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O sistema Fiscal post-independência

Moreira Rêgo

O Sistema Fiscal do Moçambique Pós


Independência
(Breve Historial)

Moreira Rêgo

Sumário
Introdução
I. O sistema fiscal moçambicano pós-independência
II. Primeira reforma de 1978
A) A resolução 5/77 da Assembleia Popular
1.1. Fins da reforma
III. A segunda reforma de 1987
1. Impostos adoptados pela reforma de 1987
A) Directos
B) Indirectos, ou sobre despesas
2. Efeitos da reforma
IV. A terceira reforma de 2002
1. O sistema tributário de 2002
A) Tipos de impostos da última reforma
1. Tributação directa
2. Tributação indirecta
Conclusão
Bibliografia

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O sistema Fiscal post-independência
Moreira Rêgo

INTRODUÇÃO

Neste trabalho, abordaremos a matéria relacionada com a história


do sistema fiscal moçambicano post-independência. Trata-se de um
breve excursus histórico que apresentará as três grandes reformas do
sistema tributário moçambicano face à realidade social que
Moçambique percorreu desde a independência até aos nossos dias.
Não se trata de um enfoque histórico cabal, mas breves trechos que
elucidarão a primeira grande Reforma Tributária de 1978, a segunda
de 1987 e a terceira de 2002, segundo a nomenclatura de Dr. Ibraimo
Ibraimo1, contudo sem querermos sair da linha do nosso professor, Dr.
Teodoro Waty que apresenta seis Reformas, designadamente as de
1978, 1982, 1987, 1997, 1999 e 2003, porém, todas elas serão
englobadas naquelas três supracitadas.
Em breve trecho, a Reforma de 1978 visava uma adequação aos
princípios constitucionais do recém-criado Estado moçambicano, como
o de justiça social, próprio do Socialismo (art. 13 CRPM) e à qualidade
do pessoal profissional existente. Também consta o problema do
declínio das receitas provindas da Contribuição Industrial e do Imposto
de Consumo; a de 1987, em função da implementação do Programa
para a Reabilitação Económica, consequência da Reforma anterior que
permitiu o enfraquecimento da colecta e a consequente agravante,
que resultou do mercado paralelo, vulgo “candonga” que tinha
debilitado e tornado ineficaz o Sistema Fiscal até então vigente. Aqui,
revitalizou-se a política dos impostos directos. Durante este período,
duas situações ocorreram: a introdução no Sistema Fiscal de Impostos
Autárquicos pela Lei 11/97 de 31 de Maio e a Introdução do IVA
(Imposto sobre Valor Acrescentado) e do ICE (Imposto sobre Consumos

1
Ibraimo Ibraimo, O Direito e a Fiscalidade, p. 90ss

2
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Específicos)2 e; a última Reforma que só apresenta diferença de datas


(2002 e/ou 2003) em função dos autores supracitados, mas mesmo
conteúdo, refere-se à aprovação da Lei Base do Sistema Tributário
(15/2002 de 25 de Junho). Nesta, estabelecem-se as bases para a
implementação do novo Sistema de Tributação do rendimento,
obedecendo a princípios de unidade e progressividade, as garantias e
obrigações do contribuinte e Administração.
Queremos, desde já, referir que seguiremos a linha orientadora do
Dr. Ibraimo Ibraimo por apresentar de forma sintética as três Reformas
e, ainda, por a sua síntese não pôr em causa as diversas Reformas que
ocorreram até a última, a de 2002. Apesar disso, não prescindiremos
da referência bibliográfica do Dr. Waty.
Para a elaboração deste trabalho recorremos a livros e entrevista
com pessoas que viveram a época post-independência e sentiram o
pulsar das Reformas ocorridas, principalmente a de 1987.
Seguiremos uma metodologia que facilitará a leitura deste
opúsculo.
Desde já, o nosso tema tratará de abordar o sistema fiscal dando
enfoque à primeira Reforma (I), à segunda Reforma (II) e à terceira
Reforma (III).
Não se trata do cúmulo de toda a história do direito fiscal post-
independência, mas uma ilustração das situações que ocorreram até a
última Reforma.

Moreira Rêgo
I. O SISTEMA FISCAL MOÇAMBICANO PÓS-
INDEPENDÊNCIA

A proclamação da Independência total e completa de Moçambique e


a adopção do socialismo em 1977 trouxe uma grande virada para o
sistema fiscal que se pretendia de justiça social. Por assim dizer, como

2
Teodoro Waty, Introdução ao direito Fiscal, p.210ss

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era de esperar em contradição com o sistema anterior, tornou-se


inadequado com o sistema fiscal colonial que não se baseava nos
princípios de justiça social, o que implicava uma tributação pesada
sobre os rendimentos de trabalho, cujas taxas eram
consideravelmente elevadas. Só para ilustrar, até à data da
independência, as estatísticas mostram que 82% do valor das
despesas era financiado pelas receitas fiscais.
Ademais, a saída dos portugueses originou um declínio na
Administração fiscal em termos de pessoal qualificado, queda na
produção de bens, sabotagem nas empresas privadas e indústrias ora
existentes e um assalto às propriedades privadas.
Em resultado desta situação nefasta, os impostos vindos ou que
dependiam destes organismos ficaram de certo modo inexistentes,
porquanto estes mesmos impostos dependiam de lucros das indústrias
e sociedades ou empresas comerciais.
Assim, a queda da produção industrial causou igualmente a queda
nas cobranças em impostos de produção e de consumo, daí a
impossibilidade de manter as receitas ora atingidas (entenda-se no
tempo colonial, ou antes da independência).

II. A PRIMEIRA REFORMA TRIBUTÁRIA DE 1978

A necessidade de garantir o funcionamento dos sectores sociais,


nomeadamente a saúde e a educação trouxe para o Estado
moçambicano a problemática dos meios para assegurar a realização
das receitas para os objectivos de justiça social traçados (os
supracitados), cuja exequibilidade não passa de simples sonho, mas de
concretização.
Desde logo, o sistema clamava por uma Reforma. Reforma que se
concretizou em Fevereiro de 1978, que se basearia nos princípios de
política fiscal definidos na Resolução 5/77 da Assembleia Popular (AP)

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que incluía taxas progressivas e outras medidas que visavam a


prossecução da justiça social.

A) A RESOLUÇÃO 5/77 DA ASSEMBLEIA POPULAR

O princípio da legalidade e a observância das normas constantes da


Constituição evidenciavam uma profunda razão para a Reforma (Cfr.
Art. 13 CRPM), pois dispunha que o rendimento e a propriedade
privada estavam sujeitos a impostos progressivos, fixados segundo os
critérios de justiça social.
Ainda, a Resolução supracitada, enquadrava os impostos adoptados
na política orçamental do país assentes na política económica da
“ideologia” concebida, virada à solução de problemas sociais de todo o
povo, na defesa da soberania e numa economia centralmente
planificada em que o sector público tinha papel preponderante na
arrecadação de receitas do Orçamento Geral do Estado.

1.1. FINS DA REFORMA

Os objectivos que a Reforma visava assentavam, em suma, na


arrecadação de receitas com base numa fórmula que fizesse face às
exigências orçamentais. Analiticamente destaca-se:
- simplificação do processo de captação do rendimento das
empresas, retendo-o no processo de circulação de mercadorias
e facturação de serviços;
- manutenção da contribuição industrial e do Imposto
Complementar apenas como impostos correctivos;
- fusão das diversas formas de tributação do Rendimento do
Trabalho num só imposto, estabelecendo-se taxas progressivas
nos termos da Constituição vigente.
- agravamento das taxas dos impostos sobre o lucro das
empresas;

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- simplificação da legislação fiscal em vigor3


A Reforma foi materializada pelos Decretos do Conselho de
Ministros, que tinham prerrogativas para definir as bases da política
fiscal. (art. 44 al. d) CRPM), DC. nos 2/78 que aprovava o Código do
Imposto de Circulação e 4/78 que introduzia alterações do Código dos
Impostos sobre Rendimentos.
O Imposto do Consumo, que agravava a contribuição dos produtos
supérfluos em detrimento dos produtos de primeira necessidade foi
alterado pelo Decreto-Lei 27/76.
Dentro dos moldes da Resolução 5/77 da AP introduziu-se o Imposto
de Reconstrução Nacional (IRN) com tendências a ser temporário,
Imposto de Circulação e, por fim, foi revisto e alterado o Código dos
Impostos sobre o Rendimento.
Todavia, esta Reforma funcionou eficazmente até 1983 com reflexo
no PIB que passou de 9% em 1976 para 16% em 19834.
Porém, em 1984, o PIB baixou para 13%, o que demonstrou a
inadequação do sistema adoptado à realidade da época. Tal situação
deveu-se porque o sistema estava concebido para vigorar num
ambiente de paz e segurança social onde o mercado oficial fosse
controlado pelo Estado. A não ser assim, dos estudos feitos em 1986,
notou-se que o estado detinha 30% do controlo tributário em
detrimento dos 70% que escapavam, debilitando deste modo a
economia nacional e tornando o sistema fiscal cada vez mais ineficaz.
Aliás, houve muita indiferença nos contribuintes para com o fisco,
pois a cobrança não incidia sobre o mercado paralelo, vulgo
“candonga”, daí os prejuízos enunciados, que não satisfaziam os
objectivos preconizados na Resolução 5/77.
Ainda, o agravamento das receitas públicas e a inadaptação das
receitas fiscais à economia prejudicou o Estado na aceleração

3
Cfr. Ibraimo Ibraimo, Um Contributo para a Fiscalidade, p. 92 e Teodoro Waty, Introdução ao Direito
Fiscal, p. 211
4
O Dr. T. Waty considera que o enfraquecimento deste período seja o fim da primeira Reforma enquanto
que o Dr. I. Ibraimo não. Este faz uma fusão de períodos. Vide Waty, Introdução ao Direito Fiscal p. 211.

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progressiva do PIB. Quer dizer, a redução da distribuição das riquezas


pelo Estado por via dos impostos era notável por seguintes causas:
- graves distorções na estrutura económica e comercial;
- inadequação do sistema tributário que não incidia sobre o
mercado paralelo;
- progressiva deterioração da economia por causa da guerra.

As consequências deste sistema não tardaram, pois dificultavam a


captação de excedentes gerados pelos agentes económicos, factor que
fez com que do lado da procura aumentasse cada vez mais o dinheiro
e do lado da oferta, os preços oficiais não correspondessem o valor da
oferta. Por conseguinte, assistiu-se ao nascimento da candonga.
Neste período, importa referir a queda da matéria colectável e o
crescimento excessivo dos lucros, rendimentos de transacção
tributáveis das pessoas singulares no mercado oficial.
De todo o exposto, em função das situações demonstradas,
impunha-se nos fins de 1986, a alteração do sistema tributário e a
moralização do Direito fiscal, sendo este instrumento fundamental do
conjunto das normas do Direito Financeiro e a reactivação das leis
universais da economia que se circunscreviam no domínio dos preços,
câmbios, salários, créditos e outros.
Desta feita, uma nova Reforma se exigia para repor a situação à
normalidade.

III. A SEGUNDA REFORMA DE 1987

Dadas as circunstâncias da guerra e a preocupação em minimizar


os seus efeitos para melhorar o estado da economia nacional foi
lançado em 1987 o Programa de Reabilitação Económica (PRE). Este
programa consistia numa série de acções nas áreas de formação dos
preços, de taxa de câmbio, alteração da política e legislação fiscal e
outras estruturais e administrativas, visando melhorar a eficiência dos

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agentes económicos, aumentar o abastecimento e a produção e ajudar


a restabelecer o equilíbrio financeiro.
Por assim dizer, a Reforma implicava a revogação da Resolução
5/77, cujos princípios já não solucionavam os problemas da altura, pela
Lei 3/87 que fixava novos princípios em que deveria assentar o sistema
fiscal de modo a:
- aumentar a elasticidade das receitas em relação ao
crescimento do PIB;
- alargar a base tributária.
Porém, mantiveram-se os seguintes Impostos: sobre o Rendimento
de Trabalho, sobre Lucro de Empresas, sobre as Transacções e sobre o
Consumo e Importação, e alterou-se:
- a amplitude e a base de incidência dos impostos sobre o
consumo e importação, com objectivo de captar para o Estado
de forma selectiva os proveitos anormais que em condições de
novos preços e salários se encontravam nas mãos de um
número reduzido de cidadãos;
- a gravosidade do imposto sobre transacções – imposto de
circulação – repercutindo sobre o consumidor, obrigou a
partilhar com o Estado uma porção maior dos lucros realizados
pelo sector comercial;
- a redistribuição da tributação dos rendimentos do trabalho
fazendo com que: os trabalhadores do estado ficassem isentos,
a adaptação das taxas não desvirtuasse o significado do
aumento salarial;
- o imposto complementar que passou a incidir sobre os
rendimentos de trabalho;
- a sujeição das empresas estatais ao regime geral dos impostos;
- o IRN, passando a designar-se Imposto de capitação e;
Criou-se o calendário fiscal que introduziu o sistema de cobranças
antecipadas em lugar de sistemas de correcção.

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Em 1988, completou-se a Reforma adoptando-se algumas medidas


adicionais no domínio aduaneiro. (DC 20/78).

1. IMPOSTOS ADOPTADOS PELA REFORMA DE 1987

Com a Reforma de 1987, o sistema fiscal da RPM passou a integrar:


Impostos Directos e Impostos Indirectos dos quais se destacam:

A) DIRECTOS:

- Contribuição industrial, incidente sobre os lucros da actividade


Comercial;
- Imposto sobre os Rendimentos de Trabalho, Secção A e B;
Secção A: incidente sobre remunerações;
Secção B: incidente sobre o valor da produção e dos serviços.
- Imposto Complementar, incidente sobre o rendimento global de
pessoas singulares, rendimento de aplicação de capitais
(singulares e colectivos) e sobre rendimento de trabalho
independente.

B) INDIRECTOS, OU SOBRE DESPESAS

- Imposto de Circulação, com incidência sobre todos os bens e


serviços;
- Imposto de Consumo, incidente sobre produtos nacionais e
importados;
- Direitos Aduaneiros;
- Outros impostos cuja situação concreta o justificasse como a
sisa, imposto do selo, o imposto sucessório, etc.

2. EFEITOS DA REFORMA

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Em concordância com os objectivos da elasticidade das receitas em


relação ao crescimento do PIB, o nível da fiscalidade alterou a situação
até então existente, passando-se da tributação que abrangia os
produtos transaccionados no mercado não oficial. Assim, os impostos
de consumo passaram a ter relevância deveras decisiva e eficaz.
Contudo, os mesmos significavam maior sacrifício do rendimento das
populações.
Entretanto, a adequação do sistema de liquidação e cobrança e a
correcção do calendário fiscal como antecipação da cobrança da
Contribuição Industrial através da tributação das mais-valias nas
exportações e da Contribuição Industrial provisória possibilitaram a
arrecadação em tempo útil dos impostos devidos, atestando os
resultados benéficos de uma escalonação dos impostos no tempo e no
espaço dada a pontualidade com que as obrigações fiscais passaram a
ser cumpridas. Isto atenuou o índice de evasão e contribuiu para a
correcção monetária da dívida fiscal, permitiu uma maior eficácia das
cobranças e elevou as receitas dos orçamentos provinciais.

Em jeito de conclusão, extrai-se que a lei 3/87 contribuiu para o


aumento das receitas fiscais e para a reposição de alguns princípios
que orientam as leis do mercado. Dado que as posições divergem em
função da preferência de um ou outro sistema, não nos cabe aqui
tomar posições sobre a perfeição ou não de um sistema.
Este sistema vigorou até 31 de Dezembro de 2002, altura em que
começou a funcionar o novo sistema aprovado pela Lei 15/2002 de 26
de Junho, conhecida pela sigla LBST5.

IV. A TERCEIRA REFORMA DE 2002

5
Pelo facto de a LBST ter entrado em vigor a 1 de Janeiro de 2003, o Dr. Waty prefere dizer Reforma de
2003 e não de 2002, ano da publicação da LBST. Vide T. Waty, Introdução ao Direito Fiscal. P.219

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A terceira Reforma teve como prenúncio a introdução do IVA como


substituição do imposto de circulação que apesar de ter constituído
grande fonte de receita para os cofres do Estado fomentava o mercado
informal e aumento dos preços dos produtos produzidos internamente;
e introdução do Imposto de Consumo de Produtos Específicos (ICE) que
substituía o Imposto de Consumo, que pelas características dava azo
ao contrabando e evasão fiscal6.
Estes novos impostos visavam alargar da base tributária, reduzir a
carga fiscal no conjunto da tributação directa, aumentar o nível das
receitas fiscais, modernizar o sistema de impostos e racionalizar o
sistema de benefícios fiscais.
Como ficou dito, nem toda a legislação fiscal colonial foi revogada,
restando para tal tudo o que não fosse contrário à Constituição de
1975. Por assim dizer, assistiu-se a uma reformulação da tributação,
substituindo também a matéria do Código dos Impostos sobre o
Rendimento de 1987.
Nesta reforma de 2002, estabeleceram-se as bases para a
implementação do novo sistema de tributação do rendimento (Imposto
sobre Rendimento de Pessoas Singulares - IRPS e Imposto sobre
Rendimento de Pessoas Colectivas - IRPC) com carácter progressivo.
Ainda, foram constituídos os princípios de organização tributaria no
país, as garantias e as obrigações tributárias dos contribuintes e da
Administração fiscal, os procedimentos básicos de liquidação e
cobrança de impostos, o regime geral de infracções tributárias,
introduz-se a tributação das empresas pelo seu rendimento real.

1. O SISTEMA TRIBUTÁRIO DE 2002

A última Reforma introduz alterações profundas na estrutura dos


impostos e coloca princípios que foram deixados à parte pelas duas
anteriores Reformas designadamente de 1978 e 1987 de forma a

6
Desde logo, o Dr. Waty considera a esta situação uma Reforma Fiscal. Vide Waty, op. Cit. p. 217

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alcançar melhor eficiência de execução face à realidade da época quer


quanto `a capacidade técnica do pessoal administrativo quer dos
contribuintes.
A lei 15/2002 introduz técnicas modernas de tributação e consagra
os princípios de generalidade, da justiça material, da eficiência e
simplicidade do sistema, requisitos necessários para um sistema fiscal
ideal7. Ainda, revoga a Lei 3/87 de 19 de Janeiro e a Lei 8/88 de 21 de
Dezembro.
Uma outra inovação consistiu na materialização dos princípios e na
fixação de regras de interpretação e integração de lacunas da mesma,
no tratamento dos elementos da relação jurídico tributária,
conceituação de substituição fiscal e de retenção na fonte, garantias
dos contribuintes, apresentação das formas de extinção da
responsabilidade tributária, das modalidades de cobrança dos
impostos e do conceito de infracção tributária (arts. 5, 6, 11 e 12, 17,
32, 37 e 41 todos da LBST).
Ainda mais, introduz uma alteração na tributação directa, passando
do clássico modelo cedular para um modelo de tributação de
Rendimentos.

A) TIPOS DE IMPOSTOS DA ÚLTIMA REFORMA

O sistema tributário integra impostos nacionais e autárquicos8. De


todo resulta que os impostos do sistema fiscal nacional classificam-se
em directos e indirectos e actuam da seguinte maneira:

1. TRIBUTAÇÃO DIRECTA (art. 57 LBST)

7
Ibraimo Obrarmos, Um Contributo para a Fiscalidade em Moçambique, p.105 e Teodoro Waty,
Introdução ao Direito Fiscal, p.219.
8
A Lei 11/97 de 31 de Maio fixa os seguintes impostos autárquicos: O Imposto Predial Autárquico, o
Imposto Pessoal Autárquico, o Imposto Autárquico de Comércio e Indústria, o Imposto sobre o
Rendimento de Trabalho secção B. A introdução desta Lei constitui uma outra Reforma para o sistema
fiscal, cfr. T. Waty, op. Cit. P. 216

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Actuam com base em:


- IRPS; e
- IRPC.

2. TRIBUTAÇÃO INDIRECTA (art. 66 LBST)

Actuam com base em:


- imposto sobre a despesa;
- IVA;
- ICE; e
- Direitos Aduaneiros

Contudo, a LBST manteve os seguintes impostos das Reformas


anteriores: Imposto do selo, sobre sucessões, sisa, especial sobre o
jogo, IRN, sobre veículos.

A terminar, de referir que esta Lei trouxe grandes inovações e


modernizou o sistema fiscal moçambicano porquanto adopta princípios
universais do direito fiscal e está virado para a justiça social.

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CONCLUSÃO

O sistema fiscal moçambicano é uma realidade que tem vindo a


evoluir desde os tempos antigos. Desde já, a evolução por mais que
seja boa ou má aos olhos de uns e outros, ela tende a melhorar
qualquer situação social. Segundo, Hegel, o filósofo, a história é uma
contradição ou oposição de forças (tese, antítese e síntese).
Deste modo, a história do direito fiscal que partiu desde o período
primitivo até à época colonial servindo os interesses dos soberanos e
depois dos exploradores, respectivamente, tem hodiernamente o
sentido verdadeiro do fisco, que visa a financiar a carência do Estado
de forma a satisfazer os fins a que ele se obriga a prosseguir.
Desde a Independência até hoje, vivemos três épocas “fiscais”
distintas que pretendiam fins de justiça social. Porém, bem ou mal,
perfeito ou imperfeito era o sistema vigente.
Na primeira época, com a introdução do sistema socialista, houve
por bem deixar o ideal colonialista que satisfazia os interesses
imperialistas burgueses9 para servir os interesses da nação baseados
no princípio de justiça social. Assistimos aqui a uma lapidação
económica, consequência da inexistência da paz e segurança social,
descontrolo duma grande parte da tributação, cerca de 70% e

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Antigo Hino Nacional da República de Moçambique.

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indiferença quanto ao fisco, incentivada pela guerra e outros males


sociais. Esta fase redundou num fracasso. Porque a história é feita de
teses, antíteses e sínteses desembocámos numa outra fase que
pretendia recuperar o sucesso alcançado pela primeira fase.
Na segunda fase, as medidas usadas foram violentas e penosas
para a população ao se introduzir o PRE, exigindo de todos maior
sacrifício fiscal. Procurava-se ajustar as receitas fiscais ao OGE e
acelerar o PIB. Das medidas tomadas, o mercado informal foi
abrangido e o custo de vida subiu.
Na terceira fase, pretendeu-se melhorar o sistema e introduziram-se
grandes alterações que resultaram na introdução de princípios de
justiça social, simplicidade, eficiência e eficácia do sistema fiscal. Uma
grande informação e formação das pessoas nesta matéria e
estabelecimento de bases para garantias dos contribuintes entre
outros. Foi, em suma, como prefere Dr. Waty a introdução de um
modelo fiscal comum, isto é, que obedece a regras universais.
Concluindo, diremos que este trabalho contribuiu bastante para
enriquecer a nossa percepção de todo um conjunto de arsenal que
compõe a história da fiscalidade pós independência de Moçambique.
Não se trata do cúmulo da matéria, mas um percurso pela história
do direito tributário moçambicano.
Desde já, com o conhecimento da história e dos seus princípios
fundantes podemos ir mais longe, progredindo e recuperando o que foi
perdido, segundo as palavras dos latinos historia magistra vita est.

O Autor

BIBLIOGRAFIA

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1. WATY, T. A., Introdução ao Direito Fiscal, W&W Editora, Maputo,


2004
2. IBRAIMO, I., O Direito e a fiscalidade, Um Contributo para o
Direito Fiscal Moçambicano, Maputo, s.a.
3. CRPM de 1975
4. CRM de 2004
5. LBST
6. Lei das Finanças autárquicas.

Fontes orais
1. Inácio Petróleo, trabalhador, 36 anos de idade;
2. Mário Gobeia, trabalhador, 30 anos de idade.

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