O sistema Fiscal post-independência Moreira Rêgo

O Sistema Fiscal do Moçambique Pós Independência (Breve Historial) Moreira Rêgo

Sumário
Introdução I. O sistema fiscal moçambicano pós-independência II. Primeira reforma de 1978 A) A resolução 5/77 da Assembleia Popular 1.1. Fins da reforma III. A segunda reforma de 1987 1. Impostos adoptados pela reforma de 1987 A) Directos B) Indirectos, ou sobre despesas 2. Efeitos da reforma IV. A terceira reforma de 2002 1. O sistema tributário de 2002 A) Tipos de impostos da última reforma 1. Tributação directa 2. Tributação indirecta Conclusão Bibliografia

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O sistema Fiscal post-independência Moreira Rêgo

INTRODUÇÃO Neste trabalho, abordaremos a matéria relacionada com a história do sistema fiscal moçambicano post-independência. Trata-se de um breve excursus histórico que apresentará as três grandes reformas do sistema tributário moçambicano face à realidade social que Moçambique percorreu desde a independência até aos nossos dias. Não se trata de um enfoque histórico cabal, mas breves trechos que elucidarão a primeira grande Reforma Tributária de 1978, a segunda de 1987 e a terceira de 2002, segundo a nomenclatura de Dr. Ibraimo Ibraimo1, contudo sem querermos sair da linha do nosso professor, Dr. Teodoro Waty que apresenta seis Reformas, designadamente as de 1978, 1982, 1987, 1997, 1999 e 2003, porém, todas elas serão englobadas naquelas três supracitadas. Em breve trecho, a Reforma de 1978 visava uma adequação aos princípios constitucionais do recém-criado Estado moçambicano, como o de justiça social, próprio do Socialismo (art. 13 CRPM) e à qualidade do pessoal profissional existente. Também consta o problema do declínio das receitas provindas da Contribuição Industrial e do Imposto de Consumo; a de 1987, em função da implementação do Programa para a Reabilitação Económica, consequência da Reforma anterior que permitiu o enfraquecimento da colecta e a consequente agravante, que resultou do mercado paralelo, vulgo “candonga” que tinha debilitado e tornado ineficaz o Sistema Fiscal até então vigente. Aqui, revitalizou-se a política dos impostos directos. Durante este período, duas situações ocorreram: a introdução no Sistema Fiscal de Impostos Autárquicos pela Lei 11/97 de 31 de Maio e a Introdução do IVA (Imposto sobre Valor Acrescentado) e do ICE (Imposto sobre Consumos
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Ibraimo Ibraimo, O Direito e a Fiscalidade, p. 90ss

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O sistema Fiscal post-independência Moreira Rêgo Específicos)2 e; a última Reforma que só apresenta diferença de datas (2002 e/ou 2003) em função dos autores supracitados, mas mesmo conteúdo, refere-se à aprovação da Lei Base do Sistema Tributário (15/2002 de 25 de Junho). Nesta, estabelecem-se as bases para a implementação do novo Sistema de Tributação do rendimento, obedecendo a princípios de unidade e progressividade, as garantias e obrigações do contribuinte e Administração. Queremos, desde já, referir que seguiremos a linha orientadora do Dr. Ibraimo Ibraimo por apresentar de forma sintética as três Reformas e, ainda, por a sua síntese não pôr em causa as diversas Reformas que ocorreram até a última, a de 2002. Apesar disso, não prescindiremos da referência bibliográfica do Dr. Waty. Para a elaboração deste trabalho recorremos a livros e entrevista com pessoas que viveram a época post-independência e sentiram o pulsar das Reformas ocorridas, principalmente a de 1987. Seguiremos opúsculo. Desde já, o nosso tema tratará de abordar o sistema fiscal dando enfoque à primeira Reforma (I), à segunda Reforma (II) e à terceira Reforma (III). Não se trata do cúmulo de toda a história do direito fiscal postindependência, mas uma ilustração das situações que ocorreram até a última Reforma. Moreira Rêgo uma metodologia que facilitará a leitura deste

I. O SISTEMA FISCAL MOÇAMBICANO PÓSINDEPENDÊNCIA
A proclamação da Independência total e completa de Moçambique e a adopção do socialismo em 1977 trouxe uma grande virada para o sistema fiscal que se pretendia de justiça social. Por assim dizer, como
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Teodoro Waty, Introdução ao direito Fiscal, p.210ss

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O sistema Fiscal post-independência Moreira Rêgo era de esperar em contradição com o sistema anterior, tornou-se inadequado com o sistema fiscal colonial que não se baseava nos princípios de justiça social, o que implicava uma tributação pesada sobre os rendimentos de Só trabalho, para cujas até taxas à eram da consideravelmente elevadas. ilustrar, data

independência, as estatísticas mostram que 82% do valor das despesas era financiado pelas receitas fiscais. Ademais, a saída dos portugueses originou um declínio na Administração fiscal em termos de pessoal qualificado, queda na produção de bens, sabotagem nas empresas privadas e indústrias ora existentes e um assalto às propriedades privadas. Em resultado desta situação nefasta, os impostos vindos ou que dependiam destes organismos ficaram de certo modo inexistentes, porquanto estes mesmos impostos dependiam de lucros das indústrias e sociedades ou empresas comerciais. Assim, a queda da produção industrial causou igualmente a queda nas cobranças em impostos de produção e de consumo, daí a impossibilidade de manter as receitas ora atingidas (entenda-se no tempo colonial, ou antes da independência).

II. A PRIMEIRA REFORMA TRIBUTÁRIA DE 1978
A necessidade de garantir o funcionamento dos sectores sociais, nomeadamente a saúde e a educação trouxe para o Estado moçambicano a problemática dos meios para assegurar a realização das receitas para os objectivos de justiça social traçados (os supracitados), cuja exequibilidade não passa de simples sonho, mas de concretização. Desde logo, o sistema clamava por uma Reforma. Reforma que se concretizou em Fevereiro de 1978, que se basearia nos princípios de política fiscal definidos na Resolução 5/77 da Assembleia Popular (AP) 4 

O sistema Fiscal post-independência Moreira Rêgo que incluía taxas progressivas e outras medidas que visavam a prossecução da justiça social.

A) A RESOLUÇÃO 5/77 DA ASSEMBLEIA POPULAR
O princípio da legalidade e a observância das normas constantes da Constituição evidenciavam uma profunda razão para a Reforma (Cfr. Art. 13 CRPM), pois dispunha que o rendimento e a propriedade privada estavam sujeitos a impostos progressivos, fixados segundo os critérios de justiça social. Ainda, a Resolução supracitada, enquadrava os impostos adoptados na política orçamental do país assentes na política económica da “ideologia” concebida, virada à solução de problemas sociais de todo o povo, na defesa da soberania e numa economia centralmente planificada em que o sector público tinha papel preponderante na arrecadação de receitas do Orçamento Geral do Estado.

1.1. FINS DA REFORMA
Os objectivos que a Reforma visava assentavam, em suma, na arrecadação de receitas com base numa fórmula que fizesse face às exigências orçamentais. Analiticamente destaca-se: simplificação do processo de captação do rendimento das empresas, retendo-o no processo de circulação de mercadorias e facturação de serviços; manutenção da contribuição industrial e do Imposto Complementar apenas como impostos correctivos; fusão das diversas formas de tributação do Rendimento do Trabalho num só imposto, estabelecendo-se taxas progressivas nos termos da Constituição vigente. agravamento das taxas dos impostos sobre o lucro das empresas; 5 

O sistema Fiscal post-independência Moreira Rêgo simplificação da legislação fiscal em vigor3

A Reforma foi materializada pelos Decretos do Conselho de Ministros, que tinham prerrogativas para definir as bases da política fiscal. (art. 44 al. d) CRPM), DC. nos 2/78 que aprovava o Código do Imposto de Circulação e 4/78 que introduzia alterações do Código dos Impostos sobre Rendimentos. O Imposto do Consumo, que agravava a contribuição dos produtos supérfluos em detrimento dos produtos de primeira necessidade foi alterado pelo Decreto-Lei 27/76. Dentro dos moldes da Resolução 5/77 da AP introduziu-se o Imposto de Reconstrução Nacional (IRN) com tendências a ser temporário, Imposto de Circulação e, por fim, foi revisto e alterado o Código dos Impostos sobre o Rendimento. Todavia, esta Reforma funcionou eficazmente até 1983 com reflexo no PIB que passou de 9% em 1976 para 16% em 19834. Porém, em 1984, o PIB baixou para 13%, o que demonstrou a inadequação do sistema adoptado à realidade da época. Tal situação deveu-se porque o sistema estava concebido para vigorar num ambiente de paz e segurança social onde o mercado oficial fosse controlado pelo Estado. A não ser assim, dos estudos feitos em 1986, notou-se que o estado detinha 30% do controlo tributário em detrimento dos 70% que escapavam, debilitando deste modo a economia nacional e tornando o sistema fiscal cada vez mais ineficaz. Aliás, houve muita indiferença nos contribuintes para com o fisco, pois a cobrança não incidia sobre o mercado paralelo, vulgo “candonga”, daí os prejuízos enunciados, que não satisfaziam os objectivos preconizados na Resolução 5/77. Ainda, o agravamento das receitas públicas e a inadaptação das receitas fiscais à economia prejudicou o Estado na aceleração
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Cfr. Ibraimo Ibraimo, Um Contributo para a Fiscalidade, p. 92 e Teodoro Waty, Introdução ao Direito Fiscal, p. 211 4 O Dr. T. Waty considera que o enfraquecimento deste período seja o fim da primeira Reforma enquanto que o Dr. I. Ibraimo não. Este faz uma fusão de períodos. Vide Waty, Introdução ao Direito Fiscal p. 211.

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O sistema Fiscal post-independência Moreira Rêgo progressiva do PIB. Quer dizer, a redução da distribuição das riquezas pelo Estado por via dos impostos era notável por seguintes causas: graves distorções na estrutura económica e comercial; inadequação do sistema tributário que não incidia sobre o mercado paralelo; progressiva deterioração da economia por causa da guerra.

As consequências deste sistema não tardaram, pois dificultavam a captação de excedentes gerados pelos agentes económicos, factor que fez com que do lado da procura aumentasse cada vez mais o dinheiro e do lado da oferta, os preços oficiais não correspondessem o valor da oferta. Por conseguinte, assistiu-se ao nascimento da candonga. Neste período, importa referir a queda da matéria colectável e o crescimento excessivo dos lucros, rendimentos de transacção tributáveis das pessoas singulares no mercado oficial. De todo o exposto, em função das situações demonstradas, impunha-se nos fins de 1986, a alteração do sistema tributário e a moralização do Direito fiscal, sendo este instrumento fundamental do conjunto das normas do Direito Financeiro e a reactivação das leis universais da economia que se circunscreviam no domínio dos preços, câmbios, salários, créditos e outros. Desta feita, uma nova Reforma se exigia para repor a situação à normalidade.

III. A SEGUNDA REFORMA DE 1987
Dadas as circunstâncias da guerra e a preocupação em minimizar os seus efeitos para melhorar o estado da economia nacional foi lançado em 1987 o Programa de Reabilitação Económica (PRE). Este programa consistia numa série de acções nas áreas de formação dos preços, de taxa de câmbio, alteração da política e legislação fiscal e outras estruturais e administrativas, visando melhorar a eficiência dos 7 

O sistema Fiscal post-independência Moreira Rêgo agentes económicos, aumentar o abastecimento e a produção e ajudar a restabelecer o equilíbrio financeiro. Por assim dizer, a Reforma implicava a revogação da Resolução 5/77, cujos princípios já não solucionavam os problemas da altura, pela Lei 3/87 que fixava novos princípios em que deveria assentar o sistema fiscal de modo a: aumentar a elasticidade das receitas em relação ao crescimento do PIB; alargar a base tributária. Porém, mantiveram-se os seguintes Impostos: sobre o Rendimento de Trabalho, sobre Lucro de Empresas, sobre as Transacções e sobre o Consumo e Importação, e alterou-se: a amplitude e a base de incidência dos impostos sobre o consumo e importação, com objectivo de captar para o Estado de forma selectiva os proveitos anormais que em condições de novos preços e salários se encontravam nas mãos de um número reduzido de cidadãos; a gravosidade do imposto sobre transacções – imposto de circulação – repercutindo sobre o consumidor, obrigou a partilhar com o Estado uma porção maior dos lucros realizados pelo sector comercial; a redistribuição da tributação dos rendimentos do trabalho fazendo com que: os trabalhadores do estado ficassem isentos, a adaptação das taxas não desvirtuasse o significado do aumento salarial; o imposto complementar que passou a incidir sobre os rendimentos de trabalho; a sujeição das empresas estatais ao regime geral dos impostos; o IRN, passando a designar-se Imposto de capitação e;

Criou-se o calendário fiscal que introduziu o sistema de cobranças antecipadas em lugar de sistemas de correcção.

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O sistema Fiscal post-independência Moreira Rêgo Em 1988, completou-se a Reforma adoptando-se algumas medidas adicionais no domínio aduaneiro. (DC 20/78).

1. IMPOSTOS ADOPTADOS PELA REFORMA DE 1987
Com a Reforma de 1987, o sistema fiscal da RPM passou a integrar: Impostos Directos e Impostos Indirectos dos quais se destacam:

A) DIRECTOS:
Contribuição industrial, incidente sobre os lucros da actividade Comercial; Imposto sobre os Rendimentos de Trabalho, Secção A e B; Secção A: incidente sobre remunerações; Secção B: incidente sobre o valor da produção e dos serviços. Imposto Complementar, incidente sobre o rendimento global de pessoas singulares, rendimento de aplicação de capitais (singulares e colectivos) e sobre rendimento de trabalho independente.

B) INDIRECTOS, OU SOBRE DESPESAS
Imposto de Circulação, com incidência sobre todos os bens e serviços; Imposto de Consumo, incidente sobre produtos nacionais e importados; Direitos Aduaneiros; Outros impostos cuja situação concreta o justificasse como a sisa, imposto do selo, o imposto sucessório, etc.

2. EFEITOS DA REFORMA

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O sistema Fiscal post-independência Moreira Rêgo Em concordância com os objectivos da elasticidade das receitas em relação ao crescimento do PIB, o nível da fiscalidade alterou a situação até então existente, passando-se da tributação que abrangia os produtos transaccionados no mercado não oficial. Assim, os impostos de consumo passaram a ter relevância deveras decisiva e eficaz. Contudo, os mesmos significavam maior sacrifício do rendimento das populações. Entretanto, a adequação do sistema de liquidação e cobrança e a correcção do calendário fiscal como antecipação da cobrança da Contribuição Industrial através da tributação das mais-valias nas exportações e da Contribuição Industrial provisória possibilitaram a arrecadação em tempo útil dos impostos devidos, atestando os resultados benéficos de uma escalonação dos impostos no tempo e no espaço dada a pontualidade com que as obrigações fiscais passaram a ser cumpridas. Isto atenuou o índice de evasão e contribuiu para a correcção monetária da dívida fiscal, permitiu uma maior eficácia das cobranças e elevou as receitas dos orçamentos provinciais. Em jeito de conclusão, extrai-se que a lei 3/87 contribuiu para o aumento das receitas fiscais e para a reposição de alguns princípios que orientam as leis do mercado. Dado que as posições divergem em função da preferência de um ou outro sistema, não nos cabe aqui tomar posições sobre a perfeição ou não de um sistema. Este sistema vigorou até 31 de Dezembro de 2002, altura em que começou a funcionar o novo sistema aprovado pela Lei 15/2002 de 26 de Junho, conhecida pela sigla LBST5.

IV. A TERCEIRA REFORMA DE 2002

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Pelo facto de a LBST ter entrado em vigor a 1 de Janeiro de 2003, o Dr. Waty prefere dizer Reforma de 2003 e não de 2002, ano da publicação da LBST. Vide T. Waty, Introdução ao Direito Fiscal. P.219

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O sistema Fiscal post-independência Moreira Rêgo A terceira Reforma teve como prenúncio a introdução do IVA como substituição do imposto de circulação que apesar de ter constituído grande fonte de receita para os cofres do Estado fomentava o mercado informal e aumento dos preços dos produtos produzidos internamente; e introdução do Imposto de Consumo de Produtos Específicos (ICE) que substituía o Imposto de Consumo, que pelas características dava azo ao contrabando e evasão fiscal6. Estes novos impostos visavam alargar da base tributária, reduzir a carga fiscal no conjunto da tributação directa, aumentar o nível das receitas fiscais, modernizar o sistema de impostos e racionalizar o sistema de benefícios fiscais. Como ficou dito, nem toda a legislação fiscal colonial foi revogada, restando para tal tudo o que não fosse contrário à Constituição de 1975. Por assim dizer, assistiu-se a uma reformulação da tributação, substituindo também a matéria do Código dos Impostos sobre o Rendimento de 1987. Nesta reforma de 2002, estabeleceram-se as bases para a implementação do novo sistema de tributação do rendimento (Imposto sobre Rendimento de Pessoas Singulares - IRPS e Imposto sobre Rendimento de Pessoas Colectivas - IRPC) com carácter progressivo. Ainda, foram constituídos os princípios de organização tributaria no país, as garantias e as obrigações tributárias dos contribuintes e da Administração fiscal, os procedimentos básicos de liquidação e cobrança de impostos, o regime geral de infracções tributárias, introduz-se a tributação das empresas pelo seu rendimento real.

1. O SISTEMA TRIBUTÁRIO DE 2002
A última Reforma introduz alterações profundas na estrutura dos impostos e coloca princípios que foram deixados à parte pelas duas anteriores Reformas designadamente de 1978 e 1987 de forma a
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Desde logo, o Dr. Waty considera a esta situação uma Reforma Fiscal. Vide Waty, op. Cit. p. 217

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O sistema Fiscal post-independência Moreira Rêgo alcançar melhor eficiência de execução face à realidade da época quer quanto `a capacidade técnica do pessoal administrativo quer dos contribuintes. A lei 15/2002 introduz técnicas modernas de tributação e consagra os princípios de generalidade, da justiça material, da eficiência e simplicidade do sistema, requisitos necessários para um sistema fiscal ideal7. Ainda, revoga a Lei 3/87 de 19 de Janeiro e a Lei 8/88 de 21 de Dezembro. Uma outra inovação consistiu na materialização dos princípios e na fixação de regras de interpretação e integração de lacunas da mesma, no dos tratamento dos elementos apresentação das da das relação formas jurídico de de tributária, da dos conceituação de substituição fiscal e de retenção na fonte, garantias contribuintes, extinção cobrança responsabilidade tributária, modalidades

impostos e do conceito de infracção tributária (arts. 5, 6, 11 e 12, 17, 32, 37 e 41 todos da LBST). Ainda mais, introduz uma alteração na tributação directa, passando do clássico modelo cedular para um modelo de tributação de Rendimentos.

A) TIPOS DE IMPOSTOS DA ÚLTIMA REFORMA
O sistema tributário integra impostos nacionais e autárquicos8. De todo resulta que os impostos do sistema fiscal nacional classificam-se em directos e indirectos e actuam da seguinte maneira: 1. TRIBUTAÇÃO DIRECTA (art. 57 LBST)

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Ibraimo Obrarmos, Um Contributo para a Fiscalidade em Moçambique, p.105 e Teodoro Waty, Introdução ao Direito Fiscal, p.219. 8 A Lei 11/97 de 31 de Maio fixa os seguintes impostos autárquicos: O Imposto Predial Autárquico, o Imposto Pessoal Autárquico, o Imposto Autárquico de Comércio e Indústria, o Imposto sobre o Rendimento de Trabalho secção B. A introdução desta Lei constitui uma outra Reforma para o sistema fiscal, cfr. T. Waty, op. Cit. P. 216

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O sistema Fiscal post-independência Moreira Rêgo Actuam com base em: IRPS; e IRPC.

2. TRIBUTAÇÃO INDIRECTA (art. 66 LBST) Actuam com base em: imposto sobre a despesa; IVA; ICE; e Direitos Aduaneiros

Contudo, a LBST manteve os seguintes impostos das Reformas anteriores: Imposto do selo, sobre sucessões, sisa, especial sobre o jogo, IRN, sobre veículos. A terminar, de referir que esta Lei trouxe grandes inovações e modernizou o sistema fiscal moçambicano porquanto adopta princípios universais do direito fiscal e está virado para a justiça social.

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CONCLUSÃO
O sistema fiscal moçambicano é uma realidade que tem vindo a evoluir desde os tempos antigos. Desde já, a evolução por mais que seja boa ou má aos olhos de uns e outros, ela tende a melhorar qualquer situação social. Segundo, Hegel, o filósofo, a história é uma contradição ou oposição de forças (tese, antítese e síntese). Deste modo, a história do direito fiscal que partiu desde o período primitivo até à época colonial servindo os interesses dos soberanos e depois dos exploradores, respectivamente, tem hodiernamente o sentido verdadeiro do fisco, que visa a financiar a carência do Estado de forma a satisfazer os fins a que ele se obriga a prosseguir. Desde a Independência até hoje, vivemos três épocas “fiscais” distintas que pretendiam fins de justiça social. Porém, bem ou mal, perfeito ou imperfeito era o sistema vigente. Na primeira época, com a introdução do sistema socialista, houve por bem deixar o ideal colonialista que satisfazia os interesses imperialistas burgueses9 para servir os interesses da nação baseados no princípio de justiça social. Assistimos aqui a uma lapidação económica, consequência da inexistência da paz e segurança social, descontrolo duma grande parte da tributação, cerca de 70% e
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Antigo Hino Nacional da República de Moçambique.

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O sistema Fiscal post-independência Moreira Rêgo indiferença quanto ao fisco, incentivada pela guerra e outros males sociais. Esta fase redundou num fracasso. Porque a história é feita de teses, antíteses e sínteses desembocámos numa outra fase que pretendia recuperar o sucesso alcançado pela primeira fase. Na segunda fase, as medidas usadas foram violentas e penosas para a população ao se introduzir o PRE, exigindo de todos maior sacrifício fiscal. Procurava-se ajustar as receitas fiscais ao OGE e acelerar o PIB. Das medidas tomadas, o mercado informal foi abrangido e o custo de vida subiu. Na terceira fase, pretendeu-se melhorar o sistema e introduziram-se grandes alterações que resultaram na introdução de princípios de justiça social, simplicidade, eficiência e eficácia do sistema fiscal. Uma grande informação e formação das pessoas nesta matéria e estabelecimento de bases para garantias dos contribuintes entre outros. Foi, em suma, como prefere Dr. Waty a introdução de um modelo fiscal comum, isto é, que obedece a regras universais. Concluindo, diremos que este trabalho contribuiu bastante para enriquecer a nossa percepção de todo um conjunto de arsenal que compõe a história da fiscalidade pós independência de Moçambique. Não se trata do cúmulo da matéria, mas um percurso pela história do direito tributário moçambicano. Desde já, com o conhecimento da história e dos seus princípios fundantes podemos ir mais longe, progredindo e recuperando o que foi perdido, segundo as palavras dos latinos historia magistra vita est.

O Autor

BIBLIOGRAFIA

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O sistema Fiscal post-independência Moreira Rêgo 1. WATY, T. A., Introdução ao Direito Fiscal, W&W Editora, Maputo, 2004 2. IBRAIMO, I., O Direito e a fiscalidade, Um Contributo para o Direito Fiscal Moçambicano, Maputo, s.a. 3. CRPM de 1975 4. CRM de 2004 5. LBST 6. Lei das Finanças autárquicas. Fontes orais 1. Inácio Petróleo, trabalhador, 36 anos de idade; 2. Mário Gobeia, trabalhador, 30 anos de idade.

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