica dos EUA com relao ndia evoluiu no sentido


de, segundo Talbott, allow it to pursue objectives that were in some tension
with one another: keeping the lid on the proliferation (), nudging US-Indian
relations forward229.
A combinao desses fatores levou os EUA a buscarem um dilogo com
a ndia em que, progressivamente, acomodaram suas ambies de potncia
nuclear em troca de um novo padro de relacionamento230. No processo, foi
possvel arrefecer as preocupaes de setores polticos da ndia com a doutrina
de contraproliferao, sem, contudo, superar as desconfianas ainda
presentes em setores nacionalistas indianos. No cabe aqui aprofundar o
tema, que culminou com a celebrao de acordo de cooperao nuclear
entre Washington e Nova Dlhi, de 2004. Basta registrar que a ndia passou
por uma mudana fundamental de condio de uma das vozes mais crticas
dos esforos de no proliferao e um dos alvos prioritrios desde que realizou
seu primeiro teste nuclear em 1974 para, hoje, parte cada vez mais interessada
na aplicao desses esforos com relao ao resto do mundo231.
Seria possvel, assim, sintetizar as reaes internacionais ao conceito de
contraproliferao no trinmio compreenso, apreenso, ressalvas. Notadamente
entre os pases ocidentais, mas no apenas, houve compreenso com relao ao
agravamento da ameaa representada pela proliferao num contexto internacional
modificado pelo fim da Guerra Fria e pela globalizao o que justificaria polticas
complementares, mas no substitutivas da no proliferao. No entanto, houve
apreenso com relao verso mais extrema da doutrina (guerra preventiva,
ataques preventivos). As ressalvas principais manifestaram-se quanto ao uso da
fora e marginalizao dos foros internacionais.
Idem.
The administrations grip on the levers that allowed it to apply pressure on India was
slipping. With every passing month, the US Congress was more impatient to lift the remaining
sanctions. Of the seven governments in the G-8 that had the power to continue blocking lending
to India, the administration had solid support only from the Japanese and the Canadians.
Seeing France and Italy breaking ranks, the UK and Germany showed signs of being tempted to
step up the pace of restoring to normal their own relations with India. They were inclined to
lower the bar for sanctions relief as much and as soon as possible, and to do so in return for the
most modest of progress on the benchmarks. Idem.
231
Em 1994, nas primeiras reunies de dilogo com os membros permanentes do CSNU, mais
o Paquisto, o Japo e a Alemanha, Nova Dlhi insistia na incorporao tambm do Ir, da Lbia
e da Coreia do Norte. Em compensao, em 2006, a ndia surpreendeu ao votar na Junta de
Governadores da AIEA em favor do envio da questo nuclear do Ir ao Conselho de Segurana,
em apoio aos pases ocidentais.
229
230

101

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Assim, no continuum de opes situadas ao longo do eixo que vai da


contraproliferao plena (o uso da fora de forma unilateral) no proliferao
exclusiva (o no uso da fora e a prevalncia do formato multilateral),
identifica-se uma zona de contraproliferao moderada, que envolve o uso
da fora em menor intensidade e com alguma articulao internacional. Nessa
rea, determinadas medidas de contraproliferao encontraram condies
de serem articuladas com grau razovel de aceitao internacional, sem prejuzo
de reservas e crticas. Entre tais medidas, est a interdio.

102

Captulo 3 - Bilateralismo e contraproliferao:


a Iniciativa de Segurana contra a Proliferao

The success of the initiative is in part attributable to the much different approach
that we took from traditional nonproliferation initiatives. This is not a treatybased approach.

John Bolton, 2007232

O Presidente George W. Bush lanou a Iniciativa de Segurana contra


Proliferao (PSI), em visita Polnia, em maio de 2003, com base no
entendimento de que when weapons of mass destruction or their components
are in transit, we must have the means and the authority to cease them233.
Bush convidou os friends and allies dos EUA a conformar a PSI234.
3.1. Motivaes e gnese
As publicaes especializadas registram alguns casos prticos que, alm
da dimenso doutrinria, teriam motivado o Governo Bush a lanar a Iniciativa
ou confirmariam sua utilidade.
Entrevista do Subsecretrio para Segurana Internacional e Controle de Armas, dos EUA,
John Bolton, ao jornalista Jeremy Paxman, da BBC, em 1.12.2007. Disponvel em
www.youtube.com/watch?v=gZCb4 5xgF44
233
Discurso do Presidente dos EUA em Cracvia, 31 de maio de 2003. Disponvel em http://
www.whitehouse.gov/news/releases/2003/05/print/20030531-3.html
234
Idem.
232

103

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

O primeiro o do navio So San. Como relata Mark Shulman, pesquisador


do Exrcito norte-americano, no final de 2002, a inteligncia dos EUA havia
detectado transferncias financeiras suspeitas entre o Imen e a Coreia do Norte.
Imagens de satlite indicaram que oxidantes de combustvel de msseis SCUD
foram embarcados no So San. Monitorada por satlite pelos EUA, a
embarcao revelou um comportamento suspeito em alto-mar: alm de no
seguir itinerrio em linha reta, viajou em zigue-zagues e no hasteava, seno
ocasionalmente, a bandeira norte-coreana. A marca de identificao do navio
no casco havia sido pintada de branco, em tentativa aparente de apag-la, e o
nome So San, que ainda era possvel ler, no constava dos registros da frota da
Coreia do Norte. Nos termos da Conveno sobre o Direito do Mar, os EUA
consideraram verificadas as condies para a busca e eventual interdio do
navio. A pedido da Marinha norte-americana, a fragata Navarra, da Espanha,
interceptou o So San, onde foram encontrados quinze msseis SCUD,
escondidos entre sacos de cimento. Madri e Washington avaliaram como um
xito sua operao conjunta. No obstante, no dia seguinte, tiveram de liberar
o navio e a carga, uma vez que o Imen declarou tratar-se de encomenda sua
e frisou no haver norma internacional que o proibisse de adquirir msseis.
O segundo caso foi a descoberta da rede do cientista paquistans A. Q.
Khan, que montou uma consultoria de provimento de bens e servios para
programas nucleares, inclusive com fins no pacficos235. Entre 1972 e 1974,
Khan trabalhara nos Pases Baixos para uma companhia que prestava servios
Companhia de Enriquecimento de Urnio (URENCO), de onde repassou
informaes sensveis para a inteligncia paquistanesa. De volta ao Paquisto,
em 1975, chefiou o programa oficial de enriquecimento de urnio,
encarregando-se tambm dos fornecimentos externos. Manteve, assim, os
contatos comerciais que tinha junto a agentes ligados rea nuclear
(empresrios, executivos, peritos, agentes financeiros e de transporte).
Paralelamente a suas atividades oficiais, Khan organizou uma rede transnacional
de fornecimento de materiais e conhecimento nucleares. No final dos anos
90, a rede era capaz de fornecer todos os elementos necessrios produo
de urnio altamente enriquecido, bem como desenhos tcnicos e instrues
de armas nucleares.
Em 2004, os EUA expuseram publicamente a Rede A. Q. Khan e citaram-na
como exemplo dos novos desafios diante do problema da proliferao. O
235

Clary, 2005, p. 4.

104

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

Diretor-Geral da AIEA, Mohamed El Baradei, considerou ter sido descoberto


um Walmart internacional de bens nucleares236. Diante das presses
norte-americanas e internacionais sobre Islamabade, o cientista admitiu, em
depoimento televisado, seu envolvimento em mecanismos que permitiram a
proliferao de tecnologia nuclear sensvel. Segundo se noticiou, entre os
clientes de Khan, teria estado o Ir237. Relatos indicam que outros pases,
como Egito, Iraque e Sria, haviam sido consultados sobre seus interesses na
matria, mas teriam declinado as ofertas. Pesam suspeitas de que Khan tenha
chegado a oferecer colaborao ao Governo do Talib, no Afeganisto, para
onde realizou diversas viagens entre 1997 e 2003238.
Um terceiro caso frequentemente citado para demonstrar a utilidade
da PSI. Em outubro de 2003, foras navais dos EUA interditaram o navio
BBC China, de bandeira alem, interceptando-o no percurso entre Dubai e a
Lbia e escoltando-o, com autorizao de Berlim, at a costa da Itlia. Dentro
da jurisdio italiana, o navio foi inspecionado e nele foram encontrados
milhares de componentes destinados fabricao de centrfugas nucleares.
O Governo norte-americano atribuiu PSI o xito na apreenso. Essa
demonstrao de eficincia dos controles internacionais, segundo Washington,
teria sido decisiva para reverter as ambies de Trpoli em matria de ADM:
after we and our allies in the Proliferation Security Initiative seized a nuclearrelated shipment headed for Tripoli, Libya permitted the first Americans into
the country and made the admissions that ultimately ended their programs239.
A PSI tem origens e ambies mais complexas cuja elucidao pode
ser encontrada no processo de consultas, conduzido entre 2001 e 2004, de
forma informal entre algumas potncias, como EUA, Reino Unido e Frana,
a respeito do fortalecimento da no proliferao e da implementao de
medidas de contraproliferao240. O ponto de partida era a percepo da
existncia de lacunas no tratamento do problema das ADM como a falta de
Vide http://www.fas.org/irp/congress/2007_hr/aqkhan.pdf.
AIEA, Documento GOV/2004/83 Implementation of the NPT Safeguards Agreement in
the Islamic Republic of Iran: Report by the Director General, 15.11.2004.
238
Para um estudo abrangente das possveis contribuies da Rede Khan para os programas
nucleares desses pases, vide Clary, 2005.
239
Declarao imprensa da Secretria de Estado Assistente para Verificao e Cumprimento,
Paula DeSutter, 22 de setembro de 2004. Em dezembro de 2003, Reino Unido e EUA anunciaram
a deciso da Lbia de renunciar a seus projetos sensveis, em troca de um novo modus vivendi
com o Ocidente.
240
Entrevista a funcionrio do Ministrio da Defesa britnico.
236
237

105

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

mecanismo de verificao da CPAB e de disciplinas na rea missilstica , o


que abria flancos para a proliferao241. Nas consultas, Reino Unido e Frana
defenderam maior envolvimento do CSNU, inclusive no sentido de aes de
contraproliferao. Para Paris, o CSNU deveria contar com uma estrutura
de verificao permanente, que fizesse uso da experincia e dos recursos
humanos da UNSCOM e da UNMOVIC, no Iraque242. Para Londres, seria
oportuno criar um comit de contraproliferao, nas linhas do Comit de
Contraterrorismo estabelecido pela Resoluo 1373 do CSNU243.
Os EUA concordaram em aproveitar a experincia extrada do Iraque,
mas de forma seletiva. Destacaram a eficcia da Fora Martima de
Interdio, autorizada pela Resoluo 665 (1990) do CSNU, com o
objetivo de garantir o embargo de armas contra o Iraque244. Tambm citaram
a possibilidade de aproveitar a experincia da Operao Esforo Ativo, da
OTAN, para criar uma operao que fosse ilimitada nos aspectos geogrfico
e temporal.
No obstante a convergncia em torno da proposta de um mecanismo
de interdio contra a proliferao de alcance mundial, uma diferena
rapidamente se manifestou. Enquanto Reino Unido e Frana insistiam na
centralidade do CSNU, notadamente para emprestar a legitimidade necessria
s aes pretendidas, Washington considerou ser preciso escapar dos
constrangimentos inerentes s organizaes internacionais. O CSNU seria
inadequado para os fins pretendidos, haja vista o poder de veto detido tanto
pela Rssia quanto pela China. Para os EUA, seria preciso que as aes de
contraproliferao, inclusive as de interdio, fossem operadas de forma
flexvel, sem depender de um processo decisrio multilateral245.
A CPAB estabelece a proibio do desenvolvimento, produo, transporte e armazenamento
dessas armas, mas no cria instrumentos de verificao o que teria, segundo a literatura
especializada, levado vrios de seus membros a viol-la. As negociaes de um Protocolo de
Verificao foram interrompidas, em 2001, por deciso dos EUA, sob o argumento de que a
abordagem no seria a mais adequada.
242
O Presidente Jacques Chirac apresentou essa proposta no debate geral da LVIII AGNU.
243
A Resoluo 1373 foi adotada pelo CSNU em 28.11.2001, aps os atentados contra os EUA.
244
Sob a operao, realizada entre 1990 e 1991, more than 165 ships from 19 coalition navies
challenged more that 7,500 merchant vessels, boarded 964 ships to inspect manifolds and cargo
holds, and diverted 51 ships carrying more than 1 million tons of cargo in violation of UN
Security Council sanctions. These interdiction activities completely suspended all high-volume
imports to Iraq. Vide Joint Interdiction, in Joint Publication, 3-03, Department of the Army,
Department of the Navy, Department of the Air Force, United States Coast Guard. Washington,
maio de 2007.
245
Entrevista de funcionrio do Departamento de Contraproliferao do Foreign Office.
241

106

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

No estava ainda madura a discusso entre aquelas potncias quando o


Presidente Bush anunciou a PSI, em Cracvia, em maio de 2003. O fato de
ter sido anunciada em pronunciamento presidencial foi interpretado pelos
britnicos como impacincia dos EUA com a demora das discusses e, de
certa maneira, como forma de forar a aceitao do modelo novo poltico
e informal da PSI246. No se pode dizer, portanto, que a PSI tenha sido
objeto de negociaes plenas, nem sequer entre as principais potncias que
esto em sua origem. Foi, na verdade, tentativa de imposio de uma viso a
respeito da forma para o aproveitamento, em nvel mundial, da experincia
de interdio acumulada no Iraque em 1990 e 1991.
3.2. Os Princpios de Interdio e os produtos das reunies
plenrias
3.2.1. I Reunio, em Madri
A primeira reunio de articulao da PSI realizou-se em Madri, em 12
de junho de 2003. Dela participaram onze pases: Alemanha, Austrlia,
Espanha, Estados Unidos, Frana, Itlia, Japo, Pases Baixos, Polnia,
Portugal e Reino Unido. A Declarao de Madri, emitida pelo Ministrio das
Relaes Exteriores da Espanha, preocupou-se em apresentar e fundamentar
a Iniciativa: the International Community is deeply concerned by the
proliferation of weapons of mass destructionand related materials, as well as
by the risk that these may fall into the hands of terrorists247. Referindo-se s
deliberaes do G-8, de 2002, e Estratgia Europeia contra a Proliferao,
a Declarao afirma haver um amplo consenso internacional de que a
proliferao de ADM constitui a principal ameaa segurana internacional248.
A escolha do local do anncio da PSI a Polnia tambm teria sido cuidadosamente
examinada: Washington pretendeu demonstrar que no dependia apenas de seus aliados
tradicionais, como o Reino Unido e a Frana, podendo tambm atrair a Nova Europa (a
expresso do Secretrio de Defesa dos EUA, Donald Rumsfeld, que, em 2003, se referia assim
a pases como Espanha, Portugal e Polnia, que expressaram apoio interveno anglo-americana
contra o Iraque, em contraste com a posio de Frana e Alemanha, designados como Velha
Europa). Ademais, os pases do Leste europeu eram essenciais para formar um cordo sanitrio
em torno das fronteiras da Rssia, cuja capacidade de controlar seus estoques de ADM e
tecnologias correlatas era fonte de grande preocupao.
247
Declarao Final da Reunio dos participantes da PSI, Madri, 12.6.2003.
248
Idem.
246

107

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Nesse quadro, anuncia o acordo entre os onze pases para adotar medidas
mais ativas com o intuito de parar o fluxo de ADM e de msseis destinados a
Estados e atores no estatais que suscitem preocupaes da perspectiva da
proliferao (states and non-state actors of proliferation concern)249.
Um dos principais temas discutidos em Madri foi a convenincia de abrir
ou no a PSI ao resto da comunidade internacional. Os europeus defenderam
um carter aberto (open-ended), de forma a evitar que a PSI fosse vista
como excludente ou voltada contra determinados Estados. Os EUA, por sua
vez, insistiram em manter a PSI no quadro de uma selective partnership.
Sua preocupao era evitar que a PSI abrangesse nmero elevado de
membros, o que poderia comprometer seu carter flexvel e vir a requerer
deliberaes mais estruturadas. Isso enfraqueceria, a seu ver, a capacidade
de reao da PSI (responsiveness) diante de casos que exigissem providncias
imediatas.
A ttulo de compromisso, foi aceita proposta segundo a qual os onze
pases fundadores seriam considerados como membros do ncleo da PSI
(core group), mas se deixaria aberta a porta para que outros Estados pudessem
expressar seu apoio a ela ou vir a contribuir para sua operao. Os EUA
buscaram limitar essa abertura a pases de relevncia e com capacidade efetiva
de contribuir para as operaes da PSI. Resistiram ao argumento europeu
de que mesmo o apoio declaratrio de pases menores poderia fortalecer a
legitimidade da Iniciativa. A Declarao sintetizou esse debate, expressando
the desire to broaden support for and, as appropriate, participation in the
PSI to include all countries that are prepared to play a role in preventing this
dangerous commerce, and that can contribute to proactive measures to interdict
shipments250.
3.2.2. II Reunio, em Brisbane
Um ms depois, em 9 e 10 de julho de 2003, os onze pases reuniram-se
em Brisbane, na Austrlia. A Declarao emanada dessa reunio reflete a
persistente preocupao em fundamentar a PSI. Ela resultaria de um contexto
excepcional, marcado por um suposto international alarm at the growing
trade in WMD, missiles and related items251. Diante da urgncia de novos
Idem.
Idem.
251
Declarao Final da Reunio dos participantes da PSI, Brisbane, 10 de julho de 2003.
249
250

108

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

mecanismos de defesa contra esses desenvolvimentos, os fundadores da PSI


declaram ter acordado medidas rpidas e prticas para impedir o trfico de
ADM, msseis e materiais relacionados252. A PSI, conquanto articulada por
onze, declarada uma iniciativa de interesse coletivo: the PSI is a global
initiative with global reach253.
Em Brisbane, foram iniciadas as discusses sobre o modus operandi da
cooperao em matria de interdio. Durante esse processo, manifestou-se
uma linha divisria entre as posies dos EUA e dos demais254. Os EUA
defenderam que a PSI mantivesse a flexibilidade, sem prender-se a requisitos
que lhe prejudicassem a eficincia. Para eles, qualquer participante da PSI,
mesmo individualmente, deveria poder realizar operaes de interdio, sob
o marco da Iniciativa e com o aval coletivo. No seria necessria a
coordenao prvia ou explicao posterior aos demais. Essa linha acabou
aceita, conforme registra a Declarao de Brisbane: we defined actions
necessary to, collectively or individually, interdict shipments of WMD or
missiles and related items at sea, in the air or on land255 (grifo do autor).
Outro tema complexo tratado em Brisbane foi a questo do uso da fora
nas aes de interdio. Houve acordo sobre o emprego moderado de fora.
No entanto, surgiram desencontros entre os EUA e os pases europeus a
respeito da necessidade de garantir a plena compatibilidade dessas aes
com o Direito Internacional. A linguagem de compromisso acordada em
Brisbane afirmou a disposio dos participantes da PSI de adotar medidas
criativas e robustas para prevenir o trfico de ADM, msseis e materiais
correlatos, de forma que elas sejam compatveis com o Direito Internacional256.
Demonstrando posio inflexvel, contudo, o Chefe de Delegao dos EUA,
John Bolton, concedeu entrevista, aps a reunio, na qual afirmou que
Washington se reservava o direito de executar interdies em qualquer lugar,
inclusive em guas internacionais: America doesnt need a licence to defend
itself. We will act anywhere, including in the high seas257.
Nessas condies, cresceu a preocupao dos demais pases fundadores
em desconcentrar o poder dos EUA na PSI o que ter sido alcanado
Idem.
Idem.
254
Definida como the US against the rest por diplomata do Foreign and Commonwealth
Office. Entrevista ao autor.
255
Declarao Final da Reunio da PSI em Brisbane, 10 de julho de 2003.
256
Idem.
257
Entrevista rede CNN, 13 de julho de 2003.
252
253

109

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

apenas em parte258. Os europeus ressaltaram a necessidade de que as


informaes de inteligncia, base essencial das aes de interdio, fossem
levadas ao conhecimento dos principais interessados, o que tambm
contribuiria para uma reviso coletiva a posteriori dos fundamentos da ao.
Registraram-se fortes resistncias por parte dos rgos de inteligncia dos
EUA, que consideraram no poder fornecer informaes, salvo queles pases
que estivessem diretamente envolvidos nas operaes especficas. A linguagem
de Brisbane afirma, vagamente, a disposio de ampliar a cooperao na
rea de inteligncia, sem, contudo, criar um compromisso de repasse de
informao de inteligncia para fundamentar aes sob a PSI259.
Alguns pases europeus defenderam, ainda, que os EUA fornecessem
cooperao para a capacitao dos rgos nacionais que poderiam estar
envolvidos nas operaes da PSI. Tratou-se de um ponto central nas agendas
de Portugal e da Itlia, cuja participao em foros como a OTAN est baseada,
entre outros, na expectativa de receber contrapartidas em termos de materiais
e treinamento militar. Sempre com ressalvas, os EUA cederam proposta, e
o texto de Brisbane estabeleceu que:
Although interdiction efforts have been under way for some time, there is a need
to further develop and enhance the capabilities of PSI nations to conduct actual
air, ground and maritime interdiction operations in partnership against WMD
and delivery systems. To that end, participants agreed in principle to the concept
of a series of interdiction training exercises, utilizing both military and civilian
assets as appropriate, and that such exercises should take place as soon as
practicable260 (grifo do autor).

A reunio de Brisbane retomou, ainda, a questo do grau de abertura da


PSI ao resto do mundo. Consolidou-se o entendimento da reunio de Madri,
no sentido de distinguir os Estados que pudessem fazer aportes concretos
para as operaes da PSI e outros cuja contribuio se resumiria a emprestar-lhe
O contexto de fortes crticas internacionais coalizo anglo-americana que invadira o Iraque
alguns meses antes (em maro de 2003) ter permitido flexibilizar a posio dos EUA que
tinham, na PSI, a oportunidade de recomposio com a Frana e a Alemanha.
259
Participants emphasized that effective information sharing is vital to interdiction, and
agreed to strengthen and improve capabilities for the exchange of information and analysis
between participants as a basis for cooperative action to impede WMD and missile trade.
Declarao Final da Reunio da PSI em Brisbane, 10 de julho de 2003.
260
Idem.
258

110

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

apoio poltico. Na primeira fase, segundo defenderam os pases europeus,


seria preciso dar prioridade ao apoio poltico, de forma a prevenir
questionamentos contra a PSI. Apenas na segunda fase, se deveria buscar a
adeso de Estados especficos dotados de condies de contribuir para a
operao da PSI. A Declarao registrou que houve acordo sobre a
importncia de que a PSI constitusse uma parceria ampla e efetiva de Estados,
com vis mundial, destinada a bloquear e interromper o fluxo de ADM, msseis
e materiais correlatos261. Ao mesmo tempo, em razo da insistncia dos EUA,
a Declarao afirma que:
As the PSI moves forward, they aim to involve all countries that have the will
and ability to take action to address this menace. It also will be crucial to
involve countries that are key flag, coastal or transit states, and others that are
used by proliferators in their WMD and missile trafficking efforts262.

3.2.3. III Reunio, em Paris: os Princpios de Interdio


Em 3 e 4 de setembro de 2003, em Paris, os onze fundadores da PSI
emitiram a Declarao de Princpios da Interdio. O texto, de natureza
poltica, pode ser considerado o primeiro documento oficial da Iniciativa263.
Constitui a base comum para a ao coordenada dos pases dispostos a
interditar cargas que contenham ADM, meios de lanamento e materiais
correlatos. A linguagem da Declarao, articulada em menos de duas pginas,
nem sempre precisa.
A parte introdutria expressa a filosofia da PSI. Segundo o documento,
a proliferao de todo tipo de material de uso dual, notadamente o risco de
que caia em mos terroristas, constitui ameaa paz e segurana
internacionais. Como resposta ameaa anterior, a PSI declarada consistente
com a Declarao Presidencial de 1992, do CSNU, e um passo na
Participants agreed on the importance of building a broad and effective partnership of
countries prepared to play a part in disrupting and stopping the trafficking in WMD, missiles
and related items. They agreed effective implementation of the PSI will require the active
involvement of countries around the world. Idem.
262
Idem.
263
Os textos anteriores, emitidos em Madri e Brisbane, eram de responsabilidade dos Presidentes
das reunies (os chanceleres espanhol e australiano). A Declarao de Princpios de Interdio
foi subscrita por cada um dos onze fundadores da PSI.
261

111

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

implementao daquele documento264. declarada, ainda, complementar


aos esforos internacionais em matria de no proliferao.
A parte operativa da Declarao de Princpios de Interdio define os
compromissos polticos que assumem os Estados. Em resumo, h duas
grandes categorias de compromissos, que constituem o ncleo da PSI:
I os Estados comprometem-se a realizar buscas e interdies de
embarcaes que transportem armas de destruio em massa, seus meios
de lanamento ou materiais relacionados, sempre que essas operaes
envolverem Estados ou atores no estatais que suscitem suspeitas da
perspectiva da proliferao. Em particular, devem: adotar legislao de
proibio do transporte no autorizado desses materiais; fortalecer a
vigilncia das embarcaes que adentrem seu territrio, sujeitando-as
previamente entrada possibilidade de busca e interdio; requerer o
pouso para inspeo e eventual interdio de aeronaves suspeitas que se
encontrem em seu espao areo; denegar autorizao de sobrevoo a
aeronaves suspeitas; e dedicar os recursos apropriados s operaes e
capacidades de interdio, bem como capacitao dos rgos nacionais
pertinentes; e
II os Estados comprometem-se a apoiar-se mutuamente em matria
de busca e de interdio de embarcaes. Em particular, devem: repassar
aos Estados interessados, com celeridade, informaes sobre atividades
suspeitas de proliferao; atender a pedidos para a realizao de buscas e de
interdio de embarcaes, inclusive de sua prpria bandeira; atender a
pedidos para exigir o pouso para inspeo e eventual interceptao de
aeronaves suspeitas que se encontrem em seu espao areo; atender a pedidos
para denegar autorizao de sobrevoo a aeronaves suspeitas; dispor-se a
autorizar outro(s) Estado(s) a realizar(em) busca e eventualmente interdio
de embarcaes suspeitas de sua bandeira nos espaos internacionais; e
cooperar para fortalecer, onde seja necessrio, o Direito Internacional e os
quadros legais em benefcio da plena operao da PSI265.
A Declarao Presidencial emitida pela sesso de cpula do CSNU, em janeiro de 1992,
estabelece que a proliferao constitui ameaa paz e segurana internacional o que, na
leitura de alguns pases, situa o problema sob o Captulo 7 da Carta da ONU.
265
Esse compromisso revela o incmodo interno de diversos pases da PSI com relao
questo de sua compatibilidade com o Direito Internacional, tema que ser tratado no
Captulo 4.
264

112

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

3.2.4. IV Reunio, em Londres


Em outubro de 2003, os onze pases reuniram-se em Londres tendo
como principal preocupao assegurar o apoio internacional PSI.
Examinaram, em particular, as reaes internacionais divulgao da
Declarao de Princpios de Interdio. Consideraram encorajadores os
resultados e avaliaram que, em menos de um ms, cerca de 50 pases teriam
expressado, de formas diversas, apoio PSI.
Esses resultados fortaleceram a posio europeia, favorvel a obter o
mais amplo respaldo internacional PSI. Os EUA indicaram que teriam
menos resistncias a que se continuasse a ampliar a base de apoio da PSI,
contanto que isso no abrisse a possibilidade de pases como o Ir ou a
Coreia do Norte questionarem a Iniciativa em foros como a AIEA ou as
Naes Unidas266. Aprovou-se dar continuidade ao processo de promoo
internacional da PSI. Em particular, elaborou-se a ideia de que observadores
externos pudessem ser convidados a determinados eventos demonstrativos
da PSI (exerccios prticos, por exemplo), uma vez que a aceitao desses
convites j poderia ser entendida como um nihil obstat com relao
Iniciativa.
Os sinais positivos recebidos tambm levaram os EUA a aceitar ensaiar
uma aproximao da PSI com as organizaes internacionais com
competncia em matria de no proliferao como a AIEA e a OPAQ. Na
leitura de alguns pases europeus, seria prudente prevenir questionamentos
de dentro dessas organizaes PSI, uma vez que, de certa forma, a Iniciativa
se apropriaria de parte de suas funes, presentes ou potenciais. Assim, em
mensagem dirigida s organizaes internacionais, a Declarao de Londres
expressa plena disposio para manter as organizaes com competncia
em matria de proliferao devidamente informadas sobre as aes de busca
e de interdio realizadas no quadro da PSI. A Declarao chega a oferecer
uma abertura para que as organizaes internacionais, ao invs de criticar,
expressem apoio PSI:
O tratamento da questo nuclear do Ir na AIEA, iniciada em 2003, praticamente coincidiu
com o lanamento da PSI. Na AIEA, o problema se encontrava na fase de negociaes com o Ir,
que seriam lideradas pelo Grupo EU-3 (Reino Unido, Frana e Alemanha), sem a aprovao
formal de medidas contra o Ir e ainda longe da fase de tratamento do tema no CSNU. Na
prtica, contudo, j em 2003, a PSI representava a posta em marcha de medidas concretas de
interdio voltadas, embora no de forma declarada, contra o Ir.
266

113

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

participation in the PSI, which is an activity not an organisation, should be


open to any state or international body that accepts the Paris Statement of
Principles and makes an effective contribution267 (grifo do autor).

A Declarao de Londres contm esclarecimentos a respeito de duas


expresses de referncia da PSI. Foi esclarecido que a expresso states or
non-state actors of proliferation concern no remete a uma lista de Estados
definida de forma coletiva dentro da PSI, e que compete a cada um definir
que Estado(s) recai(em), a seu juzo, nessa categoria. A ausncia de definies
de Estados-alvos obedece viso de longo prazo da PSI, para alm dos
pases atualmente preocupantes como Ir e Coreia do Norte. Segundo o
atual Diretor do Centro Nacional de Contraproliferao, dos EUA, Kenneth
Brill, if we focus our attention only on the states or terrorist groups mentioned
in those headlines, we are just asking to be surprised268.
Da mesma forma, foi confirmado que a PSI no teria uma lista prpria
de materiais includos na expresso armas de destruio em massa, seus
vetores e materiais correlatos. Cada Estado participante pode definir sua
prpria lista ou tomar por referncias aquelas definidas em outros foros
internacionais (listas da CPAQ, do MTCR ou do NSG). Em 2005, a PSI
adotou o chamado WMD Commodity Handbook, que relaciona produtos
cujo trfico ilcito justifica a operao da PSI, mas o fez a ttulo de orientao
e sem prejuzo da faculdade de cada Estado definir suas prprias listas.
Por outro lado, a Declarao de Londres voltou ao tema do escopo da
PSI e registrou que suas atividades podero ocorrer at any time and in any
place269. Essa linguagem representa uma vitria para a posio dos EUA,
segundo a qual a interdio de embarcaes deveria poder ocorrer tambm
em espaos internacionais como em alto-mar , no obstante o Direito
Internacional. A Declarao reitera que, nos termos da Declarao de Paris,
a correo de eventuais incompatibilidades entre o Direito Internacional e a
PSI ser feita a partir de emenda no primeiro e, portanto, no de mudanas
na segunda.
Concluses do Presidente da Reunio de Londres da PSI, 10 de outubro de 2003.
Palestra do Embaixador Kenneth Brill, Diretor do Centro Nacional de Contraproliferao,
subordinado ao Diretor Nacional de Inteligncia, no Washington Institute for Near East Policy,
4.8.2009. Disponvel em http://www.counterwmd.gov/documents.htm. Acessado em
10.11.2009.
269
Concluses do Presidente da Reunio de Londres da PSI, 10 de outubro de 2003.
267
268

114

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

3.2.5. V Reunio, em Lisboa


A reunio de Lisboa, em 9 de maro de 2004, deu-se no contexto da
satisfao dos fundadores da PSI com a rapidez com que puderam articular
um mecanismo poltico de interdio, no obstante as possveis controvrsias
relacionadas doutrina da contraproliferao.
Isso motivou Washington a explorar o momentum e lanar proposta de
aprofundamento da PSI. Em fevereiro de 2004, o Presidente George W.
Bush fizera um apelo para que a Iniciativa no apenas buscasse neutralizar
transferncias de ADM, seus meios de lanamento e tecnologias correlatas,
mas tambm as entidades e redes envolvidas nas atividades ilcitas na
matria270. A ideia seria aproveitar a coordenao ensaiada entre servios de
inteligncia, militares, policiais e aduaneiros, para acionar medidas tambm
no plano domstico dos pases. Informalmente, essa proposta seria conhecida
como PSI-Plus.
A proposta foi acolhida sem dificuldades em Lisboa. Na Declarao,
registraram-se os passos a serem dados para implementar a PSI-Plus:
Participants supported the call by US President Bush to expand the role of the
PSI to not only interdict shipments of WMD, their delivery systems and related
materials, but to cooperate in preventing WMD proliferation facilitators (i.e.
individuals, companies, other entities) from engaging in this deadly trade.
Participants agreed to pursue greater cooperation through military and
intelligence services and law enforcement to shut down proliferation facilitators
and bring them to justice271.

A reunio de Lisboa tomou nota das gestes realizadas por alguns pases
que manifestaram o desejo de participar do processo de articulao da PSI.
Canad, Cingapura e Noruega consideraram inconveniente que viessem
apenas a endossar a PSI, sem dela participar ativamente. De Lisboa, emanou
o entendimento de que os Estados que fazem contribuies operacionais
PSI teriam direito a lugar em seu ncleo decisrio o que, como se ver
adiante, no se confirmar. A Declarao emitida em Lisboa manteve-se,
Discurso do Presidente dos EUA, 11 de fevereiro de 2004.
Declarao Presidencial da Reunio da PSI de Lisboa, 5 de maro de 2004. Como se ver no
prximo captulo, a PSI-Plus encontrar dificuldades para ser implementada em razo da
impreciso dos aspectos procedimentais e operacionais, que marca a PSI.
270
271

115

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

contudo, ambgua sobre esse tema e listou apenas formas pelas quais as
contribuies dos Estados podem ser feitas:
The support of all countries interested in PSI and cooperation in interdiction is
welcome and states are encouraged to consider the following practical steps
that can establish the basis for involvement in PSI activities: (1) formally commit
to and publicly endorse the PSI and its Statement of Interdiction Principles and
indicate willingness to take all steps available to support PSI efforts. (2)
undertake a review and provide information on current national legal
authorities to undertake interdictions at sea, in the air or on land. Indicate
willingness to strengthen authorities where appropriate. (3) Identify specific
national assets that might contribute to PSI efforts (e.g. information sharing,
military and/or law enforcement assets). (4) Provide points of contact for PSI
interdiction requests and other operational activities. (5) Establish appropriate
internal government processes to coordinate PSI response efforts. (6) Be willing
to actively participate in PSI interdiction training exercises and actual
operations as opportunities arise. (8) Be willing to consider signing relevant
agreements (e.g. boarding agreements) or to otherwise establish a concrete
basis for cooperation with PSI efforts (e.g. MOU on overflight denial) 272.

A reunio de Lisboa marcou a concluso do processo de criao da


PSI. Adotou-se, informalmente, a deciso de diminuir a frequncia das reunies
de natureza poltica. Chama a ateno o fato de a Declarao de Lisboa ter
sido encaminhada oficialmente ao CSNU, para conhecimento, por iniciativa
do Governo portugus e em nome dos demais fundadores da PSI. Pode-se
interpretar que o gesto traduz inteno de demonstrar transparncia e, ainda
que tacitamente, obter assentimento e legitimao da Iniciativa, alm de
sinalizar a abertura a apoios individuais.
3.3. Regulamentao da PSI e a definio de interdio
A PSI deixa em aberto um conjunto de dvidas de natureza operacional:
quem estabelece uma suspeita sobre uma operao de trfico ilcito de ADM,
seus vetores ou materiais correlatos?; quem pode interpretar se os fins de um
determinado carregamento so pacficos ou no pacficos?; quem autoriza a
272

Idem.

116

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

busca?; quem realiza a interdio de embarcao e as apreenses?; quem


assume a responsabilidade por aes abusivas? Para tentar responder a
essas indagaes, oportuno fazer uma descrio geral da operao da PSI.
Para elaborar os procedimentos operacionais, os fundadores da PSI
constituram, na reunio de Brisbane, o Grupo de Peritos Operacionais
(GPO)273. Washington expressou fortes dvidas com relao necessidade
de formar esse foro, por considerar que a PSI deveria desenvolver seus
procedimentos com base na prtica e no no planejamento. Diante da maioria
favorvel ao GPO, os EUA aceitaram sua formao. Os debates internos do
GPO acabaram, contudo, marcados pela constante dificuldade de definir
procedimentos claros. Ao longo de dezesseis reunies tcnicas realizadas
entre 2004 e 2007, o GPO logrou produzir apenas orientaes gerais e
facultativas.
Entre as principais questes no resolvidas pela PSI, est a definio de
interdio. Dos debates realizados no GPO, prevaleceu a viso dos EUA,
segundo a qual o termo j dispunha de definies nacionais. Nesse sentido,
da perspectiva dos EUA, entende-se que a definio do termo aquela contida
no Dicionrio Militar do Pentgono: an action to divert, disrupt, delay, or
destroy the enemys surface military potential before it can be used effectively
against friendly forces274. A interdio , portanto, conceito que envolve
medidas gradativas de fora para o alcance do objetivo de impedir o acesso
de determinados provimentos, humanos ou materiais, a um inimigo.
Outro aspecto desse debate est relacionado ao carter da autoridade
que se encarrega da interdio: ela nacional. A PSI autoriza qualquer Estado
participante a atuar por sua prpria conta na execuo de operaes de
interdio. Os procedimentos a serem seguidos so determinados pelo prprio
Estado executor. Se precisar da cooperao de outro parceiro na PSI, bastar
que o Estado lhe transmita a solicitao. Nos termos dos Princpios de
Interdio, o Estado solicitado tem o compromisso de cooperar ou de agir
ele prprio. Na hiptese de que no tenha as condies para realizar a
operao de interdio (ausncia de recursos militares, por exemplo), poder
considerar delegar a competncia.
O GPO examinou a medida a ser tomada em caso de constatao de
transporte de ADM, msseis ou materiais correlatos nas circunstncias definidas
O GPO est hoje integrado pelos onze pases fundadores, mais Argentina, Canad, Cingapura,
Dinamarca, Grcia, Noruega, Nova Zelndia, Rssia e Turquia.
274
Dictionary of Military and Associated Words, Departamento de Defesa, EUA, 2003.
273

117

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

pela PSI. Confirmou que, com base na sua prpria avaliao sobre a ameaa
representada pela operao, cabe ao Estado executor determinar as
consequncias o que inclui a interdio do navio, a apreenso de sua carga e
at mesmo a deteno da tripulao. Em particular, definiu que o destino dos
produtos apreendidos no quadro da PSI fica a critrio da autoridade do Estado
interditor, que poder devolv-los ao pas de origem das tecnologias. No existe,
na PSI, a necessidade de que as operaes sejam submetidas a autorizaes
prvias dos demais participantes ou levadas a seu conhecimento ex post facto.
O GPO discutiu, ainda, o recurso a fontes de inteligncia como base
para o acionamento da PSI. Os pases europeus defenderam a criao de
uma rede de inteligncia da PSI em matria de trfico ilcito de materiais de
uso dual, o que daria carter coletivo s avaliaes dos riscos de determinadas
operaes. Washington, contudo, insistiu em considerar que basta uma fonte
de inteligncia nacional e no coletiva para acionar a PSI. Esse princpio
est refletido oficialmente:
Interdiction is an information-driven national-level decision. National
assessments of proliferation risk will drive decisions about what, if any, actions are
appropriate to stop or verify a shipment of concern () Countries that provide
intelligence to other PSI partners do so within the normal rules of releasability e.g.
Third Party Rule (not disclosing to another country, without the authority of the
originator, information passed on to you) (grifo do autor) 275.

O principal produto do GPO o Modelo de Plano Nacional de Resposta


da PSI, adotado em dezembro de 2007. Trata-se de um conjunto de
recomendaes aos Estados que endossaram a PSI, destinado a orient-los
para colaborar para aes de contraproliferao em suas jurisdies
nacionais276. O Plano Modelo que qualifica a PSI expressamente como a
practical tool of counter-proliferation cooperation277 prope: formas para
organizar estruturas nacionais de coordenao entre os diversos rgos
passveis de serem chamados a atuar conjuntamente (inteligncia, Foras
Proliferation Security Initiative Model National Response Plan, p. 24.
This is to provide clear, easy-to-follow guidance on the range of issues that need to be
considered in developing a framework for responding to PSI/proliferation situations. It will
assist in building capabilities so that a country is better able to conduct national counterproliferation operations and contribute to the international effort in that regard. Proliferation
Security Initiative Model National Response Plan, p. 4.
277
Idem, p. 6.
275
276

118

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

Armadas, guarda costeira, autoridades do setor de transporte, alfndega,


polcias, chancelaria); uma linha especfica de comunicao social sobre a
PSI278; elementos para o reforo da legislao domstica, notadamente para
fortalecer a base legal para a operao da PSI nos planos nacional e
internacional279; e formas para uma relao especfica entre o Governo e os
setores de transporte e de tecnologia sensvel, tendo em vista a importncia
de evitar sua oposio PSI ou aes contra ela em tribunais nacionais.
Como se v, a PSI definiu procedimentos gerais, deixando a cargo de
cada Estado definir a melhor forma de proceder segundo as circunstncias e
seus interesses. Como observa Richard Weitz:
PSI members refuse to specify in advance what criteria justify an interdiction or
to employ a formal collective decision making process to authorize enforcement
actions. In the event of an actual interdiction, each government can decide
whether to participate, leading one analyst to liken the process to a deputized
posse of countries that organize an ad hoc group of volunteers to track down
and detain lawbreakers280.

A ausncia de clareza e seus critrios flexveis derivariam da prpria rationale


da Iniciativa, que valoriza a flexibilidade, a agilidade e a operabilidade. Na
viso dos EUA, the PSI is an informal coalition of countries. It avoids red tape.
It avoids a lowest common denominator approach when taking action. It avoids
the possible political acrimony over selecting interdicting target. PSI is nimble281.
A ausncia de regulamentao de um conjunto de aspectos operacionais da
PSI est, contudo, na origem de diversos questionamentos, que extrapolam a
esfera operacional e ganham carter poltico, como se ver adiante.
Some of the messages that you could consider are: PSI is an important component of global
counter-proliferation efforts; PSI is fully consistent with international law and domestic legal
frameworks and is helpful in assisting countries to implement their existing obligations under
relevant UN Security Council Resolutions or international treaties; PSI is complementary to
other non-proliferation and counter-proliferation efforts. Consider whether any liability issues
impact on the content of your public message. Idem, p.8
279
O tema ser aprofundado no captulo 4.
280
Weitz, Richard. The Proliferation Security Initiative at 5, in WMD Insights, maio de 2008.
Disponvel em http://www.wmdinsights.com/I26/I26_G3_PSI.htm. Acessado em 28.08.2008.
281
Declarao do Presidente do Subcomit de No Proliferao e Terrorismo, do Comit de
Segurana Internacional da Cmara dos Deputados dos EUA, Edward R. Royce, extrada de
transcrio da sesso do Subcomit sobre a PSI, 9 de junho de 2005. Disponvel em
www.house.gov/international_relations. Acessado em 28.09.2008.
278

119

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

3.4. Evoluo do quadro de Estados comprometidos com a PSI


3.4.1. A hierarquia da PSI: Estados centrais e Estados avalistas
A composio inicial da PSI incluiu, em 2003, os EUA e dez outros
pases Alemanha, Austrlia, Espanha, Frana, Itlia, Japo, Pases Baixos,
Polnia, Portugal e Reino Unido. A anlise do perfil dos membros fundadores
da PSI revela que se trata de um grupo de pases com interesses convergentes
e caractersticas em comum. Entre outros aspectos, pode-se observar que
esses pases:
(i) so Estados-membros da OTAN, salvo Austrlia e Japo, que
mantm aliana militar bilateral com os EUA;
(ii) so potncias nucleares (EUA, Frana e Reino Unido) ou beneficirios
da doutrina de defesa nuclear da OTAN (guarda-chuva nuclear);
(iii) so predominantemente desenvolvidos e renem capacidades
militares expressivas;
(iv) so participantes dos arranjos restritos de controle de tecnologias
sensveis (NSG, MTCR e Grupo da Austrlia);
(v) so partes nos trs grandes tratados de no proliferao (TNP,
CPAQ e CPAB); e
(vi) incluem o terrorismo e a possibilidade de uso de ADM entre as
ameaas concretas sua segurana nacional.
Haja vista a clareza dos elementos comuns entre seus fundadores, seria
de esperar que a PSI encontrasse limites em sua expanso, notadamente
junto a Estados que no partilhassem aquelas caractersticas. No entanto, a
PSI logrou expandir sua base de apoio de seus 11 membros fundadores para
95 Estados ao longo de cinco anos282. Embora os EUA e a Europa
representem quase a metade (47,4%) do quadro da PSI, h uma participao
relevante de Estados das mais diversas regies e com perfis diferenciados.
Em maio de 2009, a relao dos pases que, ademais dos fundadores,
deram seu aval PSI a seguinte:
Situao em maio de 2009, data da ltima atualizao divulgada pelo Departamento de
Estado, dos EUA. A lista completa passou a ser divulgada pelos EUA apenas a partir de 2006.
Muitos Estados expressaram esse apoio de forma no pblica, por meio de nota diplomtica ao
Departamento de Estado. Disponvel em http://www.state.gov/t/isn/c27732.htm. Acessado em
20.12.2009.
282

120

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

- da Europa, h 36 Estados: Albnia, Andorra, ustria, Belarus, Blgica,


Bsnia Herzegovina, Bulgria, Crocia, Chipre, Dinamarca, Eslovquia,
Eslovnia, Estnia, Finlndia, Gergia, Grcia, Hungria, Islndia, Irlanda,
Letnia, Liechtenstein, Litunia, Luxemburgo, Macednia, Malta, Moldova,
Montenegro, Noruega, Repblica Tcheca, Romnia, Santa S, So Marino,
Srvia, Sucia, Sua e Ucrnia;
- da sia, h 26 Estados: Afeganisto, Arbia Saudita, Armnia,
Azerbaijo, Bareine, Brunei, Camboja, Catar, Cazaquisto, Cingapura, Coreia
do Sul283, Emirados rabes Unidos, Imen, Iraque, Israel, Jordnia, Kuaite,
Monglia, Om, Repblica Quirguiz, Rssia, Sri Lanka, Tadjiquisto,
Turcomenisto, Turquia e Uzbequisto;
- da Oceania, h 7 Estados: Filipinas, Ilhas Fiji, Ilhas Marshall, Samoa,
Papua Nova Guin, Nova Zelndia e Vanuatu;
- das Amricas, h 9 Estados: Argentina, Bahamas, Belize, Canad, Chile,
El Salvador, Honduras, Panam e Paraguai; e
- da frica, h 6 Estados: Angola, Djibuti, Libria, Lbia, Marrocos e
Tunsia284.
Os Estados que endossaram a PSI o fizeram apenas em razo do interesse
em contribuir para resolver o problema da no proliferao? Segundo os
fundadores da PSI, sim. Haveria ampla preocupao internacional com o
problema da proliferao, notadamente em determinadas regies como a
sia e o Oriente Mdio. A PSI teria reunido apoio graas sua postura de
abertura ao resto do mundo e tambm como resultado das gestes bilaterais
e dos encontros mundiais realizados em seu favor. Em maio e junho de 2004,
a Polnia organizou a primeira reunio mundial sobre a PSI, logrando reunir
60 Estados em seu apoio285. Em 2006, em Varsvia, novo encontro reuniu
Seul anunciou sua participao na PSI em maio de 2009, aps o segundo teste nuclear
realizado pela Coreia do Norte em violao da resoluo 1718 do Conselho de Segurana. Entre
2003 e 2009, a Coreia do Sul julgou apropriado no participar da Iniciativa para no emitir atos
provocadores contra Pyonygang, que declarara que qualquer interdio contra suas embarcaes
seria entendida como ato de guerra. Telegrama 247 da Embaixada em Seul, 25 maio de 2009.
284
Vide Early e Horne, p. 11.
285
Conforme a Declarao de Cracvia, de 1.6.2004: The participation of a broad representation
of countries across the globe in the Anniversary Meeting confirms the growing awareness of the
danger of proliferation of Weapons of Mass Destruction, related materials and their means of
delivery. It also highlights the worldwide support of the PSI and its Statement of Interdiction
Principles () The aims of the meeting included emphasizing the PSI as a global initiative,
further development of international support for the aims and objectives of the PSI, and
promotion of broad international cooperation and participation in PSI activities. The Cracow
Initiative is not about structure and organization, but operation and cooperation.
283

121

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

75 Estados286. Em maio de 2008, os EUA sediaram, em Washington,


conferncia comemorativa dos cinco anos da PSI, para a qual, pela primeira
vez, foram convidados 21 Estados que no expressaram apoio Iniciativa,
como Brasil, ndia e China.
Para analisar mais de perto a questo, Early e Horne avaliaram a incidncia
estatstica de diversos critrios especficos no chamado periphery group
(ou seja, aqueles Estados que no integram o core group, mas expressaram
apoio PSI). Examinaram-se dezenas de critrios como condio
democrtica, alianas militares, participao nos regimes internacionais,
localizao geogrfica, importncia na navegao internacional, entre outros.
As concluses do estudo identificam trs grandes fatores em comum entre os
Estados que deram seu aval PSI e um quarto fator aplicvel a um subgrupo
especfico:
(i) relacionamento militar com os EUA, sob forma de alianas bilaterais,
presena de tropas norte-americanas ou expectativa de densificao
da cooperao militar;
(ii) participao em arranjos informais de controle de exportao287;
(iii) localizao geogrfica em reas em que existem riscos de proliferao:
a sia detm 27,36% do universo de apoio PSI, enquanto a Oceania
tem 7,36%; a Amrica Latina e Caribe, 7,36%; e a frica, 6,31%; e
(iv) situao de Estado com registros martimos abertos concesso de
sua bandeira a navios estrangeiros.
Early e Horne aprofundaram o exame do item (i) e verificaram que os
Estados em cujo territrio houver tropas norte-americanas tm chances 40%
maiores de endossar a PSI do que os demais. Observaram, a esse respeito,
a explorao pelos EUA de sua assimetria de poder militar junto a pases
cuja inscrio na PSI lhes pareceu conveniente:
286
A declarao emitida pela Presidncia polonesa do encontro declarou que o autocomparecimento
demonstrates the consensus of the international community that the nexus of the proliferation
of weapons of mass destruction and terrorism constitutes one of the gravest dangers to the global
community. Vide Declarao dos Trs Anos da PSI, junho de 2006.
287
A one-unit increase in the membership (ranging from 0 to 4 regimes memberships) makes
a state approximately three times more likely to be at least in the periphery group that the nonmember category, and three times as likely to be in the core membership category than another
category. A expresso periphery group remete ao grupo de pases que endossaram a PSI,
mas no integram o core group. Early e Horne, p. 32.

122

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

For the United States, having military forces present within a country is not
only an overt sign of its coercive leverage, but a means of using direct militaryto-military linkages to lobby a state to join. Countries already comfortable with
a US military presence on their soil would also likely have less sovereignty
concerns regarding potential situations calling for joint action with the US in
making an interdiction within their territory288.

No que diz respeito ao fator (iv), interessante notar a elevada incidncia


de Estados que oferecem bandeiras de convenincia no rol daqueles que
apoiaram a PSI. De acordo com a Conferncia das Naes Unidas para o
Comrcio e o Desenvolvimento (UNCTAD), os principais Estados que
concedem Bandeiras de Convenincia so: Panam, com 5005 navios
registrados; Libria, com 1465; Malta, com 1140; Bahamas, com 1119;
Antgua e Barbuda, com 980; Chipre, com 972; Camboja, com 479; So
Vicente e Granadinas, com 657; e Belize, com 295289. Sete desses dos nove
maiores Estados que concedem bandeiras de convenincia manifestam apoio
PSI: isso d Iniciativa cobertura sobre 86,48% dos registros abertos
concedidos por esses pases. Segundo Early e Horne:
Open registries pose a unique challenge to nonproliferation efforts, and states
engaging in such practices have little incentive to discourage shipping clients
by submitting to an intrusive inspection regime. The fact that such open registry
countries are more likely to participate in the PSI periphery group (and are not
likely to participate in the core group) may suggest something about US leverage
over these governments290.

O processo de promoo internacional da PSI foi, assim, construdo


com base em aes de recrutamento de parceiros. Isso refora a avaliao,
feita anteriormente, de que a PSI no almeja uma universalizao, mas um
alargamento seletivo, a partir de trs objetivos: excluir os pases que possam
ser seus alvos (Ir, Coreia do Norte, Sria, por exemplo); incluir pases que
possam contribuir para reforar sua legitimidade; e atrair pases que possam,
Esse fator ter sido, por exemplo, preponderante no apoio estendido PSI por pases como
o Afeganisto e o Iraque, mas tambm por pases que integram alianas militares com os EUA
ou que aspiram a um lugar especial na relao militar com Washington. Idem, p. 14.
289
UNCTAD, 2005. A ttulo comparativo, o Brasil tem 150 registros de navios.
290
Idem, p. 27.
288

123

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

de fato, colaborar com suas operaes em suas respectivas regies, seja


porque dispem de recursos e meios de ao, seja porque tm jurisdio
sobre reas de circulao martima ou area de particular relevncia para os
objetivos da Iniciativa.
Early e Horne analisam que a PSI foi articulada para, deliberadamente,
incorporar duas categorias de membros, em posio de desigualdade:
The two-tiered membership was not accidental, but the product of deliberate
regime design. The PSI was founded in 2003 by the US and a small group of
states that were strongly committed to the regimes objectives. By working within
such an informal structure and with like-minded countries, Washington was
able to produce the strongest possible language and political commitment to
interdiction in a relatively short period of time. To attract states that were not as
deeply committed, the PSIs designers sought to open up participation by setting
the threshold for membership very low, eg. only having to endorse the PSIs
principles291.

Confirmando a anlise anterior, o diplomata francs Paul Dahan, que


dirigiu o Departamento de Segurana Internacional do Quai dOrsay, explica
o quadro de Estados comprometidos com a PSI com base no conceito de
crculos concntricos e sublinha a terminologia correta para referir-se a cada
Estado em seu seio:
La PSI sorganise schmatiquement autour de trois cercles concentriques, en
allant du plus petit (celui du core group ou noyau dur) au plus large (celui
des Etats (...) ayant simplement endoss ses principes, en particulier par la
Dclaration de Paris du 4 septembre 2003) en passant par un intermdiaire
(celui des Etats en mesure de fournir une contribution concrte en cas dactions
coercitives). Elle ne comporte pas de membres mais des participants292.

A imagem dos trs crculos concntricos expressa adequadamente a


diviso poltica do trabalho, e de poder, no seio da PSI. No ncleo central,
responsvel por sua fundao, sua direo e sua operao, estariam os
membros do core group, notadamente os EUA293. So precisamente os
Early and Horne, p. 32.
Dahan, p.12.
293
Idem, p.12.
291
292

124

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

pases que chamam a si o cumprimento das operaes da PSI nos espaos


internacionais. No crculo concntrico maior, esto aqueles que expressaram
apoio Iniciativa, mas no exercem funes para sua operao no plano
internacional. Desse ltimo grupo, de nmero mais expressivo, no se espera
seno seu aval poltico294.
Ao abrir os Princpios de Interdio da PSI ao endosso internacional, os
fundadores da PSI no buscaram, portanto, reunir apoio operacional, mas
sobretudo poltico. Trabalharam no sentido de obter autorizao difusa para
sua atuao, como um grupo restrito de pases, e de beneficiar-se, assim, de
maior legitimidade internacional. Na prtica, a maioria dos Estados que
apoiaram a PSI mal tm conhecimento do que est ocorrendo: seu mandato
ou aval poltico PSI no comporta acompanhamento, nem prestao de
contas por parte dos executores.
Os Estados centrais da PSI contam com a possibilidade de que lhes
sejam delegadas competncias para realizar operaes de interdio por
aqueles Estados que, chamados a faz-lo, no disponham dos meios
necessrios. Dahan explica o tema de forma diplomtica, tal como
apresentado pelo core group aos demais Estados: il convient de mettre en
exergue le volet coopratif de la PSI, qui permet aux Etats ne disposant que
de moyens limits de faire appel dautres pour les aider remplir leurs
engagements295. Deve-se sublinhar que so comuns as limitaes em termo
de recursos da maioria dos Estados para dedicar-se a operaes de interdio
(recursos oramentrios, capacidade de inteligncia, equipamentos da
Marinha, da Guarda Costeira, da Fora Area, entre outros). Na prtica,
cria-se uma presso sobre os que endossaram a PSI no sentido de delegar
s potncias a possibilidade de agirem diante de operaes de trfico ilcito
de material de uso dual. Isso revela que, na leitura dos principais atores da
PSI, como explicado por funcionrio do Ministrio da Defesa britnico, the
core group operate on behalf of all PSI endorsing states296. Essa premissa
Como observa nota explicativa do Quai dOrsay: formellement, le simple fait pour un pays
davoir souscrit aux Principes de la PSI ne lengage en rien; Vide http://www.diplomatie.gouv.fr/
fr/actions-france_830/desarmement-maitrise-armements-controle-exportations_4852/francenon-proliferation-armes-destruction-massive_4857/initiative-securite-contre-proliferationpsi_19204/liste-etats-ayant-adhere-aux-principes-paris-psi_66478.html. Acessado em
03.10.2008.
295
Dahan, p. 18.
296
Notas de apresentao, franqueada ao autor, na Reunio de Comemorao dos Cinco Anos
da PSI, Washington, em 8 de maio de 2008.
294

125

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

no est contida em nenhum documento oficial da Iniciativa, mas expressa


sua realidade de ao.
Segundo Andrew Winner, o principal ator da PSI so os EUA:
Washington was the initiator of PSI. It signed the first counterproliferation
boarding agreements with flag-of-convenience statesThe USA interests in
including members within the PSI should reflect the goal of increasing the
expanse of its ability to redress threats stemming from high-risk sources, and
reflect its national foreign policy orientation. As such, the United States can be
conceptualized as the principal power behind the PSI, with the coercive power
and leverage that it wields playing the determinative role in the regimes
membership297.

Um dos documentos que confirmam o papel central dos EUA nas


operaes da PSI foi fornecido pelo Departamento de Defesa britnico ao
autor e se encontra Anexo. O documento, de origem norte-americana, deixa
claro que os EUA se dispem a agir em todas as regies do mundo, por meio
de seus comandos no exterior (Comando do Pacfico, Comando Sul,
Comando da Europa, Comando Norte e Comando Central), com apoio
subsidirio de parceiros na PSI, segundo as regies. Assim, com relao aos
riscos de proliferao na Coreia do Norte, cabe ao Comando Pacfico atuar,
como comandante das operaes da PSI, e acionar a Austrlia, Cingapura,
Ilhas Marshall ou Japo, segundo as necessidades. O documento
tambm descreve a responsabilidade primria dos comandos da Marinha
norte-americana no exterior com relao aos estreitos de passagem: no
Canal do Panam, por exemplo, a responsabilidade pela articulao da PSI
cabe ao Comando Sul.
Para Richard Rozoff, a PSI deve ser analisada no apenas sob a tica da
no proliferao, mas tambm da poltica de projeo de poder naval dos
EUA. O autor identifica vnculos entre a PSI e a 1000-Ship Navy Partnership,
anunciada em 2005 pelos EUA298. Ainda que focada formalmente no problema
Winner, 2005, p. 129.
Segundo explicaes dos comandantes da Marinha dos EUA John Morgan Jr. e Charles
Martoglio a respeito dessa Parceria, policing the maritime commons will require substantially
more capability than the United States or any individual nation can deliver. It will take a
combination of national, international, and private-industry cooperation to provide the platforms,
people, and protocols necessary to secure the seas against the transnational threat. In effect,
the 1,000-ship Navy is about the voluntary development of a network that vastly the number
297
298

126

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

da proliferao, a PSI j estabeleceria, para ele, um arcabouo de parcerias


entre foras martimas articulado em torno de uma hierarquia no topo da
qual esto os EUA que poderiam ser chamadas a atuar em outras questes.
Nesse sentido, Rozoff considera que a PSI a mais ampla aplicao de
projeo de poder internacional pelos EUA no ps-Guerra Fria, abrindo
possibilidades de realizar patrulha martima, interdio e eventualmente aes
militares em todos os oceanos do mundo. Para ele, a PSI estende a presena
naval dos EUA e seus aliados e suas capacidades blicas para corredores
martimos estratgicos, regies costeiras, zonas de trnsito de energia e foras
militares em qualquer mar e a qualquer hora que os interesses dos EUA
exijam299.
3.4.2. Experincias da Argentina e da Rssia
A participao da Argentina, parceira do Brasil no MERCOSUL e junto
qual buscamos manter estreita coordenao em matria de no
proliferao300, particularmente ilustrativa da insatisfao que pode existir
entre alguns membros da PSI. A Argentina anunciou seu apoio PSI em
novembro de 2005, por deciso pessoal do ento Chanceler Rafael Bielsa.
A opo pareceu expressar linhas de continuidade, mesmo sob o Governo
de Nestor Kirchner, com o pensamento do Realismo Perifrico, que, no
Governo de Carlos Menem, levara a Argentina a buscar tornar-se aliado
extrarregional da OTAN e integrar o Grupo Ocidental301.
of sensors available to monitor security in the maritime domain while increasing the number of
responders capable of ensuring maritime security. Palestra proferida no Instituto Naval dos
EUA, 30.11.2005. O Vice-Almirante Morgan exercia o cargo de Chefe Alterno das Operaes
Navais para Informao, Planos e Estratgias. O Contra-Almirante Martoglio foi Diretor da
Diviso de Estratgia e Poltica da Marinha dos EUA. Para um exame mais aprofundado da
parceria, vide www.military.com/.../0,15240,125158,00.html.
299
Rozoff, Richard, 2009, p. 1.
300
Inclusive diante do fato de os dois pases serem partes conjuntas do Acordo Quadripartite
para Aplicao de Salvaguardas Nucleares e, em princpio, do Protocolo Adicional de Salvaguardas,
se houver deciso de assin-lo.
301
Segundo o Realismo Perifrico, desenvolvido por Carlos Escud, a incapacidade histrica da
Argentina de manter boa relao com os EUA teria sido um fator determinante de sua decadncia
econmica e institucional. Com base nessa interpretao, a doutrina do realismo perifrico
advoga a construo de uma aliana especial com os EUA, na qual a Argentina deve fazer
eliminar pontos de atrito no plano poltico-estratgico, restringindo-os, no mximo, a questes
econmicas pontuais.

127

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Teria havido apenas consulta formal da Chancelaria argentina rea militar,


sem exame detido das implicaes da deciso de participar o que, at
hoje, seria causa de controvrsia a respeito do acerto daquela deciso.
Haveria, ademais, contnuos desacordos entre os setores diplomtico e militar
a respeito da postura que a Argentina deveria adotar, hoje, perante a Iniciativa.
Em particular, o Ministrio da Defesa argentino teria interesse em ir-se
distanciando progressivamente da PSI e, at mesmo, em retirar-se dela.
Incomoda-o a rationale das potncias principais da PSI, que se arrogam o
papel de polcia do mundo, sem preocupar-se mais detidamente com as
questes das responsabilidades de suas aes nos espaos internacionais.
Ademais, existe apreenso com relao ao papel pouco claro que as foras
militares argentinas poderiam ser chamadas a desempenhar em atividades
nos espaos internacionais, o que poderia coloc-las sob a ordem, na prtica,
de potncias estrangeiras302.
No primeiro ano de sua participao na PSI, por iniciativa do San Martn,
a Argentina pretendeu transformar-se em membro ativo da PSI. Obteve um
assento no GPO e compareceu primeira reunio, em nvel de Diretor de
departamento, com numerosa delegao multiministerial (representantes do
San Martn, do Ministrio da Defesa, do Ministrio da Interior, do Ministrio
das Finanas, alm das Foras Armadas). Participou, ainda, de exerccios
militares realizados na Austrlia, em abril de 2006, e na Turquia, em maio
daquele ano.
Dando-se conta, porm, das dificuldades de influir no processo da PSI,
inclusive diante das limitaes das discusses no GPO, o Governo argentino
avaliou que sua condio na Iniciativa no ia alm da de observador de
fato. Na Chancelaria argentina, cresceu progressivamente a percepo de
que a PSI punha o pas em posio desconfortvel e arriscada. Em particular,
houve preocupao com as implicaes da participao de funcionrios
argentinos em operaes em guas internacionais ou no espao areo
internacional, com riscos para a responsabilidade do Estado argentino.
A Argentina foi, assim, progressivamente diminuindo o perfil de sua
participao na PSI. Segundo a Chancelaria argentina, por instruo tomada
em alto nvel de governo, o pas passou a fazer-se representar nos eventos da
PSI na pessoa do Embaixador ou Cnsul com jurisdio na localidade, a
ttulo puramente protocolar, assessorado por um agente de aduana. Desde
Entrevistas de funcionrios do Ministrio da Defesa e das Relaes Exteriores, Comrcio
Internacional e Culto da Argentina.
302

128

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

2007, a Argentina no mais participou nem voltou a enviar representantes


para os exerccios prticos da PSI.
A Rssia anunciou sua participao plena na PSI por ocasio do primeiro
aniversrio da Iniciativa, em 2004, tendo sido tambm admitida ao core
group303. Segundo Alexander Kaliadine, a deciso foi motivada pela
convergncia de pensamento, no mbito do estamento militar russo, com a
avaliao dos setores conservadores de Washington, segundo os quais os
instrumentos diplomticos no seriam suficientes para reverter o risco de as
potncias nucleares perderem poder relativo diante do surgimento de novas
potncias dotadas de armas atmicas. Tendo trilhado uma trajetria de declnio
relativo a partir do fim da Guerra Fria, a Rssia no poderia correr o risco de
que suas armas nucleares perdessem valor estratgico perante novas potncias,
tais como a ndia304.
Embora a Rssia tenha identificado pontos preocupantes na generalidade
dos princpios da PSI, prevaleceu a ideia de que, uma vez admitida ao grupo,
ela lograria adaptar a Iniciativa a seus interesses:
It would have been easier to address them by becoming a PSI core participant
and playing an active role in eliminating grey areas and paving the way for
early solutions in respect to the legal aspects of interdicting WMD shipment
and preventing proliferators from engaging in this dangerous trade305.

Na ocasio, Moscou anunciou que the principles for the Proliferation Security Initiative
() correspond to the Russian line in the field of non-proliferation. Comunicado do Ministrio
dos Negcios Estrangeiros russo, 1 de junho de 2004.
304
Segundo Kaliadine, para uma Rssia ansiosa por reconstruir seu status de potncia, em 2003
e 2004, multilateral treaties concluded in the past century proved to be poorly suited to
counter and reverse the current challenges. Although the NPT treats non-proliferation as a
matter of the highest priority, this treaty does not provide for sanctions in serious cases of noncompliance. The BTWC is not even equipped with international verification tools. The CWC
specifically obligates the OPCW to bring grave violations to the attention of the Security
Council for further action. However, this mechanism was never made use of. The IAEA statute
requires that noncompliance with safeguards be reported to the Security Council. On-site
inspections conducted by the IAEA and the OPCW, at best, only registered cases of noncompliance. Even this task has not always been successfully accomplished on time. Iraq,
Libya, North Korea and some other states were able to carry out clandestine military programs
related to WMD for quite a long time without being caught. They made use of their formal
participation in the non-proliferation treaties as a cover for proliferation activity, Kaliadine,
p. 3
305
Kaliadine, p. 7.
303

129

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

A partir de sua adeso, Moscou participou ativamente dos trabalhos


polticos e operacionais da PSI. Em particular, mobilizou navios de guerra e
outras embarcaes de alto perfil para participar de diversos exerccios da
PSI no Mar da Noruega e no Mediterrneo, em 2004, ao lado de navios
militares dos EUA. Entre os elementos que orientaram a atuao da Rssia
para modificar por dentro a PSI, merecem destaque:
(i) assegurar o enquadramento dos atos de interdio da PSI nas
medidas legais de combate ao terrorismo (como as resolues 1540
e 1566 do CSNU; a Conveno para Supresso de Atos de
Terrorismo Nuclear, de 2005; e a Conveno SUA, tal como
emendada em 2005);
(ii) fazer a PSI evoluir de um arranjo voluntrio informal para uma sistema
formal; e
(iii) atribuir ao CSNU a autoridade para apreciar, a priori ou ex post facto,
aes de interdio que possam ser realizadas no quadro da PSI306.
A partir de 2005, contudo, a posio da Rssia sobre a PSI modificou-se.
Moscou anunciou, em particular, que suspenderia sua participao nos
exerccios. Para alm do contexto de deteriorao das relaes bilaterais
com os EUA, diante dos desenvolvimentos internos na Gergia (Revoluo
Laranja), a mudana de posio da Rssia refletia, segundo Kaliadine, o
abandono da estratgia de modificar a PSI por dentro. Moscou percebera
que a PSI no contava com um foro decisrio para levar a cabo esse objetivo307.
Anunciou contnua disposio para cooperar em matria de interdio, mas
sinalizou, para isso, preferncia por um foro alternativo PSI: o Conselho
Rssia-OTAN, cujos trabalhos estavam paralisados e no qual a Rssia tem
status de destaque. Segundo Kaliadine:
Russia announced it would come out with its own counter-proliferation
initiatives of scenarios of co-operative intercepting the illicit smuggling of WMDIdem, p. 12.
Segundo explica Kaliadine: one should not underestimate the difficulties of harmonisation
of the interests and co-ordination of actions among PSI partners, which may increase as they
move on to target more aggressively entities and networks in specific countries. There is no
governing body. Governamental bodies of the Russian Federation and the USA need to attain
qualitatively new levels of co-operation, unprecedented in the history of their bilateral relations.
Kaliadine, p. 7.
306
307

130

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

related equipment and technology () One should note that non-proliferation,


including WMD interdiction, is assuming an important place on the agenda of
the NATO Russia Council308.

Assim, conquanto partilhasse da necessidade de medidas como as


propostas pela PSI, a Rssia passou a expressar reservas ao grau de
generalidade da Iniciativa que gera um desequilbrio de poder em favor do
ator principal (os EUA) e a condicionar sua atuao coordenada em matria
de interdio ao tratamento do tema em foro decisrio, como o Conselho
Rssia-OTAN, que, diferentemente do quadro da PSI, lhe garantisse voz e
capacidade negociadora real.
3.4.3. Posio das organizaes internacionais e painis de peritos
De modo geral, no se registram crticas explcitas PSI por parte das
organizaes internacionais especializadas. Pelo contrrio, surgiram sinais de
acolhimento favorvel Iniciativa por parte delas, os quais merecem exame
mais detido.
A posio mais eloquente foi a expressa pelo ento Secretrio-Geral das
Naes Unidas, Kofi Annan, em 2005: President Bushs Proliferation Security
Initiative is another important step. These measures must be fully enforced. I applaud
the efforts of the Proliferation Security Initiative to fill a gap in our defenses309. No
relatrio Por uma Liberdade Mais Ampla, preparado para apreciao dos Chefes
de Estado e de Governo na sesso de Cpula de 2005, o SGNU observou que
a PSI constituiria medida adicional no mosaico de aes destinadas a combater a
proliferao e sinalizou no existir contradio entre ela e as atividades realizadas
por meio de tratados e de organizaes internacionais310.
O princpio elementar do Conselho OTAN-Rssia que NATO member states and Russia
work as equal partners on a wide spectrum of security issues of common interest. O Conselho
foi criado na Cpula OTAN-Rssia, em maio de 2002, com base no Ato Fundacional OTANRssia sobre Relaes Mtuas de Cooperao e Segurana, de 1997. Serve como foro para
tomada de aes conjuntas entre os membros da OTAN e a Rssia. Vide http://www.natorussia-council.info/htm/EN/index.shtml.
309
Discurso feito em Madri, 9 de junho de 2005.
310
While the NPT remains the foundation of the non-proliferation regime, we should welcome
recent efforts to supplement it (...) These include the voluntary Proliferation Security Initiative,
under which more and more States are cooperating to prevent illicit trafficking. Relatrio do
Secretrio-Geral Cpula dos Chefes de Estado e de Governo dos Estados-membros da ONU,
2005. Disponvel em http://www.un.org/largerfreedom/. Acessado em 21.10.2008.
308

131

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

A ausncia de crticas explcitas, contudo, no reflete a apreciao latente


entre as organizaes internacionais especializadas com relao PSI. Da
forma como so relatadas pelos membros da PSI, as opinies de Annan
contradizem outras avaliaes suas a respeito de aes unilaterais e plurilaterais,
inclusive em matria de contraproliferao, como suas crticas em relao
interveno no Iraque, em 2003, ou seu discurso na abertura da 58 sesso
da AGNU, em que defendeu a abordagem multilateral e advertiu para os
riscos de aes restritas envolvendo o uso da fora311. Mark Valencia avalia
que as afirmaes do ex-SGNU foram exageradas pelos membros da PSI,
que menosprezaram a recomendao de situar a Iniciativa no quadro
multilateral:
This is a half-truth. Annan sees the PSI as an effort to fill a gap. But he qualified
this position with the preference that PSI issues and actions be addressed and
undertaken collectively through and by the UN. He has also consistently stated
in this context that the Security Council must be the sole source of legitimacy on
the use of force. To cite Annans position without its qualifications is misleading
at best312.

Funcionrios do Secretariado da AIEA observaram ser inegvel que a


PSI tem um impacto sobre as organizaes internacionais, notadamente no
sentido de exclu-las da conduo ou, no mnimo, da superviso de aes de
contraproliferao. Segundo eles, existem correntes no Secretariado da
Agncia que defendem que sejam estabelecidas modalidades de cooperao
com a PSI313. A AIEA no est, de fato, alheia ao problema do trfico ilcito
de bens sensveis: conta com um Banco de Dados sobre Trfico Ilcito de
Material Nuclear (ITDB) e tem desempenhado, desde 2001, papel crescente
em matria de segurana nuclear, terrorismo nuclear e acesso de atores no
estatais a armas nucleares. Nas consultas sobre o fortalecimento do ITDB, o
Secretariado tem defendido transform-lo de uma base de dados alimentada
por informaes voluntrias dos Estados em uma plataforma de inteligncia
Pronunciamento na abertura da 58 sesso da Assembleia Geral das Naes Unidas, 23
setembro de 2003. Disponvel em http://www.un.org/webcast/ga/58/statements/
sg2eng030923.htm. Acessado em 22.10.2008.
312
Valencia, 2006, p. 5.
313
Declaraes em mesa-redonda sobre segurana nuclear, no Instituto Real para Estudos
Estratgicos (Chatham House), de Londres, em setembro de 2006.
311

132

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

sobre o trfico ilcito de material nuclear. O mesmo pode ser dito quanto
OPAQ, que, nos termos de sua Conveno, tem mandato para recolher
informaes sobre as transaes de transferncia internacional de produtos
constantes de suas listas, de forma a gerar um mapa dos fluxos sensveis. A
OPAQ tem tambm poder para realizar as chamadas inspees por desafio
(challenge inspections) a qualquer hora e em qualquer ponto da jurisdio
de um Estado-membro o que no excluiria, primeira vista, embarcaes
de Estados-membros314.
Certamente poder-se-ia apontar dificuldades que existiriam para que a
AIEA ou a OPAQ que no contam, com meios de inteligncia, policiais e
militares montassem seus prprios esquemas de contraproliferao ou
interdio. No entanto, no haveria complexidade em elaborar esquemas
mais simples, pelos quais organismos internacionais especializados delegassem
a Estados voluntrios a execuo de mandatos de interdio de navios
suspeitos de transportar ADM ou tecnologias correlatas. No pareceria
inexequvel prever, ainda, a colaborao de inspetores da AIEA ou da OPAQ
para, a bordo de navios, verificar a existncia de cargas sensveis destinadas
a Estados suspeitos, enquanto foras militares nacionais lhes fornecessem
apoio logstico, de inteligncia e operacional. Diferentemente do que ocorre
na PSI, poder-se-ia prever que o comando militar das operaes no
coubesse a um Estado, mas prpria organizao internacional, embora
fossem os Estados os contribuintes em termos de inteligncia, tropas e
equipamentos.
Cabe lembrar que as operaes realizadas pela Fora Martima de
Interdio contra o Iraque, para garantir a implementao de embargo de
armamento, mantiveram estreita relao com as Naes Unidas, embora
fossem executadas por fora multinacional. Autorizada pela Resoluo 665
(1990) do CSNU, as operaes de interdio foram conduzidas pela Marinha
dos EUA e foras auxiliares de Argentina, Austrlia, Emirados rabes Unidos,
EUA, Holanda, Kuaite, Nova Zelndia e Reino Unido.
A diferena entre, por um lado, uma operao de interdio delegada
por organizao internacional como a ONU a uma fora multinacional e, por
outro, uma operao articulada por grupo restrito de Estados ou um nico
Estado mais poderoso est, sobretudo, na legitimidade das aes. No primeiro
caso, os Estados delegados assumem a responsabilidade de informar suas
314

Artigo XI, da CPAQ.

133

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

aes ao foro internacional competente ou abrir-se a observadores daquele


foro, o que tambm serve para limitar possveis abusos de autoridade. Uma
aproximao da PSI com organizaes internacionais poderia garantir a
imparcialidade da ao de busca e interdio, sua compatibilidade com os
tratados internacionais pertinentes e sua prpria legitimidade.
Ao promover um tratamento do problema da proliferao fora das
organizaes internacionais, a PSI prejudica a credibilidade dos tratados e
das organizaes existentes. Se passam a estar sujeitos ao uso da fora por
parte de um pequeno nmero de potncias, segundo a avaliao delas quanto
aos riscos de suas transferncias de materiais sensveis, por que razo os
Estados confiaro que o sistema de salvaguardas, como o da AIEA, os
proteger, com justia, de interferncias indevidas? Como observa Valencia,
diferentemente do que sugere a PSI,
It is not illegal to trade nuclear, chemical, biological and spatial materials for
peaceful purpose. Nor is it illegal for non-signatories to the NPT or the MTCR
to ship nuclear materials or missiles to each other. Nor is it illegal to trade
commercially in explosives and conventional arms. Only international
organizations can enforce it315.

No entanto, so conhecidas as resistncias por parte dos EUA a que


haja aproximao da PSI com as organizaes internacionais. Como se viu,
o debate a respeito do tema esteve presente j nas reunies iniciais entre os
onze fundadores, em 2003 e 2004. A questo ops os EUA e os pases
europeus, mais inclinados a um vnculo da PSI com as organizaes. A
Declarao emitida aps a reunio de Londres, em 2003, registrou uma
abertura cooperao entre a PSI e organizaes como a AIEA e a OPAQ,
em troca da manifestao de apoio dessas organizaes PSI. Na prtica,
contudo, prevaleceu a posio dos EUA no sentido de manter elevado grau
de informalidade e independncia da PSI. Segundo atualmente registra o
Departamento de Estado:
While PSI activities may be informed by efforts in other fora, the PSI Statement
of Interdiction Principles does not establish any mechanism for formal
cooperation with the UN or any other multilateral or international bodies. The
315

Valencia, p. 42.

134

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

PSI complements these existing tools to help prevent the proliferation of WMD,
their delivery systems, and related materials. It does not replace other
nonproliferation mechanisms, but provides an operational mechanism when
proliferators evade these regimes316.

3.5. As grandes ausncias


Depois de ter alcanado receptividade junto a 95 Estados, resta hoje
PSI equacionar o desafio de obter adeses de natureza qualitativa. No
obstante insistentes gestes bilaterais, permanecem fora da Iniciativa, alm
do Brasil, pases como China, ndia, Indonsia e Malsia. Trata-se de atores
relevantes para os propsitos da PSI, quer por sua jurisdio em intensos
corredores de transporte martimo, quer por suas capacidades militares,
policiais e de inteligncia, ou ainda pelo seu peso poltico crescente e por sua
capacidade de agregar legitimidade PSI. Segundo explica Dahan: au-del
dun ncessaire largissement quantitatif, simpose dsormais un largissement
qualitatif faisant place aux Etats pouvant apporter au dispositif une contribution
relle par leur statut ou par leur situation sur les routes de la proliferation317.
Cabe aqui examinar a posio dos grandes pases que optaram por ausentar-se
da PSI.
3.5.1. China
A China encabea a lista dos pases prioritrios para adeso PSI. Pequim
poderia aportar ao esforo de interdio fatores como sua posio geogrfica
com proximidade de pases-alvo como a Coreia do Norte; recursos de
inteligncia e servios policiais e militares; peso poltico mundial, inclusive
como membro permanente do Conselho de Segurana; bem como a
capilaridade de seu poder regional.
No entanto, a China emerge como o mais explcito crtico da PSI. Sua
posio foi o principal bice ao projeto norte-americano de obter, no CSNU,
uma resoluo generalista que desse base legal PSI em 2004318. Em
declaraes pblicas naquela ocasio, o Representante Permanente da China
Departamento de Estado, Proliferation Security Initiative Frequently Asked Questions.
Disponvel em http://www.state.gov/t/isn/rls/fs/46839.htm. Acessado em 21.10.2009.
317
Dahan, p. 23.
318
O tema ser examinado no prximo captulo.
316

135

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

junto s Naes Unidas, Wang Guangya, declarou sua satisfao por ter
kicked out language endorsing interdictions da Resoluo 1540319.
A China tem experincia como vtima de operao de interdio conduzida
pelos EUA. Em 1993, a embarcao chinesa Yinhe On foi interceptada em
alto-mar por navio de guerra dos EUA e obrigada a desviar-se para inspees
em porto da Arbia Saudita, sob a escolta de avies militares norte-americanos.
Os EUA suspeitaram que o navio chins transportasse precursores de armas
qumicas para o Ir (tioglycol). No porto de Damman, autoridades sauditas
inspecionaram o navio, com a participao de observadores do Governo
chins e de agentes enviados diretamente dos EUA. Os resultados da inspeo
mostraram que o navio no transportava quaisquer materiais proibidos. Pequim
acusou, ento, os EUA de obstruir as operaes navais de suas embarcaes
e de infringir os direitos soberanos da China em matria de navegao nas
guas internacionais320.
Segundo os livros brancos de poltica de defesa publicados por Pequim
em 2004 e 2006, no obstante a percepo de estabilidade e prosperidade
na relao com o mundo exterior, a China deve atuar perante pretenses
externas de domnio estratgico em reas de seu interesse321. Para isso, Pequim
lanou um programa de construo de foras capazes de fortalecer seu domnio
dos mares e do ar e de estender gradualmente a projeo de poder da Marinha
chinesa322. Em particular, existe a preocupao de reforar o poder chins
no command of the commons, de forma a assegurar a livre navegao
martima e area323.
Essa orientao est vinculada a trs preocupaes da China. A primeira
a necessidade de assegurar o abastecimento externo de matrias-primas,
notadamente recursos energticos externos dos quais dependente. Esses
recursos cruciais para a segurana econmica e poltica chinesa so
transportados do Oriente Mdio e da frica, entre outros, e atravessam
corredores martimos como o Estreito da Malaca onde a PSI, e os EUA
sua frente, podem exercer um poder inconveniente. O tema visto como
Colum Lynch, U.S. Urges Curb on Arms Traffic: U.N. Is Given Draft Resolution to Ban
Transfers to Terrorists, in Washington Post, 25 de maro de 2004.
320
Guoguang Wu, p. 164.
321
Repblica Popular da China, Chinas National Defense in 2004 e Chinas National
Defense in 2006. Disponvel em http://fas.org/nuke/guide/china/doctrine/. Acessado em
20.10.2008.
322
Idem.
323
Idem.
319

136

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

questo de segurana nacional por Pequim, tendo o Presidente Hu Jintao


inserido a dependncia energtica do pas no que chamou de Dilema de
Malaca324. A segunda est inserida no tratamento da questo nuclear da Coreia
do Norte. Eventual apoio ou adeso PSI poria Pequim na posio de
principal responsvel por medidas de interdio contra Pyongyang: atuando
nos principais corredores martimos que levam Pennsula Coreana ou
denegando autorizaes de sobrevoo para avies norte-coreanos. As medidas
poderiam afetar a influncia que a China mantm sobre Pyongyang e levar
seja a uma radicalizao das opes do regime norte-coreano (testes atmicos
e missilsticos), seja a seu colapso (gerando instabilidade e movimentos de
refugiados, entre outros). A terceira preocupao diz respeito ao controle de
zonas de navegao estratgica em caso de conflito a respeito de Taiwan325.
Oficialmente, a China tem ressaltado que a PSI:
(i) encontra frgil base legal, sobretudo na ausncia de autorizao
expressa do CSNU para a realizao de interdies;
(ii) atenta contra a soberania dos Estados, cujas cargas podem ser
interceptadas por outros sem seu consentimento;
(iii) conquanto busque apoiar-se em instrumentos internacionais, como
uma resoluo do CSNU ou a Conveno SUA, implementada
fora do espao e da superviso dos rgos internacionais;
(iv) no prev modalidades de indenizao para Estados e empresas a
quem cause danos; e
(v) concentra foco excessivo em instrumentos de fora (martial
means)326.
Bill Gertz, Chinese Dragon Awakens in Washington Times, 26 de junho de 2005.
Segundo observa Holmes, the 1996 crisis in the Taiwan Strait, when the Clinton administration
deployed two aircraft-carrier battle groups to deter Chinese military action, prompted China to
step up its military modernization effort. The PLAs inability to respond to the U.S. deployment,
or even to detect the two battle groups in East Asian littoral waters, impressed upon Chinese
leaders the need for forces able to hold American forces at bay during any future showdown.
Chinas increasingly powerful fleet of submarines, capable of lurking in nearby waters to
discourage U.S. warships from venturing near the island, is one potent means to that end,
Holmes, 2007.
326
Sun Yuting, Ministry of Foreign Affairs Says That China Will Not Participate in Proliferation
Security Initiative in Zhongguo Xinwen She, 26 de outubro de 2004; e Liao Lei e Huang Fuhui,
Foreign Ministry Spokeswoman Gives an Account of US Deputy Secretary of State John
Boltons Visit to China, in Xinhua Domestic Service, 17 de fevereiro de 2004.
324
325

137

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Embora as crticas de Pequim focalizem as deficincias legais da PSI, o


que determina a posio chinesa so preocupaes de natureza estratgica
sobre suas implicaes em termos de poder mundial a mdio e longo prazo.
3.5.2. ndia
A ndia tem relevncia estratgica inequvoca no Oceano ndico e
capacidades significativas de exercer controles sobre a navegao na regio.
Com sua condio de Estado nuclearmente armado extra-TNP, Nova Dlhi
partilha com as potncias nucleares o interesse de impedir a proliferao. No
entanto, expressou publicamente crticas PSI e tem resistido s gestes
para que se junte Iniciativa. De modo geral, as autoridades indianas
expressam as mesmas preocupaes da China como a frgil base legal da
PSI e a ausncia de superviso e envolvimento do Conselho de Segurana ,
mas agrega uma nota crtica ao carter discriminatrio da PSI.
Em 2005, a ndia emitiu crticas pblicas PSI. Sublinhou, em particular,
preocupao com relao a its two-tiered structure that seemed to differentiate
between the core group and other members327. A crtica mereceu ateno
dos EUA, que, em gesto destinado a acomodar Nova Dlhi, anunciaram a
desconstituio do core group328. O gesto no ter logrado convencer o
Governo indiano. Conforme explicam Early e Horne:
The goal was to eliminate the perception of a discriminatory division within the
PSI by making the bodys elite decision making forum hypothetically open to
any state. In practice, however, the prerequisites in terms of resources and policy
commitment were set to be so high as to effectively exclude non-core states. So
while a core group no longer exists officially, it still conceptually exists in
practice329.
Dismantling core group, US eases Indias path to proliferation security, in Express India,
18 de agosto de 2005.
328
Na oportunidade, o Subsecretrio de Estado para No Proliferao e Segurana Internacional
dos EUA, Robert Joseph, anunciou que the core group has done its job and we have now
moved away from it. The core group was never conceived as an exclusive club. Its objective
was to lay out the basic terms of the initiative and open up the membership to others. Having
defined the basic principles of interdiction, the maintenance of the core group was no longer
necessary. The PSI must focus on activity, rather than on creating organizational structures.
Idem.
329
Early e Horne, 2007, p. 16
327

138

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

Ademais, a PSI tornou-se tema de poltica interna e debate miditico na


ndia. Em 2003, o ento Primeiro-Ministro Atal Behari Vajpayee, do Partido
Bharatiya Janata, emitiu sinais de apoio PSI fato que foi utilizado pelo
Partido do Congresso e pelos demais partidos de oposio no contexto
pr-eleitoral. Sob o Governo de Manmohan Singh, que depende do apoio
da esquerda, a ndia evitou expressar apoio Iniciativa. Contriburam para
cristalizar a resistncia da opinio pblica PSI informaes segundo as quais
Washington havia condicionado um futuro acordo nuclear bilateral a
manifestao pblica de apoio da ndia PSI. O debate interno tambm
suscitou discusses sobre a seletividade e a arbitrariedade das potncias nos
arranjos informais de controle de exportaes de bens sensveis, dos quais a
ndia j foi vtima.
Questes estratgicas tambm tm peso na posio da ndia. O pas
aspira ao status de potncia nos planos regional e internacional: nesse sentido,
prevalece a leitura de que a adeso PSI representaria alinhamento e
subordinao a orientaes definidas por outras potncias. Segundo recolhe
Holmes do debate interno indiano, a ndia entende que sua participao na
PSI representaria uma aliana formal com os EUA, sob a qual a Marinha
indiana ficaria em posio de assistente da Marinha norte-americana. Se apenas
endossasse a PSI, a ndia abdicaria de sua ambio de predomnio regional
em seu entorno. Isso seria contrrio ao objetivo estratgico de alcanar
preponderncia regional330. Ilustrativa das ambies indianas sua Doutrina
Martima, de 2004, que estabelece quatro misses principais: sea-based
deterrence, economic and energy security, forward presence, and naval
diplomacy331.
O exerccio de liderana regional pressupe, para Nova Dlhi, capacidade
de manter relaes construtivas com pases de seu entorno. Se, alm de
endossar a PSI, aceitasse dela participar, a ndia poderia ser chamada a
conduzir buscas e eventuais interdies em embarcaes de Estados com os
quais, paradoxalmente, busca manter relaes positivas:
If the Indian Navy came to be seen as wantonly stopping and searching merchant
ships and especially if it mishandled its visit-and-search efforts, as Washington
did during the Yinhe incident then perceptions of bullying could undercut
regional goodwill and cooperation not only among Indias neighbors in the
330
331

Holmes, 2007.
Indian Maritime Doctrine, 2004.

139

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Indian Ocean but also in Southeast Asia, where India has courted good relations
in hopes of extending its influence eastward of Malacca. Apparent
highhandedness would tend to reduce the political capital New Delhi earned.
Governments in the region would evince less willingness to follow Indias lead
in future security initiatives, harming New Delhis overall foreign policy332.

O que precede reflete a situao do momento. No entanto, o relacionamento


da ndia com os EUA vive grande dinamismo, que poder levar a uma evoluo
da posio com relao PSI. Nova Dlhi tem preocupao especfica com
as transferncias de equipamentos e materiais sensveis para o Paquisto e
poderia enxergar no conceito da PSI uma plataforma para elevar sua atuao
contra aquele pas em especial. Por outro lado, se no exercer controles contra
o trfico ilcito de materiais de uso dual em sua regio, Nova Dlhi estar abrindo
espao para que os EUA o faam. A depender das eventuais contrapartidas e
ajustes que os EUA puderem oferecer ndia, no est excluda a possibilidade
de que a ndia e os EUA encontrem uma frmula de compromisso sobre a PSI.
3.5.3. Indonsia e Malsia
Se a ndia e a China so ausncias que afetam a legitimidade poltica e a
fora operacional da PSI, a falta de apoio da Indonsia e da Malsia
representa uma lacuna para sua eficcia. Ambos os pases tm jurisdio
sobre o Estreito de Malaca, a principal passagem martima entre os Oceanos
ndico e Pacfico, por onde circula cerca de 35% a 50% do comrcio mundial
de bens e 30% do comrcio de petrleo333. O Estreito tradicionalmente
marcado por elevada atividade de piratas e contrabandistas334. A frequncia
dos ataques contra embarcaes suscita tenses entre as autoridades malaias
e indonsias, por um lado, e os principais Estados cujos navios de bandeira
empregam aquela rota335. Jacarta e Kuala Lumpur defendem solues de
Holmes, 2007.
Malaysia open to joint patrol in Malacca Strait, in Business Times, (Malsia), 17.4.2007.
334
Em 2005, a companhia seguradora Lloyds, do Reino Unido, classificou o Estreito de Malaca
entre as vinte regies mais perigosas do mundo para o trfego de bens, em posio anloga ao
Iraque.
335
Registraram-se 37 ataques a navios que transitaram pelo Estreito de Malaca em 2004, segundo
o Instituto Internacional de Estudos Estratgicos de Londres (IISS). Vide http://www.iiss.org/
whats-new/iiss-in-the-press/press-coverage-2005/june-2005/malaysia-welcomes-support-inmalacca-straits-/?locale=en. Acessado em 28.10.2008.
332
333

140

A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO

reforo da segurana do Estreito que sejam compatveis com sua soberania e


rejeitam, sistematicamente, propostas que envolvam atuaes individuais
como as ocasionalmente ensaiadas pelo Comando do Pacfico da Marinha
dos EUA ou pela Marinha do Japo.
O anncio da PSI causou preocupao na Indonsia e na Malsia. A
Iniciativa foi vista como um brao interventor no Estreito de Malaca em
nome do combate ao terrorismo. O tema gerou controvrsia na relao com
os EUA. Segundo observa Sumathy Permal:
It became a burning issue because of the U.S proposal to intervene in the Straits
of Malacca through the PSI. The head of U.S forces in the Asia-Pacific had
suggested that U.S troops might assist in patrolling the straits to deter terrorists.
Malaysia feels there is no need for the presence of an extra regional force and
that such presence will impinge on the sovereignty of the country. Indonesia
regards US intention and presence of foreign forces as a humiliation to
Indonesian sovereignty and as foreign intervention in domestic affairs336.

Embora no detenham os mesmos recursos de poder poltico e


diplomtico que pases como a China e ndia, a Malsia e a Indonsia tm
logrado manter posio firme de distanciamento da PSI, no obstante as
gestes recebidas, em especial dos EUA e da Austrlia. A primeira linha de
resistncia PSI seguida por Malsia e Indonsia est baseada em
questionamentos da legalidade da PSI. Ressaltam, nesse sentido, a inexistncia
de base, na Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar
(UNCLOS), para interceptaes de embarcaes sob a suspeita de que
transportem ADM, seus vetores ou tecnologias correlatas. Em particular,
antecipam que no admitem interdies no Estreito de Malaca, ainda que
envolvam foras de um membro da PSI e um navio cujo Estado de bandeira
tenha expressado consentimento, prvio ou ad hoc, com a operao.
Argumentos polticos tambm tm sido usados contra a extenso das
atividades da PSI ao Estreito de Malacca337. Em coordenao, Jacarta e
Kuala Lumpur suscitaram a inobservncia por parte das potncias nucleares
do carter livre de armas nucleares de determinadas zonas do globo, onde
realizam transporte de seus arsenais atmicos, contrariamente ao esprito dos
336
337

Permal, 2004.
Wolf, Chow e Jones (org.), 2008, pp. 6-15.

141

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Tratados de Rarotonga (no Pacfico Sul), de Pelindaba (na frica) e de


Tlatelolco (na Amrica Latina e Caribe). Denunciam que a negociao da
PSI no foi inclusiva e deixou, assim, de levar em conta preocupaes legtimas
de pases interessados na matria. Registram, ainda, que a PSI est baseada
em informaes nacionais de inteligncia, as quais podem ser equivocadas e
causar consequncias graves.
Em 2004, a Indonsia e a Malsia iniciaram consultas sobre a
coordenao de medidas de segurana no Estreito. Lanaram o objetivo de
reduzir a possibilidade de que potncias externas assumam o papel de controlar
aquelas rotas internacionais e articularam esquemas de cooperao para a
atuao de patrulhas conjuntas tanto no mar quanto no espao areo do
Estreito338. Em 2009, como resultado dessas negociaes, entrou em vigor o
Mecanismo Regional sobre a Patrulha do Estreito de Malaca339.

Valencia, p. 56.
Sobre o contedo do Mecanismo, vide apresentao do Governo malaio, disponvel em
www.kln.gov.my/klicc/downloads/panel4a.ppt. Acessado em 01.11.2009.
338
339

142

Captulo 4 A Viso do Brasil

Desde 2003, os principais membros da PSI, como EUA, Reino Unido e


Espanha, tm realizado gestes diplomticas junto ao Governo brasileiro,
tanto com o Itamaraty quanto com o Ministrio da Defesa, para que o Brasil
expresse seu apoio Iniciativa ou venha a dela participar. Todos sublinham
que o Brasil seria um pas importante para PSI340. Em resposta, o Brasil tem
apresentado questionamentos diversos sobre a Iniciativa. Com vistas a avaliar
a possibilidade de apoio ou participao brasileira a ela, o presente captulo
examina os questionamentos do Brasil PSI e avalia em que medida as
preocupaes nacionais puderam ser atendidas pelos esclarecimentos ou pelas
aes tomadas pelos seus membros.
4.1. Questionamentos sobre a PSI
4.1.1. Aspectos legais
O Brasil tem expressado a membros da PSI suas dvidas a respeito da
compatibilidade da Iniciativa com o Direito Internacional341. Sem pretender
Para o Reino Unido, o Brasil seria pas-chave. Telegrama no. 532, de 7.4.2006, da Embaixada
em Londres.
341
Idem.
340

143

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

oferecer anlise jurdica exaustiva, possvel proceder ao exame dessas


questes e tambm das medidas tomadas pelos membros da PSI para torn-la
mais compatvel com o Direito Internacional.
A primeira dvida diz respeito s fontes sobre as quais a PSI buscou
fundamentar-se quando de seu lanamento em 2003. A Declarao de Paris
da PSI, que listou seus Princpios de Interdio, constitui um instrumento
poltico sem valor jurdico , que se busca apoiar em outros textos,
igualmente polticos. O principal deles a Declarao Presidencial emitida
pela sesso de Cpula do CSNU, em 1992, com a qual a PSI declarada
consistente342. Outros textos de base invocados pela PSI so as Declaraes
do G-8 e a Estratgia Europeia contra a Proliferao, de 2003. Recorde-se
que o G-8 anunciara, na Cpula de Kananaskis (Canad), em 2002, sua
Parceria Global contra a Proliferao e, em 2003, em Evian, aprovou o
Plano de Ao para o Combate Proliferao (grifo do autor), sinalizando a
introduo de meios de contraproliferao no rol de instrumentos passveis
de serem utilizados343.
Uma Declarao Presidencial do CSNU no tem fora para embasar a
tomada de aes que, como a interdio, envolvam o uso da fora no plano
internacional. As declaraes presidenciais constituem instrumento de natureza
poltica, destinado a antecipar intenes s partes interessadas a respeito das
perspectivas de encaminhamento de determinadas questes, inclusive por
meio de futuras resolues. As decises formais do CSNU so adotadas por
meio de resolues, que se revestem, nos termos da Carta da ONU, de
carter juridicamente vinculante para as partes interessadas e demais membros
da organizao. Ademais, nada na Declarao Presidencial de 1992 autoriza
aes de interdio para o problema do transporte ilcito de material de uso
dual. Como observa anlise do prprio Congresso dos EUA:
The statement by the U.N. Security Council excerpted above may be read as a
promise to take action, but does not say what action the Security Council might
take, and does not authorize States to enforce treaty commitments on the part of
other States. It calls upon States to adhere to their treaty commitments and
cooperate toward further international negotiations related to arms control.
Documento S/23500, de janeiro de 1992.
O G-8 no chegou a explicitar a possibilidade de criar uma coalizo, mas deixou clara a
disposio de as potncias participantes recorrerem a outros mecanismos para assegurar a
no ocorrncia da proliferao. Vide http://www.g8.fr/evian.
342
343

144

A VISO DO BRASIL

Moreover, as a statement rather than a formally adopted resolution, it has less


binding force on member States under the U.N. Charter. Finally, States practice
does not appear unambiguously to demonstrate that States consider themselves
bound to halt all activity with regard to WMD testing, production or transfer344.

No tocante s declaraes do G-8, elas no comprometem seno seus


subscritores. Ademais, constituem instrumentos declaratrios de natureza
puramente poltica, no reunindo os requisitos para vincular juridicamente os
Estados do grupo. No caso da Estratgia Europeia, trata-se igualmente de
instrumento que no vincula seno os membros da Unio Europeia no
podendo criar deveres para terceiros.
O Brasil tambm expressou a membros da PSI preocupao geral quanto
compatibilidade das aes pretendidas com o Direito do Mar e o Direito
da Aviao. Em benefcio da clareza, recordem-se as disposies gerais nessas
matrias.
Em suas guas nacionais, que incluem rios, lagos, alguns portos e baas e
outras situadas no interior da linha costeira, o Estado tem soberania e exerce
sua jurisdio tanto para prescrever normas quanto para garantir seu
cumprimento345. Qualquer embarcao que entre nas guas internas de um
Estado pode ser detida para buscas e inspees, segundo as leis nacionais
aplicveis. A exceo diz respeito aos navios de propriedade estatal ou
operados por um Estado estrangeiro, os quais gozam de imunidade, contanto
que estejam realizando atividades de natureza governamental e no
comercial346. Esse o caso dos navios de guerra, vistos como extenso do
territrio do Estado, estejam eles em alto-mar ou num porto estrangeiro.
Caso sua conduta no se coadune com o Direito Internacional, um navio de
guerra poder, no mximo, ser chamado a deixar as guas territoriais e dever
cumprir esse pedido347.
Esto, assim, em conformidade com o Direito Internacional os
compromissos estabelecidos pela PSI a serem implementados pelos Estados
em suas guas internas e nos seus portos. Pelo Direito do Mar, o Estado
poder tomar todas as medidas cabveis diante da violao de sua legislao
Congress Research Service, 2003, p. 31.
As fontes principais dessa anlise so a Conveno sobre o Alto-Mar, de 1958, e, na
Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (UNCLOS, segundo a sigla em ingls),
em vigor desde 1994.
346
UNCLOS, Artigos 96 e 97.
347
UNCLOS, Artigo 30.
344

345

145

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

por qualquer embarcao a nica exceo sendo aqueles navios que gozem
de imunidade estatal. Com relao a todas as demais embarcaes, o Estado
pode realizar atividades de busca e de interdio. Navios de guerra do Estado
podero perseguir um navio estrangeiro alm da zona contgua se tiver razes
para crer que ele violou suas leis nacionais, devendo a perseguio ser
ininterrupta desde as guas interiores ou, no mximo, a partir do mar territorial
at o alto-mar348.
No mar territorial, compreendido em at 12 milhas da linha costeira, o
Estado exerce sua soberania exclusiva. Deve, porm, conceder s
embarcaes de bandeira estrangeira o direito da passagem inocente, sem
nelas interferir349. Essa passagem definida pela UNCLOS como a navegao
contnua e expedita pelas guas territoriais seja para atravess-las, sem entrar
nas guas nacionais, seja para entrar ou sair das guas nacionais350. A qualidade
de inocente deriva da condio de que a passagem no seja prejudicial
paz, ordem ou segurana do Estado costeiro, tais como: ameaa de uso
da fora contra a soberania do Estado costeiro, exerccio envolvendo
armamentos, coleta de informaes de inteligncia sobre a segurana do
Estado costeiro, carregamento ou descarregamento de produtos no
permitidos pelas leis do Estado costeiro, poluio e atividade pesqueira.
A UNCLOS registra o direito do Estado costeiro de adotar leis e
regulamentos sobre a passagem inocente para proteger a segurana martima
e, assim, prevenir a violao de suas leis alfandegrias, fiscais, sanitrias e
migratrias as quais devero ser observadas pelo navio estrangeiro351. Nesse
sentido, o Estado costeiro pode exercer poderes de coao sobre o navio
mercante estrangeiro a fim de obrig-lo a respeitar as suas leis e regulamentos.
A questo saber se o transporte ou a transferncia de armas de destruio
em massa viola alguma lei ou regulamento. Em caso afirmativo, a interpretao
proposta pela Iniciativa poderia ser realizada sem ofensa Conveno de
1982.
Um participante da PSI poderia, assim, vir a incluir em sua legislao
alfandegria proibies relativas a ADM e seus materiais correlatos, de forma
a passar a exercer controles maiores sobre a passagem inocente, nos termos
do Artigo 21 da UNCLOS. Na prtica, haveria margem para que os Estados
UNCLOS, Artigo 111.
UNCLOS, Artigo 17.
350
UNCLOS, Artigo 18.
351
UNCLOS, Artigo 21.
348
349

146

A VISO DO BRASIL

da PSI adotassem medidas mais ou menos rigorosas nesse sentido. A


contradio gerada pela PSI que os Estados nuclearmente armados desejam
preservar o direito de passagem inocente de seus navios em operaes de
transporte de armas nucleares e outros produtos sensveis, enquanto buscam
introduzir restries ao direito de passagem inocente de navios de Estados
no nuclearmente armados com os mesmos produtos352.
Para Francisco Rezek, no entanto, no pode o Estado costeiro impor
obrigaes que frustrem ou dificultem a passagem inocente, nem discriminar
navios em funo de sua nacionalidade ou do Estado a que estejam servindo
o que vai contra a discriminao prevista pela PSI contra os Estados
preocupantes da perspectiva da proliferao353. Ademais, a UNCLOS, em
seu Artigo 23, indica que no pode haver interferncia no caso de transporte
de materiais nucleares e outros produtos perigosos, mas apenas a exigncia da
adoo das necessrias medidas de precauo e da posse da documentao
pertinente354. Observe-se que o Tratado da Zona Livre de Armas Nucleares
no Sudeste Asitico, de 1995, que criou uma zona livre de armas nucleares na
regio, deixa a ressalva, em seu Artigo 2, de que nada no instrumento prejudicaria
o direito de passagem inocente de armas nucleares de outros Estados. Tambm
o Tratado de Pelindaba, que criou uma zona livre de armas nucleares na frica,
absteve-se de relativizar a passagem inocente perante o transporte de armas
nucleares. O Tratado de Tlatelolco no explcito sobre a questo, no
introduzindo nem ressalva passagem inocente, nem a reafirmando. No Brasil,
nos termos do Artigo 3 da Lei 8.617, de 1993, que dispe sobre o mar territorial,
a zona contgua, a zona econmica exclusiva e a plataforma continental brasileiras,
reconhecido aos navios de todas as nacionalidades o direito de passagem
inocente no mar territorial brasileiro. 1 A passagem ser considerada inocente
desde que no seja prejudicial paz, boa ordem ou segurana do Brasil,
devendo ser contnua e rpida (grifo do autor).
As divergncias interpretativas sobre o Artigo 23 da UNCLOS manifestaram-se na III
Conferncia da ONU sobre o Direito do Mar, em 1973, notadamente a respeito da possibilidade
de o Estado costeiro poder exigir ou no a concesso prvia de autorizao para a passagem
de navios a propulso nuclear, carregando armas nucleares, lixo nuclear ou outros produtos
assemelhados. A discusso continua em aberto.
353
Rezek, 2007, p. 308.
354
Ships carrying nuclear or other inherently dangerous or noxious substances shall, when
exercising the right of innocent passage through the territorial sea, carry documents and observe
special precautionary measures established for such ships by international agreements.
UNCLOS, Artigo 23.
352

147

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

O que precede suscita dvidas sobre se, tal como preveem os Princpios de
Interdio, um Estado participante da PSI poderia realizar operaes de busca,
interdio ou apreenso de cargas em embarcaes que se encontrem em passagem
inocente em seu mar territorial, quando, embora transportem materiais de uso
duplo, no representem ameaa paz, ordem ou a sua segurana355.
No alto-mar, definido como todas as partes do mar que no estejam includas
no mar territorial ou nas guas internas do Estado356, nenhum Estado pode pretender
exercer soberania357. O alto-mar est aberto a todos os Estados, que nele gozam
da liberdade de navegao, pesca, colocao de dutos e cabos, pesquisa e
construo de ilhas artificiais, devendo, porm, observar sua condio de zona
destinada a fins pacficos358. Na zona contgua e na zona econmica exclusiva,
situadas at 24 milhas e at 200 milhas alm da linha costeira, respectivamente, o
Estado no soberano: a aplicao da Lei obedecer ao mesmo regime previsto
para o alto-mar. Na primeira rea, o Estado poder exercer o controle necessrio
para prevenir e punir violaes das leis aduaneiras, migratrias, sanitrias e outras
disposies aplicveis em seu mar territorial. Na segunda, poder apenas explorar
as riquezas naturais.
A determinao da jurisdio aplicvel a navio situado em alto-mar feita a
partir de sua nacionalidade e de quem o opera, Estado ou pessoa privada. Como
princpio, quando em alto-mar, o navio est sob jurisdio exclusiva do Estado
cuja bandeira hasteia, no podendo ser sujeito a medidas de outro359. So
considerados sem nacionalidade navios que no hasteiem bandeiras ou
empreguem mais de uma.
No entanto, a UNCLOS e a Conveno sobre o Alto-Mar identificam
as atividades cuja ocorrncia justifica todas as medidas necessrias para
suprimi-las nas guas internacionais. Essas atividades so a pirataria360, o
A Declarao de Paris prev que: (os Estados se comprometem a): d) (1) stop and/or search
in their () territorial seas () vessels that are reasonably suspected of carrying such cargoes
to or from states or non-state actors of proliferation concern and to seize such cargoes that are
identified e 2) enforce conditions on vessels entering or leaving their () territorial seas that
are reasonably suspected of carrying such cargoes, such as requiring that such vessels be
subject to boarding, search, and seizure of such cargoes prior to entry.
356
Conveno sobre o Alto-Mar, artigo 1.
357
Idem, artigo 2.
358
UNCLOS, artigo 87.
359
UNCLOS, artigos 92 a 94.
360
UNCLOS, artigo 100: Duty to cooperate in the repression of piracy All States shall
cooperate to the fullest possible extent in the repression of piracy on the high seas or in any
other place outside the jurisdiction of any State.
355

148

A VISO DO BRASIL

trfico de drogas361, o trfico de escravos e transmisses de ondas no


autorizadas362. Apenas para esses casos, bem como para o caso de navios
considerados sem nacionalidade, a UNCLOS estabelece o direito de visita
de pessoal de navios de guerra de qualquer Estado embarcao em questo.
A linguagem da Conveno deixa claro que os casos acima mencionados so
exaustivos363. No existe, na UNCLOS, direito de visita a navios suspeitos
de transportar ADM ou seus materiais correlatos.
interessante observar, ainda, a distino contida na UNCLOS entre
o direito de visitar e a possibilidade de interditar navios de bandeira de
outro Estado ou apreender suas cargas em espaos internacionais. O
instrumento explicita a possibilidade de apreenso do navio caso esteja
envolvido em atividades de pirataria. No caso de transmisso no autorizada,
apenas o equipamento pode ser apreendido. No entanto, nada na UNCLOS
autoriza a apreenso de outros tipos de carregamento: a visita no d direito
apreenso da carga. Essa ao competiria exclusivamente ao Estado de
bandeira do navio. Naturalmente, o Estado de bandeira poder delegar
esse poder ao outro Estado: as modalidades de cooperao entre Estados
para interdio de navios que transportem drogas, no Caribe, preveem a
delegao de competncia ao Estado executor para tambm apreender a
carga proibida.
Como concluiu relatrio preparado pelo Servio de Pesquisa do
Congresso dos EUA, pouco depois de lanada a PSI, em 2003:
It therefore appears that the visit, search, and possible seizure of ships on the
high seas that might be engaged in transporting weapons of mass destruction
or materials useful in the production of such weapons would not be authorized
under the law of the sea as it currently stands364.

UNCLOS, artigo 108: All States shall cooperate in the suppression of illicit traffic in
narcotic drugs and psychotropic substances engaged in by ships on the high seas contrary to
international conventions.
362
UNCLOS, artigo 109: All States shall cooperate in the suppression of unauthorized
broadcasting from the high seas. For the purposes of this Convention, unauthorized
broadcasting means the transmission of sound radio or television broadcasts from a ship or
installation on the high seas intended for reception by the general public contrary to international
regulations, but excluding the transmission of distress calls.
363
UNCLOS, artigo 110.
364
Vide Congress Research Service, 2003, p. 21.
361

149

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

No tocante ao espao areo, o Direito divide-o entre nacional e


internacional365. No espao areo internacional, vige a liberdade da
navegao366. Como regra elementar, todas as aeronaves devem ser
registradas em um nico Estado e portar, no espao internacional, as marcas
correspondentes sua nacionalidade e a seu registro. No espao areo
nacional, que inclui a rea situada sobre o mar territorial, o Estado tem
completa e exclusiva soberania367. No existe equivalncia ao direito da
passagem inocente no espao areo sobre o mar territorial. Existe o direito
de sobrevoo, sujeito prerrogativa do Estado territorial de proibi-lo em
determinadas reas de seu territrio, sem discriminaes de nacionalidade
da aeronave, ou de requerer a aterrissagem da aeronave para fins de inspeo.
Isso poder ocorrer caso o voo no seja autorizado ou quando existam razes
para suspeitar de que esteja sendo usado para fins incompatveis com a
Conveno de Chicago368.
Os avies civis esto sujeitos s leis tanto do Estado junto ao qual esto
registrados quanto do Estado em cujo espao areo ingressem. Cada Estado
pode, por fora de sua soberania, determinar, por motivos de ordem ou
segurana pblica, aqueles tipos de carga cujo transporte por seu espao
areo requer autorizao prvia e expressa369. No poder, contudo, gerar
discriminaes com base em critrios de nacionalidade (da carga, da aeronave
ou do destino). A Conveno de Chicago requer que o transporte de munies
ou material blico seja expressamente autorizado pelo Estado territorial. Um
Estado pode denegar pedido de sobrevoo de uma aeronave que, segundo
informaes de inteligncia recebidas no quadro da PSI, pretenda transportar
ADM, seus vetores ou materiais correlatos.
A Conveno de Chicago, conquanto focada na aviao civil, especifica
que aeronaves podem ser consideradas estatais. O status estatal de uma
aeronave estabelecido no pelo fato de ser propriedade estatal, mas de
cumprir um servio de natureza estatal370. Assim, so estatais aeronaves das
365
Em matria de aviao civil, a fonte principal a Conveno sobre a Aviao Civil Internacional,
de 1944, conhecida como Conveno de Chicago. A UNCLOS e a Conveno sobre o Alto-Mar
tambm tratam de alguns aspectos do transporte areo, estendendo algumas de suas disposies
s aeronaves.
366
Conveno sobre o Alto-Mar, Artigo 2.
367
Conveno sobre o Alto-Mar, Artigo 1.
368
Artigo 3 bis do Protocolo de Emenda Conveno de Chicago, 1984.
369
Conveno de Chicago, artigo 35.
370
Uma aeronave privada fretada por um Estado para cumprir funes estatais, como o transporte
de autoridades, ganha, assim, status estatal sob a Conveno de Chicago.

150

A VISO DO BRASIL

foras militares, policiais e aduaneiras, entre outras. A Conveno estabelece


a obrigatoriedade da obteno de autorizao para o sobrevoo ou pouso de
aeronave estatal em territrio estrangeiro. Aeronaves militares so tratadas
de forma anloga aos navios de guerra e esto imunes, diferentemente das
civis, da jurisdio do Estado em cujo espao areo transitam. Em caso de
disputas relativas a questes migratrias, aduaneiras e sanitrias, entre outras,
o Estado territorial poder apenas solicitar que a aeronave deixe seu territrio
o que dever ser atendido.
Assim, no fere o Direito Internacional o compromisso do Estado,
assumido na PSI, de exigir no seu territrio ou espao areo interno, inclusive
sobre o mar territorial autorizao prvia para sobrevoo de aeronaves
suspeitas de transportar os bens controlados pela Iniciativa, de denegar-lhes
a autorizao, requerer sua aterrissagem para fins de inspeo, sua eventual
interdio e a apreenso da carga. A nica exceo diz respeito s aeronaves
que gozam de imunidade de jurisdio. Quando a aeronave encontrar-se no
espao areo internacional, apenas o Estado de sua nacionalidade poder
sujeit-la a aterrissagem para busca e eventual interdio.
At aqui, analisou-se a questo da competncia do Estado para executar
operaes de interdio sob a PSI. Cabe introduzir a questo de sua
competncia normativa no marco da Iniciativa no sentido de elaborar normas
que pretendero implementar extraterritorialmente, como no alto-mar, ou de
dar interpretaes prprias s normas internacionais existentes. Conforme
observa Douglas Guilfoyle, o Direito Internacional tende a considerar que a
competncia normativa do Estado est limitada a seu territrio, podendo
estender-se aos nacionais fora dele371. Assim, a questo saber se um Estado
pode, pela interdio, pretender impor, fora de seu territrio, pretensa norma
segundo a qual outro Estado no pode ter acesso a ADM, msseis ou seus
materiais correlatos.
Os Princpios de Interdio da PSI no se referem de forma explcita s
normas contidas nos tratados internacionais de no proliferao. Em seu lugar,
invocam, como antes examinado, alguns textos polticos como a Declarao
Presidencial de 1992 do CSNU. Segundo esse documento, que retoma
Guilfoyle, 2007, p. 3. O autor cita algumas excees, como a possibilidade de os Estados
estabelecerem normas sobre a conduta de seus nacionais ainda que estejam no exterior: assim,
existem situaes em que, caso um nacional do Estado A, cometa um crime no Estado B, ambos
podero considerar ter jurisdio prescritiva sobre o comportamento daquela pessoa, mas
apenas o Estado B ter o poder de det-lo.
371

151

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

linguagem do Captulo VII da Carta da ONU, a proliferao constitui ameaa


paz e segurana internacional372. Ao invocar documento do CSNU, ainda
que sem valor jurdico, os Princpios de Interdio sugerem que estariam
inseridos no quadro de uma deciso aplicvel a toda a comunidade
internacional. A consequncia dessa rationale que, de modo geral, a PSI
se aplicaria a todos aqueles Estados que estivessem, de formas diversas,
reunindo materiais para desenvolver ADM e no necessariamente queles
Estados que, por deciso soberana, tivessem assumido a obrigao
internacional de no as obter, como o caso dos membros da CPAQ, da
CPAB e dos Estados no nuclearmente armados do TNP. No entanto, uma
declarao do CSNU no pode estabelecer juridicamente ameaa paz e
segurana o que requereria uma resoluo formal. Nenhum dos Tratados
em matria de no proliferao como o TNP, a CPAQ e a CPAB
estabelece que a proliferao constitui ameaa paz e segurana
internacionais no sentido de autorizar o uso da fora contra ela. At mesmo
no sentido contrrio, o TNP admite, em seu Artigo X, a denncia de um
Estado Parte com vistas a obter armas nucleares373.
Nesse sentido, ganham relevncia as abstraes que os Princpios de
Interdio da PSI fazem a respeito das diferenas de disciplinas jurdicas de
cada categoria de ADM e nas situaes jurdicas individuais de cada Estado
perante elas. A PSI no explicita que, num processo decisrio sobre eventual
interdio, se dever ter em conta que determinados Estados no esto sujeitos
proibio de tal ou tal armamento, porquanto no fazem parte do TNP, da
CPAQ ou da CPAB; que no h tratado internacional a respeito da questo
da proliferao dos msseis; ou que as tecnologias de uso dual, nos termos
dos principais tratados de desarmamento e no proliferao, no podem ser
confundidas com armas, existindo o direito dos Estados a seu pleno uso para
fins pacficos. Assim, a PSI coloca, no mesmo plano, pases como o Egito e
a Sria, que no aderiram CPAQ e no assumiram obrigao em matria de
no proliferao qumica; e o Iraque e o Ir, que aderiram CPAQ.
Juridicamente, no haveria qualquer ilegalidade em uma transferncia de
Documento S/23500, do Conselho de Segurana das Naes Unidas, 1992.
(...) if it decides that extraordinary events, related to the subject matter of this Treaty, have
jeopardized the supreme interests of its country. Artigo X do TNP. Essa possibilidade tem
sido objeto de propostas no sentido de limit-la. Em particular, a Resoluo 1887 do CSNU
prev, no pargrafo operativo 17, o compromisso do CSNU de examinar imediatamente a
invocao do artigo X por um Estado Parte.
372
373

152

A VISO DO BRASIL

produtos qumicos sensveis do Egito para a Sria; politicamente, contudo,


nos termos dos Princpios de Interdio, os membros da PSI poderiam
considerar oportuno atuar para interditar a operao, com base no
entendimento geral de que a proliferao ameaa a paz e a segurana
internacionais. Tal como lanada em 2003, a PSI pareceria, assim, buscar
uma universalizao da proibio da proliferao e colocar todos os Estados
perante a contingncia de submeter-se, nas operaes de transporte
internacional, verificao externa do cumprimento dessa norma. Como
escreveu, em 2004, Santiago Mouro:
Qual a fonte jurdica que permite a um grupo de pases se arrogar a autoridade
de agir em nome da coletividade? Onde esto os fundamentos tericos e
conceituais para aceitar que um determinado grupo de pases defina o escopo
e o objeto de ao que se pretende coletiva? (...) A coalizo concentra os trs
poderes, que a razo e a experincia demonstram devem ser separados:
executivo, porque leva adiante a operao de controle e interdio; legislativo,
porque define as normas da ao e o escopo da ao; e judicial, porque julga,
caso a caso a pertinncia da interveno, que em essncia seletiva374.

As preocupaes com relao compatibilidade da PSI com o Direito


Internacional no se limitaram a pases como o Brasil, mas se estenderam,
como se viu anteriormente, a pases como China, ndia, Malsia e Indonsia
e estiveram no centro dos debates entre os prprios membros da Iniciativa.
Em declaraes imprensa aps a reunio de Brisbane, em 2003, o
Subsecretrio de Estado para Segurana Internacional e Controle de Armas
dos EUA, John Bolton, indicou que, na essncia, o Artigo 88 da Conveno
sobre o Direito do Mar seria a base da PSI, j que estabelece o uso pacfico
do alto-mar, e asseverou que Washington poderia interditar navios com base
no princpio geral de legtima defesa375. Essas consideraes geraram crticas
de vrios setores, em particular de Frana e Alemanha376. Os questionamentos
legais manifestaram-se rapidamente dentro da PSI dando incio a um esforo,
Mouro, 2004, p. 11.
Vide artigo assinado por Greg Sheridan, in The Australian, 9/7/2003.
376
Segundo diplomata do Foreign Office, at mesmo pases aliados dos EUA, como o Reino
Unido, expressaram o desejo de que, com a brevidade possvel, fossem realizados todos os
ajustes necessrios para compatibilizar a PSI com o Direito internacional.
374
375

153

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

conduzido pelos EUA, para gerar bases mais slidas que pudessem
fundamentar as operaes conduzidas no marco da PSI377.
O primeiro ensaio foi a busca de uma resoluo geral do CSNU que desse
respaldo PSI. Em setembro de 2003, perante a AGNU, o Presidente Bush
lanou o objetivo de criminalizar a proliferao378. O CSNU iniciou, assim,
intenso processo de consultas sobre texto proposto pelos EUA, envolvendo
inicialmente apenas seus membros permanentes. Um dos objetivos foi equiparar
a proliferao aos crimes internacionais definidos na UNCLOS, que abrem
caminho para a realizao de busca e interdio de navios em alto-mar. Na
verso inicial do projeto norte-americano, o CSNU, declarando atuar sob o
Captulo VII da Carta das Naes Unidas, afirmava ser a proliferao uma
ameaa paz e segurana internacionais; requeria que todos os Estados-membros adotassem legislao que criminalizasse a proliferao; e exortava
os Estados a cooperar na interdio de navios e na apreenso de cargas de
ADM, vetores ou materiais correlatos destinados a programas de proliferao.
Em fevereiro de 2004, as negociaes entre os P-5 (cinco membros permanentes
do CSNU) chegaram a um impasse, diante da atitude irredutvel da China com
relao legitimao da interdio e cobertura desta pelo Captulo VII.
No obstante, uma vez diluda a linguagem aplicvel interdio, em
funo da China e de outros, as negociaes evoluram para uma Resoluo
em que a nfase foi deslocada para a questo do acesso de agentes no
estatais a ADM. Inovadora pelo seu carter legislativo, a Resoluo 1540
impe obrigaes sobre todos os Estados-membros para impedir
transferncias de ADM e seus materiais correlatos para atores no estatais,
mas no para Estados. Introduzindo a importante ressalva relativa validade
dos tratados, a Resoluo 1540 estabeleceu, de todo modo, que a proliferao
de armas nucleares, qumicas, biolgicas, bem como de seus meios de
lanamento, constitui uma ameaa para a paz e a segurana internacionais379.
Vide a Declarao de Lisboa, pargrafo 13, 2004: The Plenary particularly drew the
participants attention to the fact that the attainment of the PSI goals requires continued efforts
within the operational experts group to work through operational legal issues. All countries are
encouraged to take the necessary steps to improve their legal systems to effectively act as and
when required to take action consistent with the PSI Statement of Interdiction Principles.
378
Today, I ask the U.N. Security Council to adopt a new anti-proliferation resolution. This
resolution should call on all members of the U.N. to criminalize the proliferation of weapons
().The United States stands ready to help any nation draft these new laws, and to assist in
their enforcement. Discurso do Presidente dos EUA no debate geral da 58 sesso da Assembleia
Geral. Disponvel em http://www.un.org/webcast/ga/58/statements/usaeng030923.htm.
379
Documento S/Res/1540, do CSNU (2004).
377

154

A VISO DO BRASIL

No tocante PSI, a Resoluo entrou no terreno da ambiguidade: no


se pronuncia sobre a legalidade ou no das atividades de interdio contra a
proliferao, nem concede autoridade legal nova para interceptaes e
apreenses380. Em seu pargrafo operativo 10, a Resoluo 1540 apela a
todos os Estados para que, de acordo com suas autoridades legais e legislaes
nacionais e de forma consistente com o Direito Internacional, cooperem para
impedir o trfico ilcito de armas nucleares, qumicas ou biolgicas, seus vetores
de ataque e materiais correlatos. O grau de diluio do embasamento da PSI
tambm se expressa no emprego de linguagem declaratria e recomendatria
no que lhe diz respeito (the Council calls upon), em contraste com linguagem
de carter obrigatrio com relao aos demais temas da Resoluo (the
Council decides).
Diante da insuficincia da Resoluo 1540 para dar pleno embasamento
PSI, os EUA passaram a defender, nas resolues do CSNU relativas a
pases especficos que suscitassem suspeitas da tica da proliferao, a
incluso de autorizaes para a realizao de interdies de cargas. A obteno
de resolues explcitas do CSNU que estabeleam autorizao para a
realizao de interdio constitui um caminho legtimo e juridicamente slido
para as aes da PSI. A primeira vez em que o Conselho autorizou operaes
de interceptao, martimas e areas, foi em 1966, para garantir o bloqueio
da entrada de carregamentos de petrleo na ex-colnia britnica da Rodsia
do Sul. Na ocasio, o Conselho deu poderes ao Reino Unido para executar
esse mandato381. Como anteriormente citado, o CSNU tambm criou uma
Fora Martima de Interdio contra o Iraque, por meio da Resoluo 665,
em 1990.
Esse processo foi aplicado Coreia do Norte, em 2006. Desde 1993, a
questo de seu programa nuclear havia sido encaminhada fora do CSNU,
em razo da posio da China. O tema ficou por conta de grupos especficos
de consultas e negociao, como o Grupo Hexapartito. A partir dos testes
com msseis balsticos realizados por Pyongyang, em 2006, contudo, os EUA
decidiram retomar a questo no CSNU, inclusive para obter autorizao
Zaluar, 2006, p. 159.
Em seu pargrafo operativo 5, a Resoluo 221 do CSNU calls upon the Government of
the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland to prevent, by the use of force if
necessary, the arrival at Beira of vessels reasonably believed to be carrying oil destined for
Southern Rhodesia, and empowers the United Kingdom to arrest and detain the tanker known
as the Joana V upon her departure from Beira in the event her oil cargo is discharged there.
380
381

155

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

para aes de busca e interdio que pudessem impedir transferncias para


a Coreia de Norte de materiais teis para seus programas de msseis, de
armas nucleares e outras ADM. Isso foi obtido por meio da Resoluo 1695,
cujo pargrafo operativo 3, requereu que todos os Estados-membros
exercessem vigilncia e atuassem para prevenir transferncias de msseis e
bens correlatos para a Coreia do Norte e dela para outros pases382. Poucos
meses depois, em outubro de 2006, em reao a testes nucleares de
Pyongyang, o CSNU adotou a Resoluo 1718, que explicitou a autorizao
para a realizao de buscas e de eventual interdio de embarcaes
transportando materiais proscritos para a Coreia do Norte:
In order to ensure compliance with the requirements of this paragraph, and
thereby preventing illicit trafficking in nuclear, chemical or biological weapons,
their means of delivery and related materials, all Member States are called
upon to take, in accordance with their national authorities and legislation,
and consistent with international law, cooperative action including through
inspection of cargo to and from the DPRK, as necessary383.

Para complementar esse quadro, os EUA lanaram, j em 2003,


negociaes bilaterais com os principais Estados de bandeira, de forma a
obter seu consentimento para a realizao das operaes da PSI em seus
navios. Como se viu, a UNCLOS autoriza que sejam realizadas visitas, em
alto-mar, a embarcaes envolvidas no trfico de drogas, mas no autoriza a
apreenso da carga ou a interdio do navio. Essas aes apenas podem ser
tomadas pelo Estado de bandeira. Haja vista as limitaes de muitos Estados
para exercer esse controle, que afinal pode ir muito alm de seu territrio, a
soluo encontrada no quadro dos acordos de combate ao narcotrfico,
como no Caribe, foi a delegao da competncia do Estado de bandeira
queles Estados em condies de exercer essas aes em alto-mar. Na prtica,
foram os EUA que celebraram acordos bilaterais com os Estados considerados
relevantes para os fins de combate ao narcotrfico, seja os Estados de bandeira
das principais companhias de transporte, seja aqueles com jurisdio nas
principais rotas utilizadas384.
Resoluo 1695 (2006), do Conselho de Segurana.
Resoluo 1718 (2006), do Conselho de Segurana.
384
A ttulo de exemplo, citem-se o Acordo para Facilitar a Interdio pelos EUA de Navios do
Reino Unido Suspeitos de Trfico de Drogas, de 1981, e o Acordo para a Interdio do Trfico
de Narcticos entre EUA e Bahamas, de 1985.
382
383

156

A VISO DO BRASIL

A soluo encontrada no mbito do combate ao narcotrfico inspirou


medidas destinadas a embasar legalmente as aes de interdio da PSI em
alto-mar. Os EUA lanaram um programa de celebrao de Boarding
Agreements, de natureza bilateral, com Estados que detm as maiores frotas
de navios, em especial aqueles que oferecem bandeiras de convenincia.
Segundo a meta inicialmente traada, em 2003, deveriam ser celebrados
acordos com os dez pases com maior nmero de registros de bandeira, de
forma a cobrir o universo das embarcaes que realizam at 70% do comrcio
martimo mundial. At 2008, foram celebrados Acordos com Libria, Panam,
Chipre, Ilhas Marshall, Malta, Monglia, Belize, Crocia e Bahamas385
Cada Acordo tem caractersticas especficas, que resultam do processo
de negociao bilateral. De qualquer modo, possvel identificar em todos
eles alguns elementos comuns. Nenhum deles estabelece, claramente,
delegao expressa de competncia. Prev-se um processo de submisso
de pedido dos EUA para realizarem buscas e interdio em embarcaes
do Estado de bandeira em caso de suspeitas de trfico ilcito de ADM.
Estabelece-se, em princpio, que qualquer ao dever ser autorizada pelo
Estado de bandeira, o qual se compromete, contudo, a procedimentos de
aprovao clere dos pedidos dos EUA. No entanto, introduz-se mecanismo
de autorizao automtica por decurso de prazo para uma resposta do Estado
competente:
If there is no response from the Competent Authority of the requested Party
within two hours of its acknowledgment of receipt of the request, the requesting
Party will be deemed to have been authorized to board the suspect vessel for the
purpose of inspecting the vessels documents, questioning the persons on board,
and searching the vessel to determine if it is engaged in proliferation by sea386

(grifo do autor).

Na esteira da aprovao do pedido, est a autorizao para o uso da


fora pelos EUA contra a embarcao do Estado de bandeira: the
authorization to board, search and detain includes the authority to use force in
accordance with Article 9 of this Agreement387. A fora que poder ser
Informao do Departamento de Estado dos EUA. Disponvel em http://www.state.gov/t/
isn/c12386.htm.
386
Boarding Agreement between the USA and Liberia, 2004. Pargrafos 3 (d) e 5 do Artigo 4.
387
Idem, pargrafo 5 do Artigo 4.
385

157

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

empregada dever ser proporcional ao objetivo da busca e da interdio,


mas poder incrementar-se segundo as necessidades388. Na prtica, tendo
em vista as provveis dificuldades de o Estado de bandeira responder a
pedidos de autorizao de busca em duas horas, inclusive por motivos banais
como o fuso horrio, o Acordo bilateral equivale a uma delegao de
competncia ao dos EUA.
Esse processo de delegao de competncia no se organizou com
reciprocidade no quadro da PSI, o que permitiria a qualquer Estado da PSI
realizar buscas e interdio em alto-mar. O que h so acordos bilaterais
entre os EUA e outros Estados o que representa a delegao de competncia
apenas para Washington. Nenhum outro pas da PSI celebrou acordos do
tipo389. Isso significa, na prtica, que os EUA so o nico pas do mundo com
autorizao para atuar nos espaos internacionais, segundo o consentimento
do Estado competente, para realizar buscas e interdies de cargas de ADM,
seus vetores ou tecnologias correlatas. Washington coloca-se, assim, em
posio, quase exclusiva, de policial dos mares. Ainda que no existam
dvidas sobre a legalidade desses acordos, eles reforam os questionamentos
de natureza poltica a respeito da PSI, que sero tratados mais frente.
Esforo adicional de legalizao da PSI foi empreendido na Organizao
Martima Internacional (IMO). A partir de 2003, EUA e Reino Unido lanaram,
na organizao, proposta de fortalecimento da Conveno sobre a Supresso
de Atos Ilcitos contra a Segurana da Navegao Martima (Conveno
SUA) e seu Protocolo390. Argumentaram que aqueles instrumentos continham
lacunas, como a falta de incluso, entre os crimes que deveriam ser coibidos
If the suspect vessel does not stop upon being signaled, Security Force vessels may take
other appropriate actions to stop the suspect vessel, Idem, Artigo 9.
389
Vide nota do British American Security Information Council: the UK has expressed an
interest in piggybacking on US bilateral arrangements, but no concrete developments to this
end have occurred as yet. Disponvel http://www.basicint.org/nuclear/counterproliferation/
psi.htm. Acessado em 20.8.2008.
390
A Conveno cujas negociaes haviam sido motivadas pelo seqestro em alto-mar, em
1985, de um navio de cruzeiro de bandeira italiana e por desencontros entre a Itlia e os EUA
sobre a competncia respectiva para atuar no caso foi adotada em 1988 com o objetivo
principal de ensure that appropriate action is taken against persons committing unlawful acts
against ships. These include the seizure of ships by force; acts of violence against persons on
board ships; and the placing of devices on board a ship which are likely to destroy or damage
it, segundo nota IMO, disponvel em www.imo.org. Observe-se que, at o ano 2000, a
Conveno SUA no atrara seno reduzido nmero de membros. Aps os atentados de 11 de
setembro de 2001, contudo, rapidamente alcanou 67 membros em 2002 e mais 49 adicionais ao
final de 2004.
388

158

A VISO DO BRASIL

em alto-mar, de atos de terrorismo, do lanamento de materiais sensveis


(radioativos, qumicos, biolgicos e eventualmente nucleares) ou do transporte
desses materiais. As negociaes das emendas propostas duraram cerca de
dois anos e evidenciaram importantes diferenas. O processo foi marcado,
em especial, pela estranheza das delegaes junto IMO, muitas das quais
chefiadas e compostas integralmente por funcionrios das Marinhas dos
Estados-membros (inclusive o Brasil), com a introduo dos problemas da
proliferao e do terrorismo no afetos diretamente s preocupaes da
organizao.
Em outubro de 2005, a Assembleia Geral da IMO aprovou as emendas
Conveno SUA e a seu Protocolo. Por um lado, elas expandem a lista de crimes
previstos. Ademais do sequestro de navios, de atos de violncia contra a tripulao
e da colocao de equipamentos que possam causar danos embarcao ou
destru-la, passou a ser crime, sob a SUA, transportar em navio:
(i) any explosive or radioactive material, knowing that it is intended to be used
to cause, or in a threat to cause, with or without a condition, as is provided for
under national law, death or serious injury or damage for the purpose of
intimidating a population, or compelling a government or an international
organization to do or to abstain from doing any act; or (ii) any BCN weapon,
knowing it to be a BCN weapon as defined in article 1; or (iii) any source
material, special fissionable material, or equipment or material especially
designed or prepared for the processing, use or production of special fissionable
material, knowing that it is intended to be used in a nuclear explosive activity
or in any other nuclear activity not under safeguards pursuant to an IAEA
comprehensive safeguards agreement; or (iv) any equipment, materials or
software or related technology that significantly contributes to the design,
manufacture or delivery of a BCN weapon, with the intention that it will be used
for such purpose391.

Introduziu-se, ademais, iseno que mantm o direito das potncias


nucleares para transportar suas prprias armas atmicas392.
Artigo 3 bis do Protocolo de 2005. A sigla BCN refere-se a biological, chemical and nuclear.
It shall not be an offence within the meaning of this Convention to transport an item or
material covered by paragraph 1(b)(iii) or, insofar as it relates to a nuclear weapon or other
nuclear explosive device, paragraph 1(b)(iv), if such item or material is transported to or from
the territory of, or is otherwise transported under the control of, a State Party to the Treaty on
the Non-Proliferation of Nuclear Weapon where: (a) the resulting transfer or receipt, including
391

392

159

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Por outro lado, preveem-se procedimentos mais rigorosos, em


comparao com o que inicialmente propuseram os EUA, para a realizao
de busca e de apreenso. Em caso de suspeita da ocorrncia dos crimes
mencionados, o Protocolo de 2005 prev um processo gradual que, sob
diversas condies, pode conduzir realizao da busca, interdio e
apreenso do navio ou de sua carga. Em particular, existe o requisito de
obteno de dupla autorizao do Estado de bandeira: a primeira, para a
abordagem e realizao de visita a bordo; a segunda, uma vez constatado
crime, para que o Estado possa aplicar as medidas apropriadas. Exige-se
que o Estado que pretende realizar a busca consulte formalmente o Estado
de bandeira sobre a nacionalidade da embarcao e, se confirmada, dele
obtenha autorizao para abordar o navio, realizar buscas e outras
investigaes a bordo. O Estado solicitado poder negar a abordagem, ou
autoriz-la com quaisquer condies ou limitaes.
Os EUA no lograram aprovao para sua proposta de autorizao por
decurso de prazo no recebimento de resposta do Estado de bandeira, tal
como apresentada nos Boarding Agreements celebrados bilateralmente. A
ttulo de concesso, contudo, abriu-se a possibilidade de que, no momento
da ratificao, o Estado que o desejar expresse ao Secretrio-Geral da IMO
seu acordo para a realizao de visitas em seus navios de bandeira, caso
eventuais solicitaes feitas por outro Estado no sejam respondidas em prazo
de quatro horas393.
A interdio, sob os textos emendados, depende de uma segunda
autorizao. Diferentemente do que ocorre na PSI, essa autorizao est
sujeita apresentao de provas ao Estado de bandeira do navio. Esse ltimo
poder impor condies para a operao. O Protocolo no estabelece
internal to a State, of the item or material is not contrary to such State Partys obligations under
the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons and, (b) if the item or material is
intended for the delivery system of a nuclear weapon or other nuclear explosive device of a
State Party to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, the holding of such
weapon or device is not contrary to that State Partys obligations under that Treaty. Idem.
393
Artigo 8 bis, inciso d: Upon or after depositing its instrument of ratification, acceptance,
approval or accession, a State Party may notify the Secretary-General that, with respect to
ships flying its flag or displaying its mark of registry, the requesting Party is granted authorization
to board and search the ship, its cargo and persons on board, and to question the persons on
board in order to locate and examine documentation of its nationality and determine if an
offence set forth in article 3, 3bis, 3ter or 3quater has been, is being or is about to be committed,
if there is no response from the first Party within four hours of acknowledgement of receipt of
a request to confirm nationality.

160

A VISO DO BRASIL

procedimentos para a realizao da interdio, que podem seguir a prtica


de cada Estado, segundo eventuais condies do Estado de bandeira. No
entanto, relaciona salvaguardas que devero ser observadas (cuidados para
no causar danos vida martima, carga, ao navio, sua segurana e aos
interesses comerciais envolvidos; e respeito aos direitos humanos de todas
as pessoas a bordo, entre outros). Em todos os casos e em qualquer tempo,
o Estado de bandeira mantm sua jurisdio sobre o navio o que, entre
outros, significa que quaisquer cargas devero ser colocadas, sempre, sob
sua guarda.
Note-se, em particular, o destaque dado pelo Protocolo de 2005
necessidade de conteno no uso da fora, alm da prevalncia do Direito
Internacional e da Carta das Naes Unidas394. As emendas, ademais,
distinguem-se da PSI ao estabelecer definies precisas e comuns das armas
nucleares, qumicas e biolgicas resgatando a linguagem j consolidada nos
tratados internacionais relevantes e legitimando, pois, sua centralidade. As
emendas estabelecem, ainda, que nada poder afetar os direitos e as
obrigaes dos Estados sob o TNP, a CPAQ e a CPAB o que,
diferentemente da PSI, introduz a necessidade de verificao do status de
cada Estado perante cada tratado395. Assim, sob a Conveno SUA, no
poder ocorrer interdio de cargas de armas qumicas, biolgicas ou nucleares
envolvendo Estados que no sejam partes da CPAQ, da CPAB e do TNP,
respectivamente.
As emendas no esto em vigor. A Conveno emendada entrar em
vigor noventa dias depois de que doze Estados a tenham assinado sem apor
394
Artigo 2 bis: Nothing in this Convention shall affect other rights, obligations and responsibilities
of States and individuals under international law, in particular the purposes and principles of
the Charter of the United Nations and international human rights, refugee and humanitarian
law e Artigo 6 bis: When carrying out the authorized actions under this article, the use of
force shall be avoided except when necessary to ensure the safety of its officials and persons on
board, or where the officials are obstructed in the execution of the authorized actions. Any use
of force pursuant to this article shall not exceed the minimum degree of force which is necessary
and reasonable in the circumstances.
395
Artigo 2 bis, pargrafo 3o: Nothing in this Convention shall affect the rights, obligations and
responsibilities under the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, done at
Washington, London and Moscow on 1 July 1968, the Convention on the Prohibition of the
Development, Production and Stockpiling of Bacteriological (Biological) and Toxin Weapons
and on their Destruction, done at Washington, London and Moscow on 10 April 1972, or the
Convention on the Prohibition of the Development, Production, Stockpiling and Use of Chemical
Weapons and on their Destruction, done at Paris on 13 January 1993, of States Parties to such
treaties.

161

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

reservas quanto ratificao, aceitao ou aprovao, ou tenham depositado


os respectivos instrumentos de ratificao, aceitao ou aprovao junto ao
Secretrio-Geral da ONU. Em 31 de dezembro de 2009, oito Estados haviam
cumprido o requisito396.
Esto sanadas as preocupaes brasileiras com relao compatibilidade
da PSI com o Direito Internacional? Os analistas divergem sobre o balano
do esforo de legalizao da PSI. Para uns, os membros da PSI no teriam
logrado obter bases inequvocas para tornar a Iniciativa plenamente compatvel
com o Direito Internacional. No parecer da Consultoria Jurdica do Itamaraty,
de outubro de 2008, a adoo de medidas para interceptar cargas suspeitas
procedentes de Estados ou atores no estatais que so motivo de preocupao
vai de encontro s disposies da Conveno sobre o Direito do Mar, salvo
dentro das guas territoriais do Estado. Na mesma linha, a jurista Monika
Heupel, escrevendo da tica de um Estado que participa da Iniciativa (Frana),
observa que:
Malgr ces avances, la base juridique de linterception de btiments suspects
reste floue. La rsolution 1540 du Conseil de scurit noblige pas les tats
riger en infraction pnale la prolifration en provenance ou destination de
certains tats, ce qui permettrait de crer une base juridique forte pour
linterception dans les eaux territoriales et nationales. En signant les rcents
amendements de la Convention pour la rpression dactes illicites contre la
scurit de la navigation maritime, les tats sengagent riger en infraction
la prolifration dADM tout acteur proccupant . Comme la signature de
ces amendements est volontaire, seuls 18 tats lavaient fait en fvrier 2007. Les
amendements ne sont pas encore en vigueur. La conclusion daccords bilatraux
ou multilatraux darraisonnement permet simplement des mcanismes acclrs
qui facilitent linterception. Comme les accords sont facultatifs, ils nattirent
pas forcment les tats dont la participation serait des plus importantes397.

Para outros, contudo, progressivamente, os principais atores da PSI


parecem ter logrado montar um leque de bases alternativas para dar carter
legal no PSI, em si, mas a determinadas operaes especficas. Para
Douglas Guilfoyle, o quadro legal para a realizao das interdies foi ampliado
desde o lanamento da PSI em 2003, permitindo um processo de escolha da
396
397

Vide https://www.imo.org/conventions/mainframe.asp. Acessado em 17.1.2010.


Heupel, 2007.

162

A VISO DO BRASIL

base mais apropriada398. Esse processo est refletido no mtodo que um


pas como o Reino Unido adota para determinar que base legal invocar antes
da conduo de determinada operao. Segundo o Ministrio da Defesa
britnico, bastaria responder sucessivamente s seguintes perguntas:
(1) does the shipment violate international law?
(2) which source: treaties, control lists, UN Security Council Resolutions?;
(3) where is the ship located and what is the best basis for action: Law
of the Sea (port state, coastal state, flag state), bilateral shipboarding
agreements, 2005 Protocols to the Convention on the Suppression
of Unlawful Act against the Safety of Maritime Navigation?399.
Mesmo em alto-mar, portanto, uma operao da PSI poderia justificar-se:
seja pela existncia de acordo bilateral dos EUA com o Estado de bandeira,
seja por haver violao da Conveno SUA e de seus Protocolos, seja por
existir resoluo especfica do CSNU.
Pode-se dizer que as preocupaes do Brasil com relao legalidade
das operaes conduzidas sob a PSI no esto plenamente atendidas, embora
tenham sido reforadas as bases legais sobre as quais essas operaes podem
apoiar-se. Em todo caso, no se pode pretender examinar a questo da legalidade
da PSI de forma geral: as variveis so muitas eventual existncia de resolues
do CSNU ou acordos bilaterais, situao dos Estados perante os tratados,
formas de conduo da interdio e nacionalidade do navio, entre outras , e a
legalidade somente pode ser avaliada caso a caso. Em teoria, haveria disposies
dos Princpios de Interdio que justificariam preocupao da perspectiva legal,
mas apenas caso viessem a traduzir-se em casos concretos o que parece
estar sendo evitado na prtica da PSI. Nesse sentido, importa observar que
no h queixas pblicas de partes interessadas a respeito de violao do Direito
Internacional por operaes da PSI.
4.1.2. Aspectos econmico-comerciais e tecnolgicos
Ao introduzir elementos que afetam a previsibilidade das operaes de
transporte internacional, a PSI suscita preocupao com relao a seus
398
399

Guilfoyle, 2007, p. 1.
Texto obtido junto a funcionrio do Ministrio da Defesa do Reino Unido.

163

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

possveis impactos sobre interesses econmicos, comerciais, industriais e


tecnolgicos do Brasil.
Mais de 80% do comrcio internacional do Brasil opera por via martima.
De modo geral, ao estabelecer a possibilidade de buscas demoradas, de
entraves ao cumprimento de cronogramas e demais obrigaes contratuais
do setor privado e da apreenso de cargas por autoridades estrangeiras (como
a potncia que interdita ou o Estado de nacionalidade do navio), entre outros,
a PSI eleva os riscos e os custos das operaes de transporte. Ademais,
como se viu na seo anterior, a PSI d margem relativizao do direito da
passagem inocente, ao requerer de seus Estados-membros adoo de
legislao mais rigorosa quanto ao controle do transporte de cargas sensveis
em suas guas territoriais.
Se bem que os principais interesses afetados seriam aqueles dos pases
considerados, nos termos dos Princpios de Interdio, preocupantes da
tica da proliferao como o caso, hoje, da Coreia do Norte e do Ir ,
no se descarta que os controles adicionais afetem, colateralmente, tambm
o comrcio legtimo de outros pases. Ressalte-se que a frota de navios
mercantes do Brasil insuficiente para atender aos volumes crescentes das
exportaes e importaes nacionais. Isso se traduz no recurso a navios
de bandeira estrangeira nas operaes de transporte do comrcio externo
do Brasil400. Entre esses pases, esto aqueles que celebraram Acordos
Bilaterais de Abordagem, no quadro da PSI, com os EUA o que sujeitaria
as exportaes e importaes brasileiras por eles realizadas aos controles
aplicados pelas autoridades norte-americanas, inclusive em alto-mar.
Deve-se observar, ainda, que ocorre uma ampliao das fronteiras do
comrcio internacional do Brasil, que cresce em regies prioritrias para a
PSI como o Oriente Mdio. O Ir, um dos pases visados pela PSI, o
maior cliente do Brasil no Oriente Mdio, tendo absorvido em 2007, 28,7%
das exportaes nacionais para a regio. No interessa ao Brasil que, em
razo das suspeitas de outras potncias com relao s atividades do Ir,
as exportaes brasileiras destinadas a esse pas estejam sob maior risco
de busca e de apreenso no apenas quando se encontrem em alto-mar,
a bordo de embarcao estrangeira, mas tambm em processo de
transbordo no territrio de um terceiro Estado que esteja comprometido
com a PSI.
Em 2008, a frota brasileira se encontrava na 36 posio mundial, com 2,35 milhes de TPB
(tonelagem de porte bruto).
400

164

A VISO DO BRASIL

A PSI pode ter impacto potencialmente adverso sobre o fluxo


internacional de bens de uso duplo, inclusive quando destinados a fins
exclusivamente pacficos. A prpria natureza desses bens os torna passveis
de interpretaes variadas a respeito de seu uso pacfico ou no pacfico
a cargo de autoridades estrangeiras. Para ilustrar, dependendo do Estado
com poder para realizar busca e interdio, um carregamento de peas
destinadas a ultracentrfugas de enriquecimento de urnio poder ser julgado
como preocupante, ou no, da perspectiva da proliferao. Na prtica, a
PSI pode dificultar o acesso a bens de uso duplo, inclusive quando destinados
a atividades pacficas, na medida em que sujeita os Estados a modalidade
adicional de verificao durante o transporte , mesmo quando no
expressamente consentida. Como discutido anteriormente, a impreciso dos
termos da PSI d margem a possveis desvios de propsitos pela potncia
executora da interdio. Exemplos incluem o caso do navio So San, que
transportava, legitimamente, msseis Scud destinados ao Imen, e a interdio,
em 2006, no Mar Mediterrneo, de navio que transportava giroscpios
destinados ao Egito o que motivou protestos do Cairo em 2006.
Este aspecto particularmente importante para um pas como o Brasil,
cujos programas nacionais nas reas nuclear e espacial dependem, em parte,
do acesso a bens importados, como aqueles destinados s ultracentrfugas
de enriquecimento de urnio. A PSI tambm pode prejudicar a
confidencialidade das operaes de aquisio de bens sensveis pelo Brasil
com efeitos sobre os interesses comerciais, industriais, cientficos, tecnolgicos
e estratgicos do pas. No h razo para que, sem consentimento do Estado
brasileiro, as cargas destinadas ao Brasil estejam sujeitas verificao por
outro Estado quando de seu transporte internacional.
As preocupaes quanto ao impacto da PSI sobre os interesses legtimos
no campo comercial, econmico e tecnolgico se manifestam tambm,
inclusive de forma mais explcita, nos pases desenvolvidos, em especial nos
EUA, no Reino Unido e na Frana. Desde 2003, seus setores privados em
reas diversas, como comrcio exterior, transporte, seguros, tecnologias
sensveis (espacial, nucleares, qumicas, biolgicas, aeronuticas), entre outros,
buscaram obter esclarecimentos sobre as medidas pretendidas no quadro da
PSI. As preocupaes expressas pelo meio privado variaram: impacto sobre
os custos do transporte internacional, notadamente em determinadas rotas;
maior insegurana jurdica no transporte em alto-mar, nos transbordos e nas
operaes multimodais; elevao dos prmios de seguros e resseguros; atrasos
165

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

na cadeia de fornecimento no plano global; efeitos sobre a produtividade das


indstrias; dvidas sobre as responsabilidades jurdicas pela apreenso de
cargas, notadamente quando feitas por navios de guerra de Estado estrangeiro;
indagaes sobre recuperao de cargas apreendidas de forma indevida,
notadamente se for em alto-mar ou tiverem sido desviadas de forma
imprevisvel para outra jurisdio; e formas de indenizao por danos causados
direta ou indiretamente (deteriorao de bens, atrasos, lucros cessantes, etc.).
Lobbies econmicos criticaram a excluso dos parlamentos nacionais
da apreciao dos controles introduzidos pela PSI o que afetava sua
faculdade de, por meio de seus representantes polticos, se manifestar sobre
o tema. Houve, inclusive, movimentos para questionar, nos tribunais
competentes, a constitucionalidade das medidas que se poderiam aplicar
sob a PSI. Na IMO, to logo introduzida, em 2003, a proposta norte-americana
de emenda da Conveno SUA e de seu Protocolo, viu-se uma
mobilizao de setores privados que consideram a ampliao dos crimes
passveis de conduzir a operaes de buscas e interdies em alto-mar
como impedimentos ao funcionamento fluido do sistema mundial de
transporte.
Nessas condies, governos como os do Reino Unido, da Frana e da
Alemanha julgaram oportuno buscar uma interlocuo com os setores privados
sobre a PSI. O GPO, da PSI, tornou-se o principal foro desse dilogo.
Segundo Kerin Leonard, o que ocorreu foi um verdadeiro processo de
negociao entre os principais participantes da PSI e o setor privado, que
permitiu o alcance de um acordo mutuamente aceitvel:
It was vital to follow PSI goals through cooperation with the shipping industry.
Engagement enhanced the appreciation of PSI countries of the characteristics
of the shipping industry, and the practical issues involved in interdicting cargo.
It familiarised industry representatives with the objectives of PSI and their
understanding of what the PSI countries were seeking to achieve. And it resulted
in a pragmatic and mutually acceptable understanding of how to work together
in ways that would permit PSI countries to meet their objectives at the least cost,
inconvenience and delay for the industry401.
Declaraes dadas por funcionria da Advocacia-Geral da Austrlia, no identificada, em
palestra por ocasio do Seminrio sobre os Cinco Anos da PSI, Washington, 28 de maio de
2008.
401

166

A VISO DO BRASIL

Uma das principais concesses feitas pelos membros da PSI ao setor


privado, pelo menos a ttulo provisrio, evitar realizar operaes de interdio
nos espaos internacionais. Esse entendimento foi consolidado no Maritime
Industry Workshop, realizado em Londres em setembro de 2006. Segundo
o documento final do encontro, os Governos participantes na PSI tomam a
devida nota das preocupaes da indstria martima, notadamente a respeito
das perdas e questes de responsabilidade que podem ser suscitadas nas
operaes de interceptao de bens e acordam que a vistoria de
carregamentos deve ser feita apenas como ltimo recurso402. Merece tambm
destaque o deslocamento da nfase terica da PSI de aes em alto-mar para
aes nos portos: instead of interdiction on the high seas, the preferred method
for interdictions became in port rather than at sea. This is simply easier and
more readily achieved, with the minimal disruption to legitimate trade403.
Como concesso adicional oferecida aos setores potencialmente afetados
pela Iniciativa, alguns membros da PSI estabeleceram que as comisses
interministeriais criadas para implementar a Iniciativa no se orientariam por
critrios puramente de defesa e contraproliferao, mas teriam em conta os
interesses privados em jogo. Em Cingapura, o Ministrio do Comrcio e
Indstria, que integra a autoridade colegiada responsvel pela PSI, tem como
uma de suas funes previstas em lei transmitir as posies dos interesses
econmicos privados nas deliberaes. O Ministrio dos Transportes, por
sua vez, tem a funo oficial de trazer as opinies dos setores de transportes
areo, de frete e martimo sobre o impacto da PSI.
No foi possvel, at o momento, atender plena e definitivamente s
preocupaes com a insegurana jurdica para os negcios privados gerados
pela PSI. Trata-se de um dos temas no resolvidos no seio do GPO. A PSI,
possivelmente por causa da flexibilidade e do carter no institucional de que
se reveste, no oferece respostas firmes e claras s preocupaes do setor
privado. Por enquanto, a resposta dada pelos membros da PSI sobre essa e
outras questes apontar a dificuldade de resolv-las e pedir a confiana do
setor privado, reiterando a boa-f dos Estados que participam da PSI, sua
seriedade e seu compromisso em focar apenas a questo da proliferao.
luz do que precede, de julgar que as preocupaes brasileiras com
os efeitos adversos da PSI sobre os interesses econmico-comerciais do
402
403

Relatrio do Maritime Industry Workshop, Londres, setembro de 2006.


Idem.

167

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Pas esto apenas parcialmente atendidas. A disposio dos membros da


PSI para exercer moderao e cautela na deflagrao de operaes de
interdio contribui para matizar as preocupaes nacionais. No h, nos
seis anos de funcionamento da PSI, casos de interesses econmico-comerciais
brasileiros que tenham sido prejudicados por operaes da Iniciativa.
Tampouco h, at o momento, casos de interdio que tenham prejudicado
o acesso do Brasil a tecnologias sensveis para seus programas nacionais.
No entanto, as garantias oferecidas pelos membros da PSI quanto a minimizar
seu impacto sobre os interesses legtimos do Brasil permanecem no plano da
informalidade.
No entanto, a ausncia de garantias recomenda a constante ateno do
Brasil com relao aos impactos da PSI sobre o acesso do Pas a tecnologias
sensveis importadas. Vrios dos programas nacionais, ainda que legtimos
da tica da no proliferao e em estrita conformidade com os tratados de
que o Brasil parte, suscitam preocupaes de natureza estratgica em outros
pases, que perpassam a questo da proliferao. Na rea nuclear, a obteno
de capacidade de enriquecer urnio em escala industrial integrou o Brasil a
grupo restrito de pases, composto pelas cinco potncias nucleares
reconhecidas pelo TNP, alm de frica do Sul, Alemanha, Ir, Japo,
Holanda, ndia e Paquisto404. Na rea qumica, o Brasil possui, hoje, o nono
maior parque industrial. Na rea da biotecnologia, tornou-se centro de
referncia internacional, inclusive na manipulao de patgenos passveis de
serem empregados como armas biolgicas. Na rea espacial, o nico Estado
do Hemisfrio Sul que, efetivamente, tem um programa completo, com
possibilidades de tornar-se concorrente comercial dos demais pases com
capacidade de lanamento de satlites. O desenvolvimento de um submarino
a propulso nuclear, quando concludo, colocar o Brasil em nova condio
no cenrio estratgico, em particular no Atlntico Sul.
Nesse quadro, ao elevar os riscos de interferncias externas nas operaes
de transporte de materiais sensveis destinados aos programas nacionais, no
obstante seu carter legitimamente pacfico, a PSI suscita a recomendao
de exame de medidas de cuidado adicional nessas operaes. A nacionalidade
de bandeira da embarcao, a existncia de Acordo de Abordagem com os
EUA, os portos de transbordo e as reas de navegao passam a ser critrios
sensveis para o planejamento do transporte dos bens necessrios aos
404
Vide Bustani, Jos Mauricio. Uma Conquista que passou despercebida, in Jornal do
Brasil, 26.6.2006.

168

A VISO DO BRASIL

programas nacionais, de forma a minimizar o risco de buscas e apreenses


no quadro da PSI. Poder-se-ia, em casos mais sensveis, realizar determinadas
importaes em navios militares nacionais e sem operaes de transbordo
de forma a proteger a operao com base na imunidade de jurisdio.
4.1.3. Aspectos polticos
Nos comentrios feitos durante as gestes em favor de seu apoio PSI,
o Brasil tem expressado preferncia por uma abordagem multilateral do
problema do trfico de materiais passveis para fins de obteno de ADM.
Essa posio remete a um conjunto de preocupaes, que cabe desenvolver,
sem pretender exauri-las.
Ao confiar a um nico Estado a possibilidade de interpretar as intenes
do outro Estado ser que determinada operao de transporte pode
conduzir proliferao ou no? e tomar aes militares por iniciativa prpria
contra ele, a PSI diminui o carter coletivo da atuao e eleva a dimenso
individual. Sob a fachada da PSI, que sugere ao coletiva, podem, assim,
ser levadas a cabo aes de cunho unilateral. A individualizao das aes de
interdio, tal como promovida pela PSI, tem implicaes diversas.
A primeira o risco de desvio de propsitos. Historicamente, como
examinado, o uso de fora individual contra programas sensveis foi motivado,
sobretudo, pelo interesse de um Estado em eliminar as capacidades, em
construo, de outro Estado na matria e no necessariamente para,
conforme os interesses coletivos, promover condies de paz e de segurana
(embora no se descarte que, em alguns casos, haja coincidncia entre o
interesse individual e o interesse coletivo)405. A guerra do Iraque, em 2003,
exemplo recente da invocao do argumento do combate proliferao para
fins que, a posteriori, se revelaram outros como a mudana de regime em
Bagd. Aes que se buscam fundamentar na autodefesa ou na
contraproliferao so passveis, pelo carter tnue das linhas de separao,
de revelar-se aes de guerra preventiva. No exemplo do ataque de Israel
contra a instalao iraquiana de Osirak, no est claro se tratou-se de uma
ao de autodefesa (fundamentada no artigo 51 da Carta da ONU) ou de
guerra preventiva (ilegal). Se o Iraque tivesse obtido a arma nuclear e, ao
mesmo tempo, adotado doutrina de no primeiro uso, o resultado teria sido
A destruio das capacidades nucleares da Alemanha nazista, durante a II Guerra Mundial,
poderia ser situada nesse quadro.
405

169

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

uma alterao da relao de foras de forma prejudicial a Israel, mas no se


poderia falar, no sentido do Captulo VII da Carta, em ameaa iminente ao
Estado hebreu406.
Na rea estratgico-militar, a PSI apresenta, para o Brasil, como para
outros pases, o risco de servir de plataforma para a projeo de poder
externo sobre espaos internacionais de interesse para a defesa nacional,
como o Atlntico Sul. A Poltica de Defesa Nacional, de 2005, destacou a
centralidade da questo martima para o Brasil: segundo o documento, o mar
sempre esteve relacionado com o progresso nacional, desde o seu
descobrimento, e o Pas visualiza um entorno estratgico que extrapola a
massa do subcontinente e incluiu a projeo pela fronteira do Atlntico Sul e
os pases lindeiros da frica407. No entanto, segundo o ento Ministro da
Defesa, Nelson Jobim, os objetivos de defesa martima do Brasil enfrentam
as dificuldades derivadas da extenso da rea, das limitaes em termos de
aparelhamento e da diversidade das funes a serem cumpridas. O
patrulhamento das guas jurisdicionais tarefa de gigantescas propores,
do qual depende, no entanto, a defesa de 3,5 milhes de quilmetros
quadrados de mar, onde se acumulam reservas de petrleo e por onde trafega
grande parcela do comrcio do Brasil com o mundo. Segundo o Ministro da
Defesa:
Tem a Marinha trs grandes funes: monitoramento das guas, negao do
uso do mar e projeo de poder. Se buscarmos desenvolv-las igualmente, corre-se
o risco de sermos medocres em todas. Se devemos optar, a funo prioritria
dever ser o monitoramento ou a negao do uso do mar ou, ainda, a projeo
de poder?408.

A Estratgia Nacional de Defesa, de dezembro de 2008, respondeu a


pergunta e estabeleceu que o Brasil buscar assegurar os meios para negar o
uso do mar a qualquer concentrao de foras potencialmente inimigas que
venham a aproximar-se do territrio nacional por via martima. Essa opo
faz-se no entendimento de que a negao do uso do mar a que organiza,
Outra maneira de analisar essa questo a partir do exemplo da obteno de armas nucleares
pelo Paquisto, em 1998, a qual modificou a relao de foras com Israel, mas no constituiu
uma ameaa iminente que justificasse o uso da fora em autodefesa.
407
Ministrio da Defesa, Poltica de Defesa Nacional 2005. Braslia, 2005.
408
Jobim, Nelson. A Defesa na Agenda Nacional: O Plano Estratgico de Defesa, in Interesse
Nacional. Ano 1, 2 Edio, Julho-Setembro de 2008.
406

170

A VISO DO BRASIL

antes de atendidos quaisquer outros objetivos estratgicos, a estratgia de


defesa martima409. A Estratgia brasileira tambm ressalta a importncia de
capacitar e equipar as Foras Armadas, de forma que possam exercer as
funes que lhes competem.
Nesse contexto, o formato em crculos concntricos da PSI e o peso central
dos EUAem seu seio, examinados no captulo anterior, ganham especial relevncia.
Nem todos os Estados esto em condies de realizar aes de contraproliferao
essa capacidade proporcional a seus recursos de poder, notadamente de
inteligncia, policiais e militares. O papel central dos EUA sobressai da anlise de
sua frota martima militar. Por mais que tenha diminudo depois do fim da Guerra
Fria, a frota norte-americana de navios de guerra ainda maior do que todas as
frotas das demais 13 maiores marinhas do mundo reunidas, sendo que 11 delas
so de aliados ou parceiros dos EUA410. Em todo caso, embora reforce a projeo
naval de potncias como os EUA, a PSI apenas uma pea lateral desse esforo
estratgico que continuaria com ou sem ela411.
O risco de desvios de propsitos na PSI em particular por parte de
seu principal membro, os EUA no escapa s discusses entre os pases
participantes. Um exemplo a resistncia implementao da PSI-Plus, no
obstante ter ela sido aprovada na reunio de Lisboa em 2004. A ampliao
do escopo da PSI para abarcar atividades conduzidas no plano interno dos
Estados tornou-se um ponto de divergncia entre anglo-saxes e franceses.
Diplomaticamente, a Frana argumenta que expandir a alada da PSI pode
debilit-la412. Na substncia, receia-se que a PSI-Plus abra caminho para
ingerncias e intervenes externas sobre programas sensveis conduzidos
nas jurisdies nacionais exclusivas dos Estados. Ao estabelecer o
compromisso de cooperao entre os Estados para combater atividades,
Ministrio da Defesa. Estratgia Nacional de Defesa. Braslia, 2008, p. 12.
Gates, Robert, in Foreign Affairs, vol. 88, no 1, Janeiro-Fevereiro de 2009, p. 32.
411
Ilustrativa da importncia do tema foi a repercusso no Brasil da deciso dos EUA de recriar
a IV Frota no mbito do Comando Sul. Houve reaes mais alarmistas, outras menos. Washington
emitiu explicaes apaziguadoras, mas as reais intenes da IV Frota continuam, na prtica,
ambguas e apenas sero conhecidas no futuro. O lado positivo do debate nacional brasileiro a
respeito da IV Frota foi apontar um ponto de consenso: h um grau de vulnerabilidade do Pas
no patrulhamento de suas guas e espaos contguos. O sentido de insegurana seja em razo
da IV Frota, seja em razo de deficincias prprias inequvoco.
412
Le dfi tient un largissement trop important du nombre de ses activits. Ladage populaire
qui trop embrasse, mal treint trouve ici toute sa pertinence. Ne conviendrait-il pas auparavant
de sassurer que la communaut internationale ne dispose pas dj des outils juridiques adquats
pour effectuer les missions principales de lInitiative, en particulier les rgles dinterception?.
Dahan, p. 7.
409
410

171

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

tambm internas, que possam ser consideradas preocupantes da perspectiva


da proliferao, a PSI-Plus abriria as portas para que um Estado mais forte
os EUA, por exemplo exigisse de outro Estado o fechamento de
laboratrios, a priso de pessoas supostamente envolvidas em atividades
ilcitas ou a apreenso de determinados materiais. Em ltimo caso, a potncia
mais forte poderia, at mesmo, operar uma ao de contraproliferao,
revelia do Estado interessado, invocando o compromisso que esse assumiu
no quadro da PSI-Plus. O problema de base que a PSI-Plus, tal como a
PSI, no contempla um processo coletivo de avaliao do risco de proliferao
representado por tal ou tal atividade, nem um processo coletivo de coleta e
exame de informaes de inteligncia: deixa a cada Estado a faculdade
exclusiva de faz-lo e, a partir disso, requerer a cooperao internacional. O
juzo do mais forte pode, assim, impor-se sobre os argumentos e o poder
dos mais fracos.
Corolrio do risco de desvio de propsitos o risco de seletividade da
PSI, na medida em que deixa a cada Estado estabelecer se determinada
operao de transporte pode ou no ser interditada. Se tem como alvo os
Estados preocupantes da perspectiva de proliferao, a PSI deveria tratar
da mesma forma pases como Ir, Coreia do Norte, ndia, Paquisto e Israel
mas h dvidas se isso, na realidade, ocorreria de forma equnime. Israel,
por exemplo, que no membro do TNP, da CPAQ ou da CPAB, certamente
est imune de qualquer operao da PSI, pelo menos no que depender de
atores como os EUA. Questiona-se, contudo, se o mesmo tratamento se
estenderia Sria, que tampouco membro da CPAQ e da CPAB.
Uma segunda categoria de implicaes da individualizao da ao de
interdio, como permite a PSI, est relacionada ao tratamento das questes
de desarmamento e de no proliferao. A PSI opera uma desvinculao entre
os elementos que constituem a barganha do TNP. Focaliza o problema da
proliferao, sem oferecer, porm, contrapartidas em termos de desarmamento
e usos pacficos de energia nuclear. A PSI, por exemplo, no se prope a
utilizar as mesmas estruturas para impedir transferncias de equipamentos e
materiais que sirvam para aperfeioar e modernizar as armas nucleares e os
msseis dos Estados que os possuem a chamada proliferao vertical413.
O Acordo de Cooperao Militar entre o Reino Unido e os EUA, de 1952, por exemplo,
estabelece a cooperao para o desenvolvimento de armamentos, entre os quais o sistema
britnico de msseis balsticos Trident, que so testados em territrio norte-americano. A rigor,
a PSI deveria interditar o transporte desses msseis.
413

172

A VISO DO BRASIL

A PSI limita, ainda, a capacidade de gerenciamento, pelo Estado


afetado, da verificao externa do cumprimento de suas obrigaes em
matria de no proliferao. Na AIEA e na OPAQ, est consolidado o
entendimento de que a verificao s pode ser realizada nos limites do
consentimento do Estado e segundo os procedimentos aceitos por ele. At
o Protocolo Adicional da AIEA, considerado um instrumento intrusivo de
salvaguardas, garante limitaes s buscas realizadas (acesso gerenciado),
de forma a preservar informaes confidenciais de natureza comercial,
industrial e tecnolgica, entre outras, de um Estado idneo. Na PSI, a
constatao de eventual ilcito ser feita a partir dos critrios e definies
do Estado executor. No que toca medida a ser adotada diante de um
ilcito, a AIEA e a OPAQ buscam instrues de seu rgo poltico414,
enquanto a PSI permite a cada Estado adotar as medidas que julgar cabveis.
Assim, ao passo que a AIEA e a OPAQ operam verificao sujeita ao
escrutnio dos rgos polticos das Organizaes e com inspetores treinados,
oriundos de diversos Estados, a verificao operada no seio da PSI pode
ser realizada por um nico Estado, sem controle externo. Como observa
Fabrice Pothier, a falta de plano para definir e codificar no mbito da PSI
critrios comuns que sirvam para determinar uma situao de suspeita e
procedimentos de verificao altamente preocupante, na medida em que
deixa a porta aberta para avaliaes altamente subjetivas em vez de
coletivas415.
A individualizao da operao de interdio tambm pode afetar
adversamente os direitos dos Estados quanto aos usos pacficos das
tecnologias sensveis. Diante de um carregamento suspeito, que poderia
ser destinado a um legtimo programa de enriquecimento de urnio, como
o brasileiro, no se exclui a possibilidade de que o Estado que executa
a operao sob a PSI invoque o princpio da precauo, porque assim
The Conference shall take the necessary measures to ensure compliance with this Convention
and to redress and remedy any situation which contravenes the provisions of this Convention.
In cases where serious damage to the object and purpose of this Convention may result from
activities prohibited under this Convention, in particular by Article I, the Conference may
recommend collective measures to States Parties in conformity with international Law. The
Conference shall, in cases of particular gravity, bring the issue, including relevant information
and conclusions, to the attention of the United Nations General Assembly and the United
Nations Security Council. Vide artigo XI da CPAQ.
415
Pothier, 2004, p. 3.
414

173

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

lhe convm, e apreenda a carga416. Conforme observou recentemente o


Vice-Secretrio de Estado Adjunto, interino, dos EUA, Tony Foley:
The export control lists of the Nuclear Suppliers Group, the Australia Group,
the Missile Technology Control Regime, and the Wassenaar Arrangement, along
with relevant catch all provisions, provide the standard starting point for PSI
partners to judge which materials pose the greatest threat and therefore should
be targeted for interdiction. In addition, we must not overlook the significant
problem of transfers of dual use items or items uncontrolled but that can be
almost as good417.

Caso estivesse sob o escrutnio, a priori ou a posteriori, de um rgo


coletivo, essa ao suscitaria a discusso a respeito de sua legitimidade e
legalidade diminuindo a imparcialidade da PSI.
Os promotores da PSI reconhecem que ela opera mudanas com
relao ao modelo de verificao coletiva, aplicado pelas organizaes
internacionais, mas justificam-nas com base no argumento de que seu
modus operandi fortalece a eficcia da verificao: a Iniciativa expressaria
a busca de um multilateralismo eficaz418. Para Shulman, que tambm
explora as ambiguidades do termo multilateral, the Initiative offers a new
model for multilateral cooperation that avoids cumbersome treaty
apparatus419.
No h, contudo, comprovao da eficcia da PSI. Os participantes
no tm divulgado, seno de forma superficial, informaes sobre as operaes
realizadas. Segundo Wade Boese:
Assessing the PSIs results has been difficult. Governments have been reticent to
discuss specific interdictions publicly, claiming that to do so might imperil
future operations by exposing intelligence sources and methods relied on to get
useful information. U.S. officials said even they are unaware of all PSI activities
O Princpio da Precauo considera que, mesmo na ausncia da certeza, a existncia de um
risco de um dano srio ou irreversvel requer a implementao de medidas que possam evitar o
dano. Vide Institut Servier. La prvention et la protection dans la socit du risque: le principe
de prcaution. Elsevier. Amsterd, 2001, p. 15.
417
Interveno do Vice-Secretrio de Estado Assistente, Tony Foley, na reunio do Grupo de
Peritos Operacionais da PSI, 22.6.2009 (Sopot, Polnia).
418
Jane Purcell. Entrevista ao autor.
419
Shulman, 2006, p. 8.
416

174

A VISO DO BRASIL

because participants keep some operations secret from each other. Current and
former U.S. officials periodically have issued vague claims of success420.

Seis anos depois de fundada a Iniciativa, e j no Governo de Barack


Obama, os EUA mantm um vu de sigilo sobre as aes conduzidas. Em
interveno junto aos prprios parceiros da PSI, em reunio do GPO realizada
em junho de 2009, o representante dos EUA, Tony Foley, argumentou que
the confidential nature of interdictions conducted by PSI partners limits what
we can report publicly about this vital work421.
H razes para questionar a suposta eficcia da PSI, como justificativa
para as derrogaes que faz ao multilateralismo. Operaes de interdio
para combater o transporte de drogas no Caribe mostram que existem limites
concretos eficcia: os traficantes desenvolvem formas cada vez mais
engenhosas para desviar os controles. A PSI possivelmente tambm levaria
os traficantes de ADM, seus vetores e tecnologias pelo mesmo caminho.
No h razo para crer que a PSI possa superar a criatividade do trfico
como por meio da fragmentao dos envios e do emprego de meios alternativos
de transporte.
O Direito abre tambm brechas na eficcia da PSI. As Convenes sobre
a Aviao Civil e sobre o Direito do Mar tratam da imunidade das embarcaes
a servio de um Estado perante a jurisdio de outro. Na prtica, os
participantes da PSI no esto em condies, pelo menos da perspectiva
jurdica, de realizar sequer uma visita a embarcao estatal. Um Estado que
esteja determinado a obter materiais para dotar-se de ADM certamente no
hesitar em tomar as medidas necessrias para contornar os possveis controles
da PSI e poderia favorecer o transporte daqueles materiais em navios de
sua propriedade, a seu servio e de natureza militar. Nos termos do artigo 30
da UNCLOS, esse navio goza de imunidade, no importando onde se
encontre no territrio de um Estado estrangeiro ou em alto-mar. O Estado
poder, ainda, recorrer a aeronaves estatais como de sua Fora Area ,
que tambm gozam da imunidade completa. Aos membros da PSI, restaria
apenas denegar a necessria autorizao de sobrevoo, caso exista algum
territrio estrangeiro a transpor. No se exclui, contudo, que a escolha da
rota no seja em linha reta, de forma a evitar entrar em territrio estrangeiro.
Wade, p. 1.
Interveno do Vice-Secretrio de Estado Assistente, interino, Tony Foley, na reunio do
Grupo de Peritos Operacionais da PSI, 22.6.2009 (Sopot, Polnia).
420
421

175

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Alguns defensores da PSI argumentam que sua eficcia deve ser avaliada
por sua funo dissuasria. Pode-se questionar em que medida a PSI dissuade
uma ao de proliferao. Um pas determinado a obter ADM poder
conceber a PSI como um constrangimento adicional aos j existentes, que
tornar mais complexos seus planos, mas no a ponto de faz-lo desistir
deles. A proliferao, como examinado no captulo I, est motivada por fatores
de natureza poltica ameaas segurana do Estado, imperativo da
equiparao de poder blico e prestgio de um estamento como o militar,
entre outros. A PSI possivelmente poder onerar os custos da proliferao,
mas no modificar o clculo sobre os benefcios, que podem ser altos quando
alcanado o objetivo422.
4.2. Reflexes sobre os interesses do Brasil na PSI
4.2.1. Fins e meios da diplomacia brasileira
Os objetivos buscados pela diplomacia brasileira na rea do
desarmamento e da no proliferao podem ser sintetizados no binmio paz
e desenvolvimento.
No primeiro plano, esto as preocupaes do Brasil em contribuir para
a criao de condies propcias paz e segurana internacionais. Trata-se,
por sua natureza, de tema global, cujo gerenciamento deve, portanto, ter
escopo global e no excludente o que explica a propriedade da abordagem
multilateral. Nos termos dos princpios que orientam suas relaes
internacionais, definidos no artigo 4 da Constituio Federal, o Brasil orienta-se,
entre outros, pela defesa da paz, pela renncia ao uso da fora e pela
soluo pacfica das controvrsias. Ademais, para o Brasil, a construo
da paz e da segurana internacionais passa pela busca de um mundo livre
de ADM. Isso se expressa tanto no apoio ao desarmamento quanto no
proliferao.
Conforme tem defendido o Brasil, o desarmamento parte essencial do
problema da proliferao no apenas porque os dois aspectos constituem
Essa seria a percepo prevalecente na ndia, depois de um perodo longo de sanes contra
suas ambies de proliferao. Vide Talbott, 2006. Na contramo de iniciativas como a PSI,
ocorrem, na verdade, contnuos estmulos proliferao, como o reconhecimento do status
nuclear, de facto, da ndia: se Nova Dlhi foi, afinal, recompensada, no valeria o esforo,
podem se perguntar outros Estados?
422

176

A VISO DO BRASIL

concesses recprocas no mbito da barganha bsica do TNP, mas tambm


porque no se concebe o alcance de resultados sustentveis num deles sem
avanos concretos no outro. Conforme o Comunicado de Imprensa da
I Reunio de Cpula do Mecanismo ndia, Brasil e frica do Sul:
Os mandatrios enfatizaram que o desarmamento nuclear e a no-proliferao
so processos que se reforam mutuamente e exigem progresso contnuo e
irreversvel em ambas as frentes, e reafirmaram a esse respeito que o objetivo da
no-proliferao seria melhor servido pela eliminao sistemtica e progressiva
das armas nucleares de maneira abrangente, universal, no-discriminatria e
verificvel423.

A visibilidade da atuao brasileira nos foros multilaterais em defesa do


desarmamento no diminui, contudo, a importncia atribuda pelo Brasil
no proliferao como um problema per se. A proliferao de ADM representa
no apenas um risco para a segurana internacional, mas tambm e a est
um aspecto pouco conhecido uma perda de poder relativo do prprio
Brasil vis--vis outros pases. Ainda que venha a ocorrer longe de nossas
fronteiras, a proliferao gera uma cadeia de aes e de reaes que podem
envolver, em efeito domin, todas as regies do mundo424. Tampouco se
pode ignorar o diferencial de poder que poder ser explorado por um novo
integrante do clube nuclear no cenrio internacional425. Nesse quadro, evitar
que outros pases ampliem seu diferencial de poder com relao ao Brasil
pode ser to importante quanto buscar que as potncias nucleares se
desarmem.
No plano dos interesses de desenvolvimento, a diplomacia brasileira tem
por objetivo manter aberto o espao para que o Brasil possa realizar polticas
pblicas nos campos das tecnologias nucleares, qumicas, biolgicas e
espaciais, conciliando-as com o compromisso assumido em matria de no
proliferao sob os tratados pertinentes. Trata-se de agir no gerenciamento
Comunicado de Imprensa emitido pela I Reunio de Cpula do mecanismo ndia, Brasil,
frica do Sul. Braslia, 13 de setembro de 2006.
424
A ttulo ilustrativo e hipottico, caso reagisse eventual nuclearizao do Ir, o Egito poderia
motivar uma reao da frica do Sul, que, por sua vez, poderia levar o Brasil a considerar suas
opes.
425
A ndia, por exemplo, ganhou nova projeo aos olhos das potncias centrais, como os EUA,
que paradoxalmente recompensaram sua conquista com condies novas de acesso a tecnologias
nucleares tal como o Acordo Nuclear ndia-EUA, de 2005.
423

177

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

da tenso entre, por um lado, o controle externo das tecnologias (proibies,


limitaes, inspees e salvaguardas, entre outros) e, por outro, o desejo e o
direito do Brasil de explor-las ao mximo para fins pacficos.
No que diz respeito aos meios empregados pela diplomacia brasileira
para alcanar os objetivos acima, existe a percepo de que o multilateralismo
formato sine qua non. Para empregar a expresso de Celso Lafer, deve-se
perguntar se o multilateralismo seria uma das constantes grocianas426 da
poltica externa brasileira o que sugere se trataria de um princpio e no de
um mero formato. Na relao de formatos escolhidos, o Brasil fez, de fato,
escolhas no sentido de aceitar arranjos discriminatrios, como o NSG e o
MTCR. Sem pretender esgotar o tema, oportuna uma breve digresso
sobre as posies brasileiras perante esses instrumentos, que fazem
derrogaes de graus variados aos Princpios Gerais de Conduta.
As posies do Brasil com relao ao MTCR e ao NSG podem ser
divididas em duas grandes fases. A primeira a de um Pas discriminado e
prejudicado por decises tomadas internamente pelos Estados participantes
desses arranjos. A partir dos anos 80, quando entravam em fase mais adiantada,
os programas sensveis do Brasil foram vtimas diretas dos controles de
exportao em matria nuclear e espacial. Os entraves aquisio de bens de
alto contedo tecnolgico ficaram mais claros a partir da formao do Clube
de Londres/NSG, em 1978, e do MTCR, em 1987. As principais entidades
afetadas foram a Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), a Embraer,
a Petrobras, o Centro Tecnolgico da Aeronutica e o Centro Tecnolgico da
Marinha, bem como centros de pesquisa em universidades427. Com a descoberta
dos programas clandestinos do Iraque aps a primeira Guerra do Golfo, em
1991, as Diretrizes do NSG foram emendadas para incluir, em 1992, a exigncia
de aplicao de salvaguardas abrangentes da AIEA como condio de
suprimento. Nesse contexto, igualmente, os EUA incluram a Misso Espacial
Completa Brasileira, responsvel pelo projeto do Veculo Lanador de Satlites
(VLS), na lista de entidades suspeitas de seus Regulamentos de Controle de
Exportao428. A legislao norte-americana tambm previu sanes indiretas
Lafer, Celso, 2001.
As dificuldades principais se concentraram nos seguintes produtos: fibras de carbono e grafites
especiais, produtos qumicos com aplicaes como propelentes de foguetes, supercomputadores,
analisadores multicanais, insumos para a produo de radioistopos e padres radiomtricos,
alvos radioativos e cmaras de ionizao para controle de reatores de pesquisa. Vide Zaluar,
Anexo 3.
428
Zaluar, Anexo 3.
426
427

178

A VISO DO BRASIL

a todas as empresas, de quaisquer pases, que colaborassem com as entidades


constantes de sua lista o que montou um cerco contra programas como os
do Brasil. Entre 1985 e 1992, os EUA sinalizaram, contudo, um possvel
entendimento com o Brasil, tendo como ponto de partida, a exigncia de
aplicao de salvaguardas abrangentes da AIEA nas instalaes nucleares
brasileiras e o no suprimento de material blico avanado e tecnologias
sensveis para pases definidos por eles como hostis ou como de risco de
proliferao (Iraque, Ir e Lbia, entre outros)429.
Entre 1991 e 1996, o Brasil passou a examinar os custos e benefcios de
eventual participao nos arranjos de controle de exportao430. AAeronutica
e o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) consideraram
interessante que o Brasil integrasse o MTCR, com vistas a assegurar a
continuidade do projeto do VLS. As deliberaes internas reconheceram a
insuficincia desses arranjos da tica multilateral, mas identificaram interesses
de seu modelo plurilateral para o Brasil nas circunstncias especficas do
pas: os regimes plurilaterais (...) no possuem mecanismos de inspeo
externa. Suas diretrizes referem-se exclusivamente s polticas de exportao
(...) e no impem restries a programas endgenos431. Recomendou-se,
assim, que o Brasil buscasse participar do NSG e do MTCR de forma a
melhorar suas condies de acesso a tecnologias avanadas e incrementar a
confiana das potncias em suas atividades nacionais432. O Brasil deu-se
conta de que suas opes se punham, no entre o modelo multilateral e o
modelo plurilateral, mas entre o plurilateral e sua excluso dos processos
polticos, com prejuzos potenciais.
O Brasil anunciou, em 1994, compromisso unilateral com a aplicao
das Diretrizes do MTCR, iniciando uma segunda fase de relacionamento com
os arranjos informais. Enviou misses especiais, entre maro e abril de 1994,
aos principais pases participantes do Regime, com vistas a expressar interesse
em integr-lo e registrar, de forma clara, as condies nacionais: manter e
aprofundar o programa espacial completo, o programa de enriquecimento
Idem.
O principal foro interno para essa reflexo foi a Comisso Interministerial, criada em maio de
1992 por iniciativa do Itamaraty, encarregada de organizar a instalao do sistema controle de
exportaes, nos termos do Projeto de Lei 2.530/92 (que se converteria na Lei 9.112/95). Vide
Exposio de Motivos no 179/DCIA-MRE, de 21 de maio de 1992.
431
Apud Zaluar, Anexo 3. Relatrio da Comisso Interministerial de Controle de Exportaes,
9.10.1992.
432
Idem.
429
430

179

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

de urnio e o projeto do submarino nuclear. Em 1995, aceitas essas condies,


o Brasil foi admitido ao MTCR433. Em 1996, foi admitido ao NSG434.
O xito das negociaes que permitiram a admisso do Brasil ao NSG e
ao MTCR se expressa em vrios planos. Primeiramente, conforme explica o
ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso: porque assinamos esse tratado
(sic), podemos mostrar ao mundo que temos veculos lanadores. Se no o
tivssemos feito, era suspeita total e bloqueio435. Em segundo lugar, o Brasil
no abdicou de seus programas pacficos para integrar aqueles arranjos,
enquanto a Argentina e a frica do Sul, que vinham realizando gestes na
mesma linha junto aos EUA, tiveram de desmantelar seu programa espacial e
missilstico, como condio para serem admitidas no MTCR. Em terceiro
lugar, o Brasil obteve assento no foro decisrio restrito representado pelo
NSG e pelo MTCR, ganhando acesso ao processo decisrio sobre controles
de interesse direto de seus programas nacionais.
O que precede ilustra que a concepo brasileira do multilateralismo em
matria de desarmamento e de no proliferao a de um instrumento a servio
de objetivos de poltica externa e no est restrita a uma viso de mundo a
respeito da forma como as relaes internacionais deveriam ser organizadas.
Isso conduz distino entre a poltica (que o objetivo do Estado) e o discurso
(que a verso pblica apresentada a respeito). O multilateralismo principista
est onipresente no discurso brasileiro, porque serve como instrumento retrico
poderoso para constranger o recurso a meios de poder por parte das grandes
potncias. Na poltica, o que se busca so os instrumentos mais adequados
para colocar o Brasil em posio de relativa igualdade perante as principais
potncias no tratamento das questes de desarmamento e de no proliferao.
No sendo possvel o multilateralismo, luz da realidade de poder, o
plurilateralismo pode ser um instrumento adequado na medida em que oferea
um lugar para o Brasil em determinado processo decisrio de seu interesse,
como se viu no caso do acesso do Brasil a materiais nucleares e espaciais.
4.2.2. Avaliao do interesse brasileiro de apoiar ou participar da PSI
O precedente da participao do Brasil no MTCR e no NSG leva a que
se questione se interessaria ao Brasil aderir a outros foros restritos tomadores
Plenria de Bonn do MTCR, 1995.
Plenria de Buenos Aires do NSG, 1996.
435
Pompeu de Toledo, 1998, p. 128.
433
434

180

A VISO DO BRASIL

de deciso para defender seus interesses nacionais, no obstante


representarem derrogaes ao multilateralismo. Seria este o caso perante a
PSI?
A primeira diferena entre a PSI, por um lado, e o MTCR e o NSG, por
outro, que a primeira conforma um modelo bilateralista, enquanto os
segundos conformam um modelo plurilateralista. A PSI encerra grau mais
elevado de derrogao dos Princpios Gerais de Conduta do que os arranjos
plurilaterais porquanto no dispe de foro decisrio no qual seus membros
estejam em posio de relativa igualdade e situa um membro em particular,
os EUA, em posio central. A segunda diferena entre a PSI, por um lado,
e o NSG e o MTCR, por outro, que a primeira se enquadra sob o conceito
de contraproliferao, enquanto os demais recaem sob a no proliferao.
Assim, diferentemente de todos os demais instrumentos, a PSI se dispe ao
uso da fora em determinadas circunstncias, fazendo-o fora das organizaes
internacionais.
A maior parte das preocupaes brasileiras com relao PSI no seria
alterada por eventual deciso brasileira de endoss-la ou, at mesmo, de
dela participar. Em razo do modelo bilateralista da PSI, o Brasil no exerceria
funes no sentido de gerenciar a implementao do instrumento da interdio
como por meio da aprovao de diretrizes, do recebimento de relatrios
sobre as operaes e da avaliao de sua compatibilidade com os legtimos
interesses dos Estados (liberdade do comrcio e dos transportes nos espaos
internacionais, proteo da confidencialidade de informaes comerciais,
industriais e tecnolgicas), entre outros. A ausncia de escrutnio poltico
coletivo d aos Estados mais poderosos funo de destaque na repartio
de poderes da PSI. Como se viu na experincia da Rssia e da Argentina,
no existem condies para uma alterao por dentro da PSI cujos poderes
esto construdos em crculos concntricos, sendo que a principal potncia
so os EUA. O processo decisrio na PSI individualizado, o que d margem
a aes individuais ou seja, unilaterais sob a fachada multilateral.
Ademais, o antecedente da adeso do Brasil ao MTCR e ao NSG indica
que o Brasil aceitou fazer derrogaes ao multilateralismo e acomodar o
formato plurilateral, como exceo sua preferncia pelo formato multilateral,
diante da necessidade de defender interesses concretos de seus programas
nacionais. No que diz respeito PSI, embora existam preocupaes do Brasil
com relao aos riscos de desvios da Iniciativa, no h, concretamente, nos
ltimos seis anos, casos de operaes de interdio que tenham afetado
181

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

diretamente os interesses do Brasil, a tal ponto de justificar a mobilizao de


nossa diplomacia para defend-los. Assim, no apenas a PSI no oferece
foro adequado para eventual defesa de interesses nacionais, como no h,
por ora, interesses especficos a serem defendidos.
O principal efeito de deciso brasileira de expressar apoio PSI seria
reforar-lhe a legitimidade. Este parece ser o objetivo buscado pelas potncias
que defendem posicionamento favorvel do Brasil com relao a ela.
Observem-se os termos utilizados em gesto realizada pelo Departamento
de Estado junto Embaixada em Washington, em maio de 2008: ao transmitir
convite para que o Brasil participasse da reunio comemorativa dos cinco
anos da PSI, que se realizaria no final daquele ms, o lado norte-americano
expressou seu desejo de que o Brasil viesse a tornar-se um endorsing partner
da PSI.
Com atividades avanadas na rea de tecnologias sensveis e como
membro de todos os tratados de desarmamento e no proliferao
(CPAB,CPAQ,TNPeCTBT), o Brasil detm credenciais impecveis que
dariam importante aval poltico PSI. Est situado no plano intermedirio do
espectro de posies em matria de desarmamento e de no proliferao e
exerce capacidade de dilogo tanto com as grandes potncias quanto com
os pases em desenvolvimento. , assim, considerado interlocutor central em
grupos como a Coalizo da Nova Agenda, o G-77 e o Grupo do Movimento
dos No Alinhados e Outros. Suas posies tendem a ser levadas em conta
na definio das de pases menores.
Por outro lado, o Brasil no , da tica dos principais atores na PSI, um
pas central na soluo do problema do trfico ilcito de materiais de uso
dual. No h antecedentes de casos de envolvimento brasileiro emesquemas
de proliferao, oficiaisou clandestinos. No obstante a extenso de suas
costas, o Pas est fora das hot zones deproliferao, inclusive pela distncia
comrelaoaos Estados que, segundo se suspeita, poderiam ter hoje
programas clandestinos de ADM. A Amrica Latina zona livre de armas
nucleares, qumicas e biolgicas. A frota mercante de bandeira brasileira
razoavelmentemodestae, de modo geral, no tem grande presena nas
regiessuscetveis de hospedar ou intermediaratividades de proliferao.
Dificilmente, portanto, viria o Brasil a ser protagonista de operao de
interdio. Isso no significa que no estejam presentes as condies para,
se for preciso, vir o Pas a realiz-las. Os compromissos do Brasil em matria
de no proliferao e de represso a atividades ilcitas, de modo geral, so a
182

A VISO DO BRASIL

base para esse tipo de contribuio, sob o estrito respeito ao Direito


Internacional. Se o Brasil fosse um ator central para a PSI, como hoje afirmam
pases como o Reino Unido, teria certamente sido convidado para participar
de sua gnese em 2003 o que no ocorreu.
Registre-se, nesse sentido, a posio expressa por Stephen Rademaker
no Congresso dos EUA:
There are no countries in Latin America today that we put in this category [de
alistamento prioritrio PSI], and so diplomatically our focus has not been on
signing up countries in Latin America for participation in the PSI. () I did not
mean to suggest that we are uninterested in working with Latin America and
the Caribbean countries on the PSI. To the contrary, we are interested in working
with them. () That said, in the establishment of the PSI, we necessarily had to
focus our resources, our limited resources on the biggest problem areas, so we
have made a bigger effort with regard to countries that we know from past
experience are more directly involved as either countries of origination of these
kinds of components and technologies, or transit countries, or countries that
are in a position to interdict shipments to the countries that we are most
concerned about. And as a geographical matter, most of those countries where
in the past this activity has taken place are not countries located in Latin
America436.

436
Depoimento do Secretrio de Estado Assistente para Controle de Armas e Segurana
Internacional, Stephen Rademaker, na Cmara dos Representantes dos EUA. Doc. No. 109-55,
9.6.2005.

183

Concluso

O presente estudo procurou chamar a ateno para as transformaes


no tratamento das questes relativas s ADM desde o fim da Guerra Fria.
Em particular, identificou a tendncia desvalorizao do multilateralismo em
favor de formatos mais restritos, como o bilateralismo, e incorporao de
novos contedos de fora ao internacional, que se expressam no conceito
novo de contraproliferao. Essas mudanas encontram ilustrao
emblemtica na concepo e no funcionamento da Iniciativa de Segurana
contra a Proliferao (PSI), que inspira preocupao na medida em que pode
servir de paradigma para novas propostas no tratamento das questes relativas
s ADM e suas tecnologias correlatas.
possvel antever a manuteno e o fortalecimento da contraproliferao
na doutrina dos EUA. Em 2009, o Presidente Barack Obama declarou que
todas as opes esto sobre a mesa437, inclusive a militar, para lidar com o
Ir. Para frustrao dos que acreditavam em um retorno pleno dos EUA
diplomacia e ao multilateralismo aps o Governo de George W. Bush, a
declarao do novo Presidente norte-americano evidenciou que a
contemplao de solues militares por Washington no estava confinada ao
exerccio de influncia dos neoconservadores sob determinado governo de
turno, mas remetia a aspectos mais estruturais da posio dos EUA no mundo.
Despacho da agncia de notcias Reuters, 30.1.2009. Disponvel em www.reuters.com/.../
idUSTR E50S6LZ20090130.
437

185

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Entre os primeiros documentos doutrinrios aprovados pelo Governo


Obama, a Estratgia Nacional de Inteligncia, de 2009, confirma no apenas a
manuteno da contraproliferao na ao externa dos EUA, mas tambm sua
centralidade. Produzido em estreita articulao com o Conselho de Segurana
Nacional, da Casa Branca, o documento identifica seis objetivos estratgicos,
entre os quais, em segundo lugar, a contraproliferao438. Ainda est por ser
publicada uma Estratgia de Segurana Nacional dos EUA, que poder
confirmar, de forma mais ou menos explcita, o conceito de contraproliferao.
Em termos de ao poltica na matria, a principal iniciativa do Governo
Obama em matria de ADM foi a adoo, em 2009, de resoluo no plano do
CSNU, foro de composio restrita, sobre a questo das ADM. O foco da
Resoluo 1887 diz respeito s preocupaes com a proliferao e ao
envolvimento do CSNU em seu tratamento. Entre outros aspectos, a Resoluo
expressa que a proliferao constitui ameaa paz e segurana internacional;
insta os Estados Partes do TNP a cumprir suas obrigaes; insta todos os Estados
no nuclearmente armados a adotar o Protocolo Adicional de Salvaguardas e
encoraja sua utilizao como condio para o suprimento de bens nucleares. A
Resoluo 1887 inclui, tambm, pargrafo destinado a dar base jurdica para a
atuao especfica da PSI como instrumento legtimo contra a proliferao439.
Cabe recordar que, ainda durante a campanha presidencial, em 2008, o atual
Presidente dos EUA j indicara que manteria e procuraria expandir a Iniciativa,
porquanto a concebe como resposta adequada proliferao, que, segundo ele,
seria a principal ameaa do sculo XXI440. Igualmente em discurso em Praga, em
abril de 2009, confirmara seu apoio manuteno da Iniciativa e sua disposio
para melhor-la tanto em seu escopo quanto em seu formato441.
Estratgia Nacional de Inteligncia, EUA, 2009, p. 5. Disponvel em http://www.dni.gov/
reports/ 2009_NIS.pdf.
439
26. Calls upon all States to improve their national capabilities to detect, deter, and disrupt
illicit trafficking in nuclear materials throughout their territories, and calls upon those States in
a position to do so to work to enhance international partnerships and capacity building in this
regard (grifos do autor).
440
I will expand the PSI from its current focus on stopping illicit nuclear shipments to
eradicating nuclear black market networks. Resposta do candidato Barack Obama, em entrevista
da Arms Control Association. Disponvel em www.armscontrol.org/2008election. Acessado
em 20.12.2008.
441
We must also build on our efforts to break up black markets, detect and intercept materials
in transit, and use financial tools to disrupt this dangerous trade. Because this threat will be
lasting, we should come together to turn efforts such as the Proliferation Security Initiative
(and) into durable international institutions. Discurso do Presidente dos EUA em Praga,
abril de 2009.
438

186

CONCLUSO

Nesse novo contexto, a diplomacia brasileira hoje chamada a atentar


para que as transformaes no tratamento internacional das questes de
desarmamento e no proliferao ocorram de modo compatvel com os
interesses nacionais. O problema para o Brasil no a PSI em si j que,
por enquanto, ela no afeta interesses concretos do Pas , mas os conceitos
que a conformam: o bilateralismo e a contraproliferao. Combinados, eles
marcam uma inovao com relao ao paradigma aplicado no perodo que
antecede a Guerra Fria. Representam proposta de uma ordem mundial
baseada mais no poder do que em normas internacionais. Tanto o primeiro,
que sobrepe os interesses de um Estado aos dos demais, quanto o segundo,
que valoriza o poder militar em detrimento do diplomtico, so precedentes
que prejudicam a capacidade do Brasil de defender seus interesses no campo
das ADM e das tecnologias correlatas.
luz do precedente da PSI, justifica-se que o Brasil monitore iniciativas
novas que venham a incorporar os conceitos de bilateralismo e
contraproliferao. Cabe recordar que o Brasil no apenas no participou
do processo de fundao da PSI, em 2003, mas tambm tardou em ganhar
cincia de seu desenvolvimento. Precisamente porque a filosofia da PSI foi
evitar os foros multilaterais, o Brasil no detectou a tempo sua articulao,
deliberadamente informal, entre algumas potncias442. Isso ressalta a
importncia de que o acompanhamento pela diplomacia brasileira dos temas
relativos s ADM se d no apenas dentro das organizaes internacionais
tradicionais como a ONU, a CD, a AIEA e a OPAQ , mas, cada vez
mais, tambm fora delas. Outras organizaes, como a IMO, podem ser
foros de decises com efeitos importantes no tratamento das questes de
ADM, e torna-se necessrio reforar a coordenao entre as representaes
brasileiras no exterior de responsabilidade do Itamaraty e aquelas a cargo de
outros rgos. A diplomacia bilateral deve tambm ser reforada para
acompanhar esses temas, em particular nas capitais das principais potncias
nos EUA, no Reino Unido, na Frana e na Rssia , em seus foros restritos,
como a OTAN e em seus teatros de operao, como nos grandes portos e
estreitos martimos do mundo.
Segundo o Embaixador Jos Mauricio Bustani: a PSI acabou acontecendo malgr nous.
Identificamos o problema, j tarde, a partir do Foreign Office, e, em seguida, verificamos que a
proposta de emenda Conveno SUA estava h tempos em discusso na IMO. Teramos
podido talvez influenciar o resultado, se estivssemos capacitados a participar da elaborao
dos textos que se fizeram por e-mail, entre as delegaes-chave. Entrevista ao autor, junho de
2008.

442

187

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Seria igualmente aconselhvel que a diplomacia brasileira estimulasse


maior conscincia crtica da comunidade internacional sobre o processo de
transformao em curso, com vistas a promover desejveis correes de
rumo. Nos foros tradicionais encarregados das ADM como na ONU, na
Conferncia do Desarmamento e nas Conferncias peridicas de Exame do
TNP, entre outras , conviria suscitar uma discusso internacional no da
PSI per se, mas dos conceitos por trs dela a contraproliferao e o
bilateralismo , na medida em que podem servir de base para uma nova
abordagem das questes relativas s ADM no cenrio internacional atual.
Como demonstram as experincias de Argentina e Rssia, a ausncia de
compreenso profunda de seu modelo est na origem de frustrao com
relao deciso de participar da PSI. O que a contraproliferao? Ela
benigna ou maligna para a segurana internacional? Em que circunstncias se
justifica o uso da fora perante os problemas de proliferao? Quem pode
autorizar a fora? Estas e outras so perguntas legtimas que interessaria
suscitar nos foros tradicionais encarregados do tratamento das ADM e suas
tecnologias correlatas.
Parece, por fim, inequvoca a contnua importncia do multilateralismo
como meio de defesa dos interesses do Brasil em matria de ADM e
tecnologias sensveis. A projeo internacional recente do Brasil ainda
no se estendeu a foros polticos de poder, do qual continuamos
marginalizados, diferentemente do que ocorreu nos foros econmicos,
como o G-20. No se trata de ter iluses sobre o carter utpico do
multilateralismo em sua verso principista, mas de explor-lo como
instrumento que possa abrir as portas para a incluso do Brasil nos
processos decisrios de seu interesse. O multilateralismo, ainda que
idealista, gera constrangimentos sobre as polticas dos pases mais
poderosos, inclusive perante sua opinio pblica, evidenciando-lhes
contradies entre seus discursos e prticas e estimulando-os a oferecer
maior representatividade aos seus foros restritos com a admisso de
pases intermedirios como o Brasil. O discurso de defesa do
multilateralismo deve, assim, continuar a servir como fonte de poder
diplomtico para o Brasil na defesa de seus interesses no atual contexto
de transformaes em matria de desarmamento e no proliferao.

188

Anexos

ANEXO I - DOCUMENTOS OFICIAIS DA PSI


Proliferation Security Initiative:
Chairmans Statement at the First Meeting
Foreign Ministry of Spain
First Meeting of the PSI, June 12, 2003
Madrid, Spain
June 12, 2003
The International Community is deeply concerned by the proliferation of
weapons of mass destruction [WMD]and related materials, as well as by the
risk that these may fall into the hands of terrorists. There exists a wide-spread
consensus that this menace, together with terrorism, constitutes the greatest
challenge to International Security.
In this context, the Government of Spain hosted a meeting of countries
on June 12, where, building on the Proliferation Security Initiative
announced by U.S. President Bush May 31 in Krakow, participants
agreed on the need to take more active measures to stop the flow of
WMD and missiles to and from states and non-state actors of proliferation
concern. Participants recalled G-8 efforts, including the Global Partnership
189

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

against the Proliferation of Weapons of Mass Destruction, and the EU


Strategy and Action Plan against Proliferation of Weapons of Mass
Destruction.
The group included Australia, France, Germany, Italy, Japan, Netherlands,
Poland, Portugal, Spain, the United Kingdom, and the United States.
All agreed that proliferation of weapons of mass destruction, their means
of delivery, and related materials and equipment is a serious threat to national
and international security and that trafficking in these items by certain countries
or non-state actors must be stopped.
They agreed to assess existing national authorities under which such
practical measures could be pursued, and to encourage the various export
control regimes to take this initiative into account in strengthening the regimes.
They expressed the desire to broaden support for and, as appropriate,
participation in the Proliferation Security Initiative to include all countries that
are prepared to play a role in preventing this dangerous commerce, and that
can contribute to proactive measures to interdict shipments.

190

ANEXOS

Proliferation Security Initiative:


Chairmans Statement at the Second Meeting
Foreign Ministry of Australia
Second Meeting of the PSI, July 9-10, 2003
Brisbane, Australia
July 10, 2003
The participants in the Proliferation Security Initiative (PSI) meeting in
Brisbane on 9-10 July reiterated their strong political support for the initiative,
and underscored that the PSI is a global initiative with global reach. They
agreed to move quickly on direct, practical measures to impede the trafficking
in weapons of mass destruction (WMD), missiles, and related items.
This was the second meeting of the eleven PSI countries. The first meeting
was in Madrid on 12 June. Participants are Australia, France, Germany, Italy,
Japan, the Netherlands, Poland, Portugal, Spain, the UK, and the U.S.
The Madrid meeting was unanimous on the need to take active measures
to stop the flow of WMD, missiles and related items to and from proliferators.
This reflected the international alarm at the growing trade in WMD, missiles
and related items, including the risk that these might fall into the hands of
terrorists.
Under Australian chairmanship, the Brisbane meeting built on the results
from the Madrid meeting and moved forward in translating the collective political
commitment of PSI members into practical measures.
The Brisbane meeting focused on defining actions necessary to collectively
or individually interdict shipments of WMD or missiles and related items at
sea, in the air or on land. Participants emphasized their willingness to take
robust and creative steps now to prevent trafficking in such items, while
reiterating that actions taken would be consistent with existing domestic and
international legal frameworks.
The Brisbane meeting made good progress in considering interdiction
modalities, particularly in the information sharing and operational arenas.
Participants emphasized that effective information sharing is vital to interdiction,
and agreed to strengthen and improve capabilities for the exchange of
information and analysis between participants as a basis for cooperative action
to impede WMD and missile trade. Participants acknowledged that although
interdiction efforts have been under way for some time, there is a need to
191

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

further develop and enhance the capabilities of PSI nations to conduct actual
air, ground and maritime interdiction operations in partnership against WMD
and delivery systems. To that end, they agreed in principle to the concept of a
series of interdiction training exercises, utilizing both military and civilian assets
as appropriate, and that such exercises should take place as soon as
practicable.
Participants agreed on the importance of building a broad and effective
partnership of countries prepared to play a part in disrupting and stopping the
trafficking in WMD, missiles and related items. They agreed effective
implementation of the PSI will require the active involvement of countries around
the world. As the PSI moves forward, they aim to involve all countries that have
the will and ability to take action to address this menace. It also will be crucial to
involve countries that are key flag, coastal or transit states, and others that are
used by proliferators in their WMD and missile trafficking efforts.
Participants underlined that the spread of weapons of mass destruction,
their means of delivery, and related materials and equipment is a serious threat
to national, regional and global security. Participants expressed concern that
WMD and missiles are increasingly being acquired by states of concern which
reject international standards against the acquisition, use and proliferation of
such weapons.
PSI participants considered the question of states and non-state actors
of proliferation concern. They referred to the relevant statements of the G-8
Evian summit on 1-3 June and the EU-U.S. Joint Statement on the Proliferation
of Weapons of Mass Destruction of 25 June which addressed countries of
proliferation concern and non-state actors with particular reference to North
Korea and Iran.
The Brisbane meeting strongly supported the strengthening of the existing
framework of national laws and export controls, multilateral treaties and other
tools which remain the international communitys main means for preventing
the spread of WMD and missiles. They emphasized that the increasingly
aggressive and sophisticated efforts by proliferators to circumvent or thwart
existing non-proliferation norms, and to profit from the trade of WMD and
missiles or related items, requires new and stronger enforcement action by
law-abiding nations. The PSI was therefore welcomed as a necessary and
innovative approach to the problem of countries which cheat on their
international obligations, refuse to join existing regimes or do not follow
international norms, and for non-state actors seeking to acquire WMD.
192

ANEXOS

Participants acknowledged that the PSI is a fast-track initiative that will


require continued interaction among experts and policy makers in the days
and weeks ahead, and agreed to a next high-level meeting in early September.

193

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Proliferation Security Initiative:


Chairmans Statement at the Third Meeting
Foreign Ministry of France
Third Meeting of the PSI, September 3-4, 2003
Paris, France
September 4, 2003
Participants in the Proliferation Security Initiative (PSI) met in Paris on
3rd and 4th September under French chairmanship. This informal meeting was
the third of its kind, after Madrid on 12 June and Brisbane (Australia) on
9-10 July. Representatives of 11 countries took part: Germany, Australia,
Spain, United State, France, Italy, Japan, Netherlands, Poland, and the United
Kingdom.
The PSI is an initiative to develop political commitments and practical
cooperation to help impede and stop the flow of WMD (weapons of
mass destruction), their delivery systems, and related materials to and
from states and no State actors of proliferation concern. It is a dynamic
process.
Participants affirmed that the PSI is consistent with and a step in the
implementation of the UN Security Council Presidential statement of 31 January
1992, which states that the proliferation of all WMD constitutes a threat to
international peace and security, and underlines the need to prevent proliferation.
It is also in line with the Kananaskis and Evian G-8 Summit declarations as
well as recent EU (European Union) statements, establishing that more
coherent and concerted efforts are needed to prevent the proliferation of
WMD, their delivery systems, and related materials.
They pointed out that this initiative is consistent with international law, as
well as national legal authorities. The Chair recalled the primary responsibility
of the UN Security Council, under the UN Charter, for the maintenance of
international peace and security.
It is part of the overall effort in support of nonproliferation which is a
pillar of collective security and strategic stability. It can contribute among other
tools to the full implementation of and compliance with commitments under
this regime, in particular multilateral nonproliferation agreements.
It can also help to reduce the risk of WMD falling into the hands of
terrorists.
194

ANEXOS

Participants reaffirmed their commitment not to play any role themselves


in proliferation activities and to take effective measures, either individually or
in cooperation with partners, to stop them.
Participants reviewed a broad range of political, legal, practical, technical
and operational aspects, with a view to paving the way for early concrete
outcomes.
They agreed on a Statement of interdiction principles. It is released
today in the spirit of transparency. The Statement of interdiction principles
identifies concrete actions to collectively or individually interdict shipments of
WMD, their delivery systems and related materials.
Participants expressed the hope that all countries which share their
nonproliferation concerns and objectives, in particular coastal and
transshipment States, flag States, and other partners in the international
community, will support this initiative.
They expressed their willingness to engage in outreach activities, by rapidly
opening dialogue with other countries and seeking their views and comments.
They stand ready to review and take into account inputs with would enhance
their proposed efforts.
Participants also considered practical steps to improve and enhance
interdiction activities, including sharing of information among partners, and
confirmed the organization of maritime, air and ground interdiction training
exercises in the coming months, aimed at enhancing existing capabilities for
implementation of the PSI.
They decided to meet again in October in London to review the progress
of the initiative.

195

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Statement of Interdiction Principles


Adopted in Paris, 4 September 2003
The Proliferation Security Initiative (PSI) is a response to the growing
challenge posed by the proliferation of weapons of mass destruction (WMD),
their delivery systems, and related materials worldwide. The PSI builds on
efforts by the international community to prevent proliferation of such items,
including existing treaties and regimes. It is consistent with and a step in the
implementation of the United Nations Security Council Presidential Statement
of January 1992, which states that the proliferation of all WMD constitutes a
threat to international peace and security, and underlines the need for member
states of the U.N. to prevent proliferation. The PSI is also consistent with
recent statements of the G-8 and the European Union, establishing that more
coherent and concerted efforts are needed to prevent the proliferation of
WMD, their delivery systems, and related materials. PSI participants are deeply
concerned about this threat and of the danger that these items could fall into
the hands of terrorists, and are committed to working together to stop the
flow of these items to and from states and non-state actors of proliferation
concern.
The PSI seeks to involve in some capacity all states that have a stake in
nonproliferation and the ability and willingness to take steps to stop the flow
of such items at sea, in the air, or on land. The PSI also seeks cooperation
from any state whose vessels, flags, ports, territorial waters, airspace, or land
might be used for proliferation purposes by states and non-state actors of
proliferation concern. The increasingly aggressive efforts by proliferators to
stand outside or to circumvent existing nonproliferation norms, and to profit
from such trade, require new and stronger actions by the international
community. We look forward to working with all concerned states on measures
they are able and willing to take in support of the PSI, as outlined in the
following set of Interdiction Principles.
Interdiction Principles for the Proliferation Security Initiative:
PSI participants are committed to the following interdiction principles
to establish a more coordinated and effective basis through which to impede
and stop shipments of WMD, delivery systems, and related materials flowing
to and from states and non-state actors of proliferation concern, consistent
with national legal authorities and relevant international law and frameworks,
196

ANEXOS

including the United Nations Security Council. They call on all states
concerned with this threat to international peace and security to join in similarly
committing to:
1) Undertake effective measures, either alone or in concert with other
states, for interdicting the transfer or transport of WMD, their delivery
systems, and related materials to and from states and non-state actors
of proliferation concern. States or non-state actors of proliferation
concern generally refers to those countries or entities that the PSI
participants involved establish should be subject to interdiction activities
because they are engaged in proliferation through: (1) efforts to develop
or acquire chemical, biological, or nuclear weapons and associated
delivery systems; or (2) transfers (either selling, receiving, or facilitating)
of WMD, their delivery systems, or related materials.
2) Adopt streamlined procedures for rapid exchange of relevant
information concerning suspected proliferation activity, protecting the
confidential character of classified information provided by other states
as part of this initiative, dedicate appropriate resources and efforts to
interdiction operations and capabilities, and maximize coordination
among participants in interdiction efforts.
3) Review and work to strengthen their relevant national legal authorities
where necessary to accomplish these objectives, and work to strengthen
when necessary relevant international laws and frameworks in
appropriate ways to support these commitments.
4) Take specific actions in support of interdiction efforts regarding cargoes
of WMD, their delivery systems, or related materials, to the extent
their national legal authorities permit and consistent with their obligations
under international law and frameworks, to include:
a) Not to transport or assist in the transport of any such cargoes to or
from states or non-state actors of proliferation concern, and not to
allow any persons subject to their jurisdiction to do so.
b) At their own initiative, or at the request and good cause shown by
another state, to take action to board and search any vessel flying
their flag in their internal waters or territorial seas, or areas beyond
the territorial seas of any other state, that is reasonably suspected
of transporting such cargoes to or from states or non-state actors
197

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

c)

d)

e)

f)

198

of proliferation concerns, and to seize such cargoes that are


identified.
To seriously consider providing consent under the appropriate
circumstances to the boarding and searching of its own flag vessels
by other states, and to the seizure of such WMD-related cargoes in
such vessels that may be identified by such states.
To take appropriate actions to (1) stop and/or search in their internal
waters, territorial seas, or contiguous zones (when declared) vessels
that are reasonably suspected of carrying such cargoes to or from
states or non-state actors of proliferation concern and to seize such
cargoes that are identified; and (2) enforce conditions on vessels
entering or leaving their ports, internal waters, or territorial seas that
are reasonably suspected of carrying such cargoes, such as requiring
that such vessels be subject to boarding, search, and seizure of such
cargoes prior to entry.
At their own initiative or upon the request and good cause shown
by another state, to (a) require aircraft that are reasonably suspected
of carrying such cargoes to or from states or non-state actors of
proliferation concern and that are transiting their airspace to land for
inspection and seize any such cargoes that are identified; and/or (b)
deny aircraft reasonably suspected of carrying such cargoes transit
rights through their airspace in advance of such flights.
If their ports, airfields, or other facilities are used as transshipment
points for shipment of such cargoes to or from states or non-state
actors of proliferation concern, to inspect vessels, aircraft, or other
modes of transport reasonably suspected of carrying such cargoes,
and to seize such cargoes that are identified.

ANEXOS

Proliferation Security Initiative:


Chairmans Conclusions at the Fourth Meeting
Foreign and Commonwealth Office, London, United Kingdom
Fourth Meeting of the PSI, October 9-10, 2003
London, United Kingdom
October 10, 2003
Participants in the Proliferation Security Initiative (PSI) met at Lancaster
House, London, on 9-10 October. Australia, France, Germany, Italy, Japan,
the Netherlands, Poland, Portugal, Spain, the UK, and the U.S. were
represented. The meeting was preceded on 8 October by an air interception
command post exercise (CPX), organised by the UK.
The London meeting was the fourth meeting of the PSI, consolidating
and building on the foundations laid at Madrid (12 June); Brisbane (9-10
July); and Paris (3-4 September).
Outreach
Following the publication of the Statement of Interdiction Principles on
4 September 2003, PSI participants approached other countries to seek their
support for the Statement, and their views on how they might contribute to
the Initiative.
Participants agreed that the response had been very encouraging. The
Initiative had been well received. Over 50 countries had already expressed
support for the Statement of Principles.
It was agreed that further co-ordinate outreach work would be needed to
broaden international understanding of and co-operation with the Initiative. In
this context, further regionally based meetings and activities would be valuable.
In this regard the meeting welcomed planned efforts in the Asian region by
Japan and Australia. The possibility was discussed of inviting additional
participants to specific PSI exercises or other activities, on an ad hoc basis.
Participation
The meeting agreed that the PSI was a global initiative with an inclusive
mission. Successful interdiction of trafficking in WMD [weapons of mass
199

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

destruction], their delivery systems and related materials requires the widest
possible co-operation between states. Participation in the PSI, which is an
activity not an organisation, should be open to any state or international body
that accepts the Paris Statement of Principles and makes an effective
contribution.
The meeting noted that participation would vary with the activity taking
place, and the contribution participants could provide. Some countries had
particular experience, assets or expertise relevant to all PSI activities; other
countries or organisations could be expected to contribute according to their
particular capabilities.
It was noted that a number of countries which had expressed particularly
keen interest in participating in future PSI activities and meetings had experience
and capabilities which would be of value to the Initiative, and which should be
taken into account in future decision making.
Focus of efforts
The Statement of Interdiction Principles, agreed at Paris in September,
outlines the scope of the Initiative. It makes clear that States or non-state
actors of proliferation concern generally refers to those countries or entities
that the PSI participants involved establish should be subject to interdiction
activities because they are engaged in proliferation through: (1) efforts to
develop or acquire chemical, biological, or nuclear weapons and associated
delivery systems; or (2) transfers (either selling, receiving, or facilitating) of
WMD, their delivery systems, or related materials.
Participants agreed that the Initiative aimed to impede and stop trafficking
of WMD, their delivery systems and related materials by any state or nonstate actor engaged in or supporting WMD proliferation programmes, at any
time and in any place.
WMD is a global threat which calls for a global response. Participants
looked forward to working with all concerned states on developing the specific
measures they were able and willing to take in support of the PSI.
Operational matters
Participants had an initial exchange of views on a possible Boarding
Agreement, presented by the U.S., which could facilitate practical
200

ANEXOS

implementation of the Initiative. They agreed that participants should make


comments as rapidly as possible, so that states which are interested can move
forward with concluding the agreement.
Participants agreed that future interdiction exercises should build on the
successful exercises that have already taken place: an Australian-led maritime
interdiction training exercise in the Coral Sea in September, and a UK-led air
interception command post exercise in London. Future exercises should seek
to integrate civil, military, and law enforcement decision making, as appropriate.
The meeting agreed further steps to plan training exercises that will take
place in the coming months:
Spanish led maritime interdiction training exercise in the
Mediterranean,14-17 October;
French led maritime interdiction training exercise in the Mediterranean,
24-28 November;
Italian led air interception training exercise, 3-4 December;
U.S. led maritime interdiction training exercise in the Arabian Sea,
January 2004;
Polish led ground interdiction exercise, early 2004;
Italian led maritime interdiction exercise in the Mediterranean, Spring
2004;
French led air interception exercise, Spring 2004;
German led interdiction exercise, at an international airport, March
2004.
It was noted that there could be lessons to be learnt from NATOs maritime
interdiction operations.
Contacts with international organizations
Participants agreed that all relevant fora should be kept informed of
significant developments under the Initiative. To this end, the chair of each
PSI Plenary meeting should, as appropriate, circulate its conclusions.
Recalling the 1992 UN Security Council Presidential Declaration on the
proliferation of WMD, the meeting noted the value of securing an expression
of support in relevant international fora for greater international co-operation
against trafficking in WMD, their delivery systems and related materials.
201

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Future meetings
Concluding, the Plenary Chair noted that the broad direction of the PSI
had now been agreed. Plenary meetings might therefore become less frequent.
But exercises and expert discussion of specific operational and policy issues
under the PSI umbrella would continue, with the broadest possible participation
by states committed to PSI Principles and to making effective contributions.
The offer by the United States to host an operational experts meeting in
December was warmly welcomed. A number of countries, beyond the original
11 participants, that support the PSI Principles and have concrete contributions
to make to PSI activities will take part in that meeting.
Participants warmly welcomed Portugals offer to host the next PSI Plenary
meeting in early 2004.

202

ANEXOS

Proliferation Security Initiative:


Chairmans Statement at the Fifth Meeting
Palacio Foz
Fifth Meeting of the PSI, March 4-5, 2004
Lisbon, Portugal
March 5, 2004
1. The fifth Plenary meeting of the Proliferation Security Initiative (PSI)
took place at Palcio Foz, Lisbon, onMarch 4-5, 2004, building on
deliberations at Madrid (December 6, 2003); Brisbane (July 9-10, 2003);
Paris (September 3-4, 2003) and London (October 9-10, 2003). Australia,
Canada, France, Germany, Italy, Japan, the Netherlands, Norway, Poland,
Portugal, Singapore, Spain, the UK, and the U.S. were represented.
2. The participants reaffirmed their strong determination to respond
effectively to the threat represented by proliferation and trafficking of WMD
[weapons of mass destruction], their delivery systems, and related materials
worldwide. Recent developments leave no doubt as to the seriousness of the
danger posed by such proliferation activities. The PSI [Proliferation Security
Initiative] has been successful in raising worldwide awareness to this threat
and in fostering the international cooperation that is required to stop WMDrelated shipments as well as the proliferation networks. Trafficking in WMD
constitutes a global threat to international peach and security. It is an
unacceptable activity and should be addressed by all countries. If linked to
terrorism, it can represent a random threat to anyone, in any continent.
3. Deterring trafficking is therefore in the interest of all peace-loving
countries. The open nature of this Initiative is reiterated and the contributions
from countries that share PSI concerns, principles and goals continue to be
welcomed. This is a global endeavor with an inclusive nature and it relies on
the widest possible cooperation between states from different parts of the
world. Participants considered that geographical balance and regional diversity
are assets that need to be preserved, as they represent an important added
value to PSI effectiveness. In this spirit, the strengthened commitment of
Canada, Norway, and Singapore to the PSI is warmly welcomed.
4. Participants supported the call by U.S. President Bush to
expand the role of the PSI to not only interdict shipments of WMD,
their delivery systems and related materials, but to cooperate in
203

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

preventing WMD proliferation facilitators (i.e. individuals, companies,


and other entities) from engaging in this deadly trade. They also warmly
welcomed contributions by other participants namely the UK. Participants
agreed to pursue greater cooperation through military and intelligence
services and law enforcement to shut down proliferation facilitators and
bring them to justice.
PSI participants agree to begin examining the key steps necessary for
this expanded role, including:
Identifying national points of contact and internal processes developed
for this goal;
Developing and sharing national analyses of key proliferation actors
and networks, their financing sources, and other support structures;
Undertaking national action to identify law enforcement authorities and
other tools or assets that could be brought to bear against efforts to
stop proliferation facilitators.
Outreach
5. The participants agreed that it was essential to continue broadening
the international consensus in favor of the fight against the proliferation of
WMD, their delivery systems, and related materials, as well as to the
widening of the international political and operational support for PSI aims
and actions. This will be carried out notably by building on previous
outreach activities (over 60 countries have expressed support for the Paris
Statement of interdiction Principles until now). This may also be done by
concluding bilateral agreements with interested States, notably in view of
obtaining their consent for expeditious procedures for the boarding of
vessels flying their flag, as required. The first examples of such bilateral
agreements seem to indicate that this is an approach that can bear fruit
most rapidly and which participants could/should usefully pursue.
6. Regarding significant developments related to the fight against
WMD-related trafficking, complementary efforts by all relevant
international organization and information sharing with such organizations
should be pursued as appropriate.
7. Regional outreach activities have shown to be an effective
awareness-raising tool. They provide a useful framework for enhancing
204

ANEXOS

the involvement in the PSI activities and create a link between its global
aims and the various regional contexts. Participants are encouraged to
host further meetings to present and promote the PSI along the lines of
those organized by Japan and Poland. The Portuguese announcement of
one such outreach meeting for the African continent was welcomed.
8. While continuing to promote wide support for the Initiative,
participants agreed to focus their outreach efforts particularly on states
that have potentially unique contributions to make to interdictions efforts
(i.e. flag states, transshipment states, overflight states, transit states, and
coastal states). The support of all countries interested in PSI and
cooperation in interdiction is welcome and states are encouraged to
consider the following practical steps that can establish the basis for
involvement in PSI activities:
Formally commit to and publicly endorse the PSI and its Statement
of Interdiction Principles and indicate willingness to take all steps
available to support PSI efforts.
Undertake a review and provide information on current national
legal authorities to undertake interdictions at sea, in the air or on
land. Indicate willingness to strengthen authorities where
appropriate.
Identify specific national assets that might contribute to PSI efforts
(e.g. information sharing, military and/or law enforcement assets).
Provide points of contact for PSI interdiction requests and other
operational activities. Establish appropriate internal government
processes to coordinate PSI response efforts.
Be willing to actively participate in PSI interdiction training exercises
and actual operations as opportunities arise.
Be willing to consider signing relevant agreements (e.g. boarding
agreements) or to otherwise establish a concrete basis for
cooperation with PSI efforts (e.g. MOU on overflight denial).
9. The participants discussed the proposed amendments to the
Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of
Maritime Navigation (SUA) that would criminalise the transport of
weapons of mass destruction, their delivery systems, and related materials
on commercial vessels at sea.
205

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Operational Activities
10. The participants noted with satisfaction that the PSI is by now
operationally active. They also recognized that specific, significant progress
was thereby obtained in fighting proliferation activities and that PSI partners
had contributed decisively to recently disclosed successes in the disruption or
indeed dismantling of some previously covert WMD programs.
11. The meeting heard a report from the chairman of the operational
experts meeting that took place in Washington, DC on December 16-17,
2003. It encouraged the operational experts to pursue their work at the meeting
that was announced in Canada, to take place in April, notably in view of
reaching conclusions on the improvement and rationalization of the PSI exercise
program, providing for improved thematic and geographical balance, as well
as on several other steps identified at the Washington meeting.
12. Training is required for operational effectiveness. Six exercises took
place in different parts of the world since the launching of the PSI and further
important operational activities are foreseen in the months to come. The Plenary
took note with satisfaction that the UK, Australia, Spain, France, Italy, the
U.S., Germany, and Poland, have organized or will organize PSI exercises.
Other participants are encouraged to take similar initiatives, in the framework
of a coordinated and rationalised exercise program.
13. The Plenary particularly drew the participants attention to the fact
that the attainment of the PSI goals requires continued efforts within the
operational experts group to work through operational legal issues, as
commenced at the Washington meeting. All countries are encouraged to take
the necessary steps to improve their legal systems and practical tools to
strengthen their capacity to effectively act as and when required to take action
consistent with the PSI Statement of Interdiction Principles. Bearing in mind
our common goals, appropriate consultations might be required in this regard.
Future of PSI
14. Not yet one year from the moment it was launched, the Proliferation
Security Initiative has established itself as a crucial instrument to respond
effectively to some of the most serious security challenges of the XXI century.
This is reflected in the growing number of countries supporting the PSI. All
participate in this sense in the Initiative and all their contributions are warmly
206

ANEXOS

welcomed. Just like proliferation can be a multifaceted phenomenon, the


responses may have to be flexible and may need to take many shapes and
forms.
15. PSI is an activity, not an organization. Progress since the London
Plenary demonstrates that the main lines of the PSI are now well established
and that several directions of action can be pursued separately but still in a
mutually reinforcing mode. However, to further build the PSI as an activity,
political vision and strategic guidance remain necessary. Further consideration
shall be given to the suggestion of establishing a network of contact points at
policy level among participants.
Next Meeting
16. To commemorate the anniversary of the launching of the PSI Poland
offered to host a meeting in Krakow that will bring together all countries that
support the PSI.

207

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Chairmans Statement at the


1st Anniversary PSI Meeting, Krakow, Poland
Foreign Ministry of Poland
First Anniversary Meeting of the PSI, May 31-June1, 2004
Krakow, Poland
June 1, 2004
The First Anniversary Proliferation Security Initiative (the PSI)
Meeting took place in Krakow, on 31 May - 1 June 2004. The Meeting
was to commemorate the first anniversary of launching the Initiative by
the U.S. President, George W. Bush in his speech at the Wawel Royal
Castle in Krakow, on 31 May 2003. Thus, the Proliferation Security
Initiative will also be known as the Cracow Initiative.
The meeting brought together senior representatives from over 60
countries. The participation of a broad representation of countries across
the globe in the Anniversary Meeting confirms the growing awareness
of the danger of proliferation of Weapons of Mass Destruction, related
materials and their means of delivery. It also highlights the worldwide
support of the PSI and its Statement of Interdiction Principles.
The meeting was conducted under the patronage of Aleksander
Kwaniewski, President of the Republic of Poland.
During the meeting the Addresses by the President of the Republic
of Poland, Aleksander Kwaniewski and President of the United States
of America, George W. Bush, were transmitted.
The aims of the meeting included emphasising the PSI as a global
initiative, further development of international support for the aims and
objectives of the PSI, and promotion of broad international cooperation
and participation in PSI activities. The Cracow Initiative is not about
structure and organization, but operation and cooperation.
During one year the Proliferation Security Initiative has been
transformed from a vision into an active network of partnership and
practical cooperation. Common principles have been defined.
Interdiction capabilities developed and tested. Regional activities
undertaken.
During the meeting, a series of presentations on the nature of PSI, its
prospects, character, future development and outreach efforts were made.
208

ANEXOS

A special emphasise was made on the extensive exercise program where


many countries have actively participated.
It was stressed that the Proliferation Security Initiative is an important
element in responding to the growing challenge posed by the proliferation
of Weapons of Mass Destruction. (WMD), their delivery systems, and
related materials to or from states and non-state actors worldwide. It was
further stressed that the PSI activities had to he consistent with national
and international law and frameworks.
The PSI builds on efforts by the international community to prevent
the proliferation of WMD, their delivery systems or related materials and
complements existing treaties and regimes. It is consistent with newly
adopted United Nations Security Council Resolution 1540 (2004) of 28
April 2004. The UN Security Council Resolution states that the Council
is gravely concerned by the threat of illicit trafficking in nuclear, chemical
or biological weapons and their means of delivery, and related materials.
It calls upon all states to take cooperative actions to prevent illicit
trafficking in nuclear, chemical or biological weapons, their means of
delivery and related materials.
The transparent nature of the PSI activities was reiterated and the
contributions from countries that share PSI concerns, principles and goals
were welcomed. An emphasis was made that the PSI is a global endeavour
with an inclusive nature. It relies on the widest possible cooperation
between states around the world. This meeting showed the willingness of
strengthening and expanding this cooperation.
The meeting confirmed the importance of continued outreach efforts
to build the PSI and make it harder for proliferators to engage in this
deadly trade. States participating were welcomed to engage in such
cooperation as well as to undertake national action to identify law
enforcement authorities and other tools or assets that could be brought to
bear against efforts to stop proliferation facilitators.

209

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

Proliferation Security Initiative (PSI): Chairmans Statement at


High-Level Political Meeting
Foreign Ministry of Poland
Warsaw, Poland
June 23, 2006
Members of the international community from around the globe gathered
on 23rd June, 2006 in Warsaw at the invitation of the Government of Poland
to reaffirm publicly their strong commitment to the Proliferation Security
Initiative (Cracow PSI), the PSI Statement of Interdiction Principles, and the
goal of proactively combating WMD-related trafficking.
This gathering of nations is a resounding testament to the combined will
and cooperative spirit of the international community of nations to work together
to prevent the proliferation of weapons of mass destruction, their delivery
systems, and related materials to states and non-state actors of proliferation
concern. This gathering further demonstrates the consensus of the international
community that the nexus of the proliferation of weapons of mass destruction
and terrorism constitutes one of the gravest dangers to the global community
and demands constant vigilance. This gathering supports enhanced cooperation
against proliferation networks and implementation of innovative measures,
which will not only stop the transfer of these dangerous items but also act as
a deterrent against those who would seek to facilitate such proliferation
activities.
The Proliferation Security Initiative was announced on May 31st, 2003
in Cracow. Today, a few short weeks after only the third anniversary of the
initiative, participants noted that much has been accomplished, and that PSI
is globally recognized as making an important contribution to international
efforts to address the security threats posed by WMD and missile
proliferation.
First, the Proliferation Security Initiative and the Statement on Interdiction
Principles have provided an effective platform, consistent with national legal
authorities and relevant international law and frameworks, for impeding and
stopping the trafficking in weapons of mass destruction and their means of
delivery. The PSI Participating States note in this context that UN Security
Council resolution 1540 (2004) calls upon all states, in accordance with their
national legal authorities and legislation and consistent with international law,
210

ANEXOS

to take cooperative action to prevent illicit trafficking in nuclear, chemical or


biological weapons, their means of delivery, and related materials.
Second, the network of PSI participating states is constantly expanding
across the globe. In just three years, the number of states that have expressed
support for the PSI Principles and have committed to actively supporting
interdiction efforts whenever necessary has increased to more than 75. PSI
participating states now hail from every region of the world and, most
importantly, from the regions of greatest concern for WMD-related trafficking.
This is a vital accomplishment, because the national legal authorities and
operational capabilities of PSI participating states serve as the basis for
successful interdictions.
Third, PSI participating states have greatly improved their national
capacities to interdict shipments of proliferation concern. Over the last three
years, countries have undertaken robust efforts to:
Proactively identify and use existing laws to conduct interdictions, and
strengthen laws where necessary,
Improve interdiction capabilities through multinational training efforts
such as live exercises and gaming exercises,
Improve their national organization for decision-making and operational
execution in support of PSI interdictions,
Establish relationships with key industries to facilitate their cooperation
on PSI interdictions, and
Continue to reach out to those states that have yet to endorse the PSI
Statement of Interdiction Principles and to ensure that all PSI
participating states can achieve the full benefits of involvement in the
Initiative.
Finally, PSI is achieving results. Like-minded nations, working
cooperatively, have utilized their national legal authorities and international
legal frameworks to successfully stop shipments of WMD- and missile-related
materials that, had they reached their destination and end-use, would have
aided states and possibly non-state actors of proliferation concern in the
development of weapons of mass destruction.
During this meeting, PSI participating states focused on deepening their
on-going efforts in all these regards. They stressed the importance of maintaining
the operational focus and nature of the PSI Operational Experts process and
211

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

further developing its regional dimension. They also discussed the efforts of
several PSI participating states to disrupt the financial mechanisms that support
proliferators. They concluded that each participant should consider how their
own national laws and authorities might be utilized or strengthened to identify,
track or freeze the assets and transactions of WMD proliferators and their
supporters. In addition, the PSI participating states undertook to explore how
PSI states can work cooperatively to prevent and disrupt proliferation finance,
in furtherance of their obligations under UNSCR 1540 and 1673.
PSI partners will continue to work together toward the objective of
stopping the trafficking in WMD, their delivery systems, and related materials.
They will also continue to work with those nations that have yet to indicate
their support for the PSI, to further broaden the reach of willing partners. PSI
Participants recognized that their actions under the PSI in preventing the spread
of WMD-related material are having a positive impact on the world in which
we live.

212

ANEXOS

Washington Declaration for PSI


5th Anniversary Senior-Level Meeting
On the occasion of the Fifth Anniversary of the Proliferation Security
Initiative, 88 states attended a Senior Political Level Meeting in Washington,
D.C. today to discuss the accomplishments of the PSI, and chart a course for
future work of the Initiative. The following declaration was adopted:
The Proliferation Security Initiative (PSI) is a multinational activity directed
at preventing the trafficking of weapons of mass destruction (WMD), their
means of delivery, and related materials to and from states and non-state
actors of proliferation concern. It is a partnership of states working together
to develop a broad range of legal, diplomatic, economic, military, law
enforcement, and other tools to interdict shipments of WMD-related items of
proliferation concern.
The PSI participating states met in Washington, DC, on May 28, 2008
to mark the fifth anniversary of the Initiative, announced on May 31, 2003, in
Krakow, Poland. They gathered to assess the PSI and discuss new ideas for
strengthening international cooperation to stop WMD proliferation-related
trafficking. They also took note of the previous senior-level meetings in 2004
and 2006 that helped in building support for PSI objectives.
The 91 PSI participating states have endorsed the September 4, 2003
PSI Statement of Interdiction Principles, also known as the Paris Principles.
Today, the PSI participating states recommit to and reaffirm the value of
implementing those Principles.
The PSI participating states recognize the challenges posed by proliferators
seeking to develop WMD and their means of delivery in violation of international
regimes and national and international law, as well as by those who facilitate
WMD proliferation. The PSI participating states are determined to identify
and disrupt proliferation networks that circumvent export controls and
regulatory systems, and take advantage of the conveniences of the global
trading system to engage in proliferation-related activities. The PSI participating
states reaffirm that their actions to stop the trafficking of WMD, their means
of delivery, and related materials shall be consistent with national legal authorities
and relevant international laws and frameworks.
The PSI participating states will continue to focus their efforts on preventing
the movement of cargoes of WMD proliferation concern, including through
cooperation with industry, and ultimately to seize such cargoes and dispose of
213

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

them in a secure manner. They are committed to the timely and accurate
exchange of information between relevant PSI partners concerning suspected
proliferation activity.
To achieve the above objectives, the PSI participating states will
dedicate appropriate efforts to strengthen their own national capabilities to
conduct interdictions and their interagency coordination mechanisms to
support interdiction-related decision-making. They recommit to engage in
practical cooperation on interdiction, based on sovereign decisions. They
will work together to seek solutions to outstanding legal questions, such as
the disposition of detained cargo, that may result from interdiction actions.
The PSI participating states will continue their efforts to strengthen
interdiction capabilities needed to prevent and stop WMD proliferation
effectively, including through participation in PSI-related exercises and other
activities, through strengthening export controls in states of origin, and through
strengthening transshipment controls. They will also strengthen their
operational cooperation, with special emphasis on the regional dimension,
to identify and address region-specific proliferation challenges. They will
work together to distribute general information on PSI and capacity-building
knowledge in the counter proliferation area as widely as possible among all
PSI participating states.
The PSI participating states are committed to the full implementation of
UN Security Council Resolution (UNSCR) 1540 and note that participation
in the PSI is one effective way to fulfill operational paragraph 10 of UNSCR
1540. They are ready to assist in implementing this resolutions requirements,
including its requirement to take and enforce effective measures to prevent
the proliferation of nuclear, chemical, or biological weapons and their means
of delivery, and in continuing to assist in building national capacity.
The PSI participating states recognize their responsibility, as states
actively committed to the fight against WMD proliferation, to implement
fully and effectively the relevant UN Security Council resolutions intended
to stop WMD proliferation. The PSI participating states appreciate these
resolutions role in strengthening the international legal framework against
WMD proliferation.
Recalling their commitment made in the PSI Statement of Interdiction
Principles to work to strengthen when necessary relevant international law
and frameworks in appropriate ways, the PSI participating states note
additional results achieved:
214

ANEXOS

The provisions on preventing and stopping WMD-related proliferation


contained in the Protocol of 2005 to the Convention for the Suppression
of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation (SUA).
States that have signed the 2005 SUA Protocol are encouraged to
work toward ratifying it.
The efforts of the International Civil Aviation Organization to consider
criminalizing the illicit international transport by air of WMD, their means
of delivery, and related materials, so as to prevent and impede WMD
proliferation-related trafficking by air.
The work being done by the Financial Action Task Force (FATF) to
develop ways to prevent the financing of proliferation activities. The
PSI participating states will take into consideration guidance issued by
the FATF relevant to the PSI.
The PSI participating states encourage endorsement of the Statement of
Interdiction Principles and participation in the PSI by all states that are
committed to preventing the proliferation of WMD, their means of delivery,
and related materials.

215

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

ANEXO II
Perfil dos pases fundadores e dos pases alvos da PSI
I Perfil dos Membros Fundadores.
NATO

NSG

ZC

MTCR

WA

Notes

Australia

No

Yes

Yes

Yes

Yes

France

Yes

Yes

Yes

Yes

Yes

Germany

Yes

Yes

Yes

Yes

Yes

Italy

Yes

Yes

Yes

Yes

Yes

Japan

No

Yes

Yes

Yes

Yes

Netherlands

Yes

Yes

Yes

Yes

Yes

Poland

Yes

Yes

Yes

Yes

Yes

Portugal

Yes

Yes

Yes

Yes

Yes

Spain

Yes

Yes

Yes

Yes

Yes

United Kingdom

Yes

Yes

Yes

Yes

Yes

United States

Yes

Yes

Yes

Yes

Yes

NPT = Nuclear Non-Proliferation Treaty


NSG = Nuclear Suppliers Group
MTCR = Missile Technology Control Regime
WA = Wassenaar Arrangement
BWC = Biological Weapons Convention
ZC = Zangger Committee
CWC = Chemical Weapons Convention
Remarks.
1. Australia and the United States have a bilateral security treaty.
2. Japan and the United States have a bilateral security treaty.

216

ANEXOS

II Pases-alvos
WMD THREAT MATRIX
Country (a)

Nuclear

Bin

CW

Missiles

Terror (b)

North Korea

Iran

1*

China

Russia

Syria

Libya

Pakistan

India

Israel

Vietnam

Sudan

Egypt

Yemen

Cuba

217

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

ANEXO III - Repartio de responsabilidades na interdio


martima da PSI
PSI MARITIME INTERDICTION
US Commander

PSI Nations

Threat Nations

Ratio (a)

CentCom

Egypt
* Iran
* Pakistan (d)
Sudan
Yemen

0:5

EuCom

Denmark, Neth., Spain,


France, Norway,
(Cyprus), (f) Turkey,
Germany, Poland, U.K.,
Italy, Portugal,
(Liberia) (f)

* Israel
* Libya (e)
* Syria
* Russia

11:4

NorthCom

U.S., Canada

Cuba

2:1

PaCom

Australia, (Marshall
Is.), (f) Japan, Sing.

* China
* India
* N. Kor.

3:4

SouthCom

(Panama) (f)

* Vietnam
None

0:0

Super

Ship

US Commander
CentCom

218

Choke Points
Strait of Hormuz
Suez Canal

Ports (b)
0 of 1

Ratio (c)
0:0

ANEXOS

US Commander

PSI Nations

Threat Nations

Ratio (a)

EuCom

Dardanelles
English Channel
Strait of Gibraltar

3 of 3

5:7

NorthCom

None

5 of 5

1:2

PaCom

Straits of Malacca
Taiwan Strait
Tsushima Strait

2 of 7 (g)

2:4

SouthCom

Panama Canal

1 of 1

1:1

Notes.
* Threat nations, major WMD sources.
(a.) Compares PSI and threat nations (as given in left columns).
(b.) Number of super ports in PSI nations versus the total number in the commanders
area of responsibility.
(c.) Number of largest merchant fleets under PSI flags versus the total number in the
commanders area of responsibility. Those PSI countries are: Singapore, Norway, U.S.,
Japan, Italy, and Germany. Nations with the largest vessel registries are also grouped by
AOR: EuCom-Greece, Malta, Cyprus; NorthCom-Bahamas; PaCom-China, Marshall
Islands; SouthCom-Panama.
(d.) Pakistan is investigating and has denounced alleged transfers of atomic program
information to Iran.
(e.) Libya has recently renounced its WMD programs, making the ratio even more
favorable in EuCom.
(f.) Bilateral agreement with the United States.
(g) Taiwanese cooperation in detaining in Kaohsiung Harbor the North Korean vessel
Be Gaehung, which was carrying chemical precursors.

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Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares (TNP)
Conveno sobre a Proibio de Armas Qumicas (CPAQ)
Tratado de No Proliferao de Armas Biolgicas (CPAB)
Tratado sobre a Proibio Completa de Testes Nucleares (CTBT)
Resoluo 1540 do Conselho de Segurana das Naes Unidas (2004)
Resoluo 1887 do Conselho de Segurana das Naes Unidas (2009)
Declarao Presidencial do Conselho de Segurana (1992)
Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar
Conveno sobre a Aviao Civil Internacional (Conveno de Chicago)
Conveno sobre o Alto-Mar
ANEXOS
I Documentos oficiais da PSI
II Perfis dos pases fundadores e dos pases-alvos da PSI
III Repartio de responsabilidades na interdio martima da PSI

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Formato

15,5 x 22,5 cm

Mancha grfica

12 x 18,3cm

Papel

plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa)

Fontes

Times New Roman 17/20,4 (ttulos),


12/14 (textos)