TEMA 13

LOS

RGANOS ADMINISTRATIVOS: ESPECIAL REFERENCIA A LOS

RGANOS COLEGIADOS. LA COMPETENCIA
ADMINISTRATIVA. LA
DELEGACIN DE COMPETENCIAS Y LA DELEGACIN DE FIRMA. LA
AVOCACIN. LA SUSTITUCIN Y LA SUPLENCIA. LA ENCOMIENDA
DE GESTIN.

SUMARIO:
I.

RGIMEN JURDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

COMN.

II.- LOS RGANOS ADMINISTRATIVOS: ESPECIAL REFERENCIA A LOS RGANOS COLEGIADOS

II.1.-Concepto de rgano administrativo
II.2.-Creacin,supresin y modificacin de los rganos
II.2.1.-Reglas comunes
II.2.2.-Reglas especficas para las diversas Administraciones Pblicas
II.3.-Clases de rganos administrativos
II.4.-Especial referencia a los rganos colegiados
II.4.1.- Regulacin
II.4.2.-Funcionamiento
III.- LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA
III.1.-Definicin
III.2.- Atribucin de la competencia
III.3.-mbito de la competencia
III.4.-Invalidez de los actos dictados por rganos incompetentes
III.5.-Irrenunciabilidad de la competencia
IV.- LA DELEGACIN DE COMPETENCIAS Y LA DELEGACIN DE FIRMA
IV.1.-La delegacin de competencias
IV.2.-La delegacin de firma
V.- LA AVOCACIN
VI.- LA SUSTITUCIN Y LA SUPLENCIA
VI.1.-La sustitucin
VI.2.-La suplencia
VII.- LA ENCOMIENDA DE GESTIN
VII.1.-Concepto
VII.2.-Formalizacin

103

I.

RGIMEN JURDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN.

La administracin pblica es una organizacin creada para alcanzar unos fines que nuestra
sociedad considera deseables, razn por la que la Constitucin Espaola de 1978 acoge en su
articulado las lneas bsicas de su actuacin, tanto en las relaciones entre administraciones
como cuando esa relacin se d con los ciudadanos.
El Ttulo IV de la Constitucin Espaola (C.E.) Del Gobierno y de la Administracin viene
a establecer los principios bsicos que rigen a la administracin pblica, de cuya lectura
podemos sacar las siguientes notas caracterizadoras;
1) La administracin es un instrumento al servicio de los ciudadanos (carcter
instrumental o servicial) debiendo satisfacer de manera objetiva los intereses
generales. (Art. 103 C.E.)
2) La actuacin administrativa est sometida plenamente a la Ley y al Derecho, debiendo
observar determinadas garantas de la ciudadana, tal como el procedimiento de
elaboracin de los actos administrativos y derecho de audiencia. (Arts. 103.1 y 105 c).
3) El Gobierno dirige la actuacin de la administracin pblica (Art. 97). Esta referencia
genrica debe ser contextualizada al coexistir junto con la Administracin del Estado las
administraciones autonmicas (Comunidades y Ciudades Autnomas) y las locales
(principalmente los municipios).
4) El control de la legalidad de la actuacin administrativa por los Jueces y Tribunales y el
derecho de los particulares a ser resarcidos de los daos que se produzcan como
consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos (Art. 106).
5) Los rganos administrativos tienen atribuidos para poder alcanzar los objetivos que se
les encomienden una serie de poderes y potestades (Leyes de creacin).
Tomando las anteriores notas podemos decir que la Administracin Pblica es el conjunto de
entes a los que el Derecho Administrativo (Derecho Pblico) otorga unos poderes y
encomienda la consecucin de unos objetivos de inters general estando plenamente sometida
a la Ley y al Derecho.
El eje central del Derecho Administrativo espaol est formado por tres leyes: La Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn (en adelante LRJPAC), la Ley de la
Contencioso-administrativa de

13

de

julio

de

1998,

Jurisdiccin

reguladora del control de la

104

Administracin por los Juzgados y Tribunales, y la Ley 11/2007 de acceso electrnico de los
ciudadanos a los Servicios Pblicos.
La LRJPAC forma parte de la legislacin bsica aplicable a todas las administraciones
pblicas cuya competencia viene atribuida al Estado por el artculo
149.1.18 con la finalidad de garantizar a todos los ciudadanos un tratamiento comn ante
todas ellas. Su contenido es por tanto aplicable a la administracin estatal, autonmica y a la
local, as como a sus administraciones instrumentales si bien con algunos matices (artculo 2
LRJPAC).
PRINCIPIOS GENERALES.
Tratndose de una norma bsica, la LRJPAC establece los principios comunes por los que
deben regirse el conjunto de administraciones pblicas as como los principios aplicables a las
relaciones interadministrativas.
El artculo 3 LRJPAC diferencia entre principios organizativos y principios de actuacin:
1) PRINCIPIOS DE ORGANIZACIN:
Principio de jerarqua: supone la existencia de una estructura orgnica piramidal. La
existencia de superiores y subordinados en la organizacin administrativa viene a dar
respuesta a variadas necesidades: facilita el poder de direccin y control dentro de la
organizacin, permite residenciar la responsabilidad administrativa en el titular superior del
rgano, mantiene la unidad de accin y la coherencia en la consecucin de los fines
encomendados o, desde un punto de vista jurdico, para dar un valor
distinto a las rdenes emanadas de las autoridades en funcin de su posicin en la escala
jerrquica.
En nuestro mbito autonmico la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organizacin y
Rgimen Jurdico de la Administracin Pblica de la Comunidad Autnoma de la Regin de
Murcia, los Consejeros, como rganos directivos superiores, tienen atribuidas diversas
competencias respecto al resto de autoridades y rganos de sus respectivos departamentos
tales como la superior direccin e inspeccin de la misma y de los organismos pblicos que
le estn adscritos o la superior autoridad sobre el personal de la Consejera y, a su vez, a
travs de los correspondientes Decretos se establecen los rganos directivos de cada
Consejera,

conformando

una

estructura

jerarquizada

de

toda

la Administracin

Pblica.

105

Descentralizacin y desconcentracin: ambos principios persiguen una mayor eficacia y

rapidez en la prestacin de los servicios basada en la especializacin en su prestacin o en una
prestacin ms cercana a los ciudadanos.

La descentralizacin es la transferencia de competencias a otras administraciones o

a entes pblicos con personalidad jurdica. La ms generalizada dentro del proceso
iniciado con la C.E. de 1978 ha sido la efectuada por la Administracin del Estado
hacia las distintas comunidades autnomas, aunque tambin es factible que ese
proceso descentralizador pueda efectuarse entre las comunidades autnomas y la
administracin local.
Con la descentralizacin se traslada la titularidad de la competencia, manteniendo
nicamente la administracin descentralizadora una relacin de tutela que garantice unos
servicios bsicos para todos los ciudadanos, una financiacin adecuada, etc.,
independientemente del desarrollo concreto que cada administracin receptora de la
competencia pueda hacer para satisfacer las concretas necesidades de su territorio o
ciudadanos. Por ejemplo estableciendo un catlogo de prestaciones sanitarias bsicas
aplicable a todo el Estado espaol. La descentralizacin puede ser territorial, realizada
hacia los entes autonmicos y locales, y funcional, que es la realizada a travs de los
entes institucionales. Mientras que en la primera se toma como presupuesto la
existencia de unos intereses autctonos de los entes locales o autonmicos, en la segunda
lo que se persigue es una mayor agilidad administrativa.
Tambin se distingue entre originaria y derivada dependiendo de si la descentralizacin
es recibida directamente de un ente perteneciente a la Administracin del Estado, o se
trate de una competencia ya descentralizada cuando el ente que la ejerce vuelva a
descentralizarla.

La desconcentracin por su parte consiste en la transferencia permanente de

competencias dentro de un mismo ente pblico u organismo. Esta sencilla nocin
lleva implcitas dos diferencias respecto a la descentralizacin que acabamos de ver: la
desconcentracin se realiza dentro de la misma lnea jerrquica de la organizacin
administrativa del ente, mientras que la descentralizacin se lleva a cabo entre
administraciones distintas. En segundo lugar, los rganos receptores de las competencias
desconcentradas carecen de personalidad jurdica propia, la cual reside en el rgano
administrativo al que pertenecen, mientras que en la descentralizacin las
administraciones receptoras tienen por definicin personalidad jurdica.

106

Con la desconcentracin se persigue una mayor agilidad administrativa al descongestionar

los rganos superiores aumentando la capacidad de decisin de los rganos inferiores que
reciben la competencia. No obstante esta tcnica tambin puede realizarse entre rganos
centrales (por ej. entre un Consejero y un Director General), razn por la que se distingue
entre desconcentracin horizontal y vertical. La primera se realizara entre rganos que
pertenecen al poder central del organismo o ente, mientras que en la segunda las competencias
desconcentradas las recibiran los rganos inferiores que no pertenezcan al ncleo central del
poder o los rganos perifricos de esa administracin.
En definitiva se trata de una tcnica que permite descongestionar a los rganos centrales
evitando la problemtica y perjuicios de una administracin excesivamente centralizada,
logrando una mayor agilidad en los procesos administrativos, razn por la cual, y a diferencia
de otra figura como la delegacin que es susceptible de ser revocada, la desconcentracin
se realiza a travs de normas organizativas que garantizan su carcter permanente,
siendo necesario un cambio normativo para dejarla sin efecto.
La coordinacin es quizs el principio organizativo ms complejo de delimitar porque
refiere

mayoritariamente

actuaciones

de

distintas

administraciones

se

pblicas.

Conceptualmente podemos decir que consiste en lograr una unidad de actuacin entre
distintas administraciones u rganos pertenecientes a una misma administracin pero no
relacionados por el principio de jerarqua.
El tratamiento de la coordinacin en la C.E. 1978 no es nico: al tratarse de un principio
complejo unas veces viene concretado su alcance mientras que otras se da por supuesto, como
ocurre cuando se tratan las competencias compartidas entre el Estado y las CC.AA.
En ocasiones la coordinacin se presenta como un principio instrumental al servicio de otros
como la planificacin general de la actividad econmica, bases y coordinacin de la sanidad,
fomento y coordinacin de la investigacin cientfica y tcnica, etc., (art. 149.1. 13, 15 y 16
C.E.). Desde un punto de vista subjetivo, es decir, tomando como referencia quin ejerce el
poder de coordinacin, tambin podemos ver que la C.E. establece una separacin entre
las competencias estatales y autonmicas, (arts. 148 y 149 C.E.) delimitando de esta
forma quien ostenta esa potestad, si bien esto no ha evitado la friccin y necesidad de
clarificacin de la potestad-deber de coordinacin.
As por ejemplo la Sentencia del T.C. De 4 de julio de 1985, F.J. 2, dice: cuando el Estado
posee una competencia para la coordinacin general, tal objetivo puede ser alcanzado
mediante el ejercicio de la misma que acta como lmite de la plenitud competencial de las
CC.AA, pero la necesidad de asegurar la accin conjunta, la informacin recproca y la
107

mxima accin de la eficacia no crea en s misma competencia alguna para el Estado ni puede
ser

utilizada

por

este,

en

consecuencia,

para

delimitar indebidamente las

competencias comunitarias.
Colaboracin y cooperacin: la existencia de diversas administraciones territoriales e
instrumentales que ejercen su competencia en el mismo territorio y mbito subjetivo hace
necesaria la colaboracin, cooperacin y asistencia mutua para conseguir una gestin eficaz
de los asuntos que tienen encomendados. La LRJPAC establece en su artculo 4 los principios
que deben regir las relaciones entre las diversas administraciones, entre los que destacan la
lealtad institucional y la cooperacin como base del estado territorial autonmico.

Instrumentos de colaboracin, cooperacin y coordinacin:

El artculo 5.1 LRJPAC establece la posibilidad de que la Administracin del Estado y las
Administraciones de las Comunidades Autnomas creen rganos bilaterales o multilaterales
y

de

mbito general o sectorial en aqullas materias en las que exista interrelacin

competencial, como instrumentos de cooperacin y de coordinacin, segn los casos. Entre

estos instrumentos podemos destacar:
1. Conferencias Sectoriales: (art. 5 LRJPAC) son rganos de cooperacin de composicin
multilateral y mbito sectorial que renen a miembros del Gobierno, en representacin
de la Administracin General del Estado, y a miembros del los Consejos de Gobierno
de las distintas autonomas. El rgimen de estas conferencias ser el establecido en el
acuerdo de creacin y en su reglamento interno. La convocatoria de la conferencia la
realizar el Ministro competente por razn de la materia, con antelacin suficiente a su
celebracin y deber ir acompaada del orden del da y de la documentacin necesaria.
La finalidad de las Conferencias Sectoriales es intercambiar puntos de vista y puesta en
comn de los problemas de cada sector, as como la

propuesta de acciones para

resolverlos, motivo por el que no pueden sustituir a los rganos propios de las CC.AA.
que tengan competencia en un determinado sector.
No obstante los acuerdos de la Conferencia Sectorial podrn formalizarse bajo la
denominacin de Convenio de Conferencia Sectorial.
2. Comisiones Bilaterales de Cooperacin (art. 5.2 LRJPAC): son rganos de
cooperacin de mbito general que renen a miembros del Gobierno en representacin
de la Administracin General del Estado y a miembros del Consejo de Gobierno en
representacin de la respectiva Comunidad Autnoma. Su creacin se realiza mediante
acuerdo que determinar los elementos esenciales de su rgimen.
108

3. Convenios

de

colaboracin

(art.

LRJPAC):

celebrados

entre

la

Administracin General del Estado y sus organismos dependientes y los respectivos

organismos de las CC.AA en el mbito de sus competencias. Estos instrumentos deben
especificar en su contenido no solamente la finalidad, sino el compromiso de actuacin
de cada administracin, la financiacin, rganos de control, formas de extincin, etc.
Conforme al artculo 8 LRJPAC

tanto los convenios de colaboracin como los de

Conferencia Sectorial obligan a las partes desde el momento de su firma, salvo que en
ellos se establezca otra cosa, y no suponen en ningn caso renuncia a las competencias
propias de las Administraciones intervinientes. Ambos tipos de convenio deben ser
publicados en el Boletn Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la respectiva
Comunidad Autnoma.
4. Consorcios (art. 6.5 LRJPAC): se diferencia del convenio en que para la ejecucin de
los acuerdos previstos se hace necesario contar con una organizacin con personalidad
jurdica propia o sociedad mercantil. A travs de sus estatutos se determinan los fines, el
rgimen orgnico y funcional, la financiacin y la composicin de sus rganos de
decisin, en los que estarn representadas todas las administraciones participantes en la
proporcin acordada en dichos estatutos.
5. Planes y programas conjuntos (art. 7 LRJPAC): son acordados por la
Administracin

General

del

Estado

las

Administraciones

de

las

Comunidades Autnomas en materias en las que ostenten competencias concurrentes.

Dentro de cada mbito sectorial corresponde a las Conferencias Sectoriales la
iniciativa para acordar la realizacin de planes y programas conjuntos as como la
aprobacin de su contenido, seguimiento y evaluacin. El acuerdo aprobatorio de un
plan o programa le confiere eficacia vinculante para las administraciones firmantes,
pudiendo ser completado con convenios bilaterales con cada Administracin
Autonmica en aspectos que requieran una especificidad.
I.2. PRINCIPIOS DE ACTUACIN
El principio de legalidad: el sometimiento de la Administracin a la Constitucin, la Ley y al
Derecho que hemos visto entre las notas caracterizadoras supone que toda actuacin
administrativa debe regirse siempre por lo previsto en las normas, estando sometida al
control jurisdiccional.
El principio de eficacia supone que la actuacin de la Administracin debe ir dirigida siempre
a la consecucin de unos objetivos que tiene marcados y que forman parte del objetivo
109

superior de satisfacer el inters general. Para la consecucin de esos objetivos debe establecer
servicios de calidad a la ciudadana atendiendo tambin al criterio de eficiencia, es decir,
utilizando la menor cantidad de recursos humanos y econmicos posible.
La objetividad y el inters pblico: la actuacin administrativa debe realizarse al margen
de cualquier inters de los gestores o en beneficio indebido de otras personas o grupos. Debe
ser siempre imparcial y buscar el inters pblico.
Buena fe y confianza legtima: la actuacin legal, objetiva y de servicio pblico de la
Administracin debe ser un valor apreciable por la ciudadana de forma que se establezca una
confianza recproca guiada siempre por el principio de buena fe.
Personalidad jurdica nica: cada Administracin acta para el cumplimiento de sus
fines como una sola persona, con independencia del entramado de entes y organismos de que
est formada.
Transparencia y participacin: Una Administracin transparente es la que pone al alcance de
la ciudadana toda la informacin sobre su actividad, estructura orgnica, funciones, etc.,
abriendo cauces de participacin efectiva. Por lo tanto es un principio de relacin con la
ciudadana. En la Regin de Murcia la Ley 12/2014, de Transparencia y Participacin
Ciudadana es la que regula e instrumenta estos principios de actuacin, contando con el
Consejo de la Transparencia, constituido a finales de julio de 2015, como rgano de control
independiente que vela por el fomento de la transparencia y la participacin ciudadana en la
Administracin Regional a travs del control sobre el cumplimiento de la obligacin de
publicidad activa y garantizando el acceso de los ciudadanos a la informacin pblica. Entre
los instrumentos para realizar su accin se encuentra el Portal de la Transparencia de la
Comunidad Autnoma de la Regin de Murcia como fuente de acceso para todos los
ciudadanos a la informacin que genera la administracin regional.

110

II.- LOS RGANOS ADMINISTRATIVOS: ESPECIAL REFERENCIA A LOS

RGANOS COLEGIADOS.
II.1.- Concepto de rgano administrativo.
La expresin rgano ha sido tomada de la Biologa por el Derecho, en el sentido de
integrante de un cuerpo vivo y que tiene una determinada funcin.
Si bien cada Administracin Pblica acta en las relaciones externas como una
nica y misma persona (artculo 3.4 LRJPAC), su voluntad se expresa a travs de
sus rganos, acta a travs de stos.
Esto es propio de todas las personas jurdicas que, por su naturaleza espiritual y
ficticia, deben manifestarse a travs de los rganos de que se componen,
encarnados por una o varias personas fsicas que ejercen las competencias que
tienen atribuidas, que son sus titulares.
En ltima instancia, por tanto, las Administraciones, como personas jurdicas
carentes de existencia fsica, necesitan de personas fsicas para actuar y
expresarse. Por eso, las Administraciones Pblicas se descomponen, a su vez, en
unidades funcionales compuestas por una serie de atribuciones o competencias, un
conjunto de medios materiales, y una o varias personas que estn adscritas a las
mismas: cada una de estas unidades constituye un rgano.
Desde la perspectiva del Derecho slo son rganos aquellas unidades integrantes
de la Administracin que intervienen en las relaciones jurdicas que la propia
Administracin mantiene con otras personas. Es decir, slo son rganos
administrativos aquellas unidades con competencia para actuar en las relaciones
con otras personas, expresando la voluntad o el juicio de la Administracin de la que
forman parte.
La misma LRJPAC parece distinguir entre ambas figuras al decir que corresponde a
cada Administracin delimitar las unidades administrativas que configuran los
rganos administrativos propios (artculo 11.1).
En este mismo sentido, la Ley 6/ 1997, de 14 de abril, de Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del Estado (en adelante, LOFAGE)
distingue entre rganos administrativos y unidades administrativas. Los primeros
producen actos administrativos con eficacia frente a terceros o al menos participan
previa y obligatoriamente en su produccin, las unidades no (artculo 5.1).
II.2.- Creacin, supresin y modificacin de los rganos.
II.2.1 Reglas comunes.

111

Segn su nivel en la escala organizativa, se reserva a determinadas instancias la

facultad de crear y por tanto de modificar y suprimir, determinados rganos
teniendo en cuenta adems, las prescripciones constitucionales, por
ejemplo las de su artculo 103, apartado 2, cuando dice que Los rganos
de la Administracin del Estado son creados, regidos y coordinados de
acuerdo con la ley.
Esta materia no est reservada en bloque a la ley por la Constitucin, por lo que
suele regularse directamente por cada Administracin Publica, con la intensidad que
luego examinaremos.
Es importante retener que las disposiciones en materia organizativa no son meras
reglas internas de la respectiva Administracin.
La LRJPAC seala, como ya vimos, que corresponde a cada Administracin Pblica
delimitar sus rganos propios, facultad que a tenor de la misma LRJPAC, debe
respetar unas reglas comunes.
stas, que se recogen en su artculo 11(apartados 2 y 3), son las siguientes:
a) Determinacin de su forma de integracin en la respectiva Administracin y su
dependencia jerrquica.
b) Delimitacin de sus funciones y competencias.
c) Dotacin de los crditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.
d) Prohibicin de crear nuevos rganos que supongan duplicacin de otros ya
existentes(salvo que se suprima o reduzca de forma simultnea la competencia de
stos).
II.2.2.- Reglas especficas para las diversas Administraciones Pblicas.
Hasta hace relativamente poco tiempo la literalidad del apartado 2 del artculo 103
de la Constitucin que establece que los rganos de la Administracin del Estado
son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley, se entenda en el sentido
de que haca falta una ley para su creacin, al menos para los ms relevantes.
Tras llegarse a una interpretacin ms flexible, en la idea de que bastaba con una
ley que fijara las reglas de creacin pero no la creacin en s, diversas leyes de
forma dispersa han regulado la cuestin para la Administracin General del Estado
hasta llegar a su inclusin en una sola norma, la LOFAGE de 1997.
La LOFAGE fija esta competencia de la siguiente forma:
a)

Ministerios y Secretaras de Estado; por Real Decreto del Presidente del

Gobierno (artculo 8.2)

b)

Resto de rganos hasta el nivel de Subdireccin General; por Real Decreto

del Consejo de Ministros (artculo 10.1).
112

c)

rganos de nivel inferior al de Subdireccin General: por Orden del Ministro

correspondiente (previa aprobacin del Ministro de Administraciones Pblicas).

d)

Unidades administrativas: a travs de la relacin de puestos de trabajo

(artculo 10.3).

Las Comunidades Autnomas, superada la fase inicial de crear sus Consejeras por
ley, ofrecen para stas y dems rganos una variedad de soluciones.
La esfera local y con claras diferencias adems entre el Municipio y la Provincia por
un lado y el resto de entidades, es el mbito en el que esta potestad es mucho
ms reducida ya que su organizacin suele estar predeterminada por la Ley 7/1985,
de 2 de abril, de Bases del Rgimen Local o por las leyes sobre Rgimen Local de
las Comunidades Autnomas.
II.3.- Clases de rganos administrativos.
Los rganos administrativos se pueden clasificar siguiendo muy variados criterios;
aqu nos referiremos slo a las clasificaciones ms importantes, es decir segn:
a) El mbito territorial.
b) Las funciones.
c) El nmero de sus miembros.
Por su mbito territorial de competencias, puede hablarse de rganos centrales y
perifricos. Los primeros despliegan su competencia en todo el mbito territorial en
el que acta la Administracin a la que pertenecen, en tanto que son perifricos
aqullos que tienen su mbito de competencias limitado a una parte del territorio en
el que acta la Administracin de la que forman parte.
Por la naturaleza de sus funciones, puede hablarse de rganos activos, consultivos y
de control. Los primeros son los encargados de disponer y ejecutar decisiones. Los
segundos no adoptan decisiones sino que se limitan a manifestar opiniones o
pareceres (informes o dictmenes) conforme a criterios tcnicos o de oportunidad.
Los terceros supervisan vigilan o comprueban la actividad de los anteriores
manifestando su adecuacin o inadecuacin tcnica, econmica, jurdica, etc.
Normalmente hay una relacin entre la funcin del rgano y su composicin de
manera que como regla general suelen ser unipersonales los rganos activos, en
tanto que los rganos colegiados suelen constituirse para realizar funciones
consultivas. Por eso se ha dicho que deliberar es funcin de varios y ejecutar es
propia de uno solo.
Segn el nmero de miembros que lo componen, puede hablarse de rganos
unipersonales y colegiados. Los primeros son aquellos cuyo titular es una sola
persona fsica, lo que no excluye que el rgano est compuesto de mltiples
personas ordenadas jerrquica o verticalmente, subordinadas a un nico titular. Los
segundos se caracterizan por estar constituidos por una pluralidad de personas que,

113

en una posicin de igualdad dentro del rgano, expresan la voluntad del mismo
mediante su intervencin simultnea.
Otras formas de clasificacin son las que atienden a la amplitud de la competencia,
obtenindose as, rganos de competencia general y especfica (limitada en este
caso a una sola materia o sector de actividad) o incluso a su constitucin interna
hablndose en este segundo caso, de rganos simples y rganos complejos
constituidos estos ltimos por la agrupacin de rganos simples.
II.4. - Especial referencia a los rganos colegiados.
II.4.1.- Regulacin.
Dentro de los rganos colegiados puede diferenciarse, siguiendo la sistemtica de la
LRJPAC, entre:
a) rganos constituidos por titulares de rganos de una misma Administracin.
b) Aquellos otros formados por representantes de organizaciones sociales o de
otras Administraciones Pblicas.
Para los primeros, la LRJPAC (en el Captulo II de su Ttulo II) establece una serie
de reglas sobre su funcionamiento y composicin que, tras la Sentencia 50/1999, de
6 de abril, del Tribunal Constitucional, ya no son en su gran parte bsicas, es decir,
podrn ser modificadas por las Comunidades Autnomas al regular su propia
organizacin administrativa. Dicha sentencia afecta principalmente a las funciones
de los Presidentes, Secretarios y resto de los miembros de dichos rganos, as
como a las actas de sus sesiones.
El resultado es que las reglas que se citan a continuacin han de ser entendidas en
sentido genrico, a modo de ejemplo, dado que pueden ser alteradas por cada
Comunidad Autnoma en la mayora de los supuestos.
II.4.2.- Funcionamiento.
Los rganos colegiados se componen de un Presidente, un Secretario y el resto de
sus miembros.
Segn el artculo 23 de la citada ley, al Presidente le corresponden bsicamente
estas atribuciones:
a) Representar al rgano.
b) Acordar la convocatoria de las sesiones, fijando su orden del da.
c) Presidirlas y moderarlas, dirimiendo los empates de las votaciones con su voto
de calidad.
Es suplido por un Vicepresidente y en su defecto, por el miembro del rgano
colegiado de mayor jerarqua, antigedad y edad, por este orden.

114

El Secretario asiste a las reuniones del rgano pudiendo intervenir en las mismas.
Las reglas para su designacin, cese y suplencia se regularn en las normas
especficas de cada rgano y, en su defecto, por acuerdo del mismo.
Su misin consiste en realizar las actuaciones necesarias para el correcto
funcionamiento del rgano, tales como citar a sus miembros a las mismas, redactar
y autorizar las actas de las sesiones, expedir certificaciones de los acuerdos
adoptados, etc. Si es miembro del rgano, tendr voz y voto, pero si se trata de un
funcionario que asiste slo en condicin de Secretario, tendr voz pero no voto en
las reuniones del rgano (artculo 25 LRJPAC).
Los miembros que componen el rgano, normalmente denominados vocales, asisten
a las sesiones, participan de los debates, formulan ruegos y preguntas y votan los
acuerdos que procedan. Para realizar adecuadamente su misin tienen derecho a
recibir la convocatoria de las sesiones con el orden del da al menos con 48 horas de
antelacin y a obtener o consultar cuanta informacin se relacione con las
mismas(artculo 24 LRJPAC).
Los acuerdos del rgano se aprueban por mayora de votos en sus reuniones o
sesiones de las que se levanta acta que debe contener, como mnimo, los datos
enumerados en el artculo 27.1 de la LRJPAC.
Para que el rgano se constituya vlidamente la regla es que deben asistir, al
menos, el Presidente, el Secretario (o quienes hagan sus veces) y la mitad, como
mnimo, de sus miembros (artculo 26.1 LRJPAC). De todas formas, en la normativa
propia de cada rgano o por acuerdo de ste, en su defecto, podr preverse una
segunda convocatoria en la que resulte necesaria una menor asistencia de los
mismos (artculo 26 LRJPAC).
Los rganos colegiados formados por representantes de organizaciones sociales o
de otras Administraciones Pblicas estn sujetos a las mismas normas pero tienen
reconocidos por la misma ley ciertas especialidades en cuanto a su composicin y
funcionamiento.
III.- LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.
III.1.- Definicin.
Al hablar de los rganos de la Administracin se deca que uno de sus elementos es
la competencia entendida, en sentido amplio, como el conjunto de atribuciones que
tiene asignadas.
Su origen es doble. Por un lado, obedece al principio comn a cualquier
organizacin de divisin del trabajo. Por otro, a la idea de que los derechos de los
ciudadanos obtienen una mayor garanta si se delimita la esfera de actuacin de
cada rgano.
En ausencia de una definicin en la LRJPAC la competencia debe entenderse como
la medida de poder que corresponde a cada rgano. Es el elemento ms tpico del
115

rgano y el que legitima su actuacin: de ah que se diga que la competencia

adems de definir al rgano, lo sita en la organizacin administrativa.
III.2.- Atribucin de la competencia.
De acuerdo con el principio de legalidad de la actividad administrativa, son las
normas jurdicas las que atribuyen la competencia a los rganos administrativos.
La propia LRJPAC exige que la atribucin de competencias se fije en la misma
norma de creacin del rgano (artculo 11.2,b),sin perjuicio de su posible ulterior
modificacin.
Dado que las competencias se asignan, a veces, de forma genrica a una
determinada Administracin sin especificar rgano concreto, se entender que la
instruccin y resolucin de los expedientes corresponder a los rganos inferiores
competentes por razn de materia y territorio: de existir varios, al superior jerrquico
de stos (artculo 12.3 LRJPAC).
Normalmente, y por definicin, la competencia suele atribuirse de forma exclusiva a
un rgano de manera que ningn otro puede ejercerla ni ostentar simultneamente
su titularidad. Competencia exclusiva en este sentido equivale a potestad que se
reconoce a un rgano de forma excluyente. Slo muy excepcionalmente cabe la
hiptesis de que una determinada competencia se atribuya de manera alternativa o
indistinta a ms de un rgano sobre la misma materia concreta, en el mismo
momento y en el mismo territorio.
III.3.- mbito de la competencia.
La competencia se define en cuatro mbitos:
a) El territorial, porque los rganos desarrollan su actividad sobre espacios
geogrficos determinados que pueden abarcar la totalidad o slo una parte del
territorio en el que opera la Administracin a la que pertenecen.
b) El funcional, ya que cada rgano ejerce determinados poderes o
facultades (resolver un procedimiento, aprobar un reglamento, informar un
asunto).
c) El material, ya que cada rgano acta sobre partes determinadas de la realidad
social (agricultura, turismo, industria).
d) El jerrquico o estructural, ya que las competencias se ejercen en un marco
organizativo y por tanto dentro de un entramado de relaciones de colaboracin,
cooperacin o jerarqua. Esta ltima, especialmente, condiciona el ejercicio de la
competencia y modula la forma de producirse.
III.4.- Invalidez de los actos dictados por rgano incompetente.
La importancia de la competencia tiene que ver con la actuacin que despliega
tambin hacia fuera la Administracin y se puede constatar en que la manifiesta
116

incompetencia de la actuacin del rgano provoca, en algunos supuestos, la nulidad

de pleno derecho del acto administrativo dictado (artculo 62 LRJPAC).
Pero dicho artculo al limitar este supuesto a la manifiesta incompetencia por
razn de la materia o del territorio, supone, por ejemplo, que la infraccin referida al
orden jerrquico slo acarrear la anulabilidad, sin perjuicio adems de su posible
convalidacin en los trminos del artculo 67.3 de la LRJPAC.
III.5.-Irrenunciabilidad de la competencia.
La competencia administrativa que la norma atribuye al rgano es irrenunciable, lo
que significa que no depende del rgano que la tiene atribuida el disponer o no de su
titularidad ni de su ejercicio.
Esta irrenunciabilidad de la competencia que se predica de los rganos
administrativos significa que las competencias deben ser ejercidas en principio por
el rgano que las tiene atribuidas como propias (artculo 12 .1 LRJPAC).
Pero ese mismo artculo de la LRJPAC, a continuacin, recoge dos excepciones a
esta regla general de que las competencias las ejerce el rgano que las tenga
atribuidas como propias: la delegacin y la avocacin cuando se efecten en los
trminos previstos en dicha ley o en otras.
A las anteriores hay que aadir una tercera excepcin, no incluida en dicha ley, la
sustitucin, a la que luego tambin nos referiremos.
Tenemos pues en la LRJPAC una distincin entre titularidad de la competencia y su
ejercicio de tal modo que pueden, aunque sean excepciones, no coincidir siempre.
A modo de recapitulacin podemos decir que existen dos tipos de figuras: las que
no alteran la titularidad de la competencia pero s su ejercicio y las que (sin alterar
tampoco la titularidad) afectan slo a aspectos determinantes del ejercicio de la
competencia.
Las que no alteran la titularidad de la competencia, pero modifican su ejercicio ya las
hemos enunciado y son:
a) La delegacin.
b) La avocacin.
c) La sustitucin.
Las figuras que tampoco alteran la titularidad de la competencia y que respecto a su
ejercicio se limitan a modificar slo elementos determinantes son, siguiendo el
orden del artculo 12.1 de la LRJPAC:
a) La encomienda de gestin.
b) La delegacin de firma.
c) La suplencia.

117

IV.- LA DELEGACIN DE COMPETENCIAS Y LA DELEGACIN DE FIRMA.

IV.1.- La delegacin de competencias.
Consiste en la transmisin del ejercicio de una competencia de un rgano a otro
aunque no sean entre ellos jerrquicamente dependientes (artculo 13 LRJPAC).Tras
la reforma de 1999 dicho artculo permite delegar tambin en las entidades de
Derecho Pblico vinculadas o dependientes de la respectiva Administracin.
La delegacin opera mediante una decisin singular del rgano delegante, que
puede revocar esta decisin en cualquier momento.
Los actos que dicta el rgano que recibe la delegacin (rgano delegado) se
consideran como dictados por el rgano que la concede (rgano delegante) a todos
los efectos.
La delegacin puede producirse por razones tcnicas y en todo caso debe cumplir
ciertas garantas de publicidad y seguridad: la delegacin debe publicarse en el
peridico oficial correspondiente, segn la Administracin a la que pertenezca el
rgano delegante y las resoluciones que en su virtud dicte el rgano delegado
debern indicar expresamente esta circunstancia.
Por otra parte, la LRJPAC prohibe las delegaciones sobre determinados tipos de
competencias o sobre determinados rganos. Tras la reforma de 1999 de la LRJPAC
ha desaparecido de su artculo 127.2 la expresa prohibicin de delegar el ejercicio
de la potestad sancionadora.
Como novedad respecto a la normativa anterior a la LRJPAC hay que destacar que
sta permite mediante la autorizacin expresa de una ley, delegar competencias
ejercidas, a su vez, por delegacin.
Todas estas reglas que contiene el artculo 13 de la LRJPAC son aplicables a las
delegaciones interorgnicas, es decir, a las delegaciones que se establecen entre
rganos de una misma Administracin o de las entidades dependientes o vinculadas
a ella.
Las delegaciones intersubjetivas, es decir, entre distintas entidades o
Administraciones Pblicas territoriales, se rigen por normas constitucionales o
legales diferentes.
IV.2.- La delegacin de firma.
No debe confundirse la delegacin de competencias con la delegacin de firma. sta
ltima es una especie ms modesta de la delegacin de competencias ya que
consiste en la delegacin, no del ejercicio de la competencia decisoria, sino en la
simple materialidad de la firma de los actos o resoluciones previamente dictados por
el rgano delegante (artculo 16 LRJPAC).
Por eso constituye uno de los supuestos en los que no se altera la competencia del
rgano delegante.
118

Adems, la delegacin de firma se diferencia de la delegacin de competencias

entre otras cuestiones, en que:
a) Slo cabe a favor de los titulares de rganos o unidades dependientes.
b) No vale para las resoluciones de carcter sancionador.
c) No precisa su publicacin en el peridico oficial correspondiente.
V.- LA AVOCACIN.
La avocacin constituye, en cierto sentido, el supuesto inverso a la delegacin de
competencias y est prevista en el artculo 14 de la LRJPAC.
Consiste en que un rgano (avocante) reclama, mediante acuerdo motivado y por
razones tcnicas, sociales, econmicas, jurdicas o territoriales, la competencia para
conocer y resolver un asunto que ordinariamente o por delegacin le corresponde a
otro rgano jerrquicamente dependiente (avocado).
Presenta las siguientes notas:
a)
b)
c)
d)

Slo cabe entre rganos con relacin de dependencia.

Se refiera a un asunto concreto, sin afectar a la competencia genrica.
Precisa su motivacin.
La resolucin se imputa al rgano avocante.

En el supuesto de delegacin de competencias en rganos no jerrquicamente

dependientes, el conocimiento de un asunto slo podr ser avocado por el rgano
delegante.
Suele distinguirse entre la avocacin propia, que consiste en
ejercer
la
competencia ordinaria del rgano inferior y la impropia que no es sino una mera
revocacin puntual de una delegacin anterior.
Contra el acuerdo de avocacin no cabe recurso, con independencia de que se
podr impugnar en el recurso contra la resolucin del procedimiento.
VI.- LA SUSTITUCIN Y LA SUPLENCIA.
VI.1.- La sustitucin.
La sustitucin es la figura mediante la cual las competencias de un rgano son
ejercidas temporalmente por otro y es, como vimos al estudiar el principio de
irrenunciabilidad de la competencia, una excepcin al mismo no recogida en la
LRJPAC, lo que por otra parte, no impide su inclusin en dems leyes.
La diferencia radical con los otros supuestos de excepcin a dicho principio y que
otorga perfiles propios a la sustitucin, es que no opera por razones de mera

119

oportunidad apreciados por los correspondientes rganos, sino por causas tasadas y
expresamente previstas por ley.
Se trata de supuestos extraordinarios, bien por razones de urgencia o de extrema
necesidad o bien
para salvaguardar situaciones en que un rgano acta
manifiestamente contra la legalidad y el inters social protegido por la misma.
La sustitucin puede producirse entre:
a) rganos que pertenecen a la misma Administracin. Un ejemplo es el de la
LBRL al autorizar al Alcalde a adoptar medidas que pudieran ser de la
competencia del Pleno del Ayuntamiento ante situaciones de catstrofes o
infortunios pblicos o grave riesgo de los mismos (artculo 21.1.m),
b) rganos pertenecientes a distintas Administraciones. Es el caso del artculo 60
de la misma LBRL que habilita a la Administracin del Estado y a las de las
Comunidades Autnomas para sustituir a una Corporacin local en el supuesto
de que sta incumpla obligaciones impuestas directamente por la ley y ello
afecte al ejercicio de sus respectivas competencias.
VI.2.- La suplencia.
La suplencia, regulada en el artculo 17 de la LRJPAC, no implica propiamente
alteracin de la competencia sino una alteracin temporal de la titularidad del rgano
que pasa a ser desempeado por el titular de otro, pero la competencia permanece
en el mismo rgano.
En este caso al actuar como tal el mismo rgano, se le imputa a ste la actuacin
aunque haya sido realizada por la persona que ha suplido al titular de aquel. As
pues la suplencia no debe confundirse con la sustitucin ya que en la suplencia se
produce la sustitucin del titular de un rgano, no la sustitucin de rganos.
Su finalidad es conseguir la continuidad y eficacia en el funcionamiento de la
Administracin en los supuestos de ausencia o enfermedad del titular del rgano o
de vacante.
La regla contenida en el apartado 1 del citado artculo 17 sobre el rgano
competente para designar a quienes suplan a los titulares de los rganos
administrativos, que haca recaer dicha atribucin en el rgano competente para el
nombramiento de dichos titulares, tras la Sentencia 50/1999, de 6 de abril, del
Tribunal Constitucional, ha dejado de ser bsica.
VII.- LA ENCOMIENDA DE GESTIN.
VII.1.- Concepto.
Otra figura que no implica traslado del ejercicio formal de la competencia, es la
encomienda de gestin, de la que ya haba antecedentes en nuestro Derecho para

120

supuestos y entidades determinadas pero que slo con la LRJPAC adquiere una
previsin y alcance general (artculo 15).
Es una forma de ejercer las propias competencias sin necesidad de transferir ni la
titularidad, ni el ejercicio de las mismas. Su finalidad es hacer compatible el principio
de irrenunciabilidad de la competencia con una mayor eficacia en la gestin o con la
carencia de medios.
Consiste en que se atribuyen a un rgano administrativo o a una Entidad de
Derecho Pblico actividades materiales, tcnicas o servicios de otro rgano o
Entidad de su misma o diferente Administracin, cuando lo aconsejen razones de
eficacia o no se posean medios tcnicos adecuados para su realizacin.
Dichas actividades son meramente instrumentales y no se traducen en actos
jurdicos con sustantividad propia, limitndose a tareas como la recogida de datos o
impresos, operaciones estadsticas y a lo sumo, a la emisin de informes.
En todo caso, el rgano titular sigue reteniendo la facultad y la responsabilidad de
dictar cuantos actos o resoluciones de carcter jurdico obligue el ejercicio de tal
competencia. As pues, el rgano encomendante retiene en su integridad no slo la
titularidad de la competencia, sino tambin su ejercicio jurdico o formal.
El apartado 5 del artculo 15 citado, prohibe de forma expresa encomendar a
personas o entidades sujetas al Derecho Privado, actividades que deban realizarse
con sujecin al Derecho Administrativo.
VII.2.- Formalizacin.
Los requisitos para su formalizacin varan segn el caso.
As, si se realiza en el seno de una misma Administracin, su formalizacin se
ajustar a su normativa propia siendo sus requisitos mnimos la expresa mencin de
la actividad, vigencia y alcance de la gestin encomendada. En defecto de normativa
propia basta el acuerdo expreso de los rganos o entidades intervinientes (apartado
3).
En todo caso, la eficacia de la encomienda de gestin dentro de una misma
Administracin precisa la publicacin de su instrumento de formalizacin y
resolucin en el Diario oficial correspondiente.
En el segundo supuesto, la encomienda entre distintas Administraciones, es preciso
que se formalice mediante convenio, salvo algunos supuestos que se rigen por la
legislacin de Rgimen Local (apartado 4 del artculo 15).

121