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Haroldo Ramanzini Jnior

Luis Fernando Ayerbe


(Orgs.)

POLTICA EXTERNA
BRASILEIRA, COOPERAO
SUL-SUL E NEGOCIAES
INTERNACIONAIS
Haroldo Ramanzini Jnior
Luis Fernando Ayerbe
(Orgs.)

Organizadores
Haroldo Ramanzini Jnior
Luis Fernando Ayerbe
Capa e Diagramao
Gianfrancesco Afonso Cervelin
Reviso
Adalton Oliveira

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
P829
Poltica externa brasileira, cooperao sul-sul e negociaes
internacionais / organizao Haroldo Ramanzini Jnior , Luis Fernando
Ayerbe. - 1. ed. - So Paulo : Cultura Acadmica, 2015.
178 p. ; 23 cm.
ISBN 978-85-7983-642-8
1. Relaes internacionais 2. Poltica internacional 3. Brasil - Relaes
exteriores. I. Ramanzini Jnior, Haroldo. II. Ayerbe, Luis Fernando.
15-23218
28/05/2015

CDD: 327.81
CDU: 327(81)
05/06/2015

SUMRIO

APRESENTAO
Haroldo Ramanzini Jnior e Luis Fernando Ayerbe.............................7

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa


brasileira
Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano e Rafael Augusto
Ribeiro de Almeida 15

Cooperao para o desenvolvimento e cooperao Sul-Sul: a


perspectiva do Brasil
Carlos R. S. Milani e Rubens de S. Duarte53

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com Angola e


Moambique: uma viso comparada
Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini83

Poltica externa brasileira e a coalizo IBAS: comrcio e insero


internacional
Adriana Schor e Janina Onuki 115

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul


Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e
Aline Tedeschi da Cunha 141

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica


Cristina Soreanu Pecequilo 181

O Brasil, a Amrica do Sul e a cooperao Sul-Sul


Walter Antonio Desider Neto 213

Expertise, disputa poltica ou solidariedade?


Variaes sobre o engajamento da sociedade civil brasileira na
cooperao Sul-Sul
Gonzalo Berrn e Maria Brant 253

Comrcio, investimentos e negociaes internacionais: uma


breve anlise das relaes econmicas entre o Brasil e os pases em
desenvolvimento nas ltimas dcadas
Jos Luiz Pimenta Junior 287

Agricultura, comrcio internacional e cooperao Sul-Sul: o


contencioso do algodo Brasil-EUA
Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno 317

APRESENTAO
O livro Poltica Externa Brasileira, Cooperao Sul-Sul e
Negociaes Internacionais aborda, a partir de uma perspectivada
temtica focada no Brasil, suas caractersticas, motivaes, desafios
e possibilidades. A publicao um dos frutos das atividades do
Programa de Negociaes Internacionais (Pronint) do Instituto de
Estudos Econmicos e Internacionais da Universidade Estadual
Paulista (IEEI-Unesp) e pretende contribuir para o debate sobre as
novas dimenses assumidas pela cooperao Sul-Sul nos anos 2000
em um sistema internacional em transformao. No Brasil, trata-se
de um dos assuntos de poltica externa que mais tem sido debatido
e uma das razes para o renovado interesse que envolve aspectos
pragmticos e normativos da ao internacional do Estado.
O questionamento da centralidade dos Estados Unidos, a
situao poltica e econmica da Unio Europeia (e tambm dos
Estados Unidos), principalmente depois da crise financeira de
2008, a emergncia da China como um pas capaz de alterar equilbrios no sistema internacional, as mudanas no eixo dinmico da
economia internacional, a percepo, em vrios pases, de que os
resultados sociais das polticas econmicas ortodoxas e liberalizantes foram negativos, so alguns dos elementos que recolocam, em
um contexto aparentemente mais favorvel, se comparado com os
anos 1980 e 1990, a necessidade de mudanas nas formas e modalidades de governana internacional.
No perodo de 1950 a 1970, sendo a Conferncia Afro-Asitica
de Bandung de 1955 (que neste ano de 2015 comemora 60 anos)
um marco relevante, a cooperao Sul-Sul tinha uma dimenso de
resistncia forma como o mundo estava organizado. Nos anos
2000, o elemento de crtica ordem internacional estabelecida
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pelas potncias ocidentais continua presente em alguns dos movimentos e instituies e o fortalecimento poltico e econmico de
pases em desenvolvimento, entre eles o Brasil, traz substratos mais
slidos para ampliao das iniciativas de cooperao Sul-Sul.
Nesse contexto, ressaltamos alguns dos questionamentos que
motivaram o presente livro: Qual o papel da cooperao Sul-Sul
na poltica externa brasileira? Como os atores domsticos veem a
cooperao Sul-Sul? Como os processos de integrao e cooperao
regional na Amrica do Sul se articulam com as relaes Sul-Sul?
Como definir a cooperao Sul-Sul em um sistema internacional
em transformao, em que dinmicas de diferenciao entre os pases em desenvolvimento se fazem presentes? Existe hoje uma agenda Sul-Sul propositiva e qual o papel do Brasil na sua conformao? Quais so os temas e questes em que um encaminhamento
Sul-Sul pode trazer perspectivas inovadoras para o desenvolvimento econmico e social? Em termos de relaes com pases e regies
especficas, quais so as interaes centrais na estratgia de cooperao Sul-Sul da poltica externa brasileira?
Considerando essas questes, o livro est organizado em dez
captulos. O primeiro, intitulado As diferentes dimenses da
cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira, de autoria de
Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano e Rafael
Augusto Ribeiro de Almeida, busca apresentar as caractersticas
distintivas da cooperao Sul-Sul da poltica externa brasileira nos
anos 2000. Os autores consideram que a partir de 2003, inicia-se um processo de redefinio da concepo de cooperao Sul-Sul
sustentada por novas aes e prticas.
O segundo captulo, intitulado Cooperao para o desenvolvimento e cooperao Sul-Sul: a perspectiva do Brasil, de autoria
de Carlos Milani e Rubens Duarte, apresenta sofisticada avaliao
sobre a cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira considerando a sua distribuio geogrfica, os ministrios envolvidos, as
reas de atuao, bem como aspectos relativos ao aparato regulatrio domstico, particularmente sobre as possveis consequncias da
falta de um marco jurdico ou de um rgo capaz de promover a
coordenao dos atores que atuam na agenda de cooperao internacional para o desenvolvimento.
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O terceiro captulo, intitulado A cooperao para o desenvolvimento com Angola e Moambique: uma viso comparada, de autoria de Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini, aborda as
iniciativas de cooperao para o desenvolvimento no contexto das
relaes entre o Brasil e os dois pases africanos. A partir da anlise
dos casos, inclusive na dimenso das suas diferenas, os autores chamam ateno para aspectos relevantes constitutivos da cooperao
para o desenvolvimento na poltica externa brasileira, alm de identificar as demandas dos pases na cooperao com o Brasil em reas
como agricultura, educao, sade e os projetos introduzidos.
O quarto captulo, intitulado Poltica externa brasileira e a
coalizo IBAS: comrcio e insero internacional, de autoria de
Adriana Schor e Janina Onuki, apresenta pertinente estudo sobre
essa coalizo, considerando o seu potencial de comrcio. Partindo da
evoluo comercial no interior do grupo, questionam-se vises que
colocam essa dimenso em segundo plano, demonstrando que de
fato existe complementaridade entre as economias do Brasil, ndia
e frica do Sul, concluindo que a cooperao no interior do grupo
ganharia substantivamente com o aprofundamento do comrcio.
O quinto captulo, intitulado Brasil, China e a cooperao Sul-Sul, de autoria de Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio
Paulino e Aline Tedeschi da Cunha, aborda de modo sistemtico
os elementos da relao entre o Brasil e a China e sua articulao
com posies e agendas Sul-Sul. Paralelamente ao crescente peso
mundial dos dois pases como global players, o status de parceria
estratgica global estabelecido a partir de 2012 acrescenta relao
bilateral especial significado no mbito da cooperao Sul-Sul.
O sexto captulo, intitulado O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica, de autoria de Cristina Soreanu
Pecequilo, aborda os fundamentos da poltica externa brasileira em
relao a pases do Oriente Mdio e o novo foco dos anos 2000,
em que o pas retoma uma projeo nessa regio iniciada na dcada
de 1970, com componentes geopolticos e geoeconmicos. A partir
dessa retrospectiva, o captulo faz uma anlise sistemtica sobre o
acordo de Teer de 2010 e suas consequncias, inclusive, do ponto
de vista das relaes Sul-Sul.
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O stimo captulo, intitulado O Brasil, Amrica do Sul e a


cooperao Sul-Sul, de autoria de Walter Antonio Desider
Neto, discute de modo original a atuao do Mercosul como coalizo internacional, com uma agenda Sul-Sul em questes substantivas de poltica internacional e de cooperao para o desenvolvimento. Articuladamente com a insero externa do bloco, a
anlise incorpora a atuao do Brasil junto aos seus parceiros no
interior do Mercosul, numa dimenso intrarregional da cooperao para o desenvolvimento.
O oitavo captulo, intitulado Expertise, disputa poltica ou
solidariedade? Variaes sobre o engajamento da sociedade civil
brasileira na cooperao Sul-Sul, de autoria de Gonzalo Berrn e
Maria Brant, traz relevante contribuio para o entendimento das
formas e motivaes do engajamento da sociedade civil e movimentos sociais na cooperao Sul-Sul. Em termos de envolvimento
de atores sociais na cooperao internacional para o desenvolvimento promovida pelo Brasil, destacam-se a atuao do MST-Via
Campesina e do Instituto de Cooperao da CUT.
O nono captulo, intitulado Comrcio, investimentos e
negociaes internacionais: uma breve anlise das relaes econmicas entre o Brasil e pases em desenvolvimento nas ltimas
dcadas, de autoria de Jos Luiz Pimenta Junior, trata de pesquisa cuidadosa sobre a relao comercial do Brasil a partir dos eixos
associados ao comrcio, aos investimentos e s negociaes internacionais. Nessa perspectiva, d-se destaque s iniciativas governamentais e de setores empresariais.
O dcimo captulo, intitulado Agricultura, comrcio internacional e cooperao Sul-Sul: o contencioso do algodo BrasilEUA, de autoria de Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita
Corra Bueno, demonstra de modo instigante como o Brasil utilizou o contencioso do algodo da OMC contra os Estados Unidos
para estabelecer ligaes entre o sistema multilateral de comrcio
e o sistema de cooperao internacional para o desenvolvimento,
especificamente em sua vertente de cooperao tcnica Sul-Sul.
Como possvel observar, as temticas abordadas nos captulos
envolvem questes de relevncia acadmica e poltica. Gostaramos
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de agradecer o apoio fundamental da Fundao Friedrich Ebert


(FES) e do selo Cultura Acadmica, que tornaram possvel a publicao do livro. Agradecemos tambm Adalton Oliveira, assessor
de Projetos do IEEI-UNESP, pelo apoio no trabalho de edio e
reviso. O livro tem como fundamento intelectual a colaborao
dos autores que escreveram os dez captulos que o compem. Nesse
momento, com a sua publicao, gostaramos de uma vez mais
agradecer o apoio e a confiana no projeto.
Haroldo Ramanzini Jnior e Luis Fernando Ayerbe

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AS DIFERENTES DIMENSES
DA COOPERAO SUL-SUL NA
POLTICA EXTERNA BRASILEIRA
Haroldo Ramanzini Jnior*
Marcelo Passini Mariano**
Rafael Augusto Ribeiro de Almeida***

Introduo
O objetivo deste captulo compreender a cooperao Sul-Sul
na poltica externa brasileira a partir dos anos 2000, tendo em conta a nova dimenso que o fenmeno assumiu em razo das novas
condies do sistema internacional e das modificaes polticas
internas. Para isso, sero tambm considerados os antecedentes histricos, desde os anos 1960 at o final de 1990, de modo a edificar e melhor identificar o sentido de transformao ocorrido nos
tempos atuais. O argumento central deste captulo que com a
mudana na composio das elites polticas no ncleo do poder
* Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP) e
Professor da Universidade Federal de Uberlndia (UFU). Membro do Programa
de Negociaes Internacionais (Pronint) do Instituto de Estudos Econmicos e
Internacionais da Unesp (IEEI-Unesp).
** Professor da Universidade Estadual Paulista (Unesp) e Coordenador do
Laboratrio de Novas Tecnologias de Pesquisa em Relaes Internacionais
(Lantri FCHS / Unesp).
*** Bacharel em Relaes Internacionais pela Unesp e Mestrando do Programa
de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas (Unesp/
Unicamp/PUC-SP).

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Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano


e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

decisrio brasileiro, a partir de 2003, inicia-se um processo de redefinio da concepo de cooperao Sul-Sul, sustentada por novas
prticas polticas, que tem por finalidade redefinir as linhas gerais de
conduo da poltica externa e justificar as decises tomadas.
O fortalecimento poltico e econmico dos pases em desenvolvimento nos anos 2000 traz substratos mais slidos para ampliao
das iniciativas de cooperao Sul-Sul1. Para o Brasil, contar com
apoio de outros pases e criar mecanismos de dilogo e cooperao
so questes relevantes para melhorar sua projeo relativa no sistema internacional. Os esforos para compatibilizar os interesses do
pas no mundo com as necessidades de desenvolvimento nacional
passam a ter na relao Sul-Sul um eixo de articulao central. Por
isso, uma das questes que buscaremos abordar se, a partir do incio do governo de Lula da Silva, em 2003, a cooperao Sul-Sul se
torna um elemento estruturante da poltica externa brasileira contempornea. Nesse perodo, o Brasil se colocou como ator capaz de
contribuir para o desenvolvimento dos pases do Sul e como pas
interessado em influenciar a dinmica do sistema internacional. A
insero do pas na agenda de cooperao para o desenvolvimento
internacional sintomtica desse processo. Ainda que se possa debater a questo da escala e do resultado das aes empreendidas, em
termos de projeo internacional um aspecto inovador, ao menos
na dimenso adquirida (Menezes; Ribeiro, 2011; Inoue; Vaz, 2012).
O fortalecimento da insero no eixo da cooperao Sul-Sul
um elemento argumentativo importante na definio das preferncias nacionais e de reafirmao da identidade brasileira no mundo, tornando a ideia de Sul um fator central para a formulao da
poltica exterior do Brasil. Alm dos elementos discursivos h, tambm, uma dimenso importante de pragmatismo na forma como o
Brasil visualiza a relao Sul-Sul, fruto de determinadas fragilidades
estruturais do pas. Como h interesse em aumentar a capacidade de influncia e diminuir a vulnerabilidade no mbito externo,

importante ter o apoio de outros pases para que esses objetivos


sejam alcanados. A participao e a construo de mecanismos de
dilogo e colaborao buscam criar ou fortalecer laos de solidariedade entre os pases. Como consequncia h um maior incentivo
para aprofundar as relaes de interdependncia entre as partes.
Ao mesmo tempo, esses espaos de interao mais intensa podem
criar incentivos sociais que alimentem a cooperao e influenciem
os padres de comportamento dos parceiros. Trata-se, portanto, de
uma perspectiva de fortalecimento nacional, de suas empresas, de
aumento do papel do Brasil no mundo, que busca benefcios gerais
para os pases em desenvolvimento, mas, tambm fortalece a sua
prpria posio, a fim de melhorar sua capacidade de negociao
com os pases desenvolvidos, qualificar-se como um exportador de
capital, tecnologia, servios, prticas de polticas pblicas, alm de
importante exportador de commodities agrcolas e minerais.
Do ponto de vista da sua construo, a cooperao Sul-Sul se
processa a partir das condies objetivas da economia e da poltica internacional, alm de uma intensa atividade discursiva. Sua
realizao se d por meio do estmulo a novas prticas polticas em torno de ideias, arranjos institucionais, normas, regras e
estabelecimento de padres de comportamento. Seu significado
socialmente construdo e produto da experimentao de aes
especficas dos Estados e de outros atores internacionais em interao. A cooperao Sul-Sul, enquanto ideia que orienta a insero internacional do Brasil busca reforar elementos formadores
de uma identidade coletiva que possam: a) promover valores,
como o direito ao desenvolvimento com justia social ou a necessidade de resistir s presses dos pases desenvolvidos; b) resgatar
o passado de dificuldades impostas pelo sistema internacional aos
Estados menos desenvolvidos e as consequentes limitaes para
diminuio da pobreza e melhoria da qualidade de vida de suas
populaes; c) influenciar na definio de normas internacionais
que indiquem melhores condies para participao dos Estados
menos poderosos; d) aumentar a capacidade de negociao e promoo dos interesses dos pases do Sul em relao aos do Norte
por intermdio de estratgias variadas de cooperao. Est nessa

Como afirmam Najam e Thrasher (2012, p.3) os acontecimentos recentes e


tendncias globais comearam a mudar a forma como os pases vem o papel
do Sul em seu prprio desenvolvimento.
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Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano


e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

concepo a tentativa de construo de expectativas coletivas de


comportamento que possam levar, no curto prazo, ao atendimento de interesses de setores domsticos importantes e, no mdio e
longo prazo, possam ampliar a capacidade do Estado brasileiro de
influenciar o funcionamento do sistema internacional.

fato de a noo de Sul servir como uma estratgia de mobilizao


baseada na crtica ao sistema internacional contemporneo. Com
isso, a noo de Sul informa tanto uma crtica ordem internacional vigente, s desigualdades, forma como foram desenhados,
aos objetivos e prioridades dos regimes internacionais, quanto um
ponto de encontro para o ativismo e certa solidariedade entre os
pases em desenvolvimento.
O Sul uma categoria que tem certa capacidade de atrao
entre os pases em desenvolvimento, sem que implique necessariamente uma unidade absoluta entre eles. Alguns esforos de cooperao, de construo de confiana e de criao de instituies
servem de base para formas de interao que visam contornar
determinadas presses estruturais dos pases desenvolvidos, alm
de espelhar novas dinmicas de cooperao na perspectiva de pases que tm importantes desafios domsticos de reduo da pobreza e incluso social a serem superados. Fenmenos e instituies
distintas como as formas de cooperao para o desenvolvimento
Sul-Sul, a cooperao no mbito da sade infantil representada
pelo programa brasileiro de Bancos de Leite Materno, o Fundo
para a Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem), o Fundo de
Desenvolvimento China-frica, a atuao da Petrocaribe, a formao do Banco de Desenvolvimento dos BRICS e a constituio do
Arranjo Contingente de Reservas podem ser pensados nessa perspectiva. So aes que tendem a ter como uma de suas consequncias o fortalecimento de normas internacionais associadas ao
desenvolvimento e s questes sociais. Trazem tambm novos desafios, normativos e empricos, no apenas quanto s possibilidades
de adensar relaes entre naes geograficamente distantes e por
vezes com vises de mundo atreladas a universos histrico-culturais
distintos, mas tambm de estruturar modalidades de interao que
no reproduzam assimetrias de poder.
A noo de cooperao Sul-Sul apresenta relao com a dimenso da ao estatal. Assim, os Estados so agentes importantes para
impulsionar e manter as instituies criadas para esse dilogo.
Apesar disso, h hoje anlises que, a partir da ideia de Sul Global
redefinem o foco do mbito interestatal para o transnacional. Com

A noo de cooperao Sul-Sul


O significado da cooperao Sul-Sul controverso, tanto do
ponto de vista poltico, quanto do ponto de vista acadmico. O seu
objetivo, a periodizao histrica do seu surgimento, a sua funcionalidade e os atores constitutivos so questes que se apresentam
no debate. Mesmo assim razoavelmente consensual a percepo
que a noo de Sul no se restringe a uma posio geogrfica ou
hemisfrica. O termo envolve a caracterizao, a cooperao ou a
relao entre pases que tm desafios sociais, polticos e econmicos
mais ou menos similares, alm de trajetrias histricas de passados
coloniais e de explorao. A noo utilizada de modo relacional,
a fim de diferenciar os pases em desenvolvimento, do Sul, dos pases desenvolvidos do Norte. Funciona para os pases em desenvolvimento como smbolo de mobilizao e expresso ideolgica do
leque de desafios comuns relacionados ao desenvolvimento (Alden;
Morphet; Vieira, 2010).
Alden, Morphet e Vieira (2010) sumarizam seis aspectos que
formariam a identidade do Sul. O primeiro se refere dimenso
relacional, j que a existncia de um Sul presume a existncia de
um Norte, em relao ao qual o Sul tem uma relao de dependncia. O segundo elemento que essa identidade constantemente
reafirmada mediante a realizao de encontros regulares ou formao de coalizes e agrupamentos polticos entre os pases do Sul,
como, por exemplo, o Movimento dos No Alinhados, o G-77,
entre outros. O terceiro, que essa identidade tem na sua matriz
a experincia compartilhada do colonialismo e do imperialismo
entre os pases do Sul. O quarto que essa identidade envolve dilemas em torno da questo da soberania. O quinto so os dilemas do
desenvolvimento econmico. Por fim, o sexto aspecto, envolve o
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Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano


e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

isso, ganha destaque a ao de movimentos sociais transnacionais,


de grupos da sociedade civil e de redes de ativistas. A relao que
Hardt (2002) estabelece entre o Frum Social Mundial, cuja primeira reunio ocorreu em Porto Alegre, em 2001, e a Conferncia
de Bandung de 1955, capta essa mudana de perspectiva presente
em algumas anlises sobre o Sul: enquanto Bandung foi conduzida por um pequeno grupo de lderes polticos nacionais, Porto
Alegre foi povoada por uma multido e uma rede de movimentos. Essa multiplicidade de protagonistas a grande novidade do
Frum Social Mundial e a esperana para o futuro. O horizonte transformador do Sul continua presente, mesmo na dimenso
representada pela noo de Sul Global. A ampliao dos atores
constitutivos do Sul modificou-se em funo das transformaes
produtivas, tecnolgicas, ambientais, sociais, demogrficas, alm
das mudanas nas capacidades polticas e econmicas dos principais Estados em ascenso.
No entanto, o ncleo da cooperao Sul-Sul permanece o
mesmo, ou seja, a permanncia da necessidade de se alcanar o
desenvolvimento em um mundo organizado de forma a privilegiar
a manuteno do padro de vida dos pases que j so desenvolvidos. Como afirma Hurrell (2013, p.217) especialmente aps a
crise financeira (de 2008) e a criao do G-20 Financeiro, estamos
vendo uma srie de dinmicas e negociaes entre o Norte e o Sul
sobre a natureza e a agenda da governana global. possvel afirmar que o argumento que sustenta a necessidade de cooperao
entre os pases do Sul a possibilidade de estabelecer um sistema
internacional que seja menos excludente, no qual a melhoria das
condies de vida de um grupo de pases no implique necessariamente no agravamento dos indicadores econmicos e sociais de
outros. Portanto, a relao de causalidade do argumento de que o
sistema internacional historicamente se organiza de forma a manter
a desigualdade entre os Estados em favor dos mais ricos e poderosos e a limitar as condies materiais de grande parte da populao
mundial. Desta forma, a cooperao entre os pases do Sul surge
como um importante vetor para o encaminhamento desse dilema.
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As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

Antecedentes histricos da cooperao Sul-Sul


A partir da Guerra Fria (1945-1989) observamos a emergncia
de formas mais articuladas e de espaos institucionais para a cooperao Sul-Sul. O movimento de descolonizao asitico e africano, o intervencionismo das grandes potncias do perodo, a disputa ideolgica entre Estados Unidos e Unio Sovitica e a forma
de organizao dos regimes internacionais estabeleciam o ambiente
normativo no qual se formaram boa parte dos movimentos e organizaes de cooperao Sul-Sul. Por isso, o peso de temas como
o anticolonialismo, o no alinhamento e o anti-imperialismo nos
movimentos do perodo ganharam fora na agenda coletiva dos
pases, apesar das suas diferenas. A Conferncia Afro-Asitica de
Bandung2 (1955) considerada um marco do ponto de vista da
organizao da cooperao Sul-Sul. Um dos objetivos era constituir
um novo eixo estratgico no ambiente internacional, Norte-Sul,
para alm do eixo ideolgico Leste-Oeste e encorajar maior cooperao entre os pases da frica e da sia.
De acordo com Leite (2011, p.57) a Conferncia de Bandung
foi responsvel pela formao de uma primeira identidade prpria dos povos do Terceiro Mundo, que no se confundia com
a plataforma ideolgica quer do bloco capitalista quer do bloco socialista. Assim, marca o incio da aproximao poltica dos
pases do Sul, que teve como importantes referncias institucionais, nas dcadas seguintes, a criao do Movimento dos NoAlinhados, a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio
e Desenvolvimento (Unctad), a formao do Grupo dos 77, a
proposta de estabelecimento de uma Nova Ordem Econmica
Internacional, entre outras. Essas instituies tiveram papel de
reforo do ponto de vista da afirmao de uma agenda e identidade
coletiva entre os pases em desenvolvimento. Particularmente nas
Participaram da Conferncia, 29 pases africanos e asiticos: Afeganisto,
Arbia Saudita, Mianmar, Camboja, Ceilo (futuro Sri Lanka), China, Costa de
Ouro (futura Gana), Egito, Etipia, Filipinas, ndia, Indonsia, Iraque, Ir, Japo,
Jordnia, Laos, Lbano, Libria, Lbia, Nepal, Paquisto, Sria, Sudo, Tailndia,
Turquia, Vietn do Norte, Vietn do Sul, Imen.
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e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

reunies da Unctad, do GATT, e do G-77, houve esforo significativo no sentido de demonstrar que a questo do desenvolvimento constitua problema internacional vinculado com os padres
de relacionamento Norte-Sul. A discusso em torno de uma Nova
Ordem Econmica Internacional, puxada pelos pases do Sul e parcialmente incorporada pelas Naes Unidas por meio de resolues
especficas nos anos 1970, operou em perspectiva similar. Embora
esse movimento tenha arrefecido nas dcadas seguintes, tinha uma
dimenso reformista e contribuiu para o surgimento do Sistema
Geral de Preferncias e para a possibilidade de tratamento especial
e diferenciado para os pases em desenvolvimento nas negociaes
econmicas com pases desenvolvidos.
interessante observar a relao paradoxal do Brasil com esses
movimentos e instituies do Sul. Afinal, o pas est englobado
nesse conceito, porm no deixa de reafirmar constantemente em
sua ao externa o vnculo que possui com o Ocidente. O prprio fato de estar no continente americano, sob o guarda-chuva
institucional de instituies como a Organizao dos Estados
Americanos (OEA) e o Tratado Interamericano de Assistncia
Recproca (Tiar), lideradas pelos Estados Unidos, evidenciam esse
elemento de ambigidade. Apesar disso, o Brasil se identifica fortemente com o Sul, por causa de sua determinao de alcanar
o desenvolvimento nacional e de adquirir maior autonomia em
relao aos pases centrais. Alm disso, seus elementos norteadores, tais como, autodeterminao, no interveno (remodelado
para no indiferena nos anos 2000), pacifismo e multilateralismo, so funcionais para uma aproximao com o Sul.
A descolonizao da sia e da frica foi fundamental para
impulsionar esse tipo de cooperao, pois houve um grande aumento do nmero de pases enquadrados no conceito de Sul. Ademais,
o ocidentalismo, apontado acima, que caracteriza no s o Brasil,
mas tambm os demais pases latino-americanos, e as contingncias
internas e externas advindas da Guerra Fria contriburam para que
a Amrica Latina tivesse uma participao inicial muito tmida nesses concertos do Sul, sobretudo, naqueles com conotao poltica
mais expressiva, como o caso do Movimento dos No Alinhados.

a partir da formao da Conferncia das Naes Unidas para o


Desenvolvimento e Comrcio (Unctad), em 1964, que a Amrica
Latina inicia uma participao mais efetiva nesse tipo de dilogo.
Na I Unctad temos a formao do chamado G-77 focado na promoo e cooperao Sul-Sul. A criao da Organizao das Naes
Unidas para o Desenvolvimento Industrial (Unido), em 1966,
tambm contribuiu para impulsionar esse relacionamento (Leite,
2011). Ou seja, o foco maior do Brasil e da maior parte dos pases da Amrica Latina nesse perodo concentrava-se na questo da
industrializao e do comrcio internacional.
Dos esforos de cooperao iniciados nos anos 1950 houve
a revitalizao da ideia de autonomia no sistema internacional,
intensificada nos anos seguintes em funo do processo de descolonizao em curso na sia e na frica. A autonomia relacionava-se com a ideia de independncia nacional e de no enquadramento s diretrizes ideolgicas da Guerra Fria. Permanece at
hoje como elemento formador da identidade de poltica externa
e princpio regulador da cooperao Sul-Sul, ainda que, como
vimos anteriormente, a posio do Brasil e dos pases da Amrica
Latina, em relao s diretrizes ideolgicas da Guerra Fria e da
descolonizao ambgua durante parte do perodo, fruto da
diferente modalidade de descolonizao se comparada com a
maior parte dos pases da frica e da sia. Por isso, do ponto de
vista da ao concreta dos pases no havia e no h convergncia absoluta do ponto de vista operacional da autonomia. Alguns
pases tendem a operacionaliz-la a partir da diversificao de
parceiros internacionais, de balanceamento ou at de alinhamento aos pases desenvolvidos. Isso tambm ocorre em relao
cooperao Sul-Sul. De todo modo, para os pases em desenvolvimento, a autonomia na ao internacional algo a ser reafirmado
constantemente tanto no discurso quanto na prtica. Isso difere da situao dos pases desenvolvidos, onde o peso econmico,
poltico ou militar j garante, por si, elevado grau de autonomia.
A partir dos anos 1980, se intensifica o processo, que se estende
at a atualidade, de diferenciao entre os pases do Sul. Ao mesmo tempo em que alguns pases passam por melhoras significati-

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Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano


e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

vas do ponto de vista do crescimento econmico e da industrializao, outros continuam a enfrentar quadro de pobreza extrema e
instabilidade poltica. As crises de dvida externa em muitos pases
em desenvolvimento nos anos 1980 e 1990 e situaes de instabilidade financeira e cambial geraram em muitos pases a necessidade de condicionar a poltica externa a partir de questes ou
necessidades econmicas de curto prazo. Nisso, foi priorizada a
relao com os pases desenvolvidos e com instituies financeiras
internacionais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI). A
emergncia dos chamados Tigres Asiticos nos anos 1980, com
aparentes ganhos relacionados com polticas de abertura de mercados e liberalizao comercial, contribuiu para a adoo de polticas neoliberais em outros pases em desenvolvimento que se
intensificou nos anos 1990, ainda que de forma desigual, j que
a intensidade da adoo de polticas neoliberais variou de modo
significativo (Velasco e Cruz, 2007). Mesmo assim, nesse contexto, a coordenao poltica entre esses pases perdeu centralidade,
devido importncia atribuda s agendas econmicas e de estabilidade domstica, inclusive, institucional, j que muitos passavam tambm por processos de redemocratizao. Esse tambm
um perodo de transformaes no sistema internacional acarretadas pelo fim da Guerra Fria. A cooperao Sul-Sul perdeu densidade, muito em funo de contextos internacionais e domsticos
limitadores do ponto de vista normativo e material, situao que
permaneceu at o incio dos anos 2000.

de afirmao de sua autonomia. Para o Brasil, a lgica da cooperao Sul-Sul est presente em dois sentidos principais: 1) do
fortalecimento do poder de barganha e da projeo internacional do pas, 2) da reafirmao da sua identidade e da identidade
coletiva do Sul. No perodo de 1960 a 1990, em determinados
momentos ou situaes, h predominncia de um dos aspectos.
Isso ajuda a entender as razes de o Brasil nunca ter aderido ao
Movimento dos Pases No Alinhados (MNA), apesar das suas
posies assertivas no G-77, nas reunies da Unctad e do GATT
que envolviam questes relativas cooperao Sul-Sul ou a crtica ao ordenamento do sistema internacional. Nos anos 2000,
os dois sentidos parecem se conectar gerando nova forma de
insero internacional, a partir do eixo Sul-Sul, incentivada por
mudanas no equilbrio do poder poltico e econmico internacional e por mudanas na poltica domstica do pas.
A temtica da cooperao Sul-Sul surge de modo mais evidente na poltica externa brasileira a partir dos anos 1960, com a
Poltica Externa Independente dos governos de Jnio Quadros e
Joo Goulart. Desde o incio, a ideia de cooperao Sul-Sul est
relacionada com a inteno de melhorar a capacidade de influncia do pas no sistema internacional e vincula-se com as noes de
universalismo e globalismo da poltica externa brasileira (Pinheiro,
2004). No incio dos anos 1960, com a tentativa de intensificao
da cooperao Sul-Sul, a questo da disputa Leste-Oeste cede lugar
ao conflito Norte-Sul como eixo condutor da poltica externa brasileira. Vale lembrar que a Operao Panamericana (OPA), marco
da poltica externa do governo Kubitschek, ainda tinha nos Estados
Unidos o eixo central de gravitao da ao internacional do pas
e seus limitados resultados tiveram papel importante no sentido
de comprovar que os interesses da poltica externa dos Estados
Unidos no coincidiam com parte das expectativas do Brasil. Com
isso, fortaleceu-se a concepo, presente a partir da Poltica Externa
Independente, de que a diversificao da ao internacional do pas
mediante o eixo Sul-Sul aumentaria o poder de barganha do pas,
inclusive na relao com os Estados Unidos.

O sentido da cooperao Sul-Sul na Poltica Externa


Brasileira
De Jnio Quadros a Jos Sarney (1960-1990)
O sentido da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
no pode ser entendido sem levar em considerao a situao do
Brasil no mundo e sua condio de pas em desenvolvimento, tendo relao com a noo de desenvolvimento nacional predominante em determinado perodo histrico ou governo e com o objetivo
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Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano


e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

De acordo com Spektor (2014, p. 39), a partir de meados dos


anos 1960, o Brasil passou de uma postura distante em relao a
coalizes terceiro-mundistas como o Movimento dos Pases No
Alinhados em direo a uma postura mais assertiva com o G-77, o
Dilogo Norte-Sul, a Unctad e outras coalizes em foros multilaterais. De acordo com o autor a operao tinha o objetivo de criar
mecanismos para resistir ou ao menos mitigar a proliferao de
normas tipicamente liberais de comrcio, direitos humanos, meio-ambiente e no proliferao nuclear. A partir do governo Jnio
Quadros (1961), o Brasil viveu trs anos de mudanas significativas
nas prioridades, na efetivao e no quadro conceitual orientador
de suas relaes externas, que foram relativamente interrompidos a
partir do golpe militar de 1964, e posteriormente retomados, j no
fim dos anos 1960, e, principalmente, a partir dos anos 1970.
De 1960 at 1964, foi intensa, nos marcos da Poltica Externa
Independente, a participao brasileira em iniciativas internacionais que tinham como tema a superao do subdesenvolvimento.
Fonseca Jr. (1998, p.363) considerou que:

Moambique como representantes autnticos das populaes desses


territrios e, do mesmo modo, votou contra o apoio independncia de Guin-Bissau na 28 Assembleia Geral, de novembro de 1973.
A aliana com Portugal era um passivo para a poltica do
Brasil em relao aos pases do Sul. Um exemplo concreto das
consequncias disso foi a disputa entre o Brasil e a Argentina,
levada s Naes Unidas, sobre o desenvolvimento da usina
hidreltrica de Itaipu (Oliveira, 2005). A tese argentina obteve
maioria dos votos, vencendo a brasileira. Mas o que chamou a
ateno nessa votao foi o fato de os pases africanos terem votado desfavoravelmente ao Brasil em decorrncia da falta de apoio
explcito brasileiro independncia das colnias portuguesas na
frica. De acordo com Oliveira (2005, p.153) nessa votao, os
pases rabes tambm se posicionaram contrariamente ao Brasil
por suas posies dbias na questo palestina. E mais do que isso,
os rabes e os africanos estavam orquestrando impor um embargo
ao fornecimento de petrleo ao Brasil.
A partir de 1974, no mbito da poltica externa do governo
Geisel, intitulada de Pragmatismo Ecumnico e Responsvel, o
Brasil mudou sua posio sobre as colnias portuguesas na frica.
O pas reconheceu a independncia de Angola e o Movimento
Popular para a Libertao de Angola como o representante do povo
angolano, condenou Israel pela ocupao de territrios rabes por
intermdio do uso da fora e reconheceu a Organizao para a
Libertao da Palestina (OLP) como representante do povo palestino. Alm disso, reconheceu a Repblica da Guin-Bissau, estabeleceu relaes com Angola e Moambique e firmou o reconhecimento diplomtico com a Repblica Popular da China. Todos esses
movimentos, inclusive a aproximao com a China, eram fundamentais no sentido de imprimir credibilidade e conectar mais efetivamente a atuao do pas com agendas dos principais movimentos
e instituies do Sul.
Nos marcos da Poltica Externa Independente, sobretudo na
viso de San Tiago Dantas e de Arajo Castro, havia um forte
componente terceiro-mundista e de crtica s polticas das potncias dominantes, ao congelamento do poder mundial. O objetivo

o perodo de abertura universalista da poltica externa e de


coleo de um acervo de relaes bilaterais de amplo alcance
[...] so estabelecidos ou renovados vnculos com os pases africanos, amplia-se a presena no Oriente Mdio e, mais importante, os laos com a Amrica Latina ganham nova densidade.

A matriz dessa poltica inclua uma crtica ao status quo internacional e forma como o tema do desenvolvimento era tratado. Do
mesmo modo, enfatizava a relevncia da cooperao Sul-Sul, como
evidenciado nas posies do Brasil na Assembleia Geral das Naes
Unidas em 1961 e 1962.
Nos anos 1960 e parte dos anos 1970, o esforo de adensamento do dilogo e da cooperao com os pases em desenvolvimento
encontrava limites no apoio que o Brasil dava a Portugal, no condenando a recusa portuguesa em acatar o direito independncia
de suas colnias. Nesse sentido, o Brasil votou contra a resoluo da
27 Assembleia Geral da ONU, em novembro de 1972, que proclamou os movimentos de libertao de Angola, Guin-Bissau e
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Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano


e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

principal era se posicionar de modo contrrio s exigncias de alinhamento e atingir certo grau de autonomia frente aos dois polos
de poder da Guerra Fria, os Estados Unidos e a Unio Sovitica.
Buscava-se afirmar os interesses dos pases em desenvolvimento
como essencialmente diferentes daqueles das potncias, explorar
reas de convergncia com pases que partilhavam com o Brasil a
condio de subdesenvolvimento e intervir com posio prpria
no debate a respeito das grandes questes internacionais. Essa concepo esteve presente na atuao do Brasil na 2 Conferncia da
Unctad, de 1968. Tambm na rejeio do argumento da irresponsabilidade dos pases do Sul como razo para lhes negar acesso
tecnologia de ponta, levando a que o Brasil se recusasse, em 1968,
a assinar o Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP) (Pinheiro,
2004). Nesse momento, o discurso terceiro-mundista da poltica externa intenso, mas a capacidade de efetivao reduzida,
em parte, em funo da situao de instabilidade domstica.
Isso particularmente vlido para o perodo da Poltica Externa
Independente. Do ponto de vista do sistema internacional, havia
possibilidades de novas prticas, como representada pela Unctad e
pelo Movimento dos No Alinhados.
Desde o incio dos anos 1960, a preocupao com o Terceiro
Mundo na poltica externa brasileira era forte e o interesse pela
Amrica Latina derivou disso. Houve defesa do fortalecimento da
relao do Brasil com os pases subdesenvolvidos, principalmente
os africanos, apesar do passivo da posio em relao s colnias
portuguesas, e era forte o argumento de que a independncia e a
autodeterminao deveriam ser os princpios condutores do ordenamento internacional e constantemente reafirmados na participao do pas nas instituies de cooperao Sul-Sul. No documento
de instruo para a delegao do Brasil Conferncia das Naes
Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento de 1964, afirma-se que
para que se garanta a coerncia com as atitudes anteriores do Brasil
e com os princpios que vem defendendo, a delegao:
dever levar sempre suas iniciativas considerao prvia do
Grupo Informal Latino-Americano e, subsequentemente, do
Grupo de pases em desenvolvimento. Por meio desse duplo
26

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

processo de decantao e confronto, estar a delegao melhor


capacitada para apresentar recomendaes e propostas consentneas com a linha geral de pensamento dos pases subdesenvolvidos, sem cujo apoio ou assentimento no teriam qualquer
condio de xito (Franco, 2008, p.301).

Nos anos 1970, a cooperao Sul-Sul adquire uma dimenso


mais pragmtica se comparada com os anos 1960, pois o forte crescimento econmico brasileiro e a necessidade do regime poltico
ditatorial em manter o processo acelerado de industrializao estimulavam a articulao da sua poltica exterior com o modelo de
desenvolvimento econmico que estava sendo colocado em prtica.
Assim, as aes externas brasileiras ganham maior funcionalidade
s demandas domsticas e a diversificao de parcerias surgia como
facilitao para atrao de recursos econmicos e financeiros, assim
como expanso de mercados para os produtos brasileiros.
De acordo com Souto Maior (1996, p.340), o Pragmatismo
Responsvel impunha uma necessidade e uma consequncia para
a poltica externa brasileira. Em primeiro lugar, a indispensabilidade de uma aproximao poltica com os demais pases em desenvolvimento surgida no incio da dcada de 1960 com a Poltica
Externa Independente, mas desgastada aps 1964. Por outro lado,
o resultado seria a aceitao de um certo grau de frico com as
grandes potncias econmicas, principais beneficirias da ordem
internacional que se desejava modificar. A aproximao poltica
com os pases em desenvolvimento ganhava nova dimenso em
funo do Brasil no ter mais o passivo do apoio ao colonialismo
de Portugal no continente africano.
Estamos sublinhando o peso atribudo pela Poltica Externa
Independente e pelo Pragmatismo Responsvel s relaes SulSul. Mas, h diferenas importantes entre os dois projetos, principalmente no que se refere relao com a Argentina e Amrica
Latina. No perodo 1974-1978 h um acirramento significativo
das divergncias entre Buenos Aires e Braslia, muito em funo
das ideias de Geisel e de Silveira e do peso dos geopolticos brasileiros. J no perodo anterior, em torno do pensamento de San
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Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano


e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

Tiago Dantas e de Arajo Castro, o universalismo brasileiro no se


contrapunha busca por aproximao e cooperao com o entorno
geogrfico. Quando a aproximao no acontece, deve-se a razes
especficas, concretas, principalmente instabilidade interna dos
pases. A regio considerada parte dos pases subdesenvolvidos,
portanto daqueles com os quais haveria uma comunidade de destino. O Pragmatismo Responsvel coincide com a Poltica Externa
Independente ao colocar o universalismo e o combate ao congelamento de poder no centro das preocupaes, visando a projeo
de poder, mas se diferencia exatamente na questo da relao com
os vizinhos. Silveira situa essas relaes como, ao menos em parte, contrapostas busca pelo universalismo (Vigevani; Ramanzini
Jnior, 2010). Contudo, do ponto de vista da cooperao Sul-Sul,
tanto nos anos 1960, quanto nos anos 1970, a Amrica Latina
estava alinhada aos Estados Unidos do ponto de vista ideolgico e
poltico. Todo o movimento em relao cooperao Sul-Sul est
focado na ao nacional desarticulada de compromissos ou acordos
regionais. A grande diferena que ocorre a partir de meados dos
anos 2000 que a regio passa a ser mobilizada nos esforos do
Brasil em relao cooperao Sul-Sul.
Na poltica externa brasileira, embora a cooperao Sul-Sul
tenha um elemento de crtica ordem internacional vigente, so
limitadas as aes de deslegitimao da ordem. O foco principal
nesse perodo ampliar o espao de manobra nacional, contribuir
para o processo de industrializao e para a o fortalecimento de
normas internacionais associadas ao desenvolvimento. De acordo com Saraiva Guerreiro (1981, p. 551), Ministro das Relaes
Exteriores do governo Joo Batista Figueiredo (1979-1985):

A cooperao Sul-Sul na dcada de 1980 sofre as influncias das


fortes transformaes polticas do momento. No mbito domstico brasileiro, o perodo era de transio de um regime autoritrio
para um democrtico e, no mbito internacional, o mundo assistiu
o acirramento das tenses da Guerra Fria, passando pelas modificaes polticas do sistema sovitico e pela queda do muro de Berlim
em 1989, tendo incio um novo ordenamento mundial marcado
por fortes incertezas quanto ao seu futuro. Nesse sentido, o perodo
peculiar, tanto para entender as influncias do ambiente interno
quanto do externo sobre os elementos formadores das relaes entre
os pases do Sul e as reaes brasileiras diante de tantas mudanas.
Ainda sob o regime militar, durante o governo de Joo Batista
Figueiredo, as relaes Sul-Sul apresentavam-se como fundamentais na orientao da sua insero internacional. A perda gradativa
da capacidade econmica, o forte endividamento externo e a maior
ateno despendida para as questes internas, diante do processo
de abertura poltica, tinham impacto sobre a conduo da poltica externa e, em relao aos pases do Sul, a conduo externa se
pautou em dar continuidade ao que j se havia alcanado durante
o governo anterior, como as negociaes com a China, iniciadas
em 1974 e a intensificao das relaes com os pases africanos e
do Oriente Mdio. Apesar das fortes restries domsticas, permanecia a tarefa de procurar manter as ligaes do setor externo s
necessidades econmicas nacionais, na tentativa de garantir mercados para os produtos brasileiros advindos do intenso processo de
industrializao pelo qual o pas havia passado.
O ministro Saraiva Guerreiro (1979-1985) demonstra essas
intenes brasileiras e as limitaes nas quais o pas se encontrava
ao afirmar:

os pases do Sul tm o maior interesse em preservar a estabilidade e credibilidade das instituies de Bretton Woods. O
que delas se deseja to somente maior sensibilidade s condies e necessidades especficas do mundo em desenvolvimento, objetivo que nos parece perfeitamente alcanvel em bases
consensuais e em termos realistas, e sem qualquer prejuzo
antes pelo contrrio para o bom e sadio funcionamento de
tais organizaes (Guerreiro, 1981, p. 551).
28

as formas de cooperao na linha Sul-Sul, de sua parte, tm


sido das mais profcuas para a expanso das exportaes brasileiras, em particular para a colocao de manufaturados.
Apesar das dificuldades de hoje, no podemos perder o espao
conquistado nessa rea. H caminhos a explorar na armao
de esquemas multilaterais entre pases em desenvolvimento, na
29

Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano


e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

formao de empresas conjuntas, frmulas de preferncia, cooperao na rea da tecnologia, modalidades de intercmbio de
produo, esquemas triangulares etc3.

Assim, na medida em que o regime militar vai chegando ao seu


final, a capacidade de atuao externa tambm diminui, ajustando-se ao processo de transformao poltica nacional na expectativa
das novas orientaes que viro.
A poltica externa durante o governo de Jos Sarney (19851990) buscou retomar a ideia de cooperao Sul-Sul enquanto
elemento de orientao da ao externa do Brasil, principalmente, em relao s aes que extrapolam sua vizinhana. A gesto
do Ministro de Relaes Exteriores Abreu Sodr (1986-1990) foi
importante nesse perodo, procurando recuperar os argumentos em
torno das relaes com os pases do Sul, a fim de tentar estabelecer melhores condies de insero internacional do pas, agravada
pela crise da dvida externa e pelo descontrole macroeconmico.
Se por um lado, os anos 1980 ficaram marcados pela diminuio da importncia internacional do Brasil, tendo em vista todos
os elementos domsticos de instabilidade j mencionados, por
outro lado, com a redemocratizao do pas, iniciou-se um perodo de redirecionamento de sua poltica externa, tanto para buscar apoio e legitimidade s mudanas polticas que estavam sendo
executadas, quanto para melhorar as bases de sua atuao externa. A incorporao da integrao regional e a parceria estratgica
com a Argentina se firmavam como eixo central desse processo
e, em relao s negociaes extra-hemisfricas, a conduo dos
assuntos externos procurava maneiras de melhor resistir s presses externas, apesar da baixa capacidade de influncia no sistema
internacional nesse perodo.
Assim, intensifica-se a atividade discursiva em torno das relaes Sul-Sul diante de um sistema internacional que no dava ind Palestra do Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Ramiro Saraiva
Guerreiro, na Associao Comercial do Rio de Janeiro, em agosto de 1983, por
ocasio da reunio da Confederao das Associaes Comerciais. Resenha de
Poltica Exterior do Brasil. no. 38, jul-ago-set de 1983.
3

30

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

cios de fornecer condies apropriadas para o desenvolvimento


nacional e que se encontrava diante do esgotamento do modelo de
industrializao por substituio de importaes. Apesar da maior
liberdade para incorporar novos argumentos e explorar novas
ideias, tendo em vista a democratizao, havia uma situao de
baixo poder de barganha por parte do Brasil e, consequentemente, sua capacidade de persuaso na cena internacional estava comprometida. A cooperao Sul-Sul assumia, portanto, papel importante para estabelecer uma estratgia de resistncia s dificuldades
da poca, apesar da crescente deteriorao das condies para sua
operacionalizao, tanto domsticas, quanto em virtude do encaminhamento do final da Guerra Fria e a emergncia do iderio
representado pelo Consenso de Washington.
Desde os anos 1960 at meados dos 1980 o sistema internacional esteve claramente dividido em dois polos opostos e suas regras
de funcionamento podiam ser vistas como muito rgidas e injustas
s necessidades de desenvolvimento dos pases mais pobres, o que
fortalecia o argumento de necessidade de unio desses pases. Essa
relao de oposio de interesses e vises de mundo com os pases
mais ricos facilitava o processo de autoidentificao dos pases do
Sul. No entanto, j a partir da segunda metade dos anos 1980, essa
situao comea a se inverter, dificultando a construo discursiva
em torno das relaes Sul-Sul, na medida em que as referncias de
oposio vo se transformando e a incerteza vai tomando conta do
funcionamento do sistema internacional.
Alguns dos temas sensveis para a atuao externa brasileira, como
a questo do endividamento externo, as negociaes comerciais multilaterais e o acesso s novas tecnologias, estimulavam reaes diplomticas que se pautavam na construo discursiva da cooperao
Sul-Sul. O processo de diferenciao entre os pases desenvolvidos
e em desenvolvimento parecia entrar em uma fase crtica em virtude
de transformaes estruturais que o sistema mundial vinha passando,
principalmente, em relao mudana de paradigma tecnolgico
que se tornava cada vez mais evidente. Em consequncia, essa questo se inclua no corolrio de medidas que deveriam pautar as relaes com os pases do Sul. O ento ministro de Relaes Exteriores
Abreu Sodr apresenta essa preocupao ao declarar que:
31

Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano


e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

o mundo em desenvolvimento no pode ficar a margem da


revoluo tecnolgica, sob pena de ver consolidado, em definitivo, e ampliado, o j to largo fosso que o separa do mundo
desenvolvido. No nos resignaremos a ser espectadores passivos de uma nova diviso internacional do trabalho, com base
na discriminao do acesso a tecnologia, e que cinda o mundo
em dois universos distintos o das sociedades ps-industriais e
o das sociedades atrasadas e caudatrias4.

Nesse sentido, os acordos de cooperao em cincia e tecnologia com a China, assinados no ano de 1988, abarcaram desde a
construo conjunta de dois satlites de identificao de recursos
naturais, passando por colaborao em pesquisas de desenvolvimento tecnolgico nas reas de energia hidreltrica e transportes,
at a colaborao na produo de frmacos para controle de endemias5. Cabe lembrar que nesse perodo o Brasil tambm alcanou
avanos em importantes tecnologias relacionadas ao enriquecimento de urnio, fibra tica e semicondutores.
Assim, esses acordos podem ser vistos como um dos elementos
de maior continuidade da cooperao Sul-Sul na poltica externa
brasileira, perpassando diversos governos, desde Geisel at os dias
atuais. As negociaes com a China, ao longo dos anos, no se
limitaram s questes de trocas comerciais, mas tambm apresentaram um histrico de acordos envolvendo setores sensveis e colaborao em projetos que, em geral, demandam muito tempo para
apresentarem seus resultados, ligando um perodo governamental
a outro. Isso nos permite concluir que a cooperao Sul-Sul mantm-se enquanto elemento formador do comportamento externo
do Brasil na sua matriz universalista, mesmo nos anos 1990, com a
eleio de Collor de Mello para ocupar a presidncia da Repblica,
que d incio a uma dcada de baixa atividade discursiva no que se
refere s relaes com os pases do Sul.
Discurso pronunciado pelo Ministro Roberto de Abreu Sodr. no dia 10 de
junho de 1987. Resenha de Poltica Exterior do Brasil, no. 53, abr-mai-jun de
1987.
4

O Estado de So Paulo. Sarney assina oito acordos com a China. 7 de


julho de 1988.
5

32

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

A Dcada de 1990
A cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira dos anos
1990 sofreu os impactos das fortes transformaes no plano
domstico e internacional. Foi um perodo marcado por sua quase inexistncia enquanto elemento relevante na orientao das
aes externas do pas. Internamente, o Brasil iniciou a dcada
com a primeira eleio direta para presidente desde o fim do
perodo militar. O governo Collor de Mello inicia seu mandato
tendo como principais urgncias a necessidade de reorganizar e
estabilizar o sistema poltico, alm de propiciar condies para
o controle da inflao e enfrentar os problemas estruturais da
economia nacional. Em relao ao sistema internacional, o pas
apresentava-se em uma situao de crescente fragilidade diante de
um cenrio marcado por fortes transformaes e crescente expectativa de um reordenamento internacional centrado no poderio
norte-americano.
A convergncia ideolgica do governo com o receiturio neoliberal orientou as escolhas em relao insero internacional
do pas, que se daria por meio da reviso do modelo de desenvolvimento brasileiro, pautando-se por menor influncia do Estado
nas relaes econmicas, privatizaes e abertura ao comrcio
mundial. A ideia geral nesse momento era de que o desenvolvimento nacional passaria pela maior interligao com o processo
de globalizao que se acentuava e, dessa forma, a clivagem entre
Norte-Sul tornava-se cada vez menos importante. O trecho a
seguir, do ento Secretrio Geral de Poltica Exterior, Embaixador
Marcos Castrioto de Azambuja, em 1991, resume bem o entendimento em relao cooperao Sul-Sul:
A crise do endividamento, a crise financeira do Estado brasileiro e a estagnao na maioria dos pases em desenvolvimento tomaram mais remota a cooperao Sul-Sul e a possibilidade de lanamento de novos projetos de acelerao do
crescimento baseados em um intercmbio crescente com os
pases em desenvolvimento. O investimento direto e o avan33

Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano


e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

o tecnolgico concentrados nas economias industrializadas


passaram a ser os grandes determinantes do dinamismo do
comrcio internacional6.

O governo Collor de Mello partia do diagnstico de que as


escolhas eram limitadas e diante das mudanas mundiais o pas
deveria alinhar-se com o campo vitorioso da Guerra Fria, priorizando as relaes com os pases do chamado Primeiro Mundo em
detrimento dos pases no desenvolvidos. Inicialmente, a inteno
da ao presidencial era de aprofundar os acordos com os EUA,
no entanto esse projeto foi prejudicado tanto em razo de falta de
apoio interno no Itamaraty e de setores domsticos, assim como a
falta de condies polticas domsticas em razo do agravamento da
crise poltica e econmica que levou ao processo de Impeachment e
ao fim do seu governo (Oliveira, 2005).
Essa nova orientao fez com que o relacionamento com a
China, que vinha sendo um dos setores mais dinmicos no campo da cooperao Sul-Sul da poltica exterior do Brasil, entrasse
em um perodo de paralisia, sendo retomado com muita intensidade somente a partir de 1993, j durante a gesto do Presidente
Itamar Franco e tendo frente Celso Amorim, que assumia a pasta
do Ministrio das Relaes Exteriores em substituio a Fernando
Henrique Cardoso, que foi para o Ministrio da Fazenda. Com
isso, retomam-se os acordos nas reas espacial, de energia, de minerao, cientfica e tecnolgica com a China.
Em alguns momentos desse breve perodo possvel verificar a
retomada de referncias explicitas cooperao Sul-Sul, principalmente em relao aos acordos com os chineses, mas de forma geral,
a dcada de 1990 foi marcada pela quase ausncia de manifestaes
oficiais no discurso brasileiro em relao ao tema. Enquanto ideia,
a cooperao entre os pases em desenvolvimento parecia esvaziar-se de sentido, perdendo a capacidade de orientar as escolhas dos
formuladores em relao ao processo de insero internacional. O
que resta neste momento so os resultados prticos dos relaciona O Novo Quadro da Economia Mundial. Palestra proferida no XI ENAEX. O
Estado de So Paulo. 24 de dezembro de 1991.
6

34

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

mentos criados e efetivados nas dcadas anteriores. O momento


era favorvel ao estabelecimento de novas prticas polticas, mas
agora guiadas por um forte consenso em torno dos ideais defendidos pelos pases desenvolvidos, fazendo com que as expectativas
de grande parte da sociedade se voltassem para uma maior aceitao dos termos nos quais o sistema internacional estava sendo
reorganizado. As condies internacionais da poca acabavam por
desarticular um dos principais pilares da ideia de cooperao SulSul, que se fundamentava na necessidade de resistncia forma
como o mundo estava organizado. Pelo contrrio, as tendncias
eram de integrao aos fluxos globais, sejam estes econmicos ou
at mesmo culturais. Destacam-se como exemplos dessas dificuldades o encerramento da Rodada Uruguai e a criao da OMC, o
processo de negociao da rea de Livre Comrcio das Amricas
(Alca), as limitaes institucionais do Mercosul, as negociaes
com a Europa, entre outros.

A nova dimenso nos anos 2000


O novo milnio trouxe consigo a percepo em vrios pases
de que os resultados sociais das polticas econmicas ortodoxas
e liberalizantes foram negativos, com crescimento da desigualdade e dificuldades para a defesa dos interesses dos pases do Sul
em um mundo ordenado por regras que ainda privilegiavam assimetricamente os pases ricos. Diante disso, abre-se um cenrio
mais promissor para o resgate das principais noes que embasavam a ideia de cooperao Sul-Sul. As manifestaes de rua de
diversos setores da sociedade civil na cidade de Seattle, em 1999,
como reao ao encontro da Organizao Mundial do Comrcio,
e o agravamento da crise econmica na Argentina, entre os anos
de 1999 e 2002, e suas consequncias sociais, polticas e institucionais, podem ser vistos como exemplos de movimentos por
mudanas. Junte-se a isso a emergncia da China como um pas
capaz de alterar equilbrios no sistema internacional e o questionamento da centralidade norte-americana.
35

Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano


e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

Diante desse novo contexto, a poltica externa brasileira inicia


gradualmente o resgate de elementos do discurso da cooperao
Sul-Sul, mesmo evitando, nesse momento, o argumento que ressaltaria as diferenas de interesses entre os pases do Norte e do Sul.
De qualquer forma, a simples referncia s relaes Sul-Sul vinha
sendo evitada durante grande parte dos dois governos de Fernando
Henrique Cardoso. O trecho a seguir, proferido pelo presidente
Fernando Henrique Cardoso, em dezembro de 2000, demonstra
esse incio de mudana no discurso oficial:

Em discurso no encontro de Ministros de Relaes Exteriores


do G-15, em 20 de junho de 2000, o Embaixador Luiz Felipe de
Seixas Corra, afirmou que:
devemos prosseguir nos esforos de cooperao Sul-Sul. Nesse
campo poderemos encontrar melhores oportunidades de crescimento das economias nacionais e dos fluxos de comrcio dos
pases do G-15 do que a continuada dependncia do mundo
desenvolvido, onde as taxas de crescimento tendem a estagnar ou a aumentar marginalmente. Fala-se muito do tema da
globalizao. Globalizao representa muitas coisas diferentes, segundo o ponto de vista e os interesses de quem analisa
o fenmeno. Na realidade, nada mais do que o novo nome
pelo qual os pases que sempre dominaram o contedo e as
prioridades da agenda internacional continuam a fazer prevalecer as suas vises e os seus interesses9 [...].

a semelhana de aspiraes torna Brasil e frica do Sul parceiros naturais, dentro do esprito da cooperao Sul-Sul.
Coincidimos no esforo de integrao economia global, ao
procurarmos promover o aprimoramento do comrcio e dos
fluxos internacionais de capital7.

Com o incio da gesto de Celso Lafer, que substituiu o


Embaixador Luiz Felipe Lampreia frente do Ministrio de
Relaes Exteriores, juntamente com o Embaixador Luiz Felipe de
Seixas Corra na Secretaria-Geral do Itamaraty, ao final do segundo governo Cardoso, intensifica-se o movimento de aumento da
importncia das relaes Sul-Sul na formulao da poltica exterior
do pas. De acordo com Lafer8, os pases em desenvolvimento:
podem e precisam cooperar o mximo possvel. Alguns tm
feito isso, demonstrando que a cooperao Sul-Sul possvel e
promissora []. O Brasil se orgulha de seu desempenho, tanto como um pas ativamente engajado na cooperao Sul-Sul
quanto em iniciativas voltadas para a reduo da dvida.
7

Discurso do Senhor Presidente da Repblica no almoo em homenagem ao


presidente da frica do Sul Thabo Mbeki. Braslia, 13 de Dezembro de 2000.
Resenha de Poltica Exterior do Brasil, nmero 87, 2o. Semestre de 2000, ano
27. Braslia, 2000.
Pronunciamento do Professor Celso Lafer, Ministro de Estado das Relaes
Exteriores do Brasil, na III Conferncia das Naes Unidas sobre Pases Menos
Desenvolvidos. Bruxelas, 14 de maio de 2001. Resenha de Poltica Exterior,
No. 88, 1o. Semestre de 2001. Braslia, 2001.
8

36

Em 2001, a articulao do Brasil com a ndia e a frica do


Sul em torno do contencioso das patentes farmacuticas contra os
Estado Unidos na OMC foi um ensaio importante de aproximao
entre os trs pases que ganharia maior flego nos anos seguintes
com o Ibas e o G-20 comercial.
A partir de 2003 a cooperao Sul-Sul adquire novas dimenses e funcionalidades para a poltica externa brasileira (Pecequilo,
2008). De certa forma, possvel considerar que a partir de ento,
torna-se possvel concretizar determinadas aes e objetivos que
antes estavam concentrados fundamentalmente no nvel do discurso. Nesse perodo h possibilidade de novas prticas e experincias no mbito internacional, fruto de mudanas na distribuio
de poder, do questionamento de determinados consensos normativos liberais e, tambm, da transformao na situao econmica e
social do pas. Nesse contexto, o discurso e a prtica da cooperao
Sul-Sul se tornam mais proativos e as aes mais amplas.
X Reunio de Ministros de Relaes Exteriores do G-15. Interveno do
Secretrio-Geral do Ministrio das Relaes Exteriores, Embaixador Luiz Felipe
de Seixas Corra. Cairo, 20 de junho de 2000. Resenha de Poltica Exterior do
Brasil. No. 86, 1o. Semestre de 2000, Ano 27. Braslia, 2000.
9

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Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano


e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

De acordo com Desider Neto (2014, p.111) a nova proposta de insero internacional efetivada pelo Brasil a partir de 2003
se diferenciou das anteriores por se basear em uma estratgia de
cooperao Sul-Sul. A principal diferena em relao aos perodos
anteriores reside no fato de que a cooperao Sul-Sul ganhou maiores condies de operacionalizao e se tornou o pano de fundo da
ao brasileira nas esferas das relaes bilaterais, inclusive com os
Estados Unidos, e tambm no mbito do regionalismo e do multilateralismo, assim como em aes especficas do Brasil na rea de
comrcio internacional, defesa, meio-ambiente entre outras.
A nova dimenso que a relao Sul-Sul assume na poltica
externa brasileira pode ser dividida em duas fases: uma de 2003 a
2008 e a outra de 2009 a 2014. Na primeira fase, h transformaes significativas na poltica domstica com a retomada do crescimento econmico, controle do endividamento externo, ampliao
do mercado domstico, das reservas internacionais do pas e dos
fluxos comerciais. A valorizao das commodities agrcolas e minerais no mercado internacional, muito em funo do aumenta da
demanda chinesa algo que contribui para a manuteno dessa
situao do ponto de vista econmico. Lima (2005, p. 5) considera
que padres de desenvolvimento criam novas idias, interesses e
instituies e uma vez iniciado um deles muito difcil mudar as
instituies e os interesses. Nessa primeira fase h redefinio das
alianas e dos objetivos nacionais na arena internacional. uma
fase concentrada na atividade discursiva, na resistncia s presses
internacionais e na negociao de novos acordos e coalizes internacionais a partir de uma perspectiva Sul-Sul. A formao do acordo Ibas, em junho de 2003, a contribuio decisiva do Brasil para a
formao e para a manuteno do G-20 agrcola na Rodada Doha
da OMC, da reunio Ministerial de Cancun de setembro de 2003
at a reunio ministerial de Genebra de julho de 2008, a resistncia
do Brasil s negociaes da rea de Livre Comrcio das Amricas
(Alca), a reativao da Rodada Sul-Sul no mbito da Unctad em
2004 so, entre outros, episdios significativos dessa perspectiva.
Na segunda fase, de 2009 a 2014, observa-se a consolidao
da linha Sul-Sul da poltica externa, a partir da estrutura de aes

construdas anteriormente e dos efeitos da crise financeira internacional. Esta, por um lado, dificultou o crescimento interno, prejudicando as aes voltadas para o desenvolvimento do pas. Por
outro lado, imprimiu maior funcionalidade s aes brasileiras na
esfera da poltica externa e abriu caminho para o fortalecimento de
alianas com os principais pases emergentes, onde a materialidade
assumida pelos Brics, a partir de 2008, um dos efeitos. A partir
da crise mundial de 2008, segundo informao do Ministrio das
Relaes Exteriores, o Brasil percebeu, durante a crise financeira,
o surgimento de uma oportunidade para a mudana na estrutura
do sistema financeiro e econmico internacional (MRE, 2010).
O contexto ps crise econmica mundial de 2008 colaborou para
a consolidao do Sul na agenda prioritria brasileira. Comunicado do
Itamaraty, de dezembro de 2010, sobre a concluso da Rodada So
Paulo10 (2004-2010) auxilia a entender melhor esse aspecto:

38

O acordo dever criar novas oportunidades de acesso a mercados para ampla gama de produtos comercializados entre pases
da frica, sia e Amrica Latina. Em 2009, quando as exportaes totais brasileiras sofreram queda de quase 23% em relao ao ano anterior, como reflexo da crise financeira internacional, as exportaes brasileiras para esses pases (excluindo-se
o Mercosul) cresceram mais de 18%. As importaes totais
desses pases (tambm excludo o Mercosul) somaram, em
2009, quase US$ 1 trilho. O Acordo da Rodada So Paulo
potencializa as relaes econmicas Sul-Sul e reafirma o interesse dos pases em desenvolvimento em buscar oportunidades
de liberalizao comercial, especialmente na conjuntura de virtual paralisia da Rodada Doha na OMC em 2009 e 201011.
10

Enquanto a Rodada Doha ocorre na OMC e envolve tanto os pases em


desenvolvimento como os desenvolvidos; a Rodada So Paulo ocorreu na
Unctad e envolveu somente pases do Sul. Na Rodada da Unctad se buscou a
criao de um Sistema Geral de Preferncias Comerciais que facilitasse o fluxo
de mercadorias entre os pases em desenvolvimento. Os pases que concluram
essa Rodada Sul-Sul da Unctad foram: Mercosul (Argentina, Brasil, Paraguai,
Uruguai), Coreia do Sul, Cuba, Egito, ndia, Indonsia, Malsia e Marrocos.
Comunicado do Itamaraty sobre a Conferncia Ministerial da Rodada So
Paulo ocorrida em 13 de dezembro de 2010.
11

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Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano


e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

Mesmo sendo controversas a abrangncia e a ambio dessa


Rodada comercial Sul-Sul, que se iniciou em 2004 e foi concluda
em 2010, no deixa de ser uma negociao relevante se considerarmos que a liberalizao do comrcio Sul-Sul por meio do Sistema
Geral de Preferncias Comerciais, no mbito da Unctad, tem sido
discutida desde o final dos anos de 1980.
Essa segunda fase concentrada na tentativa de obter ganhos
concretos e de consolidao das preferncias nacionais articuladas
com a cooperao Sul-Sul. A consolidao do processo de internacionalizao das empresas brasileiras, principalmente na Amrica
do Sul e na frica, a participao ativa no G-20 financeiro (apesar
do discurso contrrio falta de transparncia de grupos informais
de governana global), a atuao no mbito dos Brics, o lanamento da ideia de responsabilidade ao proteger, a defesa de reformas institucionais e a crtica s polticas do FMI, a concluso da
Rodada Sul-Sul no mbito da Unctad, a eleio do embaixador
Roberto Azevedo para diretor-geral da OMC, a criao da Unasul
e dos seus Conselhos Setoriais, com destaque para o Conselho de
Defesa Sul-Americano, a atuao do Brasil na questo do programa
nuclear iraniano so elementos constitutivos dessa fase. Nesse perodo fortalece-se tambm a ideia, relativamente nova, de articular
a segurana nacional com a cooperao Sul-Sul, inclusive na rea
de defesa. De acordo com Abdenur e Souza Neto (2014, p.217) o
Ministrio da Defesa passa a adotar o discurso da cooperao SulSul, enfatizando os laos com outros pases em desenvolvimento.
O estreitamento de relaes com os pases do Atlntico Sul (principalmente aps o anncio de descoberta de reservas no pr-sal em
2007) e reativao da Zopacas, alm da formao do Conselho
de Defesa Sul-Americano evidenciam modalidades de conexo da
cooperao Sul-Sul com a estratgia de defesa nacional.
A partir da nfase atribuda s relaes Sul-Sul e das novas condies para a implementao da poltica externa, o Brasil passa
a intervir com posio mais consistente no debate a respeito das
grandes questes internacionais, inclusive, com aes no sentido de
deslegitimao de aspectos da ordem internacional vigente, visvel
nas crticas feitas ao G-8 e ao FMI no perodo ps-crise de 2008,

nas aes em prol da reforma no Conselho de Segurana da ONU


e no voto contrrio s sanes ao Ir no Conselho de Segurana.
Essa linha de atuao tambm est presente nas noes de responsabilidade ao proteger, cooperao humanitria e no indiferena que inseriram o pas na agenda sobre os princpios normativos da ordem internacional.
O Ex-Ministro de Relaes Exteriores do governo Lula
da Silva e Ex-Ministro da Defesa do governo Rousseff, Celso
Amorim, revela os principais elementos dos argumentos governamentais em defesa do aprofundamento das relaes Sul-Sul.
Observe-se que no se trata de aes exclusivamente baseadas no
altrusmo: ningum ingnuo de achar que pode fazer poltica externa s na base da solidariedade (...) ao aprofundarmos o
dilogo Sul-Sul, fizemos algo que no estava ocorrendo. Isso at
fortaleceu o nosso dilogo com o Norte12.
A partir do governo Lula da Silva a relao com o continente africano assumiu centralidade na poltica externa brasileira.
Embora haja diferenas importantes em relao a pases especficos
do continente, de modo geral, possvel considerar que a poltica externa brasileira para a frica se estrutura em torno de quatro
objetivos: apoio para suas iniciativas de poltica externa, internacionalizao das empresas nacionais, mercados para a exportao e
cooperao tcnica. De acordo com White (2013, p.118):

40

alm do papel crescente do Brasil na frica, fica cada vez mais


evidente que o continente pode constituir parte crucial da prxima fase do desenvolvimento industrial do pas, em setores
como minerao, energia e agricultura, e mais amplamente nas
suas aspiraes polticas e econmicas globais.

Segundo Celso Amorim:


h um elemento de solidariedade e tem que haver. Com
a frica tem que haver. Se no tivssemos nenhuma razo
comercial, mesmo assim devamos ir l. Mas temos razes
Entrevista concedida pelo Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador
Celso Amorim, ao jornal O Estado de So Paulo Braslia. 11/02/2007.
12

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e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

comerciais, e boas. Nossas exportaes para l esto crescendo e outro dia o presidente da Companhia Vale do Rio Doce,
Roger Agnelli, concordou em como era importante investir na
aproximao com a frica13 [...].

Mendona Jnior (2013, p.143) considera que no governo Lula


da Silva, ao lado da ativa diplomacia presidencial, responsvel pelo
expressivo nmero de 23 pases africanos visitados durante os oito
anos de governo, constatou-se tambm considervel nmero de
acordos de cooperao tcnica firmados, principalmente com pases sem vnculo tradicional com o Brasil. De acordo com estudo
do Ipea (Ipea, 2010, p.36) entre 2003 e 2009, o governo brasileiro perdoou dvidas de Angola, Moambique e doou 300 milhes
de dlares em cooperao alimentar para Somlia, Sudo, frica
do Sul, Saara Ocidental e membros da Comunidade dos Pases
de Lngua Portuguesa (CPLP). Ainda de acordo com o estudo, a
frica Subsaariana, bem como a Amrica Latina e o Caribe, receberam 62% do volume total de recursos federais destinados cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica de 2005 a 2009, correspondendo a R$ 154,9 milhes (Ipea, 2010, p.36).
O chamado perdo de dvidas um aspecto concreto que d
vazo ao discurso da cooperao Sul-Sul e est presente na ao
brasileira no continente africano. Segundo o embaixador do Brasil
no Gabo, Bruno Cobuccio, vrios pases srios j fizeram isso
para alavancar novos negcios: voc zera o passado para abrir novas
perspectivas. Se o Brasil no fizer isso, est dando um tiro no p,
porque outros pases vm e fazem negcios14. Observe-se que,
mesmo nesse caso, o elemento de pragmatismo da poltica externa tambm est presente. O fato de as regras de financiamento do
BNDES impedirem emprstimos a pases que tm dvidas com o
Brasil impe a necessidade de lidar com a questo, de modo a viabilizar novos projetos.
Entrevista concedida pelo Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador
Celso Amorim, ao jornal O Estado de So Paulo Braslia. 11/02/2007.
13

Perdo a africanos impulsiona empresas. Folha de S. Paulo, 11 de agosto


de 2013, p. A22.
14

42

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

A experincia e conhecimento que o Brasil dispe no campo


da agricultura desenvolvida nos trpicos, em condies de clima e
de solo semelhantes s de outros pases do hemisfrio Sul um ativo importante para os projetos de cooperao tcnica do pas. De
acordo com Vimlendran Sharan, representante indiano nas Naes
Unidas, em sua busca para acabar com a fome, a ndia tornou o
acesso alimentao um direito legal, e v o Brasil como um modelo a ser seguido15. A internacionalizao de programas sociais dos
governos brasileiros e de modalidades de gesto pblica democrtica originrias no pas, como o oramento participativo, so aspectos simblicos e normativos que subsidiam o discurso da cooperao Sul-Sul. Apenas no ano de 2012, a Embrapa teria recebido
mais de 140 pedidos de financiamento de projetos para desenvolver a agricultura no continente africano16. Esse tipo de cooperao
permite tambm a experimentao nas reas que se ligam diretamente s questes de comrcio internacional como a transferncia
de tecnologia na agricultura, sade e medicamentos, prticas que
reforam os argumentos trabalhados nas organizaes internacionais como na OMC. Exemplo disso foi a cooperao do Brasil com
os pases africanos produtores de algodo do grupo denominado
Cotton-4: Benin, Burkina Faso, Chade e Mali e sua relao com
os argumentos mobilizados no contencioso do algodo contra os
Estados Unidos no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC.
A dimenso relativamente nova da cooperao descentralizada
Sul-Sul operacionalizada na poltica externa brasileira considerando tambm o objetivo de articulao e apoio poltico nas instncias
de cooperao multilateral como a ONU e a OMC. Como afirma
Celso Amorim (2010, p.231): a cooperao Sul-Sul um instrumento diplomtico que surge de um desejo autntico por prestar
solidariedade aos pases mais pobres. Ao mesmo tempo, ela ajuda
a expandir a participao do Brasil nas relaes internacionais. O
India sees Brazil as a role model in beating hunger. Reuters 23/10/2014.
Disponvel em: http://in.reuters.com/article/2014/10/22/foundation-food-indiabrazil-idINKCN0IB2BR20141022. Acesso em: 23 out.2014.
15

16

http://www.jornal.ceiri.com.br/internacionalizacao-da-embrapa/

43

Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano


e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

apoio decisivo dos pases africanos para a eleio de Jos Graziano


da Silva para a direo geral da FAO e de Roberto Azevedo para
a direo geral da OMC so expresses concretas da dimenso
de expandir a participao do Brasil nas relaes internacionais
orientadora da poltica brasileira em relao cooperao Sul-Sul.
As reunies de Cpula Amrica do Sul Pases rabes (Aspa),
Amrica do Sul frica (ASA), apesar das suas diferenas, demonstram esforo em conectar a Amrica do Sul com as agendas de
cooperao Sul-Sul, fato tambm observvel na reunio dos pases
dos Brics com os chefes de Estado da Amrica do Sul, em julho
de 2014. Desider Neto (2014) identificou coordenao de posies sobre temas centrais da poltica internacional na ocasio das
cpulas semestrais do Mercosul, tambm nas reunies de Cpula
do Ibas, da ASA e da Aspa.
Em comparao com os perodos anteriores, atualmente h
maior envolvimento da sociedade civil, seja de atores ligados ao
agronegcio, ao setor de servios, movimentos sociais, diferentes
instncias governamentais que passam a visualizar a relao SulSul como uma instncia apta a promover interesses, ainda que por
motivos diferentes. O volume organizado por Pinheiro e Milani
(2012) que analisa a insero de temticas como educao, sade e
cultura na poltica externa brasileira evidencia que na cooperao
Sul-Sul que boa parte dessas agendas colocada em prtica. Podese pensar tambm que a cooperao Sul-Sul e os acordos realizados
contribuem para a descentralizao da poltica externa brasileira
na medida em que a viabilizao dos acordos firmados pela chancelaria em determinados temas necessariamente leva a um maior
envolvimento dos atores domsticos setoriais.

e Celso Amorim (2003-2010), assim como de quase total irrelevncia durante os anos 1990. Diante disso, este texto buscou compreender melhor o seu significado e capacidade de orientar o comportamento brasileiro no cenrio internacional, visto que permanece
forte debate a respeito da sua funcionalidade e alcance, sendo um
dos assuntos relacionados poltica externa mais discutidos no
mbito nacional, com vises muito variadas, havendo opinies que
vo em direo de um maior aprofundamento das relaes Sul-Sul
e outras que defendem a tese de que esse tipo de orientao poltica
equivocada e deve ter sua importncia reduzida.
Enquanto linha de atuao, a cooperao Sul-Sul busca responder a um conjunto de elementos que estruturam as relaes
internacionais do Brasil. Por um lado, a condio de pas ainda
no desenvolvido contrasta com as potencialidades representadas pelo seu territrio, populao, recursos naturais e posicionamento espacial no globo e, portanto, a expectativa representada
pela superao dessa condio est na raiz dos argumentos que
buscam sustentar uma conduta externa orientada pela articulao poltica prioritria com os pases do Sul, pois o diagnstico
geral de que o sistema internacional est organizado de forma a
privilegiar as potncias j constitudas, diminuindo as chances de
uma insero internacional mais autnoma e com melhores oportunidades para o desenvolvimento econmico nacional. Alm dos
aspectos estruturais, o papel que a cooperao Sul-Sul assume na
poltica exterior do Brasil ao longo do tempo depende do jogo
poltico domstico, que responde s presses polticas, econmicas e sociais, e da interpretao governamental em relao s possibilidades presentes na arena internacional. As ideias em torno
da cooperao Sul-Sul, portanto, esto vinculadas s condies
objetivas nas quais as prticas polticas so processadas.
Diante desse quadro geral, foi possvel verificar que as polticas
voltadas para o incremento das relaes com os pases do Sul, fundamentam-se em argumentos que buscam sustentar uma perspectiva de mudana de longo prazo, pois envolvem objetivos voltados a
alcanar o desenvolvimento e tornar as regras de funcionamento do
sistema internacional mais justas. No entanto, para que essas polticas se realizem, necessrio lanar mo de argumentos e imple-

Consideraes Finais
No mbito da poltica externa brasileira a cooperao Sul-Sul
passou por diferentes crises domsticas, mudanas de regime poltico e transformaes do sistema internacional. Houve momentos
de maior importncia e reconhecimento, como nas gestes dos
Ministros das Relaes Exteriores Azeredo da Silveira (1974-1979)
44

45

Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano


e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira

mentar decises voltadas fundamentalmente para o curto prazo,


de modo a propiciar recompensas voltadas para atores domsticos
e, tambm, para os parceiros externos, principalmente os Estados
de menor desenvolvimento relativo. Assim, enquanto horizonte de
possibilidades, a ideia de cooperao Sul-Sul apresenta-se em uma
situao de grande complexidade, pois combina um discurso de
mudana futura, voltado a sustentar expectativas positivas sobre
a possibilidade de alteraes sistmicas a partir da unio de esforos dos pases em desenvolvimento e, ao mesmo tempo, alimenta
um discurso de que essas mudanas j podem ser sentidas no curto
prazo, criando oportunidades de polticas de desenvolvimento econmico e social para os pases menos desenvolvidos beneficirios
de recursos governamentais brasileiros, assim como para os setores domsticos nacionais interessados em expandir seus interesses
alm das fronteiras. Esse discurso e prtica de curto prazo acabam
por reavivar a dicotomia histrica entre pragmatismo e idealismo
presente no processo formulador da poltica externa brasileira, estimulando o debate pblico a respeito da insero internacional do
pas, onde setores descontentes defendem a tese de que a cooperao Sul-Sul fundamentada em uma viso de mundo irreal, orientada fundamentalmente por polticas de solidariedade e de pouco
retorno econmico em detrimento das relaes com os principais
pases desenvolvidos, enquanto setores simpatizantes ressaltam
que as relaes de aproximao com os pases em desenvolvimento
tambm apresentam resultados concretos, em virtude da expanso
e maior internacionalizao das empresas brasileiras.
Diante do exposto possvel verificar que a maior importncia assumida pela cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira a partir dos anos 2000, contempla o resultado da mudana de
orientao poltica a partir da eleio de Lula da Silva na primeira metade da dcada em um contexto internacional caracterizado
por transformaes na distribuio do poder. No entanto, tambm contou com os frutos de experincias passadas de negociaes Sul-Sul, que permaneceram conectadas ao longo dos diversos
governos sobrevivendo inclusive aos anos 1990 em virtude de
modificaes organizacionais criadas em consequncia dos acordos e aproximaes realizadas no passado, como pode ser visto

na histria da cooperao com a ndia e a China, os principais


parceiros Sul-Sul. Assim, as experincias envolvendo a cooperao Sul-Sul podem ser entendidas tambm como um importante
aprendizado da poltica exterior do Brasil, que teve maior intensificao a partir do sculo XXI. Portanto, apresenta os principais
elementos relacionados ao aprendizado experimental em poltica
externa apresentados por Jack Levy (1994), como a ocorrncia de
mudanas organizacionais, a capacidade de produzir e acessar a
memria organizacional, mudanas nas regras do processo decisrio e aprimoramento do conhecimento especializado a fim lidar
com as novas temticas.

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Janeiro, v. 32, n. 2, 2010.
WHITE, Lyal. Emerging powers in Africa: is Brazil any different? South
African Journal of International Affairs, v.20, n. 01, p. 117-136, 2013.

49

COOPERAO PARA O
DESENVOLVIMENTO E
COOPERAO SUL-SUL: A
PERSPECTIVA DO BRASIL
Carlos R. S. Milani*
Rubens de S. Duarte**

Introduo
Desde a dcada de 1960, o Brasil tem prestado cooperao a
outros pases do Sul geopoltico por meio de projetos e programas, principalmente por meio de cooperao tcnica em polticas
* Doutor em Estudos sobre Desenvolvimento pela cole de Hautes tudes
en Sciences Sociales (Paris, 1997) e tem ps-doutorado em Relaes
Internacionais no Institut dEtudes Politiques de Paris (2008). Ele professor
de Cincia Poltica e Relaes Internacionais no Instituto de Estudos Sociais e
Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Iesp/Uerj), pesquisador
1D do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq),
Coordenador do Laboratrio de Anlise Poltica Mundial (Labmundo-Rio) e
Secretrio-Executivo da Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP).
E-mail: crsmilani@iesp.uerj.br. Websites: www.labmundo.org; www.carlosmilani.
com.br
** Doutorando em Poltica e Estudos Internacionais na University of
Birmingham (Reino Unido). Ele tem mestrado em Cincia Poltica no Instituto
de Estudos Sociais e Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(Iesp/Uerj, 2013), Bacharel em Relaes Internacionais pela Pontifcia
Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio, 2008) e Bacharel em Direito
pela Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (Unirio, 2007). E-mails:
rubenssduarte@gmail.com; rxd386@bham.ac.uk.

51

Carlos R. S. Milani e Rubens de S. Duarte

Cooperao para o desenvolvimento e cooperao Sul-Sul: a perspectiva do Brasil

sociais, ressaltando a retrica da solidariedade e do intercmbio


de conhecimentos e prticas entre pases em desenvolvimento. A
Guerra Fria restringia as margens de ao de pases como Brasil,
Mxico e Argentina no campo da segurana hemisfrica e das relaes Leste-Oeste. A prevaleciam os dilogos ideolgicos e estratgicos sobre os riscos associados expanso do comunismo, liderados pelos Estados Unidos, sobretudo aps a revoluo cubana.
Nas relaes Norte-Sul, os debates sobre modelos de desenvolvimento econmico e de comrcio internacional favoreceram, a partir dos anos 1960, articulaes entre os pases da Amrica Latina,
sia e frica. A agenda de segurana (Leste-Oeste) era mais rgida,
ao passo que a agenda do desenvolvimento (Norte-Sul) permitia
atuao de maior destaque aos pases latino-americanos. Para o
Brasil, a qualidade de observador no seio do Movimento dos No
Alinhados e sua diplomacia de relativo baixo perfil nas negociaes intergovernamentais sobre segurana foram compensadas pela
forte atuao do Itamaraty nas Naes Unidas em temas sociais e
econmicos (Nova Ordem Econmica Internacional, Grupo dos
77, Conferncia de Estocolmo sobre Meio Ambiente Humano
em 1972, etc.). A liderana dos embaixadores talo Zappa, San
Tiago Dantas e Arajo Castro foi decisiva para garantir agncia
e influncia do Brasil no sistema multilateral da ONU em temas
relacionados ao desenvolvimento. O enlace entre poltica externa e desenvolvimento manteve-se dinmico, no mbito das relaes Norte-Sul, apesar dos controles e da relativa rigidez da ordem
internacional da Guerra Fria. O famoso discurso dos trs Ds de
Arajo Castro pode ser compreendido nesse contexto: descolonizao, desarmamento e desenvolvimento seriam pilares importantes
da diplomacia brasileira nos anos 1960 e 1970.
No entanto, no bojo das duas crises do petrleo dos anos 1970,
do endividamento dos anos 1980 e do ajuste estrutural dos anos
1990, os pases do Sul perderam capacidade coletiva de articulao
poltica em torno dos temas do desenvolvimento. Mais preocupados com temas econmicos domsticos, sua participao na agenda
internacional se despolitizou e sofreu graves presses das estratgias
de condicionalidade poltica colocadas em prtica pelas instituies

financeiras internacionais. Embora alguns analistas tendam a apresentar o Plano de Ao de Buenos Aires, de 1978, sobre cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento, como um marco
histrico importante da CSS, bem verdade que o Paba, como
ficou conhecido, tambm poderia ser interpretado como simples
expresso da agenda mnima possvel de cooperao naquela conjuntura, fruto do esvaziamento da capacidade poltica de negociao conjunta do Terceiro Mundo no enfrentamento das questes
estruturais, como no caso das desigualdades no processo decisrio
e das assimetrias materiais Portanto, o foco na cooperao tcnica
poderia ser lido como reduo do escopo da cooperao, antes de
natureza mais poltica entre os pases em desenvolvimento.
Com o descongelamento das relaes Leste-Oeste e o final da
Guerra Fria, a ordem mundial foi-se livrando de velhas amarras
bipolares da segurana e a poltica passou a contemplar novos
atores (novos Estados, mas sobretudo agentes no estatais), mas
igualmente distintos palcos de ao (do regional ao global) para
as chamadas potncias emergentes, entre elas o Brasil. Na transio para o sculo XXI, moveram-se as placas tectnicas da
ordem econmica e poltica mundial, crescendo paulatinamente a importncia de pases semiperifricos nos processos de globalizao da economia. A problemtica da graduao de pases
como China, ndia e Brasil, a do reposicionamento geopoltico
de pases como a Rssia ou ainda a da transio de pases como
frica do Sul, Indonsia, Mxico e Turquia, em qualidade, escala
e graus distintos, tm estado na pauta da agenda internacional
desde o comeo do sculo XXI. Em alguns casos (frica do Sul,
Brasil, China e ndia, por exemplo), a dimenso poltica da CSS
tem sido enfatizada nos discursos, na definio de princpios e
na reconstruo de um regime simblico da cooperao para o
desenvolvimento. O grupo Brics pode ser lido como verdadeiro
desafio que seus Estados-membros colocam aos pases centrais, no
sentido de que sejam revisados os principais parmetros de definio da ordem mundial contempornea, suas normas, mecanismos
e governana. As respectivas estratgias de CSS (no caso de Brasil,
China, ndia e frica do Sul) e a ao coletiva em torno do Novo

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Carlos R. S. Milani e Rubens de S. Duarte

Cooperao para o desenvolvimento e cooperao Sul-Sul: a perspectiva do Brasil

Banco do Desenvolvimento (no caso dos Brics) so aqui analisadas enquanto ativos de pases moderadamente revisionistas, como
instrumentos de poder de Estados geopoliticamente insatisfeitos.
A conformao da nova ordem que buscam construir seria tema
para outro captulo, haja vista que aqui simplesmente so analisadas as estratgias de CSS de um dos pases, o Brasil.
Nesse contexto, retomando alguns dos princpios sociais e polticos que marcaram as dcadas de 1960 e de 1970, a poltica externa brasileira (PEB) desde 2003 tambm tem sido caracterizada pelo
adensamento quantitativo e qualitativo das relaes exteriores e das
estratgias de cooperao internacional para o desenvolvimento
(CID). No mbito da Nova Poltica Externa definida em torno
da busca de maior autonomia e protagonismo no plano internacional e da nfase na integrao regional, especialmente sul-americana (Maringoni et al. 2014, p. 4) a CID brasileira tornou-se
mais densa e complexa. Segundo relatrio conjunto do Instituto
de Pesquisas Econmicas Aplicadas (Ipea) com a Agncia Brasileira
de Cooperao (ABC), o Brasil destinou cerca de 923 milhes
de dlares para a cooperao em 2010, um aumento significativo
em relao ao montante de 158 milhes de dlares verificado em
2005 (Ipea/ABC, 2013). O aumento do engajamento brasileiro e
a participao incremental de outros pases em desenvolvimento
no mbito da CID (ndia, Turquia, frica do Sul e Mxico, por
exemplo) acentuaram a pluralidade de atores, normas e prticas.
Neste captulo, analisamos trs aspectos da CID que nos parecem
importantes na perspectiva brasileira: (i) as distines polticas
entre CNS e CSS; (ii) as estratgias de CSS do governo brasileiro;
(iii) a dimenso de poltica pblica da CSS do Brasil.

donde a dificuldade em falar-se de um regime propriamente dito.


Grande parte das regras atuais derivada de discusses do Comit
de Ajuda ao Desenvolvimento da Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (CAD/OCDE), da Declarao
de Paris sobre a Eficcia da Ajuda (2005) e da Agenda de Ao
de Acra (2008) ambas organizadas a partir da OCDE. Como
lembra Chatuverdi (2012), as normas e instituies que da resultam so a expresso do consenso entre os principais doadores do
Norte, esforo de coordenao e diminuio da competio entre
eles. Como lembram Milani, Suyama e Lopes (2013, p. 3), o que
foi construdo no CAD da OCDE nunca teve carter poltico de
universalidade. Ainda assim, as regras e critrios construdos pelos
pases industrializados so flexveis a ponto de garantirem variao
de prticas de cada tipo de Ajuda Oficial para o Desenvolvimento
(AOD): nem sempre as prticas da USAID convergem com as do
DFID (Reino Unido) no que diz respeito, por exemplo, nfase
bilateral ou multilateral; nem sempre os padres organizacionais e
normativos da cooperao germnica coincidem com os da agncia
de cooperao internacional do Japo (Jica), muito embora todos
esses pases sejam membros do CAD. Isso significa que, mesmo
depois de 50 anos de criao do CAD, persiste a heterogeneidade
de prticas, critrios e padres entre seus membros.
bem verdade que uma das conquistas mais relevantes do
CAD foi construir o conceito estatstico de AOD, que permite a
comparao entre os diferentes doadores. No entanto, importante
evitar o frequente deslize semntico de cooperao Norte-Sul
AOD: alguns analistas tendem a confundir uma com a outra,
esquecendo que a cooperao Norte-Sul (CNS) envolve muitos
outros aspectos alm da AOD (inclusive no campo econmico,
militar e estratgico). Essa distino entre CNS e AOD revela-se
importante nas comparaes que podem ser feitas entre AOD e
CSS. Do mesmo modo, muitas das crticas atuais CSS envolvem
investimentos de grandes corporaes de pases como ndia, China
ou Brasil, porm o debate sobre CNS tende a se concentrar nas
estatsticas da AOD, o que revela impreciso, ingenuidade ou alguma inteno implcita dos analistas. A comparao, quando e se

Cooperao internacional para o desenvolvimento: NorteSul e Sul-Sul


Diferentemente do que se verifica em outras agendas internacionais (como nos temas de comrcio, de segurana, de direitos
humanos e de meio ambiente), no h instituies formais fortes,
com regras e acordos juridicamente vinculantes no campo da CID,
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55

Carlos R. S. Milani e Rubens de S. Duarte

Cooperao para o desenvolvimento e cooperao Sul-Sul: a perspectiva do Brasil

necessria, deveria dar-se entre as duas formas polticas de cooperao: Norte-Sul e Sul-Sul. A eventual (e, talvez, aparente...) preciso
da AOD no revela o fato poltico de que suas regras e critrios no
foram definidos no mbito de uma organizao que seja universal
(Janus et al., 2014).
A citada falta de adensamento institucional torna a CID mais
heterognea, mas no significa que as normas existentes deixem
de representar a viso particular de um pequeno nmero de pases. O Grupo de Trabalho sobre Eficcia da Ajuda (sob tutela do
CAD/OCDE), que a principal instituio responsvel por atuar
no regime da CID, foi composto apenas por pases industrializados at 2005, e no contava com Estados beneficirios at o ano
de 2009 (Mawdsley, 2012; Kondoh et al., 2010). A pluralidade
da CID e a influncia de princpios caractersticos dos pases do
Norte acarretam duas consequncias importantes para se entender a posio brasileira atual (Milani et al., 2013). A falta de
regras e instituies rgidas cria um ambiente frtil para que atores busquem maior protagonismo, defendendo novos modelos de
desenvolvimento, ideias e prticas (Velasquez, 2013). Do mesmo
modo, a (re)emergncia de atores na CID causa um movimento de contestao das atuais instituies, do poder decisrio no
mbito da CID e suas normas, reforando o uso da cooperao
para o desenvolvimento (Norte-Sul, mas tambm Sul-Sul) como
instrumento de poltica externa (Milani, 2012b).
Por esses motivos, a poltica externa brasileira para a CSS
aproveita o carter plural do regime e busca contribuir para a
CID, apresentando novos modelos de ao que entende ser mais
positivos e eficazes para promover o desenvolvimento no mundo.
Simultaneamente, o Brasil denuncia o carter oligopolizado da
CID defendendo sua reforma, bem como a falncia dos modelos
neocoloniais da cooperao Norte-Sul. A cooperao tradicional,
apesar de avanos, mostrou-se pouco eficaz no combate a mazelas sociais e econmicas no mundo (como a fome, acesso gua,
acesso educao, erradicao de doenas, entre outros), mesmo
depois de diversas promessas e projetos ao longo de mais de meio
sculo de AOD (Easterley; Pfutze, 2008; Escobar, 1995; Hayter,
1971; Humphrey, 2010).

A ao dos pases no mbito da CID, inclusive a poltica de


CSS do Brasil, deve ser lida como uma ferramenta estratgica,
apesar de que o discurso oficial de diversos Estados defenda que
as respectivas polticas de cooperao sejam solidaristas e livres de
interesses (Milani et al., 2013; McEwan; Mawdsley, 2012). Nesse
sentido, importante ressaltar que a poltica de CSS, enquanto
parte da poltica externa brasileira, deve ser entendida como uma
poltica pblica. Em funo de sua natureza, a poltica externa atua
no mbito global e no regional, entre as restries sistmicas e a
defesa dos interesses prprios. Apesar dessa caracterstica sui generis da poltica externa, ela aproxima-se das outras polticas pblicas que esto sujeitas ao jogo de interesses no mbito domstico,
que caracterstica de um governo democrtico (Milani; Pinheiro,
2013). Cada governo pode ajustar a poltica externa de modo que
reflita os interesses da sociedade brasileira decididos na eleio e
nos dilogos domsticos, considerando as oportunidades que a
conjuntura internacional apresenta (Lima; Duarte, 2013). Por
conseguinte, o estudo da poltica brasileira para a CID no deve
se limitar anlise do governo federal, seus ministrios, agncias e
comisses (apesar de serem os principais atores na formulao da
poltica externa), mas tambm os movimentos e redes da sociedade, o empresariado e o setor financeiro, que pressionam o governo
brasileiro a orientar seus posicionamentos na agenda externa que
contemplem seus interesses. Por esse motivo, este captulo argumenta no sentido de que a poltica brasileira no mbito da CID
ainda no tem uma identidade definida e mais complexa do que
a apresentada pelo discurso oficial do governo brasileiro.

56

As estratgias atuais da cooperao brasileira: perspectiva


oficial
No primeiro relatrio da Cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional (Cobradi) publicado em 2010, feito em
conjunto pelo IPEA e pela ABC, o governo brasileiro definiu cooperao como sendo:
57

Carlos R. S. Milani e Rubens de S. Duarte

A totalidade de recursos investidos pelo governo federal brasileiro, totalmente a fundo perdido, no governo de outros pases, em nacionais de outros pases em territrio brasileiro, ou
em organizaes internacionais com o propsito de contribuir
para o desenvolvimento internacional, entendido como o fortalecimento das capacidades de organizaes internacionais e
de grupos ou populaes de outros pases para a melhoria de
suas condies socioeconmicas. (Ipea, 2010, p. 17)

Apesar de no repetir expressamente a definio o segundo relatrio, publicado em 2013, a redao deixa claro que o Ipea manteve o seu entendimento acerca do conceito estatstico de cooperao.
Essa definio da cooperao brasileira afasta-se significativamente
da adotada pelo CAD e, consequentemente, por seus membros.
Segundo a OCDE, a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento pode
ser classificada como:
Ajuda Oficial para o Desenvolvimento definida como fluxos para pases e territrios que estejam na lista da OCDE
de recipientes de AOD e para instituies multilaterais de
desenvolvimento, sendo que os fluxos so:
I

Fornecidos por agncias oficiais, incluindo governos


federais e locais, ou pelas agncias executivas; e

II

Toda transao que


a. administrada com o objetivo principal de criar
desenvolvimento econmico e bem-estar em pases
em desenvolvimento; e
b. Tem carter de concesso e transmite a fundo
perdido parcela de pelo menos 25% (calculada a
uma taxa de desconto de 10). (OCDE, 2008, p.
1, traduo dos autores)

Ao analisar o discurso oficial brasileiro para a CID, assim como


o dos pases do Norte, deve-se ter em mente que a ao no mbito
da CID tambm pode ser entendida como instrumento da poltica
externa, conforme mencionado anteriormente. Com isso, poss58

Cooperao para o desenvolvimento e cooperao Sul-Sul: a perspectiva do Brasil

vel explicar a escolha do governo brasileiro em criar uma definio


prpria do que entende por cooperao para o desenvolvimento.
Visando a marcar um contraponto poltico e simblico, o governo brasileiro evita usar conceitos e termos associados aos pases da
OCDE (Mawdsley, 2012; Milani et al., 2013). Com isso, o pas
tem como objetivo criar uma imagem desassociada da CNS e das
antigas potncias coloniais, bem como gerar capital poltico para
atuar no mbito bilateral e multilateral.
No mbito multilateral, o Brasil visa a denunciar uma srie de
discordncias que o pas tem em relao cooperao tradicional
feita pelos pases industrializados. Aproveitando o carter pouco institucionalizado da CID e sua heterogeneidade, o Brasil, ao
lado de outros pases do Sul, prope uma srie de novas prticas,
ideias e modelos de ao, a fim de pressionar por uma reforma
das instituies existentes, principalmente no processo decisrio.
Esse movimento poltico brasileiro no ocorre apenas no mbito da CID, mas tambm em outras agendas internacionais como
na segurana (Conselho de Segurana da ONU), no comrcio
(criao do G-20 nas negociaes da OMC), no sistema financeiro (com a elevao do G-20 financeiro em nvel de reunies de
cpula), entre outros (Saraiva, 2007; Lima, 2005). Essa estratgia
poltica um dos motivos pelos quais o Brasil no demonstrou
interesse em se associar OCDE. H uma percepo por parte
do Brasil e de outros chamados novos doadores de que as normas no mbito da CID dificilmente sero modificadas por meio
desse comit, restando a opo de pressionar a OCDE por outros
meios (Kondoh et al., 2010; Kharas, 2010).
A quebra do monoplio dos pases do Norte na construo
de regras e conceitos da CID no o nico objetivo brasileiro ao
criar definio prpria de cooperao. A percepo pelo governo
brasileiro da imagem desgastada que a CNS tem nos pases que
recebem os fluxos de cooperao faz com que o Brasil vise a criar
um arcabouo simblico e normativo que produza uma distino entre o que o Brasil faz e os doadores tradicionais. Com isso,
o governo brasileiro espera que os demais pases em desenvolvimento percebam o Brasil como um parceiro mais preocupado
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Carlos R. S. Milani e Rubens de S. Duarte

Cooperao para o desenvolvimento e cooperao Sul-Sul: a perspectiva do Brasil

com o desenvolvimento e bem-estar dos Estados do Sul e de suas


sociedades (Duarte, 2013b). Com isso, o Brasil tem o propsito
de criar capital simblico a fim de fortalecer laos polticos (mas
tambm econmicos e comerciais) com outros pases do Sul, facilitando sua insero internacional, o acesso a mercados e a internacionalizao de suas empresas.
Por esse motivo, a primeira distino que o discurso oficial
brasileiro busca fazer em relao aos pases do CAD/OCDE terminolgica e simblica. O termo ajuda pressupe que um dos
atores da relao estaria em posio superior ao outro e, consequentemente, um em condies de ajudar e outro no contexto de simples beneficirio. No caso, os doadores tradicionais apresentariam
melhores ndices de desenvolvimento do que os pases recipientes,
cabendo aos primeiros passar tcnicas, conhecimentos e valores aos
outros. Uma forte hierarquia caracteriza essa relao, oprimindo
e subjugando os pases que recebem ajuda, como se os valores, as
culturas e as tcnicas dos pases ajudados fossem inferiores. Alm
disso, cria-se sentimento de dvida do recipiente em relao ao doador, em que aquele pode sentir a necessidade de reciprocar a ddiva
recebida (Mawdsley, 2012).
O Brasil tem a preocupao de no usar termos caractersticos
dos discursos dos pases membros do DAC/OCDE, como ajuda, doador e pas recipiente. Entende-se que os vernculos
cooperao e parceiros, adotados pelo relatrio da Cobradi,
so mais bem aceitos pelos pases e sociedades com quem o Brasil
coopera. Os termos adotados pelo discurso oficial brasileiro conferem agncia ao pas com o qual o Brasil coopera, bem como
reforam a ideia de horizontalidade e mitigam a hierarquia entre
quem ajuda e o ajudado que os termos da OCDE transmitem
simbolicamente (Duarte, 2013a). A ideia de fazer cooperao, ao
invs de dar ajuda, simultaneamente afasta o Brasil da imagem
dos pases do Norte, muitas vezes conhecidos por certa arrogncia na efetivao e debate dos projetos, assim como apresenta o
pas aberto a um intercmbio de ideias, conferindo voz ao outro
africano, asitico ou latino-americano.

No mesmo sentido, as autoridades brasileiras frequentemente trazem tona argumentos histricos, sociais e culturais, para
criar laos com os pases parceiros. O Brasil um pas intermedirio na geometria de poder mundial (Lima, 2005) e simultaneamente um pas que recebe e fornece cooperao internacional
(Milani, 2012c; Milani et al., 2013). Segundo o discurso do corpo
diplomtico brasileiro, o pas conseguiu superar fortes problemas
de domsticos, mas ainda enfrenta grandes desafios em busca do
desenvolvimento, caracterstica que confere ao Brasil um acumulado de experincias que pode ser compartilhado com parceiros que
passam por problemas semelhantes aos existentes no Brasil. Alm
disso, o passado de colnia e de recipiente de AOD o torna mais
sensvel para respeitar as vozes, a cultura e as particularidades do
pas parceiro e sua sociedade.
O citado respeito ao parceiro tambm est presente no carter reativo do Brasil ao no ofertar projetos de cooperao, bem
como na ausncia de condicionalidades polticas (direitos humanos, democracia, boa governana) ao colocar em prtica projetos de cooperao. costume dos pases da OCDE condicionar a
AOD a contrapartidas (econmicas, polticas ou institucionais) dos
pases recipientes, tais como reformas polticas, garantia de direitos humanos ou mudanas na poltica econmica domstica. Alm
disso, muitas vezes os projetos de AOD so executados sem que o
pas recipiente o tenha de fato solicitado (Easterly, 2006). O Brasil
afirma no exigir condicionalidades dos seus parceiros, bem como
somente reagir a pedidos de cooperao (critrio da cooperao
demand-driven), porque entende que esses assuntos so de natureza domstica e, portanto, a interferncia neles pode ser entendida como desrespeito soberania do Estado. Postura que, alm de
deixar evidente a agncia dos parceiros, revela a importncia do
respeito soberania no cenrio internacional, que um conceito
defendido sistematicamente pela diplomacia brasileira em diversos
foros internacionais (Milani, 2012b).
Laos culturais e histricos tambm so muito usados pelos
agentes domsticos brasileiros ao decidir com quem e em que
rea cooperar. O foco da CSS brasileira na regio prxima

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Carlos R. S. Milani e Rubens de S. Duarte

(Amrica do Sul, Amrica Central e Caribe) e com pases de


colonizao portuguesa, como os Pases Africanos de Lngua
Oficial Portuguesa (Palop). Segundo dados do Ipea, a Amrica
Latina e Caribe e a frica foram os principais destinos de fluxos da cooperao brasileira em 2010, responsveis por 68,1%
e 22,6% do total, respectivamente, como pode ser verificado no
mapa 1.1 Como demonstra o grfico 1, dentre os 10 principais
parceiros em termos de volume de gastos em 2010, cinco so
sul-americanos (Chile, Argentina, Peru, Paraguai e Colmbia) e
quatro so africanos (Cabo Verde, Guin-Bissau e Moambique).
O Haiti tambm merece destaque, devido aos valores destinados
Minustah e aos projetos de desenvolvimento associados com a
reconstruo do Estado caribenho. O Timor-Leste o maior parceiro brasileiro fora dos continentes latino-americano e africano,
com o 11 maior fluxo de CSS brasileira em 2010.

Cooperao para o desenvolvimento e cooperao Sul-Sul: a perspectiva do Brasil

As reas em que o Brasil coopera so bastante variadas, mas


geralmente so associadas s experincias que o Brasil teve (e, muitas vezes, continua tendo), ao lidar com problemas domsticos.
Por esse motivo, entre os principais setores em que o Brasil atua
na CSS esto agricultura, sade, defesa, educao, administrao
pblica, meio ambiente e desenvolvimento social (grfico 2). Para
o corpo diplomtico do Brasil, essa distribuio reflexo do reconhecimento que as polticas pblicas brasileiras obtiveram sucesso,
despertando interesse de outros pases em conhecer as experincias
domsticas nacionais.

Todas as imagens foram concebidas pelos prprios autores, no mbito do


Ateli de Cartografia do Labmundo (http://www.labmundo.org/atlas/).
1

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Carlos R. S. Milani e Rubens de S. Duarte

Cooperao para o desenvolvimento e cooperao Sul-Sul: a perspectiva do Brasil

Apesar de bem estruturados, o discurso oficial do Brasil e o relatrio da Cobradi no do conta da complexidade da CSS brasileira
enquanto poltica pblica. Faz-se necessria anlise mais abrangente, emprica, detalhada e profunda, a fim de entender quais so as
caractersticas da ao do pas na CID, bem como as oportunidades e desafios decorrentes dela. A prxima seo tem como objetivo
contribuir nesse sentido.

ta de outros pases do Sul, como a China, a ndia e a frica do


Sul. A definio brasileira de cooperao exclui do relatrio as
linhas de crdito concedidas, por exemplo, pelo Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) para atores
brasileiros que atuam na CSS. Segundo a definio de cooperao brasileira, emprstimos, por demandarem o retorno do capital investido, no so caracterizados como cooperao, ainda que
tenham juros subsidiados. Por outro lado, a China e a ndia tm
como principal atividade de cooperao a concesso de emprstimos para obras de infraestrutura e para outros projetos, a exemplo dos Eximbanks dos referidos pases (Gadzala, 2011).
Pode-se argumentar no sentido da existncia de contradies
derivadas da heterogeneidade de modelos de desenvolvimento e de
padres de ao entre os pases emergentes, para alm da pluralidade que caracterstica da CID. Em uma lgica de articulaes de
geometria varivel, o Brasil associa-se a grandes pases do Sul, para
ganhar capital poltico e demandar reforma do sistema decisrio
mundial, que concentra o poder de voto nos pases do Norte (Lima,
2005). O governo brasileiro articula-se com outros Estados (como a
China, a ndia, a Turquia e a frica do Sul), pois todos tm objetivos semelhantes no plano multilateral. Todavia, o Brasil tem a preocupao de no se associar com prticas que tendem a prejudicar
a sua imagem, ainda que essas sejam feitas por pases parceiros. Por
exemplo, a fim de se mostrar livre de interesses comerciais, o discurso brasileiro afasta-se do entendimento indiano, que baseia sua
cooperao na concesso de linhas de crdito. Do mesmo modo,
importantes polticos brasileiros destacam que a cooperao brasileira usa mo de obra local, o que importante para criar empregos
no pas parceiro (Amorim, 2011). Com isso, o discurso oficial do
Brasil afasta-se da poltica de cooperao chinesa, que por vezes usa
mo de obra compulsria de presidirios chineses. Apesar disso, o
Itamaraty refora sempre que possvel o carter Sul-Sul de sua cooperao e enaltece iniciativas em conjunto com outros pases do Sul
(como o Fundo Ibas e o recm-criado Banco de Desenvolvimento
do Brics). A diplomacia brasileira no somente cria um contraponto
da CSS em relao CNS, mas tambm demonstra discordncias
quanto ao de outros pases emergentes na CID.

Cooperao brasileira enquanto poltica pblica: atores,


preferncias e interesses
Tendo em vista o relatrio conjunto do Ipea e da ABC, no
difcil perceber que o discurso oficial da CSS do Brasil no d
conta da complexidade da cooperao brasileira e deixa lacunas
em diversas reas. Como explicitado, este artigo trabalha com o
entendimento de que a poltica externa (e, consequentemente, a
ao brasileira no mbito da CID) uma poltica pblica (Milani;
Pinheiro, 2013). Uma anlise que foque somente no discurso oficial estaria, portanto, fadada a desconsiderar ampla gama de fatores
e de atores que influenciam as estratgias de CSS do Brasil e, por
esse motivo, seria incapaz de apontar sinergias, tenses e contradies existentes na construo da identidade brasileira no campo da
CSS. Dentre outros, h quatro fatores que trazem maior complexidade para a CSS brasileira, analisados a seguir: a indefinio sobre
a sua identidade, a grande descentralizao, a falta de marco legal e
o baixo oramento destinado cooperao.
Como visto na seo anterior, em que foi analisada a distino
entre o conceito de cooperao dada pela ABC e o da OCDE,
importante ressaltar o entendimento de que a cooperao feita pelo Brasil destinada ao pas parceiro 100% no reembolsvel, enquanto os pases da OCDE consideram como AOD
os fluxos que tenham pelo menos 25% de concessionalidade,
jargo tcnico que implica inexistncia de obrigao de retorno
financeiro. Como afirmado, o Brasil tem o propsito de criar um
contraponto poltico e simblico aos pases do CAD/OCDE ao
classificar cooperao como o valor que destinado totalmente
a fundo perdido (Milani et al., 2013), mas isso tambm o afas64

65

Carlos R. S. Milani e Rubens de S. Duarte

Cooperao para o desenvolvimento e cooperao Sul-Sul: a perspectiva do Brasil

Um dos fatores que contribuem para essa possvel contradio do discurso oficial a alta descentralizao que a caracteriza. O relatrio da Cobradi deixa evidente a pluralidade de atores atuando na poltica de cooperao brasileira. So diversos
atores do mbito federal atuando na cooperao tcnica, entre
eles 22 ministrios, secretarias e agncias (grfico 3), bem como
trs agncias nacionais (Agncia Nacional de Telecomunicaes,
Agncia Nacional do Petrleo e Agncia Nacional de Energia
Eltrica), duas secretarias da Presidncia (Secretaria de Polticas
para Mulheres e Secretaria de Direitos Humanos), assim como o
Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica
(Ipea, 2013 pp. 33-34). Diferentemente de outros pases (como
no caso dos Estados Unidos com a USAID ou do Reino Unido
com o DFID), a cooperao brasileira no centralizada ou coordenada por uma instituio ou ministrio. Cada rgo federal
livre para atuar internacionalmente, cooperando com outros
pases e suas instituies (Milani et al., 2013). Muitas vezes, o
Itamaraty tem pouca participao nos projetos de cooperao,
enquanto so protagonistas atores como a Fundao Oswaldo
Cruz (Fiocruz), na rea de sade, e a Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa), na rea de agricultura.

Outra questo que pode ser levantada, ao analisar o discurso


oficial brasileiro a ausncia de atores importantes que atuam na
CID. Alm dessa evidente descentralizao no mbito federal, o
relatrio da Cobradi no considera os atores no nvel estadual e
municipal. O portal da ABC na internet revela que, apesar de
ausentes no relatrio da Cobradi, outros atores so bastante atuantes na cooperao brasileira, como o caso das polcias militares de So Paulo e do Rio de Janeiro; o Ministrio Pblico de
So Paulo, do Rio de Janeiro e do Distrito Federal; e o Poder
Judicirio de So Paulo. Os governos estaduais e os municpios esto cada vez mais se lanando no cenrio internacional.
O relatrio de 2014 da Confederao Nacional dos Municpios
demonstra que as cidades brasileiras cooperam com governos
locais de outros pases em diversas reas. o caso, por exemplo,
de acordos de irmanamento e da iniciativa chamada C-40, que se
define como um grupo de megacidades que tem o compromisso
de combater o aquecimento global.
As redes e organizaes da sociedade civil brasileira, ausentes
do relatrio da Cobradi, tambm tm importncia destacada no
campo da CSS brasileira, embora seu papel tenha sido, at agora,
mais de monitoramento social e controle poltico das atividades.
Por vezes, esses atores so crticos da CSS feita pelo Brasil, afirmando que o pas, junto com as polticas pblicas, exporta suas
contradies domsticas para outros pases (Mello, 2013). Por
outro lado, tambm h algumas poucas organizaes da sociedade
civil (OSC) que participam da CSS brasileira, emprestando seus
conhecimentos adquiridos na luta pela melhoria das condies de
vida no Brasil, como o caso do Viva Rio e da Misso Criana em
atividades da Minustah (Haiti) e da ABC no continente africano.
Ainda permanece, porm, em aberto a discusso sobre o papel das
OSC na CSS do Brasil, haja vista que poucos trabalhos empricos
se debruaram sobre o tema (Santos, 2013).
Por fim, o discurso oficial brasileiro silencia-se acerca da ao
do capital privado nas estratgias brasileiras de CSS. interesse
do governo brasileiro que as empresas brasileiras se internacionalizem, e a poltica externa um instrumento usado para faci-

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Carlos R. S. Milani e Rubens de S. Duarte

Cooperao para o desenvolvimento e cooperao Sul-Sul: a perspectiva do Brasil

litar tal objetivo (Amorim, 2011). Isso evidente. Ao fortalecer


laos polticos e econmicos, a CSS serve muitas vezes de porta de entrada do capital brasileiro no pas estrangeiro, criando
condies favorveis para a atuao dessas empresas. Empresas
no ramo da construo civil (como a Odebrecht, a Andrade
Gutierrez e Camargo Correa) frequentemente esto envolvidas
em projetos de cooperao brasileira, em projetos de infraestrutura (como estradas, portos e aeroportos), muitas vezes financiadas
pelo BNDES. Tambm podem ser citadas a Vale e a Petrobrs
no setor de minerao e petrolfero respectivamente (apesar da
ltima ser de controle estatal). Alm disso, inegvel o interesse
(econmico e poltico) brasileiro em aumentar a produo mundial de cana-de-acar, visando a consolidar o etanol (e outros
biocombustveis) como commodity internacional (Albuquerque,
2014; Duarte, 2013b). Alguns pases so muito reticentes em
adotar o etanol em larga escala, argumentando que no racional depender de uma fonte de energia produzida em somente um
pas (no caso, o Brasil). H uma evidente contradio no discurso
brasileiro que, ao mesmo tempo em que se diz livre de interesses
econmicos e comerciais, tem uma ntima relao entre os setores
pblico e privado, particularmente na Amrica do Sul, mas tambm no continente africano (Garcia et al., 2013). Os pases em
que h maior quantidade de atividades de cooperao brasileira
tambm so os pases em que essas empresas esto mais atuantes.
Como as empresas privadas no so representantes legtimas do
Estado e da sociedade brasileiros, elas no tm, em princpio, que
alinhar seus atos e interesses de acordo com a vontade do Brasil. A
lgica empresarial, de busca de novos mercados, negcios e lucro, faz
com que as suas aes sejam muito prximas s das multinacionais
com sede nos pases do Norte. Isso cria o risco de que a imagem do
Brasil seja associada a prticas comuns s dos pases industrializados,
em que o capital privado teve papel de destaque em polticas colonialistas e imperialistas. Diante da falta de coordenao do Estado brasileiro com os demais atores domsticos, h a possibilidade de que os
interesses do capital privado se sobressaiam, porque eles tm maior
capacidade de influenciar a formulao da poltica externa brasileira
por meios informais do que os demais atores da poltica domstica.

O fato de que o relatrio do Ipea contempla somente os atores governamentais do nvel federal pode ser explicado por fatores polticos, metodolgicos, mas tambm reflete a pouca organizao da cooperao brasileira. No mbito metodolgico, o
trabalho de identificar e registrar todas as atividades de CSS de
trs nveis do governo brasileiro e dos atores no governamentais
seria um trabalho muito mais demorado e oneroso, que demandaria recursos humanos e financeiros, bem como tempo que o Ipea
no dispunha. Politicamente, pode-se argumentar que o discurso
oficial brasileiro no tem interesse de demonstrar a ao desses
diversos atores envolvidos na CSS do Brasil, que atuam no mbito
domstico visando a pressionar o governo para que a poltica
externa contemple seus interesses. Todavia, o relatrio da Cobradi
tambm demonstra a falta de organizao jurdico-institucional
da cooperao brasileira. Os atores envolvidos na CSS do Brasil
agem com grande liberdade, sem uma coordenao clara entre os
ministrios, agncias nacionais e secretarias da presidncia, muito
menos entre esses atores do governo federal com os demais.
A ABC , em teoria, a instituio do governo federal responsvel por coordenar as aes de cooperao brasileira, mas pouco eficiente nesse objetivo. Essa agncia ligada ao Itamaraty foi
criada com o propsito de receber e organizar os fluxos de AOD
recebidos pelo Brasil. Com o crescimento econmico e poltico
do Brasil no cenrio internacional, o pas passou a receber maior
demanda para cooperar com outros pases, mas no tinha instituies e burocracias especificamente para tal fim. Com isso, a
ABC tambm assumiu a funo de coordenar a oferta de CSS
brasileira, mas no passou por todas as reformas que seriam
necessrias para isso. A falta de um marco regulatrio sobre a cooperao brasileira torna a situao ainda mais complexa. Como
visto, diante da falta de um marco legal e da impossibilidade da
ABC de coordenar todas as aes da cooperao brasileira, os atores atuam livremente. A falta de um marco legal contribui para a
descentralizao da CSS brasileira e para a dificuldade de se criar
uma identidade da ao do Brasil no mbito da CID.
Tambm contribui para a complexidade da CSS brasileira o
baixo oramento destinado para programas de cooperao. Apesar

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Carlos R. S. Milani e Rubens de S. Duarte

Cooperao para o desenvolvimento e cooperao Sul-Sul: a perspectiva do Brasil

de ser a quarta modalidade de cooperao em termos de gastos


(grfico 4), a cooperao tcnica uma das mais celebradas pelos
atores domsticos e pelos pases parceiros. A cooperao tcnica
feita, geralmente, por funcionrios do governo brasileiro que tm
conhecimento prtico na rea em que esto cooperando (Milani
et al., 2013). Por meio de trocas de visitas de tcnicos e de especialistas, a transferncia de conhecimentos entre os pases parceiros
mais eficaz. A cooperao tcnica tambm tem a vantagem de
ser menos dispendiosa do que as demais, pois os custos geralmente
envolvem apenas o translado, hospedagem e alimentao dos funcionrios. A cooperao tcnica revela-se um instrumento da CSS
brasileira eficaz e de baixo custo, capaz de contribuir para a insero internacional do Brasil.

do capital, tecnologia e pessoal. Esse modelo de cooperao tem


a vantagem de mitigar o problema oramentrio da cooperao
brasileira, o que permite sua ampliao, mas tambm pode gerar
contradies no discurso brasileiro. Como visto, o discurso oficial
brasileiro tem o objetivo de criar um contraponto simblico e normativo em relao cooperao tradicional. Para isso, o governo
brasileiro prope novas ideias, modelos de ao e conceitos, criticando a CNS. A cooperao trilateral pode tornar o discurso oficial
contraditrio, porque cria uma parceria entre a CSS do Brasil e os
doadores do Norte, estes que eram anteriormente criticados.

Outra possibilidade encontrada pelos atores da cooperao brasileira para lidar com os problemas derivados do baixo oramento
a cooperao trilateral, em que o Brasil se associa com um doador
(geralmente um pas industrializado) para cooperar com um terceiro pas. O programa Pr-Savana, como visto, um exemplo da
cooperao trilateral, em que o Brasil (representado, principalmente, pela Embrapa) se associa com a agncia de cooperao japonesa
(Jica) para cooperar com Moambique a fim de que o pas africano consiga aumentar a sua produo agrcola (principalmente de
soja) na regio da savana. Nesses projetos de cooperao triangular,
comum que o Brasil entre com grande parte do capital humano e
tcnico, enquanto que o pas do Norte financie parte considervel
do programa, embora ambos os pases sejam responsveis por parte
70

Consideraes finais
A atuao brasileira no mbito da CID mais complexa do que
apresentada pelo discurso oficial brasileiro. Atores domsticos da
burocracia estatal e atores no governamentais atuam livremente
no mbito internacional com pouca e nenhuma coordenao, dada
a ausncia de uma poltica pblica de CSS no Brasil. A falta de um
marco jurdico para a ao do Brasil na CID aumenta a complexidade e agrava a falta de identidade da cooperao brasileira. Ao
meio de tantos atores agindo internacionalmente e pressionando o
governo no mbito domstico para que seus interesses sejam contemplados na poltica externa, inexiste um rgo capaz de promover a coordenao entre os atores e dar coerncia e identidade para
a CSS do Brasil. Essa realidade tem-se tornado mais crtica ao se
considerar que a quantidade de atores que atuam ou que tm interesses na ao do Brasil na CID tende a crescer, tornando a cooperao brasileira mais plural e aumentando o risco de contradies
na poltica externa do pas.
Alm disso, como citado, na ausncia de marco regulatrio e de
instituies que sejam capazes de coordenar os atores da poltica de
cooperao brasileira, as vozes dos movimentos e das redes sociais
tendem a se enfraquecer. A Agncia Brasileira de Cooperao no
exerce esse papel. Diante da informalidade em que os dilogos de
poltica externa ocorrem, os representantes do capital privado tendem a ter maior acesso e capacidade de influenciar os formuladores
71

Carlos R. S. Milani e Rubens de S. Duarte

da poltica externa, sendo mais bem sucedidos em ter seus interesses contemplados na poltica de cooperao brasileira. Com isso, a
poltica externa brasileira para a CID pode passar por um processo
de privatizao, em que os interesses do capital privado sejam atendidos em detrimento das vozes dos demais atores e organizaes da
sociedade civil brasileira. Por conseguinte, a CSS do Brasil progressivamente corre o risco de repetir as prticas da tradicional CNS
que, paradoxalmente, busca denunciar no discurso oficial.
Como uma possvel sada para essa falta de identidade e de
coordenao da PEB para a ao do pas na CID a criao de um
Conselho Nacional de Poltica Externa. Essa ideia foi proposta pelo
Grupo de Reflexo em Relaes Internacionais (GR-RI)2 e visa a
criar um espao formal para o debate em temas de poltica externa,
inclusive para aes na CID. Ao contrrio do que se possa pensar,
o Conselho no enfraqueceria a ABC, mas seria mais um instrumento para o governo buscar a coordenao entre os atores da poltica externa, sem que os agentes menos poderosos sejam esquecidos
e que a presso de alguns setores se torne irresistvel.
Enquanto isso, a poltica externa brasileira para a CID continua sendo marcada por muitos no e poucos sim. A CSS do
Brasil parece construir sua identidade com base em oposio aos
modelos existentes (por exemplo, no igual dos pases do DAC/
OCDE; no baseada em interesses comerciais; Sul-Sul, mas no
igual aos outros pases do Sul), ainda que essas denncias criem
uma contradio quanto a parcerias existentes na ao do Brasil na
CID. O pas ainda carece de um amplo debate sobre que tipo de
poltica de cooperao quer ter e com qual propsito.

Informaes detalhadas e anlises sobre o GR-RI esto disponveis em


http://brasilnomundo.org.br.
2

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78

79

A COOPERAO BRASILEIRA
PARA O DESENVOLVIMENTO
COM ANGOLA E MOAMBIQUE:
UMA VISO COMPARADA1
Adriana Erthal Abdenur*
Joo Marcos Rampini**

Introduo
Desde a virada do milnio, as relaes entre o Brasil e os pases
africanos vm se intensificando. Tais laos abarcam diversos setores, desde o comrcio e os investimentos at a cooperao tcnica
para o desenvolvimento. Este captulo analisa o aprofundamento
da interao entre o Brasil e dois pases africanos de lngua oficial
portuguesa Angola e Moambique. Mais especificamente, nos
Os autores agradecem o apoio do programa Jovem Cientista do Nosso
Estado, da Fundao de Amparo Pesquisa do Rio de Janeiro (Faperj),
e do projeto South-South Cooperation, do Department for International
Development (DFID), para a realizao dessa pesquisa.
1

* Adriana Erthal Abdenur (PhD Princeton, BA Harvard) professora do


Instituto de Relaes Internacionais da PUC-Rio e pesquisadora snior do
BRICS Policy Center. Sua pesquisa se concentra na cooperao Sul-Sul
e no papel das ditas potncias emergentes, inclusive os pases BRICS, na
governana global.
** Joo Marcos Rampini Mestre em Relaes Internacionais e Especialista
em Gesto Governamental e Avaliao de Politicas Sociais, ambos os graus
pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro.

81

Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com


Angola e Moambique: uma viso comparada

concentramos sobre o papel da cooperao para o desenvolvimento


nas relaes bilaterais, assim como na interao por meio de mecanismos multilaterais tais como a Organizao das Naes Unidas
(ONU), a Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) e
a Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (Zopacas).
Por que comparar a cooperao com Angola cooperao
com Moambique? Alm de serem pases lusfonos, ambos passam por perodos de crescimento econmico elevado (crescimento anual do PIB de 13,3% e 7,4%, respectivamente). A abundncia de recursos naturais nos dois pases sobretudo o petrleo e
gs em Angola e o carvo em Moambique tem atrado atores
do setor pblico e privado. As relaes abarcam no apenas iniciativas diplomticas e de cooperao tcnica coordenadas pelo
governo brasileiro, mas tambm uma gama ampla de atores de
ambos os lados: empresas transnacionais, organizaes no governamentais, igrejas e associaes profissionais, para mencionar
apenas quatro categorias de interlocutores.
Por outro lado, so dois pases bastante distintos. Moambique
possui cerca de 22,4 milhes de habitantes, ao passo que Angola
tem apenas 17,4 milhes. Em 2010, o PIB nominal per capita de
Angola cerca de 4.700 dlares ofuscava o de Moambique, de
apenas 4262. Passados vinte anos do final da guerra civil moambicana, o pas permanece fortemente dependente da assistncia
ao desenvolvimento oferecida pelos pases doadores, organizaes
multilaterais e provedores de cooperao Sul-Sul, ao passo que
Angola goza de maior autonomia e recursos, com um fundo soberano (estabelecido em outubro de 2012 com recursos do petrleo e
gs) que investe dentro e fora do pas. Alm disso, Angola est localizada no Atlntico Sul, cujo panorama geopoltico difere bastante
do contexto regional de Moambique, situado no Oceano ndico.
Tais divergncias oferecem uma oportunidade para se analisar
at que ponto a poltica externa brasileira para a frica subsaaria-

na se que ela existe no sentido regional se adapta (ou adaptada) s condies, oportunidades e percepes locais. Levando em
conta as divergncias entre Angola e Moambique, o argumento
central do texto que a cooperao brasileira com esses pases, longe de ser homognea, reflete fatores histricos, polticos e socioeconmicos especficos a cada pas. Debruar-se sobre tais divergncias
exige repensar as relaes Brasil-frica de acordo com as experincias de cada pas parceiro e como essas especificidades, por sua vez,
influenciam a interao com atores brasileiros.
O captulo est estruturado da seguinte forma. A primeira
sesso oferece um pano de fundo histrico das interaes entre o
Brasil e a frica, sobretudo com os pases que contam com o portugus dentre suas lnguas oficiais. Em seguida, analisamos as iniciativas de cooperao para o desenvolvimento no contexto mais amplo
das relaes entre o Brasil e Moambique e Angola, tratando no
apenas das divergncias entre os dois casos, mas tambm de certas
transformaes ocorridas ao longo do tempo. A concluso lida com
o papel da cooperao tcnica em um contexto de crescimento econmico reduzido e aponta direes para futuras pesquisas.

CPLP (2013) Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa: breve retrato


estatstico 12 de julho de 2013. Disponvel em: http://www.cplp.org/Files/Filer/
cplp/12CPLP_2012_201307.pdf
2

82

A cooperao Sul-Sul e as relaes Brasil-frica


O conceito de cooperao Sul-Sul
O conceito de cooperao Sul-Sul tem suas origens na Guerra
Fria, e mais especificamente nas tentativas lanadas por pases do
ento chamado Terceiro Mundo com o duplo objetivo de se distanciarem do embate ideolgico travado pelas superpotncias, e
de encontrarem novos caminhos para o desenvolvimento socioeconmico. Coalizes flexveis, tais como o Movimento dos No
Alinhados (MNA) e o Grupo dos 77 (G-77) permitiam que pases em desenvolvimento juntassem foras para reivindicar uma
ordem internacional mais justa e legtima. No mbito da ONU,
a proposta da Nova Ordem Econmica Internacional (Neio) no
surtiu o impacto esperado, e foi criticada por alguns analistas pelo
conservadorismo excessivo (Rist, 1996). No entanto, a criao
83

Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com


Angola e Moambique: uma viso comparada

da Conferncia da ONU para o Comrcio e o Desenvolvimento


(UNCTAD) resultou dos esforos feitos pelos pases em desenvolvimento para alterar a arquitetura da governana global e lanou os primeiros esforos de institucionalizao da cooperao
Sul-Sul para o desenvolvimento no mbito das grandes organizaes multilaterais. Portanto, desde o incio, o conceito de cooperao Sul-Sul tem natureza dupla: trata-se, ao mesmo tempo, de
projeto poltico e empreitada econmica.
A essas dimenses foram-se somando outras, conforme reflete o discurso oficial da ONU. De acordo com a organizao, a
cooperao Sul-Sul abarca tambm aspectos sociais, culturais
e ambientais3. A Conferncia sobre Cooperao Tcnica entre
Pases em Desenvolvimento, de 1978, que produziu o Plano de
Ao para Promover e Implementar a CTPD (tambm conhecido
como Plano de Ao de Buenos Aires), representou um marco
no apenas no processo de institucionalizao da cooperao SulSul dentro do mbito da ONU, mas tambm na ampliao da
definio dessa cooperao.
A cooperao Sul-Sul se expandia no apenas via plataformas
multilaterais, mas tambm por meio das relaes bilaterais. J
nas dcadas de 50 e 60, pases tais como a China, a ndia e o
Brasil passaram a oferecer cooperao tcnica e econmica, desde
investimentos em infraestrutura at capacitao e compartilhamento de tecnologias em reas como agricultura, sade e educao. A frica, palco de movimentos de libertao e independncia, tornou-se um foco importante nessa primeira onda de
cooperao Sul-Sul, com interesses econmicos respaldados pelo
discurso de solidariedade que foi popularizado por intermdio do
Movimento No Alinhado e o G-77.
Contudo, tanto no plano bilateral quanto no multilateral, a
escassez de recursos e a inflexibilidade da configurao bipolar da
Guerra Fria limitavam o escopo da cooperao Sul-Sul. Alm disso,
a partir de meados da dcada de 70, houve uma forte retrao da

cooperao Sul-Sul, tanto em termos de fluxos quanto em termos


de salincia do tema em discusses globais sobre o desenvolvimento
internacional. Com o alastramento dos efeitos da crise do petrleo
de 1973, muitos pases em desenvolvimento se endividaram, recorrendo s instituies de Bretton Woods. Como o Fundo Monetrio
Internacional (FMI) e o Banco Mundial condicionavam os emprstimos aos ajustes estruturais, que incluam cortes oramentrios,
muitos provedores reduziram seus programas de cooperao SulSul. Embora o Plano de Ao de Buenos Aires tivesse mantido a
cooperao entre pases em desenvolvimento na pauta da ONU, na
prtica o discurso da cooperao Sul-Sul no se traduziu em iniciativas transformadoras durante as dcadas de 80 e 90.
Tal quadro comeou a se reverter apenas a partir dos anos 2000,
quando a cooperao Sul-Sul bilateral ganhou novo flego e se
expandiu consideravelmente, com a China assumindo a vanguarda.
A abertura gradual da economia chinesa e a poltica de investimentos do governo chins comeavam a render vastas reservas internacionais, e a liderana chinesa optou por usar parte desse excedente
de forma a fomentar a internacionalizao de suas empresas estatais
e privadas, incentivando-as a investir sobretudo na frica. Outras
grandes economias em desenvolvimento, dentre as quais o Brasil, a
ndia, e a Turquia, tambm passaram por perodos de crescimento
relativamente elevado, retomando ou intensificando suas iniciativas
de cooperao para o desenvolvimento. Com essa segunda onda
de cooperao Sul-Sul para o desenvolvimento, tais pases passaram
por uma mudana de status no campo do desenvolvimento internacional: de recipiendrios de assistncia, tornaram-se provedores
de cooperao, mesmo que ainda recebam alguma assistncia por
parte de doadores e organizaes multilaterais.
Alm da mudana de status desses pases, o perodo foi marcado por uma srie de tendncias. Em primeiro lugar, houve certa
diversificao dos atores engajados na cooperao Sul-Sul no
apenas em termos de Estados oferecendo cooperao, mas tambm no que diz respeito gama de atores da sociedade civil e do
setor privado envolvida em tais iniciativas (independentemente,
ou em parceria com atores estatais). Tal padro se deve em parte
maior disponibilidade de recursos financeiros, em comparao

UNDP, 2014. Disponvel em: <http://ssc.undp.org/content/ssc/about/what_


is_ssc.html> Acesso em: 19 jun.2014.
3

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Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com


Angola e Moambique: uma viso comparada

com o perodo da Guerra Fria. Tendo atingido certa estabilidade


macroeconmica e alcanado um nvel de crescimento econmico razoavelmente elevado, as ditas potncias emergentes podiam
alocar recursos extras para a expanso da sua cooperao Sul-Sul.
Em segundo lugar, o discurso de solidariedade, horizontalidade e no interveno se intensificou tambm por meio de novas
coalizes informais de potncias emergentes, tais como o Frum
de Dilogo ndia Brasil frica do Sul (Ibas) e o agrupamento Brics, (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul), assim
como organizaes regionais tais como a Unasul, a Comunidade
da frica Meridional para o Desenvolvimento (SADC) e a
Organizao de Cooperao de Shanghai (OCS).
Em terceiro lugar, alguns provedores de cooperao Sul-Sul,
entre os quais os Brics, passaram a defender que o Estado deve
desempenhar um papel de protagonista no desenvolvimento.
Embora a atuao do Estado varie bastante entre tais pases, seus
governos rejeitam abertamente as polticas de mercado disseminadas por meio do Consenso de Washington. Em certas regies,
sobretudo a Amrica Latina, governos de esquerda reforaram o
papel do Estado no desenvolvimento, tanto no mbito domstico
quanto na cooperao internacional. Como muitas dessas economias se recuperaram de forma relativamente rpida aps o choque
inicial da crise financeira global que eclodiu em 2008, os discursos
que ressaltam divergncias entre a cooperao Sul-Sul e a assistncia do Norte se intensificaram.
Ao mesmo tempo, a assistncia do Norte passava por um
momento de crise. Por um lado, desde os ataques de 11 de setembro e o incio da Guerra ao Terror, os EUA e seus aliados passaram
a enfatizar questes de segurana internacional. Com isso, a assistncia ao desenvolvimento ficou em segundo plano e, em muitos
casos, sendo redirecionada de forma a alcanar objetivos de segurana. A securitizao do desenvolvimento internacional ocorreu
tanto dentro quanto fora da ONU. Alm disso, aps o incio da
crise financeira, em 2008, a assistncia oficial ao desenvolvimento
(official development assistance ODA) sofreu uma retrao temporria, justamente quando o volume e o alcance da cooperao SulSul continuava crescendo (Mawdsley, 2012).

Nesse contexto, ao mesmo tempo em que a cooperao Sul-Sul


ganhava peso, o Comit para a Assistncia ao Desenvolvimento
(DAC) da OCDE tratava de avanar a Agenda para a Eficcia.
Marcos como a assinatura da Declarao de Paris sobre a Eficcia
da Ajuda ao Desenvolvimento, em 2005, e o lanamento da
Agenda de Ao de Acra, em 2009, foram iniciativas importantes
no esforo, por parte da OCDE, de harmonizar as normas e prticas do campo do desenvolvimento internacional. A iniciativa
lanada pelos pases desenvolvidos tentou incorporar provedores
de cooperao Sul-Sul, mas vem encontrando resistncia por parte
dos Brics. O distanciamento desses pases da agenda da eficcia tornou-se ainda mais evidente em 2011, na ocasio da IV Reunio de
Alto Nvel sobre Eficcia da Ajuda, realizada em Busan, e em 2014,
quando a Parceria Global foi lanada na Cidade do Mxico.

86

O Brasil e a cooperao tcnica Sul-Sul


O Brasil passou a oferecer cooperao tcnica a outros pases
em desenvolvimento ainda durante a dcada de 60, quando certos
ministrios lanaram iniciativas voltadas para parceiros da Amrica
Latina e da frica. Tais esforos se concentravam na capacitao
de funcionrios pblicos de pases parceiros. Por exemplo, a Escola
de Administrao Fazendria (Esaf ) do Ministrio da Fazenda inscrevia funcionrios de Angola e Moambique em cursos oferecidos
no campus da instituio em Braslia. No entanto, tais iniciativas
eram bastante limitadas, tanto em termos do nmero de aes lanadas, quanto no que diz respeito aos gastos. A cooperao tcnica
que o Brasil oferecia a pases parceiros era muito pequena quando
comparada assistncia que o pas recebia dos doadores e das organizaes multilaterais. Alm disso, a coordenao da cooperao
Sul-Sul era limitada. Embora o Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE) assessorasse os demais ministrios na assinatura de certos
acordos internacionais, ainda no possua diviso ou agncia dedicada exclusivamente coordenao dessas iniciativas. Com isso, a
vinculao entre a poltica externa brasileira e a cooperao tcnica
oferecida por rgos do governo seno o MRE era tnue.
87

Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini

Mesmo assim, com o discurso da cooperao Sul-Sul se fortalecendo no mbito da ONU, sobretudo a partir do Plano de Ao de
Buenos Aires, o Brasil tomou certas medidas para fortalecer a sua
cooperao Sul-Sul. Em 1987, foi fundada a Agncia Brasileira de
Cooperao (ABC), diviso do Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE) encarregada de coordenar a cooperao internacional do
Brasil, tanto a recebida quanto a oferecida. Embora boa parte
das iniciativas de cooperao Sul-Sul oferecidas por ministrios e
outras divises do governo ficassem fora da pasta da ABC (Cervo,
1994), a criao da ABC foi um passo importante na institucionalizao da cooperao tcnica brasileira, permitindo tambm um
maior alinhamento entre tais iniciativas e a poltica externa. Com
o fim da Guerra Fria, o Brasil encontrou novas formas de insero
internacional, inclusive por meio da cooperao Sul-Sul. Durante o
governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), foram privilegiados na cooperao Sul-Sul brasileira os pases do Mercosul
e outras grandes economias em desenvolvimento, especialmente a
China, a ndia e aps o colapso do regime Apartheid, em 1994
a frica do Sul (Saraiva, 2007).
A partir de 2003, o governo Lus Incio Lula da Silva (20032011) tornou a cooperao Sul-Sul uma das prioridades da
poltica externa. Como o governo visava projetar o Brasil como
potncia emergente no apenas dentro da sua prpria regio,
mas tambm no plano global a cooperao tcnica passou a ser
utilizada para facilitar ou cimentar as relaes com outros pases
em desenvolvimento.
Para tal, o governo lanou mo de estratgias institucionais
e discursivas. No plano institucional, como parte de um esforo
de ampliao do corpo diplomtico, a ABC passou por reformas
que visaram a expanso da capacidade de coordenao de projetos pelo MRE. As mudanas foram realizadas com o objetivo de
estreitar o alinhamento entre a cooperao tcnica e, por outro
lado, as prioridades da poltica externa tais como estabelecidas
pelo governo ponto ressaltado pela prpria ABC, de acordo
com a qual, a misso da cooperao Sul-Sul brasileira a de:
88

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com


Angola e Moambique: uma viso comparada

contribuir para o adensamento das relaes do Brasil com os


pases em desenvolvimento para a ampliao dos seus intercmbios, para a gerao, disseminao e utilizao de conhecimentos tcnicos, para a capacitao de seus recursos humanos
e para o fortalecimento de suas instituies, por meio do compartilhamento de polticas pblicas bem sucedidas4.

Mesmo com sua pasta de projetos ampliada, certas limitaes


institucionais perduraram. Por exemplo, o quadro reduzido de funcionrios restringe a profissionalizao da cooperao oficial, e a
ausncia de um marco legal para a cooperao internacional dificulta a alocao de recursos e pessoal para projetos de cooperao
tcnica no exterior.
No que diz respeito ao discurso oficial da cooperao Sul-Sul,
o governo brasileiro continuou sublinhando o carter horizontal
da sua cooperao, argumentando que a sua cooperao tcnica
atende a demandas identificadas pelos governos parceiros e ressaltando que o Brasil no impe condicionalidades polticas
sua cooperao Sul-Sul. Tais afirmaes servem no apenas para
diferenciar a cooperao brasileira da assistncia do Norte, mas
tambm para enfatizar os laos de solidariedade para com outros
pases em desenvolvimento. De maneira geral, o discurso oficial
tambm trata de apresentar o Brasil como uma fonte alternativa
e positiva de polticas pblicas inovadoras, retratando a cooperao brasileira como mais eficaz e complementar que a assistncia
provida pelo Norte, por causa do fato de o pas j ter passado por
experincias que seriam mais semelhantes aos desafios enfrentados por outros pases em desenvolvimento (em comparao com
os pases avanados). Por isso, o governo considera a cooperao
Sul-Sul distinta da ajuda ao desenvolvimento, buscando distanciar o Brasil da categoria de doadores.
Apesar do discurso de solidariedade e horizontalidade, a cooperao Sul-Sul no isenta de assimetrias, nem se trata de ao
desinteressada. As iniciativas de cooperao Sul-Sul inclusive a
cooperao tcnica so impulsionadas por um leque variado de
interesses polticos, econmicos e sociais.
ABC, 2014. Disponvel em: http://www.abc.gov.br/CooperacaoTecnica/
Historico> Acesso em: 19 jun. 2014.
4

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Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com


Angola e Moambique: uma viso comparada

As relaes Brasil-frica
As relaes entre o Brasil e os pases africanos tm variado ao longo do tempo. Os laos entre o Brasil e a frica remontam ao comrcio do imprio portugus, e particularmente o trfego de escravos
que eram levados da frica para o Brasil. De Angola, por exemplo,
escravos atravessavam o Atlntico Sul em direo ao Brasil.
Houve tambm alguma movimentao na direo oposta,
de administradores, mercenrios, missionrios e aventureiros.
No sculo XVII, Angola teve trs governadores braslicos
Salvador de S (1648-1652), Joo Fernandes Vieira (1658-1661)
e Andr Vidal de Negreiros (1661-1666) que possuam propriedades no Rio de Janeiro, Pernambuco e Paraba (Alencastro,
2007). Com o trmino legal e, mais adiante, de facto do comrcio
de escravos, o contato entre o Brasil independente e colnias africanas se reduziu a um mnimo.
Aps a Segunda Guerra Mundial, o Brasil redirecionou sua
poltica externa de forma a alimentar o projeto de desenvolvimento
econmico e industrial do pas. No contexto bipolar do ps-Guerra, o alinhamento com o bloco ocidental, sobretudo os Estados
Unidos, era percebido pelas elites brasileiras como o curso de ao
mais favorvel ao projeto de desenvolvimento nacional. Foi apenas
na dcada de 60 que o governo optou por diversificar suas relaes exteriores em busca de novas oportunidades econmicas. O
primeiro passo nessa direo foi dado no governo Jnio Quadros,
por meio de sua Poltica Externa Independente (PEI). A adoo de
uma postura mais autnoma frente bipolaridade da Guerra Fria
tinha o objetivo de alcanar novos mercados que pudessem absorver produtos da indstria brasileira em expanso, trazendo benefcios econmicos para o pas. As relaes do Brasil com a frica
foram enfatizadas, por exemplo, por intermdio da criao do
departamento de frica no Itamaraty, da abertura de embaixadas
no continente e da criao do Instituto Brasileiro de Estudos AfroAsiticos5. Quadros aprofundou a PEI, sobretudo as relaes com

o continente africano, sob a Poltica dos 3Ds (Desarmamento,


Desenvolvimento e Descolonizao), que tentava se colocar acima
dos constrangimentos ideolgicos da Guerra Fria6.
No entanto, o regime militar que se instalou no Brasil aps
o golpe de Estado de 1964 reverteu o rumo da poltica externa,
alinhando-a de novo com os EUA. Tal orientao mudaria mais
uma vez apenas a partir de 1974, quando em busca de novas
parcerias econmicas o governo enfatizou novamente a cooperao Sul-Sul, inclusive com pases da frica e do Oriente Mdio.
No perodo da ditadura, as relaes com a frica foram retomadas
gradualmente pelos governos Costa e Silva (67-69), Mdici (6974) e Geisel (74-79), sempre com foco na diversificao de parcerias (Mdici firmou 30 tratados comerciais com pases africanos e
Geisel, 22). Vale destacar que no governo Geisel, o pragmatismo
responsvel e ecumnico da poltica externa brasileira priorizou as
relaes com a frica, os pases rabes e o campo socialista.
No entanto, a descolonizao permaneceu tema bastante sensvel para o Brasil, em funo da postura de passividade adotada pelo governo brasileiro ao colonialismo portugus na frica.
Apesar de defender os princpios da soberania e da autodeterminao, o Brasil chegou a defender o colonialismo europeu, e
principalmente o portugus, na frica. O compromisso poltico
advindo do Tratado de Amizade e Consulta, que o Brasil assinou
com Portugal em 1953, restringia a liberdade de ao do Brasil
quanto ao tema colonial (Cau, 2011 p.55). Como parte de sua
estratgia, o Brasil tratava de dar um carter distinto ao colonialismo portugus, frente aos demais colonialismos7. Isso permitia
uma postura mais flexvel, porm bastante ambgua. Tal ambiguidade ficava muito clara nas posturas que o Brasil adotava nas
sediado pela Universidade Cndido Mendes.
A PEI pode ser mais bem compreendida por meio do discurso do diplomata
brasileiro Arajo Castro na XVIII Sesso da Assembleia Geral da ONU, em
Nova Iorque.
6

Inclusive, Portugal defendia que os territrios ultramarinos no eram


dependncias, mas sim provncias de um Estado unitrio. E, por sua vez, o
Brasil reafirmava essa posio.
7

O Instituto, criado em 1961, foi extinto em 1964 pelo governo militar, sendo
retomado apenas em 1973 como o Centro de Estudos Afro-Asiticos e
5

90

91

Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com


Angola e Moambique: uma viso comparada

Naes Unidas. Por exemplo, ao mesmo tempo em que o pas


votava contra a resoluo que recomendava a Portugal apresentar ONU informaes sobre as suas colnias na frica, o Brasil
tambm votava a favor do projeto de Declarao sobre a concesso de independncia aos povos e pases das colnias.
Alm de prejudicar seu relacionamento com as colnias portuguesas, esse posicionamento tambm dificultou as relaes com
outros pases africanos, tendo em vista o engajamento destes na
luta pelo fim do colonialismo e em favor da autodeterminao dos
povos. O Brasil s abandonou sua postura de ambiguidade com o
colapso do colonialismo portugus, esgotado definitivamente aps
a Revoluo dos Cravos e o fim do regime Salazarista em 1974.
Os efeitos da crise do petrleo de 1973, somados ao esgotamento do modelo de desenvolvimento praticado no Brasil at ento
(o da substituio de importaes), levaram ao endividamento
externo, induziram taxas elevadas de inflao e provocaram baixo
crescimento econmico. A crise tambm foi fator na mudana de
postura do Brasil quanto ao colonialismo portugus. Afinal, uma
aproximao com a frica portuguesa serviria no apenas para
melhorar a imagem do Brasil com outros pases em desenvolvimento (inclusive os produtores de petrleo), mas tambm para
prospectar novas fontes de petrleo para o Brasil.
A partir dessa virada, o Brasil passou a estabelecer polticas de
longo prazo e perseguir objetivos mais estratgicos em relao
frica. Porm, vale ressaltar que o reconhecimento das independncias foi um reconhecimento de facto; o Brasil no condenou
publicamente a poltica colonialista de Portugal. Assim sendo,
no perodo ps-independncias, o Brasil enfrentou certo ressentimento africano por causa de sua postura de passividade durante
o perodo colonial.
A partir da instalao de representaes diplomticas nos pases recm-independentes, as relaes com os pases africanos de
lngua portuguesa comearam a se aprofundar. Foi concedida
prioridade estratgica aos pases ricos em petrleo, assim como
aqueles cujo mercado consumidor parecia promissor para os produtos industrializados brasileiros. Ateno especial foi dada a
Angola em funo de seus recursos minerais abundantes.

Em um contexto internacional marcado por adversidades, a


poltica externa do governo Figueiredo (79-85) adotou o universalismo como orientao poltica, com o objetivo de consolidar
uma maior autonomia para o pas. O Brasil buscou ento reforar
uma identidade terceiro-mundista, aprofundando as relaes com
outros pases em desenvolvimento e mantendo sua aproximao
com o Movimento dos No Alinhados (mesmo sem ingressar formalmente na organizao). Nesse perodo, a frica continuou sendo uma prioridade da diplomacia brasileira, apesar da cooperao
ter sido limitada em funo das fortes instabilidades polticas e econmicas presentes em ambos os continentes. Figueiredo foi o primeiro presidente brasileiro a visitar a frica, passando pela Nigria,
Senegal, Guin-Bissau, Cabo Verde e Arglia em 1983.
Com a redemocratizao brasileira e o fim da Guerra Fria, o governo Sarney (85-90) buscou diversificar ainda mais as relaes externas.
No entanto, os ajustes estruturais do consenso de Washington, que
pregava a austeridade fiscal e os princpios do mercado, estreitaram
as opes tanto no mbito domstico quanto no plano internacional.
Com isso, a cooperao Sul-Sul brasileira se enfraqueceu, o que se
refletia tambm na sua cooperao tcnica; o pas ainda recebia mais
assistncia do que oferecia cooperao Sul-Sul.
Mesmo assim as relaes entre o Brasil e a frica na dcada de
90 recebem interpretaes distintas; certos autores enxergam um
incremento dos laos, ao passo que outros interpretam a dcada
como marcada pelo enfraquecimento dessas relaes. Rizzi (2005)
aponta um declnio nas relaes Brasil-frica, citando diversos
fatores, entre os quais: a diminuio do nmero de diplomatas
brasileiros servindo na frica; o abatimento do comrcio Brasilfrica no perodo ps-Guerra Fria; a vulnerabilidade poltica e
econmica dos pases africanos; e a escassez de novas oportunidades de comrcio. J nas interpretaes de Hirst e Pinheiro (1995)
e Pimentel (2000), houve retomada gradual da poltica africana na
dcada de 1990. Pode-se considerar que o Brasil fez, como coloca
Saraiva (1996), opes seletivas no continente africano no perodo ps-Guerra Fria, concentrando-se em quatro linhas de ao.
No plano bilateral, o Brasil buscou estreitar laos com a frica do
Sul uma vez que o regime Apartheid terminou, em 1994, e com

92

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Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com


Angola e Moambique: uma viso comparada

Angola, para onde enviou tropas como parte da misso de paz da


ONU. Na dimenso multilateral, o Brasil investiu na revitalizao da Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (Zopacas)8 e
na criao da Comunidade de Pases Lusfonos (CPLP), lanada
em julho de 19969. Contudo, no mbito geral, o Brasil buscou
mais contato com os EUA e com a Europa, enfatizando tambm o
recm-formado Mercosul e, em segundo plano, procurando certa
aproximao com a sia. Como parte da sua poltica de aproximao com outras potncias regionais, o governo Fernando Henrique
Cardoso (1995-2003) tambm aprofundou os laos com a frica
do Sul, englobando aspectos polticos e econmicos.
As parcerias do Brasil na frica se intensificaram e se diversificaram aps a virada do milnio, quando o governo Luiz Incio
Lula da Silva (2003-2010) optou por priorizar a cooperao SulSul, inclusive como forma de aumentar a autonomia da poltica
externa brasileira em relao aos pases do Norte. O novo grau de
importncia dado frica como um todo, se reflete na abertura
ou reabertura de embaixadas e outras representaes diplomticas
brasileiras no continente. O Brasil tem hoje representaes em 37
dos 54 pases africanos, das quais 19 foram inauguradas desde o
incio do governo Lula. Muitos pases africanos reciprocaram o gesto abrindo tambm misses em Braslia: 17 embaixadas e escritrios de pases africanos foram inaugurados em Braslia, somando-

-se s 16 que j existiam10. A diplomacia presidencial de Lula, que


se interessava pessoalmente pela frica, tambm contribuiu para
a intensificao das relaes: Lula visitou a frica mais vezes que
qualquer antecessor. Tais esforos facilitaram no apenas a assinatura de acordos oficiais, mas tambm a atuao de atores no estatais.
Os investimentos brasileiros na frica, liderados pela Vale,
Petrobras e grandes construtoras tais como a Odebrecht, aumentaram de forma significativa, muitas vezes com financiamento do
Banco Nacional de Desenvolvimento Socioeconmico (BNDES).
A prpria estrutura do BNDES passou a refletir o maior empenho
do governo em fomentar a cooperao Sul-Sul: o financiamento s
exportaes, lanados em 1990, foram expandidos e concentrados
em diviso prpria dentro do Banco. Em 2013, o BNDES abriu
escritrio em Joanesburgo para coordenar suas atividades em todo
o continente africano.
O discurso oficial passou a ressaltar os laos histricos e demogrficos entre o Brasil e a frica, por vezes sublinhando tambm a
condio comum de ex-colnia11. Os pases africanos membros da
CPLP permaneceram prioridades, pois a organizao vista por
parte da liderana como espcie de plataforma para a projeo do
Brasil na frica foi adquirindo um carter mais estratgico na
poltica externa brasileira. Como aponta Coelin:

A Zopacas foi relanada em 1994, e a proposta para a criao da CPLP foi


lanada em 1989, durante o governo Itamar Franco, sendo que a organizao
foi fundada em 1996 com a participaoalm do Brasil de Angola, Cabo
Verde, Guin-Bissau, Moambique, Portugal e So Tom e Prncipe (Timor
Leste ingressou na comunidade em 2002, aps obter a sua independncia, e a
Guin Equatorial se juntou organizao em 2014).

a insero do Brasil na Comunidade dos Pases de Lngua


Portuguesa d-se justamente sob o duplo signo da avaliao
poltico-estratgica do interesse nacional e do sentimento de
solidariedade que nos aproxima de pases e povos com os quais
compartilhamos elementos histricos e culturais, bem como
projetos comuns de desenvolvimento e paz. Assim, a CPLP
constitui-se em marco orientador de prioridades para a atuao brasileira na cooperao Sul-Sul12.

De acordo com o artigo 5 do Estatuto da CPLP (1996), so objetivos


gerais da organizao: 1- a concertao poltico-diplomtica entre os seus
membros em matria de relaes internacionais; 2- a cooperao em todos
os domnios, inclusive os da educao, sade, cincia e tecnologia, defesa,
oceanos e assuntos do mar, agricultura, segurana alimentar, administrao
pblica, comunicaes, justia, segurana pblica, economia, comrcio, cultura,
desporto e comunicao social; 3- a promoo e difuso da Lngua Portuguesa.
9

94

BBC Brasil, 2011. Disponvel em: http://www.bbc.co.uk/portuguese/


noticias/2011/10/111017_diplomacia_africa_br_jf.shtml
10

Tal discurso minimiza o apoio dado pelo Brasil ao colonialismo portugus


durante boa parte da Guerra Fria, assim como os frequentes votos na ONU
contra a independncia de colnias africanas.
11

Artigo disponvel
Port-4.pdf
12

em:

http://dc.itamaraty.gov.br/imagens-e-textos/CPLP-

95

Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com


Angola e Moambique: uma viso comparada

Durante a dcada de 2000, a agenda da CPLP foi ampliada de forma a incluir no apenas cooperao cultural e para o
desenvolvimento, mas tambm iniciativas voltadas para a segurana, como no caso da instabilidade recorrente em GuinBissau. Do ponto de vista do Brasil, a organizao tambm
adquiriu maior peso por conta da nova poltica de defesa brasileira, que alou o Atlntico Sul ao mesmo patamar de importncia historicamente dedicado a zonas de fronteira terrestres,
sobretudo a Amaznia (Abdenur; Souza Neto, 2014).
A importncia dos pases lusfonos para a poltica externa do
perodo se reflete tambm na cooperao Sul-Sul para o desenvolvimento. Levantamento realizado pelo Instituto de Pesquisa
Econmica e Aplicada (Ipea) indica que os pases de lngua
portuguesa juntos receberam 27% do volume da Cooperao
Tcnica, Cientfica e Tecnolgica (CTC&T) brasileira entre
2005 e 2009 (Ipea, 2010). Segundo os dados na frica, os Pases
Africanos de Lngua Oficial Portuguesa (Palop) so os principais beneficirios da cooperao brasileira na frica. Entre os
Papop, Moambique e Angola esto em segundo lugar na lista
de maiores parceiros de CTC&T do Brasil (cada um deles recebendo o equivalente a 4% do total de CTC&T brasileira, sendo
superados apenas por Guin-Bissau que recebe cerca de 6%)13.
Alm das iniciativas bi e multilaterais, o nmero de projetos
de cooperao triangular dentro da CPLP vem aumentando
medida que os pases lusfonos tm buscado, cada vez mais,
financiamento externo para suas atividades de cooperao, mesmo para alm dos doadores do Norte.
, portanto, nesse contexto de aprofundamento das relaes
com a frica que se d a intensificao da cooperao brasileira
com Moambique e Angola, analisada na prxima parte do texto.

A cooperao Brasil-Angola

Ipea e ABC. (2010), Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento


Internacional 2005-2009. Braslia: Ipea/ABC.

14

13

96

O Brasil foi o primeiro pas a reconhecer a independncia angolana, em 11 de novembro de 1975. Enquanto o Brasil se coloca
como interlocutor entre Angola e o Ocidente (Rizzi, 2005 p. 37),
Angola se posiciona como um mediador no projeto brasileiro de
aproximao com pases africanos. Sobretudo aps a virada do
milnio, o crescimento econmico, o fim da guerra civil angolana
e a crescente importncia do Atlntico Sul para as polticas externa
e de defesa do Brasil tornaram Angola um dos principais interlocutores do Brasil na frica.
As relaes bilaterais foram lanadas por meio de iniciativas de
cooperao econmica. Em abril de 1976, foi organizada a primeira misso comercial brasileira a Angola, levando representantes da
Petrobras e do Banco do Brasil. Em julho de 77 foi firmado o convnio MRE-Seplan, que deu origem ao Programa de Cooperao
Tcnica Brasil-frica. Dentro desse contexto, o primeiro gesto para
incentivar a cooperao tcnica entre Brasil e Angola foi a assinatura do Acordo de Cooperao Econmica, Cientfica e Tcnica, em
junho de 1980, na ocasio da visita do Chanceler brasileiro Saraiva
Guerreiro. Por meio desse acordo, surgiram projetos de cooperao
nas reas de sade, cultura, administrao pblica, formao profissional, educao, meio ambiente, esportes, estatstica e agricultura14.
O acordo tambm levou criao da Comisso Mista Brasil-Angola.
Um dos resultados dessa misso foi oficializado em 1979 com
a assinatura do acordo entre a Petrobras e a Sonangol (petrolfera
estatal angolana). Os primeiros grandes investimentos da iniciativa
privada brasileira em Angola tiveram incio na dcada de 1980. A
pioneira nesse processo foi a Construtora Odebrecht, que comeou a operar em Angola em 1984 na construo da Hidreltrica
de Capanda. Para facilitar a instalao de empresas do Brasil em
Angola, o governo brasileiro comeou a ampliar as linhas de crdi ABC,
2014.
Disponvel
CooperacaoSulSul/Angola

em:

http://www.abc.gov.br/Projetos/

97

Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com


Angola e Moambique: uma viso comparada

to para o pas africano. Em junho de 1986 foram oferecidos US$


150 milhes e em julho de 1988 o valor liberado foi de US$ 235
milhes (Rizzi, 2005).
Com o final da Guerra Fria, a diplomacia bilateral foi se intensificando, o que se reflete nas visitas de chefes de Estado. Sarney
foi o primeiro presidente brasileiro a visitar Angola, em janeiro de
1989, e Fernando Henrique Cardoso viajou ao pas em 1996. Com
o fim da bipolaridade, surgiram novas oportunidades de cooperao e apoio mtuo no plano multilateral. Na dcada de 1990, o
Brasil no apenas atuou junto ao CSNU em questes relacionadas
guerra civil angolana (1976-1991) e em apoio legitimidade das
eleies de 1992 no pas, como tambm participou ativamente nas
misses de paz da ONU em Angola a partir de 1995 (Rizzi, 2005).
A V sesso da Comisso Mista Brasil-Angola, realizada em
Braslia, ampliou e aprofundou a cooperao bilateral. Durante a
reunio, foram assinados diversos acordos e protocolos de intenes
nas reas de agricultura, energia, comrcio, educao e formao
profissional, entre outros, contando com a participao de diversos rgos vinculados ao governo brasileiro, tais como a Embrapa,
assim como entidades da sociedade civil, como o Senai e o Senac.
A parceria entre a Petrobras e a Sonangol tambm foi aprofundada.
Em novembro de 1996, Fernando Henrique Cardoso visitou
Angola (assim como a frica do Sul) com o objetivo de reverter o decrscimo das relaes econmicas. Como no caso de
Moambique, os laos entre o Brasil e Angola se aprofundaram
com as oportunidades de cooperao trazidas pela criao da
CPLP em julho de 1996.
Na esfera poltica, importante destacar as afinidades de interesses entre Brasil e Angola no que diz respeito ao adensamento das relaes de cooperao Sul-Sul e reviso das relaes de
poder do sistema internacional, como, por exemplo, a eliminao das distores no comrcio de produtos agrcolas provocadas
pelos pases desenvolvidos (Jos, 2011 p. 235). Rizzi (2005) argumenta que as relaes bilaterais entre Brasil e Angola foram estabelecidas com a independncia, intensificadas economicamente
na dcada de 1980 e amadurecidas a partir da dcada de 1990.

Dessa forma, o Brasil passou a atuar como um parceiro importante na reconstruo do pas aps o fim da guerra civil angolana
por meio de iniciativas pblicas e privadas.
A relao comercial entre Brasil e Angola vem se tornado cada
vez mais expressiva. Entre 2009 e 2013, as trocas comerciais entre
os dois pases aumentaram em 35,9%, de US$ 1,47 bilho para
US$ 1,99 bilho. No entanto, os fluxos esto marcados por uma
forte assimetria: o saldo da balana comercial permaneceu favorvel ao Brasil em todo o perodo, registrando supervit de US$
544 milhes em 2013. O Brasil exporta para Angola produtos
manufaturados (71,3% do total), sobretudo acar refinado,
mquinas, avies e automveis, e importa predominantemente
produtos bsicos (71,3% do total em 2013), com destaque para
petrleo e gs natural15.
Como no resto da frica lusfona, a presena de empresas brasileiras em territrio angolano tambm tem crescido. Em 2000,
apenas 7 empresas brasileiras participaram da Feira Internacional
de Luanda (Filda), ao passo que, na edio de 2009, o evento contou com 75 expositores brasileiros (Jos, 2011 p. 222).
Atualmente, entre as principais empresas brasileiras com atuao em territrio angolano, destacam-se as construtoras que participam em projetos de infraestrutura no pas: Andrade Gutierrez,
Camargo Corra e Odebrecht. Alm disso, tambm existem projetos de grande porte sendo executados por empresas como Furnas,
Petrobras, Vale do Rio Doce e Embraer. Em alguns projetos, as
empresas possuem financiamento exportao concedido pelo
BNDES. Em outros, formaram joint ventures com empresas locais,
como no caso da construo do primeiro shopping mall de Luanda,
o Belas Shopping (parceria entre a Odebrecht e a angolana HO
Gesto de Investimentos (Hogi)16.

98

Brasil Export, 2014. Disponvel em: http://www.brasilexport.gov.br/sites/


default/files/publicacoes/indicadoresEconomicos/INDAngola.pdf
15

Em 2014, o shopping contava com vrias marcas brasileiras, desde a Bobs


(restaurant fast food) at Ellus (roupas), Boticrio (perfumaria) e Mundo Verde
(produtos orgnicos).
16

99

Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com


Angola e Moambique: uma viso comparada

Visitas presidenciais contriburam para a intensificao da


cooperao econmica. Lula esteve em Angola em duas ocasies
como presidente em 2003 e novamente em 2007 aproveitando para anunciar o aumento do crdito concedido ao pas
para um montante de dois bilhes de dlares. J em junho de
2010, em visita do presidente Santos ao Brasil, foram assinados
acordos que elevaram o crdito do Brasil para Angola a uma faixa de 10 bilhes de dlares (Jos, 2011 p. 227). Esses incentivos
econmicos serviram no apenas para consolidar os laos bilaterais, mas tambm para tentar contrapor a influncia crescente
da China em Angola.
Se no momento inicial o principal impulso das relaes
Brasil-Angola foi comercial, em um segundo momento a cooperao tcnica ganhou destaque na agenda bilateral. A ABC
coordena diversos projetos em Angola. Na rea de agricultura,
a Embrapa tem um projeto estruturante de fortalecimento de
instituies pblicas de pesquisa agrcola. O projeto executado por intermdio de parceria com o Ministrio da Agricultura
e Desenvolvimento de Angola e dois institutos de pesquisa locais
e faz parte do programa de cooperao triangular entre o Brasil
(coordenado pela ABC) e a FAO17.
J na rea de sade pblica, o Brasil tem um projeto de capacitao do sistema angolano de sade, financiado pela ABC e
executado por diversas unidades da Fiocruz. O projeto tem dois
componentes: apoio ao Instituto Nacional de Sade de Angola
(INS/Angola) e cooperao na formao de pesquisadores e
docentes em temas de sade18. O Brasil tambm coopera no fortalecimento das escolas de sade pblica de Angola, por exemplo, por meio de um projeto para a realizao de um curso de

mestrado em sade pblica. Em 2014 foi assinado tambm um


acordo para novo projeto, um programa de preveno e controle
de malria com forte componente de capacitao tcnica19.
Alguns projetos de cooperao tcnica so colocados em prtica
por entidades da sociedade civil brasileira. O Servio Nacional de
Aprendizagem (Senai), por exemplo, em parceria com o Instituto
Nacional de Emprego e Formao Profissional de Angola (Inefop),
inaugurou o Centro de Formao Profissional Brasil-Angola (tambm conhecido como Centro de Formao Profissional do Cazenga)
em novembro de 1999, com a presena do ex-presidente Fernando
Henrique Cardoso. O projeto, fruto de longa parceria20 entre os
dois pases, foi elaborado de forma a contribuir para a oferta de mo
de obra qualificada para prestar apoio nos esforos de reconstruo
do pas. O controle do centro, que visa a formao e reciclagem de
mo de obra desmobilizada, foi transferido para o governo angolano em 2005. Atualmente o Instituto atende cerca de 1.200 alunos
anualmente e funciona com cerca de 30 instrutores, a maioria com
cursos de formao profissional realizados no Brasil21.
No que diz respeito cooperao cultural, podemos citar a
doao de 1.419 livros brasileiros para bibliotecas angolanas em
2003; a inaugurao da Casa de Cultura Brasil-Angola e Centro
de Estudos Brasileiros Embaixador Ovdio de Andrade e Melo,
instalada em Luanda tambm em 2003; e a realizao do Dia da
Amizade Angola-Brasil em Luanda, com apresentao de diversos artistas dos dois pases (Jos, 2011). Na rea de gesto da
Cultura, o Ministrio da Cultura e a Universidade Federal da
Bahia (UFBA) cooperam com o Ministrio da Cultura angolano na capacitao de tcnicos, na recuperao do acervo audiovisual angolano e na rea de arquivo histrico. O Instituto do

Embrapa (s.d.) Projetos estruturantes https://www.embrapa.br/projetosestruturantes

19

ABC (s.d.) disponvel em: http://www.abc.gov.br/imprensa/mostrarnoticia/152

20

A primeira visita de tcnicos da ABC e do Senai a Luanda ocorreu em 1997.

Centro de Relaes Internacionais em Sade (2012) Relatrio de


Atividades
Fiocruz:
http://portal.fiocruz.br/sites/default/files/documentos/
Relatorio%20CRIS%202012%20b.pdf

21

17

18

100

Agncia Brasileira de Cooperao (s.d.) Centro de Formao BrasilAngola. Disponvel em: http://www.abc.gov.br/Projetos/CooperacaoSulSul/
CentroFormacaoAngola

101

Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com


Angola e Moambique: uma viso comparada

Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan) tambm atua


na execuo deste projeto22.
Alm da cooperao bilateral, o Brasil tambm oferece a Angola
cooperao por meio da CPLP. Como exemplo, podemos citar o
Programa de Formao Tcnica em Informao em Sade para os
Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa e Timor-Leste, que
tem a participao da Fiocruz e inclui Angola entre os cinco pases
onde o projeto est sendo colocado em prtica (os demais so Cabo
Verde, Guin-Bissau, Moambique e So Tom e Prncipe)23.
A cooperao Brasil-Angola tambm se estende dimenso
poltica, com uma parceria estratgica assinada por meio de declarao conjunta em 23 de junho de 2010, na ocasio da visita do
presidente angolano Jos Eduardo dos Santos. Mecanismos institucionais visando a consolidao das relaes entre os dois pases
incluem a formao de uma Comisso Bilateral de Alto Nvel e a
assinatura do Plano Plurianual de Cooperao Brasil-Angola, que
estabelece parmetros para a ampliao da cooperao. Em 2011,
o presidente Santos expressou seu apoio candidatura brasileira a
um assento permanente no CSONU24. Em 2014, o Brasil retribuiu o gesto apoiando a candidatura de Angola ao cargo de membro no permanente no mesmo Conselho25.
A importncia estratgica de Angola para o Brasil aumentou
com a reformulao da poltica brasileira de defesa, que eleva o
Atlntico Sul ao mesmo patamar de importncia historicamente

dada Amaznia e regio do Prata. A nova ateno dada ao


Atlntico Sul , em parte, resultado das descobertas de reservas de
petrleo nas camadas do pr-sal e dos esforos por parte da diplomacia brasileira de ampliar as guas jurisdicionais do pas por
meio da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar
elementos ressaltados pela campanha Amaznia Azul, lanada
com o objetivo de conscientizar a populao brasileira sobre a
importncia do espao atlntico para o desenvolvimento e defesa
nacionais. Como o Brasil vem desempenhando papel de liderana no processo de revitalizao da Zona de Paz e Cooperao do
Atlntico Sul (Zopacas), mecanismo que busca estimular a cooperao para a manuteno de um ambiente de paz e cooperao
na regio, Angola tornou-se um parceiro ainda mais importante em questes geopolticas (Abdenur; Souza Neto, 2014). Em
2007, Luanda sediou reunio ministerial da Zopacas, ao final da
qual foi lanado o Plano de Ao de Luanda.
Alm do mbito multilateral, Angola vem tornando-se
importante parceira em assuntos militares; a parceria estratgica
em defesa prev no apenas o aumento das exportaes de materiais de defesa do Brasil para Angola, mas tambm o Programa
de Desenvolvimento do Poder Naval de Angola (Pronaval), no
que a Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron), da
Marinha brasileira, ir cooperar com o governo angolano na
construo de estaleiros, capacitao de recursos humanos, e
manuteno e operao de seis navios-patrulha adquiridos tambm por meio do Pronaval. Outros aspectos da cooperao bilateral em defesa abrangem o ensino e treinamento de oficiais e
suboficiais, sade militar, operaes especiais, misses de paz e
sistemas de vigilncia martima26.

ABC (s.d.) Brasil e Angola firmam trs novos projetos de cooperao


tcnica nas reas cultural e de sade). Disponvel em: http://www.abc.gov.br/
imprensa/mostrarnoticia/152
22

Fiocruz (s.d.) Cooperao Internacional do Instituto de Comunicao e


Informao Cientfica e Tecnolgica em Sade. Disponvel em: http://www.icict.
fiocruz.br/content/cooperacao-internacional
23

MRE (2011) Comunicado Conjunto por ocasio da visita da Presidenta


Dilma Rousseff a Angola Luanda, 20 de outubro de 2011, Nota imprensa no.
405.
24

Portal Brasil, 2014. Disponvel em: http://www.brasil.gov.br/governo/2014/06/


dilma-anuncia-apoio-brasileiro-a-candidatura-de-angola-no-conselho-deseguranca-da-onu
25

102

Portal Brasil, 2014. Angola busca cooperao brasileira para implementar


Programa
Naval.
Disponvel
em:
http://www.brasil.gov.br/defesa-eseguranca/2014/08/angola-busca-cooperacao-brasileira-para-implementarprograma-naval
26

103

Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini

A cooperao Brasil-Moambique
As relaes diplomticas entre os dois pases foram estabelecidas em 15 de novembro de 1975, poucos meses aps a independncia de Moambique. Em 1976 foi aberta a Embaixada
em Maputo (a Embaixada de Moambique seria estabelecida em
Braslia apenas em 1998). Os primeiros anos da relao bilateral foram complicados por conta de diversos fatores. Do lado
moambicano, restava um ressentimento por parte das lideranas
polticas em relao ao apoio que o Brasil havia dado ao colonialismo portugus, o que provocou certa resistncia e falta de
confiana mesmo aps o lanamento das relaes formais. Alm
disto, durante a Guerra Fria Moambique optou por manter uma
cooperao privilegiada com pases socialistas dentro do contexto
de bipolaridade da poca, justamente quando o Brasil ainda se
encontrava sob regime militar. Por fim, a instabilidade regional e
a guerra civil moambicana, que eclodiu em 1977, tambm prejudicaram um contato mais prximo com o Brasil.
J o Brasil passava por srias dificuldades econmicas, agravadas pela crise do petrleo. A conteno de despesas dificultou a
disponibilidade de crdito para Moambique, justamente quando o perodo ps-independncia demandava investimentos, limitando a dimenso da cooperao tcnica oferecida pelo Brasil.
Em funo desse cenrio adverso, a primeira visita oficial de um
representante do governo moambicano ao Brasil ocorreu apenas
em setembro de 1981, quando Joaquim Chissano, ento Ministro
de Negcios Estrangeiros, esteve no Brasil. Nessa ocasio foi assinado o Acordo Geral de Cooperao entre a Repblica Federativa
do Brasil e a Repblica de Moambique, estabelecendo um arcabouo geral para o aprofundamento das relaes bilaterais. Em
meados da dcada de 80, com o processo de redemocratizao no
Brasil, as relaes com a frica ganharam novo flego.
Com o fim da guerra fria, o contexto poltico-econmico
melhorou consideravelmente para as relaes bilaterais entre
Brasil e Moambique. O perodo de redemocratizao do Brasil
coincidiu com a o fim da guerra civil moambicana e a transio
104

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com


Angola e Moambique: uma viso comparada

do pas para uma economia de mercado. A estabilidade poltica, a consolidao da democracia e os avanos econmicos em
Moambique criaram condies favorveis para o aprofundamento das relaes bilaterais. Do lado brasileiro, o Plano Real,
colocado em prtica em 1994 pelo governo Fernando Henrique
Cardoso, trouxe a estabilidade macroeconmica e, portanto, as bases para a retomada do crescimento econmico. J
Moambique, cuja economia tornou-se altamente dependente da
assistncia do Norte, buscava diversificar suas parcerias no exterior, inclusive com os provedores de cooperao Sul-Sul.
As relaes bilaterais se intensificam durante o governo Lula.
Durante sua presidncia, Lula visitou Moambique trs vezes (em
2003, 2008 e 2010), assinando vrios acordos de cooperao bilateral com o pas e perdoando quase toda a dvida de Moambique
(US$ 315 mi de US$ 330 mi). Na cooperao tcnica, amparada pelo Acordo Geral assinado em 1981, destacam-se projetos na
rea de desenvolvimento urbano, agricultura e segurana alimentar, sade pblica e fortalecimento do Poder Judicirio. De acordo com a ABC, ao final de 2011, o programa bilateral de cooperao tcnica Brasil-Moambique era composto por 21 projetos
em execuo, sendo que outros nove se encontravam em processo
de negociao. Dentre os projetos mais visveis nas mdias e nos
debates pblicos esto o projeto ProSavana, parceria entre a ABC
e a agncia japonesa de desenvolvimento internacional (Jica) e o
governo moambicano, que visa transformar a regio de savana
na provncia de Matola em um grande corredor de monocultura voltada exportao de commodities. O projeto, inspirado na
experincia da Embrapa de transformao do cerrado do centro-oeste brasileiro, visa a modernizao da agricultura de Nacala de
forma a aumentar a produtividade e produo, mas tambm tem
sido alvo de crticas por parte da sociedade civil por incluir o deslocamento de populaes locais.
Outro projeto de destaque a instalao, liderada pela Fiocruz,
de uma fbrica de medicamentos, sobretudo antirretrovirais usados
no tratamento do HIV/Sida, em Matola. A fbrica, originalmente
prometida por Lula durante visita a Maputo em 2003, foi cons105

Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com


Angola e Moambique: uma viso comparada

truda com financiamento da Vale no municpio de Matola, perto


da capital, visando a transferncia de tecnologias e conhecimento
na fabricao, embalagem, armazenamento, controle de qualidade
e distribuio de medicamentos. Apesar de ter sido formalmente
inaugurada em 2012, o projeto tem sofrido uma srie de atrasos e
ainda no se encontra plenamente operacional.
Embora esses dois projetos tenham recebido ateno na mdia
e nos debates pblicos, h outras iniciativas voltadas para o fortalecimento de capacidades locais, muitas delas visando a criao ou
ampliao de instituies governamentais. Por exemplo, a Fiocruz
contribui para a criao de um banco de leite materno, para a
ampliao de um mestrado em cincias da sade, e para o fortalecimento do Instituto Nacional de Sade (Almeida et. al., 2010).
A maioria dos projetos de cooperao tcnica coordenada pela ABC e colocada em prtica por ministrios ou instituies vinculadas ao Estado, tais como a Fundao Osvaldo
Cruz (Fiocruz) e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(Embrapa), em parceria com rgos do governo moambicano.
No entanto, alguns projetos so executados juntamente com atores no estatais, sobretudo do lado brasileiro. O Servio Nacional
de Aprendizagem Industrial (Senai), por exemplo, est implementando um centro de formao profissional em Maputo.
Na rea de desenvolvimento urbano, tambm existem projetos
de cooperao tcnica que foram estabelecidos entre municpios
brasileiros e municpios moambicanos. A cidade de Porto Alegre,
por exemplo, j havia cooperado com Xai-Xai e Inhambane, compartilhando sua experincia com reassentamentos. Mais recentemente, em janeiro de 2013, surgiu um projeto com maior dimenso para o intercmbio de ferramentas de gesto urbana entre
cidades dos dois pases. O objetivo melhorar a capacidade de
gesto do desenvolvimento de oito municpios em Moambique
(Dondo, Inhambane, Lichinga, Manhia, Maputo, Matola,
Nampula e Xai-Xai) e seis no Brasil (Porto Alegre, Belo Horizonte,
Guarulhos, Vitria, Canoas e Maring), assim como de duas associaes de autoridades locais (Associao Nacional de Municpios
de Moambique ANAMM e Frente Nacional de Prefeitos

do Brasil FNP), mediante aes de intercmbio de boas prticas e capacitao institucional27. Concretamente, o projeto inclui
o desenvolvimento, a adaptao local, a gesto e conhecimento
de trs ferramentas de gesto pblica (Oramento Participativo;
Cadastro Territorial Multifinalitrio; Plano Diretor Participativo),
por meio da troca de experincias entre as cidades dos dois pases28.
A cooperao tambm se estende rea de defesa. Em julho
de 2005, foi estabelecida a adidncia das Foras Armadas junto Embaixada em Maputo29- reflexo da importncia crescente
de Moambique como parceira na cooperao militar. Oficiais e
suboficiais moambicanos so treinados em academias militares
brasileiras, e em 2014 o Brasil ofereceu contribuir para a estrutura naval moambicana. Tambm foi prometida a doao de aeronaves de treinamento, e os dois pases estudam a possibilidade de
incorporar o fornecimento de equipamentos de defesa cooperao militar bilateral30.
Tais laos de cooperao tm se intensificado por meio de visitas de chefe de Estado (inclusive a ida do Presidente Armando
Guebuza a Braslia em setembro de 2007) e diversas reunies
ministeriais. A Comisso Mista de Cooperao Brasil-Moambique
tornou-se mecanismo importante na manuteno e ampliao desses laos. No plano econmico, o comrcio entre Brasil e
Moambique, em nmeros absolutos, ainda pouco expressivo: aproximadamente US$ 99,1 milhes em 2014, sendo que os
intercmbios esto caracterizados por uma forte assimetria. Apenas
0,05% das exportaes moambicanas esto destinadas ao Brasil,
que ocupa o 53o lugar entre os compradores de Moambique.

106

Disponvel em: <http://urbaferramentas.wordpress.com/projeto/> Acesso em:


05 jun.2014.
27

Disponvel
em:
<http://urbaferramentas.wordpress.com/ferramentas/>
Acesso em: 05 jun.2014.
28

MRE (s.d.) Relaes bilaterais Brasil-Moambique. Disponvel em: http://


maputo.itamaraty.gov.br/pt-br/relacoes_brasil-mocambique.xml
29

Notcias Online (2014) rea da defesa: Moambique e Brasil reforam


cooperao 20 maro 2014. Disponvel em: http://www.jornalnoticias.co.mz/
index.php/politica/12594-area-da-defesa-mocambique-e-brasil-reforcamcooperacao
30

107

Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini

Da mesma forma, Moambique foi o 96o parceiro comercial do


Brasil em 201331. O Brasil exporta para Moambique predominantemente produtos manufaturados (77,5% do total em 2013),
sobretudo veculos, mquinas e automveis, ao passo que importa de Moambique quase exclusivamente (95,9% do total) commodities (hulha betuminosa)32.
J os investimentos brasileiros em Moambique aumentaram de
forma significativa na dcada de 2000, em parte graas aos incentivos fiscais, tais como isenes de impostos e redues de taxas,
concedidos pelo governo moambicano para projetos de grande
porte. Dentre os maiores investidores brasileiros no pas esto a
Odebrecht (infraestrutura), Siemens (telecomunicaes), Petrobras
(petrleo e gs) e Vale (minerao e transporte)33.
A presena brasileira em Moambique no isenta de crticas.
Como j mencionado, o projeto ProSavana tem sido alvo de fortes
contestaes por parte da sociedade civil moambicana, frequentemente em articulao com entidades brasileiras. Intelectuais moambicanos tais como Mia Couto e Paulina Chinzane tambm questionam a influncia cultural do Brasil em Moambique; o primeiro
contesta a imagem elitista e branca que o Brasil passa no exterior34,
ao passo que Chiziane critica as telenovelas e as igrejas pentecostais
com sede no Brasil que abriram filiais em Moambique35. As reaes
cooperao brasileira em Moambique tanto os elogios quanto os questionamentos tendem a se diversificar a medida que os
laos vo se expandindo, tanto por vias bilaterais quanto por meio de
mecanismos multilaterais tais como a ONU e a CPLP.
Brasil Export, 2014. Disponvel em: http://www.brasilexport.gov.br/sites/
default/files/publicacoes/indicadoresEconomicos/INDMocambique.pdf
31

Brasil Export, 2014. Disponvel em: http://www.brasilexport.gov.br/sites/


default/files/publicacoes/indicadoresEconomicos/INDMocambique.pdf
32

33

ibid.

poca, 2014. Disponvel em: http://epoca.globo.com/ideias/noticia/2014/04/


bmia-coutob-o-brasil-nos-enganou.html (authors translation)
34

Agncia Brasil, 2012. Disponvel em: http://memoria.ebc.com.br/


agenciabrasil/noticia/2012-04-17/novelas-brasileiras-passam-imagem-de-paisbranco-critica-escritora-mocambicana
35

108

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com


Angola e Moambique: uma viso comparada

Concluso
A intensificao da cooperao brasileira com Angola e
Moambique faz parte de um fenmeno mais abrangente: a crescente importncia dada por atores brasileiros tanto atores estatais
quanto empresas do setor privado e entidades da sociedade civil
aos laos com a frica, e mais especificamente com a frica lusfona. O aumento dos fluxos comerciais (ainda que marcados por
fortes assimetrias em favor do Brasil), a expanso dos investimentos
e a diversificao das iniciativas lanadas por ONGs, associaes e
entidades religiosas refletem a percepo de novas oportunidades no
continente africano. Ao mesmo tempo, a ampliao da cooperao
Sul-Sul para o desenvolvimento, inclusive na sua dimenso tcnica,
mostra que a demanda angolana e moambicana por maior interao com o Brasil abarca reas to diversas quanto a agricultura, a
educao e a sade pblica. Sobretudo a partir da dcada de 90
com o fim da guerra civil angolana e, por outro lado, a estabilizao
da economia brasileira novos mecanismos bi- e multilaterais permitiram a consolidao das relaes no apenas no plano econmico, mas tambm nas suas dimenses poltica, cultural e militar.
Ao mesmo tempo, tal comparao requer uma srie de qualificaes, pois as divergncias histricas, econmicas, polticas e
culturais entre Angola e Moambique apesar do status comum
como ex-colnias portuguesas que se tornaram independentes
durante a Guerra Fria no podem ser ignoradas. Tais diferenas
afetam as relaes desses pases com o Brasil, o que significa que a
cooperao brasileira filtrada por meio de instituies, prticas
e normas locais, levando a resultados que no podem ser interpretados como idnticos. Por exemplo, o fato de Angola estar situado
no Atlntico Sul, que se tornou nova regio prioritria da poltica
de defesa do Brasil, traz uma srie de motivaes e preocupaes
que no existem necessariamente nas relaes Brasil-Moambique.
Da mesma forma, os investimentos brasileiros em carvo
moambicano e a efetivao do projeto ProSavana em Nacala provocam reaes locais que no se aplicam ao caso da cooperao
Brasil-Angola. , portanto, essencial repensar a cooperao Brasil109

Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com


Angola e Moambique: uma viso comparada

frica luz dessas especificidades, de forma a evitar generalizaes


que perpetuem o mito de uma frica homognea.
Finalmente, essencial analisar tais laos ao longo do tempo, pois a trajetria histrica das relaes entre o Brasil e seus
parceiros africanos tal como demonstram os casos de Angola e
Moambique inconstante, variando no apenas de acordo com
as motivaes e recursos brasileiros e africanos, mas tambm conforme o contexto mais amplo. Tanto no caso angolano quanto no
moambicano, por exemplo, o Brasil enfrenta concorrncia no
apenas dos pases do Norte global, mas tambm e cada vez mais
de outros provedores de cooperao Sul-Sul. Ao mesmo tempo que
o Brasil colabora com os demais Brics, inclusive por meio do projeto do Novo Banco de Desenvolvimento (anunciado em 2014,
durante a sexta cpula dos cinco chefes de Estado em Fortaleza),
as potncias emergentes competem por nichos e oportunidades
em comrcio, investimentos, cooperao tcnica e (de forma geral)
influncia na frica. Futuras anlises da cooperao brasileira com
pases africanos, inclusive Angola e Moambique, devem levar em
conta essas novas geometrias de cooperao e concorrncia, inclusive quando elas se sobrepem nos mesmos espaos.

CERVO, Amado. Socializando o desenvolvimento: uma histria da


cooperao tcnica internacional do Brasil. Revista Brasileira de
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POLTICA EXTERNA BRASILEIRA


E A COALIZO IBAS: COMRCIO
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Adriana Schor*
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Introduo
Embora no haja convergncia entre os especialistas sobre qual foi
o grau de mudana da poltica externa brasileira, ocorrida com o incio do governo Lula, e depois continuada pelo governo Dilma, ainda
assim no h como negar que a cooperao Sul-Sul foi uma marca de
destaque e a aproximao com os pases em desenvolvimento e emergentes ocupou lugar de relevo no discurso da diplomacia desde ento.
Um dos exemplos mais bem acabados do foco da poltica
externa brasileira na ltima dcada no chamado Sul foi o Frum
ndia-Brasil-frica do Sul (Ibas). Inserido no contexto dessa discusso sobre as mudanas no projeto de poltica externa que passou a vigorar a partir da eleio do governo petista, o acordo de
cooperao entre Brasil, ndia e frica do Sul assinado em 2003
Uma verso preliminar deste captulo foi publicada como artigo, em ingls,
na New Global Studies (2013).
1

* Professora do Instituto de Relaes Internacionais da USP e pesquisadora


do Caeni-USP.
** Professora do Instituto de Relaes Internacionais da USP e pesquisadora
do Caeni-USP.

112

113

Adriana Schor e Janina Onuki

Poltica externa brasileira e a coalizo IBAS: comrcio e insero internacional

foi um marco na chamada cooperao Sul-Sul (Lima, 2005). No


apenas porque representou um novo comportamento internacional do pas, mas tambm porque, diferentemente dos acordos
estritamente comerciais ou de cooperao poltica, o Ibas tratava
de diversos temas como democracia, reduo da pobreza, polticas pblicas de educao e cincia, cooperao tecnolgica e,
tambm, de comrcio e investimentos2.
Alm disso, o Ibas passou a ser, dentre os acordos firmados pelo
novo governo, um elemento de destaque ao reunir pases com perfis de atuao internacional prximos e a autopercepo de lideranas internacionais, assim como articular posies polticas conjuntas em vrios ambientes multilaterais.
Passados mais de dez anos, o acordo Ibas continua sendo fruto de
diversas anlises no ambiente acadmico (veja, por exemplo, publicao resultante do Seminrio Ibas na III Conferncia Nacional de
Poltica Externa e Poltica Internacional O Brasil no Mundo que
vem a realizado em 2008, assim como Alden e Vieira 2005, Lima
2005 e Oliveira, Onuki e Oliveira 2006). Embora nesses estudos o
acordo seja abordado por meio de diferentes matrizes tericas e enfatizem diferentes questes colocadas pela cooperao entre os trs pases, h relativo consenso de que most likely IBSA will not focus on
trade (Flemes, 2007, p.24; Lima, 2010; Dupas, 2006).
Com a manuteno de um discurso diplomtico coordenado, e
de anlises que reforam a ideia de que os trs pases compartilham
o objetivo de ampliar a visibilidade internacional por meio de uma
atuao de mais destaque em contextos multilaterais, vrias anlises
deixam de lado o comrcio, avaliando as dificuldades de justificar a
manuteno da coalizo apenas por esta varivel.

Parte das razes argumenta o fato de que os pases tm uma


estrutura produtiva bastante semelhante e que, portanto, no h
complementaridade entre suas pautas de exportao e importao,
o que reduz os potenciais ganhos de comrcio. Alm disso, dadas as
semelhanas entre a produo e a exportao, os pases competem
entre si pelos mercados dos pases desenvolvidos, o que inviabiliza
a ao conjunta em questes comerciais. Nesse sentido, no haveria
cooperao, mas competio entre eles.
Nossa avaliao que a maior parte das anlises sobre o Frum
Ibas, influenciada pelo discurso diplomtico e pelo cenrio internacional em que a coalizo foi criada e evoluiu, tem passado ao largo
das questes de comrcio em particular (e econmicas, em geral) e
enfatizado, predominantemente, seu papel normativo. O foco tem
sido no papel diplomtico que os trs pases membros tm tido na
arena internacional a partir da criao da coalizo (Lima, 2010).
comum a utilizao de conceitos como pases emergentes
ou potncias mdias (Higgot; Cooper, 1990) para argumentar
que o papel desses pases, e da cooperao entre eles, o de intermediar a relao entre os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento em organizaes internacionais. Tambm ressaltado o
papel que os trs pases tm tido na busca pela reforma dessas organizaes, como a ampliao do nmero de membros permanentes
do Conselho de Segurana da ONU (Flemes, 2007).
claro que no se pode desprezar a imagem construda pela
coalizo no plano internacional, mas em geral, a ausncia da discusso de uma colaborao mais especfica em termos econmicos
e comerciais dentro das discusses das causas e efeitos da criao do
Frum parte do pressuposto que o Frum Ibas no deve tratar de
comrcio, dadas as suas prprias limitaes econmicas, e seu objetivo mais amplo de construo de uma identidade internacional.
Este captulo pretende fazer uma anlise da evoluo comercial
entre os pases membros do Ibas, mas tambm pretende questionar
a ideia de que a relevncia do acordo concentra-se apenas na sua
dimenso normativa. Nosso argumento central que o Ibas pode
(e deve) tambm ser sobre comrcio. O texto est dividido em trs
partes. Na primeira delas, so reunidas evidncias que questionam
a falta de complementaridade das economias brasileira, indiana e

Declarao de Braslia de 6 de junho de 2003, disponvel em http://www.


itamaraty.gov.br. O Frum Ibas tambm conhecido como G-3, e apresenta
como propsito central a consolidao de uma parceria estratgica entre pases
em desenvolvimento, com trs interesses comuns principais: o compromisso
com instituies e valores democrticos; o empenho em vincular a luta contra
a pobreza a polticas de desenvolvimento; e a convico de que instituies
multilaterais devem ser fortalecidas em contextos de instabilidades econmicas,
polticas e relativas a questes de segurana.
2

114

115

Adriana Schor e Janina Onuki

Poltica externa brasileira e a coalizo IBAS: comrcio e insero internacional

sul-africana que impediria ganhos de comrcio. Na segunda parte, so feitas consideraes a respeito dos ganhos que a cooperao intragrupo teria com a intensificao do fluxo de comrcio. Por
fim, a terceira parte organiza as concluses.

Brasil, ndia e frica do Sul apresentam pouca diversificao


nas suas exportaes totais. O aumento do preo das commodities
ao longo da primeira dcada de 2000 fez com que houvesse uma
maior concentrao do valor das exportaes em poucos produtos. No caso brasileiro, os 8% dos produtos mais exportados
representavam 81% do total em 2001. Este valor aumentou para
87% em 2011. Para o caso indiano, estes valores passaram de
78% para 73% no mesmo perodo. As exportaes sul-africanas
mantiveram ndice de concentrao dos 100 produtos em 80%
em 2000 e 2013.
Entretanto, o que os dados nos mostram que houve diversificao das exportaes no comrcio Brasil-ndia. As exportaes
brasileiras para a ndia em 2000 estavam totalmente concentradas
em 100 produtos (99%). Em 2013, os 100 produtos mais exportados representaram 97% do total. O mesmo ocorreu com as exportaes indianas para o Brasil (de 92% do total em 2000 para 87%
em 2013). Num perodo no qual houve concentrao das exportaes totais, a pequena desconcentrao observada no comrcio
Brasil-ndia bastante relevante.

Brasil, ndia e frica do Sul: os ganhos de comrcio


Uma das caractersticas de pases menos desenvolvidos a relativa concentrao das suas exportaes em poucos produtos. Isso os
torna vulnerveis a mudanas no ambiente externo, pois pequenas
variaes de preos ou de quantidade demandada levam a grandes variaes na receita de exportaes. Assim, a diversificao das
exportaes, tanto em termos de produtos quanto em termos de
destino, um objetivo fundamental de poltica econmica.
Usando dados de valores exportados em 2000 e 2013 desagregados
ao nvel de quatro dgitos (1257 produtos), calculamos o percentual
do total das exportaes concentrado nos 100 produtos (8% do total
de produtos) com maior valor exportado. Foram excludos os setores
de combustvel e energia (NCM 27). Esses setores, como mostra a
tabela 1, compem parte no desprezvel das exportaes totais dos
trs pases, mas distorcem a anlise proposta a seguir.
Tabela 1 Exportaes: percentual das exportaes totais (2013)

Tabela 2 Concentrao das exportaes: percentual dos


100 produtos mais exportado no total das exportaes

Fonte: clculo do autor com base nos dados de Comtrade, ONU.

Fonte: clculo do autor com base nos dados de Comtrade, ONU.


116

No caso do comrcio com a frica do Sul, as exportaes brasileiras tiveram um aumento da concentrao (de 92% para 95%
nos 100 principais produtos), assim como as exportaes indianas
(de 79% do total em 2000 para 87% em 2013). As exportaes
sul-africanas, tanto para o Brasil (98%) quanto para a ndia (98%),
mantiveram o mesmo nvel de concentrao.
117

Adriana Schor e Janina Onuki

Poltica externa brasileira e a coalizo IBAS: comrcio e insero internacional

O fato de as exportaes intra-Ibas (especialmente Brasil e


ndia) nesse perodo no apresentarem o mesmo padro de concentrao das exportaes totais sugere que esses so destinos que
oferecem um potencial de aumento da diversidade das exportaes
que pode, ao mesmo tempo, reduzir a dependncia em poucos
produtos e em poucos destinos. Alm disso, a diversificao das
exportaes pode significar a diversificao da produo domstica na direo de produtos com maior produtividade e, em alguns
casos, na desconcentrao setorial e espacial da produo nacional.

ria de um aumento na disponibilidade de bens de capital para


aumentar a produtividade na produo de seus bens, o que significaria aumento da renda e crescimento econmico.
O segundo tipo de comrcio internacional previsto pela teoria o chamado comrcio intraindstria. Aqui, o incentivo para o
comrcio, e a razo para a existncia de ganhos dele provenientes,
no a diferena entre os pases, mas suas semelhanas. Os pases tm dotaes semelhantes de recursos, rendas e preferncias
parecidas e dividem a mesma tecnologia de produo. O ganho
de comrcio gerado pela possibilidade de cada pas se especializar na produo de certas variedades de produtos do mesmo setor
produtivo (o exemplo clssico o comrcio no setor automotivo,
com grande variedade de modelos e tipos). Essa especializao gera
ganho de escala, reduo de custos e preos e o comrcio permite
que os consumidores se beneficiem do aumento da variedade de
produtos disponveis. Essa a dinmica do comrcio Norte-Norte.
Entretanto, no so todos os pases que dividem as mesmas
caractersticas produtivas e de demanda que praticam o comrcio
intraindstria. Se assim fosse, esse seria tambm o caso do comrcio Sul-Sul. Para que exista o comrcio intrassetorial, e esse gere
ganhos para ambos os pases, necessrio que a tecnologia de produo apresente economias de escala. Isto , que o aumento da
quantidade produzida gere reduo dos custos unitrios de produo. E isso ocorre, de forma geral, no caso de bens produzidos com
tecnologia intensiva em capital fsico e humano (elevados custos
fixos em pesquisa para desenvolvimento de novas tecnologias e
produtos diferenciados). Os pases que tradicionalmente produzem
esses bens so os pases do Norte desenvolvido.
Durante as dcadas de 60 e 70, o comrcio internacional cresceu a taxas bastante elevadas e, concomitantemente a esse crescimento, houve uma mudana estrutural nos fluxos de bens entre
os pases. A grande parte do comrcio passou a ser intraindstria.
O comrcio Norte-Sul baseado na exportao de produtos primrios do Sul continuou, mas perdeu importncia relativa. Mais
de 70% do fluxo de comrcio se dava entre os pases do Norte,
predominantemente intraindstria (Tussie, 1987). Muitos argu-

O comrcio Sul-Sul pode tambm ser intraindstria


A teoria econmica (Krugman; Obstfeld, 2010) prev a ocorrncia de dois tipos distintos de comrcio entre dois pases. O
primeiro deles, o chamado comrcio interindstria, ou intersetorial, derivado das teorias tradicionais de comrcio internacional.
As diferentes dotaes de fatores produtivos existentes entre os
pases significam que a especializao na produo, e consequente exportao, nos bens produzidos com tecnologia intensiva no
recurso abundante no pas levam a uma alocao mais eficiente
dos recursos produtivos e ao ganho de comrcio. O pas importa
os bens nos quais no tem vantagem comparativa e o bem-estar
da economia como um todo aumenta em funo da maior disponibilidade de bens para consumo.
De uma maneira simplificada e estilizada, esse o argumento
para a existncia de ganho no comrcio Norte-Sul. Pases com
dotaes de recursos distintas (Norte abundante em capital e tecnologia e Sul abundante em trabalho e recursos naturais) comercializam produtos com combinaes de recursos distintas, aproveitando-se das vantagens comparativas. Haveria ento ganhos
para todos. O Sul se beneficiaria ao usar de forma mais eficiente seus recursos produtivos (utilizando o escasso capital na produo de bens com tecnologia intensiva em trabalho e recursos
naturais) e importaria bens com tecnologia intensiva em capital,
como mquinas e equipamentos. Ao permitirmos investimento
e ganho de produtividade nestas economias, o Sul se beneficia118

119

Adriana Schor e Janina Onuki

Poltica externa brasileira e a coalizo IBAS: comrcio e insero internacional

mentam que esse foi um dos fatores que explicam o crescimento


elevado das economias desenvolvidas nesse perodo. O comrcio
permitiu um elevado ganho de produtividade que se refletiu no
aumento da renda desses pases.
Nesse perodo, a parcela de comrcio dos pases do Sul caiu
sensivelmente em relao ao comrcio total. Entretanto, a caracterstica de comrcio interindstria dos pases do Sul foi aos poucos dando lugar a um comrcio mais sofisticado de manufaturas. A partir da dcada de 1980, parte expressiva do comrcio do
Sul j de manufaturados. Esse movimento se acelera a partir
da dcada de 1990, quando vrios pases em desenvolvimento
ampliam e consolidam suas estruturas produtivas industriais. A
liberalizao comercial que se segue leva a um aumento de produtividade das firmas desses pases (Krishna; Mitra, 1998 para evidncias para ndia, Jonsson; Subramanian, 2001, para frica do
Sul, e Schor, 2004, para Brasil) e a insero na economia internacional ganha prioridade na poltica econmica. Isso acontece em
diferentes graus nos pases do sul.
A consequncia dessa mudana na estrutura produtiva e internacional a intensificao do comrcio intraindstria no Sul.
Segundo o World Development Report 2009 (Brulhart, 2008,
p. 11), algo em torno de 27% do comrcio mundial poderia ser
considerado intraindstria. O peso desse comrcio nos diversos
pases era, entretanto, bastante variado. Baseado no ndice de
Grubel-Lloyd3, que tem valor zero caso o fluxo de comrcio seja
totalmente interindstria e valor um caso esse fluxo seja integral-

mente intraindstria, o autor calcula (usando dados desagregados a cinco dgitos) que o ndice tem valor 0,324 para os pases
de renda elevada (segundo a classificao do Banco Mundial) e
0,067 para os pases de renda baixa. Os pases de renda mdia
tm ndice prximo de 0,2.
Para o ano de 2013, calculamos o mesmo ndice (usando quatro dgitos) para o fluxo de comrcio entre cada um dos
pases membros do Ibas e os Estados Unidos (EUA). Estes so
0,2741 (Brasil-EUA), 0,2124 (ndia-EUA) e 0,2025 (frica do
Sul EUA). Os valores para 2000 so expressivamente menores
(0,2389, 0,1605 e 0,1879, para o comrcio entre Brasil, ndia
e frica do Sul com os Estados Unidos, respectivamente). Esses
dados mostram que o comrcio intraindstria relativamente
elevado nos pases do Ibas, o que significa que seu parque industrial diversificado o suficiente para se relacionar com a indstria
de manufatura norte-americana.
Quando o mesmo ndice calculado para o fluxo de comrcio entre os pases do Ibas, os valores so bem menores.
Desconsiderando o comrcio de setores de combustvel e energia,
os valores do ndice agregado de Grubel-Lloyd so: 0,1112 para
o comrcio Brasil-ndia, 0,1226 para o comrcio Brasil-frica do
Sul e 0,0510 para o comrcio ndia-frica do Sul. Isso mostra que,
apesar do setor manufatureiro desses pases ser diversificado o suficiente para sustentar o comrcio intraindstria com os Estados
Unidos, o potencial no aproveitado para o comrcio intraindstria entre os pases do Ibas.
A tendncia que a magnitude do comrcio intraindstria
intra-Ibas seja sempre menor que aquele entre os pases membros e
os pases desenvolvidos. Mas os nmeros do comrcio de 2013 nos
mostram que ainda h muito potencial para esse tipo de comrcio
antes que o limite imposto, por serem economias menores que os
Estados Unidos, seja alcanado.
Um exemplo, dentre muitos outros, o setor de Bombas de
ar ou de vcuo, compressores de ar ou de outros gases e ventiladores; exaustores (coifas aspirantes) para extrao ou reciclagem, com
ventilador incorporado, mesmo filtrantes (NCM 8414). Tanto o

O ndice de Grubel-Lloyd calculado para cada setor usando os dados de


importaes (M) e exportaes (X): GL = 1- [|X-M|/(X+M)]. Quando o comrcio
nesse setor predominantemente intraindstria, o volume de comrcio (X+M)
elevado, mas o saldo comercial (X-M) pequeno, pois h importao e
exportao no mesmo setor. Assim, o GL tende a um. Quando o comrcio,
nesse setor, predominantemente interindstria, o saldo comercial e o
volume de comrcio tendem a ser iguais. Nesse caso, GL tende a zero. Para
obtermos um ndice agregado para os pases, calculamos os ndices setoriais
para cada um dos setores a quatro dgitos e usamos uma mdia ponderada
pelos pesos de comrcio de cada setor no comrcio internacional como
sugerido por Mikic e Gilbert (2009).
3

120

121

Adriana Schor e Janina Onuki

Poltica externa brasileira e a coalizo IBAS: comrcio e insero internacional

Brasil quanto a ndia importam e exportam produtos desse setor.


O ndice de comrcio intraindstria com os Estados Unidos 0,85
e 0,78 para Brasil e ndia, respectivamente. No caso do comrcio
entre Brasil e ndia, o ndice tem valor de 0,32, pois o valor importado pelo Brasil muito mais elevado que o valor por ele exportado
da ndia. Alm disso, o volume de comrcio Brasil-ndia muito inferior ao volume de comrcio desses dois pases para com os
Estados Unidos (US$ 28 milhes Brasil-ndia, US$ 330 milhes
Brasil-EUA e US$ 240 milhes ndia-EUA). Esse um exemplo
de um setor onde h evidncia de potencial no aproveitado de
comrcio intraindstria intra-Ibas.
Um dos argumentos a respeito da dificuldade na cooperao
dos pases em desenvolvimento, em especial os membros do Ibas,
que eles competem entre si na oferta de produtos manufaturados
para os pases desenvolvidos, cujo acesso ao mercado j restrito
pelas barreiras tarifrias e no tarifrias.
Calculamos o ndice de similaridade das exportaes4 para os trs
pases membros do Ibas. Esse ndice compara a parcela das exportaes de cada um dos 1257 produtos (quatro dgitos) no total das
exportaes de cada pas, o que permite a comparao entre pases
cujas magnitudes das exportaes so muito diferentes entre si. O
ndice varia de zero a um, onde zero significa nenhuma similaridade
e o valor um, total coincidncia das pautas de exportaes.
Para o ano de 2013, os valores encontrados so: 0,33 para
Brasil-ndia, 0,37 para Brasil-frica do Sul e 0,31 para ndiafrica do Sul (em 2000, eram 0,27, 0,37 e 0,30, respectivamente). Esses valores no so elevados, o que no indica excessiva
similaridade nas pautas de exportaes dos trs pases para o resto do mundo. Para termos uma referncia melhor, os ndices de
similaridade das exportaes totais de Brasil, ndia e frica do
Sul com as exportaes dos Estados Unidos, para 2013, so 0,34,
0,39 e 0,40, respectivamente. Ou seja, no h muito maior simi-

laridade entre as exportaes dos pases do Ibas do que entre as


exportaes de cada um deles e dos Estados Unidos.
Entretanto, esses valores so relativos s exportaes totais.
O argumento da concorrncia das exportaes se refere aos pases do Ibas nos mercados desenvolvidos. Para verificarmos que a
similaridade baixa mesmo nesses mercados, calculamos o mesmo ndice anterior, mas apenas para a pauta das exportaes dos
trs pases para os Estados Unidos. Para 2013, os valores so 0,20,
0,16 e 0,12, para Brasil-ndia, Brasil-frica do Sul e ndia-frica
do Sul. Ou seja, as semelhanas parecem ser menores do que nas
exportaes totais.
Os dados recentes de comrcio nos mostram que o argumento da concorrncia nos mercados desenvolvidos pode ser vlido
para alguns produtos especficos, mas no vlido de forma geral.
Provavelmente ele foi verdade em algum momento do tempo,
quando os pases de fato tinham sua pauta de exportaes concentradas em produtos bsicos. Hoje, parece que no mais o caso.

Esse ndice calculado somando-se (entre todos os setores) o valor mnimo


do percentual de cada setor na exportao total de cada pas envolvido (no
nosso caso, sempre dois a dois) como sugerido por Mikic e Gilbert (2009).
4

122

Por que no ampliar o comrcio intra-Ibas?


No perodo de 13 anos, entre 2000 e 2013, o fluxo de comrcio
intra-IBSA cresceu mais de 12 vezes, de pouco mais de US$ 1,5
bilho para US$ 20,5 bilhes. Esse nmero muito superior ao
aumento, tambm expressivo, do comrcio total de cada um dos
pases membros. Apesar disso, continua sendo pouco expressivo em
relao a outros destinos. Em 2013, o comrcio intra-IBSA corresponde a menos de 2,5% do fluxo total do comrcio internacional do Brasil. Para a ndia, o valor no muito diferente (3%). O
comrcio intra-IBSA mais relevante para a frica do Sul (8,5%),
principalmente em funo do comrcio com a ndia.
O comrcio, alm de pouco representativo, ainda relativamente concentrado em poucos produtos. No caso das exportaes brasileiras para a ndia em 2013, mais de 50% do total refere-se a petrleo e pouco menos de 15%, a acar. Para a frica
do Sul, no mesmo ano, algo em torno de 14% das exportaes
brasileiras foram ouro.
123

Adriana Schor e Janina Onuki

Poltica externa brasileira e a coalizo IBAS: comrcio e insero internacional

De fato, o comrcio intra-IBSA enfrenta dificuldades adicionais


em funo dos pases no serem o que poderamos chamar de parceiros naturais. Alm das limitaes que se referem s diferenas
culturais e lingusticas, um desafio a ser considerado a distncia
entre os pases, amplificada pela falta de infraestrutura, e a ausncia
de ligaes frequentes entre os principais portos e aeroportos.
Segundo Prabir De (2005), em 2004 havia apenas um navio por
semana que ligava o Porto de Santos, Brasil, e o Porto da Cidade do
Cabo, frica do Sul. No havia, entretanto, nenhuma ligao direta entre portos brasileiros e portos indianos, o que dificulta enormemente o comrcio entre esses dois pases. Para chegar ndia,
as exportaes brasileiras devem antes ir para a Cidade do Cabo,
depois para o Porto de Durban, na prpria frica do Sul. H ento
trs alternativas para o Porto de Jawalal Nehru, na ndia: via Dubai,
via Oman ou via Ilhas Maurcio e Singapura. Ou seja, os custos de
transporte so significativamente elevados. Segundo as estimativas do autor, algo em torno de 12% do total do valor do fluxo de
comrcio entre Brasil e ndia referente a custos de transporte.
Um aumento do fluxo deve reduzir esse custo ao aumentar a
oferta de frete entre os pases. Entretanto, existe um problema de
coordenao, pois o aumento da oferta s ocorreria frente a um
aumento da demanda. Assim, esse problema seria mais facilmente solucionado com a interveno dos governos ao incentivar o
aumento da oferta de frete. Nesse sentido, o Frum Ibas pode ter
um papel relevante na ampliao do comrcio entre os pases membros ao propiciar polticas pblicas coordenadas entre os pases.
Por outro lado, cabe ressaltar que a distncia geogrfica no
um obstculo intransponvel para o aumento do fluxo do comrcio entre os pases. O melhor exemplo da superao da distncia
o crescente comrcio entre a China e os pases ocidentais, especialmente com os Estados Unidos. Estimativas mais gerais (Baier;
Bergstrand, 2001) sugerem que a reduo do custo de transporte explica 8% do aumento do comrcio internacional entre vrios
pases da OCDE no perodo 1960-1980.
Como resultado, apesar de haver potencial de comrcio intra-IBSA, esse significativamente reduzido em face de vrias dificul-

dades, sobretudo na rea de transporte. Alm disso, como acima


destacado, a parcela de comrcio intra-Ibas, embora crescente,
ainda extremamente pequena em comparao com os parceiros
tradicionais. Entretanto, a perspectiva de ganhos de comrcio pela
diversificao das exportaes e pela possibilidade de desenvolvimento de comrcio intraindstria pode justificar o empenho diplomtico e os investimentos pblicos em aproximar as economias dos
membros do Ibas. Alm disso, argumenta-se em seguida que h a
possibilidade de ganhos de cooperao poltica com a intensificao do comrcio. Dessa forma, a anlise de custos e benefcios dos
investimentos ligados ao apoio ao aumento do comrcio deve levar
em considerao esses outros potenciais ganhos.

124

Os benefcios da cooperao
Um dos objetivos declarados da Declarao de Braslia que oficializa o Frum Ibas a negociao conjunta em fruns multilaterais. Mais especificamente em questes de comrcio internacional,
(...) Brazil, India and South Africa decided to articulate their initiatives of trade liberalization.
Em sua diferenciao entre arranjos cooperativos e coalizes,
Lima (2010) argumenta que o Frum Ibas pode ser descrito tanto como uma coalizo ou como um arranjo cooperativo. Embora
haja dois pilares cooperativos (cooperao entre os pases membros
e cooperao triangulada com terceiros), a autora refora a ideia de
que Ibas uma coalizo e aponta para articulao poltica dos pases no mbito internacional.
Os trs pases, principalmente Brasil e ndia, foram reconhecidamente lderes da coalizo de pases em desenvolvimento, o G-20, nas
negociaes comerciais em Cancun, que mudou de forma definitiva
o ambiente das negociaes internacionais na OMC ao tornar clara
a impossibilidade do encaminhamento de propostas sem a participao dos pases em desenvolvimento, o que no ocorria anteriormente
(Narlikar, 2003; Queresh, 2003; Narlikar; Tussie, 2004).
Entretanto, na maioria das vezes as coalizes de pases em
desenvolvimento tm se mostrado eficazes para bloquear as nego125

Adriana Schor e Janina Onuki

Poltica externa brasileira e a coalizo IBAS: comrcio e insero internacional

ciaes (vide Cancun), mas no tm conseguido evoluir para coalizes eficazes nos perodos de efetiva negociao de propostas. A
cooperao entre os pases parece ruir no momento em que fica
evidente a grande diferena de interesses na rea comercial.
Nesse contexto, o grande desafio para os pases em desenvolvimento, e para o Frum Ibas em particular, manter a cooperao
nas negociaes em fruns multilaterais. Esta seo argumenta que
a intensificao do comrcio internacional intra-Ibas poderia contribuir para a manuteno da cooperao entre os pases membros
nessas negociaes.

na arregimentao de seguidores regionais. Mas isso tambm


no parece ser capaz de resolver o problema da cooperao sem
interesses comuns. Os pases do Ibas, alm de no serem lderes
regionais no sentido de terem seus vizinhos como seguidores de
seus interesses, tambm no dividem interesses comuns. E esta
uma das caractersticas necessrias, embora no suficiente, para
que um grupo sustente a cooperao ao longo do tempo. Em seu
estudo sobre as coalizes de pases em desenvolvimento na rea
de comrcio internacional, Narlikar (2003, p.197) conclui que
[the] sustaintability of the coalition hinges crucially on a shared,
internally consistent agenda.
Vrios autores argumentam nesse mesmo sentido. Flemes
(2009) mostra que, no s em temas de comrcio, h divergncia de interesses entre ndia, Brasil e frica do Sul. Areias (2010)
aponta como sendo essa divergncia a razo pela qual o G-20 no
foi capaz de defender uma posio comum ao longo das negociaes da Rodada Doha na OMC. Tussie (1987) argumenta que as
coalizes de pases em desenvolvimento no se sustentam, pois
h pouco comrcio entre eles e o existente predominantemente
baseado nas vantagens comparativas, ou seja, no comrcio interindstria. Segundo a autora, uma das razes pelas quais os pases desenvolvidos so bem sucedidos nas negociaes comerciais
que eles tm menor atrito em relao a questes relativas ao
comrcio internacional, pois o comrcio intraindstria, predominante, gera menores redistribuies domsticas da renda que o
comrcio interindstria.
De acordo com a teoria econmica, os ganhos de comrcio existem, pois a possibilidade de dissociar produo e consumo permite que os recursos produtivos sejam alocados de maneira mais eficiente, o que aumenta a disponibilidade de bens. Isso ocorre tanto
quando o comrcio gerado pelas diferentes vantagens comparativas (comrcio interindstria) quanto quando o motivo a presena de economias de escala (comrcio intraindstria). Entretanto, a
realocao dos recursos produtivos, no caso do comrcio intersetorial, ocorre entre dois setores que usam diferentes combinaes dos
fatores de produo. Isso gera a redistribuio da renda domsti-

A construo de uma identidade comum


Um dos pilares que sustenta o Ibas o fato dos trs pases dividirem caractersticas comuns, como serem pases em desenvolvimento, as maiores economias nas suas respectivas regies, grandes
democracias e ativos na poltica global. Alm disso, como o discurso de Manmohan Singh, ento primeiro ministro indiano, claramente aponta, dividem ideias e uma identidade comum: IBSA is
a unique model of transnational cooperation based on a common
political identity. Our three countries come from three different
continents but share similar world views and aspirations. (apud
Vieira; Alden, 2011).
Narlikar (2003) recorre s ideias construtivistas para argumentar que coalizes podem ser formadas a partir de identidades
comuns. Pases que tm caractersticas semelhantes tendem a ter
maior grau de confiana uns nos outros, pois acreditam ser menos
provvel que pases que dividem as mesmas caractersticas que eles
(consideradas boas) tenham comportamento agressivo em sua
direo. A autora mostra que, muitas vezes, identidades comuns
ajudam a manter a coalizo mesmo quando o motivo inicial para
negociao conjunta desaparece.
Entretanto, tanto Narlikar (2003) quanto Vieira e Alden
(2011) argumentam que laos de identidade no so suficientes para sustentar uma coalizo, ou manter a cooperao. Vieira
e Alden (2011) buscam a resposta para uma maior sustentao
126

127

Adriana Schor e Janina Onuki

Poltica externa brasileira e a coalizo IBAS: comrcio e insero internacional

ca, onde o fator produtivo usado intensivamente nas exportaes


ganha renda e aquele usado intensivamente na produo de bens
que competem com importados, perde renda. o chamado efeito
Stolper-Samuelson. Essa uma das razes pelas quais as mudanas na poltica comercial so to controvertidas. H grupos que
ganham e grupos que perdem renda.
Por outro lado, o comrcio intrassetorial gera menores redistribuies de renda. A realocao dos fatores de produo se d
dentro de um mesmo setor, o que no muda significativamente
sua composio na produo nacional e, portanto, na renda. A
mudana, nesses casos, se d na concentrao da produo em
algumas variedades do bem, ao invs de o pas produzir todas as
variedades que os consumidores desejam. Como no h mudana
significativa na distribuio da renda domstica, h menor resistncia a mudanas de poltica comercial.
Um maior comrcio intraindstria significa, portanto, uma
convergncia maior de interesses. O aumento do volume do
comrcio intraindstria entre os pases faz com que as economias
desses pases se tornem mais parecidas no sentido de terem a produo alocada nos mesmos setores. Isso faz com que a combinao de fatores produtivos na produo seja parecida e, portanto,
sejam parecidos seus interesses comerciais (que interferem na distribuio domstica da renda).
Assim, embora o aumento do comrcio intraindstria no seja
capaz de fazer convergir todos os interesses comerciais dos membros Ibas (Brasil e ndia, por exemplo, inevitavelmente tm interesses distintos na questo agrcola), ele pode aumentar o grau de convergncia existente e aproximar os interesses dos setores industriais
dos trs pases, como discutido mais adiante.
Em geral, as coalizes de pases em desenvolvimento so vistas
como coalizes com estratgias meramente distributivas. Isto ,
buscam apenas obter ganhos, mas no oferecem muita coisa em
troca (Odell; Ortiz, 2004). Embora isso nem sempre seja verdade
(Narlikar; Tussie, 2004), j discutimos a dificuldade dessas coalizes gerarem propostas conjuntas nas negociaes comerciais pela
falta de convergncia de interesses.

Por outro lado, os pases em desenvolvimento, especialmente os pases membros do Ibas, contestam os limites estabelecidos
pelos pases desenvolvidos nas negociaes multilaterais (Hurrell;
Narlikar, 2005). Apesar de Brasil e ndia terem sido includos
nas reunies que antecedem as negociaes formais na OMC
(Krajeslki, 2000), as demandas de tratamento diferenciado para
pases menos desenvolvidos, de limitao das regras de defesa da
propriedade intelectual e da incluso dos chamados novos temas
como compras governamentais e padres ambientais e trabalhistas,
por um lado, e da incluso da liberalizao e reduo de subsdios
aos produtos agrcolas, por outro, no encontram espao na agenda
de negociaes delimitada pelos pases desenvolvidos.
A liberalizao do comrcio intra-Ibas permite, entretanto, a
experimentao com temas e formas de acordos que sejam compatveis com aquilo que os pases membros gostariam de observar nas
negociaes multilaterais. uma oportunidade para definir novas
normas e procedimentos em linha com as demandas, longe de
serem atendidas, dos pases em desenvolvimento (Celli et al, 2011).
Um tema caro aos pases Ibas permitir flexibilidade de ajuste
aos pases mais vulnerveis liberalizao do comrcio, tanto em
termos de tratamento especial e diferenciado, como na previso da
utilizao de salvaguardas.
Assim, acordos intra-Ibas seriam tambm importante sinalizao para os pases desenvolvidos, que relutam em abrir seus
mercados para os produtos dos pases em desenvolvimento, que a
cooperao para liberalizao do comrcio que beneficie a todos e
gere crescimento e desenvolvimento possvel caso os pases estejam comprometidos. Um dos argumentos para explicar o entrave
das negociaes da Rodada Doha a impossibilidade de um acordo que permita maior exportao agrcola para Europa e Estados
Unidos, por um lado, e acesso aos mercados de servios e manufaturas dos pases em desenvolvimento, por outro. Brasil e ndia,
por exemplo, esto em lados opostos na questo da liberalizao
agrcola e, tambm, na abertura dos mercados de servios. Um
acordo entre esses pases que permita uma maior exportao agrcola brasileira e a importao de servios indianos seria simbli-

128

129

Adriana Schor e Janina Onuki

Poltica externa brasileira e a coalizo IBAS: comrcio e insero internacional

co no sentido de mostrar que possvel uma liberalizao desses


mercados, com regras e velocidades diferentes das negociadas atualmente na OMC.

ca externa focada nos acordos Sul-Sul e a percepo dos indivduos.


Embora 65% dos entrevistados se mostrem a favor de uma maior
integrao entre os pases do Sul, a avaliao positiva desses pases
sistematicamente inferior avaliao dos pases desenvolvidos5.
Um maior volume de comrcio intra-Ibas poderia ter a funo de reduzir os questionamentos domsticos da poltica exterior voltada para os parceiros Ibas. A possibilidade de ganhos via
comrcio intraindstria de manufaturas pode ser um atrativo
para empresrios que buscam acessos a novos mercados. A disponibilidade de bens para consumo dos pases Ibas ajuda tambm
a melhorar a imagem dos parceiros na opinio pblica, o que se
soma aos esforos de cooperao cientfica e cultural tambm
proposta pelo Frum Ibas.
Como argumentamos na primeira parte deste captulo, o
comrcio intra-Ibas tem potencial de crescimento e sofisticao,
mas o fato de no serem parceiros naturais requer interveno
governamental para que o potencial seja realizado. Uma forma
de interveno que incentiva o aumento de comrcio a efetivao de acordos comerciais que ofeream preferncias tarifrias
aos parceiros Ibas. Sem dvida, existem outras, como medidas de
facilitao de comrcio por meio da harmonizao de certas normas e reduo da burocracia aduaneira e tambm outros acordos,
como de tributao.
Dos trs vrtices Ibas, dois deles j foram interligados com acordos preferenciais de comrcio assinados pelos pases membros
acordos ndia-Mercosul (Brasil) e Mercosul (Brasil)-Sacu (frica
do Sul). O terceiro, ndia-frica do Sul est em negociao.
O acordo ndia-Mercosul est em vigor desde 2009 e pretende
ser um primeiro passo para a formao de uma rea de livre comrcio entre os pases. O acordo do bloco sul-americano com o bloco
sul-africano j foi assinado em 2009 por todos os envolvidos, mas
ainda aguarda o processo interno de ratificao que deve ocorrer
em todos os pases para que o acordo entre em vigor.

Os desafios da cooperao Sul-Sul


Outro ponto importante que deve ser considerado o fato de
a institucionalizao do Ibas, assim como de outros acordos, ainda
ser centralizada pelos Ministrios das Relaes Exteriores de cada
um dos pases. Isso, segundo Alden e Vieira (2005), garante a continuidade da cooperao mesmo frente a mudanas de governo.
Mesmo assim, a manuteno da cooperao em instncias multilaterais depende, em algum grau, da legitimidade que o acordo
tem entre os diversos grupos constituintes domsticos (Mancuso;
Oliveira, 2006; Mancuso, 2007).
No Brasil, por exemplo, h o questionamento por grupos de
empresrios da maior nfase da diplomacia nas negociaes com
os pases do sul em detrimento dos parceiros tradicionais, como
Europa e Estados Unidos (Alden; Vieira, 2005). O argumento
que, embora haja potencial de ganhos com as novas parcerias, as
parcerias tradicionais ainda devem ser aquelas com maior nfase na
poltica externa e comercial. Por um lado, isso reflete a posio de
grupos beneficiados com o status quo da poltica comercial brasileira. Por outro, mostra que ainda h desconfiana dos empresrios a
respeito dos ganhos potenciais da cooperao Sul-Sul.
Segundo Areias (2010), a deciso brasileira de aceitar a proposta
EUA-EU na reunio Ministerial da OMC em 2008 contra a posio do G-20 se deve ao fato da mudana da posio da representao do setor industrial brasileiro frente possibilidade de, mais
uma vez, no haver acordo na Rodada Doha. O custo econmico da manuteno da coalizo com parceiros mais defensivos em
questes comerciais se tornou maior que os possveis ganhos polticos a serem obtidos pela diplomacia brasileira ao se manter unida
aos pases em desenvolvimento.
Onuki e Oliveira (2012) mostram que, segundo pesquisa de opinio realizada em 2011 no Brasil, h um descompasso entre a polti130

Survey O Brasil, as Amricas e o Mundo. IRI/USP. Dados disponveis em


http://www.lasamericasyelmundo.com
5

131

Adriana Schor e Janina Onuki

Do ponto de vista do aumento do fluxo de comrcio tanto Valls


Pereira (2006) quando Kume et al (2005) apontam para resultados
pouco expressivos a serem obtidos em decorrncia dos acordos de
preferncias. Alm de serem poucos os produtos que sofrem reduo tarifria, essa concentrada nos produtos j negociados entre
os pases, o que no fomenta um maior intercmbio comercial
entre eles. Com relao ao acordo Mercosul-ndia, esperava-se uma
nova troca de listas de preferncias em 2013.
Celli et al (2010) analisam os textos dos acordos Sul-Sul assinados pelo Mercosul, dentre eles os acordos com Sacu e ndia. Os
autores questionam a timidez com a qual os acordos tratam os problemas de assimetria entre os pases signatrios, to questionados
nos acordos multilaterais que envolvem pases desenvolvidos e pases em desenvolvimentos. Segundo eles, os acordos, que so vistos
como poderosos instrumentos para diminuir as assimetrias NorteSul, ao incentivar o comrcio Sul-Sul, tm muito pouco a dizer em
relao s assimetrias Sul-Sul (Celli et al, 2010, p. 55). Alm disso, apesar dos prembulos bastante ambiciosos, quando se trata dos
instrumentos comerciais per se (antidumping, salvaguardas, regras
de origem, barreiras tnicas, sanitrias e fitosanitrias), os acordos
se referem s regras dentro da estrutura da OMC.
Em resumo, os acordos comerciais intra-Ibas at agora negociados no mostram uma significativa diferena qualitativa em
questes relevantes para que se tornem referncias de cooperao
Sul-Sul. Tambm no parecem ser capazes de oferecer os incentivos
necessrios para que o volume de comrcio intra-Ibas cresa de forma a mudar significativamente as condies atuais de manuteno
e fortalecimento da cooperao da coalizo.
As negociaes Sul-Sul sofrem as mesmas dificuldades que as
negociaes Norte-Sul. Por outro lado, poderiam tambm se beneficiar dos mesmos incentivos, dadas as perspectivas de ganhos, tanto
em termos de comrcio, como em termos dos seus prprios objetivos mais amplos em termos normativos. Isto , um comrcio mais
forte leva, necessariamente, maior interdependncia poltica.
132

Poltica externa brasileira e a coalizo IBAS: comrcio e insero internacional

Concluses
Este captulo procurou mostrar que existe potencial para o
comrcio intra-Ibas e que ele ainda pouco explorado. Identificouse a necessidade de ampliao dos incentivos governamentais para
superar o problema de distncia e de falta de conhecimento mtuo
das oportunidades disponveis, pois os passos dados at agora nesse
sentido parecem bastante tmidos.
Os dados de fluxo de comrcio mostram que o volume de
comrcio intra-IBSA ainda marginal nos trs pases, embora
tenha havido crescimento expressivo na ltima dcada. H inmeros obstculos a serem enfrentados e o setor privado no tem
incentivos para mudar esse cenrio. Alm do problema da distncia, h barreiras ao comrcio que dependem de negociaes conjuntas entre os governos para que sejam reduzidas. Entretanto, os
movimentos tm sido avaliados como insuficientes para levar a
uma mudana significativa na relao comercial entre os trs pases.
A questo que se coloca sobre a validade do esforo em
aumentar o fluxo e a diversidade do comrcio intra-IBSA. Aqui se
procurou argumentar que o aumento do comrcio, alm dos possveis benefcios diretos, pode ter efeitos positivos sobre a cooperao
intra-IBSA nas negociaes multilaterais.
A criao do Frum em 2003 aconteceu num momento em
que havia claramente o incentivo para a ao coletiva do grupo.
O resultado da reunio da OMC em Cancun mostrou que h
potenciais ganhos na negociao conjunta. A contnua negociao
da Rodada Doha, por outro lado, mostrou tambm as limitaes
de uma coalizo com baixa coerncia interna. Como argumenta
Narlikar (2003), a construo de uma coalizo pode ser resultado
de uma identidade partilhada, mas insuficiente para manter sua
coeso e relevncia ao longo do tempo.
A presena do Ibas representou uma novidade do ponto de vista
da correlao de foras no plano da governana global. A coalizo
tornou-se uma instncia importante de coordenao de posies
dos trs pases para um conjunto amplo de negociaes multilaterais, mas ainda h muito que se avanar.
133

Adriana Schor e Janina Onuki

Poltica externa brasileira e a coalizo IBAS: comrcio e insero internacional

Os esforos diplomticos para criao do Frum em particular,


e da aproximao com outros pases do Sul em geral, necessitam
de complementao substantiva para que os pases possam de fato
cooperar nas negociaes multilaterais. O aumento do comrcio
pode, como este captulo tenta mostrar, contribuir nessa direo.
No se trata de resolver todos os problemas de convergncia de
interesses, em todas as esferas, mas de aproximar os interesses de
alguns setores para que os pontos de contato sejam fortalecidos.
Assim, consideramos que, apesar dos poucos avanos em seus
mais de dez anos de existncia, ainda cabe falar em comrcio no
Frum Ibas. Os estudos acadmicos devem tambm se debruar
sobre as dificuldades, custos e benefcios da cooperao comercial
entre os pases membros. Essa uma questo relevante no somente em funo de possveis proposies de polticas pblicas, mas
tambm por conta do papel que o comrcio pode ter na maior (ou
menor) cooperao poltica em negociaes multilaterais.

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BRASIL, CHINA E A
COOPERAO SUL-SUL
Marcos Cordeiro Pires*
Lus Antonio Paulino**
Aline Tedeschi da Cunha***

Introduo
Na nova ordem mundial em construo, pases que tinham
pouca influncia sistmica vm atualmente se consolidando como
importantes atores num realinhamento das relaes de poder da
poltica e economia mundiais. Dentre esses, China e Brasil surgem
como system affecting states1 no redesenho da geopoltica mundial,
j que ambos so global players que exercem papel de peso no mbito internacional. Por isso, a relao bilateral sino-brasileira desperta
um renovado interesse, por se tratar de exemplo de cooperao SulSul, que atingiu em 2012 o status de uma parceria estratgica global.

* Docente do Departamento de Cincias Polticas e Econmicas UnespMarlia.


** Docente do Departamento de Cincias Polticas e Econmicas UnespMarlia.
*** Doutoranda em Cincia Sociais Unesp-Marlia.
Segundo a definio de Keohane (1969), so system affecting states
aqueles pases que, participando de vias multilaterais de concertao e ao
coletiva, buscam influenciar resultados internacionais e apresentam perfil
internacional assertivo, ainda que disponham de recursos de poder limitados
em comparao com grandes potncias j estabelecidas.
1

139

Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

No ano de 2014 se comemora 40 anos do restabelecimento das


relaes diplomticas entre Brasil e China. Em 1974, ainda que de
maneiras distintas, Brasil e China seguiram modelos econmicos
que se caracterizavam pela pequena insero na economia mundial.
J na dcada de 1980, iniciaram processos de abertura econmica
ao se integrarem ao processo de globalizao por meio dos fluxos
comerciais, produtivos, financeiros e tecnolgicos. Hoje, ambos os
pases exercem grande influncia em seu entorno regional e, mais
recentemente, em diversos aspectos da agenda global.
Em linhas gerais, Brasil e China apresentam objetivos internacionais relacionados a quatro elementos principais: (1) luta contra
o neocolonialismo, imperialismo e explorao capitalista dos pases
emergentes e em desenvolvimento, em prol da democratizao das
relaes internacionais; (2) defesa dos direitos autodeterminao
dos povos e soberania estatal; (3) defesa da paz e do progresso
social e econmico; (4) cooperao voltada para a modernizao
e minimizao do fosso cientfico e tecnolgico com relao s
potncias centrais. Alm disso, possuem fatores comuns determinantes de suas polticas externas, como a busca pelo desenvolvimento, a autonomia e a segurana nacional e, para tanto, buscam
afirmar uma agenda Sul-Sul, no apenas bilateral, mas multilateral,
baseada em princpios como a Conferncia de Bandung, em 1955,
da parte chinesa, e ainda, no caso brasileiro, da Poltica Externa
Independente, inaugurada por Afonso Arinos e San Thiago Dantas,
no comeo da dcada de 1960 e retomada em meados da dcada
de 1970, durante o governo Geisel.
Assim, ao longo da segunda metade do sculo XX e da primeira
dcada do sculo XXI, o Brasil e a China buscaram colocar em prtica seus projetos de desenvolvimento, afirmar-se regional e mundialmente e manter relaes de cooperao com os pases do Sul,
poltica esta refletida na ao conjunta no G-20 (G-77) Comercial,
no G-20 Financeiro, no Grupo Basic, para as discusses sobre
mudana climtica e, mais enfaticamente, no Grupo dos Brics, que
acaba de criar um Novo Banco de Desenvolvimento e um Fundo
de Contingncia para crises de balano de pagamentos.

Da passagem de uma formulao poltico-diplomtica retrica para o estabelecimento de aes bilaterais realmente estratgicas, muitas questes se apresentam. Logo, ao longo deste captulo
descreveremos alguns aspectos dessa relao, como uma vigorosa
sinergia poltico-diplomtica, o avano da relao econmico-comercial e ainda um breve balano dos avanos obtidos na cooperao bilateral por meio da Comisso Sino-Brasileira de Alto
Nvel de Concertao e Cooperao (Cosban).

140

Da relao diplomtica parceria estratgica: a construo da relao de tipo Sul-Sul entre Brasil e China
Ainda que as relaes sino-brasileiras sejam datadas desde o
perodo colonial por via dos portos brasileiros que serviam como
escala no trajeto Lisboa-Macau, apenas com o restabelecimento das relaes diplomticas, em agosto de 1974, que ocorre um
maior contato entre o Brasil e a Repblica Popular da China
(RPC). Desde ento, os discursos das autoridades se concentram
em muitos dos pontos de confluncia de suas polticas externas. De
acordo com Comunicado Conjunto sobre o Estabelecimento das
Relaes Diplomticas entre o Brasil e a China:
Os dois governos concordam em desenvolver as relaes
amistosas entre os dois pases com base nos princpios de respeito recproco soberania e integridade territorial, no-agresso, no-interveno nos assuntos internos de um dos
pases por parte do outro, igualmente e vantagens mtuas e
coexistncia pacfica2.

Assim, a existncia de princpios comuns baseados, sobretudo, no


conceito de no ingerncia, fundamentaria a base do relacionamento
sino-brasileiro, mesmo porque, poca, o Brasil era governado por
uma ditadura de direita e a China por um partido marxista-leninista.
Resenha de Poltica Exterior do Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores,
Braslia: ano I, n. 2, Set 1974. Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/
divulg/documentacao-diplomatica/publicacoes/resenha-de-politica-exterior-dobrasil/resenhas/resenha-n77-2sem-1995>. Acesso em: 22 ago. 2014.
2

141

Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

A poltica externa brasileira de ento estava apoiada nos conceitos de pragmatismo, responsabilidade e ecumenismo. O primeiro, relacionado eficincia exigida de acordo com a viso realista
da conjuntura em que o pas se inseria, buscando [...] vantagens
no cenrio internacional, independente de regime e ideologia
(Vizentini, 2003, p. 208); o segundo, relacionado no contaminao ideolgica da poltica externa; e o terceiro, correspondia ao carter universalista da poltica externa, de forma a ampliar parcerias no
sistema, e buscar maior autonomia frente aos Estados Unidos. O
estabelecimento de relaes diplomticas com um pas que tambm
primava pela independncia de poltica externa e pelo respeito
soberania, tal como a China, veio a fortalecer o discurso brasileiro3.
Alm de compartilharem posies semelhantes frente aos
temas da agenda internacional, e a despeito das diferenas ideolgicas e do papel desempenhado por cada um na poltica mundial, a aproximao entre ambos foi impulsionada pela trajetria
da conjuntura internacional, que trouxe para ambos os governos,
em diferentes intensidades e por razes diversas, a necessidade
de promover um melhor posicionamento poltico e econmico
no sistema global a RPC necessitava rescindir o isolamento e
se reaproximar do Ocidente, e o Brasil necessitava reagir para
empreender e manter o desenvolvimento do pas por meio da
ampliao de seus parceiros comerciais. Esses foram os pilares
do relacionamento bilateral rumo ao estabelecimento da parceria
estratgica duas dcadas depois.

Os anos de 1980 marcaram profundas transformaes na estrutura de cada pas. Na China, o incio das reformas modernizadoras
lideradas por Deng Xiaoping que propiciaram maior abertura ao
pas e sua integrao ao processo de globalizao econmica. No
Brasil, o restabelecimento da democracia no Brasil, em que pese o
fato de o pas enfrentar a sua maior crise econmica desde a dcada
de 1930, por conta dos efeitos da crise da dvida externa.
Na poca, a vulnerabilidade financeira do Brasil foi potencializada pelos conflitos de interesses comerciais com as potncias
tradicionais e pelas injunes norte-americanas nos mbitos bilateral e multilateral mormente com o posterior receiturio do
Consenso de Washington e no mbito das prescries do Fundo
Monetrio Internacional (FMI)-, o que forou o governo brasileiro a adotar uma estratgia subordinada no mencionado processo de globalizao. Em meio s incertezas polticas geradas pelos
efeitos da dcada perdida, houve [] forte perda da capacidade de negociao do Brasil, que se tornou indisfaravelmente
vulnervel s preces dos pases industrializados e dos organismos
multilaterais (Sennes, 2003, p. 67).
Num balano daquela dcada, constatam-se as diferentes
trajetrias do Brasil e da RPC: enquanto o Brasil experimentou longo perodo de estagnao ocasionada pela crise da dvida
externa, pela consequente crise fiscal e pelo conjunto de polticas
inadequadas fruto dos ajustes liberalizantes aplicados entre 1981
e 1994, a China apresentou vigoroso crescimento impulsionado
pela poltica de modernizao, mercantilizao e abertura da economia controlada pelo Estado.
A partir da dcada de 1990, as alteraes ocorridas na estrutura
do sistema internacional intensificaram o anseio no sentido de permitir maior participao dos pases em desenvolvimento4 e mini-

Na verdade, o Brasil manteve uma estratgia de dupla insero do sistema


internacional, na medida em que mesmo focando no discurso ecumnico,
o governo convergia em muitos momentos com as potncias tradicionais,
nomeadamente os Estados Unidos, dependendo da pauta dos interesses
nacionais. Exemplo disso foi o fomento externo do processo de industrializao
do pas por meio do II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento), lanado
em setembro de 1974, o que acabou por incrementar substancialmente o
endividamento externo brasileiro (Vizentini, 2004). De acordo com Bueno
e Cervo (2002, p. 348-349) o pragmatismo haveria de guiar-se pelas
circunstncias, sem admitir dicotomias e camisas-de-fora. Sem opes
exclusivistas pelo bilateralismo ou multilateralismo, pelo Ocidente ou Terceiro
Mundo, pelo alinhamento ou divergncia, por essa ou aquela ideologia.
3

142

Em termos produtivos, a transnacionalizao progressiva foi agente


catalisador desse processo. O peso do avano tecnolgico como varivel
da produo criou um abismo ainda maior entre os pases mais e os menos
desenvolvidos. O novo cenrio multilateral modificou a insero internacional
dos pases menos desenvolvidos com geometrias variveis na composio dos
grupos de atuao na esfera internacional.
4

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Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

mizar as sujeies da estrutura hegemnica, sobretudo nos foros


econmicos e polticos multilaterais, em que pese o momentum
neoliberal difundido por Reagan e Thatcher (Guimares, 2003).
O governo Itamar Franco reviu a poltica externa brasileira e o
paradigma foi adaptado conjuntura internacional, de forma que
o caminho seria percorrido por meio do multilateralismo5 e da universalizao da poltica externa. Dessa forma, adotou uma postura
crtica e ativa nos foros multilaterais6 e procurou assegurar mecanismos que impelissem consecuo de projetos de desenvolvimento.
Nesse nterim, o Brasil buscou aprofundar suas relaes com pases
do Sul global, como ndia, Rssia, frica do Sul e, principalmente,
a China, percebendo neles certas similaridades e grande potencial
de articulao diante dos desafios da agenda internacional, como as
questes comerciais, ambientais e de governana.
Nesse contexto de orientaes difusas da poltica exterior, entre
preservao de parcerias tradicionais e a busca pela diversificao
e firmamento de novas parcerias com pases em desenvolvimento,
o caminho cursado pelo Brasil na dcada de 1990 foi caracterizado como a dana dos paradigmas (Cervo, 2002), que se deu
nos governo de Fernando Collor de Melo, de Itamar Franco e de
Fernando Henrique Cardoso. Ainda que as relaes com as potncias tradicionais tenham sido privilegiadas, a China foi identificada

como uma das prioridades da diplomacia brasileira devido sua


potencialidade como importante parceiro poltico, dadas posies
similares nos fruns multilaterais; de parceiro econmico, como
forte mercado consumidor, fornecedor e investidor; como parceiro
na cooperao cientfico-tecnolgica; alm da identificao compartilhada de pases em desenvolvimento que buscam por maior
engajamento e autonomia na arena internacional.
A partir dessa percepo de convergncia de interesses, as visitas de alto nvel entre os pases foram intensificadas. Em maro de
1993, o chanceler Qian Qichen esteve em visita oficial ao Brasil.
Na ocasio, ele afirmou que seu pas atribua uma ateno especial para suas relaes com o Brasil e declarou a vontade do governo chins em fazer das relaes bilaterais exemplo de cooperao
de sucesso entre pases em desenvolvimento (Shang, 1999). Em
maio desse ano, por ocasio da visita do ento Primeiro-Ministro
Li Peng e do Vice-Primeiro-Ministro Zhu Rongji ao Brasil, visando orientar as tratativas que antecederam a visita do Presidente
Jiang Zemin, o relacionamento sino-brasileiro foi qualificado por
Zhu Rongji como uma parceria estratgica, uma vez que se delineava uma relao sinrgica entre os dois maiores pases em desenvolvimento do Oriente e do Ocidente (apud Fujita, 2003, p. 64).
Destaca-se o fato de que a parceria estratgica foi formalizada nove anos aps a entrada em vigor do primeiro Acordo de
Cooperao Econmica e Tecnolgica (1984) entre o Brasil e a
China, abrindo espao para a efetiva cooperao tecnolgica que
foi do codesenvolvimento do China-Brazil Earth Resources Satellite
(CBERS), que teve incio em 1988 com a assinatura do Protocolo
sobre Pesquisa e Produo Conjunta do Satlite Sino-Brasileiro de
Sensoriamento Remoto, que estipulava a construo conjunta de
satlites de sensoriamento remoto. Em 1999, foi lanado com xito
o primeiro satlite do programa CBERS.
O Programa est voltado para a construo de uma srie de cinco satlites de sensoriamento remoto. J foram lanados trs satlites, CBERS-1 (1999), CBERS-2 (2003) e CBERS-2B (2007),
sendo que esses trs primeiros satlites obedeceram diviso de
responsabilidades de 70% para a China e 30% para o Brasil. Em

A atuao brasileira foi ampliada inclusive no terreno ambiental, tendo o


pas j durante a primeira metade da dcada de 1990 sido escolhido para
ser anfitrio da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento de 1992 (Rio-92). Naquela e em outras ocasies, o Brasil
logrou incluir o tema do desenvolvimento ao debate sobre meio ambiente,
conduzindo os trabalhos de modo a substituir os impasses pela cooperao
ambiental no dilogo Norte-Sul.
5

Destaca-se a atuao brasileira na Comisso de Direitos Humanos da


ONU, quando o pas apoiou o governo chins, votando contra a proposta de
punio por violao dos direitos humanos feita pelos Estados Unidos. Tal
fato mostra a convergncia do princpio de no interveno nos assuntos
internos de ambos os pases. Ver: Full Text of Human Rights Record of
the United States in 2010, Chinas Information Office of the State Council,
2010. Disponvel em: [http://news.xinhuanet.com/english2010/china/201104/10/c_13822287.htm] Acesso em: 15 ago. 2014.

144

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Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

2013, uma falha na terceira e ltima etapa do lanamento (propulso) do satlite CBERS-3 fez sua colocao em rbita fracassar, o que levou as partes envolvidas a anteciparem o lanamento
do CBERS-4 para o final de 2014. Nestes dois ltimos satlites, a
diviso de responsabilidade passou a ser de 50% para cada pas.
O lanamento do primeiro CBERS foi considerado um paradigma de Cooperao Sul-Sul, j que significou no s uma soluo ao cerceamento tecnolgico7 e ao oligoplio de dados de
sensoriamento remoto impostos pelas potncias centrais, como
tambm representou iniciativa singular na cooperao de dois
pases em desenvolvimento no setor de tecnologia de ponta.
Tambm foi pioneira a forma particular de como se deu cooperao: um modelo indito de parceria entre dois pases em desenvolvimento o de construo conjunta de dois satlites operacionais de grande porte , feito de maneira distinta do modelo
habitual de assistncia tcnica e intercmbio de pesquisadores.
Isso se deve ao fato de que, at ento, as diversas cooperaes nesse campo davam-se por meio do uso de sistemas operacionais j
estabelecidos, e tal cooperao foi no sentido do desenvolvimento
conjunto desses prprios sistemas (Costa Filho, 2006).
Do lado brasileiro, tais acordos contriburam para a modernizao tecnolgica, tendo em vista a escassez de recursos para a
pesquisa e desenvolvimento (P&D). Para a China, a cooperao
cientfico-tecnolgica serviu como instrumento para viabilizar o
desenvolvimento das foras produtivas no pas justamente num
momento em que a China intensificava o processo de urbanizao do pas, promovendo a continuidade do seu crescimento
econmico, fundamentalmente por meio de esforos em setores estratgicos como de infraestrutura, defesa, energtico e, em
certa medida, agrcola.

Faz-se mister enfatizar o importante fator poltico imbricado


aos aspectos da cooperao tecnolgica internacional, fato que
tambm verificado no caso da cooperao sino-brasileira (Costa
Filho, 2006). Com efeito, tais fatores polticos, mormente ligados
autonomia e soberania relacionadas ao sistema internacional,
constituem-se precisamente como um argumento levantado para
justificar a continuidade do programa CBERS, como exemplo
concreto, e possivelmente singular, de cooperao Sul-Sul na rea
espacial a ter o seu objetivo alcanado. tambm comumente citado como um dos programas pioneiros do avano nas relaes de
cooperao tecnolgica entre pases em desenvolvimento modelo
de cooperao Sul-Sul, alm de dar legitimidade ao discurso de
poltica externa independente tanto do Brasil quanto da China8.
Sumariamente, a cooperao no setor cientfico-tecnolgico foi um dos campos em que mais se desenvolveram contatos e
onde mais se avanou na tessitura de acordos em diversos nveis.
O desenvolvimento maior nessa rea se deu em consequncia do
reconhecimento do potencial de colaborao existente em vista de
certas similitudes de condies de desenvolvimento e da existncia
de considervel margem de complementaridade entre as estruturas
industriais e de pesquisa, sendo que os setores mais beneficiados
pela celebrao desses acordos foram os de geocincias, explorao
de petrleo, aeronutica e aeroespacial, transportes, medicina e
sade, fontes de energia, tecnologia da informao, recursos hdricos, indstria qumica, biotecnologia e agropecurio9.

Esse cerceamento se traduzia na prtica, sobretudo, pela elaborao e


divulgao de listas de tecnologias e materiais de exportao ou reexportao
proibidos, como o Committee for Multilateral Exports Control (Cocom), o
International Traffic in Arms Regulations (Itar) e o Missile Technology Control
Regime (MTCR). O cerceamento tecnolgico se justificava pelo carter
estratgico das tecnologias espaciais.

146

Nesse aspecto, vale a pena refletir sobre o fracasso na cooperao entre


Brasil e Ucrnia na construo de foguetes lanadores de satlites. Isso se
deve, em parte, s presses dos EUA contra a transferncia dessa tecnologia
estratgica. Ver: EUA tentaram impedir programa brasileiro de foguetes.
O Globo, 25/01/2011. Disponvel em: http://oglobo.globo.com/mundo/euatentaram-impedir-programa-brasileiro-de-foguetes-revela-wikileaks-2832869
8

Em abril de 1994, foi assinado o Ajuste no Setor de Biotecnologia


Aplicada Agricultura, complementar ao Acordo de Cooperao Cientfica e
Tecnolgica de 1982, que objetivava principalmente a promoo de cooperao
e joint ventures sino-brasileiras voltadas para a pesquisa, beneficiamento e
comercializao de produtos agrcolas (como arroz irrigado, soja e batata),
alm da promoo do intercmbio de pesquisadores para capacitao em

147

Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

A partir do momento de sua concepo, a expresso parceria


estratgica passou a caracterizar o relacionamento sino-brasileiro, e
o reconhecimento mtuo dessa traduziu a proximidade de interesses e deu novo alento s relaes bilaterais. O termo parceria estratgica empregado na caracterizao do relacionamento sino-brasileiro tem sentido na formulao de planos de aes encadeados em
diferentes esferas, maiormente poltica, comercial e cientfico-tecnolgica, por ambos os pases, e de contorno gradual, para alm de
dificuldades econmicas, e de vis de longo prazo, a partir de uma
perspectiva promissora (Abdenur, 1994, p. 41).
Em 1993, Jiang Zemin formulou breves princpios norteadores
cooperao bilateral, dando sentido ao carter estratgico da parceria sino-brasileira, quais sejam: a) aprofundar as relaes comerciais para promover a prosperidade mtua e consolidar um exemplo
de cooperao Sul-Sul; b) estender a comunicao interpessoal e efetivar a cooperao em diversos campos, como na cultura e na educao; c) efetuar consultas bilaterais nos organismos multilaterais e
sobre os assuntos da agenda internacionais, objetivando fortalecer
a coordenao e o apoio mtuo, para salvaguardar os interesses dos
pases em desenvolvimento e contribuir para o estabelecimento de
uma nova ordem poltica mundial baseada na paz, estabilidade e
justia; d) estender os contatos diretos e o dilogo entre os dirigentes para efetivar o mecanismo de consulta poltica e expandir a
cooperao em todos os nveis e campos, no sentido de aprofundar
o entendimento e a confiana mtua e construir uma relao bilateral estvel e mutuamente benfica (Shang, 1999).
Alm de reforar o carter de entendimento mtuo de longo
prazo, tal configurao de parceria estratgica continha elementos que formavam trs vertentes principais de cooperao: poltico-diplomtica, econmico-comercial e cientfico-tecnolgica
(Fujita, 2003). De fato, se se considerar desde o perodo de estabelecimento das relaes diplomticas, em 1974, o relacionamento registrou saltos qualitativos nessas vertentes, muito embora os

primeiros 20 anos de relaes diplomticas entre Brasil e China


no tenham sido muito expressivos.
Os avanos na cooperao poltica foram mensurados pela
amplitude da interlocuo entre os pases, a convergncia de posies e de interesses e a frequncia das visitas de alto nvel. No incio da dcada de 1990, o Brasil e a China buscaram a superao
dos constrangimentos econmicos e diplomticos externos, tendo
em vista que o cenrio internacional sinalizava a probabilidade de
uma maior participao de novos atores, mormente pases perifricos de grande porte como o Brasil e a China, que at ento estavam margem da arquitetura bipolar do poder.
A dcada de 2000 experimentou significativa aproximao
entre Brasil e China por meio de visitas recprocas de alto nvel e
institucionalizao de meios para maior concertao e coordenao. Ainda em 2001, Jiang Zemin fez sua segunda visita de Estado
ao Brasil. Na ocasio, durante o governo de Fernando Henrique
Cardoso, foram firmados acordos visando o estabelecimento de
joint-ventures entre grandes empresas brasileiras e chinesas, a exemplo da associao entre a Embraer e a AVIC e entre a Vale e a
Shanghai Baosteel.
Ao longo de seu governo, inaugurado em 2003, o ento
Presidente Luiz Incio Lula da Silva reiterou a prioridade dada pela
poltica externa brasileira s relaes de perfil Sul-Sul. Como resultado, a dependncia dos mercados da Europa e dos Estados Unidos
para as exportaes brasileiras diminuiu fortemente. Em 2000, elas
representavam 58,3% e, em 2013, caram para 32,3%. Em contrapartida, as exportaes para a sia subiram de 16,8%, em 2000,
para 32,1%, em 2013 (Secex/MDIC, 2013). Tal direcionamento
colocou as relaes com a RPC em novo patamar. Em 11 anos de
governo do Partido dos Trabalhadores, ocorreram seis visitas de
Estado: Luiz Incio Lula da Silva, maio de 2004 e abril de 2009,
Hu Jintao, novembro de 2004 e abril de 2010, e Dilma Rousseff,
em abril de 2011, e Xi Jinping, em julho de 2014.
Na dcada de 2000, a estratgia da China para o Brasil basicamente centrou-se em cinco elementos essenciais: a) fortalecer os
laos comerciais e obter recursos para o desenvolvimento nacio-

biotecnologia aplicada agricultura, e avaliao e troca de material gentico de


micro-organismos para controle de insetos e pragas.

148

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Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

nal; b) expandir os negcios asiticos, seja por meio da venda de


produtos com alto valor agregado, seja por intermdio da realizao de investimentos diretos voltados para os mercados regional e
continental; c) garantir presena em mercados regionais cada vez
mais competitivos e restritivos, sobretudo diante da tendncia de
aprofundamento de processos regionais e de formao de novas
reas de livre mercado; d) aumentar seu poder relativo pela via da
promoo da multipolaridade e da democratizao das relaes
internacionais, tendo a agenda de cooperao Sul-Sul como respaldo poltico no mbito dos organismos multilaterais; e e) arrefecer as influncias de Taiwan e conter seus interesses de independncia (Oliveira, 2004).
Da parte brasileira, a ampliao dos laos com a RPC baseou-se
nas seguintes diretrizes: a) aumentar a margem relativa de manobra no plano externo frente aos principais parceiros internacionais;
b) atrair um maior nmero de investimentos externos e adquirir
novas tecnologias de ponta; c) abrir mercados de alta capacidade
de consumo com vistas a uma maior insero de produtos brasileiros; d) aproveitar dos efeitos desenvolvimentistas advindos das
relaes com pases asiticos altamente competitivos e, e) explorar
as similaridades existentes entre o Brasil e a China enquanto pases
em desenvolvimento sobretudo aquelas ligadas necessidade de
reestruturao do Sistema Internacional, permitindo um aumento do poder de barganha nos fruns multilaterais e ampliao dos
espaos ocupados pelo Brasil nos negcios internacionais.
No encontro realizado em 2004, Lula da Silva e Hu Jintao
incentivaram mais fortemente o dilogo de alto nvel. As conversaes ao longo das misses diplomticas concentraram-se em
quatro temas principais: a) colaborao no plano multilateral;
b) apoio candidatura do Brasil como membro permanente do
Conselho de Segurana da ONU; c) processo de reconhecimento do status da China como pas de economia de mercado; e d)
direitos humanos na China. Percebe-se o carter de troca mtua
nas discusses conduzidas na misso10. Alm disso, os presidentes

estabeleceram princpios como forma de ampliar as relaes bilaterais: persistir no benefcio recproco e ampliar o intercmbio
econmico e comercial; fortalecer a cooperao no mbito internacional e incentivar o aprofundamento do entendimento mtuo
nas respectivas sociedades civis; e persistir em consultas em p de
igualdade e fortalecer a confiana poltica11.
Na perspectiva brasileira, o objetivo maior da referida viagem
presidencial era sinalizar ao governo central da RPC a importncia estratgica e comercial que o Brasil passava a atribuir China.
Havia grande expectativa brasileira de que o maior estreitamento
das relaes bilaterais conferisse resultados mais palpveis, sobretudo no longo prazo, por meio do comrcio bilateral e de investimentos chineses na infraestrutura do Brasil.
O encontro teve o saldo de nove atos bilaterais e 14 contratos
empresariais assinados no sentido da ampliao do intercmbio
econmico e comercial-, alm da relevante criao da Comisso
Sino-Brasileira de Alto Nvel de Concertao e Cooperao
(Cosban), destinada a promover, no mais alto plano estratgico,
as polticas de desenvolvimento nos planos: econmico, comercial, financeiro, cientfico e tecnolgico, acadmico e cultural12.
Adicionalmente, sob o direcionamento da Cosban, foi assinado
pelos presidentes, em 2009, o Plano de Ao Conjunta 2010-2014,
com o objetivo de constituir espao de negociaes comerciais e de
investimento com a China, na busca por orientar as polticas nas
diversas esferas do relacionamento. Tal Plano tinha por inteno
dotar o relacionamento sino-brasileiro de um carter institucional,

Hu Jintao mantm conversaes com Lula da Silva. China Radio


International, 13 nov. 2004. Disponvel em < http://portuguese.cri.
cn/1/2004/11/13/1@18869.htm >. Acessado em 12/08/2014.
10

150

Comunicado Conjunto Brasil-China. O Estado de So Paulo, 25 mai. 2004.


Disponvel em [http://www.mre.gov.br/portugues/noticiario/selecao_detalhe.
asp?ID_RESENHA=51347]. Acesso em: 09 ago. 2014.
11

A Cosban foi montada com 11 Subcomisses, que cobrem diversos aspectos


da agenda bilateral (Econmico-Financeira; de Inspeo e Quarentena;
Educacional; Poltica; de Cooperao Espacial; Econmico-Comercial; de
Agricultura; Cultural; de Cincia e Tecnologia; de Energia e Minerao; e de
Indstria e Tecnologia da Informao). Conta tambm com Grupos de Trabalho
sobre temas especficos (investimentos; propriedade intelectual; questes
aduaneiras; esportes, entre outros).
12

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Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

com o estabelecimento de metas e a criao de mecanismos permanentes de consulta e coordenao entre os dois pases.
Nos anos seguintes criao da Cosban, o relacionamento sino-brasileiro intensificou-se por meio de visitas de alto nvel entre
os pases e de iniciativas no sentido da maior institucionalizao
das mesmas. Assim, logo em 2007 houve a I Reunio do Dilogo
Estratgico Brasil-China, que pde ser interpretado como uma
espcie de termmetro de interesses da RPC, servindo como arena menos burocrtica para negociao de questes comerciais e/
ou como instrumento para incluso de temas na agenda bilateral
e aprimoramento das relaes diplomticas, cujas bases esto no
entendimento de que nada substitui o contato direto e constante
entre principais lderes do governo.
No incio do sculo XXI, tambm emerge um novo horizonte
na parceria estratgica sino-brasileira, qual seja: a percepo de que
o multilateralismo era fundamental para ampliar suas aes em prol
de buscar maior voz nos processos decisrios internacionais, e lanar
pilares para a construo de uma nova ordem poltica e econmica
internacional de caracterstica no hegemnica. Diversos momentos
intensificaram o relacionamento sino-brasileiro neste sentido como
o ingresso da China na OMC e participao na Rodada Doha de
negociao comercial, sua incorporao ao G20 comercial, em
2003, o reconhecimento brasileiro da China como economia de
mercado, em 2004, e o lanamento pelo governo central da RPC,
em 2006, do primeiro Livro Branco para a regio latino-americana:
Chinas Policy Paper on Latin American and the Caribbean.
Diante da percepo de similaridades de interesses no mbito
multilateral respeito soberania nacional e no ingerncia em
assuntos internos de outros pases, por exemplo , o Brasil apresentou inteno em obter assento permanente no Conselho de
Segurana da ONU, vislumbrando o apoio chins, sendo a China
o nico pas considerado emergente em tal posio. No obstante os aportes por parte do Brasil, o apoio chins esperado reivindicao brasileira de um assento permanente no Conselho de
Segurana da ONU no vingou, em grande parte pela incluso
de Japo, ndia e Alemanha no pacote reformista do Brasil. Da

parte chinesa estava registrada, no comunicado conjunto, que o


Brasil deveria desempenhar maior papel nas instituies multilaterais, como as Naes Unidas, no havendo apoio explcito
reivindicao brasileira13.
China e Brasil buscaram desenvolver as relaes em todas as
suas esferas com vistas a fomentar os mais diversos mecanismos de
dilogo nas seguintes reas: econmica, comercial, poltica e diplomtica; nos planos bilateral e multilateral, envolvendo organizaes governamentais, empresas e sindicatos; no mbito dos partidos e parlamentos; entre outros atores. A conjuntura internacional
igualmente estimulou os laos de cooperao de tipo Sul-Sul entre
os gigantes emergentes. O primeiro deles encontra-se na afirmao da agenda pacfica da no interveno, por ambos os lados,
especialmente depois dos ataques terroristas de 11 de setembro
de 2001 e das guerras do Afeganisto e do Iraque, aes unilaterais norte-americanos dentro dos ideais da guerra contra o terror.
Outro ponto foi o ingresso da China na Organizao Mundial do
Comrcio (OMC) em 11 de dezembro de 2001.
Tambm foi realizada a reunio ministerial de Cancun (setembro de 2003), na formao do G-20 comercial14, um grande instrumento de barganha de pases interessados no fim dos subsdios
internos e das subvenes s exportaes de produtos agrcolas e
em um maior acesso aos mercados dos tradicionais protegidos do
Norte. E por ltimo, as relaes comerciais entre Brasil e China no
mbito BRICS15 Brasil, Rssia, ndia, China, e aps o III encon-

152

China quer status de economia de mercado. O Estado de S. Paulo, 25


mai.2004. Disponvel em: [http://www.lourivalsantanna.com/chin0015.html]
Acesso em: 12 ago. 2014.
13

A criao inicial de 1999 estabelecia um G-20 como frum consultivo em


termos de sistema financeiro internacional. A partir de 2008 estabeleceu-se que
o G-20 seria um conselho internacional permanente de cooperao econmica
entre os pases em desenvolvimento no mbito da OMC, e em suas reunies
participariam no s os ministros das finanas dos pases-membros, como
tambm os respectivos chefes de Estado.
14

O acrnimo que virou um grupo foi criado pelo economista Jim ONeill, do
banco Goldman Sachs, em um estudo de 2001 (Dreaming with the Brics) em
15

153

Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

tro da Cpula em 2011, na cidade de Sanya, China, o ingresso da


frica do Sul tambm se tornaram especiais, na medida em que
ambos os pases de certa forma resistiram a uma convulso econmica com os efeitos da crise financeira relacionada s hipotecas
subprime norte-americanas em 2008.
Nesse mesmo nterim de valorizao das relaes de cooperao
no mbito Sul-Sul, a Cpula do Brics veio a acoplar metas de coordenao internacional semelhantes. O bloco, oficializado em sua I
Cpula em 2009, em Ecaterimburgo, Rssia, trazia em pauta inicialmente termos de cunho econmico e relacionados ao desenvolvimento, tais como os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio,
e a ampliao dos fluxos comerciais entre os pases do bloco, passando de US$ 38 bilhes em 2003, para US$ 143 bilhes em 2009
e para US$ 220 bilhes em 2010. Assim, entre 2003 e 2010, o
crescimento dos pases do Bric (em formao original sem a participao da frica do Sul) representou cerca de 40% da expanso
do PIB mundial, e seu PIB, calculado pela paridade de poder de
compra, atingiu US$ 19 trilhes, correspondente a 25% da economia mundial16. O Brics advoga um bloco perifrico, engajado
numa integrao estratgica trans-regional, com viso global para
alm do pensamento tradicional geoestratgico (Yang, 2013, p.
31), em condies de transformar representatividade econmica em fora poltica e assim transformar a correlao de foras em
mbito mundial em prol do direito autonomia dos pases perifricos em escolher caminhos ao desenvolvimento. Em suma, tal
articulao buscava garantir aos pases do Sul a possibilidade de
construir uma ordem internacional em moldes verdadeiramente
multilaterais17. Nesse sentido, para alm de apenas um acrnimo,

o bloco logrou um giro em importncia tambm como frum no


pleito por mais voz aos pases emergentes em organismos multilaterais, como a Organizao das Naes Unidas (ONU), o Banco
Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), fortemente
influenciados pelos pases centrais.
Essa iniciativa relevante, na medida em que o bloco dos Brics
tem sido cada vez mais ativo na arena internacional. Se na primeira
reunio do grupo a declarao de Ecaterimburgo foi composta de
16 pontos que versavam basicamente sobre desafios econmicos a
serem transpassados, a reunio realizada na frica do Sul em 2013,
a declarao de eThekwini foi composta por 47 pontos que versavam no s sobre a reforma das esferas de governana financeira
mundial inclusive com a proposta de um fundo de investimentos em infraestrutura e projetos de desenvolvimento (Brics-Led New
Development Bank) e segurana monetria multilateral (Contingent
Reserve Arrangement CRA) com capital inicial de US$ 50 bilhes
e US$ 100 bilhes, respectivamente-, mas tambm os pases se posicionaram frente a temas latentes conjunturais de segurana e poltica internacionais, como o caso de violaes de direitos humanos na
Sria (ponto 26) e na Repblica Democrtica do Congo (ponto 32),
o programa nuclear do Ir (ponto 28), o terrorismo e o extremismo
no Afeganisto (ponto 29) e at mesmo congratularam a Palestina
como membro observador das Naes Unidas (ponto 27) (Brics
Summit, 2013). J na VI Cpula dos Brics, realizada em Fortaleza
e Braslia, em julho de 2014, o comunicado conjunto apresentou 72
pontos, destacando-se a criao do Novo Banco de Desenvolvimento
e do Fundo de Contingncia que haviam sidos propostos na reunio
de eThekwini, um ano antes (Brics Summit, 2014).
Fruto do amadurecimento das relaes bilaterais, ambos os
pases decidiram por elevar o relacionamento em nvel de Parceria
Estratgica Global. Isso se deu no mbito da Conferncia da ONU
sobre Desenvolvimento Sustentvel (Rio+20), realizada entre os
dias 13 e 22 de junho de 2012, quando a Presidenta brasileira

que previa que as quatro economias emergentes teriam um PIB superior ao do


G7 at 2050.
Ingresso da frica do Sul no Bric reforar busca pela reforma do sistema
financeiro mundial. Portal Brasil. 2011.
16

Os pases do Brics tambm clamam pela reestruturao da regulamentao


financeira mundial, focando o FMI, de forma a tentar prevenir a recorrncia
dos fatores que causaram a crise financeira no segundo semestre de 2008,
originada pelo estouro da bolha especulativa nos Estados Unidos. Na agenda
17

154

da cimeira est a proposta de realizao de trocas comerciais em suas prprias


moedas, no mais dependendo do intermdio do dlar estadunidense.

155

Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Dilma Rousseff e o Primeiro Ministro da China, Wen Jiabao, decidiram por elevar o status da parceria sino-brasileira, considerando
que a partir da sua parceria estratgica ultrapassaria os assuntos
bilaterais e incorporaria as mais relevantes questes globais de poltica e economia, a serem discutidas pelos respectivos chanceleres.
Assim, os dois pases:
Reconheceram o aprofundamento da confiana poltica mtua
e o dinamismo do relacionamento entre os dois pases, em sua
vertente bilateral e em sua crescente projeo multilateral, com
perspectiva de longo prazo. Reiteraram o compromisso de promover salto qualitativo das relaes sino-brasileiras, por meio
da intensificao do dilogo poltico e da ampliao da agenda
de cooperao bilateral18.

Naquela oportunidade, foi lanado o Plano Decenal de


Cooperao entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil
e o Governo da Repblica Popular da China. As diretrizes para
a cooperao do Plano Decenal so as seguintes: (1) Cincia,
Tecnologia, Inovao e Cooperao Espacial; (2) Minas, Energia,
Infraestrutura e Transportes; (3) Investimentos e Cooperao
Industrial e Financeira; (4) Cooperao Econmica e Comercial;
(5) Cooperao Cultural, Educacional e Intercmbio entre os
povos (MRE, 2012). Nesse aspecto, preciso mencionar a terceira
reunio da Cosban, realizada em Guangzhou, China, em novembro de 2013, que contou com a presena do Vice-Presidente brasileiro, Michel Temer, e do Vice Primeiro Ministro chins, Wang
Yang. De acordo com a ata divulgada aps o encontro (MRE,
2013), foram revisados os relatrios de trabalho das subcomisses
e identificados os avanos at ento realizados. Vale ressaltar dessa
Ata a avaliao sobre os trabalhos da Comisso, tal como segue:
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. Comunicado Conjunto entre a
Repblica Federativa do Brasil e a Repblica Popular da China. Ministrio das
Relaes Exteriores, 21 jun. 2012. Disponvel em: [http://www.itamaraty.gov.br/
sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/comunicado-conjunto-entre-brasile-china2013-rio-de-janeiro-21-de-junho-de-2012/print-nota]. Acesso em: 23 ago. 2014.
18

156

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

Na reunio de trabalho antes da Sesso Plenria, o VicePresidente Michel Temer e o Vice-Primeiro-Ministro Wang
Yang avaliaram a evoluo recente das relaes bilaterais e a
situao poltico-econmica internacional e forneceram orientaes para a conduo da agenda sino-brasileira. Assinalaram
o estabelecimento do Plano Decenal de Cooperao e do
Dilogo Estratgico Global e a elevao das relaes ao nvel de
Parceria Estratgica Global. As Partes avaliaram positivamente
o desempenho do comrcio bilateral e dos investimentos recprocos. Comprometeram-se a envidar esforos com vistas a seu
aumento e diversificao, com especial ateno aos segmentos
de maior valor agregado, ao agronegcio, e a projetos-chaves
de energia e infraestrutura. Saudaram a intensificao das relaes na rea financeira e a trajetria da cooperao nos campos
da cincia, tecnologia e inovao, espacial, cultura e educao.

Como se pode verificar, existe um canal fludo de dilogo e vem


ocorrendo um melhor nvel de entendimento entre ambos os pases, no s potencializando as questes econmicas e comerciais,
mas tambm adensando a compreenso mtua e relao poltica
em foros de governana globais.
De forma geral, tradicionalmente presentes nas polticas externas de ambos os pases, o multilateralismo e o terceiro-mundismo
mantiveram-se como noes centrais da alocuo diplomtica dos
dois pases, acreditando-se colaborarem para a existncia de um
ambiente internacional pacfico favorvel para o desenvolvimento,
para a abertura econmica e para a prpria insero no mundo em
termos justos. Os organismos internacionais, como ONU e OMC,
tambm continuaram a ser vistos como foros ideais para o exerccio
da diplomacia, ainda que necessitando de reformas estruturais.
Ainda que os fatores polticos e diplomticos estejam presentes e sejam paradigmticos na evoluo das relaes sino-brasileiras, foi o terreno econmico-comercial que ditou os passos das
relaes da China com o Brasil na dcada de 2000, sobretudo
pelo fato deste ser considerado como reservatrio de recursos
naturais, matrias-primas e alimentos, tidos como essenciais para
sustentar o modelo de desenvolvimento adotado pela China, em
157

Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

processo de impressionante acelerao. Faz-se ento necessria a


anlise dessa vertente durante a consecuo da parceria estratgica sino-brasileira na prxima seo.

A evoluo do comrcio externo entre Brasil e China (ver


Figura 1) durante a dcada de 2000 pode ser caracterizada por
trs perodos distintos. O primeiro (2000-2003) foi marcado
pela intensificao dos resultados favorveis ao Brasil, trajetria
interrompida pelo segundo perodo, de 2004 a 2008, ano em que
o supervit chins atingiu os US$ 3,5 bilhes. O terceiro perodo ocorreu nos anos de 2009 e 2010, quando o saldo voltou a
ser largamente favorvel ao Brasil situao que se sustenta at
2013, em resposta elevao acentuada nas exportaes brasileiras para a China frente s importaes.
Alm disso, vale destacar que tal crescimento de fluxo comercial foi possvel na medida em que a concentrao de produtos
primrios ou manufaturados intensivos em recursos naturais na
pauta exportadora brasileira para a China aumentou sobremaneira.
Em relao estrutura da pauta comercial brasileira, nesse perodo
ocorreram mudanas na composio tanto das exportaes, quanto das importaes brasileiras com relao China. Se em 1991,
perto do incio da parceria estratgica, o Brasil concentrava 42,1%
de produtos bsicos em suas exportaes para a RPC, entre 2000 e
2009 ano em que a China se tornou o principal parceiro comercial do Brasil , os produtos bsicos passaram de 68% para 83%
da pauta. Em 2013, esse percentual ultrapassou 90% do total. Os
produtos que apresentaram a maior participao das exportaes
brasileiras para a China so minrios, oleaginosas e combustveis
fsseis, e, em menor medida, ferronbio, ao e pasta de madeira.
Em 2010, ano em que a China se tornou importadora lquida de
gros19, a exportao de oleaginosas aumentou, e a soja ocupou o
primeiro lugar nas exportaes brasileiras para aquele pas, sendo
que no ano de 2014 representa pouco menos da metade das exportaes 49,9% (MDIC, 2014).
J a pauta de importao do Brasil com a China por intensidade tecnolgica mostra o comportamento contrrio. As importaes

Evoluo da esfera econmico-comercial


do ponto de vista econmico e comercial que as relaes entre
Brasil e China tem se mostrado mais robustas. O crescimento da
China, com sua forte demanda por matrias-primas e alimentos,
e tambm sua oferta diversificada de bens industriais, a transformou no principal parceiro comercial do Brasil. Em 2000, a China
figurava como o dcimo parceiro comercial, com uma corrente de
comrcio de US$ 2,3 bilhes; em 2013, o fluxo comercial atingiu
US$ 83,3 bilhes, com um supervit em favor do Brasil de US$
8,7 bilhes. Desde 2009 o pas o principal parceiro do Brasil.
Figura 1 Comrcio Bilateral Brasil China
1989-2013 (em bilhes de US$)

Fonte: MDIC, 2014.

158

A entrada da China, um dos maiores importadores do complexo de soja, na


OMC gerou mudanas significativas no mercado internacional de soja, uma vez
que foi possibilitado a essa commodity um maior acesso ao mercado chins e
limitou os subsdios do governo chins aos produtores domsticos.
19

159

Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

brasileiras de produtos de maior valor agregado e alta tecnologia


aumentaram significativamente em termos de valores, saindo de
US$ 487 milhes em 2000 para US$ 10 bilhes em 2010, sendo
que ao longo dos anos, a concentrao de manufaturados aumentou de 91% para 97,6% entre 2000 e incio de 2014. A pauta de
importao quanto aos produtos, por sua vez, tende a ser mais
diversificada, j que o total dos 100 principais produtos importados chega a apenas 42,7%, sendo que os cinco primeiros produtos
importados, que envolvem mquinas e aparelhos eltricos, participam com apenas 12% da pauta (MDIC, 2014).
Tais dados explicitam, de um lado, a forte concentrao de pauta das exportaes brasileiras em poucas commodities e a vulnerabilidade da mesma em relao s variaes dos preos internacionais,
conhecidamente volteis. De outro, o crescimento e relativa diversificao da pauta chinesa no sentido de produtos de maior valor
agregado. O ganho comercial bilateral obtido na dcada de 2000,
em que pese duras crticas quanto ao deslocamento de produtores
brasileiros no mercado domstico e internacional20, deu sentido
percepo de complementaridade entre as duas economias baseada em vantagens comparativas. De fato, houve clara tendncia de
expanso do ndice de Complementaridade Comercial (IC) nas
categorias dos produtos primrios, cujo ndice subiu de 9% para
17% entre 2000 e 2010; e de manufaturas, cujo ndice avanou de
28% para 32% (Carneiro, 2012).
Ademais, se em 2001 a China investiu pouco mais de US$ 215
milhes, e ocupava a modesta 29 posio no ranking de investidores no Brasil, em 2010 passou a figurar tambm como o principal
investidor, posio antes ocupada por Estados Unidos. Em 2009
os investimentos eram da ordem de US$ 549 milhes. Em apenas
um ano os investimentos anunciados ampliaram-se para mais de
US$ 35 bilhes (sendo US$ 13 bilhes concretizados), e em 2013

somaram US$ 3,6 bilhes. Enfatiza-se que a observncia do declnio em valor dos investimentos decorre do fato de que as empresas chinesas tm desenvolvido maior planejamento de suas aes,
passado o momento de euforia em relao ao Brasil como novo
destino de investimentos, alm do fato de que questes relativas
burocracia e ao sistema tributrio brasileiro dificultam a atuao
de empresas chinesas no pas. Apesar disso, o nmero de projetos
confirmados tem sido constante (13 projetos em 2010 e 11 projetos em 2013), e, com os investimentos direcionados para projetos
de maior probabilidade de concretizao, a taxa de efetivao dos
mesmos tambm tem aumentado de 45% entre os anos de 2007 e
2011, para 81% entre 2012 e 2013 (CEBC, 2014).
Os investimentos chineses tm como foco a busca de fornecedores de energia e de alimentos, e adicionalmente, como parte da
estratgia going global, buscam diversificar sua cadeia produtiva em
setores e mercados em potencial onde a prpria indstria comea
a florescer, como a automobilstica, a de informtica, a de telecomunicaes, entre outros, ainda que tenha um potencial mercado
domstico a explorar21. Assim, o Brasil apresentou-se como o parceiro preferencial no continente. Desde ento, o Pas figura como
um dos principais destinos dos fluxos de IED da China na Amrica
Latina por meio de, principalmente, parceria em joint ventures,

20

Estima-se que os produtos chineses causaram um deslocamento total de


US$ 14,4 bilhes no mercado domstico na dcada de 2000 (Fiesp, 2010) e,
entre 2005 e 2009 o Brasil deixou de exportar US$ 2,5 bilhes para a regio
latino-americana e pelo menos US$ 730 milhes somente para a Argentina
(Carta Capital, 2012).

160

Tal estratgia pretende responder ainda a interesses subjacentes do


governo central da RPC. Um deles a busca por competitividade, pois desde
seu ingresso na OMC, em 2001, o pas teve de abrir gradualmente seu
mercado interno concorrncia de empresas estrangeiras, o que induziu as
firmas chinesas a se expandirem nos mercados externos a fim de compensar
as perdas no mercado domstico. Alm disso, vislumbra-se estratgia de sada
da posio da RPC de maior credor dos Estados Unidos, j que, contando
com mais de US$ 2,3 trilhes de reservas investidas em ttulos pblicos norteamericanos, a China teme que a fuga dos investidores em busca de retornos
melhores dadas polticas expansionistas estadunidenses para estimular
a retomada econmica do pas e reduzir seu endividamento cause srios
impactos em seu estoque de riqueza. Um ltimo elemento tangencia a inteno
de aumentar a influncia poltica e econmica chinesa soft power chins
no mundo, haja vista intenes por parte de certas correntes internas no pas
em mudar a atual poltica externa do esconder as capacidades, e manter perfil
baixo (-Taoguang yanghui), rumo a um maior ativismo internacional.
21

161

Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

fuses e aquisies de empresas j estabelecidas, e a partir da modalidade de novos investimentos (greenfield).


O modelo de desenvolvimento adotado pela China supe a
necessidade de diversificar as fontes energticas e de assegurar o
fornecimento confivel de combustveis fsseis. Em decorrncia disso, a varivel energtica tornou-se presente na relao da
China com o Brasil, iniciando estudos de viabilidade de operaes conjuntas para explorao, refino e construo de oleodutos.
No caso do petrleo, a China encontrou uma forma de garantir
o fornecimento ao fechar contrato, em maio de 2009, de fornecimento de 10 anos com a Petrobrs22, num molde similar ao que
j possui com a Rssia: o China Development Bank tipo de verso chinesa do BNDES brasileiro concedeu emprstimo para a
empresa petrolfera a juros baixos para ser quitado com os recursos da venda do petrleo empresa petrolfera chinesa, cotado
pelo valor da data da entrega23.
Graas ao acerto entre Petrobrs e Sinopec, o ritmo de crescimento das vendas de petrleo para a China foi exponencial. Em
2004, os chineses estavam na sexta colocao entre os clientes do
Brasil, atrs de pases como Chile e Portugal. Em 2003, sequer apareciam nas estatsticas. J no final da dcada, em 2010, a China
passou a liderar a importao de petrleo do Brasil24. Em que
pese o fato de o Brasil ainda ser um fornecedor irrelevante para
os chineses e ainda no produzir petrleo o suficiente para exportar volumes significativos para a China, o pas conta com reservas

promissoras, atraindo investimentos chineses no sentido de maior


explorao do setor.
Em agosto de 2013, a Ministra da Casa Civil, Gleisi Hoffman,
e o Ministro de Desenvolvimento, Fernando Pimentel, realizaram
um roadshow na China para apresentar ao governo chins as potencialidades de negcios nesses setores. L, se reuniram com o vice
premi Wang Yang e com o chanceler chins, Wang Yi. Destaca-se
que aps essa visita ocorreram investimentos de peso de empresas
estatais chinesas no Brasil, como os aportes da CNPC, CNOOC
no consrcio liderado pela Petrobrs para a explorao do campo de petrleo de Libra e a participao majoritria da State Grid
num consrcio com a estatal Furnas para transmisso da energia da hidreltrica de Belo Monte, no Par. Outro acordo, entre
Eletrobrs, Furnas e o grupo de Trs Gargantas, pretende garantir a participao chinesa na licitao para a construo da usina
hidreltrica do Rio Tapajs. De maneira geral, o governo brasileiro
aposta ainda na atrao de investimentos chineses em infraestrutura (portos, aeroportos, rodovias, ferrovias, energia), de aberto interesse chins na medida em que acelera e barateia os custos do escoamento dos produtos primrios exportados pelo Brasil quele pas.
No obstante a complementaridade verificada no fluxo comercial sino-brasileiro e o crescente fluxo de investimentos chineses no
Brasil, diversas crticas so direcionadas crescente primarizao
da pauta exportadora brasileira. Tal tendncia tem sido reforada
desde 2004 pela combinao do cmbio valorizado (apreciao
da moeda brasileira) encarece as exportaes ao mesmo tempo
em que torna as importaes mais baratas com o significativo
aumento dos preos relativos das principais commodities exportadas
pelo pas, alm dos problemas relacionados ao chamado CustoBrasil, entre eles os recentes aumentos reais de salrio, o preo da
energia e a insuficiente infraestrutura, que acentuam a perda de
competitividade da indstria domstica.
Se bem verdade o fato de que a capacidade industrial chinesa
e sua competitividade, aliada ao boom de commodities alavancado
pela prpria China, podem trazer o risco de o Brasil encerrar-se
num novo ciclo de dependncia da produo de matrias-primas,

Com base no financiamento chins de US$ 10 bilhes e venda de at 200


mil barris de petrleo por dia estatal chinesa Sinopec.
22

Banco chins financiar US$ 10 bi para Petrobrs. BBC Brasil,


19
mai.
2009.
Disponvel
em:
[http://www.bbc.co.uk/portuguese/
noticias/2009/05/090519_china_lula_dg.shtml]. Acesso em: 12 ago. 2014.
23

Vale lembrar que em 1985, a China encontrava-se na posio de quarto


maior fornecedor de petrleo para o Brasil. Contudo, ao longo dos anos esse
quadro foi sendo alterado, tanto em funo da crescente necessidade chinesa
de consumo de energia, setor em que se tornou deficitria, como pela melhoria
da sua economia, que cada vez mais se industrializava. Como resultado, temse que nos ltimos anos o Brasil tornou-se um importador de equipamentos
industrializados e exportador de commodities.
24

162

163

Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

tambm verdade que o supervit comercial obtido com a China


a partir do aumento expressivo do fluxo de exportaes de commodities a este pas contribuiu para que o Brasil atravessasse a crise internacional de 2008 sem maiores dificuldades para fechar sua
balana de pagamentos.
relevante destacar o fato de que, no mbito da reestruturao das cadeias produtivas em nvel global, a China ainda participa nos processos finais de baixo valor agregado de produtos
cujos componentes vem de outros pases, e apenas so montados
nesse pas em empresas subcontratadas (como a Foxconn), que
contribui com pequena porcentagem do valor agregado (aperfeioamento passivo), e que posteriormente reexporta tais produtos papel que conferiu China o rtulo de fbrica do mundo.
Isso decorre de alguns fatores, como da grande oferta de mo de
obra relativamente qualificada e barata, do cmbio administrado,
dos subsdios dados s empresas, dos ganhos de escala e do baixo
custo de infraestrutura na China. Tais vantagens estimularam as
empresas multinacionais a utilizar a China como uma grande plataforma de produo e exportao. No caso brasileiro, isso implicou que parte da matria-prima antes era exportada para os pases
desenvolvidos foi redirecionada para a China, algo que reflete na
pauta comercial sino-brasileira.
Em vista desse quadro de comrcio entre Brasil e China, e a
partir da observao do grau de penetrao das importaes chinesas diante da produo domstica e da perda de dinamismo competitivo da mesma, segmentos industriais e variados sindicatos de
trabalhadores tm pressionado o governo brasileiro a adotar medidas protecionistas. Ainda que o Brasil no se utilize de Salvaguardas
Especiais com relao China, o pas tem de fato aumentado a
aplicao de medidas contra produtos chineses. Dentre as 72 medidas em vigor, 47 envolvem empresas e produtos chineses, como
vidros planos, fibras txteis, pneus, utenslios domsticos, insumos
industriais, como magnsio, eletrodos de grafite, tubos metlicos,
entre outros (MDIC, 2014).
Levando em considerao apenas o atual padro comercial sino-brasileiro, pode-se considerar que esse se reveste de um carter

centro-perifrico, na medida em que a China, da mesma forma


que os pases ricos fizeram outrora, grande compradora de commodities agrcolas e minerais e grande exportadora de manufaturas,
e acaba por intensificar a estrutura de trocas comerciais baseada em
vantagens comparativas.
No entanto, seria errneo conferir China a principal ameaa
ao desenvolvimento do Brasil. Isto porque no apenas a exportao de commodities per se China que configura o padro assimtrico de trocas comerciais, mas sim a dependncia relativa a tal
tipo de exportao. No sensato que o Brasil no explore suas
potencialidades como a exportao de alimentos e recursos naturais. Estados Unidos e Europa fazem o mesmo. O problema est
em no diversificar pauta, cuja explicao est em problemas estruturais que fogem ao objetivo deste trabalho.
Se bem sabida a presso internacional estrutural a exemplo
do mecanismo tributrio empregado pelos pases centrais para
que pases subdesenvolvidos, em desenvolvimento, ou at mesmo
emergentes, ricos em recursos naturais, permaneam num status
quo da diviso internacional do trabalho enquanto exportadores
de matrias-primas com baixo valor agregado, a estratgia nacional de desenvolvimento destes pases, nomeadamente o Brasil, deve
envolver planejamentos referentes ao aprofundamento da integrao na cadeia global de valor, buscando criar competncia interna,
alm de tirar maior proveito dos investimentos externos.

164

O estado das relaes bilaterais em 2014


Nesta ltima seo busca-se fazer um breve balano do estado
das relaes bilaterais, particularmente nos debates que envolvem
a Cosban. Desde que foi criada, em 2004, a Comisso reuniu-se
trs vezes, em 2006 (Pequim), 2012 (Braslia) e 2013 (Canto).
Simultaneamente, ocorreram reunies das onze subcomisses,
que cobrem diversos aspectos da agenda bilateral. Apresentamos,
a seguir, os principais temas que vm sendo discutidos no mbito
dessas subcomisses.
165

Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

Comrcio e Investimento
Em que pese a ampliao da corrente de comrcio entre Brasil
e China, que passou de US$ 3,2 bilhes, em 2001, ano de entrada
da China na OMC, para US$ 83,3 bilhes, em 2013, as relaes de
comrcio entre os dois pases so marcadas pela j assinalada assimetria representada pelo fato de que os principais produtos exportados pelo Brasil so produtos bsicos e semimanufaturados enquanto as importaes brasileiras da China so de produtos acabados.
As exportaes de soja, minrio de ferro e leos brutos de petrleo,
somadas, representam 81% da pauta brasileira exportadora para a
China. No sentido oposto, mais de 90% das importaes brasileiras da China so de produtos acabados. As compras de mquinas e
aparelhos eltricos e mecnicos, somados, correspondem a cerca de
50% do montante das importaes. Em diversas ocasies o governo brasileiro manifestou o interesse no apenas de aprofundar as
relaes bilaterais de comrcio, mas tambm de diversificar a pauta
exportadora brasileira nela incluindo produtos acabados de maior
valor agregado. Com esse objetivo, no tem poupado esforos para
ampliar a exportao brasileira de avies, produzidos pela Embraer,
bem como superar as barreiras impostas pela China exportao
brasileira de produtos agrcolas e alimentos. No momento os esforos brasileiros concentram-se em eliminar as barreiras chinesas
para a exportao brasileira de carnes, milho e rao animal. H
no momento 42 frigorficos habilitados a exportar para China,
sendo sete de carne bovina, seis de suna e 29 de aves. O Brasil
tem insistido para que a China agilize os trmites na habilitao
de novos estabelecimentos. No caso do milho, embora em novembro de 2013 tenha sido assinado um protocolo para exportao do
milho, o mercado chins permanece fechado, pendente da aprovao, pelas autoridades chinesas, do gnero transgnico MIR 116,
utilizado pela maioria dos produtores brasileiros.
No que diz respeito ao investimento direto, a partir de 2010 o
Brasil passou a figurar como um dos principais destinos do IDE
chins. Segundo o Conselho Empresarial Brasil-China, no perodo
2007-2012, 60 projetos de investimentos totalizando cerca de US$
68,5 bilhes foram anunciados por empresas chinesas. Observa-

se que, contrrio ao senso comum de que o IDE chins no Brasil


estaria em busca de fontes de abastecimento de matrias-primas,
grande parte dos investimentos chineses destina-se ao setor de
manufatura (automobilstico, equipamentos de construo, alta
tecnologia) e servios (distribuio de energia, telecomunicaes,
servios financeiros), o que evidencia outros motivos para o IDE
chins no Brasil, especialmente a busca de mercados.
No sentido oposto, um nmero crescente de empresas brasileiras est realizando investimentos no mercado chins em reas
como aeronutica e equipamentos industriais, processamento de
alimentos, servios financeiros e instalaes porturias. Entre os
principais investidores brasileiros na China temos a Embraer (aeronutica), Vale (minerao), BR Foods, Marfrig (alimentos), WEG
(motores), Maxion, Marcopolo, e Fras-le (autopeas), Votorantim
(cimento). Empresas como a Gerdau (siderurgia), a Suzano (papel
e celulose), Riachuelo (vesturio), Tramontina (utilidades domsticas), Soprano (metalurgia hidrulica), Oxiteno (solventes) e Caloi
(bicicletas) alm do Banco do Brasil, do Banco Ita-BBA e do
BTG Pactual tambm mantm escritrios comerciais na China.
Um dos pontos que tem sido objeto de discusses bilaterais na
rea de comrcio o caso dos navios Valemax. A Vale concebeu a
frota Valemax com navios de grande capacidade (at 400 mil toneladas) para obteno de ganhos de escala uma vez que os principais
concorrentes brasileiros, os australianos BHP Billiton e Rio Tinto
tm grande vantagem no custo de frete por causa da menor distncia em relao China. Mesmo tendo negociado antecipadamente
com as autoridades porturias chinesas o uso desses navios, a Vale
encontra dificuldades para atracao nos portos chineses, aparentemente por presso dos armadores chineses que se sentem prejudicados pela concorrncia da frota Valemax.

166

Agricultura
Alm das dificuldades j mencionadas relativas ao embargo
carne brasileira, raes animais e milho, o Brasil encontra limitaes na exportao de fumo, que atualmente esto limitadas
produo dos Estados da Bahia, Rio Grande do Sul e Alagoas. O
167

Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

Brasil negocia, no mbito da subcomisso, a incluso dos Estados


de Santa Catarina e Paran. A China tambm recorre ao instrumento da escalada tributria para dificultar a exportao de produtos brasileiros de maior valor agregado. O caso mais notrio o da
soja, no qual a China aplica a tarifa de 3% para o gro, 5% para o
farelo e 9% para o leo, dificultando a exportao de produtos de
maior valor agregado. O mesmo ocorre com o caf e sucos.

o CBERS 4, previsto para ser lanado ainda em 2014. O Plano


Decenal de Cooperao Espacial, firmado em 2013, prev o aprofundamento da cooperao espacial entre os dois pases. Durante a
Rio+20, em junho de 2012, foi assinado memorando de entendimento entre o MCTI, o Inpe, o Ministrio da Cincia e Tecnologia
da China e Administrao Nacional de Meteorologia da China
(CMA) para o estabelecimento de Centro Conjunto Brasil-China
para Satlites Meteorolgicos.

Energia e Minerao
As reas de minerao e energia tm importncia estratgica para ambos os pases. Como maior consumidora mundial de
minrio de ferro e energia, alm de outras commodities minerais, a
China um importante mercado para as empresas brasileiras. Pela
mesma razo, o IDE chins na rea de minerao e energia vem
crescendo bastante nos ltimos anos no Brasil. Diversas empresas chinesas, como a Shandong Iron and Stell, a Wuhan Iron and
Stell Company (Wisco) e o Bir de Explorao e Desenvolvimento
Mineral do Leste da China (ECE) tm feito grandes investimentos no Brasil por meio de compras de participao em empresas mineradoras locais como Sul Americana de Metais (SAM),
MMX, Itaminas Comrcio de Minrio e outras. Na rea do petrleo, as empresas chinesas CNPC e CNOCC, em consrcio com
Petrobrs, Shell e Total foram as vencedoras do primeiro leilo do
pr-sal sob o regime de partilha de produo, realizado em outubro
de 2013. As possveis reas de cooperao entre Brasil e China no
setor de minerao e energia seriam na explorao de terras raras
e na realizao de investimentos conjuntos em terceiros pases na
rea de minerao.
Cooperao Espacial
Como j foi anteriormente mencionado, o programa CBERS
a mais importante parceria na rea de alta tecnologia entre pases em desenvolvimento. No mbito do programa, iniciado em
1988, foram desenvolvidos quatro satlites: O CBERS 1 (1999),
o CBERS 2A (2003), o CBERS 2B (2007) e o CBERS 3 (2013),
cujo lanamento falhou. Est em desenvolvimento atualmente
168

Cincia, Tecnologia e Inovao


So consideradas prioritrias na cooperao entre Brasil e China
em C,T&I as reas de nanotecnologia, biotecnologia, frmacos,
tecnologias agrcolas, parques tecnolgicos e tecnologias de bambu. Na rea de biotecnologia foi assinado durante a Rio+20, em
junho de 2012, Memorando de Entendimento entre o MCTI e
o Ministrio da Cincia e Tecnologia da China (MOST) para
a criao do Centro Brasil-China de Biotecnologia. Na rea de
mudanas climticas foi criado, em 2009, pelo Coppe/UFRJ e
Universidade de Tsinghua, o Centro Brasil-China de Mudanas
Climticas e Tecnologias Inovadoras para Energia. Com base no
memorando de entendimento firmado, em 2010, entre a Embrapa
e a Academia Chinesa de Cincias Agrrias (CAAS) foram inaugurados o Laboratrio Virtual de Embrapa (Labex) em Pequim e o
Laboratrio Virtual da Academia Chinesa de Cincias Agrcolas,
no Brasil. Em maio de 2014 ocorreu uma misso de parques tecnolgicos brasileiros China, organizada pelo MCTI com o objetivo de conhecer o modelo de parques tecnolgicos chins. Tambm
em 2012, foi inaugurado simbolicamente o Centro Brasil-China
de Pesquisa e Inovao em Nanotecnologia. O centro virtual e
funciona como uma rede de cooperativa de pesquisa e desenvolvimento, vinculada ao Laboratrio Nacional de Nanotecnologia no
Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais (CNPEM),
em Campinas. Em maro de 2014, ocorreu o I Seminrio BrasilChina de Nanotecnologia, em Campinas, organizado pelo MCTI
e pelo MOST. A Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de
So Paulo (Fapesp) organizou, em abril de 2014, a Semana da
169

Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

Fapesp China 2014, com apoio da Fundao Nacional de Cincias


Naturais da China e da Universidade de Pequim.
Finanas
At o momento trs instituies bancrias chinesas ingressaram
no mercado brasileiro: o Banco da China, O Banco Industrial e
Comercial da China e o Banco da Construo da China que, em
2013, adquiriu o BicBanco. O Banco de Desenvolvimento da
China inaugurou escritrio no Rio de Janeiro, para atuao em
financiamento de projetos. Em maio de 2014 o Banco do Brasil
inaugurou a primeira agncia de um banco latino-americano na
China. As principais discusses entre os dois pases visando a cooperao bilateral na rea de finanas concentram-se no tema de
swap cambial. Em novembro de 2012 foi anunciada a deciso de
estabelecimento de mecanismo de swap cambial entre o Brasil e a
China no valor mximo de R$ 60 bilhes/CNY 190 bilhes. O
acordo est direcionado proviso de liquidez para o uso de moedas locais no comrcio e investimentos bilaterais, cujo uso efetivo
depender do interesse de agentes privados de fazer uso da liquidez
provida pelo acordo.

Estado de So Paulo para o oferecimento de cursos nos Centros


de Lngua para estudantes do ensino mdio. Ao longo dos ltimos
cinco anos de funcionamento, o Instituto Confcio na Unesp j
enviou 200 alunos para programas de intercmbio na China. Tais
programas so financiados pela matriz do Instituto Confcio na
China e cobrem, dependendo da modalidade, desde passagens
areas, mensalidade, moradia, alimentao e ajuda de custo.
A segunda iniciativa a ser destacada o Programa Cincia
de Fronteiras, do Ministrio da Educao do Brasil. Em junho
de 2012, foi firmado Memorando de Entendimento entre o
Ministrio da Educao (MEC) e o Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao (MCTI) do Brasil e o Ministrio da
Educao da China para a implementao do Programa Cincia
sem Fronteiras na China. O memorando prev 5.000 vagas para
estudantes brasileiros em cursos de graduao e ps-graduao na
China e o mesmo nmero de chineses no Brasil. No mbito desse
acordo o governo chins oferecer anualmente 200 bolsas de estudos com iseno de mensalidade e taxa de matrcula. A barreira lingustica o principal obstculo para a ampliao do intercmbio
educacional entre os dois pases.

Educao
No plano educacional duas iniciativas merecem destaque.
A primeira delas a criao dos Institutos Confcio em parceria
com universidades brasileiras. At o momento j foram inauguradas sete unidades: Unesp (2008), UNB (2009), PUC-Rio (2011),
Faap (2012), UFRGS (2012), UFMG (2012) e Universidade de
Pernambuco (2013). Durante a visita do presidente Xi Jinping, em
julho de 2014, foram assinados mais trs acordos para criao de
novas unidades na Universidade Federal do Par, na Universidade
Federal do Cear e na Unicamp. O Instituto Confcio na Unesp
alm de ser o mais antigo, o que tem desenvolvido trabalho mais
abrangente de intercmbio educacional entre os dois pases. Conta
atualmente com cerca de 2.000 alunos e 24 professores chineses
que oferecem cursos de lngua china em 13 campi da universidade, alm de um acordo com a Secretaria Estadual de Educao do

Cultura
Em setembro de 2013, foi realizado o Ms do Brasil na China
em sete cidades (Pequim, Xangai, Hong Kong, Macau, Hanzhou,
Nanjing e Chongqing) com eventos na rea de msica popular e
erudita, dana, capoeira, fotografia, grafite, cinema, design, literatura e gastronomia. J o Ms da China no Brasil foi organizado
pelo governo chins e ocorreu de 15 de outubro a 15 de novembro
de 2013. Contou com apresentaes de bal, concerto de msica
tradicional, exposio de cartoons e festival de cinema. O evento
ocorreu em Braslia, Rio de Janeiro (Petrpolis) e So Paulo. O
interesse pelo cinema chins no Brasil crescente. Em agosto de
2014, foi realizada em So Paulo, no Cine Belas Artes, uma mostra de filmes do diretor chins Jia Zhangke, com grande sucesso
de pblico. Na rea editorial tambm tem havido esforos mtuos
de publicao de obras literrias e acadmicas. A editora Unesp,

170

171

Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

em associao com o Instituto Confcio na Unesp, j publicou


tradues recentes para a lngua portuguesa dos Analectos de
Confcio, traduzido por Giorgio Sinedino, e Poesia Completa
de Yu Xuanji e Antologia da Poesia Clssica Chinesa, traduzidos por Ricardo Portugal e Tan Xiao. No sentido oposto, publicou em parceria com a Editora da Universidade Reminbi, a obra
do historiador brasileiro Luiz Alberto Moniz Bandeira, Formao
do Imprio Americano e com a editora da Academia Chinesa de
Cincias Sociais, o livro do diplomata brasileiro Samuel Pinheiro
Guimares, Desafios Brasileiros na Era de Gigantes. A presena
da literatura brasileira na China mais ampla do que se imagina, conforme demonstra pesquisa realizada pelo jornalista Jayme
Martins, que foi corresponde de vrios rgos da mdia brasileira entre 1962 e 1979 e de 1987 a 1989. Conforme levantamento
minucioso organizado por Martins, j foram publicadas para o idioma chins obras como Os sertes, de Euclides da Cunha, diversas
obras de Jorge Amado, como So Jorge de Ilhus, Mar Morto,
Dona Flor e seus dois Maridos, Tocaia Grande, O Cavaleiro
da Esperana, Terras do Sem Fim, Gabriela e Quincas Berro
Dagua. Ainda segundo Martins, a Escrava Isaura, de Bernardo
Guimares teve trs tradues diferentes, uma das quais alcanou
300 mil exemplares. Tambm j tiveram tradues para o chins
obras de Machado de Assis (Memrias Pstumas de Brs Cubas,
Quincas Borda e Dom Casmurro), Jos de Alencar (Guarani,
Iracema), Monteiro Lobato (Coletnea de Obras Infantis),
Castro Alves (Poesias), rico Verssimo (Incidente em Antares,
O Senhor Embaixador), Carlos Drummond de Andrade (A
moa e a flor), Lygia Fagundes Telles (Ciranda de pedras), Josu
Montelo (O silncio da confisso), Srgio Buarque de Holanda
(Razes do Brasil), Fernando Moraes (Olga) e Paulo Coelho
(O Alquimista e Vernica decide morrer).

de cooperao: organizao de Jogos Olmpicos e Paraolmpicos;


desempenho de atletas olmpicos e paraolmpicos; programas
sociais para difuso da prtica esportiva para todos; intercmbio
entre tnis de mesa, badminton, saltos ornamentais, pelo lado chins e jud, voleibol e voleibol de praia, pelo lado brasileiro; contatos entre a Universidade de Pequim e instituies brasileiras, como
Unesp e Unicamp; aes para promover e aprimorar o futebol na
China e transmisso, na China, de partidas do torneios brasileiros.

Esportes
O grupo de trabalho de Esportes no mbito da Cosban j realizou duas reunies: Pequim (2012) e Braslia (2013). Na primeira reunio do GT (Pequim/2012) foram definidas potenciais reas
172

Defesa
Os governos do Brasil e da China assinaram, em 2004,
Memorando de Entendimento que instituiu o Comit Conjunto
de Defesa bilateral, cujo principal objetivo promover debates
sobre cooperao, trocas de informao e fortalecimento da confiana entre as Foras Armadas. A primeira reunio ocorreu em
abril de 2013, em Pequim.

Consideraes finais
Tal como descrevemos, verifica-se um grande potencial para a
cooperao de perfil Sul-Sul na relao sino-brasileira. Em diversos
campos temos assistido a uma forte interao entre os pases, cujos
frutos possuem repercusses globais, destacando-se a recente criao
do Novo Banco de Desenvolvimento, o Bird dos Brics, e o Fundo de
Contingenciamento de Reservas, uma espcie de FMI para os pases
do bloco, ou ainda o papel desempenhado na OMC e nos G-20s
comercial e financeiro. Ademais, alguns aspectos da cooperao bilateral tm se mostrado paradigmticos, como o caso da cooperao
para o desenvolvimento de tecnologia de satlites e, mais recentemente, na rea de biocombustveis e outras energias alternativas.
De forma geral, verifica-se a ampliao da cooperao, muito
mais por uma viso chinesa de longo prazo do que pelo amadurecimento de uma estratgia brasileira frente China. Ainda persiste certo improviso por parte de nossas autoridades, como j havia
declarado o ex-Chanceler Celso Amorim, em 2010,
173

Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e Aline Tedeschi da Cunha

Precisamos dar uma forma importante ao relacionamento com


a China. No desenvolvemos um conceito pleno de como vai
ser nossa relao com a China. Essa uma autocrtica. No
deu tempo. Precisamos pensar mais profundamente nisso (O
Estado de So Paulo, 2010).

Em suma, apesar do clima positivo nas relaes com a RPC,


muitos desafios ainda persistem. medida que a relao do Brasil
com um pas das dimenses da China se intensifica, trazendo saldos
positivos em uma diversidade de campos de cooperao, fato que
tambm sero inevitveis certos contenciosos, como a necessidade
brasileira de proteger seu setor industrial. No obstante tais desafios, ambos os pases reafirmam a grande importncia da parceria
estratgica para o objetivo ltimo de construir uma ordem internacional mais equitativa e inclusiva. Vale lembrar que as premissas
fundamentais que presidiram o lanamento da parceria estratgica no se alteraram, pelo contrrio, se mostram atualmente muito mais relevantes quando os pases em desenvolvimento ganham
nova proeminncia.

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Cristina Soreanu Pecequilo*


A consolidao da Cooperao Sul-Sul (CSS) tem sido um dos
fenmenos mais estudados nas relaes internacionais do sculo XXI, e, muitas vezes, tem sido descolada de suas origens histricas e ideolgicas. Tal descolamento busca encobrir seu carter
contestador e transformador do equilbrio de poder internacional,
tornando o movimento indito e associado a termos como Sul
Global e emergentes. Porm, a CSS contempornea representativa da continuidade e renascimento de uma agenda terceiro-mundista que, ao surgir nos anos 1950, defendia a democracia, o
desenvolvimento e a justia social1.
Tal agenda, na dcada de 1970, exprimiu-se de forma concreta em coalizes de naes pobres em organismos multilaterais
e alcanou espao significativo. Na oportunidade, termos como
potncia mdia passaram a ser utilizados para definir essas naes
que tinham potencial para redefinir o sistema internacional, dentre
* Doutora em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP),
Professora de Relaes Internacionais da Universidade Federal de So
Paulo (Unifesp), Bolsista PQ-2 CNPq, Nerint/UFRGS, UFABC/Unifesp, UnB.
crispece@gmail.com
De acordo com Milani (2012), questes relativas evoluo da CSS, suas
razes histricas e contedos, so bastante complexas e sujeitas a debate. Este
texto, portanto, trar algumas abordagens ainda sujeitas a debate no campo,
seja no que se refere s origens da CSS, perfil contemporneo e definies do
conceito.
1

178

179

Cristina Soreanu Pecequilo

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica

as quais se inseriam o Brasil, o Mxico, a ndia e a China. Esses


avanos, contudo, geraram uma contrarreao dos pases do Norte
no sentido de pressionar essas naes poltica e economicamente,
explorando suas vulnerabilidades e dependncias. Essa contrarreao, de carter conservador e neoliberal, foi liderada pelos Estados
Unidos de Ronald Reagan, com foco nos setores comercial, de
investimentos e de ajuda externa, havendo a elevao de juros da
dvida externa para fragilizar essas naes que dependiam desses
recursos. O final da Guerra Fria em 1989 e a reorientao das polticas das naes do Sul, ainda pressionadas pela crise e pela busca
do realinhamento estratgico aos norte-americanos, somente acentuou o recuo das parcerias Sul-Sul.
Essas parcerias iniciaram um processo de revitalizao nos anos
2000, tendo como base a ascenso econmica de potncias-chave
do Terceiro Mundo, como a China, a ndia e o Brasil. No cabe
aqui retomar todo o processo de reforma interna que essas naes
realizaram poltica, social, econmica e estrategicamente para iniciar e/ou retomar seu desenvolvimento e autonomia externa, visto
que suas trajetrias foram diferentes, mas indicar que esse processo
provocou o renascimento da CSS.
Porm, um renascimento que representa tanto a continuidade quanto a renovao do movimento, diante da menor vulnerabilidade do Sul. Ainda que permaneam fragilidades, os pases
do Sul tm procurado estabelecer formas de relativizar e superar
dificuldades. Isso tem levado ao surgimento de novos mecanismos de cooperao e financiamento de polticas, que criam espaos prprios, sem a presena de pases do Norte. Tal dinmica
favorecida pela maior complexidade do Sul que se dividiu em
dois grupos, os emergentes e os pases de menor desenvolvimento
relativo (PMDRs).
Os PMDRs so classificados como pases de baixo desenvolvimento relativo (LDCs), e que convivem com inmeras dificuldades sociais e econmicas. Por sua vez, o termo emergente detm
correspondncia com o conceito de potncia mdia dos anos 1970
e o de Grandes Estados Perifricos (GEP) e pases em desenvolvimento (ou subdesenvolvidos) do Terceiro Mundo. Associa-se a esta

definio a premissa do novo Segundo Mundo (Khanna, 2008).


Isso se refere a vises geopolticas e geoeconmicas que definem
esses pases como Estados-pivs em suas respectivas regies. Os
protagonistas encontram-se sistematizados em uma srie de siglas:
Brics- Brasil, Rssia, China, ndia e frica do Sul, Mint- Mxico,
Indonsia, Nigria e Turquia, Next-Eleven- Mxico, Bangladesh,
Egito, Indonsia, Ir, Coreia do Sul, Nigria, Paquisto, Filipinas,
Turquia e Vietn, MIKTA- Mxico, Indonsia, Coreia do Sul,
Turquia e Austrlia, dentre outras.
Diante dessa reconfigurao de foras, a segunda dcada do
sculo XXI, sombra da crise econmica de 2008 que eclodiu com
fora nas economias centrais, Estados Unidos e Unio Europeia
(UE), representou o incio de outra retomada: a das tentativas de
conteno, da parte desses agentes, da CSS e dos efeitos que tem
na ordem global. A partir disso so construdas anlises que se dividem em duas correntes: propositiva e negativa.
A corrente propositiva procura enfatizar a evoluo e aprofundamento dos processos de CSS nas arenas polticas, econmicas,
sociais e estratgicas, sustentada pelo fortalecimento das naes
emergentes e o aprofundamento de suas relaes com os PMDRs.
Tal corrente relaciona-se aos protagonistas da CSS, focando no uso
de termos como solidariedade e desenvolvimento. A negativa destaca os riscos de imperialismo associados CSS e tem se tornado
comum tanto nos pases do Norte, quanto nos pases do Sul em
meio a elites domsticas que discordam das agendas de poltica
externa que representam autonomia.
Nesse contexto, este texto analisa uma experincia de CSS especfica que envolve Estados-pivs regionais: a triangulao do Brasil
com a Turquia e o Ir. Para a poltica externa brasileira, essa ao
representa a retomada de uma projeo no Oriente Mdio iniciada
nos anos 1970, que envolve geopoltica e geoeconomia. A CSS
entendida como abrangendo aspectos tcnicos e ligados ao desenvolvimento, mas tambm uma cooperao de carter mais abrangente, que vai alm do assistencialismo e que dotada, desde suas
origens, de forte perspectiva poltico-estratgica.

180

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Cristina Soreanu Pecequilo

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica

Para abordar o tema, a discusso est dividida em trs partes:


um breve retrospecto da insero do Brasil no Oriente Mdio de
1970 a 2000, a retomada dessa agenda no sculo XXI com foco nas
relaes com Turquia e Ir (e uma contextualizao das percepes
e relevncia desses atores), com uma avaliao do Acordo Nuclear
Tripartite Brasil-Turquia-Ir, e uma sistematizao das perspectivas
e desafios associados a esses intercmbios.

de investimentos em setores como de infraestrutura e tecnologia,


assim como o aproveitamento de vantagens comparativas no setor
agrrio. Por fim, objetivava-se a consolidao do poder estratgico por meio da nacionalizao de segurana que tinha dentre seus
pilares o desenvolvimento de uma indstria blica nacional e a
capacitao nuclear (Acordo Nuclear com a Alemanha Ocidental
e Programa Nuclear Paralelo)3. Conjugadas, todas essas iniciativas
visavam a consolidao do pas como potncia mdia.
Para esse projeto de dimenses domsticas e internacionais, o
setor externo era essencial, ampliando a busca de parceiros extra-hemisfrio na lgica iniciada pela PEI de cooperao Sul-Sul e
Sul-Leste. A ampliao e solidificao das relaes do Brasil com
a frica, o Leste Europeu, a sia e o Oriente Mdio inserem-se
nessa agenda de prioridades, assim como a busca de alternativas
ao Norte com a Europa Ocidental e o Japo. Na Amrica do Sul,
zona de influncia preferencial, inicia-se uma trajetria de valorizao desse espao geopoltico tanto ao Norte quanto ao Sul. Nos
anos 1980, esse processo foi consolidado com a reaproximao
Brasil-Argentina, base dos projetos de integrao regional futuros:
o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Unio das Naes SulAmericanas (Unasul).
Abordando a regio na qual se inserem os dois Estados tema
deste texto, a Turquia e o Ir, o Oriente Mdio, a dcada de 1970
representa a entrada em definitivo do Brasil nesse espao geopoltico e geoeconmico. Em termos gerais, a cooperao Sul-Sul
com o Oriente Mdio detm componentes poltico-estratgicos
e econmicos, complementares e sobrepostos. No que se refere
agenda poltico-estratgica, o incremento da presena regional brasileira amplia posies em uma zona sensvel das relaes
internacionais por sua importncia geogrfica como espao de
trnsito eurasiano, de convergncia de ao de diversas potncias,
pela existncia de recursos energticos e potencialidade de coope-

A Poltica Externa e o Oriente Mdio (1970/2000): consolidao e recuo


A CSS com o Oriente Mdio e a frica, desde a sua retomada
a partir de 2003, objeto de forte controvrsia no Brasil, uma vez
que alguns grupos argumentam que existe uma falta de tradio
de projeo nesses espaos e que seriam muito longe e muito
pobres. Essa avaliao parcial e ignora que o pas j desempenha slidos esforos em ambas as regies desde os anos 1960,
com a alterao do paradigma da poltica externa brasileira do
alinhamento para a autonomia. Iniciada pela Poltica Externa
Independente (PEI) em 1961, essa alterao abriu oportunidades de parceria Sul-Sul e Sul-Leste, quebrando o predomnio do
eixo Norte-Sul. Essa agenda foi amadurecida pelo Regime Militar
(1964/1985), perodo no qual se consolidou essa vocao global2.
Portanto, a presena do Brasil no Oriente Mdio, e em outras
regies do Sul, no indita, representando a retomada e o aprofundamento dessas parcerias no sculo XXI.
Especificamente, durante o Regime Militar que a ao no
Oriente Mdio se consolida. A despeito de um perodo inicial de
realinhamento com os Estados Unidos (1964/1967), o objetivo do regime ps-1967, at seu encerramento em 1985, foi o de
uma projeo global para o Brasil. Essa projeo surgia ancorada
por um processo sistemtico de desenvolvimento interno, sustentado na modernizao e finalizao do processo de industrializao
por substituio de importaes. Alm disso, havia a concentrao
2

Recomenda-se Visentini (2013) para o aprofundamento dessas discusses.

182

Somado a esses tpicos incluam-se a denncia do acordo militar com os


Estados Unidos e o investimento na poltica de informtica. Ver Cervo; Bueno,
2008.

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Cristina Soreanu Pecequilo

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica

rao autnoma (Visentini, 2014). Com isso, dentro do projeto


brasileiro de construo de uma potncia mdia de alcance global, o Oriente Mdio era uma regio considerada prioritria para
essa pauta de ampliao de parcerias.
No caso do Oriente Mdio, a presena e maior atuao de atores novos como o Brasil trouxe retricas e posies diferenciadas
em temas de pauta travados na regio, como a situao de Israel,
da Palestina, as guerras e negociaes de paz que se iniciam a partir
de 1973. No conjunto da poltica externa do regime militar brasileiro, o perodo de 1974 a 1979, correspondente ao governo de
Ernesto Geisel, realiza uma salto qualitativo nas relaes com a
regio, a partir do Pragmatismo Responsvel e Ecumnico.
Como indica Visentini (2013), o Brasil foi uma das primeiras
naes a expressar seu apoio aberto causa palestina, a condenar os
atos de agresso unilateral, a demandar a aplicao das resolues
das Naes Unidas questo regional e a defender um maior equilbrio e iseno na agenda diplomtica. Essa postura de equilbrio
entre todas as naes da regio, mas sem furtar-se a condenar abusos aos direitos humanos e defender o cumprimento das demandas multilaterais, tem sido uma constante na diplomacia nacional.
Todavia, uma postura que periodicamente sofre crticas de alguns
interlocutores como os Estados Unidos e Israel, pois, na percepo
desses atores seria pr-Palestina ou antissemita. Essas objees,
porm, revelam apenas o jogo de alianas e presses existentes na
regio e que se prolongam at os dias de hoje e que foram reativadas quando da CSS Brasil-Ir-Turquia no sculo XXI.
O Brasil investiu em uma forte expanso econmica na regio
por meio da ampliao e diversificao de sua pauta de exportaes ao Oriente Mdio, e parcerias em setores-chave como o energtico de explorao de petrleo. No que se refere s exportaes,
mercados como os do Oriente Mdio representam para o Brasil
importantes compradores de bens em todos os segmentos de valor
agregado, e que demonstram interesse em diversificar sua pauta,
reduzindo sua dependncia do Norte e tambm com custos menores. Dentre os diversos setores que se abriram ao longo dos anos
1970 encontram-se: defesa, energia, infraestrutura e alimentos.

No que se refere ao setor de defesa, destacam-se as exportaes


de armamentos e veculos de combate produzidos pela indstria
nacional representada pela Engesa e Avibras. Os principais mercados eram Ir e Iraque, com os quais o pas tambm havia estabelecido acordos de cooperao cientfica e tecnolgica nas arenas
energtica (explorao e refino de petrleo) e nuclear. Inclusive,
o avano do Brasil como fornecedor de bens de segurana nesse
perodo foi significativo, afetando os interesses de potncias como
os Estados Unidos e Frana, que tradicionalmente dominavam o
mercado de armamentos.
Na arena nuclear, a cooperao ocorria tanto em trocas tecnolgicas e de conhecimento (e de minerais estratgicos e estudo
de processos para enriquecimento de urnio), como na dimenso
poltico-diplomtica com a convergncia de posies na defesa do
acesso tecnologia nuclear como um direito de todas as naes.
Desenvolvida nos anos 1960 com a PEI, essa postura condenava
o congelamento do poder mundial pelas grandes potncias, que
tinha como um de seus mecanismos a imposio de limitaes
pesquisa e capacitao no setor nuclear. O smbolo dessa postura
foi a no assinatura do Tratado de No Proliferao Nuclear em
1967, considerado restritivo, e a defesa da democratizao do
conhecimento das tecnologias sensveis. Como citado, esses elementos fazem parte do projeto mais abrangente do Regime Militar,
no campo da estratgia e que foi denominado de nacionalizao da
segurana (Cervo; Bueno, 2008).
No campo energtico, alm dessas naes, o pas estabeleceu
joint ventures para a explorao de petrleo com a Arbia Saudita,
a Lbia, o Egito e a Arglia. Nesse campo, a Petrobras atuava por
meio de uma subsidiria chamada Braspetro. Houve a ampliao
dos projetos de infraestrutura que tinham frente empresas privadas brasileiras como a Odebrecht, que, com o apoio do governo
brasileiro, foram responsveis pela construo de projetos virios
e de transportes (estradas de rodagem, metr). Por fim, o setor de
alimentos, com a exportao de bens como carne de frango e gros
tornou-se um dos principais pilares de atuao, e permitiu a expanso do agronegcio de forma slida.

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Cristina Soreanu Pecequilo

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica

Nesse perodo, a parceria com a Turquia no era to destacada


quanto s com o eixo Ir-Iraque e demais pases, mas havia, como
citado, uma preocupao nacional em estabelecer sua presena
como piv estratgico na regio. Esse processo teve seu recuo na
dcada de 1980, como resultado de um acmulo de crises nos pases do Sul, geradas por seus problemas internos, como pela presso
das potncias desenvolvidas.
Iniciada pelos Estados Unidos de Ronald Reagan (1981/1988),
essa reao tinha como foco a explorao da vulnerabilidade dos
adversrios, o neoliberalismo e o conservadorismo. Para o Terceiro
Mundo, foi utilizado um trip para fechar espaos e estrangular as
sociedades: o militar-estratgico, com o foco em conflitos localizados e intervenes distncia; o poltico, com a elevao de crticas aos pases pobres em setores sensveis como meio ambiente
e direitos humanos; e o econmico, que se desdobra em agendas
financeiras e comerciais, com a elevao dos juros da dvida externa, acusaes de prticas de comrcio ilegais da parte dos pases
pobres e a dupla protecionismos e subsdios para fechar mercados.
Combinados, esses fatores levaram ao termo dcada perdida para se referir ao cenrio latino-americano, mas o conceito
estende-se ao restante do Terceiro Mundo. Se no Brasil e Amrica
Latina a crise econmica foi acompanhada pela redemocratizao,
no Oriente Mdio as tenses foram ainda mais profundas: desequilbrios econmicos e guerras regionais. O ano de 1979 foi significativo desse processo de ecloso de tenses, seguindo-se inmeros outros conflitos: Revoluo Fundamentalista do Ir com a
ascenso do poder do Aiatol Khomeini, a Guerra do Afeganisto
(1979/1989) e a Guerra Ir-Iraque (1980/1988). A consolidao
do processo de paz Israel-Egito mediado pelos Estados Unidos em
1979 tambm representava uma ofensiva regional. Por outro lado,
essa ofensiva no representava a plena insero de Israel no cenrio
geopoltico local, bastando lembrar a permanncia das tenses no
Lbano, na Sria e na Faixa de Gaza (e, em geral, a condio da
populao palestina).
As condies externas se demonstravam adversas ao incremento
e manuteno das relaes Brasil-Oriente Mdio em alto nvel.

Somado a isso, o fim da Guerra Fria e a consolidao dos Estados


Unidos como a nica superpotncia restante em 1989 diminuram
ainda mais os espaos para o Terceiro Mundo e reforaram, internamente, os argumentos contrrios manuteno de uma poltica externa global. A partir da dcada de 1990, com a ascenso de
Fernando Collor ao poder, como primeiro presidente eleito diretamente aps o fim do Regime Militar, ocorre uma mudana significativa na poltica externa.
Nesse contexto, a CSS tornou-se pouco prioritria, subordinada
busca, mais uma vez, dos alinhamentos com os Estados Unidos.
A CSS, e iniciativas adicionais de independncia, foram chamadas
de autonomia pela excluso por supostamente levarem o pas ao
isolamento e confrontao. Ainda que Collor seja apontado como
responsvel pelo reincio do paradigma de alinhamento, desde
1985 existiam movimentos ambguos de ajuste nas relaes internacionais, sob a lgica da limpeza da agenda. Os grupos defensores do alinhamento no Brasil alegavam que o pas detivera uma
postura agressiva e que isso provocara sua crise e distanciamento
dos parceiros do Norte. Frente a essas presses, o governo Sarney
(1985/1989), primeiro governo civil, eleito indiretamente, divide-se entre a manuteno da autonomia nas relaes internacionais,
com aes compensatrias diante dos Estados Unidos, como a assinatura de regimes de meio ambiente, direitos humanos e de proliferao. Porm, a guinada ao Norte no se completa plenamente e
o Brasil mantm, por exemplo, os esforos de integrao regional.
Nos anos 1990, contudo, Collor quebra em definitivo o paradigma global, auxiliado pelo discurso da renovao e pelo agravamento da situao interna. Em seu curto governo (1990/1992), o
Brasil dilapida grande parte do seu patrimnio diplomtico, desmontando sua segurana nacional e abrindo sua economia de forma rpida. A assinatura de regimes antes visto como restritivos e
impositivos em setores de armamento como o TNP e o de tecnologia e msseis (e mesmo de direitos humanos e meio ambiente)
tornam-se simblicos da busca da integrao ao mundo como uma
nao confivel. Com isso, opunha-se a autonomia pela excluso
da integrao.

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Cristina Soreanu Pecequilo

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica

Abre-se mo de uma diplomacia de carter universal, restringindo a atuao em naes do Sul de uma forma geral, afetando
as parcerias e interesses brasileiros na frica e no Oriente Mdio.
Mesmo o Mercosul, quando criado em 1991, surge com um carter complementar abertura econmica neoliberal e s agendas dos
Estados Unidos para a Amrica Latina, retirando-se o carter autnomo e politizado dos laos regionais. As tendncias de perda de
espao e visibilidade poltica global se acentuam, e somente foram
matizadas com o impeachment de Collor e a chegada de Itamar
Franco presidncia (1992/1994), que tentou retomar a viso global-multilateral e reativou o carter autnomo da integrao.
A situao econmica adversa no permitiu a retomada plena desse curso, e mesmo a sociedade brasileira continuava no
apoiando uma percepo internacional descolada do eixo estadunidense. A estabilidade alcanada com o Plano Real em 1994, e a
subsequente eleio e reeleio do Presidente Fernando Henrique
Cardoso (1995/2002), foram acompanhadas pela defesa de uma
viso de alinhamento (ainda que pragmtico) aos Estados Unidos.
Somente a partir de 1999, o governo FHC comea a inserir retricas mais autnomas e a incrementar a integrao sul-americana, at
como medida compensatria ao fracasso do bilateralismo-hemisfrico. Alm da Amrica do Sul, outros espaos comearam a ser
sinalizados como opes de parceria econmica, em particular com
Rssia, ndia e China: o processo era compensatrio ao fechamento dos mercados ao Norte.
Esse processo de reforma em nvel global limitava-se s grandes naes-chave, sem o avano em direo recuperao do perfil
do Brasil como lder do Terceiro Mundo e com esforos sistemticos para aprofundar a CSS. Regies como a frica e o Oriente
Mdio mantinham-se margem, o que limitava, inclusive, oportunidades de expanso de negcios. Ou seja, era uma poltica externa
apoltica e presa s relaes verticais. Nessa dimenso, mesmo o
surgimento da retrica da globalizao assimtrica era moderada
e no criticava a viso dominante em si. Essa realidade somente
comea a se alterar a partir de uma nova quebra externa e interna,
agora com o governo Luis Incio Lula da Silva (2003/2010).

O Brasil do sculo XXI (2003/2010): reposicionamento e


projeo global

188

Se a dcada de 1990 foi caracterizada pela retomada do paradigma de aliana especial com os Estados Unidos e a valorizao das
relaes Norte-Sul, mediadas pela integrao regional na Amrica
do Sul, os anos 2000 reabrem perspectivas de uma projeo internacional autnoma. Tal projeo tem como base os referenciais
do paradigma multilateral-global, a partir da ascenso do projeto
da administrao Lula, na qual existe uma forte interdependncia
entre a agenda interna e externa. Em termos abrangentes, a presidncia retoma a viso do Brasil como pas do Terceiro Mundo,
com uma postura independente e no subordinada, que tem como
objetivos o reforo do poder nacional, sustentado por programa
internacional slido e um setor interno estvel e em reforma.
Segundo Visentini (2013), as relaes internacionais do Brasil
tornam-se mais complexas no governo Lula sob a gesto do
Embaixador Celso Amorim, no s porque recuperam prioridades Sul-Sul e intercmbios regionais e globais, mas porque somam
esses esforos aos de fortalecimento da posio brasileira vis a vis o
Norte. De acordo com o autor, ainda que esse no seja um objetivo
imediato, ele deriva naturalmente da recuperao da projeo do
poder brasileiro internacionalmente, o que nos leva poltica externa dos eixos combinados Sul-Sul e Norte-Sul (Pecequilo, 2008) ou
autonomia pela diversificao (Oliveira, 2014). O Brasil reconhecido como pas emergente ao lado dos demais Brics, caso utilizemos os conceitos contemporneos, ou como piv regional e
potncia mdia. Nesse sentido, o Sul do sculo XXI como citado,
demonstra-se mais complexo do que em surgimento, estando dividido entre os pases emergentes e os PMDRs.
Avaliando os pilares dessa agenda, internamente a mesma busca o empoderamento econmico e social por meio da correo
das assimetrias, com a efetivao de projetos de combate fome,
acesso a medicamentos gratuitos para tratamento de doenas crnicas, democratizao do ensino superior, investimentos em infraestrutura e programas habitacionais: Fome Zero, Farmcia Popular,
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Cristina Soreanu Pecequilo

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica

PAC, Minha Casa, Minha Vida so alguns desses projetos, e dos


quais derivam aes setoriais. Esses tpicos compem o fortalecimento do poder nacional e constituem, externamente, a pauta
de CSS, representando o poder brando brasileiro. Tais objetivos
internos e de CSS encontram-se diretamente ligados s Metas de
Desenvolvimento do Milnio (Millenium Development Goals) das
Naes Unidas.
Inovadora, a CSS do sculo XXI tem como receptores e doadores os prprios pases do Sul, que aprofundaram essas aes
como forma de evitar a escassez de recursos e as condicionalidades
do Norte. Com isso, desenvolve-se uma viso autctone sobre as
necessidades e potencialidades dos pases envolvidos. Como tambm apontado, a liderana dos Brics nesse campo torna-se objeto de crticas por seu suposto imperialismo, o que revela a outra
dimenso da CSS: a sua potencialidade para alterar relaes de
poder e formas de ordenamento do equilbrio global. Afinal, a CSS
detm contedo poltico-estratgico.
A atuao da CSS se d por elementos tcnicos e se dissemina
tendo como base alianas de geometria varivel como os citados
Brics, o Ibas (ndia, Brasil, frica do Sul), a OCX (Organizao
de Cooperao de Xangai) em nvel global e esforos de integrao regional como os do Brasil na Amrica do Sul, Mercosul/
Unasul/Celac. Da mesma forma, expressam-se em coalizes nas
negociaes da OMC (G20 Comercial), FMI, Banco Mundial e
G-20 Financeiro. Comum a esses esforos o desenvolvimento
de uma linguagem nica, recuperando a unidade terceiro-mundista anterior, e, nas instituies criadas, a ausncia de membros
do Norte, o que gerou o termo soft balancing, para referir-se ao
contraponto brando e no agressivo que essas naes colocam
ao ncleo do poder mundial. No se trata de um movimento
antiordem, mas sim de reforma.
Para o Oriente Mdio, essa movimentao significou a retomada
dos laos estabelecidos na dcada de 1970 que haviam sido esvaziados e despolitizados no arco dos anos 1980/1990 em um patamar
mais complexo. Tal patamar caracterizado por duas dimenses: as
relaes bilaterais do Brasil e o intercmbio da Amrica do Sul com

a regio. Enquanto a primeira dimenso classificada como de retomada, como citado, a segunda, de ineditismo4.
Em termos inditos, estabelece-se uma plataforma de cooperao estratgica, comercial, social e poltica birregional. Assim,
cria-se mecanismo especfico, denominado de Cpula Amrica do
Sul Pases rabes (Aspa), cuja primeira reunio ocorre em 2003
e permanece ativa. No que se refere retomada, a mesma ocorre de forma abrangente em diversos nveis econmicos, polticos e
estratgicos. Um de seus resultados mais expressivos foi o aumento
de cerca de 300% no comrcio Brasil Oriente Mdio na ltima
dcada, conforme dados do MDIC (MDIC, 2014). Essa evoluo
foi sustentada em produtos de mdio e baixo valor agregado, com
destaque aos setores ligados ao agronegcio.
Em termos polticos existe uma reaproximao sustentada na
CSS e na agenda de reformas defendida pelo Brasil, assim como a
reafirmao de prioridades da diplomacia: apoio causa palestina,
incluindo em 2010 o reconhecimento do direito do Estado palestino pertencer s Naes Unidas e existncia, princpio reafirmado desde a dcada de 1970; defesa de um processo de paz isento e
equilibrado; condenao dos atos de violncia existentes na regio
e do unilateralismo; repdio interveno e/ou ingerncia externa
das potncias sobre o Oriente Mdio e, por fim, o compromisso
com a soberania e a autonomia dos Estados.
Na agenda estratgica, foram preservadas as parcerias no setor
energtico, havendo um esvaziamento natural do papel do Brasil
na indstria de defesa que, nos anos 1970, havia sido um forte
componente da agenda. Uma vez que o pas promoveu o desmonte do setor de segurana, essa base de cooperao no tinha sustentao. A defesa do acesso tecnologia nuclear foi recuperada e
tornou-se essencial nesse perodo, em particular na relao do pas
com Turquia e Ir. Essa relao de CSS engloba aspectos econmi-

190

Padro similar observado na retomada das relaes Brasil-frica, com


o foco em setores econmicos, sociais e estratgicos, recuperando o espao
diplomtico dos anos 1970, e, em termos inditos, foi lanada a Cpula Amrica
do Sul-frica a partir de 2006. A Cpula j realizou trs edies, sendo a ltima
em 2013.
4

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Cristina Soreanu Pecequilo

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica

cos, polticos e estratgicos, e representa uma agenda de intercmbio entre Estados definidos como pivs regionais em seus espaos
geopolticos e geoeconmicos.

ficativas associadas a direitos humanos, temas econmicos e tenses


regionais com os vizinhos. Essa contnua rejeio europeia ocorre
em um momento no qual a Turquia tem se tornado cada vez mais
importante para a poltica eurasiana, como zona de passagem de
gasodutos e oleodutos e pas que poderia atuar como moderador
entre Ocidente e Oriente.
Assim, a projeo global (e a busca de novas parcerias) era vista
como uma forma de matizar essas questes. Segundo Turan (2013),

As relaes bilaterais Brasil-Turquia e Brasil-Ir


Para o Brasil, a CSS com Ir e Turquia envolve a retomada e
adensamento das relaes internacionais com o Oriente Mdio e o
reposicionamento estratgico global autnomo da poltica externa
como visto. Processo similar pode ser observado na Turquia: para o
pas, o sculo XXI representa um salto qualitativo na poltica externa, tendo como base a continuidade do reforo do poder no entorno eurasiano, e sustentado em alianas e intercmbios tradicionais
com os Estados Unidos e a Unio Europeia, associado a uma ao
de carter global5. Essa combinao sustenta-se na busca da autonomia, na valorizao da posio turca na Eursia e a validao do
interesse nacional de forma abrangente, tambm tentando minimizar as presses desses mesmos aliados.
Trata-se de uma consolidao dupla: como potncia mdia
emergente (listada nos citados N-11 e Mint) e da soberania e autonomia internas diante das presses do Ocidente. Tais presses ocorrem por meio de crticas diretas poltica interna turca, em particular a partir da ascenso do Partido Justia e Desenvolvimento
de carter islmico (AK) liderado por Recep Tayyip Erdogan em
2003, no que se refere aos direitos humanos e ao processo de reverso da secularizao do pas em direo ao fundamentalismo. Alm
disso, a instabilidade do entorno regional gerada pelas intervenes
dos Estados Unidos no Iraque e Afeganisto afeta os interesses geopolticos turcos (independente de ser membro da Otan). Por fim,
a Turquia permanece fora da Unio Europeia6, a despeito de sua
candidatura estar sendo julgada h muitos anos, com base em justi No caso da CSS, a agncia estatal turca responsvel a Turkish
International Cooperation and Development Agency (Tika).
5

Segundo Brzezinski (2012), a no incluso da Turquia na Unio Europeia


demonstra a irrelevncia estratgica do bloco, que deriva de sua incapacidade
de tomar decises difceis e abrir mo de preconceitos. Polmico, o autor
defende a tese que a Turquia e a Rssia sejam incorporadas Unio Europeia,
6

192

While trying to maintain good ties with its traditional allies,


the 2004-2010 period was also a time when Turkey tried to
expand its ties with other countries and regions of the world.
Turkey initiated diplomatic relations with numerous new
African countries, as well as forging new ties and strengthening existing ties with Latin American and Asian countries. This
is a period during which Turkish embassies opened in new
capitals, Turkish external aid agency TIKA assumed an activist
posture in many an underdeveloped country and after an energetic campaign, Turkey was elected as a temporary member of
the UN Security Council. (Turan, p. 130, 2013)

Essa ofensiva teve como resultado no campo bilateral o estabelecimento do Plano de Ao para a Parceria Estratgica entre a
Repblica Federativa do Brasil e a Repblica da Turquia (Action
Plan, 2010), assinado pelo Presidente Lula e o Primeiro Ministro
Erdogan em 2010. Em retribuio visita de Lula Turquia,
Erdogan esteve no Brasil e reafirmou a importncia da cooperao
entre as potncias, destacando o Acordo Tripartite com o Ir, que
ser analisado no prximo item (Erdogan, 2010).
O Plano de Ao estabelece como reas prioritrias (dentre
as quais se inclui a nuclear): o dilogo poltico e a cooperao
em foros multilaterais, comrcio e investimentos, energia, biodiversidade, meio ambiente e desenvolvimento sustentvel, defesa,
combate ao crime organizado e preveno do terrorismo, cincia,
inovao e alta tecnologia, educao e cultura. Tambm se define
com apoio dos Estados Unidos, visando a consolidao do que define como um
Ocidente Vital e Ampliado.

193

Cristina Soreanu Pecequilo

como vlidas as negociaes entre o Mercosul e a Turquia, estabelecendo fruns de contato comerciais.
Esse documento final produto de um processo de aproximao iniciado em 2003, e que j fora antecedido pelo incremento
dos fluxos comerciais pelo aprofundamento das parcerias no setor
energtico. Segundo dados da Apex (2013), a Petrobras atua desde 2006 na Turquia, em parceria para a explorao de petrleo em
guas profundas no Mar Negro (Sinop), com a Exxon Mobil e a
Turkey Pertolleri Anonim Ortakligi (TPAO). Na ltima dcada os
fluxos comerciais subiram 330%, com o supervit ao Brasil, impulsionados pelo crescimento da economia turca e por sua demanda
por produtos de exportao, em particular do setor de agronegcio.
Nesse sentido, foi lanado o documento A Estratgia Turca das
Exportaes para 2023, visando uma maior convergncia de interesses e identificao de zonas de oportunidade.
Para a Apex (2013), existem duas categorias de oportunidades
comerciais para o Brasil na Turquia: as de setores j consolidados,
mas que podem crescer em escala e outros em escala inicial ou inexistentes que podem ser explorados pelo Brasil. A Apex indica que
essa pauta sustentada ainda por bens primrios ou de baixo valor
agregado em sua maioria (e com maior participao) e recomenda
a diversificao. Os setores consolidados so,
(...) acar e lcool; animais vivos; autopeas; bicicletas;
demais produtos de borracha e suas obras; caf; calados; cereais em gros e esmagados; mate e especiarias; colas e enzimas;
couros; derivados e ovos; farinhas para animais; ferramentas
e talheres; frutas; fumo; gorduras e leos vegetais e animais;
higiene pessoal e cosmticos; instrumentos e aparelhos de tica
e preciso; madeiras e obras de tranaria; mquinas e motores; materiais eltricos e eletrnicos, metais e pedras preciosas;
metais no ferrosos; papel e celulose; produtos farmacuticos;
produtos metalrgicos; produtos minerais; produtos qumicos;
soja; sucos; txteis; tintas; veculos automotores e suas partes;
vidros e suas obras (Apex, 2013, p. 6)

A segunda categoria composta de:


194

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica

Aparelhos transmissores e receptores; artigos de joalheria de


metais preciosos; calados; ctodos de cobre; colas e enzimas;
compressores e bombas; computadores e acessrios; defensivos
agrcolas; demais sucos; demais veculos automotores e suas
partes; ferramentas manuais; pneumticas e hidrulicas; ferro
fundido; fios, cabos e condutores eltricos; higiene pessoal;
lmpadas, tubos eltricos e faris; ligas de alumnio; madeira laminada e serrada; mquinas de lavar roupa e suas partes;
mquinas para indstria alimentcia e de bebidas; mquinas
e aparelhos de terraplanagem e perfurao; mquinas e aparelhos de uso agrcola, exceto trator; mquinas e aparelhos
para indstria celulsica; mquinas e aparelhos para trabalhar
pedras e minrios; material esportivo; painis de madeira; partes de calados; produtos de limpeza; produtos farmacuticos;
produtos para fotografia; resinas e elastmeros; rolamentos e
engrenagens; suco de laranja no congelado; tecidos de algodo; tratores. (Apex, 2013, p. 7)

Se para o Brasil e Turquia a ativao do relacionamento bilateral


possui um carter ofensivo e de reafirmao de seu peso estratgico
por meio de diversificao de parcerias, o caso do Ir se demonstra mais complexo. Mais vulnervel que Brasil e Turquia, econmica, poltica e estrategicamente devido s dificuldades da transio interna e s ofensivas geopolticas estadunidenses no Oriente
Mdio e continuidade do embargo econmico ocidental, o Ir,
mesmo sustentando-se como polo regional, trazia embutido em
sua agenda de CSS um elemento defensivo. Diferente de seus parceiros que se tornaram importantes doadores de CSS em escala
global, o Ir possua limitaes para essa projeo.
Pensar o Ir sintetiza-se, como indica Visentini (2014), a uma
pergunta: se o pas potncia emergente ou um regime em crise. E, na prtica, o pas apresenta as duas tendncias. Em termos
domsticos, o Ir se encontra polarizado entre reformistas e conservadores. De 1997 a 2003, o reformista Mohammad Khatami
governara amparado em maioria popular, construda principalmente nas massas urbanas entre jovens e mulheres, e buscara uma
reaproximao com o Ocidente. O objetivo era uma abertura
195

Cristina Soreanu Pecequilo

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica

poltico-social moderada, e internacionalmente uma reconstruo


de laos que rompesse o ciclo de presses sobre o Ir e que tivesse efeitos econmicos positivos, reduzindo as restries comerciais
dos Estados Unidos e Unio Europeia. Bastante frgil e dependente das exportaes de petrleo, a situao econmica iraniana um
ponto sensvel, devido s altas taxas de desemprego, necessidade
de importao em diversos setores e inflao.
Khatami chegou a ser definido como o Gorbachev do Oriente
Mdio, porm, mesmo com forte apoio popular, os conservadores iranianos reagiram com polticas de represso a candidatos e a
mdias reformistas. Essa corrente foi beneficiada por dois fatores
em sua ofensiva de retomada do poder: a polarizao da sociedade iraniana, em centros rurais (tradicionalistas) e urbanos (reformistas), e a ascenso dos neoconservadores no poder nos Estados
Unidos em 2000. A chegada de Bush filho ao poder, associada
aos atentados terroristas de 11/09, impediu o avano das negociaes bilaterais Estados Unidos Ir iniciadas na era Khatami
Bill Clinton (1993/2001), e impulsionou em 2002 a Doutrina
Bush. De carter preventivo, a Doutrina Bush anunciava que os
norte-americanos protegeriam o pas por meio de aes de guerra, atacando seus inimigos antes de serem atacados. Dentre esses,
encontravam-se os membros do Eixo do Mal, Ir, Iraque, Coreia
do Norte. Essas vises, somadas iminente Guerra do Iraque
(2003/2011), e Guerra do Afeganisto (2001 em andamento),
acentuaram a realidade de estrangulamento do Ir (e a sensao de
prximo alvo), que favoreceu os conservadores e levou eleio
de Mahmoud Ahmadinejad em 2005.
Apoiado em um discurso antiocidental e em defesa da soberania do regime iraniano, Ahmadinejad retomou e aprofundou o
programa nuclear (aps uma breve suspenso em 2003), elevando
a barganha com os Estados Unidos. Embora essa ao iraniana, e a
da Coreia do Norte que seguiu padro similar, tenham sido condenadas de forma veemente por norte-americanos e europeus ocidentais, e grande parte da comunidade internacional pr-paz, do

ponto de vista estratgico ambos demonstravam-se corretos em sua


ttica de proteo do interesse nacional7.
Diante do risco de ataques preventivos gerados por W. Bush
era necessrio desenvolver elementos dissuasrios que barrassem
a interveno. Mesmo sendo signatrio do TNP desde 1968, o
Ir recuperou e, como indicado, acelerou sua agenda nuclear8,
defendendo-a como direito ao acesso tecnologia para uso pacfico e para domnio do conhecimento. Em 2006, o pas reativou
o complexo de Natanz para a produo de urnio enriquecido,
dando incio a atual crise nuclear com o Ocidente. Essa crise que, como ser analisado no prximo item, prossegue at o
perodo contemporneo e tem alternado desde ento ameaas de
bombardeios areos de Israel sobre o pas para destruir instalaes nucleares (que repetiriam os ataques da dcada de 1980),
ataques cibernticos israelenses e norte-americanos, inspees da
Agncia Internacional de Energia Atmica, sanes unilaterais
dos Estados Unidos e da Unio Europeia e sanes do Conselho
de Segurana das Naes Unidas.
Por fim, Ahmadinejad reabriu alternativas de parceria externa,
coincidindo com o movimento brasileiro-turco, e que resultou no
aprofundamento das relaes com a Rssia e a Venezuela (tanto
no campo nuclear quanto energtico). No caso da Turquia, o elemento econmico e o estratgico de atuar como possvel ponte nas
negociaes entre o Ocidente e o Ir compe a agenda. De acordo
com Turan (2013),

196

Essa lgica de poder bsica nas relaes internacionais. Kenneth Waltz,


um dos grandes tericas da rea, defendeu em artigo para a Foreign Affairs a
lgica do programa nuclear iraniano e o porqu ele beneficiaria a estabilidade
no Oriente Mdio. (Waltz, 2012).
7

Apesar de os Estados Unidos condenarem o atual programa nuclear


iraniano, suas origens contaram com ajuda financeira e auxlio tecnolgico
norte-americano na dcada de 1950, no mbito do projeto tomos para a Paz
da presidncia Eisenhower. O projeto visava contribuir para o desenvolvimento
da tecnologia nuclear em pases aliados. O Brasil, inclusive, foi um dos pases
participantes no tomos para a Paz, e iniciou seu programa nuclear na
mesma poca. Aps 1979, os Estados Unidos e o Ir romperam relaes por
conta da revoluo fundamentalista e novos parceiros como a Rssia tiveram
que ser buscados para manter o programa.
8

197

Cristina Soreanu Pecequilo

Turkey expanded its economic relations with Iran and became


a major customer of Iranian gas and oil. In contrast to western
leaders that shunned from developing close relations with Iran,
Turkeys leaders were warm and receptive to their Iranian counterparts. Turkish foreign policy leadership tried to restrain western governments, especially the US in pursuing a non-compromising line against Iran, and argued for engagement and
communication. Again Turkey saw Iran as a major economic
partner and Turkish trade with Iran was constantly growing.
Turkey also attracted a respectable number of Iranian tourists
who found in Turkey a liberal society in which they could
enjoy food and drink without having to worry about gender
and dress codes. It is to be remembered that the Turco-Iranian
relationship has always harbored both competitive and cooperative elements. While the competitive elements did not disappear during the period in question, clearly a more cooperative
mood characterized the relationship (Turan, 2013, p. 132)

Ambas as dimenses encontram-se presentes tambm na pauta bilateral com o Brasil, estabelecida na dcada de 1970. Aps um
perodo de baixa e distanciamento, a reaproximao no sculo XXI
ganha forte sentido estratgico. Economicamente, o Brasil manteve
seu supervit comercial nas transaes com o Ir, mantendo-se um
saldo estvel entre 2003 e 2011 (Apex, 2011). Essa situao de no
ampliao das exportaes reflete, em maior parte, a crise da economia iraniana, e as limitaes de receita da mesma alm do petrleo e
o resultado do embargo Estados Unidos Unio Europeia. A pauta
de exportaes no decaiu, mas como citado, permaneceu estvel.
Porm, essa pauta sofreu importante alterao em comparao
aos anos 1970: nesse perodo inicial, a entrada de produtos brasileiros no mercado iraniana era diversificada, com a pauta sendo composta de produtos de alto, mdio e baixo valor agregado. Setores
como o de energia no qual se observava uma cooperao equilibrada, atualmente encontram-se mais favorveis ao Ir, constituindo
o maior foco de importaes do Brasil do pas (algo em torno de
76% em extrao de petrleo e gs natural). Refletindo essa mudana, desde 2003 houve reduo da participao de setores de alto e
198

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica

mdio valor nas exportaes ao Ir, e a concentrao de quase 70%


das exportaes em produtos alimentcios e bebidas (Apex, 2011).
Os setores nos quais o Brasil concentra suas exportaes ao Ir
so: produtos alimentcios e bebidas; agricultura, pecuria a servios relacionados; veculos automotores, reboques e carrocerias;
minerais metlicos; produtos qumicos; produtos do fumo; celulose e produtos de papel. Como no caso da Turquia, a Apex aponta a
existncia de setores que poderiam ser mais explorados pelo Brasil,
com forte potencial de exportao: frutas, carnes, peixes, soja, ch,
cacau, adubos e fertilizantes dentre outros. E, ainda, a Apex aponta
um setor que fora tradicionalmente muito forte nas exportaes,
mas que decaiu: o de veculos automotores e autopeas.
Igualmente, o Brasil tem procurado atuar na mediao de conflitos relativos ao processo de paz na regio do Oriente Mdio,
envolvendo o Ir na temtica. Em 2009/2010, os lderes do Ir,
Palestina e Israel visitaram o pas, desenvolvendo uma srie de
negociaes, O perodo de 2003 a 2010, foi composto por uma
diversidade de iniciativas mtuas, envolvendo os trs atores em
suas relaes bilaterais, e que tinham elementos de convergncia
econmicos e estratgicos. Tais elementos envolvem tanto o fortalecimento de posies em carter ofensivo (Brasil e Turquia) como
defensivo (Ir), e, no caso do reposicionamento estratgico da CSS
foram sintetizados nas potencialidades e dificuldades associadas s
negociaes nucleares.
A relao triangular: o Acordo Tripartite
Em 2010, o Acordo Tripartite tornou-se simblico das relaes
do Brasil com Turquia e Ir ainda que essas no se limitassem a
ele para nenhum dos envolvidos. Todavia a importncia do mesmo
reside no seu tema e o que poderia representar em termos de reordenamento do poder global em direo ao eixo Sul. Para os envolvidos, a concluso do Acordo significou a elevao de seu poder
poltico-estratgico e o reconhecimento de que as potncias mdias
detinham capacidade para negociar questes tradicionalmente assimtricas dominadas pelas grandes potncias.
199

Cristina Soreanu Pecequilo

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica

No perodo de 2009 a 2010, as negociaes referentes questo


nuclear do Ir, que vinha sendo conduzidas entre o pas, a AEIA
e o P5+1 (Estados Unidos, China, Rssia, Reino Unido, Frana
e Alemanha), mudaram o seu lcus para a arena triangular Brasil,
Turquia, Ir. Essa mudana ocorre como uma tentativa de destravar o processo, uma vez que o mesmo se encontrava estagnado. Tal
estagnao derivava da dualidade das potncias EUA-UE na gesto
do tema, que se dividia em duas tticas: um discurso multilateral
no mbito AEIA e P5+1 e o unilateralismo dos embargos praticados pelas duas diplomacias. No caso dos EUA, grupos conservadores, tanto democratas quanto republicanos, opunham-se a qualquer
tipo de acordo com o Ir, defendendo solues militares.
Por sua vez, o governo Obama defendia as negociaes tentando
eliminar mais uma crise no Oriente Mdio, alm das j existentes
no Iraque e no Afeganisto, e as turbulncias que comeavam a se
anunciar e que eclodiriam em 2010 na forma da Primavera rabe.
Essa falta de confiabilidade do Ocidente fragilizava a ao do
governo Ahmadinejad, cuja situao poltica interna apresentava-se
em crise aps a reeleio do Presidente em 2009. Bastante polarizada, essa eleio mais uma vez dividira o pas entre conservadores e moderados (liderados por Hossein Mousavi) e detonara uma
onda de protestos populares em Teer que acusavam Ahmadinejad
de fraudar as eleies para garantir um segundo mandato, com a
aquiescncia dos clrigos. A essa crise poltica somava-se a econmica, cuja situao somente se deteriorava, com a extenso dos
embargos ocidentais. Assim, negociar com o Ocidente poderia
enfraquecer ainda mais o governo.
Dessa forma, a insero de Brasil e Turquia nas negociaes
foi uma tentativa de destrav-las e correspondeu tanto a uma iniciativa dessas trs potncias regionais como da prpria AEIA e do
P5+1. Essa nova fase de conversaes demonstrou-se bem sucedida, com Brasil e Turquia atuando como brokers dotados de credibilidade diante do Ir e em condies de menor assimetria de poder
diante desse Estado. Como resultado, em maio de 2010 foi fechado o Acordo Tripartite formalizado na Declarao Conjunta de
Ir, Turquia e Brasil. A Declarao de Teer, como tambm ficou

conhecida essa iniciativa, seguia as linhas gerais das negociaes em


andamento, baseadas no princpio da interrupo do enriquecimento de urnio pelo Ir (enriquecido em 20%), que seria enviado
a outros pases, e no direito ao desenvolvimento pacfico da tecnologia nuclear. Nas palavras do Acordo,

200

(...) 3. . Acreditamos que a troca de combustvel nuclear instrumental para iniciar a cooperao em diferentes reas, especialmente no que diz respeito cooperao nuclear pacfica, incluindo
construo de usinas nucleares e de reatores de pesquisa. 4. Com
base nesse ponto, a troca de combustvel nuclear um ponto de
partida para o comeo da cooperao e um passo positivo e construtivo entre as naes (...) 5. Baseado no que precede, de forma
a facilitar a cooperao nuclear mencionada acima, a Repblica
Islmica do Ir concorda em depositar 1200 quilos de urnio
levemente enriquecido (LEU) na Turquia. Enquanto estiver na
Turquia, esse urnio continuar a ser propriedade do Ir. O Ir e
a AIEA podero estacionar observadores para monitorar a guarda
do urnio na Turquia. 6. O Ir notificar a AIEA por escrito, por
meio dos canais oficiais, a sua concordncia com o exposto acima
em at sete dias aps a data desta Declarao. Quando da resposta
positiva do Grupo de Viena (EUA, Rssia, Frana e AIEA), outros
detalhes da troca sero elaborados por meio de um acordo escrito
e dos arranjos apropriados entre o Ir e o Grupo de Viena, que se
comprometera especificamente a entregar os 120 quilos de combustvel necessrios para o Reator de Pesquisas de Teer. (...) 10.
A Turquia e o Brasil apreciaram o compromisso iraniano com o
TNP e seu papel construtivo na busca da realizao dos direitos
na rea nuclear dos Estados-Membros. A Repblica Islmica do
Ir apreciou os esforos construtivos dos pases amigos, a Turquia
e o Brasil, na criao de um ambiente conducente realizao dos
direitos do Ir na rea nuclear. (Acordo, 2010, s/p)

A concluso do Acordo foi cercada de elevado otimismo e


anunciada por Brasil e Turquia como prova da crescente relevncia das potncias emergentes na grande poltica mundial. No caso
turco, demonstrava a fora poltica e a credibilidade do pas em um
espao geopoltico sensvel das relaes internacionais, e o compro201

Cristina Soreanu Pecequilo

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica

misso do governo com as regras e procedimentos multilaterais da


comunidade internacional. Para o Brasil, a atuao destacada na
arena nuclear recuperava suas posies anteriores no campo, que
defendem o direito ao acesso tecnologia nuclear para fins pacficos, de desenvolvimento e pesquisa.
Alm disso, inserem-se na retomada do programa nuclear brasileiro pelo governo Lula e no avano do pas no setor de enriquecimento de urnio, tema extremamente competitivo no cenrio
global e dominado pelas potncias nucleares tradicionais. A capacitao brasileira nesse setor surge como desafio a esse mercado do
conhecimento tecnolgico e interrompe um ciclo de encolhimento
no setor de segurana. Como indicam Patti (2013) e Jesus (2012)
em dois estudos muito interessantes, o sculo XXI pode ser entendido como renascimento da atuao do Brasil no setor nuclear e o
Acordo Tripartite torna-se simblico dessa projeo.
Todavia, imediatamente aps o seu lanamento, o Acordo foi
condenado pelos Estados Unidos, posio que se estendeu AEIA
e ao P5+1. Oficialmente essas potncias que antes haviam considerado vlidas as negociaes agora rejeitavam o texto que elas mesmas haviam ajudado a formatar. Em junho, inclusive, as Naes
Unidas aprovaram novas sanes contra o Ir. Ao mesmo tempo,
Brasil e Turquia foram alertados pelos Estados Unidos e pela
Unio Europeia de que estariam sendo ingnuos ao acreditar nas
promessas do Ir. Nas letras pequenas, essas crticas procuravam
desqualificar esses esforos e recolocar ambos no segundo escalo
da poltica mundial, e acabaram por inviabilizar a aplicao do
Acordo, uma vez que o Ir continuava sem garantias de que sua
posio negociadora fora aceita. O Ir continuou a desenvolver o
seu programa nuclear, novas sanes foram impostas, mantendo-se
o ciclo de crises conhecido.
Essa postura foi repudiada por Brasil e pela Turquia, tornando
pblico, inclusive, documentos e correspondncias secretas entre
o Brasil e os Estados Unidos. Nas cartas do Presidente Obama
ao Presidente Lula, Obama agradece o Brasil pelos esforos nas
negociaes e que as mesmas abriram novas portas para a estabilidade regional (Pacto Ir-Brasil, 2010). Porm, independente

disso, o que prevaleceu na poltica norte-americana foi a condenao do Acordo por presso dos grupos conservadores, e, com
isso, a temtica e o Acordo foram colocados em segundo plano
tambm nas Naes Unidas.
Ignorando as aes prvias dos Estados Unidos e das Naes
Unidas, no Brasil, em ano de eleio presidencial (2010), essa situao foi explorada pela oposio como prova de que o pas estaria
novamente se isolando na comunidade internacional ao defender
pases agressivos como o Ir e que estaria se metendo em questes alm de sua capacidade e em lugares remotos nos quais
no detinha interesses ou presena significativa. questo nuclear
somou-se a dos direitos humanos sintetizada na acusao de que
o Brasil estaria apoiando Ahmadinejad na condenao de Sakineh
Ashtiani morte por apedrejamento. Ignorava-se o fato de que o
Ministrio das Relaes Exteriores negociava o perdo a Ashtiani e
a suspenso da sentena. Explorada na mdia, aps a eleio o tema
desapareceu desde 2011.
Ora, como analisado, o envolvimento brasileiro no Oriente
Mdio no novidade do sculo XXI, e nem uma viso estratgica sobre a arena nuclear. O que ocorreu foi um abandono dessa
projeo no ps-Guerra Fria e que foi retomada a partir de 2003,
no mbito de uma poltica externa de eixos combinados, associada
ao paradigma da autonomia, colocando em xeque o alinhamento.
Alm disso, essas iniciativas inserem-se em uma perspectiva de CSS
mais abrangente e na transformao do poder global. O Acordo
Tripartite era apenas uma, dentre vrias iniciativas assertivas do
Brasil e outros emergentes, que questionavam estruturas de poder e
negociaes multilaterais em andamento.
Com isso, a reao negativa dos Estados Unidos e aliados a
essas agendas renovadas de CSS reflete um momento de mudana, no qual essas naes perdem espao e, como resposta, pressionam os Estados que, como o Brasil, ganham. Entretanto, ganhos
que nem sempre so aceitos como reais dentro de casa e geram
alternncias e recuos nas relaes internacionais do pas devido a
polarizaes internas.

202

203

Cristina Soreanu Pecequilo

Perspectivas e desafios (2011/2014)


Apesar dos avanos obtidos pela diplomacia de Lula entre 2003
e 2010, incluindo as relaes aqui analisadas, a contnua ciso da
sociedade brasileira no tema levou a uma estagnao e recuo relativo na agenda autonomista a partir de 2011. Se no campo domstico a Presidente Dilma Rousseff, do Partido dos Trabalhadores, deu
continuidade e aprofundou programas de governo lanados pelo
seu antecessor, no externo, a situao demonstrou-se menos clara. Apesar de sustentar a retrica da autonomia nas relaes internacionais, mantendo a poltica de Estado, a poltica de governo
optou por uma via compensatria.
Essa via compensatria buscava reduzir rudos, matizando questes que haviam se tornado polmicas na eleio de 2010: direitos
humanos e acordo nuclear. Antes mesmo de sua posse, a Presidente
declarou seu apoio incondicional aos direitos humanos. Na dinmica
nuclear, a posio foi de afastamento das arenas globais dessas negociaes, mantendo-se margem no tema Ir. Esse relativo recuo no
se restringiu a esses setores, mas agenda da Amrica do Sul, proximidade com os Estados Unidos e a uma menor visibilidade externa
de Dilma e do novo Ministro Embaixador Antonio Patriota.
O governo somente passaria a se manifestar de forma mais veemente em 2013 na crise da espionagem com os Estados Unidos (e
a defesa do direito privacidade na era digital). Isso se refletiria na
busca de uma retomada da visibilidade dos Brics e demais alianas
de geometria varivel, no Mercosul/Unasul e no continente africano. No que se refere ao Oriente Mdio, as questes poltico-estratgicas acabaram sendo limitadas realizao das Cpulas da Aspa
e condenao das intervenes na Lbia, e atualmente no Iraque
e na Sria (contra o Estado islmico), e a necessidade de rever o
conceito de responsabilidade de proteger das Naes Unidas,
contrapondo-o ao termo responsabilidade ao proteger. Porm, o
Brasil pouco se envolveu nas questes da Primavera rabe a partir
de 2010 e a triangulao nuclear com a Turquia e o Ir foi abandonada. Manteve-se, contudo, forte agenda econmica com a regio,
com sustentao e ampliao das exportaes.
204

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica

A quase despolitizao das relaes Brasil-Turquia, Brasil-Ir,


reflete dificuldades internas de todos os envolvidos e fenmenos
externos, derivados da contrarreao hegemnica dos Estados
Unidos. No que se refere s dificuldades internas, no caso do
Brasil, faz parte do debate domstico sobre relaes internacionais
e a opo de recuo inicial da nova presidncia, ao qual se agregaram
em 2013 presses sociais. Movimento similar ocorre na Turquia (a
chamada Primavera Turca de 2013).
Em 2013 o Ir enfrenta nova eleio polarizada, ganha, nessa
oportunidade, pelos reformistas, liderados por Hassan Rouhani.
Rouhani assume em junho em um momento de agravamento da
crise econmica interna, de aprofundamento das presses ocidentais e ampliao das crises regionais. Isso somente acentua a sensao de estrangulamento do Ir, que leva nova rodada de negociaes nucleares, voltando ao comando das AEIA e ao P5+1.
Rouhani afirma abertamente sua inteno em negociar com o
Ocidente, com destaque a um discurso moderado na abertura da
Assembleia Geral das Naes Unidas em setembro.
Essa rodada, assim como a extenso das presses dos Estados
Unidos sobre os emergentes, faz parte da contrarreao hegemnica que se expressa em termos retricos e prticos. Como visto,
a CSS criticada como uma nova forma de poder e imperialismo
por essas potncias (e elites internas) e em termos prticos desenvolvem-se novos mecanismos de projeo de poder no mbito dos
Comandos Militares no Atlntico Sul (USSOUTHCOM), na frica
(USAFRICOM), o piv asitico (Parceria Transpacfica) e o europeu
(Parceria Transatlntica, somada Otan), intervenes e embargos.
Observa-se uma ofensiva ocidental que, no caso do Ir, resulta
no Acordo Nuclear de novembro de 2013, em efetivao em 2014.
Patrocinado pela AEIA e o P5+1, o Acordo foi alardeado como
prova do sucesso das negociaes multilaterais conduzidas por esses
atores, e a disponibilidade do Ir em negociar devido ascenso do
governo reformista. Mas o que exatamente diferencia esse acordo
do anterior de 2010? Por que esse acordo validado internacionalmente como positivo e mesmo entre algumas correntes no Brasil,
desmerecendo o anterior?
205

Cristina Soreanu Pecequilo

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica

Em termos de contedo, o Acordo menos restritivo ao Ir do


que o de 2010, no incluindo, por exemplo, a troca de combustvel
nuclear. No acordo de 2010, o Ir enviaria o urnio para ser enriquecido no exterior; no de 2013, o pas continuar enriquecendo o
urnio em suas instalaes, sob monitoramento. Alm disso, entre
2010 e 2013 o pas conseguiu maior quantidade de urnio enriquecido a 20%. Entretanto, por ser um acordo fechado pelo ncleo
do poder global, o mesmo foi validado. Sintetizando o dilema, o
Embaixador Amorim, que esteve frente das negociaes em 2010,
e exerce o cargo de Ministro da Defesa (2011/2014), afirma que:

As reflexes de Amorim demonstram a complexidade da poltica internacional e seus atuais jogos de poder, nos quais a CSS
insere-se como parte significativa. As perspectivas de sua evoluo
e consolidao no formato abrangente aqui analisado, social, poltico, estratgico e econmico encontram-se condicionadas superao de dois desafios: um interno, que possa solidificar os meios
e o consenso em torno da sua importncia como parte da poltica
externa, e de um projeto de Estado; e um externo, ligado resistncia s presses dos pases desenvolvidos a essas agendas e suas
contrarreaes perda de espao que o sucesso da CSS implica.
A CSS Brasil-Turquia, Brasil-Ir, e sua triangulao, exemplar
desses dilemas, assim como da importncia do aprofundamento de
aes autnomas globais.

(...) por que no foi para frente em 2010 se na realidade o que


ns obtivemos do Ir era exatamente aquilo que o presidente
Obama tinha pedido que obtivssemos do Ir. Houve fatores
polticos, dentro dos Estados Unidos. Porque ns no inventamos aquele acordo. preciso que se diga. O que o Brasil
conseguiu junto com a Turquia foi, usando o seu poder de persuaso e de conversa, levar o Ir a aceitar aquilo que os Estados
Unidos, eles prprios juntamente com os outros quatro, mais
um de agora, j tinham proposto antes. So fatores polticos
(...) ele escreveu para o presidente Lula, trs semanas antes da
nossa ida, dizendo que era fundamental um acordo naqueles
termos e foi obtido um acordo naqueles termos. O acordo, na
realidade, esse agora, sob vrios aspectos mais favorvel ao Ir
do que era aquele. O Ir est muito feliz, por exemplo, com o
fato que no vai ter que mandar urnio enriquecido para fora.
E o nosso tinha que mandar 1.200 quilos, que era mais ou
menos a metade do que o Ir tinha, para fora para ser depositado na Turquia. (...) Mas eu no acho isso [o acordo atual] ruim. Acho que excelente. (...) a declarao [de 2010],
naquela poca, volto a dizer, era para criar confiana. Teria que
continuar falando de inspees e outros aspectos do qual se
no tratava. Mas se tivesse havido aquilo o Ir no estaria hoje
com seis ou sete toneladas de urnio levemente enriquecido.
No teria duzentos a trezentos quilos de urnio enriquecido a
20%. (...) Naquela poca o Ir tinha, discute-se, 2.000, 2.400
quilos, pouco mais de duas toneladas de urnio levemente
enriquecido. No tinha praticamente nada enriquecido a 20%.
Agora tinha muito mais em todo o sentido. Ento foram trs
anos perdidos. (Amorim apud Rodrigues, 2013)
206

Referncias bibliogrficas
ACTION PLAN FOR THE STRATEGIC PARTNERSHIP BETWEEN
THE FEDERATIVEREPUBLIC OF BRAZIL AND THE
REPUBLICO OF TURKEY. Disponvel em. http://dai-mre.serpro.
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Cristina Soreanu Pecequilo

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica

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Walter Antonio Desider Neto*

Introduo
A cooperao entre pases em desenvolvimento no uma
novidade da poltica internacional do sculo XXI. As primeiras
ocorrncias de maior expresso desse tipo de cooperao internacional ocorreram ainda durante a Guerra Fria, quando os pases em desenvolvimento promoveram o Movimento dos NoAlinhados, no mbito da Conferncia de Bandung (1955) da
Organizao das Naes Unidas (ONU)1. A finalidade inicial do
movimento era a adoo de uma posio comum contra o colonialismo que no se alinhasse ideologicamente a nenhum dos
dois polos de poder dominantes poca.
Desde aquela ocasio, dentro de instncias da ONU e em
negociaes no mbito de diversos regimes internacionais, os
pases em desenvolvimento vm cooperando entre si para tentarem fazer prevalecer seus interesses na formao das regras que
orientam a governana global, tendo o Brasil participado na
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes
Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea).
Nesse caso especfico, o Brasil no participou do movimento, uma vez que
em funo do Tratado de Amizade e Consulta de 1953, o pas subordinava
suas posies sobre as colnias portuguesas na frica aos interesses de
Portugal (Saraiva, 1996, p. 55).

210

211

Walter Antonio Desider Neto

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

maioria das ocasies. Destacam-se como exemplos emblemticos a formao do G-77 em 1964 no mbito da Conferncia das
Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD)
e a proposta conjunta pelos pases em desenvolvimento, em
1974, de uma Nova Ordem Econmica Internacional (Noei) na
Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU).
A nomenclatura que tem sido dada para se referir atuao
concertada entre pases em desenvolvimento na poltica internacional cooperao Sul-Sul (Lima, 2005; Oliveira; Onuki; Oliveira,
2006; Saraiva; 2007; Rodrigues, 2010). Ao mesmo tempo, outros
autores, inclusive algumas publicaes institucionais de organizaes internacionais, tambm tm utilizado esse termo para se referir cooperao para o desenvolvimento tcnica, financeira, cientfica ou tecnolgica prestada por pases emergentes a outros pases
do Sul (Ecosoc, 2009; Aylln, 2009; Hirst, 2011; Segib, 2011;
Burges, 2012). Entretanto, por se tratarem de expresses diferentes do fenmeno, importante esmiuar o conceito de cooperao
internacional do tipo Sul-Sul a fim de evitar que o mesmo, por
exagerada amplitude, acabe perdendo poder explicativo. Conforme
comenta Puente (2010, p. 223), referindo-se ao prprio discurso
diplomtico brasileiro,

to que podem ser diferenciadas dentro da chamada cooperao


internacional de tipo Sul-Sul: i) a coalizo internacional, caracterizada pela formao de grupos de dois ou mais pases em desenvolvimento para coordenar posies e atuar conjuntamente em
mecanismos multilaterais de negociao das regras que orientam
a governana global; ii) e a cooperao para o desenvolvimento
nas modalidades tcnica, financeira, cientfica ou tecnolgica, a
qual envolve transferncias (predominantemente bilaterais, mas
tambm por meio da intermediao de instituies regionais do
Sul) de recursos financeiros, de informaes e de experincias
entre pases em desenvolvimento, com funo explcita de promover o desenvolvimento do pas receptor.
Essa diferenciao aqui colocada tem a instrumentalidade analtica de no intercambiar como iguais relaes que tm como objetivo estratgico de poltica externa a soma de recursos de poder
com outros pases para aumentar a efetividade da defesa de interesses comuns no curto ou mdio prazo na poltica global, caractersticas da coalizo internacional, com relaes que tm por objetivo, do ponto de vista do doador, promover parcerias duradouras e,
expondo uma imagem positiva de solidariedade e responsabilidade
perante a comunidade internacional, adquirir prestgio internacional a partir da exportao de prticas bem-sucedidas, tpicas da
cooperao para o desenvolvimento.
Ainda que no seja comum encontrar na realidade relaes
entre dois pases em desenvolvimento em que ocorram apenas
expresses isoladas dessas duas faces da cooperao Sul-Sul, sua
diferenciao analtica instrumental para verificar os objetivos
que embasam essas iniciativas de poltica externa. No caso deste
artigo, a separao conceitual tambm til para descrever e analisar a estratgia de cooperao Sul-Sul da poltica externa promovida pelo Brasil, permitindo mapear de que maneira diferentes iniciativas foram empregadas em sua composio.
De forma a exemplificar, a situao que se pode apontar, no
caso da poltica externa brasileira, como uma das mais prximas
cooperao para o desenvolvimento Sul-Sul so os projetos que o
Brasil empreendeu em pases africanos da Comunidade de Pases

(...) de fato, verificam-se (...) referncias dispersas expresso


cooperao internacional, quando, na verdade, o que se pretende muitas vezes aludir a polticas de concertao, dilogo e aproximao com outros pases, tanto no nvel bilateral
como, especialmente, no multilateral. (...) A referncia genrica cooperao Sul-Sul no discurso diplomtico um pouco
mais frequente. No est desprovida, no entanto, da abrangncia e disperso j mencionadas, pois induz muitas vezes a
outros aspectos da poltica externa, como a busca de aproximao e concertao com pases em desenvolvimento com vistas
a objetivos outros que no apenas a cooperao para o desenvolvimento.

Dessa forma, pode-se afirmar que existem duas formas importantes de expresso da cooperao entre pases em desenvolvimen212

213

Walter Antonio Desider Neto

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

de Lngua Portuguesa (CPLP) por intermdio de seus organismos


da administrao federal e com alguma coordenao da Agncia
Brasileira de Cooperao (ABC). Por outro lado, o G-20 agrcola formado na Reunio Ministerial de Cancun da Organizao
Mundial do Comrcio (OMC) exemplo de uma das iniciativas
caracterizadas como coalizo internacional Sul-Sul.
De fato, no governo Lula (2003-2010) a cooperao internacional com pases em desenvolvimento ganhou destaque. Para
tanto, a poltica externa brasileira passou por alguns ajustes com
relao estratgia de insero internacional do governo anterior.
A diversificao de parceiros tornou-se um importante vetor dessa
poltica (Vigevani; Cepaluni, 2007), voltando-se principalmente
para a expanso dos vnculos com os pases do mundo em desenvolvimento. Pecequilo (2008, p. 145) denomina essas parcerias ao
Sul de eixo horizontal da poltica externa.

a autora, a cooperao Sul-Sul com os pases sul-americanos esteve relacionada construo de um projeto de liderana regional
brasileiro articulado segurana regional, defesa da democracia,
aos processos de integrao regional e s perspectivas de desenvolvimento nacional (Saraiva, 2007, p. 48).
Para tornar-se um ator global e aumentar sua influncia na formao das regras que orientam a governana global, o Brasil buscou
a concertao tambm com atores do Sul externos ao continente.
Encontram-se nesse grupo de iniciativas o Frum de Dilogo Ibas
(ndia, Brasil e frica do Sul), o ora mencionado G-20 agrcola, as
Cpulas dos Bric (Brasil, Rssia, ndia, China), alm das Cpulas
Amrica do Sul Pases rabes e Amrica do Sul frica.
Conforme apontam Hirst, Lima e Pinheiro (2010, p. 30),

O eixo horizontal representado pelas parcerias com as naes


emergentes, por suas semelhanas como grandes Estados perifricos e pases em desenvolvimento como ndia, China, frica
do Sul e Rssia (...). A agenda composta tambm pelos pases menos desenvolvidos da frica, sia e Oriente Mdio, cujo
poder relativo menor do que o brasileiro. Este eixo representa a dimenso terceiro-mundista da poltica externa, tambm
definida como relaes Sul-Sul. Os benefcios potenciais deste
eixo so econmicos, estratgicos e polticos. (...) A proximidade poltica entre as naes do Sul refere-se a uma reivindicao permanente desde o fim da Guerra Fria que a reforma
das organizaes internacionais globais como G-8, [Fundo
Monetrio Internacional] FMI, Banco Mundial e, principalmente, do CSNU.

Do ponto de vista das coalizes internacionais, as iniciativas de


concertao poltica com pases do Sul que tiveram mais proeminncia no governo Lula, segundo Saraiva (2007), podem ser divididas entre, de um lado, as que se direcionaram aos demais pases
da Amrica do Sul e, de outro, as que foram realizadas com potncias mdias de grande porte do mundo em desenvolvimento. Para
214

a participao do Brasil nos foros de governana global reflete no apenas uma poltica pr-ativa de constituio de coalizes de geometria varivel, envolvendo algumas naes
emergentes, como os limites derivados das carncias de recursos de poder que permitam ao pas uma carreira solo em
instncias globais.

Ao mesmo tempo, observou-se ao longo do governo Lula um


crescente empenho brasileiro, paralelamente concertao poltica
com parceiros do Sul, em prestar cooperao tcnica, financeira,
cientfica e tecnolgica a um grupo de pases de menor desenvolvimento relativo. Essa outra expresso da cooperao Sul-Sul apresentou crescente dispndio financeiro desde 2005 (Ipea; ABC,
2010), tendo como principais destinos determinados pases africanos de lngua portuguesa e alguns pases latino-americanos. No
que concerne cooperao tcnica, as experincias bem-sucedidas
de polticas pblicas que o Brasil buscou levar a seus parceiros se
localizaram, principalmente, nas reas temticas de qualificao
profissional, sade pblica (poltica de preveno e combate epidemia do HIV/Aids), agricultura (tecnologias de cultivo desenvolvidas pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Embrapa)
e incluso social (programas de transferncia condicionada de
215

Walter Antonio Desider Neto

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

renda consolidados pelo Programa Bolsa Famlia Ministrio do


Desenvolvimento Social) (Aylln; Leite, 2010).
Ainda que a diplomacia tenha se empenhado em diferenciar a
forma de atuao brasileira nessas iniciativas das prticas empreendidas historicamente pelos pases desenvolvidos (evitando o
termo pas receptor e optando por pas parceiro, bem como
afirmando inexistir condicionalidades de ordem econmica ou
poltica na prestao dessas aes, por exemplo), algumas anlises
indicaram uma correlao entre o aumento da cooperao para o
desenvolvimento e o crescimento das exportaes brasileiras em
algumas localidades, em especial no continente africano (Inoue;
Vaz, 2007, 2012). De toda maneira, uma vez que essas correlaes no ocorreram em funo de condicionalidades vinculadas
aos programas realizados pelo Brasil nesses pases, do ponto de
vista dos objetivos declarados pela poltica externa, possvel apontar apenas a formao de parcerias de longa durao, a
ampliao de vnculos externos e a conquista de prestgio internacional, alm da prpria solidariedade.
No que se refere ao lugar que foi destinado ao Mercado
Comum do Sul (Mercosul) principal iniciativa de integrao
regional da qual participa o Brasil dentro dessa estratgia em
duas frentes paralelas e distintas de cooperao Sul-Sul, cabe ressaltar que ele tambm passou por uma reformulao. Com a crise do
modelo livre-cambista decorrente da desvalorizao do real no final
da dcada de 1990 e das consequentes crises da dvida e poltica
argentinas que se estenderam at as eleies de 2002, os presidentes
Luiz Incio Lula da Silva e Nstor Kirchner, eleitos com base em
projetos polticos crticos s iniciativas liberais da dcada de 1990,
propuseram em 2003 o relanamento do bloco sob novas bases,
buscando incrementar seus objetivos econmicos e conferir maior
componente poltico e social (Ruiz, 2007).
Dessa maneira, tambm para o Mercosul buscou-se uma
mudana de rumos pela poltica externa brasileira, recuperando
para sua agenda temas como o dilogo para a adoo de posies
comuns na poltica internacional e incluindo a criao de meca-

nismos para a reduo das assimetrias e o aumento da cooperao


para o desenvolvimento entre os integrantes do bloco.
Na prtica, ao longo dos pouco mais de sete anos que sucederam a assinatura do Consenso de Buenos Aires (2003) pelos presidentes dos dois pases e a aprovao pelo Conselho do Mercado
Comum (CMC) do Programa de Trabalho do Mercosul 20042006, foram criados na estrutura institucional do Mercosul,
entre outras iniciativas, no lado social, as Cpulas Sociais do
Mercosul, o Instituto Social do Mercosul (ISM) e o Instituto de
Polticas Pblicas em Direitos Humanos do Mercosul (IPPDH)
e, na esfera poltica, o Parlamento do Mercosul (Parlasul) e o cargo de Alto-Representante Geral do Mercosul. Do ponto de vista econmico, destacou-se a criao do Fundo de Convergncia
Estrutural do Mercosul (Focem) em 2004 e do Fundo Mercosul
de Garantias para Micro, Pequenas e Mdias Empresas (Fundo
Pymes) em 2008, com foco na reduo das assimetrias e na promoo da integrao produtiva entre os pases integrantes do bloco regional, respectivamente.
Diante desse contexto, o objetivo deste captulo examinar o
desenvolvimento da cooperao Sul-Sul prestao de cooperao
para o desenvolvimento e atuao como coalizo internacional
do Brasil com os pases da Amrica do Sul no perodo entre 2003
e 20122. Ele est organizado em quatro sesses: aps esta introduo, a segunda seo trata do funcionamento do Mercosul como
coalizo internacional de 2003 a 2012; a terceira seo, por sua
vez, examina a prestao de cooperao para o desenvolvimento
do Brasil para os outros parceiros do bloco econmico regional de
2003 a 20103; por fim, a ltima seo busca concluir os argumentos construdos ao longo do texto.

216

Avanando, do ponto de vista da poltica externa brasileira, sobre os dois


primeiros anos do primeiro governo Dilma (2011-2014).
2

Os dados da cooperao para o desenvolvimento para os anos de 2011 e


2012 ainda no foram divulgados.
3

217

Walter Antonio Desider Neto

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

O Brasil, a Amrica do Sul e a cooperao Sul-Sul: coalizo internacional

De acordo com Russel e Tokatlin (2011, traduo nossa, p.


298), a respeito da nova gesto,

De 1991 a 1997, com a eliminao progressiva das barreiras


tarifrias intrabloco, a corrente de comrcio entre os pases do
Mercosul havia crescido de forma expressiva, atingindo taxas anuais de crescimento superiores a 25%. Do ponto de vista dos investimentos, observou-se tambm aumento e diversificao. Entretanto,
com a crise financeira asitica, seguida da crise russa e do estremecimento por elas provocado nos mercados ao redor do planeta, esse
processo sofreu um estancamento.
Em 1999, diante das dificuldades para seguir financiando o regime de bandas cambiais do real com o dlar decorrentes da retrao
da liquidez internacional4 e da reduo do preo internacional das
commodities, o governo brasileiro deixou o cmbio flutuar, conduzindo a uma forte desvalorizao da moeda. Ao mesmo tempo, uma
vez que a Argentina seguiu praticando o regime de cmbio fixo do
peso com a divisa americana, houve uma brusca alterao dos preos relativos no bloco em favor dos produtos brasileiros.
Dessa forma, o Brasil passou a apresentar supervits comerciais com a Argentina nos anos seguintes, gerando alguns atritos
comerciais no Mercosul, o qual tambm vinha apresentando maus
resultados decorrentes da recesso econmica. Os dficits argentinos, por sua vez, vieram se somar s dificuldades fiscais do pas,
as quais decorriam, entre outros fatores, dos custos em reservas da
manuteno da paridade artificial do peso com o dlar e da reforma de seu setor previdencirio. No final de 2001, no auge de uma
crise poltica domstica causada pelo alto desemprego e pelo bloqueio das contas-correntes (o corralito) realizado pelo presidente Fernando de la Ra, a Argentina decretou a moratria de sua
dvida externa. Aps uma turbulncia na qual mais trs presidentes
foram nomeados e acabaram renunciando num perodo de doze
dias, Eduardo Duhalde assumiu a presidncia e governou o pas
durante 2002, num mandato que representou a transio do retorno do pas ao peronismo.

a Argentina ps-crise, fraca, solitria e ensimesmada, reconheceu-se mais latino-americana e viu na sociedade com o
Brasil o melhor caminho para ganhar autoestima coletiva e
retornar a um mundo que, em sua grande maioria, havia lhe
dado as costas.

Essas dificuldades j se faziam sentir desde a desvalorizao mexicana de


1995.
4

218

A eleio de Nstor Kirchner e de Luiz Incio Lula da Silva


(daqui em diante, Lula) na Argentina e no Brasil, respectivamente, em 2003, veio ocorrer em um contexto ps-crise. O clima predominante se caracterizava pela valorizao da parceria bilateral e
pelo questionamento do modelo livre-cambista sobre o qual se
baseara o Mercosul at ento. Dessa forma, em outubro daquele
ano, os dois presidentes, reunidos na capital argentina, propuseram o relanamento do bloco regional. No Consenso de Buenos
Aires, documento resultante desse encontro, foi proposta a alterao das prioridades do Mercosul com vistas a dar mais ateno
para as dimenses social, poltica, participativa e distributiva da
integrao. Nesse sentido, no lugar da liberalizao comercial
ainda que ela no tenha sido revertida, os novos motes norteadores do processo passaram a ser justia social (combate pobreza, desigualdade, fome e ao analfabetismo), atuao conjunta
em espaos multilaterais, participao da sociedade civil e reduo dos desequilbrios regionais.
Em dezembro de 2003, na cpula semestral de Montevidu, os
quatro Estados Partes aprovaram o Programa de Trabalho Mercosul
2004-2006, incorporando essa nova perspectiva. Ele identificava uma lista de tarefas a serem cumpridas para que a integrao
avanasse em quatro direes: a) econmico-comercial: consolidar
a tarifa externa comum, formular o cdigo aduaneiro, promover a
integrao produtiva, realizar a coordenao macroeconmica, avaliar as negociaes externas, entre outros pontos; b) social: ampliar
os mecanismos de participao da sociedade civil e investigar sobre
temas sociais, como trabalho, educao e direitos humanos; c) institucional: fundar o Parlamento do Mercosul e fortalecer as ins219

Walter Antonio Desider Neto

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

tituies existentes; d) nova agenda: fomentar a cooperao em


cincia e tecnologia, bem como a integrao fsica e energtica.
Certamente, o avano no cumprimento de cada um desses objetivos ocorreu em ritmos variados, com sucessos e malogros. De todo
modo, para os objetivos deste captulo, importante apenas assinalar sua eficincia em i) efetivamente ampliar a agenda da integrao
para novas dimenses e ii) enfatizar o sentido poltico-estratgico do
Mercosul, para alm dos aspectos econmico-comerciais. A consolidao desses novos temas se caracterizou como fator decisivo para
o aprofundamento da coordenao de vises de poltica externa e,
portanto, do funcionamento do bloco como coalizo internacional.
Da mesma forma, no se pode deixar de reconhecer tambm a
contribuio do processo de integrao sul-americano como fator
promotor da convergncia de perspectivas entre as naes do continente de uma forma geral. Inaugurado por iniciativa brasileira5,
a partir da Primeira Cpula Sul-Americana6, ocorrida em Braslia
no ano 2000, definiu-se como objetivos centrais: i) impulsionar a
integrao fsica do continente, para a qual foi criada a Iniciativa
para Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (Iirsa);
ii) iniciar um processo de convergncia entre o Mercosul e a
Comunidade Andina de Naes (CAN), com vistas conformao
de uma rea de livre comrcio entre os dois blocos; iii) coordenar
posies negociadoras no contexto da rea de Livre Comrcio das
Amricas (Alca), de forma a assegurar o acesso a mercados para as
exportaes provenientes do continente; iv) e, do ponto de vista
mais estritamente poltico, consagrar a regio como zona de paz e
afirmar o compromisso com a democracia.

Na Segunda Cpula Sul-Americana, realizada em Guayaquil


(Equador) em 2002, o andamento do processo foi avaliado e praticamente as mesmas disposies foram reafirmadas. Alm de ter
sido adotada a Declarao sobre a Zona de Paz Sul-Americana,
tambm foi destacado nesse encontro a importncia da Primeira
Reunio de Ministros de Relaes Exteriores do Mercosul, Chile
e da Comunidade Andina, ocorrida no ano anterior, e da criao
do Mecanismo de Dilogo e Concertao Poltica, como iniciativas para fomentar a convergncia de vises sobre temas de interesse
comum entre as naes envolvidas.
Dando prosseguimento ao processo, em 2004 realizou-se em
Cuzco (Peru) a Terceira Cpula Sul-Americana, na qual foi formalmente criada a Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa). No
documento resultante do encontro, a concertao e a coordenao poltica e diplomtica, vistas como caminho para fortalecer as
capacidades de negociao e projeo internacionais do continente,
aparecem em primeiro lugar na lista de dinmicas que o novo organismo seguiria aperfeioando e impulsionando7. Em 2005 e 2006,
em substituio s Cpulas Sul-Americanas, ocorreram as duas primeiras Reunies de Chefes de Estado e Chanceleres da Casa (em
Braslia e em Cochabamba, respectivamente), nas quais o entendimento poltico tido como parte da essncia da comunidade.
Finalmente, em 2008, com a assinatura do Tratado Constitutivo
da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), essa questo objetivo especfico da organizao explicitado pelo item a do terceiro artigo do tratado: o fortalecimento do dilogo poltico entre
os Estados Membros que assegure um espao de concertao para
reforar a integrao sul-americana e a participao da Unasul no
cenrio internacional.
A nfase reiterada de uma reunio a outra com relao a esse
ponto se deve em grande medida liderana brasileira durante
todo o desenvolvimento das principais iniciativas de integrao na

Vale destacar, nesse ponto, o fato de a poltica externa brasileira ter


lanado, com esse processo, o conceito de Amrica do Sul, abandonando
temporariamente a nfase na ideia de Amrica Latina (presente na Associao
Latino-Americana de Integrao Aladi) e, portanto, excluindo o Mxico das
iniciativas. Alm disso, fica claro o objetivo do pas de buscar alternativas para o
crescimento na regio em um momento em que o Mercosul apresentava sinais
de debilidade.
5

Com a participao dos presidentes dos doze pases sul-americanos.

220

Deve-se assinalar que, nesse encontro, a reduo das assimetrias


estruturais presentes na regio apareceu pela primeira vez como um dos
objetivos prioritrios da integrao sul-americana.
7

221

Walter Antonio Desider Neto

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

Amrica do Sul. A partir de 2003, com a inaugurao do governo Lula, a poltica externa brasileira sofreu uma inflexo, passando a apresentar maior assertividade na busca de seus objetivos.
Conforme analisa Lima (2005, p. 11-13), e com base tambm nos
apontamentos do ento Ministro das Relaes Exteriores, Celso
Amorim (2010, p. 215), a mudana da estratgia de insero internacional ocorreu em funo de uma alterao na prpria leitura
que o novo governo fazia do cenrio internacional. Na gesto anterior, o pas buscava credibilidade perante as grandes potncias a
partir da adoo dos padres do bloco ocidental globalizado, pois
acreditava que extrairia benefcios de uma insero entendida como
modernizadora. A partir do governo Lula, o pas passou a buscar
autonomia por meio da conformao de espaos polticos alternativos que de alguma maneira deslegitimassem a ordem unipolar
e promovessem a desconcentrao de poder, posto que, ao examinar a globalizao como um fenmeno gerador de desigualdades8,
instava-se a se tornar um ator global com as devidas capacidades
para enfrentar os desafios do desenvolvimento.
Para contextualizar, deve-se ter em mente que, do ponto de vista do ambiente internacional, a Guerra Contra o Terror promovida
pelos Estados Unidos na administrao de George W. Bush (20012009), em momentos emblemticos executada de forma unilateral
(Guerras do Afeganisto e do Iraque), abalou em parte a capacidade de liderana global da superpotncia, em especial com relao
perda do apoio de determinados parceiros tradicionais da Europa
Ocidental (Buzan, 2007). Alm disso, com a conduo dessa poltica em nvel global, os Estados Unidos acabaram dando menos
ateno s relaes internacionais da Amrica Latina. Desse modo,
o cenrio dos anos 2000 se mostrou propcio para o lanamento de
iniciativas de pases em desenvolvimento que, mesmo sem adotar

um discurso provocativo, contestassem a hegemonia americana e


buscassem aliados para defender o multilateralismo. Isso ganharia
ainda mais fora no final da dcada com a crise financeira de 2008,
o avano econmico chins e a crise do euro.
Portanto, tendo esse diagnstico como pano de fundo, o Brasil
passou a advogar pela construo de um mundo multipolar baseado nas regras do multilateralismo. A estratgia de cooperao
Sul-Sul, elemento central do novo projeto, era composta por duas
frentes paralelas e distintas de aes, conforme mencionado anteriormente: prestao de cooperao para o desenvolvimento SulSul; e formao de coalizes internacionais Sul-Sul.
No Balano de Governo 2003-2010 produzido pelo governo
brasileiro, a incluso da integrao regional no seio dessa estratgia
fica muito clara, como se segue:

Deve-se reconhecer que o descontentamento com a falsa promessa dos


frutos positivos da interdependncia econmica no mundo via liberalizao
comercial e financeira , expressado principalmente na ideia de globalizao
assimtrica defendida pelo ento Ministro das Relaes Exteriores Celso Lafer
(2001-2002), comeou a conquistar espao no seio da corporao diplomtica
ainda no ltimo ano do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002).

222

O adensamento das relaes polticas e econmicas entre os pases sul-americanos contribuir para o desenvolvimento socioeconmico da Amrica do Sul e a preservao da paz na regio; o
desenvolvimento do mercado interno sul-americano e o aumento da competitividade dos pases no mercado internacional; e
o fortalecimento da capacidade de atuao do Brasil em outros
foros internacionais. A integrao sul-americana se baseia em
dois pilares: a Unasul e o Mercosul (Brasil, 2010, p. 18).

Vale adicionar ainda como demonstrao da insero do bloco regional na estratgia maior da poltica externa brasileira que,
em trs das cinco novas iniciativas de coalizo internacional SulSul promovidas pelo Brasil, os demais pases do Mercosul estavam inseridos: i) o G-20 comercial, no mbito das negociaes da
Rodada Doha da OMC, em defesa da eliminao das barreiras ao
comrcio de bens agrcolas; ii) as cpulas Amrica do Sul Pases
rabes (Aspa); iii) e as cpulas Amrica do Sul frica (ASA)9.
Conforme sintetizou o ento Ministro das Relaes Exteriores,
Celso Amorim (2010, p. 231),
As outras duas iniciativas so o Frum de Dilogo Ibas (ndia, Brasil e frica
do Sul) e as cpulas anuais dos Bric (Brasil, Rssia, ndia e China), aos quais
veio se somar a frica do Sul em 2011.
9

223

Walter Antonio Desider Neto

(...) a cooperao Sul-Sul um instrumento diplomtico que


surge de um desejo autntico por prestar solidariedade aos pases mais pobres. Ao mesmo tempo, ela ajuda a expandir a participao do Brasil nas relaes internacionais. A cooperao
entre iguais em questes de comrcio, investimentos, cincia
e tecnologia e outros campos refora nossa estatura e fortalece
nossa posio nas negociaes de comrcio, investimentos e do
clima. Por fim, construir coalizes com pases em desenvolvimento tambm uma forma de se empenhar na reforma da
governana global, de forma a tornar as instituies internacionais mais justas e mais democrticas.

Com esse contexto de iniciativas em mente, torna-se mais simples compreender os motivos pelos quais, em 2004, o Mercosul
e a CAN assinaram acordo comercial e, em seguida, Colmbia,
Equador, Peru e Venezuela vieram se somar lista de pases associados do bloco do Cone Sul10 passando a participar de suas cpulas semestrais. Em 2012 foi a vez de Guiana e Suriname tambm
se associarem ao Mercosul, perfazendo no bloco regional os mesmos membros da Unasul. Afinal, trata-se de partes de um mesmo
projeto, voltado a aumentar a participao e marcar as posies do
continente nos mecanismos multilaterais em que so negociadas as
regras da governana global.
Nesse sentido, ao examinar os comunicados conjuntos emitidos semestralmente por esses pases nas cpulas presidenciais do
Mercosul entre 2003 e 2012, percebe-se ter ocorrido ampliao na
quantidade de temas convergentes e aprofundamento no tratamento e na abordagem conferida a cada um deles. Num esforo de sntese, a tabela 1 abaixo traz uma lista dessas questes.

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

Tabela 1: Temas de poltica internacional abordados em


cpulas do Mercosul e pases associados (2003-2012)
Tema

Abordagem

Alca

Necessidade de que os temas agrcolas, em


especial as distores provocadas pelos subsdios,
sejam matria de discusso do projeto, com vistas
a alcanar o equilbrio nas negociaes

Armas de destruio
em massa

Compromisso com o desarmamento, a no proliferao e o uso pacfico da energia nuclear, com


apoio resoluo 1540/2004 do CSNU, bem
como ao Tratado de No Proliferao Nuclear

Crise financeira de
2008

Responsabilizao dos pases desenvolvidos pelo


estopim da crise, com enfoque na necessidade
de reforma, de fortalecimento da legitimidade,
de capitalizao e de aumento de recursos das
instituies financeiras internacionais

Cuba

Repdio ao bloqueio econmico, comercial e


financeiro, por entender que contrrio aos princpios da Carta das Naes Unidas e contravm as
regras do direito internacional

Direitos humanos

Nesse caso, costumam aparecer nos comunicados


como valores e princpios a serem respeitados
e promovidos. De uma forma mais especfica, a
questo apareceu em certas ocasies relacionada
s ditaduras militares que vigoraram na regio no
passado recente, voltada aos direitos memria e
verdade

Malvinas

Respaldo aos legtimos direitos da Argentina na


disputa de soberania relativa questo das Ilhas
Malvinas. Rechao pretenso de considerar
as ilhas como pases e territrios aos quais se
possam aplicar a Quarta Parte do Tratado de
Funcionamento da Unio Europeia e as Decises
de Associao de Ultramar da Unio Europeia

Probe, entre outras medidas, pases de apoiarem atores no estatais que


busquem desenvolver, adquirir, industrializar, possuir, transportar, transferir ou
usar armas nucleares, qumicas ou biolgicas e seus meios de entrega, em
particular para objetivos terroristas.
11

A Venezuela, particularmente, acabou iniciando um processo de adeso


plena ao bloco em 2006, o qual se concretizou em 2012, na ocasio da
suspenso temporria do Paraguai.
10

224

225

Walter Antonio Desider Neto

Migrantes

Viso no discriminatria, independente da


condio do migrante e de sua famlia, na busca
da garantia, do respeito e da promoo de seus
direitos humanos

Mudanas climticas

Abordagem inserida no contexto da Conveno


Marco das Naes Unidas sobre Mudana
Climtica (CMNUMC) e do Protocolo de Quioto,
com respeito ao princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas e respectivas
capacidades

Objetivos de
Desenvolvimento do
Milnio

Para que sejam alcanados, enfoque na necessidade de contar com projetos e recursos regulares
e previsveis de cooperao por parte dos pases
desenvolvidos, de maior acesso de seus produtos
de exportao aos mercados internacionais, bem
como da criao de mecanismos inovadores de
financiamento

Palestina

Apoio ao direito do povo palestino de constituir


um Estado, com base nas linhas de 1967, vivendo
lado a lado com o Estado de Israel

Problema mundial das


drogas

Enfoque integral e dentro do princpio da responsabilidade comum e compartilhada (regional e


global), com respeito ao direito internacional

Propriedade intelectual

Viso incorporada ao desenvolvimento e s


polticas pblicas, tendo preocupao com relao
a direitos sobre recursos biolgicos e/ou conhecimentos tradicionais a eles vinculados

Reforma da ONU

Compromisso com uma reforma ampla, integral


e urgente, que permita a democratizao das instncias decisrias internacionais. Importncia de
continuar envidando esforos no sentido de promover a necessria reforma do CSNU, tornando-o
mais democrtico, representativo e transparente

Rodada Doha

Enfoque vinculado ao desenvolvimento.


Condenao de barreiras tarifrias, de apoio
domstico e de subsdios exportao por parte
dos pases desenvolvidos a produtos agrcolas,
os quais distorcem o comrcio internacional e
impedem o avano do sistema multilateral

226

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

Terrorismo

O combate a esse flagelo deve se desenvolver em


conformidade com o direito interno e as normas
do direito internacional, com pleno respeito
soberania e integridade territorial dos Estados,
o direito internacional humanitrio, o direito
internacional dos refugiados e os direitos humanos, bem como os compromissos emanados dos
convnios e instrumentos internacionais sobre a
matria

Fonte: comunicados conjuntos resultantes de cpulas semestrais do


Mercosul e pases associados.
Elaborao do autor.

No que se refere s votaes de resolues da AGNU12, os dados


presentes na tabela 2 abaixo, representados em termos percentuais
pelo grfico 1, confirmam haver uma tendncia mais ou menos contnua e estvel de convergncia13 entre os quatro Estados Partes originais do Mercosul subindo de 74% em 2003 para 87% em 2012.

A AGNU um rgo plural, constitudo por todos os pases membros da


ONU. Desde 1945, quando foi aberta sua primeira sesso, diferentes questes
relativas paz e segurana internacionais tm sido discutidas em seu
mbito, conforme est previsto no art. 11 da Carta das Naes Unidas. Alm
disso, a AGNU tambm tem promovido estudos e recomendaes com vistas a
fomentar a cooperao internacional no plano poltico e no domnio econmico,
social, cultural, educacional e da sade, em conformidade com o art. 13
da Carta. Nesse frum, a cada pas cabe um voto com mesmo peso. Dessa
maneira, em toda sesso anual da AGNU so aprovadas algumas centenas
de resolues em mdia, trs quartos delas sem votao, as demais por
maioria absoluta sobre os mais variados temas da poltica internacional. Em
funo dessa amplitude temtica, geogrfica e temporal, a anlise do padro
de votao dos pases em resolues da AGNU se caracteriza como um bom
indicador do perfil de insero poltica internacional dos pases. Para o objetivo
deste captulo, serve ainda como indicador da convergncia ou da afinidade
de posies e preferncias polticas entre naes pertencentes a coalizes ou
processos de integrao regional no sistema internacional.
12

Considerou-se como convergente todos os votos iguais para uma


resoluo (sim, no ou absteno), enquanto divergente a existncia de
pelo menos o voto de um pas diferente dos demais para a resoluo. Existem
casos em que, por diversas razes, os diplomatas que representam o pas se
13

227

Walter Antonio Desider Neto

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

Tabela 2: Comportamento dos votos dos pases


do Mercosul na AGNU (2003-2012)

As viradas mais acentuadas no grfico entre 2003 e 2005 so


explicadas: a) no decrscimo inicial na ordem de 6% na convergncia entre 2003 e 2004, pela agenda do contexto internacional,
na qual, apesar da eliminao de divergncias em duas resolues,
surgiram seis desacordos em questes conjunturais sobre temas
variados; b) no aumento posterior de 69% para 82% de 2004
para 2005, em parte pela eliminao daquelas questes conjunturais, em parte pela convergncia em alguns casos, destacando-se o
entendimento sobre o caso do Gol Srio.
A tabela 3 abaixo, na qual se encontram as ocorrncias em que
cada pas do bloco o responsvel pela divergncia14, apresenta uma mudana importante nesse perodo com relao aos anos
1991-2002: reduo da participao argentina de 53% para 36%
dos casos, tornando a distribuio entre os pases menos desigual.
Dessa forma, nota-se que, de fato, a Argentina ps-crise, a partir
dos governos de Nstor Kirchner e Cristina Fernndez de Kirchner,
experimentou um giro em sua poltica externa que se traduziu em
maior aproximao com os parceiros regionais em suas perspectivas. Isso se deve, em grande medida, aos desentendimentos dessa
administrao com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), que
levaram o pas a se afastar consideravelmente dos Estados Unidos
rompendo as relaes carnais com a superpotncia outrora propostas no governo Menem.

Ano

Convergente

Divergente

Total

2003

56

20

76

2004

50

22

72

2005

61

13

74

2006

75

12

87

2007

65

12

77

2008

61

12

73

2009

58

11

69

2010

53

62

2011

56

65

2012

59

68

2003-2012

594

129

723

Fonte: Strezhnev e Voeten (2013).


Elaborada pelo autor.
Grfico 1: Percentual de convergncia em votaes
na AGNU Mercosul (2003-2012)

Tabela 3: Quantidade de casos em que cada pas do


Mercosul responsvel pela divergncia no bloco
em votaes na AGNU (2003-2012)

Fonte: Strezhnev e Voeten (2013).


Elaborado pelo autor.

Pas

Casos

Argentina

46

36%

Brasil

34

26%

Uruguai

18

14%

Paraguai

7%

Em outras palavras, esses dados se referem quantidade de casos em que


determinado pas foi o nico a votar de maneira diferente dos demais naquele
perodo.
14

ausentam no momento da votao e o pas no vota para a resoluo (voto


ausente). Essas ausncias no foram consideradas como divergncias.

228

229

Walter Antonio Desider Neto

Pares de pases

22

17%

TOTAL

129

100%

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

Grfico 2: Quantidade de casos por tema em que cada


pas do Mercosul responsvel pela divergncia no
bloco em votaes na AGNU (2003-2012)

Fonte: Strezhnev e Voeten (2013).


Elaborada pelo autor.

O grfico 2 abaixo separa por temas15 os casos em que cada pas


responsvel pela divergncia. Enquanto a Argentina se absteve em
determinadas resolues sobre desarmamento nuclear (enquanto os
demais pases votaram a favor), houve uma reduo de casos sobre
Palestina/Oriente Mdio em comparao com o perodo anterior16.
O principal tema de discordncia do Brasil, por sua vez, foram direitos humanos. Metade dos casos se refere reedio anual de uma
resoluo em que afirmado o impacto da globalizao sobre a completa fruio dos direitos humanos; e a outra metade se deve a resolues em que pases so acusados de desrespeit-los (Turcomenisto,
Congo, Ir, Bielorrssia, Coreia do Norte e Mianmar)17. Por fim,
quase todos os casos sobre Palestina/Oriente Mdio em que o
Uruguai responde pela divergncia no bloco regional se referem a
resolues reeditadas anualmente em que so abordadas as atividades
do Comit para os Exerccios Inalienveis do Povo Palestino18.
O tema Sistema ONU se refere a questes ou assuntos que se relacionam
com a criao ou modificao dos poderes e funes de qualquer um dos
rgos da ONU. A AGNU tem prerrogativa para faz-lo, segundo o art. 10 da
Carta das Naes Unidas. O tema Questo nuclear, por sua vez, envolve
desarmamento, no-proliferao e uso pacfico da tecnologia nuclear.
15

De 1991-2002, dos casos em que a Argentina era responsvel pela


divergncia no bloco, 27% se concentravam em resolues que versavam
sobre Palestina/Oriente Mdio, o que explicado pelo seu alinhamento
automtico com os Estados Unidos nessas questes. Ressalte-se ainda, para
o reforo dessas posies, a influncia do ataque Embaixada de Israel em
Buenos Aires de 1992 e do carro-bomba que destruiu a sede da associao
israelita Amia na mesma cidade em 1994.

Fonte: Strezhnev e Voeten (2013).


Elaborada pelo autor.

A tabela 4 abaixo contm a distribuio por temas de todos os


casos divergentes de 2003 a 2012. Em razo de um nmero considervel de resolues sobre direitos humanos e questo nuclear em
que o Brasil e a Argentina divergem dos demais, esses dois temas
juntos respondem por mais da metade das discordncias, seguidos
de Palestina/Oriente Mdio, em boa parte decorrente dos casos
uruguaios.
Tabela 4: Quantidade de casos por tema em que h divergncia
entre os pases do Mercosul em votaes na AGNU (2003-2012)

16

O Brasil se absteve e os demais votaram a favor. A diplomacia brasileira evita


assinar resolues nas quais pases sejam acusados de desrespeitar direitos
humanos, apontando que os pases desenvolvidos tm duplo comportamento
nessa matria acusam os demais, mas tm problemas domsticos.
17

18

Tema

Casos

Parcela correspondente

Direitos Humanos

42

33%

Questo nuclear

34

26%

Palestina / Oriente
Mdio

25

19%

Desenvolvimento

13

10%

Controle de armamentos

5%

Sistema ONU

4%

Uruguai se abstm, os demais votam a favor.

230

231

Walter Antonio Desider Neto

Segurana

2%

Meio ambiente

0%

TOTAL

129

100%

Fonte: Strezhnev e Voeten (2013).


Elaborada pelo autor.

A tabela 5 abaixo apresenta a divergncia dentro de cada tema


para os pases do Mercosul. Sua funo verificar se a distribuio
dos temas na tabela 4 apenas reflete a composio das frequncias
temticas de todas as resolues colocadas para votao ou se realmente a divergncia mais frequente nos primeiros temas da lista.
De uma forma geral, as posies dos temas nas duas tabelas no
apresentam grandes alteraes, salvo o caso das resolues sobre o
sistema ONU, que aparecem em terceiro lugar na tabela 5. De toda
forma, por se tratarem de questes administrativas em que posies
mais gerais de poltica externa no esto em jogo composio do
pessoal do Escritrio do Alto Comissrio das Naes Unidas para
os Direitos Humanos, por exemplo, a anlise realizada at aqui
no prejudicada.
Tabela 5: Percentual de divergncia dentro de cada tema entre
os pases do Mercosul em votaes na AGNU (2003-2012)
Tema

Percentual

Direitos Humanos

28%

Questo nuclear

26%

Sistema ONU

17%

Palestina / Oriente Mdio

14%

Segurana

14%

Desenvolvimento

13%

Controle de armamentos

8%

Meio ambiente

0%

Fonte: Strezhnev e Voeten (2013).


Elaborada pelo autor.

232

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

Por fim, um dado adicional merecedor de nota no exame do


desempenho do Mercosul como coalizo internacional nesse perodo: a conquista de dois cargos importantes em organizaes internacionais. Em 2011, Jos Graziano da Silva foi eleito diretor-geral
da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao
(FAO, sigla em ingls). Posteriormente, em 2013, o embaixador
brasileiro Roberto Azevdo foi eleito diretor-geral da OMC. Em
ambos os casos, foi a primeira vez que um latino-americano conseguiu conquistar o posto. Contriburam para as duas conquistas:
a liderana brasileira no processo de integrao sul-americana19;
a visibilidade da campanha mundial contra a fome lanada pela
diplomacia presidencial do governo Lula; e a importncia da atuao do Brasil, ao lado da ndia, frente ao G-20 comercial e s
demandas pela liberalizao dos setores agrcolas. Afinal, so frutos
concretos da estratgia de cooperao Sul-Sul e, portanto, da concertao poltica entre os pases do Mercosul.

O Brasil, a Amrica do Sul e a cooperao Sul-Sul: cooperao para o desenvolvimento


Nesta seo, optou-se por confrontar a cooperao para o desenvolvimento prestada pelo Brasil aos Estados Partes do Mercosul
com as iniciativas globais nesse campo empreendidas pelo pas
durante o governo Lula de maneira a revelar semelhanas e especificidades entre os contextos, bem como dimensionar a importncia relativa conferida ao entorno regional. Dessa forma, na primeira subseo a comparao do contexto regional realizada com
os projetos de cooperao tcnica empreendidos nos trs maiores
pases africanos da Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa
(CPLP): Angola, Guin-Bissau e Moambique. O objeto de investigao so as grandes reas temticas que abrangeram os projetos.
No tocante aos dispndios financeiros, a segunda subseo se
dedica a comparar a contribuio brasileira apenas ao Focem com
Ressalte-se que o concorrente de Roberto Azevdo era mexicano, mas os
pases sul-americanos votaram no candidato brasileiro.
19

233

Walter Antonio Desider Neto

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

o valor da assistncia que os parceiros do Mercosul receberam das


naes desenvolvidas, estas com base em dados do prprio Focem
e da OCDE. Apenas para o ano de 2010, em funo da disponibilidade dos dados, tambm se comparou a presena dos recursos da
cooperao brasileira para o desenvolvimento no Mercosul e nos
trs maiores pases africanos da CPLP com a prestada pelos pases da OCDE s mesmas naes, utilizando dados disponibilizados
pelo Ipea e pela ABC (2013), alm dos dados da OCDE.

Brasil no combate a doenas tropicais, como a dengue e a malria.


Com os parceiros regionais, observou-se nos trs casos a instalao, pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), de Bancos de Leite
Humano em hospitais. Ademais, com o Uruguai e tambm com
Moambique, o Brasil empreendeu capacitaes relacionadas ao
combate epidemia HIV/Aids, por exemplo.
Com relao capacitao profissional, o Brasil, por meio do
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), desenvolveu em parceria com estes pases centros binacionais de formao profissional e de ensino tcnico. O objetivo desses centros foi
transferir capacidades brasileiras desenvolvidas para a especializao da mo-de-obra local em alguns setores da economia, como
turismo e alimentos.
Os projetos de cooperao em agropecuria, executados por
intermdio principalmente da Embrapa, caracterizaram-se pela
assistncia tcnica nas reas do agronegcio e de biocombustveis.
A similaridade geogrfica entre esses pases, por se encontrarem em
regies tropicais e subtropicais, a depender dos casos, fez aumentar
a lista de contribuies a oferecer pelo Brasil.
Por fim, os casos de apoio ao governo local variaram de acordo
com as necessidades dos parceiros, contando com a participao de
uma diversidade maior de instituies pblicas brasileiras. So exemplos: fortalecimento da gesto do patrimnio cultural em Angola;
interoperabilidade de governo eletrnico na Argentina; fortalecimento da Assembleia Popular Nacional de Guin-Bissau; apoio instalao do Sistema Nacional de Arquivos do Estado de Moambique;
modelagem de poltica postal no Paraguai; e fortalecimento da capacidade institucional em vigilncia sanitria no Uruguai.
Do ponto de vista bilateral, portanto, apesar de haver diferenas
nos projetos de cooperao tcnica de acordo com as necessidades
locais das contrapartes, o Brasil baseou suas iniciativas na qualidade
de suas prprias capacidades domsticas. Valendo-se de similaridades geogrficas e culturais, exportou suas prticas mais bem-sucedidas para manter parcerias duradouras com os scios do Mercosul
e com os maiores pases africanos da CPLP. Dessa forma, buscou
ainda, de forma solidria, conquistar prestgio internacional.

Cooperao tcnica com pases do Mercosul e com os trs maiores


pases africanos da CPLP
Com base em dois catlogos publicados pela ABC (2010,
2010a), foram comparados os projetos bilaterais de cooperao tcnica para o desenvolvimento empreendidos pelo Brasil nos pases
do Mercosul com os colocados em prtica nos trs maiores pases
africanos da CPLP tendo como critrio as reas temticas que
abrangem. Cumpre salientar que esses catlogos versam sobre os
projetos em negociao, em execuo ou executados no perodo
entre 2006 e 2010. Ainda que esses projetos sejam um recorte do
universo da cooperao tcnica, eles podem ser considerados uma
amostra representativa para o governo Lula (2003-2010) como
um todo, uma vez que os catlogos foram organizados pela prpria agncia brasileira, traduzidos em quatro idiomas, com objetivo
publicitrio de expor as principais reas de atuao do pas no campo da cooperao para o desenvolvimento no perodo em relevo.
Afinal, a anlise dos projetos presentes nos catlogos revela que,
seja de um lado, com Argentina, Paraguai e Uruguai, seja de outro
lado, com Angola, Guin-Bissau e Moambique, mais de dois teros das iniciativas corresponderam em ambos os grupos s reas de
sade, capacitao profissional, agropecuria e apoio ao governo.
Portanto, considerando as iniciativas bilaterais, no houve diferenas significativas nos mbitos sul-americano e africano quanto s
reas temticas abrangidas pelos projetos.
No caso dos projetos bilaterais de cooperao em sade,
entre outras iniciativas, em ambos os contextos geogrficos houve exportao de polticas pblicas do Ministrio da Sade do
234

235

Walter Antonio Desider Neto

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

Contudo, apesar das semelhanas, houve uma importante diferena entre os dois contextos que no pode ser perdida de vista.
Enquanto com estes pases africanos os projetos de cooperao para
o desenvolvimento foram realizados essencialmente pela via bilateral, com os parceiros do bloco regional houve outra via fundamental de relacionamento: os projetos financiados pelo Focem. Por
isso, esse tema receber ateno mais detalhada na seo seguinte.

do Processo de Integrao: projetos que atendam melhoria das


instituies do Mercosul e seu eventual desenvolvimento.
A composio financeira anual do Focem foi estabelecida no
valor de US$ 100 milhes de dlares, integralizados a fundo perdido pelos Estados Partes na seguinte proporo: Argentina, 27%;
Brasil, 70%; Paraguai, 1%; e Uruguai, 2%. Por outro lado, a distribuio dos recursos, os quais devem ser utilizados pelos Estados
Partes em projetos vinculados aos programas I, II ou III20, ocorre na seguinte proporo: Argentina, 10%; Brasil, 10%; Paraguai,
48%; Uruguai, 32%. Dessa maneira, ficou clara a deciso de transferir recursos dos scios maiores para as economias menores, com o
objetivo de reduzir as assimetrias no bloco por meio da cooperao
regional para o desenvolvimento.
Em dezembro de 2005, foi aprovado o regimento do fundo, no
qual foram determinadas, essencialmente, as regras de cunho tcnico para a submisso dos projetos. Ao longo de 2006, essa deciso
foi internalizada pelos parlamentos nacionais dos Estados Partes at
que, finalmente, em 2007, foi aprovado para o Paraguai o primeiro
projeto financiado pelo Focem.
Compilando os dados presentes nos projetos aprovados pelo
Focem, calcula-se que entre 2007 e 2010, a mdia de utilizao
anual do fundo pelos pases parceiros do Brasil ocorreu da seguinte forma: Argentina, US$ 4,72 milhes; Paraguai US$ 47,81
milhes21; e Uruguai, US$ 24,2 milhes. Considerando o conjunto dos trs scios22, a distribuio dos recursos entre os programas
do fundo ocorreu da seguinte maneira nesse perodo: 85% para
o Programa de Convergncia Estrutural, 5% para o Programa de

Projetos e gastos anuais com o Focem


Em julho de 2004, o Conselho do Mercado Comum (CMC)
criou um grupo de alto nvel com a funo de propor frmulas de
financiamento para a realizao de iniciativas e programas que promovessem a competitividade e a convergncia estrutural das economias dos Estados Partes do Mercosul. Como resultado do trabalho
desse grupo, em dezembro de 2004 foi estabelecido o Fundo para a
Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem).
Em junho de 2005, as regras de funcionamento do Focem
foram pontuadas. Com o objetivo de estabelecer critrios para a
seleo dos projetos que seriam financiados, quatro programas
foram criados no interior do fundo: I) Programa de Convergncia
Estrutural: projetos que contribuam para o desenvolvimento das
economias menores e regies menos desenvolvidas, incluindo o
aprimoramento dos sistemas de integrao fronteiria e dos sistemas de comunicao em geral; II) Programa de Desenvolvimento
da Competitividade: projetos que contribuam com a produtividade no Mercosul, incluindo processos de reconverso produtiva e
trabalhista que facilitem a criao de comrcio e projetos de integrao de cadeias produtivas ou de fortalecimento da institucionalidade pblica e privada nos aspectos vinculados qualidade da
produo, bem como pesquisa e desenvolvimento de novos produtos e processos produtivos; III) Programa de Coeso Social: projetos que contribuam para o desenvolvimento social, em particular
em zonas de fronteira, podendo incluir projetos de interesse comunitrio nas reas de sade pblica, reduo da pobreza e desemprego; IV) Programa de Fortalecimento da Estrutura Institucional e
236

20

Apenas 0,5% dos recursos do Focem se destinam ao programa IV.

Essa mdia foi calculada sem contar o projeto 03/10, Construo da Linha
de Transmisso 500 kV Itaip Villa Hayes, da Subestao Villa Hayes e da
ampliao da Subestao Margem Direita Itaipu, o qual foi feito em regime
especial, com aporte extraordinrio brasileiro de US$ 300 milhes em 2010.
21

Para os objetivos deste captulo, no faz sentido incluir nessa listagem os


projetos em que o Brasil se posiciona como receptor dos recursos do Focem,
uma vez que a anlise est interessada em avaliar o desempenho do pas
como doador da cooperao para o desenvolvimento no bloco regional.
22

237

Walter Antonio Desider Neto

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

Desenvolvimento da Competitividade e 10% para o Programa


de Coeso Social. Dessa forma, observa-se que, enquanto o
Paraguai utilizou os recursos de acordo com seu limite, Argentina
e Uruguai subutilizaram suas cotas no perodo 2007-2010.
Ademais, como era de se esperar, o tema da convergncia estrutural recebeu destaque, uma vez que essa foi a principal demanda
que conduziu criao do fundo.
No Paraguai, o pas mais pobre do Mercosul, predominaram
projetos de infraestrutura, como pavimentao de ruas e estradas e construo de estruturas de saneamento bsico em zonas
urbanas. Outros projetos se dedicaram construo de casas em
regies afetadas pela pobreza extrema, enquanto alguns se voltaram a prestar capacitao profissional a comunidades carentes. Em 2010, com aporte extraordinrio brasileiro de US$ 300
milhes, aprovou-se o projeto 03/1023, Construo da Linha de
Transmisso 500 kV Itaip Villa Hayes, da Subestao Villa
Hayes e da ampliao da Subestao Margem Direita Itaipu.
Essa obra objetiva transportar a energia de Itaipu at a zona
metropolitana de Assuno, oferecendo assim as condies para
que l se desenvolva um polo industrial baseado em mo de obra
e energia baratas integrado com as cadeias produtivas brasileiras.
No caso do Uruguai, aprovaram-se tambm dois projetos de
reabilitao de estradas e um projeto de interconexo eltrica com
o Brasil. Os projetos sociais voltaram-se para o campo do desenvolvimento sustentvel e os de capacitao se concentraram em
poltica industrial. A Argentina, por sua vez, tambm efetuou um
projeto de interligao de infraestrutura eltrica com o Uruguai.
Seus outros projetos preocuparam-se com o acesso de populaes
vulnerveis educao e com a capacitao de exportadores.
De maneira a dimensionar a importncia dos recursos investidos nesses projetos, os quais so em sua maioria provenientes do
Brasil (70%), a tabela 9 abaixo apresenta os dispndios dos principais doadores da AOD recebida por Argentina, Paraguai e Uruguai
entre 2007 e 2010.

Tabela 9: Principais pases doadores da assistncia oficial para o desenvolvimento recebida por Argentina, Paraguai
e Uruguai (2007-2010) Em milhes de US$ correntes

Apenas para no enviesar o resultado e tornar os valores muito discrepantes,


esse projeto no foi includo no clculo da mdia de utilizaes de recursos do
fundo por cada pas.
23

238

Argentina
2007
2008
2009
Pas
Valor Pas
Valor Pas
Valor

Pas

Espanha 21,63
Frana
16,80
Japo
15,09

Espanha
29,67
Alemanha 22,12
Frana
12,75

Japo
40,33
Espanha
22,96
Alemanha 21,93

2007

2008

Espanha
24,14
Alemanha 22,70
Frana
12,27

2010
Valor

Paraguai
Pas
Japo
EUA

Valor
28,90
24,90

Espanha 13,26

2009

Pas
Japo
EUA

Valor
30,85
29,67

Pas
Espanha
Japo

Valor
38,89
37,31

Espanha

23,03

EUA

26,52

2010
Pas
EUA
Espanha
Coreia do
Sul

Valor
28,00
21,84
11,63

Uruguai
2007
2008
2009
Pas
Valor Pas
Valor Pas
Valor

Pas

Valor

Espanha 12,65
Frana
2,88
Japo
2,59

Japo
Itlia
Espanha

11,36
8,61
8,41

Espanha
Frana
Canad

9,36
1,36
1,06

Itlia
Espanha
Japo

13,34
12,23
2,43

2010

Fonte: OCDE.
Elaborada pelo autor.

exceo do caso argentino, que pela prpria filosofia do


fundo tem recepo menor dos recursos, o Focem se caracterizou
como o principal provedor da cooperao internacional para o
desenvolvimento recebida por Paraguai e Uruguai em todos os anos
considerados. Tomando apenas a parte que financiada pelo Brasil
(70%)24, por intermdio somente do Focem (sem contar projetos
bilaterais) o pas foi o maior provedor de cooperao internacional para o desenvolvimento do Paraguai e do Uruguai em todos os
anos analisados (2007-2010)25.
Valores: US$ 3,30 milhes (Argentina), US$ 33,46 milhes (Paraguai) e US$
16,94 milhes (Uruguai).
24

Para 2009, no caso paraguaio, o valor da cooperao espanhola maior do


que o da mdia calculada da contribuio brasileira. Entretanto, nesse caso,
25

239

Walter Antonio Desider Neto

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

A tabela 10 abaixo, por seu turno, contm dados da cooperao


internacional para o desenvolvimento prestada pelo Brasil no ano
de 2010 para Argentina, Paraguai e Uruguai, seja bilateral, seja por
meio do Focem. A tabela 11 seguinte, por sua vez, apresenta os
principais doadores da AOD recebida por Angola, Guin-Bissau e
Moambique em 2010. A cooperao brasileira prestada a esses trs
pases em 2010 somou US$ 2,6 milhes, US$ 7,8 milhes e US$
4,9 milhes, respectivamente, de acordo com os dados levantados
pelo Ipea e pela ABC (2013).
Comparando os dados das duas tabelas, infere-se que o Brasil,
em funo essencialmente da criao do Focem e por intermdio
dele, ocupou o primeiro lugar entre os financiadores da cooperao para o desenvolvimento do Paraguai e do Uruguai tambm em
2010. Ao mesmo tempo, apesar de importantes esforos, o pas ficou
longe de conquistar essa posio com, de um lado, a Argentina, que
no era o principal destino dos recursos do Focem e tem assimetria
estrutural relativamente menor com o Brasil e, de outro lado, com
os trs maiores pases africanos da CPLP, onde j existe vasta presena histrica de recursos das potncias tradicionais do Comit de
Assistncia para o Desenvolvimento (CAD) da OCDE.

Tabela 11: Principais pases doadores da assistncia oficial


para o desenvolvimento recebida por Angola, Guin-Bissau
e Moambique em 2010 Em milhes de US$

Tabela 10: Cooperao internacional para o


desenvolvimento prestada pelo Brasil a Argentina,
Paraguai e Uruguai em 2010 em milhes de US$
Pas
Modalidade
Argentina
Paraguai
Uruguai
Tcnica
1,18
1,10
0,60
Cientfica e tecnolgica 5,31
0,15
0,27
Outras*
2,97
2,70
1,96
Focem
3,30**
33,46**
16,94**
TOTAL
12,76
37,41
19,77

* Pode envolver cooperao educacional e assistncia humanitria.


** 70% da mdia anual de utilizao do pas no perodo 2007-2010.
Fonte: Ipea; ABC, 2013; Focem (www.mercosur.int/focem).
Elaborada pelo autor.
para que a comparao seja justa, o projeto 03/10 deve entrar na mdia.

240

Angola

Pas
Valor
EUA
54,82
Japo
37,62
Coreia do Sul 18,83

Guin-Bissau

Pas
Japo
Portugal
Espanha

Moambique

Valor
Pas
16,11 EUA
15,72 Portugal
8,29
Reino Unido

Valor
277,91
112,62
104,42

Fonte: OCDE.
Elaborada pelo autor.

Afinal, por mais que US$ 100 milhes anuais possam parecer
um montante diminuto para um fundo com as grandes pretenses
do Focem, deve-se ter em mente que os dados apresentados dimensionam seu verdadeiro tamanho se examinado em comparao com
a AOD que os scios menores do Mercosul recebem das naes
desenvolvidas. Dessa maneira, a avaliao desses valores deixa claro
como a cooperao para o desenvolvimento e a reduo das assimetrias com os scios menores do bloco regional se tornou uma preocupao importante da poltica externa brasileira no tratamento do
Mercosul a partir da criao do Focem.
Portanto, se na estratgia brasileira de cooperao Sul-Sul a explorao de reas para promoo da cooperao para o desenvolvimento se apresentou recorrentemente como um objetivo paralelo ao da
coordenao de posies para a atuao conjunta na poltica internacional, na Amrica do Sul os rumos perseguidos no se mostraram
de forma alguma diferentes. Com efeito, no caso do bloco econmico regional, a prestao de cooperao para o desenvolvimento tambm foi empreendida, priorizada e institucionalizada de maneira
indita. Com as dimenses que ela adquiriu, o Brasil se posicionou
desde 2007 como o principal parceiro mundial dos dois scios
menores do bloco nesse campo, frente mesmo de todas as grandes
potncias situao que no logrou conquistar com nenhum outro
parceiro com quem tenha cooperado no mesmo perodo em outra
parte do mundo, com destaque para a frica lusfona.
241

Walter Antonio Desider Neto

Concluso
Desde a aproximao brasileira com a Argentina promovida no
governo Sarney em 1985 at a construo da Unasul no final da
gesto do governo Lula em 2008, o sentido estratgico conferido
pelo Brasil integrao regional passou por importantes mudanas. Ainda que essas alteraes tenham ocorrido sucessivamente
conforme as diferentes estratgias de projeo externa foram efetivadas pelos governos que chegaram ao poder, deve-se sublinhar que
a integrao no perdeu em momento algum seu carter de grande
prioridade entre os objetivos nacionais.
Nesse sentido, na viso da diplomacia do governo Sarney, em
que predominava ainda o paradigma globalista26 de insero internacional, a aproximao proposta com os argentinos deveria ser
realizada gradualmente e com a interveno estatal na economia.
Politicamente, ela servia essencialmente ao objetivo de pacificar as relaes bilaterais, deixando para trs desconfianas que se
baseavam no nacionalismo dos regimes militares. Dessa maneira,
demonstrava tambm o compromisso mtuo com suas consolidaes democrticas, melhorando sua imagem externa.
A partir do governo Collor de Mello, no qual ganhou espao o paradigma americanista, preconizou-se a adoo dos padres
ocidentais capitalistas e a aliana especial com os Estados Unidos
como formas de modernizar o pas. Ao Mercosul, institudo sob
a filosofia do regionalismo aberto, coube duas funes: constituir
um espao de liberalizao de fluxos econmicos a partir do qual
os setores produtivos nacionais se preparariam para a posterior
abertura competio global; e, como atesta o Acordo 4+1, agregar capacidades para a negociao de uma eventual rea de livre
comrcio hemisfrica.
Esse paradigma tem trs caractersticas: 1) crtica nacionalista matriz
americanista da poltica externa brasileira tradicional; 2) viso das relaes
econmicas internacionais sob o prisma centro-periferia; 3) concepo terica
realista das relaes polticas internacionais, em que se entende que o sistema
internacional anrquico e os pases tm o dever de defender seus interesses
nacionais (Lima, 1994, p. 35).
26

242

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

A crise poltica domstica permitiu que a tradio formuladora em poltica externa do corpo diplomtico brasileiro atenuasse a
maneira como esse paradigma viesse se expressar nos anos seguintes na poltica externa. Assim, preocupado com as investidas americanas, o governo Itamar props a criao da ALCSA, insistindo
em um ainda maior sentido estratgico de coalizo internacional
para a integrao regional. Para o Mercosul, imprimiu um relativo
retorno ao gradualismo no processo de convergncia econmica,
buscando resguardar a autonomia de ao do pas.
Com a chegada do governo Cardoso, a participao nos regimes internacionais, entendida como uma forma de elevar a credibilidade externa do pas, passou a ser o eixo central da ao externa, buscando assim seguir abandonando a clivagem Norte-Sul na
insero internacional. Para o bloco econmico, diante das negociaes da Alca e da presso domstica contra esse projeto, consolidou-se a viso de que o Mercosul contribua estrategicamente para reforar a autonomia do pas nas relaes internacionais,
pois representava, ao mesmo tempo, fonte de fluxos econmicos
e coalizo internacional contra o avano do processo hemisfrico. Contudo, esse sentido econmico do bloco acabou ficando
em suspenso por ocasio da crise que perdurou de 1998 a 2002.
Como tentativas de renov-lo, destacam-se o lanamento da Iirsa
e a retomada da ideia de Amrica do Sul que, com alteraes,
resultaria na formao da Unasul.
Paralelamente, o Mercosul desenvolveu ao longo do governo Cardoso a institucionalizao do sentido estratgico de ordem
poltica que o bloco exibia desde os contatos Sarney-Alfonsn.
Entres as iniciativas efetuadas com a participao de Bolvia e
Chile esto o mecanismo de defesa da estabilidade democrtica regional (Protocolo de Ushuaia), a declarao da regio como
zona de paz (que inclui o estmulo da cooperao militar e da instituio de medidas de fomento da confiana), alm do estmulo
da atuao global dos membros em coalizo (Frum de Consulta e
Concertao Poltica do Mercosul FCCP). Localiza-se no governo Cardoso, assim, o embrio para a conformao do bloco como
espao de governana regional. Mais do que isso, considerando que
243

Walter Antonio Desider Neto

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

posteriormente os demais pases andinos vieram se somar a esses e


outros instrumentos do Mercosul na condio de associados, essas
experincias revelam que, em larga medida, na prtica as principais
atividades propostas para a Unasul j existiam antes da assinatura
do seu tratado constitutivo.
Retomando a anlise histrica, aps a crise de mltiplas dimenses enfrentada pelo Mercosul na virada do milnio, a chegada ao
poder do governo Lula em 2003, proferindo pela voz da carismtica diplomacia presidencial um discurso crtico sobre as desigualdades sociais e internacionais produzidas pela globalizao, e ao mesmo tempo liderando uma assertiva campanha mundial de combate
fome e pobreza extrema, provocou diversas inflexes na poltica
externa brasileira, algumas mais acentuadas que outras.
Fundamentalmente, a nova proposta de insero internacional
se diferenciou das anteriores por se basear em uma estratgia de
cooperao Sul-Sul. Com efeito, a execuo dessa estratgia, a partir da qual se diversificaram os parceiros do Brasil em direo aos
pases do Sul, no se caracterizava como um fim em si mesmo. O
objetivo ltimo certamente era o desenvolvimento do pas, conforme tradicionalmente a corporao diplomtica logrou manter ao
longo dos anos como o princpio basilar de qualquer concepo de
projeo internacional que tenha sido proposta por algum governo.
A estratgia, assim, constituiu-se num meio que, apesar de apresentar objetivos prprios, devia servir ao desgnio basilar que guia a
ao externa brasileira.
O governo Lula, que vivenciou uma crise cambial pelo temor
do mercado de que medidas econmicas heterodoxas fossem tomadas com sua eleio, reconhecia a potencialidade do setor externo
tanto para contribuir como para constranger o desempenho do pas
na superao de seus desafios sociais e econmicos. Os formuladores da poltica externa consideravam que, de um lado, diante dos
reveses sofridos pelo multilateralismo com a instaurao da Guerra
Contra o Terror e, de outro lado, com o aumento da competio
econmica global, a qual intensificou a desigualdade Norte-Sul no
planeta, o Brasil precisava engajar-se diplomaticamente para se tornar um ator global relevante e influente. Com isso, possuiria mais

capacidades para estimular a multipolaridade e para defender seus


interesses numa ordem baseada no multilateralismo conformando aquele que seria o mundo ideal (multi-multi) para o pas defender seus interesses e seguir seu caminho rumo ao desenvolvimento.
De fato, a diversificao de parceiros proporcionada pela estratgia de cooperao Sul-Sul, acompanhada pelo excelente desempenho de alguns indicadores econmicos e sociais conquistados
pelo pas (crescimento econmico, controle da inflao, reduo da
pobreza e da desigualdade social, aumento das reservas internacionais), foi capaz de alterar o perfil do pas e projet-lo no sistema
internacional como potncia emergente e ator global.
O pas impulsionou vrias coalizes com diferentes parceiros
do mundo em desenvolvimento. Esto na lista o G-20 agrcola na
OMC o Frum de Dilogo Ibas, a Cpula Aspa, a Cpula ASA e a
Cpula Brics. Na ocasio desses encontros, tambm se exploraram
domnios nos quais a cooperao para o desenvolvimento pudesse
ser introduzida posteriormente pela via bilateral. Embora cada uma
tenha apresentado seu enfoque diferenciado de agenda, o protagonismo brasileiro na idealizao do conjunto dessas coalizes proporcionou ao pas uma ampliao significativa na diversidade de
parcerias concretizadas ao redor do planeta.
No que concerne ao entorno regional, deve ser lembrado que
o sentido estratgico conferido ao Mercosul como coalizo internacional, em primeiro lugar, esteve presente nas vises de todos os
governos brasileiros que estiveram frente do pas desde que o bloco surgiu. No entanto, a investigao dos comunicados conjuntos
demonstra a ocorrncia de coordenao de vises para temas que
vo alm da agenda econmico-comercial. Os dados dos votos na
AGNU baixa divergncia, concentrada em poucos temas tambm referendam esse argumento.
Uma possvel explicao para essa ocorrncia se encontra
no relanamento do Mercosul efetuado a partir do Consenso de
Buenos Aires. A expanso da agenda da integrao em direo s
dimenses social e poltica, procurando trazer as sociedades para
dentro do processo, exibia tambm no conjunto de suas metas a
ampliao do dilogo a respeito de temas de interesse comum da

244

245

Walter Antonio Desider Neto

O Brasil, a Amrica do Sul e a Cooperao Sul-Sul

agenda poltica global, de forma a coordenar as posies de poltica externa. No se pode deixar de mencionar como fator explicativo, adicionalmente, a convergncia de vises poltico-ideolgicas dos governos no poder dos Estados Partes desde as eleies
de Luiz Incio Lula da Silva no Brasil (2003), Nstor Kirchner na
Argentina (2003), Tabar Vzquez no Uruguai (2005) e, um pouco
mais tarde, Fernando Lugo no Paraguai (2008).
O tratamento do bloco como destino da cooperao para
o desenvolvimento, por sua vez, indito na histria da poltica
externa brasileira para o Mercosul. A partir da criao do Focem,
quando foi institudo o compromisso brasileiro de contribuir anualmente com US$ 70 milhes para o financiamento de projetos
para a reduo das assimetrias no bloco, alterou-se significativamente a concepo que vinha sendo atribuda ao processo regional.
Em outras palavras, o Mercosul deixou de ser idealizado apenas
como um ambiente no qual as empresas brasileiras se preparavam para a competio global, para se transformar tambm num
espao em que o Brasil, ao contribuir com o desenvolvimento dos
scios menores, passaria a construir parcerias duradouras visando
integrar cadeias produtivas, por exemplo e conquistar prestgio
internacional. Em decorrncia, serviria de insumo para o reconhecimento como potncia emergente que cumpre com suas responsabilidades regionais.

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248

249

EXPERTISE, DISPUTA POLTICA


OU SOLIDARIEDADE?
VARIAES SOBRE O
ENGAJAMENTO DA SOCIEDADE
CIVIL BRASILEIRA NA
COOPERAO SUL-SUL
Gonzalo Berrn*
Maria Brant**

Introduo
Muito se tem escrito sobre o novo papel assumido pelo Brasil
nos ltimos doze anos no universo da cooperao internacional
para o desenvolvimento, ou seja, sobre a vontade do governo brasileiro de dar um sentido prprio aos esforos de poltica pblica
voltados para a as relaes com pases de igual ou menor nvel de
* Doutor e Mestre em Cincia Poltica pela USP, Diretor de Projetos da
Fundao Friedrich Ebert Brasil, Fellow do Transnational Institute (Holanda) e
assessor da Secretaria da Rede Brasileira pela Integrao dos Povos (Rebrip).
Membro do Grupo de Reflexo sobre Relaes Internacionais (GRRI). Seu
ltimo artigo publicado foi Um tratado que obrigar s transnacionais: a via
expressa para a defesa dos direitos humanos, Papeles, N127, Otoo 2014,
Madrid.
** Maria Abramo Caldeira Brant formada em relaes internacionais pela
PUC-SP e mestre em direitos humanos pela LSE (London School of Economics
and Political Science). diretora do INCIDE (Instituto de Cooperao
Internacional para o Desenvolvimento).

251

Gonzalo Berrn e Maria Brant

Expertise, disputa poltica ou solidariedade?


Variaes sobre o engajamento da sociedade civil brasileira na cooperao Sul-Sul

desenvolvimento, muitos deles localizados no que pode ser chamado de Sul Global. As reflexes giram em torno da apropriao e
da prtica da ideia de cooperao Sul-Sul, dos conceitos de cooperao estruturante e cooperao tcnica, assim como da solidariedade, do imperativo da cooperao on demand como forma
de respeito aos interesses do pas parceiro e, claro, da inteno
de compartilhar com outros povos pobres as frmulas de polticas
sociais sade, educao, combate fome, distribuio de renda
etc. e produtivas que tiveram sucesso na luta contra a pobreza e
outras mazelas socioeconmicas no Brasil. Os debates sobre o tema
versam tambm sobre os sucessos e, principalmente, sobre os desafios enfrentados por essa poltica: a fragilidade do rgo responsvel (ABC), a disperso institucional e multiplicidade de agncias
estatais envolvidas na cooperao, os entraves legais para as doaes
e transferncias de fundos, os dilemas sobre os princpios ou condicionalidades da cooperao e, mais recentemente, sobre a crise
produzida pelos cortes oramentrios.
Tem sido crescente o interesse tambm de organizaes e movimentos sociais brasileiros pela nova relevncia dessa poltica de
Estado. Suas motivaes so diversas e encontram expresso em
vrias formas de envolvimento na cooperao internacional promovida pelo Brasil. Dentre as motivaes, destacam-se: 1 O desejo
de expandir sua atuao para o plano internacional como fornecedoras de expertise ou servios especficos vinculados ao tipo de atividade desenvolvido no Brasil ou a demanda por esse know-how,
no mbito da cooperao oficial; 2 Uma crescente preocupao
com os impactos das aes do Estado brasileiro e de empresas
e bancos envolvidos a partir da ao deste sobre as populaes,
o ambiente e as polticas dos Estados parceiros; 3 Um interesse
poltico no debate global sobre a cooperao internacional para o
desenvolvimento, incluindo o destino e as modalidades da cooperao brasileira; e, finalmente, muitas vezes vinculada ao interesse
anterior, 4 Uma motivao poltica associada a uma viso, que
podemos chamar internacionalista, de disputa poltica global.
Alguns think tanks e entidades de pesquisa tambm tm contri-

budo para esse debate, muitas vezes entrando como parceiros de


outras organizaes de cunho mais ativista.
Cabe lembrar que, ainda que essas motivaes tenham ensejado novas formas de atuao no tema, elas esto inseridas num
histrico de significativo engajamento de organizaes e movimentos sociais brasileiros tanto nos debates domsticos sobre a poltica
externa brasileira, quanto nos debates internacionais, promovidos
no mbito da ONU, nas articulaes de solidariedade setoriais
(trabalhadores, camponeses, ambientalistas, mulheres, etc.) e em
seus foros especficos (por exemplo, OIT e FAO), assim como nas
mobilizaes de contestao mundial s formas da globalizao
neoliberal a partir da dcada de 1990 (Alca, OMC).
Neste artigo, procuraremos mapear as principais formas de atuao de organizaes da sociedade civil (OSCs) em relao s motivaes identificadas acima. Alm disso, com o intuito de contribuir de
forma especfica ao debate, nos aprofundaremos nos casos da atuao
do MST Via Campesina e do Instituto de Cooperao da CUT,
experincias inditas e ainda pouco analisadas na literatura sobre
o tema. com base nessas duas atuaes que propomos a ideia de
outra cooperao, uma cooperao que feita essencialmente fora
dos canais institucionais dos Estados, que expresso de um tipo de
cooperao solidria internacional e que, de uma forma ou de outra,
dialoga com o modelo adotado pelo Estado brasileiro.

252

Engajamento das organizaes sociais na execuo de projetos de cooperao internacional.


O envolvimento da sociedade civil nas aes de cooperao
internacional por vias oficiais se d pelo menos desde o incio
deste sculo, na esteira do fenmeno de multiplicao e fortalecimento domstico de organizaes no governamentais nos anos
1990. Na vasta maioria dos casos, a atuao dessas organizaes
consiste na exportao de metodologias de trabalho ou tecnologias sociais a pases em desenvolvimento, principalmente lusfonos. Outra categoria de atores no governamentais envolvida na
253

Gonzalo Berrn e Maria Brant

Expertise, disputa poltica ou solidariedade?


Variaes sobre o engajamento da sociedade civil brasileira na cooperao Sul-Sul

cooperao tcnica a de instituies de ensino, no apenas em


atividades de treinamento direto, mas principalmente no apoio
ao estabelecimento de centros de formao.
A partir do ano 2000, durante o governo Fernando Henrique
Cardoso, a Alfabetizao Solidria e a Fundao Roberto Marinho,
por exemplo, comeam a executar projetos educacionais em Timor
Leste, e o Senai abre seu primeiro centro de formao profissional fora do Brasil, em Angola (Agncia Brasileira de Cooperao,
2015). Nos anos seguintes, a AlfaSol passou a atuar tambm em
Moambique, So Tom e Prncipe, Cabo Verde e Guatemala, e
o Senai, em todos esses pases e tambm no Paraguai, na Jamaica,
no Peru e na Guin Bissau (Agncia de Notcias CNI, 2014). A
organizao Misso Criana tambm introduziu projetos-piloto
do programa Bolsa Escola em Moambique, So Tom e Prncipe,
Tanznia e Guatemala1.
A partir da segunda metade do primeiro Governo Lula, intensifica-se a cooperao prestada pelo governo brasileiro, mas parece ser menor o envolvimento de organizaes da sociedade civil
em projetos executados via ABC. Organizaes sociais brasileiras
passam a atuar principalmente em projetos de cooperao triangular ou via rgos multilaterais. Na Guin Bissau, por exemplo,
Instituto Elos e Fundao Gol de Letra executam projetos de educao com a Unesco e a ABC (Cooperao..., 2013). No Haiti,
onde o Brasil coordena a misso de manuteno da paz da ONU
desde 2004, a Viva Rio mantm centros educacionais comunitrios
de atendimento direto a crianas e adolescentes, financiados pela
Minustah (Schmittz, 2013).
O envolvimento de atores no governamentais na cooperao
oficial, contudo, no desapareceu completamente. Na Arglia,
por exemplo, a Associao Brasileira de Gemas e Joias (Abragem)
introduziu recentemente uma escola de lapidao e ourivesaria em
Tamanrasset, e a Sociedade Brasileira de Queimaduras executou

projeto para aperfeioar o atendimento a queimados no pas. Cabe


notar que no apenas organizaes sociais so envolvidas na cooperao com a Arglia, mas tambm instituies de ensino superior
no caso, a Universidade Federal de Viosa, que executa uma srie
de projetos de treinamento de agricultores argelinos e outros profissionais relacionados ao manejo agrcola (ABC). Esse tambm foi
o caso da introduo de um programa de terapia comunitria em
Moambique, no qual a Universidade de Braslia e a organizao
social Ibrap foram responsveis pela execuo do projeto2.
Alm daqueles projetos executados via ABC, organizaes muitas vezes realizam projetos de cooperao diretamente com rgos
governamentais. A Secretaria Geral da Presidncia, por exemplo, tem acordos firmados com a frica do Sul e Moambique
com o objetivo de fortalecer a agricultura familiar nesses pases.
Executados pelo Ibase e pelos Movimentos Popular Campons e
de Mulheres Camponesas do Brasil, os projetos tm como objetivo capacitar camponeses, por meio da Cooperao Participativa
Camponesa (CPC), na recuperao e uso de sementes tradicionais/
crioulas de cereais, de hortalias e de espcies de adubos verdes em
sistemas agroecolgicos3.
Outra forma de envolvimento de atores no governamentais na cooperao oficial como financiadores em projetos de
cooperao trilateral. Em 2011, por exemplo, a Fundao Bill e
Melinda Gates doou, via ABC, US$ 2,5 milhes Plataforma
frica-Brasil de Inovao Agropecuria, desenvolvida pela
Embrapa, para o desenvolvimento de projetos de pesquisa conjuntos entre Brasil e pases africanos.

GUIMA, Daniela. Misso Criana vai ao Exterior. Responsabilidade Social


http://www.responsabilidadesocial.com/noticias/missao-crianca-vai-ao-exterior
Acesso em: 5 fev. 2015.

254

MANSUR, Yasmine Santos e TEOSDIO, Armindo dos Santos Souza A


cooperao Sul-Sul e o papel das Ongs brasileiras: O Projeto Piloto de Terapia
Comunitria em Moambique. Lasociedadcivil.org. http://www.lasociedadcivil.
org/docs/ciberteca/ISTR2013/yasmine_mansur_armindo_eodosio.pdf Acesso
em: 5 fev. 2015.
2

SECRETARIA GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. frica do Sul /


Moambique. http://www.secretariageral.gov.br/atuacao/atuacao-internacional/
cooperacao-e-dialogo/africa-do-sul-mocambique. Acesso em: 5 fev. 2015

255

Gonzalo Berrn e Maria Brant

Expertise, disputa poltica ou solidariedade?


Variaes sobre o engajamento da sociedade civil brasileira na cooperao Sul-Sul

Finalmente, uma forma particular de envolvimento na cooperao exercida pelo Instituto Lula, organizao fundada pelo
ex-presidente com a misso de estimular o exerccio pleno da
democracia e a incluso social aliada ao desenvolvimento econmico em outros pases, sendo seu principal eixo de atuao a cooperao do Brasil com a frica e a Amrica Latina. Na Amrica
Latina, o Instituto foca em aes de incentivo integrao regional
e, na frica, o incentivo a investimentos no continente africano e
o intercmbio social, poltico e cultural entre instituies, fundaes, empresas e personalidades do Brasil e dos pases da frica.
Na prtica, o Instituto atua como uma ABC informal, dando
continuidade aos princpios que nutriram a poltica de cooperao
do Brasil nos mandatos do presidente Lula. Essencialmente, recebe
delegaes de pases africanos em busca de cooperao em programas
sociais e media seu contato com rgos governamentais, alm de servir de ponto de contato entre empresrios brasileiros e africanos.

marco regulatrio prprio. As aes de cooperao do pas no so,


em sua maior parte, originadas de diretrizes e prioridades pr-estabelecidas pelo governo brasileiro e, sim, de acordo com o prprio
Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), realizadas sob demanda
de outros pases em desenvolvimento (demand driven).
A cooperao sob demanda um dos princpios da cooperao
Sul-Sul (CSS), elaborados por pases do Sul em reao a uma percebida relao de assimetria entre doadores do Norte e os beneficirios no Sul ou entre pases ditos desenvolvidos e pases em
desenvolvimento e adotados pelo Brasil em seu discurso sobre
a cooperao internacional. Assim, o governo brasileiro rejeita o
ttulo de doador, preferindo ser chamado de parceiro no desenvolvimento dos pases onde atua, e afirma basear-se na solidariedade com outros pases e no princpio constitucional da cooperao entre os povos para o progresso da humanidade em suas aes de
cooperao. Diz tambm acolher, ao realizar aes de cooperao
tcnica, os princpios da CSS segundo os quais a cooperao no
pode impor condicionalidades e nem ter fins lucrativos e deve usar
prioritariamente recursos locais4. Esses princpios, contudo, no
so traduzidos em diretrizes, salvaguardas ou procedimentos especficos para garantir que estejam sendo seguidos.
Alm disso, com exceo das atividades de cooperao tcnica, capitaneadas pela ABC (Agncia Brasileira de Cooperao), a
cooperao brasileira realizada de forma descentralizada, por uma
srie de agncias e rgos governamentais atuando de forma independente. Se, por um lado, essas caractersticas trazem vantagens
em relao ao modelo tradicional de cooperao ou ajuda ao
desenvolvimento realizada por pases do Norte, por outro, dificultam o trabalho de incidncia da sociedade civil.
Assim, grande parte das organizaes que desejam influenciar
o governo em suas aes de cooperao exigindo transparncia

Interveno derivada dos impactos sociais e ambientais


em terceiros pases
No que talvez seja a forma de engajamento mais expressiva
da sociedade civil na cooperao internacional brasileira, atuam
movimentos e organizaes preocupados com os impactos sociais
e ambientais da presena do Brasil em outros pases, principalmente no que diz respeito a populaes mais vulnerveis. Essa atuao
se d em duas frentes principais, e, muitas vezes, simultneas: (a)
aes de advocacy, ou incidncia; (b) denncia de violaes cometidas pelo Brasil ou por empresas atuando com apoio governamental. Em certas ocasies, essas iniciativas envolvem, como veremos
mais adiante, aes junto a organizaes dos pases parceiros.
Aes de advocacy, ou incidncia, junto ao governo brasileiro
Cabe notar, em primeiro lugar, que a atuao do Brasil como
doador, ou parceiro de outros pases, na cooperao internacional
para o desenvolvimento relativamente recente, e no regida por
256

Ver MINISTERIO DAS RELAES EXTERIORES. Cooperao tcnica


http://www.itamaraty.gov.br/temas/cooperacao-tecnica Acesso em: 5 fev. 2015.
e AGENCIA BRASILEIRA DE COOPERAO. Programa de Treinamento para
Terceiros paises http://www.abc.gov.br/treinamentos/informacoes/ABC.aspx
Acesso em: 5 fev. 2015.
4

257

Gonzalo Berrn e Maria Brant

Expertise, disputa poltica ou solidariedade?


Variaes sobre o engajamento da sociedade civil brasileira na cooperao Sul-Sul

na divulgao de informaes sobre a cooperao (Inesc)5, dilogo com populaes afetadas (Fase) ou respeito aos princpios
constitucionais de direitos humanos (Conectas), por exemplo
acabaram tendo que se voltar, primeiro, ao problema da fragilidade institucional da cooperao.
Em anos recentes, organizaes como Abong, Articulao Sul,
Brics Policy Centre, Incide e o prprio Inesc tm se dedicado a produzir estudos e debates para informar esse trabalho de incidncia.
Abong, Articulao Sul, Incide e FES, por exemplo, tm promovido desde 2013 uma srie de debates com pesquisadores, ativistas,
funcionrios pblicos e outros stakeholders diretamente envolvidos
com a cooperao internacional brasileira, intitulada O Brasil como
Ator na Cooperao Internacional para o Desenvolvimento, com o
objetivo de compartilhar experincias e reflexes visando incidir
nos debates e iniciativas governamentais sobre o tema. O primeiro debate explorou o atual estado da cooperao promovida pelo
Brasil, buscando abordar o processo de cooperao internacional
para o desenvolvimento como poltica pblica; o segundo centrou-se nas potencialidades edesafios dos modelos atuais de cooperao
e o terceiro, nos princpios e procedimentos a pautar a cooperaobrasileirapara o desenvolvimento.
Alm do trabalho de incidncia junto ao governo brasileiro,
algumas organizaes tm procurado influenciar politicamente o
debate internacional sobre a cooperao ou ajuda ao desenvolvimento. Em 2011, organizaes da sociedade civil brasileira articularam-se para participar do 4 Frum de Alto Nvel sobre a Eficcia
da Ajuda, em Busan (Coreia do Sul). O evento foi um marco
porque, pela primeira vez, pases da OCDE que, por meio de
seu Comit de Ajuda ao Desenvolvimento, ou DAC, tradicionalmente lidera as decises sobre a cooperao ou ajuda internacional
ao desenvolvimento prestada pelos pases do Norte incluram a
sociedade civil no debate oficial sobre o tema.

Parte do interesse das organizaes brasileiras no tema se devia


ao fato de mudanas nos fluxos de recursos para a cooperao
ameaarem a continuidade de seu trabalho, tradicionalmente
financiado por doadores do Norte. Em 2012, Inesc e Christian
Aid publicaram pesquisa indicando a inadequao dos critrios
de escolha dos pases a receber ajuda (o uso da renda per capita
como critrio, por exemplo, exclui pases onde a renda mdia
alta, mas com situaes de desigualdade extrema, como o Brasil)
e nas mudanas de prioridade temtica, defendendo a continuidade da cooperao oferecida ao Brasil, apesar dos grandes avanos obtidos pelo pas, tanto econmicos quanto polticos.6 O
envolvimento das OSCs brasileiras na discusso sobre cooperao internacional, contudo, no se limita ao papel do pas como
receptor de ajuda. Especialmente nos ltimos anos, essas organizaes tm procurado influenciar o debate tendo em vista o papel
do Brasil como doador ou, como prefere o MRE, parceiro de
outros pases em desenvolvimento.
Em preparao para a reunio em Busan, um grupo de organizaes Abong, ActionAid Brasil, Articulao SUL, Cebrap, Cfemea,
Fase, Gife, Idecri, Inesc, Ibase e Instituto Polis redigiu uma declarao defendendo a superao da concepo tecnocrtica de eficcia
da ajuda por uma concepo de cooperao para o desenvolvimento
onde tambm esteja em pauta o modelo de desenvolvimento: no
apenas crescimento econmico, mas ampliao das possibilidades
humanas, com justia social e ambiental. As organizaes reclamaram tambm uma maior participao da sociedade civil na cooperao internacional do Brasil, tanto como pas doador como receptor,
com maior publicizao das atividades governamentais nesse campo
e incentivaram o engajamento do governo brasileiro no desenho de
uma nova arquitetura de governana global da cooperao internacional para o desenvolvimento.7

INESC. Brasil precisa ser mais transparente na cooperao para o


desenvolvimento,
http://www.inesc.org.br/noticias/noticias-do-inesc/2012/
outubro/brasil-precisa-ser-mais-transparente-na-cooperacao-para-odesenvolvimento, Acesso em: 5 fev. 2015.

258

INESC. Tendncias na cooperao internacional brasileira, http://www.


inesc.org.br/noticias/noticias-do-inesc/2012/outubro/brasil-precisa-ser-maistransparente-na-cooperacao-para-o-desenvolvimento, Acesso em: 5 fev. 2015.
6

ABONG. OSCs Brasileiras envolvidas na cooperao internacional: agenda


Pr e Ps Busan http://www.abong.org.br/informes.php?id=4708&it=4709.
Acesso em: 5 fev. 2015.
7

259

Gonzalo Berrn e Maria Brant

Expertise, disputa poltica ou solidariedade?


Variaes sobre o engajamento da sociedade civil brasileira na cooperao Sul-Sul

O envolvimento das OSCs no tema teve continuidade durante a Rio+20, onde um grupo de organizaes brasileiras tomou
a iniciativa de promover uma conferncia paralela, a chamada
Cpula dos Povos, e, mais recentemente, nas discusses sobre
os Objetivos de Desenvolvimento Sustentveis (ODSs). No caso
dos ODSs, as organizaes participaram de eventos organizados
pelo governo brasileiro para consultar a sociedade civil antes das
discusses oficiais em Nova York em 2014/2015 e tambm promoveram encontros autnomos para influenciar a posio brasileira, capitaneados pela Abong. A rede vem atuando tambm
como facilitadora da rede internacional Beyond 2015 no Brasil
para incidir nas discusses sobre Finance for Development (FfD),
em preparao para a terceira conferncia sobre o tema, a ser realizada em julho de 2015 na Etipia.

Conselho Latino-Americano das Igrejas (CLAI), que rene igrejas


e organizaes protestantes, e a Conferncia Nacional dos Bispos
do Brasil (CNBB), catlica, por exemplo, organizaram um encontro em Braslia em 2014, reunindo movimentos de atingidos pela
minerao de todo o continente. Outras redes de afetados, como
o Movimento dos Atingidos por Barragens, tm atuao predominantemente nacional, mas ocasionalmente articulam-se com redes
dedicadas ao mesmo tema em fruns internacionais.
Outra frente de atuao de organizaes brasileiras a do monitoramento dos crditos subsidiados concedidos por bancos pblicos a empresas brasileiras. Como o BNDES o principal financiador da internacionalizao de grandes empresas brasileiras, a
fiscalizao de sua atuao tem sido a forma encontrada por algumas organizaes para exigir o cumprimento de normas trabalhistas e de direitos humanos por essas multinacionais. A Plataforma
BNDES, constituda por cerca de 40 organizaes, redes e movimentos sociais, ambientais, indgenas e sindicais, atuou entre 2007
e 2012 exigindo mais transparncia e incluso de critrios socioambientais nas avaliaes de crdito do banco. A prpria incluso dessa modalidade na contabilidade oficial da cooperao internacional
para o desenvolvimento , alis, outra pauta abraada por algumas
dessas organizaes. A partir de 2014, o Banco aceitou abrir informalmente um espao de interlocuo com organizaes sociais para
discutir a sua poltica de concesso de emprstimos, tanto no nvel
domstico quanto internacional. A iniciativa, batizada de Frum
de Dilogo BNDES e Sociedade civil, facilitada pelo Ibase8.
Mais recentemente, organizaes de direitos humanos e outras
pertencentes extinta Plataforma BNDES vm se debruando
tambm sobre o tema do Banco dos Brics, exigindo que critrios
de impacto socioambiental tambm sejam includos nas avaliaes do novo banco.

Denncia de violaes cometidas pelo Brasil ou por empresas atuando com apoio governamental
Na ltima dcada, diversas organizaes brasileiras tais como
Ibase, Fase, Inesc, Justia Global, Pacs, MPA tm se engajado
com organizaes ou grupos de indivduos e comunidades fora do
pas afetados por aes de rgos governamentais ou empresas brasileiras, principalmente grandes mineradoras e construtoras.
A Articulao Internacional dos Atingidos pela Vale, por exemplo, rene organizaes sociais e sindicatos, assim como movimentos sociais, ambientalistas e religiosos do Brasil, Canad,
Moambique, Peru, Chile, Indonsia e Argentina. Fundada em
2009, a rede monitora e documenta violaes de direitos cometidas pela mineradora. As prprias organizaes que formam a
rede tambm atuam globalmente por meio de redes internacionais de atingidos por mineradoras. Esse o caso da Justia nos
Trilhos, que atua nacionalmente apoiando grupos e movimentos
afetados negativamente pelas aes da Vale no Brasil, principalmente no Maranho, e internacionalmente articulando-se com
redes tais como o Observatrio de Conflitos da Minerao na
Amrica Latina (OCMAL). Movimentos religiosos tm ocupado
papel relevante na articulao internacional dessas organizaes. O
260

IBASE. Avano no dilogo


dialogo/. Acesso em: 5 fev. 2015.
8

http://www.ibase.br/pt/2014/10/avanco-no-

261

Gonzalo Berrn e Maria Brant

A outra cooperao
Com maior fora a partir dos anos 2000 e, no caso sindical,
definitivamente nesse ltimo perodo organizaes sociais brasileiras, e em particular os movimentos sindical e campons, tm
iniciado prticas de cooperao e solidariedade com parceiros
iguais de outros pases do Sul. Tendo como caracterstica principal uma inspirao em vises de solidariedade setorial ou de classe,
observa-se uma relao de maior autonomia poltica em relao ao
Estado brasileiro, o que no impede que, em ocasies especficas,
existam canais de dilogo, formas indiretas de financiamento, e
acordos que envolvem no s organizaes mas tambm parceiros
estatais no brasileiros. essa motivao central que nos permite
propor a ideia de outra cooperao, uma cooperao proativa que
se produz de forma autnoma em relao ao universo das polticas
pblicas promovidas pelo Brasil.
Neste texto, analisamos trs iniciativas levadas adiante pelo movimento campons brasileiro, aglutinado em La Va
Campesina (LVC) Brasil: a cooperao com a Venezuela liderada
pelo Movimento de Trabalhadores Sem Terra (MST) que culminou na criao do Instituto Universitrio Latino-americano de
Agroecologia Paulo Freire (Iala); a brigada Dessalines, no Haiti;
e a experincia de intercmbios do Movimento de Pequenos
Agricultores (MPA) no mbito do Programa de Sementes Crioulas
em Moambique. No campo do sindicalismo, analisamos a criao
do Instituto de Cooperao da Central nica dos Trabalhadores
(CUT) e o que ela significa no universo da cooperao sindical
para o desenvolvimento, que, no sentido Norte-Sul, desenvolvida
no mnimo desde a dcada de 1980.
Cooperao camponesa
Ao longo dos anos 2000, o MST consolidou sua poltica internacional de fortalecimento de La Va Campesina, organizao que,
nas Amricas, foi criada em dilogo com a Coordenao Latinoamericana de Organizaes Camponesas (Cloc), mas sem que
necessariamente houvesse uma identidade clara entre ambas. Essa
262

Expertise, disputa poltica ou solidariedade?


Variaes sobre o engajamento da sociedade civil brasileira na cooperao Sul-Sul

linha de atuao coincidiu com um internacionalismo abrangente


construdo na resistncia contra a Alca na qual o MST foi grande referncia e o dilogo com as ideias de solidariedade regional
e integrao dos povos latino-americanos. Foi nesse contexto de
resistncia e construo de alternativas que as relaes com o governo cubano, em primeiro lugar, e com a experincia venezuelana do
presidente Hugo Chvez, posteriormente, forneceram um marco
de trabalho para a nova etapa que se abriria na regio.
Em 2007, na Carta emitida pelo 5 Congresso do MST, estabelece-se com clareza que, entre as principais linhas de atuao, estariam a contribuio para
a construo de todos os mecanismos possveis de integrao popular Latino-americana, atravs da Alba Alternativa
Bolivariana dos Povos das Amricas e o exerccio da solidariedade internacional com os Povos que sofrem as agresses
do imprio (...).9

esse o contexto poltico das aes que tratamos agora e que


complementam outros contedos tambm presentes nos esforos
de cooperao. Em suma, trata-se de uma viso poltica da regio
e do mundo, comprometida com o que a Alba representa, que se
operacionaliza por meio de aes de cooperao e solidariedade
baseadas na prtica e nas experincias camponesas no Brasil e alavancadas, ao mesmo tempo, pelo arcabouo que a LVC prov no
nvel internacional. Segundo as linhas de trabalho sistematizadas
no 5 Congresso, a prtica defendida inclui as seguintes aes:
Combater as empresas transnacionais que querem controlar as
sementes, a produo e o comrcio agrcola brasileiro.
Lutar por um limite mximo do tamanho da propriedade da
terra.
Defender as sementes nativas e crioulas. Lutar contra as sementes transgnicas. Difundir as prticas de agroecologia e tcnicas
MST. Carta do 5 Congresso Nacional do MST, http://antigo.mst.org.br/
node/7701, 8 de julho de 2009.
9

263

Gonzalo Berrn e Maria Brant

Expertise, disputa poltica ou solidariedade?


Variaes sobre o engajamento da sociedade civil brasileira na cooperao Sul-Sul

agrcolas em equilbrio com o meio ambiente. Os assentamentos e comunidades rurais devem produzir prioritariamente alimentos sem agrotxicos para o mercado interno.

produo agroecolgica a preparao da semente certificada que os mesmos produtores podem desenvolver no stio sem
ter que comprar. Essa uma forma de se tornar independentes das empresas que as vendem, e nem vo ter que comprar
agroqumicos. A gente ensina tambm como melhorar a produtividade dos seus plantios... a proposta principal garantir
a soberania alimentar. Todos sabemos que a Venezuela tem o
seu calcanhar de Aquiles na produo de comida13, afirmou o
membro do MST.

Fortalecer a articulao dos movimentos sociais do campo na


Via Campesina Brasil, em todos os Estados e regies. Construir,
com todos os Movimentos Sociais a Assembleia Popular nos
municpios, regies e estados.10
Dessas experincias, a de maior importncia no perodo seria a
desenvolvida na Venezuela. Uma srie de encontros entre o MST e
o ento presidente venezuelano Hugo Chvez, dos quais se destacam a visita de Chvez a um assentamento do MST em Tapes (RS)
durante o 5 Frum Social Mundial de Porto Alegre, em janeiro de
2005, e o acordo de Barinas, desse mesmo ano, lanaram as sementes para a criao, em 2008, do Instituto Universitrio Latinoamericano de Agroecologia Paulo Freire (Iala)11
Joaquim Pinheiro, uma das lideranas do MST encarregadas das relaes internacionais do movimento, afirma que, em
setembro de 2005, um dos coordenadores nacionais do MST foi
Venezuela para assinar o acordo em Sabaneta de Barinas e que
nesse acordo foi estabelecido que contribuiramos para garantir a
soberania alimentar do pas, ao ensinar aos camponeses como preparar o solo, a produo das sementes, e a formao e criao da
Escola Latino-americana de Agroecologia Paulo Freire.12
Na misso, 17 membros do MST organizaram na regio de
Barinas oficinas de formao para desenvolver a
10

A construo do chamado Ncleo de Desenvolvimento


Endgeno conta, segundo Edson Cadore, do MST do Rio
Grande do Sul, com a organizao e formao dos camponeses
como ponto de partida. Esse ter que ser o primeiro passo para
consolidar esse ncleo, e nossa escola de formao poder contribuir nesse sentido14.
Na regio de Sabaneta, os integrantes do MST deram assistncia sobretudo na produo de tomates e de sementes, na condio
de contratados pelo Ministrio da Agricultura. Ainda faz parte do
acordo dos sem-terra com a Venezuela a concesso de 120 bolsas universitrias a estudantes brasileiros vindos de movimentos
sociais que, divididos entre Caracas e Barinas, estudam medicina
e agroecologia.15
Por fim, em 2008 foi criado tambm em Barinas, o Instituto
Universitrio Latino-americano de Agroecologia Paulo Freire (Iala),
un centro de educacin universitaria que forma a estudiantes latinoamericanos y caribeos provenientes de la base de
los movimientos campesinos, quienes al regreso a sus pases,
regiones y localidades de origen, contribuirn con el desarrollo
endgeno, integral y agroecolgico al tiempo que fortalecern
las luchas contra el neoliberalismo, los agronegocios, la depen-

Op. cit.

IALA, Instituto Universitrio Latino-americano de Agroecologia Paulo Freire


(Iala), http://ialainfo.blogspot.com.br/2011/08/blog-post.html, Acesso em: 5 fev.
2015.
11

GUERRA, Claudia. Entrevista a Kima Reis http://www.ecoportal.net/EcoNoticias/Entrevista_a_Kima_Reis_Movimiento_de_Trabajadores_Rurales_


Sin_Tierra_MST_El_campesino_venezolano_supera_la_dependencia_
agroproductiva Acesso em: 25 jan. 2015.
12

264

13

Op. cit.

14

Op. cit.

INSTITUTO HUMANITAS UNISINOS. O MST em Sabaneta, terra natal de


Chvez, http://www.ihu.unisinos.br/noticias/noticias-anteriores/8383-o-mst-emsabaneta-terra-natal-de-chavez, Acesso em: 25 jan. 2015.
15

265

Gonzalo Berrn e Maria Brant

Expertise, disputa poltica ou solidariedade?


Variaes sobre o engajamento da sociedade civil brasileira na cooperao Sul-Sul

dencia en todas sus formas y la depredacin ambiental. El trabajo esta directamente orientado hacia el logro de la soberana
alimentaria y la integracin solidaria de los pueblos de Amrica
Latina, el Caribe y el mundo, en el marco de la Alternativa
Bolivariana de los Pueblos de Nuestra Amrica (Alba) (Iala).

A criao do Instituto culminou dessas primeiras atividades que


se estenderam por trs anos em um processo de desenvolvimento
de parceria entre o governo da Venezuela, o MST e organizaes
camponesas venezuelanas para resolver o problema da escassez de
produo de alimentos nesse pas. O Governo do Presidente Chvez
tinha esse objetivo estratgico claro; segundo um dos principais
operadores internacionais da Venezuela, Maximillien Arvelaiz,
podemos nos beneficiar muito com a experincia desenvolvida pelo
MST no tema da organizao, capacitao e educao16.
Tambm do lado do MST, o ganho estratgico sempre esteve
claro. O Iala , assim como outras iniciativas implementadas no
Brasil e em algumas outras regies, uma ferramenta internacional para fortalecer a luta camponesa na Amrica Latina toda por
meio da capacitao dos seus quadros e lideranas: El curso de
Agroecologa tiene como objetivo formar campesinos/as vinculados
a los procesos organizativos de La Va Campesina en la lucha por la
reforma agraria y de las comunidades rurales.17(Iala).
Os projetos continuam sendo introduzidos, apesar das recentes crises polticas na Venezuela. Recentemente, um novo acordo
entre o MST e o Ministrio do Poder Popular para as Comunas
e Movimentos Sociais da Repblica Bolivariana da Venezuela
ganhou notoriedade devido repercusso miditica que teve a visita do Ministro Elias Jaua no contexto eleitoral brasileiro. O acordo,
dessa vez, contudo, possua uma natureza que ia alm da questo
meramente rural para focar mais na contribuio poltica que o
MST poderia fazer ao processo venezuelano: o acordo
JARDIM, Claudia. MST inspira projeto venezuelano. http://www.voltairenet.
org/article128528.html. Acesso em: 5 fev. 2015

tem por objeto assentar as bases mediante as quais o


Ministrio do Poder Popular para as Comunas e Movimentos
Sociais da Repblica Bolivariana da Venezuela e o Movimento
dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) da Repblica
Federativa do Brasil realizaro aes para desenvolver programas, projetos e atividades conjuntas com a finalidade de beneficiar as comunidades urbanas e rurais, assim como toda aquela
potencialidade em matria de participao popular, economia
comunal e movimentos sociais.18

Brigada Dessalines
A Brigada Internacionalista da Via Campesina Brasil no Haiti
chegou a esse pas em janeiro de 2009 e recebeu o nome de JeanJacques Dessalines, em homenagem a um dos heris da revoluo haitiana que conquistou a independncia do pas em 1804.
Segundo os ativistas envolvidos, a brigada surge como resposta
cooperao militar por meio da Misso das Naes Unidas para
Estabilizao no Haiti (Minustah), e foi parte da demanda das
organizaes de LVC no Haiti, entre elas os movimentos camponeses Tet Kole, MPP, MPNKP e Kros.
De forma similar ao que ocorreu na Venezuela, mas com ateno
precria situao do Haiti, o centro da atuao da Brigada a formao voltada para a agroecologia e a organizao dos camponeses.
Segundo o testemunho de Leonel Silva Ferreira, militante do
MST que participou da Brigada em 2010,
antes do terremoto, os camponeses haitianos plantavam mandioca, inhame e batata no pas inteiro. O terremoto quebrou
trs cidades grandes do Haiti, incluindo Porto Prncipe, e as
pessoas da cidade foram para o campo, comendo as sementes.
Fomos para l, identificamos isso e fizemos um projeto com o
governo brasileiro, que mandou 60 toneladas de sementes de
arroz, feijo e milho para o Haiti.19

16

IALA, Principios Pedaggicos de la Educacin en el IALA. http://ialainfo.


blogspot.com.br/2007/03/principios-filosficos-de-la-educacin-en.html
Acesso
em: 5 de fev. 2015
17

266

MST, Conhea o "ameaador" acordo bolivariano firmado entre MST e


Venezuela, http://antigo.mst.org.br/node/16714 Acesso em: 5 fev 2015
18

COUTINHO JUNIOR, Jos. Militante do MST relata sua experincia na


brigada de solidariedade ao Haiti. MST, 2014. http://www.mst.org.br/2014/07/01/
19

267

Gonzalo Berrn e Maria Brant

Expertise, disputa poltica ou solidariedade?


Variaes sobre o engajamento da sociedade civil brasileira na cooperao Sul-Sul

Fazem parte do grupo membros do MST e de outros movimentos da LVC na Amrica Latina que receberam, antes da
chegada ao Haiti, treinamento na Escola Nacional Florestan
Fernandes. O grupo recebeu apoio especial quando o Haiti sofreu
o terremoto que matou mais de 200 mil pessoas. Na poca, a
Brigada chegou a ter 76 pessoas.20
Na atualidade, a Brigada trabalha na regio rizicultora de
Artibonite, dando aulas de educao ambiental e agroecologia
e formando agentes comunitrios para a produo de alimentos,
alm de trabalhar para a capacitao de novas lideranas polticas.
Tem sido fundamental tambm o trabalho para a recuperao do
solo e a produo de sementes de legumes, a fim de combater a
dependncia do produto importado, assim como viveiros de reflorestamento no pas onde a atividade de extrao contnua e o carvo vegetal, a principal fonte de renda alternativa do campons.21

O intercmbio realizado com a Unio das Cooperativas


Agrcolas de Marracuene Ucam, no distrito de Marracuene (provncia de Maputo). A associao formada por 38 entidades e
cooperativas comunitrias da Unac.23 Gilberto Afonso Schneider,
militante e tcnico em agropecuria do Movimento dos Pequenos
Agricultores MPA, passou seis meses em Moambique realizando intercmbio de conhecimentos tcnicos na rea de sementes
crioulas e foi quem liderou o processo de planejamento, formao,
identificao e resgate das sementes, preparando o terreno para um
segundo ano de cooperao que envolveu 11 associaes de camponeses e aproximadamente 300 pessoas. Sero melhoradas cinco
espcies (milho, feijo nhemba, amendoim, mandioca e batatadoce) e mais de 10 variedades diferentes.
O informe que relata o primeiro ano da experincia
Recuperao, reproduo, manuteno de sementes nativas um
intercmbio entre o MPA e a Unac Moambique menciona o xito da experincia por meio da enumerao dos resultados obtidos:

Semente Crioula
O trabalho em torno da questo da semente como uma
dimenso da soberania alimentar uma das constantes da cooperao iniciada pelos membros da LVC nas diversas experincias, mas, no caso da parceria entre o MPA Movimento de
Pequenos Agricultores do Brasil e a Unac Unio Nacional de
Camponeses de Moambique, foi esse o foco principal do intercmbio. O objetivo o fortalecimento da soberania alimentar a
partir do resgate, da multiplicao, do melhoramento e da conservao de sementes nativas.22

Receberam formao poltica e tcnica mais de 100 camponeses; criou-se um grupo de estudo sobre os sistemas camponeses de produo com foco na questo das sementes, que
envolve lderes da Ucam, tcnicos da rea de desenvolvimento
rural da Ucam e camponeses de 11 associaes ou cooperativas comunitrias. Todos os campos instalados foram em reas
coletivas, o que possibilitou uma maior aprendizagem por
parte dos camponeses. Dos dez campos previstos no planejamento, foram efetivados sete: dois campos de milho, um de
feijo nhemba, dois de amendoim e dois campos de mandioca.
Colheu-se os dois campos de milho, os dois de amendoim e o
feijo nhemba. Os dois campos de mandioca se perderam em
virtude das cheias. As trs espcies colhidas so de cinco variedades diferentes. Outro resultado importante a organizao
da casa de sementes, que a partir das colheitas dos campos,
parte da produo foi destinada para alimentar a casa.24

militante-do-mst-relata-sua-experiencia-na-brigada-de-solidariedade-ao-haiti.
html. Acesso em: 26 jan. 2015.
GOMBATA, Marslea. Com a Brigada Dessalines, Sem Terra ajudam
movimentos sociais no Haiti. Disponvel em: http://antigo.mst.org.br/
node/16392. Acesso em: 26 jan. 2015.
20

21

Op. cit

MPA, Cooperao entre Camponeses do Brasil e de Moambique


retoma intercambio na ultima semana, http://www.mpabrasil.org.br/noticias/
cooperacao-entre-camponeses-do-brasil-e-de-mocambique-retomaintercambio-na-ultima-semana Acesso em: 26 jan. 2015
22

268

23

Op. cit.

MPA, Recuperao, reproduo, manuteno de sementes nativas um


intercambio entre o MPA e a Unac Moambique http://www.mpabrasil.org.
24

269

Gonzalo Berrn e Maria Brant

Expertise, disputa poltica ou solidariedade?


Variaes sobre o engajamento da sociedade civil brasileira na cooperao Sul-Sul

Cooperao Sindical
Em agosto de 2013, o Instituto de Cooperao da CUT
(ICCUT), fundado oficialmente no dia 18 de dezembro de
2012, assina o primeiro acordo formal de parceria com uma contraparte sindical de outro pas. Acordado com o Sindicato dos
Trabalhadores da Cobal (Companhia Bananeira Atlntica, conhecida como Chiquita), da Costa Rica, filiada central CTRN, apoia

A segunda trata do reconhecimento de que preciso disputar


a viso da poltica de Cooperao do governo brasileiro a partir
da nossa viso de classe.... (11 ConCut). Nesse sentido, Artur
Henrique da Silva, ento presidente da CUT e posterior presidente do ICCUT, afirmava que o Brasil no est preparado para este
momento que ns estamos assistindo... O Brasil precisa adaptar a
sua legislao interna, construir uma poltica de cooperao que
envolva os atores sociais. (ICCUT)26
A terceira deciso estratgica diz respeito ao meio de efetivao
das estratgias citadas acima. O Congresso dispe que o desafio
construir uma ferramenta que proporcione a adequada gesto e
agilidade dessas parcerias, em especial nas relaes Sul-Sul, preferencialmente no mbito dos pases da Amrica Latina e frica.
Determina ainda a criao do Instituto e sua governana interna:

uma campanha de conscientizao e filiao dos trabalhadores que atuam na cadeia produtiva da banana, dentro da
estratgia de transformar-se em sindicato por ramo de atividade (desde o plantio at a colheita, distribuio e processamento industrial). 25(ICCUT)

A criao do ICCUT foi parte de um processo de debate da


conjuntura que teve como momento de amadurecimento o 11
Congresso da CUT (11 ConCut, julho de 2007), que incluiu
na resoluo sobre questes internacionais orientaes polticas
estratgicas para esse tema. Destacamos aqui trs delas que justificam esse novo vis de atuao internacional, que, assim como foi
o caso do MST, tem sido forte praticamente desde a criao da
central, no incio dos anos 1980.
A primeira questo se refere definio das parcerias procuradas e do tipo de trabalho a realizar:
desenvolver uma poltica de cooperao cada vez mais vigorosa, priorizando a articulao com os pases da Amrica Latina,
Caribe e frica, a cooperao Sul-Sul por meio do intercmbio
de experincias com diversas centrais sindicais, visando sistematizar e disponibilizar experincias organizativas e polticas
aos/s companheiros/as desses continentes.

a CUT constituir um Instituto de Cooperao, com a responsabilidade de executar os planos de cooperao e solidariedade definidos pela Secretaria de Relaes Internacionais
(SRI) e aprovados pela Executiva Nacional, contendo aes
planejadas de acordo com a estratgia geral da CUT, projetos que podem ser de carter financeiro, tcnico ou tcnicofinanceiro.27(CUT)

importante assinalar que a estratgia do debate sobre a cooperao internacional sindical para o desenvolvimento tem um
histrico similar ao que identificamos nos casos de vrias organizaes da sociedade civil do Norte. Confederaes e centrais sindicais
tambm de pases desenvolvidos tm se engajado nos mecanismos
institucionais de ajuda pblica para o desenvolvimento nos seus
pases. Organizaes tais como o Congresso Laboral Canadense,
26

br/bibliotecas/nossas-publicacoes/recuperacao-reproducao-manutencao-desementes-nativas-um-intercambio. Acesso em: 27 jan. 2015.


ICCUT. Instituto de Cooperao da CUT firma, na Costa Rica, sua primeira
parceria
http://ic.cut.org.br/noticias/instituto-de-cooperacao-da-cut-firma-nacosta-rica-sua-primeira-parceria-1588/Acesso em: 27 de jan. 2015.
25

270

ICCUT. Instituto de Cooperao quer parcerias com centrais estrangeiras


para mudar modelos de desenvolvimento locais e regionais http://ic.cut.org.
br/noticias/instituto-de-cooperacao-quer-parcerias-com-centrais-estrangeiraspara-mudar-modelos-de-1585/ Acesso em: 27 de jan. 2015.
CUT. Caderno de resolues do 11 Congresso da CUT (ConCut). http://
cut.org.br/system/uploads/document/86a292b45d9318b1a73157b3ec1f7302/
file/11-congresso-nacional-da-cut-11-concut-09-a-13-07-2012.pdf
27

271

Gonzalo Berrn e Maria Brant

Expertise, disputa poltica ou solidariedade?


Variaes sobre o engajamento da sociedade civil brasileira na cooperao Sul-Sul

as Comisiones Obreras de Espaa, a CGIL italiana, a LO norueguesa ou a AFL-CIO dos Estados Unidos tm usado esses fundos
para financiar o trabalho de centrais de pases em desenvolvimento, como a CUT no Brasil, ao longo das ltimas trs dcadas ou
mais. H um reconhecimento explcito dessa dvida, mas, simultneo a essa gratido, h um desejo de protagonismo por parte do
sindicalismo do Sul, que atribui uma nova relevncia ao Brasil,
sua populao e s suas organizaes, empresas, e instituies. Para
o Secretrio de Relaes Internacionais da CUT, Joo Felcio, a
Central trava uma luta nos espaos sindicais internacionais... para
trazer o movimento como um todo para a esquerda, vencendo
resistncias onde houver.

Outra grande diferena a natureza dos fundos utilizados para a


cooperao. No caso das organizaes sindicais do Norte, os recursos utilizados fazem parte de projetos que os sindicatos pleiteiam
perante o Estado para execuo de uma parcela do oramento destinado oficialmente pelos pases para a CID. No caso do Brasil,
esse tipo de arranjo no existe os fundos saem do caixa da organizao sindical. O que explica o flego financeiro que alavancou
essa nova poltica sindical foi a reforma, em 2008, que o Presidente
Lula promoveu e que reconheceu legalmente a existncia das centrais sindicais brasileiras. Junto com esse reconhecimento, concedeu uma participao de 10% no chamado imposto sindical, uma
contribuio compulsria anual correspondente a um dia de trabalho que todo trabalhador brasileiro paga. Trata-se de uma enorme
quantia; em 2008, por exemplo, foi de R$ 62 milhes, passando
para R$ 124 milhes em 2011.
A entrada nesse debate tem tambm reflexos de uma traduo
real do poder relativo das centrais brasileiras, em particular da CUT,
dentro do universo sindical internacional. Um indicador dessa relevncia a participao ativa de dirigentes em instncias decisivas da
Confederao Sindical das Amricas, que hoje liderada por uma
aliana Sul-Norte, quando a histrica sempre foi a inversa. A prpria mudana da sede da organizao para So Paulo uma amostra
dessa influncia, consagrada com a eleio de um ex-presidente da
CUT como presidente da CSI no Congresso de 2014.
A parceria estratgica entre a CUT e a CSA tambm foi
influente no desenvolvimento da recente poltica de cooperao
internacional adotada pela central brasileira. Como forma de contribuio ao debate, a CSA organizou em Florianpolis, em 2012,
em conjunto com a CUT e a CSI, um seminrio sobre Cooperao
Sul-Sul com o intuito de

Vivemos um novo momento na interveno internacional


de nossa central, em que aps termos recebido tanta solidariedade, temos a oportunidade de retribuir o apoio e a
confiana depositados, em parcerias com entidades de todos
os continentes.28

H, no entanto, algumas diferenas na forma pela qual os sindicatos do Norte e a CUT se aproximam da cooperao internacional. O Instituto Sindical de Cooperacin al Desarrollo (Iscod),
vinculado UGT da Espanha, por exemplo, destaca a importncia
de fortalecer as organizaes sindicais do Sul:
La Cooperacin Sindical al Desarrollo representa el compromiso de los sindicatos democrticos pilares del sistema de
democracia participativa junto a los gobiernos y las organizaciones de empleadores para lograr que se oiga la voz de los
trabajadores de los pases en desarrollo en los procesos de dilogo social, garantizando un movimiento sindical fuerte y articulado, con capacidad para mejorar las condiciones de desarrollo de sus pases.29(Iscod).
ICCUT. CUT cria seu Instituto de Cooperao http://ic.cut.org.br/noticias/cutcria-seu-instituto-de-cooperacao-1584/ Acesso em: 27 jan 2015.
28

ISCOD. Fortaleciendo a las organizaciones sindicales del Sur http://www.iscod.


org/sitio/organizacion/cooperaciondesarrollo.aspx. Acesso em: 27 jan. 2015.
29

272

estabelecer uma agenda comum com normas e princpios,


para que, assim, o movimento sindical internacional possa
pressionar seus respectivos governos a garantir uma cooperao justa e solidria, que traga avanos concretos para a
populao de ambas as partes.
273

Gonzalo Berrn e Maria Brant

Expertise, disputa poltica ou solidariedade?


Variaes sobre o engajamento da sociedade civil brasileira na cooperao Sul-Sul

Nessa oportunidade, Kjeld Jakobsen, ex-dirigente da CUT e consultor em relaes internacionais, afirmou que

ceiros do Norte tais como as centrais CSN, do Canad, e ELA,


do Pas Basco, e a organizao canadense Alternatives; luta contra
a informalidade e a precarizao laboral (Moambique), junto ao
Solidarity Center da AFL-CIO; memria contra a escravido, na
Ilha do Goree no Senegal, junto CGIL (Italia); comunicao e
gesto sindical (Cabo Verde); formao sindical em Angola, junto
LO da Noruega; e encontros e seminrios para elaborao de propostas econmicas, polticas, ambientais e sociais que vo culminar
na elaborao da Plataforma para as Mudanas: as Propostas dos
Trabalhadores e Trabalhadoras para El Salvador. Essa plataforma
unifica o movimento sindical para a disputa das eleies majoritrias de El Salvador, em fevereiro de 2014, e servir como referncia
para as aes e campanhas no prximo perodo31.
Nesse ltimo caso, por exemplo, o boletim da UntaConfederao Sindical informa que foi realizado um seminrio
internacional sobre Sade e Segurana no Trabalho e que um sindicalista da CUT-Brasil

todas as relaes internacionais so pautadas por interesses.


A partir desta concepo, o movimento sindical deve construir seus princpios, aproveitando cada oportunidade para
influenciar os rumos das polticas que os governos vm
implementando.

Vctor Baez, secretrio-geral da CSA, complementou:


(...) a ascenso de governos progressistas no significa que
automaticamente teremos uma cooperao aberta ao sindicalismo. importante tambm que se fortalea a poltica de
cooperao sindical no plano nacional, continental e mundial, com maior capacitao e formao dos atores sociais,
que nos permita tambm disputar com os governos o modelo
de cooperao.30

Nesse contexto de disputa, o papel do Instituto de Cooperao


da CUT o de

transmitiu de forma metodolgica o suficiente que trazia na


sua bagagem. Condies de trabalho, causas de acidentes de
trabalho e doenas profissionais foram os subtemas que predominaram nas sesses que contaram com a participao de quadros e dirigentes sindicais das Provncias de Luanda, Benguela
e Cabinda. Aferindo-se da importncia que os temas apresentaram, os participantes clamaram por mais seminrios do
gnero para melhor capacitao dos quadros, ao mesmo tempo
em que identificaram dificuldades que as associaes sindicais
enfrentam na organizao e efetivao da segurana e sade
nos locais de trabalho.32(Unta)

lutar pela construo de um novo modelo de desenvolvimento sustentvel, ou seja, um modelo que subordine o crescimento indispensvel para a produo de riquezas a trs
outros pilares alm do econmico propriamente dito: social,
ambiental e poltico... sempre na perspectiva de que os sindicatos livres, autnomos e classistas so agentes indispensveis de
desenvolvimento e mudana social.

O ICCUT trabalha em dez pases, sendo seis na Amrica Latina


e cinco na frica, com diversos projetos: comunicao e formao
de novas lideranas (Chile e Paraguai); sindicalizao por ramo de
atividade (Costa Rica, cadeia produtiva da banana); comunicao e
formao poltica (Honduras e Nicargua), em conjunto com par CUT. Movimento sindical deve disputar e influenciar processos de
Cooperao Sul-Sul e triangular http://www.cut.org.br/noticias/movimentosindical-deve-disputar-e-influenciar-processos-de-cooperacao-sul-sul-e-3e86/.
Acesso em: 27 jan. 2015.
30

274

EL MUNDO, Sindicatos entregan propuestas de gobierno al FMLN, http://


elmundo.com.sv/sindicatos-entregan-propuesta-de-gobierno-al-fmln,
Acesso
em: 27 jan. 2015.
31

UNTA, Unio Nacional dos Trabalhadores Angolanos: http://unta-cs.com/


boletins/JORNAL%20UNTA-OUTUBRO%20A%20DEZEMBRO%202013%20.
pdf. Acesso em: 25 jan. 2015.
32

275

Gonzalo Berrn e Maria Brant

Expertise, disputa poltica ou solidariedade?


Variaes sobre o engajamento da sociedade civil brasileira na cooperao Sul-Sul

Em um artigo assinado por Joo Felcio, secretrio de Relaes


Internacionais da CUT, e Artur Henrique, poca secretrio-adjunto e presidente do ICCUT, eles afirmam que

No que diz respeito s organizaes atuando na segunda frente, identificamos tambm aes desenvolvidas com base na solidariedade para com populaes afetadas por polticas pblicas brasileiras em terceiros pases. Nesse sentido, os esforos iniciais tm
focado na compreenso do alcance dos impactos e na elaborao
de interpretaes, anlise e conhecimento sobre os mesmos, assim
como no estabelecimento de vnculos com organizaes dos pases
onde o Brasil atua com o intuito de construir um entendimento
comum sobre os problemas e as estratgias de ao. So esforos
pontuais, centrados na maioria dos casos nos impactos das obras e
de outras aes de empresas financiadas pelo BNDES, da exportao de agricultura do agronegcio brasileiro. Outro caso, de natureza diferente por se tratar de participao brasileira em uma misso de paz, o da solidariedade com as organizaes haitianas que
demandam a sada da Minustah.
Verificamos ainda que certas organizaes, por sua atuao
internacional prvia ou pelo fato de estarem envolvidas como
receptoras de cooperao internacional nos debates, tm um acmulo maior na interveno em relao poltica externa brasileira e uma capacidade maior de transferir essa experincia para essa
outra dimenso da PEB. Ao mesmo tempo, so fundamentalmente
elas as que demandam maior transparncia, informao e abertura
de espaos de participao nos processo decisrios dessa poltica.
No artigo, procuramos nos aprofundar nos casos de engajamento poltico de organizaes sindicais e movimentos de camponeses e os chamamos de outra cooperao porque, diferentemente dos
casos de cooperao tradicional, exercido por organizaes que
investem fundos prprios em projetos de cooperao, de forma
independente do Estado brasileiro. Alm disso, apesar de participarem do debate nacional e internacional sobre polticas pblicas
de cooperao para o desenvolvimento, no so condicionados
diretamente por ele. Finalmente, so motivados por vises polticas
internacionalistas oriundas da pertena setorial no caso, sindical
ou camponesa ou de uma leitura poltico-estratgica da situao
do capitalismo global contemporneo.

as parcerias desenvolvidas via Instituto de Cooperao, seja


para a CSA, bem como aos pases da Amrica Latina (Chile,
Costa Rica, El Salvador, Honduras, Paraguai e Nicargua) e
da frica (Angola, Cabo Verde, Moambique e Senegal) tm
colhido excelentes frutos, com nossa central retribuindo os
decisivos apoios recebidos ao longo de dcadas. Participamos
ativamente da Rede de Cooperao da CSA e CSI, de aes
de solidariedade e de reconstruo do Haiti e decidimos nos
somar ao PANAF, projeto que rene centrais sindicais europeias e africanas de lngua portuguesa, inglesa e francesa.33

As expectativas tm sido muito altas com relao aos resultados


esperados, mas, para alm da relevncia poltica imediata, o movimento sindical e o campons tero que avaliar os impactos especficos das diversas metodologias e objetivos dessa outra cooperao.

Notas finais
Sem a pretenso de esgotar o tema, procuramos neste texto apresentar um panorama do envolvimento de atores sociais na
cooperao internacional para o desenvolvimento promovida pelo
Brasil. Como vimos, h significativa diversidade de modalidades de
atuao nessa rea, que talvez possam ser agrupadas em duas frentes
principais: a da execuo de projetos acordados entre Estados, via
MRE ou outros departamentos do governo, e a do engajamento
poltico, seja via incidncia no debate, tanto nacional e internacional, sobre os objetivos e estratgias a serem adotados pelos governos
em suas estratgias de cooperao internacional, seja via articulao
poltica direta com organizaes e comunidades em outros pases.
33

ICCUT. Secretaria de Relaes Internacionais fortalece aliana global


contra o neoliberalismo e por direitos http://ic.cut.org.br/noticias/secretariade-relacoes-internacionais-fortalece-alianca-global-contra-o-neoliberalismo-epor-1583/. Acesso em: 25 jan. 2015.

276

277

Gonzalo Berrn e Maria Brant

Expertise, disputa poltica ou solidariedade?


Variaes sobre o engajamento da sociedade civil brasileira na cooperao Sul-Sul

Essa outra cooperao, em termos clssicos, exercida no marco


de certa assimetria entre quem d e quem recebe, mas enquadrada
numa descrio do mundo na qual as duas partes camponeses,
trabalhadores, habitantes do Sul, de pases pobres e em desenvolvimento so mais iguais do que desiguais, e utiliza uma retrica de
emancipao de um ns que os iguala. Ou seja, trata-se de uma
cooperao consigo mesmo para superar a opresso do latifndio,
do agronegcio, da empresa ou at do prprio Estado nacional.
Identificamos, ao mesmo tempo, uma vontade, mais explcita
nas falas dos sindicalistas, de devolver a ajuda recebida, em uma
atitude que acompanha, de uma certa forma, a descrio da poltica externa do perodo Lula: altiva e ativa. Altiva perante os scios
sindicais do Norte, ativa em relao aos companheiros sindicais dos
pases em desenvolvimento. No caso do MST e do MPA, essa outra
cooperao pode ser interpretada como a internacionalizao do
modelo brasileiro de luta agrria e do papel central que tem exercido na construo de La Via Campesina, canal central de entrada
nos diversos pases parceiros.
O que fica claro que, entre o exerccio da solidariedade internacional e a exigncia de maior participao no debate sobre o destino, o teor e as modalidades da cooperao brasileira, configura-se
uma constelao crescente de organizaes sociais dispostas a disputar a agenda da cooperao brasileira.
Cabe, nesse futuro imediato, saber o que vai acontecer com
os esforos de cooperao com o Sul Global no perodo de vacas
magras enfrentado pelo Brasil em 2015. Vacas magras que, combinadas com a relevncia decrescente que a gesto Dilma tem dado
poltica externa em geral, geram baixas expectativas no que diz respeito ao aprofundamento da cooperao e do debate que a sociedade civil brasileira tem promovido em volta dela.

ABONG; OBSERVATRIO DA SOCIEDADE CIVIL. O dinheiro


das ONGs: como as Organizaes da Sociedade Civil sustentam
suas atividades e porque isso fundamental para o Brasil. So
Paulo, 2014. Disponvel em https://observatoriosc.files.wordpress.
com/2014/02/livro-ongs-100-dpis.pdf.

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COUTINHO JUNIOR, Jos. Militante do MST relata sua experincia
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CUT. Caderno de resolues do 11 Congresso da CUT
(ConCut). Disponvel em: http://cut.org.br/system/uploads/
document/86a292b45d9318b1a73157b3ec1f7302/file/11congresso-nacional-da-cut-11-concut-09-a-13-07-2012.pdf.
CUT. Movimento sindical deve disputar e influenciar processos de
Cooperao Sul-Sul e triangular. Disponvel em: http://www.cut.
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Gonzalo Berrn e Maria Brant

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Variaes sobre o engajamento da sociedade civil brasileira na cooperao Sul-Sul

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reproduo e manuteno de sementes nativas. Braslia: MPA:
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COMRCIO, INVESTIMENTOS
E NEGOCIAES
INTERNACIONAIS: UMA
BREVE ANLISE DAS
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Jos Luiz Pimenta Junior*

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284

* Doutorando em Relaes Internacionais pela Universidade de So Paulo


(USP) e Mestre em Relaes Internacionais pela USP, Especialista em
Negociaes Econmicas Internacionais pelo Programa San Tiago Dantas
(PUC, Unesp e Unicamp) e Bacharel em Relaes Internacionais pela
Universidade Estadual Paulista (Unesp). Atualmente, Coordenador de
Negociaes Internacionais e Estudos de Comrcio Exterior da Federao
das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp) e professor de Relaes
Internacionais da Escola Superior de Propaganda e Marketing (ESPM) e da
Fundao Escola de Comrcio lvares Penteado (Fecap). membro do Centro
de Estudos e Pesquisas em Diplomacia Corporativa da ESPM, do Grupo de
Anlise de Conjuntura Internacional da USP (Gacint), pesquisador do Instituto
de Estudos Econmicos e Internacionais da Unesp (IEEI) e colunista do
International Centre for Trade and Sustainable Development (http://www.ictsd.
org/about-us/jos%C3%A9-luiz-pimenta-j%C3%BAnior).

285

Jos Luiz Pimenta Junior

Introduo
O desenvolvimento econmico das naes emergentes durante
as ltimas dcadas passou a influenciar diretamente os fluxos de
comrcio e investimento em nvel mundial. Esses movimentos provocaram profundas alteraes em termos de estrutura produtiva,
mercado consumidor e alocao de recursos em escala global. Para
se ter uma ideia, a mdia de crescimento dos pases em desenvolvimento (PEDs) entre 2003 e 2013 foi de 6,4% ante 1,8% das economias avanadas (FMI, 20141). Atualmente, os PEDs so responsveis por 54% da recepo global de investimentos estrangeiros
diretos (IED), enquanto os pases desenvolvidos (PDs) correspondem a 39%2. Ademais, em 2013, as economias emergentes representaram 45% das exportaes e 42% das importaes globais3.
Em face dessa nova realidade, o Brasil intensificou suas relaes polticas e econmicas com diversos PEDs durante as ltimas
dcadas. Por meio de aes de distintas naturezas, governo e setor
privado ampliaram seus escopos de atuao em diferentes setores e
regies do mundo emergente. Nesse sentido, o presente captulo
busca mapear parte dessas aes, sistematizando-as em trs eixos
analticos: comrcio, investimentos e negociaes internacionais.
A anlise sobre comrcio apresenta os principais parceiros
(PEDs) comerciais do Brasil, bem como algumas iniciativas de
diplomacia empresarial colocadas em prtica pelo setor privado
nos ltimos anos. A segunda parte, relacionada ao investimento brasileiro direto (IBD) no exterior, mapeia os principais plos
e atividades relacionadas internacionalizao recente pela qual
passaram e ainda passam alguns setores da economia brasileira.
Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI) World Economic Outlook
database. Disponvel em: http://www.imf.org/external/data.htm#dat Acesso em:
20 dez.2014.
1

Dados referente ao ano de 2013. Fonte: Conferncia das Naes Unidas


sobre Comrcio e Desenvolvimento (Unctad) Unctad Stat. Disponvel em:
http://unctad.org/en/pages/Statistics.aspx Acesso em: 20 dez. 2014.
2

Comrcio, Investimentos e Negociaes Internacionais: Uma breve anlise das


relaes econmicas entre o Brasil e os pases em desenvolvimento nas ltimas dcadas

Por fim, apresentaremos as principais iniciativas governamentais,


bem como o papel do setor privado, no que se refere s negociaes comerciais multi e bilaterais.

Uma perspectiva Sul-Sul do comrcio exterior brasileiro


As transformaes referentes balana comercial brasileira e ao
fluxo de investimentos do pas nos ltimos anos foram fundamentais para a consolidao de importantes transformaes no cenrio econmico nacional. Isso decorre, sobretudo, da estrita relao
entre essas duas atividades, bem como de todos os efeitos diretos e
indiretos que elas provocam nas cadeias produtivas do pas.
No caso da balana comercial, importantes fatos devem ser destacados, tais como: (i) aumento expressivo da corrente de comrcio
na ltima dcada; (ii) concentrao da pauta exportadora em produtos bsicos; (iii) diversificao, ainda que incipiente, de parceiros
comerciais; (iv) aumento do dficit de produtos manufaturados,
(v) incremento de iniciativas de diplomacia empresarial sobretudo
com pases em desenvolvimento, entre outras.
Em relao ao IED, apesar de todas as dificuldades em termos de ambiente produtivo, o Brasil continua a ser um polo de
atrao desse tipo de atividade, ficando atrs somente de Estados
Unidos (EUA), China, Rssia e Hong Kong como destino de IED
em 2013 (Unctad, 2014). Ademais, o aumento do estoque IBD
no exterior e a internacionalizao de empresas brasileiras merecem
destaque nas ltimas dcadas.
A figura 1, abaixo, mostra a evoluo agregada da corrente de
comrcio, que saltou de US$ 159,5 bilhes em 2004 para US$
481,7 bilhes em 2013. Chama ateno, todavia, a diminuio
gradual do supervit comercial brasileiro no final do perodo analisado, sobretudo por conta da queda dos valores exportados entre
2011 e 2013 (-5%), aliada ao incremento das importaes (6%)
concentradas principalmente em manufaturas.

Idem.

286

287

Jos Luiz Pimenta Junior

Comrcio, Investimentos e Negociaes Internacionais: Uma breve anlise das


relaes econmicas entre o Brasil e os pases em desenvolvimento nas ltimas dcadas

Figura 1 Balana comercial brasileira (2004-2013)

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior


(MDIC). Elaborao do autor

O perfil das exportaes brasileiras tambm sofreu transformaes desde o incio da dcada passada. De acordo com a tabela 1, a
seguir, os dez principais produtos exportados pelo Brasil em 2000
representavam algo em torno de 36% do total exportado, enquanto em 2013 os top dez passaram a representar aproximadamente
47%. Outro elemento importante a diminuio da presena de
produtos manufaturados (avies, qumicos, calados, por exemplo)
na lista dos dez itens mais exportados no mesmo perodo.
Tabela 1 Perfil das exportaes brasileiras
principais produtos (2000-2013)
Exportaes 200

Exportaes 2013

Produto

Part.

Produto

Part.

Avies

6,2%

Minrios de ferro

13,4%

Automveis de passageiros

3,2%

Acar, em bruto

3,8%

Aparelhos transmissores ou receptores

3,2%

Carne de frango congelada

2,9%

Farelo de soja

3,0%

Farelo de soja

2,8%

Pastas qumicas de
madeira

2,9%

Milho em gros

2,6%

Caf em gro

2,8%

Automveis de passageiros

2,3%

Calados, suas partes e


componentes

2,8%

Carne bovina congelada

2,2%

Semimanofaturados de
ferro ou aos

2,5%

Pastas qumicas de
madeira

2,1%

Subtotal (top 10)

36,1%

Subtotal (top10)

46,9%

Total

100,0%

Total

100,0%

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior


(MDIC). Elaborao do autor

No que se refere especificamente a acesso a mercados, nota-se


um incremento da participao de PEDs4 como destino das exportaes brasileiras entre 2000 e 2013. Alm da China, que saltou da
12 colocao em 2000 para ser o principal comprador do Brasil
em 2013, outros PEDs ganharam espao e se tornaram importantes destinos de produtos brasileiros, como o caso de Venezuela,
Coreia do Sul, Chile e Panam. Esses pases, que ocupavam uma
posio intermediria nos anos 2000, estiveram presentes entre os
dez principais importadores do Brasil em 2013. Merecem destaque tambm pases como ndia e Hong Kong, que passaram a estar
entre os 20 maiores importadores do Brasil no mesmo perodo.
Apesar do esforo em termos de diversificao de mercado,
deve-se ressaltar que grande parte das exportaes brasileiras tambm direcionada para pases desenvolvidos, como EUA, Holanda,
Japo e Alemanha.
O conceito de pas(es) em desenvolvimento (PEDs) pode sofrer variaes
de acordo com a metodologia empregada. Dessa forma, nas Tabela 2 e
4 do presente captulo, PEDs obedece classificao do Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, disponvel em no stio
do Ministrio no endereo <http://www.mdic.gov.br//sitio/interna/interna.
php?area=5&menu=605>. Acesso em: 12 dez. 2013.
4

Minrios de ferro e seus 5,5%


concentrados

Soja, mesmo triturada 9,4%

Soja, mesmo triturada 4,0%

leos brutos de petrleo

288

5,4%

289

Jos Luiz Pimenta Junior

Comrcio, Investimentos e Negociaes Internacionais: Uma breve anlise das


relaes econmicas entre o Brasil e os pases em desenvolvimento nas ltimas dcadas

Tabela 2 Perfil das exportaes brasileiras pases (2000-2013).

Tambm ganhou destaque no perodo o aumento da corrente de comrcio com a sia, liderado pelo incremento do fluxo
comercial com a China ao longo da ltima dcada, bem como
com o Oriente Mdio, impulsionado pela intensificao das trocas com importantes parceiros como Arbia Saudita e Emirados
rabes Unidos.

Exportaes 2000

US$
Milhes

%Total

Exportaes 2013

US$
Milhes

%Total

Variao
20002013

1 Estados Unidos

13.190

23,9%

1 China

46.026

19,0%

4141%

2 Argentina

6.238

11,3%

2 Estados Unidos

24.653

10,2%

87%

3 Pases Baixos
(Holanda)

2.796

5,1%

3 Argentina

19.615

8,1%

214%

4 Alemanha

2.527

4,6%

4 Pases Baixos
(Holanda)

17.333

7,2%

520%

5 Japo

2.474

4,5%

5 Japo

7.964

3,3%

222%

6 Itlia

2.146

3,9%

6 Alemanha

6.552

2,7%

159%

7 Blgica

1.785

3,2%

7 Venezuela

4.850

2,0%

544%

8 Frana

1.731

3,1%

8 Coreia do Sul

4.720

2,0%

713%

9 Mxico

1.713

3,1%

9 Chile

4.484

1,9%

259%

10 Reino Unido

1.499

2,7%

10 Panam*

4.423

1,8%

5290%

11 Chile

1.248

2,3%

11 Mxico

4.230

1,7%

147%

12 China

1.085

2,0%

12 Proviso de
Navios e Aeronaves

4.135

1,7%

337%

13 Espanha

1.005

1,8%

13 Itlia

4.098

1,7%

91%

14Proviso de
Navios e Aeronaves

945

1,7%

14 Reino Unido

4.067

1,7%

15 Paraguai

832

1,5%

15 Blgica

3.594

16 Venezuela

753

1,4%

16 Espanha

17 Uruguai

669

1,2%

17 Frana

18 Coreia do Sul

581

1,1%

19 Canad

566

20 Colmbia

516

Subtotal - Top 20
Total

Bloco Econmico

Exp. 2000 Imp. 2000 C.C


2000

Exp.2013 Imp. 2013 C.C 2013

Var. C.C
2000-2013

Amrica Latina e
Caribe

13.921

11.818

25.739

53.555

40.781

94.336

267%

sia (exclusive
6.327
ORIENTE MDIO)

8.600

14.927

77.659

73.231

150.891

911%

Oriente Mdio

1.333

1.561

2.894

10.954

7.369

18.323

533%

2.907

4.254

11.087

17.446

28.533

571%

171%

frica (exclusive
1.347
ORIENTE MDIO)

2.292

4.320

53.967

47.057

101.024

2239%

101%

3.546

1,5%

253%

Brasil, Rssia,
ndia, China, frica
do Sul (BRICS)

2.028

1,5%

3.394

1,4%

96%

9.124

17.616

29.533

20.450

49.983

184%

3.339

1,4%

602%

Mercado
Comum do Sul 5
(MERCOSUL 5)

8.493

18 Hong Kong*

1,0%

19 ndia*

3.130

1,3%

1339%

0,9%

20 Paraguai

2.997

1,2%

260%

44.300

80%

Subtotal - Top 20

177.151

73%

300%

55.119

100%

Total

242.034

100%

339%

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior


(MDIC). Elaborao do autor
(*) Panam (63 posio em 2000); Hong Kong (22 posio em 2000);
ndia (41 posio em 2000)

Em relao evoluo da balana comercial brasileira com blocos selecionados de PEDs, entre os anos 2000 e 2013, percebe-se
um crescimento expressivo da corrente de comrcio (C.C) com
todas as naes analisadas, conforme indica a tabela 3, abaixo. Em
nvel regional, por exemplo, as exportaes brasileiras para Amrica
Latina e Caribe cresceram quase 300% no perodo analisado, ao
passo que as importaes advindas desses mercados tambm sofreram um crescimento de cerca de 250%.
290

Tabela 3 Balana Comercial Brasileira


blocos selecionados (2000-2013).

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior


(MDIC). Elaborao do autor

Um fator extremamente pertinente para se compreender o


incremento das trocas comerciais do Brasil a chamada diplomacia empresarial. Misses governamentais especificamente voltadas
para a promoo de comrcio, bem como iniciativas empresariais
lideradas por cmaras, associaes e empresas passaram a ocupar
um lugar central na agenda do governo brasileiro e de entidades
setoriais nacionais. Apesar da dificuldade de se mensurar o impacto
direto que eventos, feiras, misses comerciais, entre outras iniciativas tm sobre a realizao de negcios, fundamental enxergar tais
aes como fomentadoras de conhecimento, networking, oportunidades de investimentos, entre outros.
Atualmente, o Brasil conta com uma importante entidade
governamental com atuao direta na promoo de produtos e
servios brasileiros no exterior, bem como na atrao de investi291

Jos Luiz Pimenta Junior

Comrcio, Investimentos e Negociaes Internacionais: Uma breve anlise das


relaes econmicas entre o Brasil e os pases em desenvolvimento nas ltimas dcadas

mentos estrangeiros para diversos setores da economia brasileira:


a Apex-Brasil (Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes e
Investimentos). A agncia, que est presente em mais de sete pases5, por meio de seus Centros de Negcios (CNs), auxilia o setor
privado a se inserir no mercado internacional por meio de diversos
servios, dentre os quais se destacam: (i) inteligncia de mercado;
(ii) qualificao empresarial; (iii) estratgias de internacionalizao;
(iv) promoo de negcios e imagem e (v) atrao de investimentos. Dentre as diversas aes realizadas pela entidade e que impactam diretamente o setor privado, esto as misses prospectivas e
comerciais, rodadas de negcios, apoio participao de empresas
brasileiras em grandes feiras internacionais, visitas de compradores
estrangeiros, entre outras6.
Outro foco de atuao da Agncia visando ao aumento das
exportaes brasileiras e que conta com a participao direta do setor
privado, por meio de entidades de classe, so os Projetos Setoriais.
Esses projetos tm como objetivos principais a prospeco de
oportunidades de negcios voltados exportao e ao aprimoramento da percepo internacional sobre as empresas, produtos e
servios brasileiros, por meio de aes como misses empresariais;
rodadas de negcios; apoio participao em feiras internacionais e
visita de compradores estrangeiros ao Brasil7.

Todos os Projetos tm como mercados-alvo parceiros comerciais


desenvolvidos, como, por exemplo, EUA, Alemanha, Reino Unido,
Espanha, Blgica, ou em desenvolvimento. Especificamente em
relao a esses ltimos, a lista de pases-alvo das aes dos projetos
compreende, entre outros: frica do Sul, Angola, Nigria, Arbia
Saudita, Cuba, Jordnia, Peru, Rssia, Paraguai, Uruguai, China,
Ir, Mxico, Colmbia, Arglia, Moambique, Turquia, Argentina,
Bolvia, Egito, Nicargua, ndia, Guatemala, Panam, Equador.
Atualmente, os setores participantes de tais iniciativas so: (i)
Alimentos e Bebidas (Arroz, Balas, Doces e confeitos, Biscoitos,
Massas, Pes e bolos industrializados, Cachaa, Cafs especiais,
Carne Bovina, Suna e de Frango, Frutas, Lcteos, Mel e derivados,
Produtos tnicos, Produtos Orgnicos, Tradings e Vinhos); (ii)
Agronegcios (Etanol, Materiais Genticos, Reciclagem Animal,
entre outros); (iii) Casa e Construo (Arquitetura, Cermica e
Revestimento, Mveis, entre outros); (iv) Economia Criativa (Arte
contempornea, Cinema, Design, Franquias, etc); (v) Mquinas
e Equipamentos (Autopeas, Aeroespacial, Eletroeletrnico,
Material de Defesa, Plsticos, etc.); (vi) Moda (Couro, Calados,
Joias, Txtil e Confeces); (vii) Tecnologia (Softwares e Jogos
eletrnicos) e (viii) Sade (Equipamentos odontolgicos, Higiene
pessoal, perfumaria e cosmticos, farmoqumicos e medicamentos).
Alm da Apex, as prprias associaes de classe, entidades setoriais, Confederaes e Federaes da Indstria tambm possuem
uma agenda prpria de promoo comercial e diplomacia empresarial. A Confederao Nacional da Indstria, por exemplo, coordena, em nvel nacional, a Rede Brasileira dos Centros Internacionais
de Negcios (Rede CIN). A Rede integrada pelas 27 Federaes
de Indstrias dos estados brasileiros, as quais, por meio de unidades locais, trabalham com vistas internacionalizao das empresas
brasileiras por meio de assessoria, capacitao, misses, encontros e
aes de inteligncia comercial8.

Dos sete Centros de Negcios (CNs) que a Apex-BRASIL possui no mundo,


cinco esto situados em pases em desenvolvimento: Cuba, China, Rssia,
Emirados rabes Unidos e Angola. Os outros dois esto situados nos Estados
Unidos e em Bruxelas. Segundo a Apex, Os CNs so plataformas que auxiliam
no processo de internacionalizao, prospectam oportunidades e servem de
apoio para a atrao de investimentos. por meio deles que os empresrios
colocam em prtica as estratgias elaboradas pela Apex-Brasil para uma
expanso competitiva e sustentvel no cenrio internacional. Para maiores
informaes, ver o stio da Apex Brasil relacionado exclusivamente aos CNs,
disponvel em: http://www2.apexbrasil.com.br/aproximar-compradores/apoioda-apex-brasil-no-exterior Acesso em: 08 jan. 2015.
5

Fonte: Apex-BRASIL. Disponvel em: http://www3.apexbrasil.com.br/quemsomos Acesso em 05 jan.2015.


6

Fonte: Apex-BRASIL. Disponvel em:


projetos-setoriais Acesso em: 05 jan. 2015.
7

292

http://www3.apexbrasil.com.br/

Fonte: Rede Brasileira dos Centros Internacionais de Negcios (Rede CIN).


Disponvel em: http://www.cin.org.br/portal/main.jsp?lumChannelId=2C8A80872
CA341EB012CA813BFA435F0 Acesso em: 10 jan. 2015.
8

293

Jos Luiz Pimenta Junior

Comrcio, Investimentos e Negociaes Internacionais: Uma breve anlise das


relaes econmicas entre o Brasil e os pases em desenvolvimento nas ltimas dcadas

No que diz respeito especificamente ao estado de So Paulo, o


governo do estado conta com uma agncia de promoo de investimentos, a Investe So Paulo, que, entre outras atividades, apoia e
assessora potenciais investidores durante o processo de tomada de
deciso com vistas introduo de novos empreendimentos9.
Do ponto de vista do setor privado estadual, a Federao das
Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp) conta com uma equipe especializada10 para tratar de temas ligados rea internacional,
como Negociaes Internacionais, Defesa Comercial, Promoo do
Comrcio e Investimentos, Facilitao do Comrcio, Certificao
de Origem, entre outros.
Em relao diplomacia empresarial, a entidade destaca-se
como importante interlocutor do setor privado junto ao governo
federal e a outros governos, bem como a diversas entidades empresariais internacionais. Em consulta ao Departamento de Relaes
Internacionais e Comrcio Exterior Derex, da Fiesp, pode-se
perceber o grande nmero de iniciativas realizadas com outros
pases, seja no nvel privado ou governamental. Apesar de haver
um nmero significativo de eventos, seminrios, rodadas de negcio, recepes e reunies com pases desenvolvidos, como Estados
Unidos, Canad, Japo e pases europeus, optamos por consolidar,
na tabela 4, abaixo, algumas iniciativas, entre 2004 e setembro de
2014, com os principais parceiros comerciais brasileiros classificados como PEDs, foco do presente captulo.

Tabela 4 Iniciativas Institucionais e de Diplomacia


Empresarial 2004 set/2014 Fiesp

Fonte: Agncia Paulista de Promoo de Investimentos e Competitividade


(Investe SP). Disponvel em: http://www.investe.sp.gov.br. Acesso em: 11 jan.
2015.
9

Fonte: Departamento de Relaes Internacionais e Comrcio Exterior


(Derex) Federao das Indstrias do Estado de So Paulo. Disponvel em:
http://www.fiesp.com.br/sobre-a-fiesp/departamentos/relacoes-internacionais-ecomercio-exterior/ Acesso em 11 jan. 2015.
10

294

Pas

Exportaes
Nmero de
brasileiras - 2013 iniciativas
US$ (Milhes)

Exemplos

Reunio - China Development Bank - 2012; Misso


Institucional da FIESP China - 2014

China

46.026

43

Argentina

19.615

18

Rodada de Negcios Brasil - Argentina - 2012

Venezuela

4.850

Misso Institucional cidade de Caracas, Venezuela - 2001

Chile

4.484

27

Reunio - SOFOFA (Sociedad de Fomento Fabril) - 2011; Recpo Delegao de empresrios da Cmara Chilena de la Construccin - 2012

Panam

4.423

Misso empresarial brasileira - Exposio Comercial Internacional


(EXPOCOMER) EM 2004, 2008, 2009 E 2010

Mxico

4.230

13

Recepo do Presidente Eleito dos Estados Unidos do


Mxico, Sr. Enrique Pea Nieto - 2012

ndia

3.130

24

Recepo - Delegao empresarial indiana - 2009 e Delegao


da Confederao Indiana de Indstrias 2012

Paraguai

2.997

19

Seminrio - Oportunidade de Investimentos Brasileiros no


Paraguai - 2012; Misso Institucional ao Paraguai - 2013

Rssia

2.974

Encontro Empresarial Brasil - Rssia - 2007; Reunio - Delegao


governamental e empresarial da Rssia - 2013

Arbia
Saudita

2.839

Reunio - Embaixador brasileiro na Arbia Saudita - 2008

Emirados
rabes
Unidos

2.589

Misso empresarial brasileira - Feira Big Five - 2008; Reunio


- Dubai Export Development Corporation - 2012

Colmbia

2.558

Encontro Empresarial Brasil - Colmbia - 2009

Egito

2.202

Reunio - Export Development Bank of Egypt - EDBE - 2011

Peru

2.147

23

Misso empresarial brasileira ao Peru - 2007; Seminrio


Comrcio e Investimentos Brasil - Peru - 2012

Uruguai

2.071

14

Rodada de Negcios Brasil - Uruguai - 2006; 3 Encontro Empresarial


Brasil - Uruguai para Integrao Produtiva - 2010

Indonsia

1.999

Reunio - Indonesian Tradc Promotion Centre - 2006


Participao - Form de Negcios "Remarkable
Indonesia: Tourism, Trade and Investment"

frica
do Sul

1.836

22

Misso empresarial brasileira - frica do Sul - 2011


Seminrio - Oportunidades de Negcios na frica do Sul" - 2013

Tailndia

1.654

10

Recepo - Delegao empresarial e governamental da Tailndia


Reunio - Ministrio do Comrcio da Tailndia - 2014

Bolvia

1.534

Recpo - Delegao empresarial boliviana - 2010

Malsia

1.372

Reunio - Consulado da Malsia em So Paulo - 2011

Arglia

1.200

Recpo - Conselho dos Embaixadores rabes ao Estado de So Paulo 2013

Vietn

1.192

Encontro Empresarial Brasil - Vietn - 2008 e 2009

Om

1.107

Recepo - Conselho dos Embaixadores rabes ao Estado de So Paulo 2013

Turquia

957

35

Misso empresarial brasileira Turquia - 2013

Filipinas

880

Reunio - Representantes da Embaixada das Filipinas no Brasil

Nigria

876

10

Encontro Empresarial Brasil-Nigria - 2008


Recpo - Ministrio de Comrcio e Investimentos da Nigria - 2012

Equador

820

Recpo - Ministrio da Coordenao de Assuntos Estratgicos do Equador - 2011

Marrocos

689

Seminrio "Encontro de Negcios: Marrocos - Um


Parceiro Estratgico para o Brasil" - 2013

Fonte: Consulta ao Departamento de Relaes Internacionais e Comrcio


Exterior (Derex) da Fiesp em outubro de 2014. Elaborao do autor.
295

Jos Luiz Pimenta Junior

Investimentos brasileiros em pases em desenvolvimento


No que diz respeito ao fluxo de IED, o Brasil foi, em 2013, o
quinto maior destino desse tipo de atividade no mundo. Como o
clculo feito em termos de fluxo, no mesmo ano o pas retraiu
seus investimentos no exterior (US$3,4 bilhes), ocupando uma
baixa colocao em termos IBD (Unctad, 2014 e Fiesp, 2013).
Em termos de destino, o Brasil conseguiu manter uma mdia
de atrao de IED acima dos US$ 60 bilhes nos ltimos 3 anos,
como mostra a Figura 2, abaixo. Dentre os principais pases que
investiram no Brasil em 2013, destacam-se Holanda (Pases
Baixos), EUA, Chile, Japo e Sua.
Figura 2 Fluxo de Investimento Estrangeiro Direto (IED)
e principais investidores no Brasil (2010-2013).

Comrcio, Investimentos e Negociaes Internacionais: Uma breve anlise das


relaes econmicas entre o Brasil e os pases em desenvolvimento nas ltimas dcadas

ltimas dcadas, ainda permanece atrs de pases como China e


Rssia. Em relao ao estoque de IED de outros pases no Brasil,
pode-se notar um claro crescimento do papel do pas como receptor de investimentos internacionais, todavia com montantes abaixo
daqueles recebidos pela China.
Tabela 5 Panorama do Estoque de investimento
estrangeiro direto Brics 2005-2013
Investimento Estrangeiro Direto (IED) - Estoque - Entrada - US$ Milhes

Brasil

181.344 220.621 309.668 287.697 400.808 682.346 696.507 745.089 724.644 19%

300%

Rssia

180.228 265.873 491.052 215.756 378.837 490.560 454.949 496.396 575.658 16%

219%

ndia

43.202

105.790 125.212 171.218 205.580 206.354 224.988 226.748 23%

425%

China

272.094 292.559 327.087 378.083 473.083 587.817 711.802 832.882 956.793 17%

252%

70.870

2007

2008

106.928 131.832 83.649

2009

2010

2011

2012

2013

Variao
2005-2013

2005

frica do
96.693
Sul

2006

Crescimento
Mdio Anual

Pases

138.751 179.564 159.391 163.510 140.047 5%

45%

Investimento Estrangeiro Direto (IED) - Estoque - Sada - US$ Milhes


2007

2008

2006

Brasil

79.259

113.925 141.880 157.796 167.148 191.349 206.187 270.864 293.277 18%

270%

Rssia

146.679 216.474 370.129 205.547 302.542 366.601 361.750 406.295 501.202 17%

242%

ndia

9.741

27.036

44.080

1130%

China

57.206

75.026

117.911 183.971 245.755 317.211 424.781 512.585 613.585 35%

973%

frica do
31.038
Sul

41.102

55.214

209%

49.439

80.839

70.296

2010

96.901

83.248

2011

2012

2013

Variao
2005-2013

2005

63.338

2009

Crescimento
Mdio Anual

Pases

109.509 118.072 119.838 37%

97.051

111.780 95.760

15%

Fonte: Banco Central do Brasil e Conferncia das Naes Unidas sobre


Comrcio e Desenvolvimento (Unctad). Elaborao do autor.

Fonte: Banco Central do Brasil

Quando se analisa o estoque de IED do Brasil no exterior (que


tambm pode ser chamado de IBD) em comparao com o dos
pases dos Brics (tabela 5, abaixo), observa-se que, apesar de o pas
ter incrementado consideravelmente essa atividade ao longo das
296

Duas regies so fundamentais para se analisar os principais


aspectos dos investimentos brasileiros em pases em desenvolvimento: Amrica Latina (AL) e frica. A Amrica Latina, por exemplo, conta atualmente com a maior quantidade de empresas brasileiras situadas no exterior, conforme mostra a tabela 6, abaixo.
Ademais, cerca de 55% das empresas presentes no Ranking FDC das
Multinacionais Brasileiras de 2013 instalaram sua primeira subsidiria em algum pas da regio (Fundao Dom Cabral, 2013).
297

Jos Luiz Pimenta Junior

Comrcio, Investimentos e Negociaes Internacionais: Uma breve anlise das


relaes econmicas entre o Brasil e os pases em desenvolvimento nas ltimas dcadas

A expanso dos investimentos brasileiros na regio pode ser


mais bem compreendida por meio da anlise de diversas variveis
que atuam conjuntamente. Em linhas gerais, fatores como maior
proximidade cultural, reduzida distncia logstica, similaridades
lingusticas, entre outros, tendem a reduzir a distncia psquica do
investidor, fazendo com que esse, durante o processo de internacionalizao, procure inicialmente mercados considerados mais similares ao domstico. Em um segundo momento, todavia, voltam-se
queles cujas condies culturais e econmicas so menos semelhantes s de seu pas (Rocha; Almeida, 2006).
Gradualmente, o investimento brasileiro na regio transpassou
as estratgias de entrada tradicionais, como exportao ou greenfields. Apesar de essas atividades ainda ocorrerem, diversas empresas brasileiras passaram a capturar novos mercados na AL por meio
da prestao de servios exclusivos e da ampliao de suas marcas.
O modelo de internacionalizao adotado por muitas delas o de
franquia, tipo de negcio extremamente consolidado no Brasil, que
j o terceiro pas do mundo em nmero de franquias, com 2.700
(Camargo, 2014). Dessa forma, ao procurar estabelecer parcerias
com investidores locais, as empresas brasileiras buscam mitigar riscos associados atividade empresarial e ampliar gradualmente o
conhecimento em relao a um mercado em franca expanso.
Setores importantes como calados, comunicao, alimentos,
cosmticos, acessrios, perfumaria, vesturio, livros, locao de
veculos, entre outros, tm procurado ampliar sua participao no
mercado latino-americano por meio dessa modalidade de negcio. Nesse sentido, destacam-se empresas como Via Uno, Totvs,
CCAA, Localiza Rent a Car, O Boticrio, Chilli Beans, Hope,
Livrarias Nobel, Vivenda do Camaro, Colcci, Fisk, Cia. Hering,
Arezzo, Spoleto e Wizard (Camargo, 2014).

Tabela 6 Pases com maior presena de empresas brasileiras


Posio

Pas

Nmero de empresas

Estados Unidos

41

Argentina

35

Chile

30

Colmbia

23

Uruguai

23

Mxico

22

Peru

22

China

21

Reino Unido

19

Paraguai

17

Venezuela

17

Portugal

16

10

Frana

13

Fonte: Ranking FDC das Multinacionais Brasileiras 2013. Os impactos da


poltica externa na internacionalizao de empresas brasileiras. Disponvel em:
http://www.fdc.org.br/imprensa/Documents/2013/ranking_multinacionais_
brasileiras2013.pdf Acesso em: 20 out.2014.

No que se refere ao continente africano, a ampliao das exportaes e dos investimentos brasileiros nas ltimas dcadas ocorreu
concomitantemente ao incremento dos esforos de aproximao
promovidos pelo governo brasileiro com diversos pases da regio.
298

299

Jos Luiz Pimenta Junior

Comrcio, Investimentos e Negociaes Internacionais: Uma breve anlise das


relaes econmicas entre o Brasil e os pases em desenvolvimento nas ltimas dcadas

Essa ofensiva poltica congrega, entre outras aes, a assinatura de


mais de uma centena de atos bilaterais e a abertura de 19 embaixadas (das 37 existentes) na ltima dcada (Andrade Pinto, 2013).
No mbito da cooperao Sul-Sul, sobretudo com pases africanos, destaca-se o papel da Agncia Brasileira de Cooperao
(ABC), que concentra uma grande quantidade de projetos no
continente: do total de 98 pases beneficiados pelas iniciativas da
ABC em 2013, quase a metade (43%) so da frica. Mali, Chade,
Benin, Burkina Faso, Senegal, Guin Bissau, Moambique, entre
outros, so alguns dos pases em que a ABC realizou importantes
iniciativas nos ltimos anos (Abreu, 2014). Nesse sentido, destaca-se a atuao da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(Embrapa), que, em conjunto com a ABC, passou a atuar de forma
sistemtica no continente, sobretudo nas reas de (i) capacitao,
(ii) transferncia de tecnologia e (iii) compartilhamento de conhecimentos agropecurios, agroflorestais e meio ambiente. Em 2007,
a empresa consolidou sua presena fsica no continente com a abertura de um escritrio regional sediado em Acra, Gana.11
nesse contexto de aproximao poltica e aumento das aes e
dilogos bilaterais, somado consolidao da estabilidade poltica
em alguns pases africanos, que diversas empresas brasileiras passaram a incrementar sua atuao no continente. Embora tenha havido uma concentrao dos investimentos em reas como construo
civil, leo & gs e minerao, outros setores tambm comeam a
receber a devida ateno por parte do empresariado brasileiro,
como o caso de autopeas, agronegcio, energia, biocombustveis
e instalaes industriais. Isso ocorre, principalmente, pelo fato de
projetos importantes desenvolvidos por empresas como Petrobrs,
Vale, entre outras, terem atrado firmas de menor porte que fazem
parte da sua cadeia de fornecedores (Vieitas; Aboim, 2013).
Ao se analisar o perfil dos investimentos brasileiros no continente africano, possvel notar, alm da concentrao setorial, a
necessidade da diversificao de destinos de tais iniciativas. So

poucos os pases que contam com a presena de trs ou mais


empresas brasileiras (apenas Lbia, Angola, Moambique, frica do
Sul, Egito e Nambia esto nesse grupo). Grande parte das naes
africanas que conta com o investimento brasileiro possue de uma a
duas empresas do Brasil atuando em seu territrio, como o caso
de Nigria, Camares, Gana, Arglia, Marrocos, Zmbia, Gabo,
entre outras. Pases como Etipia, Sudo do Sul, Costa do Marfim,
Repblica Democrtica do Congo, Qunia, Tanznia, Uganda e
Ruanda mostram-se como proeminentes destinos do IED brasileiro, j que, de maneira geral, tm incrementado sua estabilidade
poltica e econmica. Essa dinmica, se ampliada, tende a fomentar
investimentos em reas estratgicas, como infraestrutura, logstica,
energia e agricultura (Cook, 2013 e Vieitas; Aboim, 2013). Abaixo,
alguns exemplos de empresas brasileiras com atuao consolidada
no continente africano:

Fonte: Embrapa Cooperao Tcnica. Disponvel em: https://www.


embrapa.br/cooperacao-tecnica Acesso em: 10 dez.2014.
11

300

Petrobras: Presente em 9 pases africanos (Arglia, Lbia,


Senegal, Nigria, Guin Equatorial, Tanznia, Madagascar,
Angola e Moambique), o continente faz parte das estratgias de diversificao das fontes de fornecimento da companhia e de acmulo de conhecimento na explorao de
guas profundas. Em Angola, por exemplo, a empresa iniciou levantamentos exploratrios em 1979, firmando um
acordo com a companhia estatal Sociedade Nacional de
Combustveis de Angola (Sonagol) em 1980. Atualmente, a
empresa mantm a explorao e a produo nas guas rasas
da Bacia do Baixo Congo, no Bloco 2, e em profundas, no
Bloco 34 (Iglesias; Costa, 2011 e Petrobrs, 2014).
Vale: Empresa com investimentos no Malaui, Guin,
Moambique e Zmbia, concentrados nas reas de minerao e logstica. Em Moambique, por exemplo, a Vale atua
desde 2004 e detm a concesso de uma das maiores reservas de carvo do mundo, em Moatize, na provncia de Tete.
Na Zmbia, a companhia produz cobre na mina Lubambe,
por meio de uma joint venture com a African Rainbow
Minerals, em um investimento de US$ 400 milhes. Na
301

Jos Luiz Pimenta Junior

Repblica do Malaui, a empresa investiu cerca de US$ 4,4


bilhes na expanso da capacidade do corredor logstico de
Nacala, com o objetivo de contar com uma infraestrutura
logstica que fornea o devido suporte nas suas operaes
na frica Central e Oriental. Ademais, atua em Angola,
desde 2005, por meio de uma joint venture com a empresa
angolana Genius, voltada para o desenvolvimento mineral e
de pesquisas com foco em nquel e cobre. (Vieitas; Aboim,
2013 e Vale, 2014).
Odebrecht: A empresa atua no continente africano em
Gana, Angola (desde 1984) e Moambique, nas reas de
infraestrutura, minerao, bioenergia, agronegcio e projetos especiais. Em Angola, por exemplo, a companhia trabalha atualmente na construo do Polo Agroindustrial
de Capanda, em uma regio de 411.000 hectares, que vai
abrigar grandes empresas agroindustriais por meio da agricultura familiar. Em Moambique, a empresa finalizou em
2014 a construo do Aeroporto Internacional de Nacala,
inaugurado nesse mesmo ano e com capacidade para atender 600 mil passageiros/ano (Odebrecht, 2014).
Andrade Gutierrez: Atualmente possui projetos em andamento e/ou concludos em Moambique, Repblica
Democrtica do Congo, Repblica do Congo, Guin
Equatorial, Arglia, Lbia, Camares, Nigria, Gana,
Repblica da Guin, Mali, Mauritnia e Angola. Destaque
para este ltimo pas, onde a empresa possui 16 projetos
concludos, sete projetos em andamento e 1 escritrio
(Andrade Gutierrez, 2014).
Marcopolo: Desde 2000 na frica do Sul, a empresa detm
no pas uma planta produtiva com rea fsica de cerca de
32.000 m2. No Egito, est presente desde 2009, com uma
planta de rea de fsica de 282.000 m2 (Marcopolo, 2014).
Outras empresas tambm merecem destaque pela sua atuao no continente africano, como o caso da Camargo Corra,
302

Comrcio, Investimentos e Negociaes Internacionais: Uma breve anlise das


relaes econmicas entre o Brasil e os pases em desenvolvimento nas ltimas dcadas

Queiroz Galvo, Stefanini, WEG, alm de diversas outras que


atuam via exportao.
Apesar do incremento da presena brasileira no continente africano nas ltimas dcadas, diversas condicionantes ainda devem ser
levadas em considerao em iniciativas empresariais de mdio e
grande porte. Dentre as principais, destacam-se: (i) ambiente institucional complexo e considervel risco regulatrio (procedimentos na elaborao das regras ou do marco jurdico existente); (ii)
baixa qualificao da mo-de-obra; (iii) necessidade de ampliao
de fornecedores locais; (iv) precariedade do servio de energia eltrica; (v) ampliao da disponibilidade de financiamento, seguro de
crdito e garantias, sobretudo para empresas construtoras e industriais; e, por fim, (vi) aumento da concorrncia chinesa. (Iglesias;
Costa, 2011 e Motta Veiga, 2013).

Negociaes internacionais: o Brasil e os pases em desenvolvimento


Ao longo do sculo XX, o Sistema Internacional passou a conviver com diversas arenas de negociao em nvel multilateral. Temas
como meio ambiente, segurana, comrcio, desenvolvimento econmico, entre outros, tornaram-se fontes de negociaes acirradas
nos mais distintos fruns, com posies muitas vezes divergentes
entre PDs e PEDs. No que se refere ao contexto Sul-Sul, o Brasil,
alm de fazer parte do G77&China (coalizo de PEDs estabelecida
em 1964 no mbito da Unctad e que coordena aes conjuntas
em diversas negociaes) exerceu um papel central, em conjunto
com outros PEDs, durante a Rodada Doha de Desenvolvimento
(RDD) da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
De maneira geral, desde a criao da OMC, em 1995, PDs e
PEDs intensificaram a busca por uma ao coordenada mais efetiva
dentro da instituio. Com isso, diversos membros da organizao
passaram a influenciar o processo negociador por meio da criao
de coalizes internacionais, principalmente durante RDD, iniciada
em 2001. A atuao paradigmtica do Brasil no processo de for303

Jos Luiz Pimenta Junior

Comrcio, Investimentos e Negociaes Internacionais: Uma breve anlise das


relaes econmicas entre o Brasil e os pases em desenvolvimento nas ltimas dcadas

mao e atuao do G2012 fez com que o pas se projetasse internacionalmente e se tornasse um eminente player nas negociaes
agrcolas da Rodada. Esse processo fez com que o pas entrasse de
maneira definitiva no alto nvel decisrio da Organizao, ocupando um lugar de destaque na arena comercial multilateral ao lado de
EUA, Unio Europeia, ndia, Japo e China.
O G20 foi criado em 2003, durante a V Conferncia
Ministerial da OMC, em Cancun, Mxico, e atuava13 no mbito
das negociaes para o estabelecimento de parmetros voltados
liberalizao de produtos agrcolas, um dos principais entraves para a concretizao da Rodada. A coalizo era responsvel,
poca de sua criao, por cerca de 60% da populao mundial,
70% da populao rural em todo o mundo e 26% das exportaes agrcolas mundiais.
Os principais membros do G20 eram PEDs que buscavam,
desde o incio da RDD, estabelecer medidas efetivas acerca das
disparidades do comrcio agrcola internacional, principalmente
quelas relacionadas a subsdios s exportaes e a acesso aos mercados. Em linhas gerais, a Conferncia em que o Grupo foi criado
foi marcada pela ao pragmtica da Coalizo durante as negociaes agrcolas, instituindo-se uma nova dinmica negociadora ao
longo de toda a negociao. Essa dinmica certamente abriu o
caminho para que outros grupos de PEDs agissem conjuntamente em prol de seus interesses, como o caso do G33 (que contava com diversos membros do G20 com posio mais defensiva
na esfera agrcola), o Grupo Africano, o Grupo frica-Caribe-

Pacfico (ACP), o Grupo de Economias Pequenas e Vulnerveis


(SVE, em ingls) e os j citados PMDRs14.
O Grupo, entre 2003 e 2008, passou a trabalhar continuamente por meio de reunies ministeriais, pronunciamentos e apresentao de propostas que, recorrentemente, norteavam o debate em
torno da regulao agrcola durante as negociaes.

12

O G-20 (23) formado por: frica do Sul, Bolvia, Argentina, Brasil, Chile,
China, Equador, Egito, Cuba, Filipinas Guatemala, ndia, Guatemala, Indonsia,
Mxico, Nigria, Paquisto, Paraguai, Peru, Tanznia, Tailndia, Uruguai,
Venezuela e Zimbbue. Disponvel em: http://www.wto.org/english/tratop_e/
dda_e/negotiating_groups_e.pdf Acesso em: 12 dez. 2014.

14

Apesar de a RDD no ter sido formalmente finalizada e a coalizo ainda


existir, o pice de atuao do G20 ocorreu durante a fase mais dinmica das
negociaes, entre 2003 e 2008.

15

13

304

A fora do G-20 baseia-se em dois pilares: seu objetivo de integrar plenamente a agricultura em um sistema multilateral de
comrcio justo e fundado em regras; e sua capacidade de conciliar interesses agrcolas divergentes dentro do prprio grupo.
Esses dois pilares outorgaram ao G-20 credibilidade sem precedente e evidenciaram que possvel encontrar um meio termo nas negociaes quando h honestidade nos propsitos e
probidade na abordagem.15

A despeito do impasse ocorrido na RDD em 2008, a perspectiva de atuao dos PEDs por meio de coalizes, sobretudo a do
G20, entendida como um ganho substancial em vista dos procedimentos decisrio e negociador no Sistema Multilateral de
Comrcio (SMC), sobretudo no que tange regulao da agricultura em nvel multilateral.
O G20 foi objeto de speras crticas e fortes presses das principais potncias, mas a legitimidade de suas posies e a firme
conduo do Brasil permitiram sua consolidao [...] deu provas de grande consistncia tcnica em suas propostas, coerncia
poltica em seu discurso e atuao e, acima de tudo, de profun-

DMICO, Flavio S. O G-20 e as negociaes agrcolas da OMC. Pontes, v. 3,


n.3, 2007. Disponvel em http://ictsd.org/i/news/12473/ Acesso em 20/06/2012.
Para uma abordagem mais profunda da composio e dos interesses dessas
coalizes, ver: OMC, Groups in the WTO, 2012. Disponvel em http://www.wto.
org/english/tratop_e/dda_e/negotiating_groups_e.pdf Acesso em: 04 jun. 2012.
Kamal Nath, poca, Ministro do Comrcio e Indstria da ndia.
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. G-20 e a OMC: Comunicados e
Documentos. Braslia, DF. Fundao Alexandre de Gusmo, 2007, p. 15.

305

Jos Luiz Pimenta Junior

do compromisso com o Mandato de Doha e com o objetivo


de desenvolvimento a que deve fazer jus esta Rodada16.

O Brasil, lder intelectual da Coalizo, passou gradualmente a


ocupar um papel central na definio das diretrizes e das estratgias de atuao do grupo ao longo da rodada, obtendo cada vez
mais legitimidade em suas propostas e na sua liderana intrabloco. O pas foi crucial na formulao e manuteno da coalizo,
que buscava a reforma da dinmica negociadora e a reviso das
normas at ento estabelecidas na rea agrcola, as quais privilegiavam os pases adeptos de medidas com efeitos distorcivos ao
comrcio internacional17.
Em contrapartida, nas negociaes bilaterais o Brasil tem se
destacado, nas ltimas dcadas, pelo tmido avano em termos de
celebrao de acordos preferenciais de comrcio (APCs). A assinatura desses acordos ganhou fora a partir da dcada de 1990,
e, atualmente, cerca de 600 APCs envolvendo bens e servios j
foram notificados OMC18. Ademais, devido estagnao das
negociaes comerciais em nvel multilateral, esses acordos passaram a incorporar novos temas (OMC extra), como meio ambiente, direitos trabalhistas, concorrncia, entre outros, ou aperfeioar
temas j negociados no nvel multilateral (OMC plus). So arranjos mais sofisticados do que aqueles do incio da dcada de 1990,
com foco em medidas behind the border, e que buscam acompanhar tendncias comerciais e reforar as principais cadeias produtivas dos pases que lanam mo de tais iniciativas (Badin, 2012;
Thorstensen, 2011).

Comrcio, Investimentos e Negociaes Internacionais: Uma breve anlise das


relaes econmicas entre o Brasil e os pases em desenvolvimento nas ltimas dcadas

O Brasil, detentor de 22 acordos preferenciais que envolvem


bens e/ou servios, concentrou a celebrao de APCs com pases da
Amrica Latina. Os arranjos extrarregionais que o pas possui so
com parceiros de pouca relevncia comercial, sendo que, em alguns
casos, os instrumentos ainda no se encontram vigentes, como
mostra a tabela 7 abaixo. Ademais, importante salientar que os
acordos dos quais o Brasil parte tm como foco a liberalizao
comercial por meio da desgravao tarifria, sendo que a grande
maioria no contm temas OMC plus ou OMC extra.
Tabela 7 Acordos comerciais dos quais o Brasil parte19
Acordos
Preferncia Tarifria Regional entre pases da ALADI (PTR-04)
Acordo de Sementes entre pases da ALADI (AG-02)
Acordo de Bens Culturais entre pases da ALADI (AR-07)
Brasil Uruguai (ACE-02)
Brasil Argentina (ACE-14)
Mercosul (ACE-18)
Mercosul Chile (ACE-35)
Mercosul Bolvia (ACE-36)
Brasil Mxico (ACE-53)
Mercosul Mxico (ACE-54)
Automotivo Mercosul Mxico (ACE-55)
Mercosul Peru (ACE-58)
Mercosul Colmbia, Equador e Venezuela (ACE-59)

MISSO DO BRASIL EM GENEBRA, Carta de Genebra. Ministrio das


Relaes Exteriores. Ano 4, n. 6, setembro de 2005, p. 6
16

Para uma anlise mais completa da atuao do Brasil no G20 durante a


Rodada Doha, ver: PIMENTA JR, J.L., Coalizes Internacionais e o G-20:
Aspectos da liderana brasileira na Rodada Doha de Desenvolvimento da
OMC. Disponvel em: http://www.iri.usp.br/documentos/defesa_12-09-12_Jose_
Luiz_Pimenta_Junior.pdf Acesso em: 12 dez.2014.
17

Fonte: WTO. Regional Trade Agreements Database. Disponvel em: http://


www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm Acesso em: 18 dez.2014.
18

306

Brasil Guiana (ACE-38)


Brasil Suriname (ACE-41)
Brasil Venezuela (ACE-69)

Uma abordagem mais detalhada do contedo dos acordos est disponvel


no stio eletrnico do MDIC, no endereo: http://www.desenvolvimento.gov.br/
sitio/interna/interna.php?area=5&menu=405 Acesso em: 20 dez.2014.
19

307

Jos Luiz Pimenta Junior

Mercosul Cuba (ACE-62)


Mercosul/ ndia
Mercosul/ Israel
Mercosul/ SACU AINDA SEM VIGNCIA

Comrcio, Investimentos e Negociaes Internacionais: Uma breve anlise das


relaes econmicas entre o Brasil e os pases em desenvolvimento nas ltimas dcadas

ciais com os pases dos Brics e diversos pases africanos; (iv) Agenda
OMC; (v) assinatura de Acordos de Cooperao e Facilitao de
Investimentos (ACFI); (vi) assinatura de Acordos para Evitar a
Dupla Tributao Internacional e, por fim (vii) fortalecimento institucional do Comrcio Exterior brasileiro21.

Mercosul/Egito AINDA SEM VIGNCIA


Mercosul/Palestina AINDA SEM VIGNCIA

Fonte: MDIC

Recentes iniciativas do setor privado brasileiro visaram propor


ao governo nacional uma agenda efetiva de negociao de APCS.
Em 2012, por exemplo, a Fiesp, por meio do estudo Anlise
Quantitativa de Negociaes Internacionais20 mapeou as perspectivas de importantes setores da economia brasileira em relao
assinatura de APCs, No estudo, foram simulados acordos entre
o Mercosul e diversos pases, e os resultados derivados da liberalizao comercial foram compartilhados com eminentes empresas e
associaes setoriais. Em linhas gerais, foi consenso entre as associaes e empresas consultadas que a Amrica Latina a regio em
que o Brasil deve concentrar seus esforos negociadores, sobretudo
em relao a acordos que vo alm do espectro tarifrio. Outras
oportunidades tambm podem ser visualizadas com EUA, Unio
Europeia e Unio Aduaneira da frica Austral.
Em 2013 e 2014, a Fiesp tambm lanou dois Documentos de
Posio, que buscavam atentar para a necessidade de integrar estrategicamente a economia nacional esfera internacional. De maneira geral, ambos os documentos eram pautados por cinco eixos de
atuao: (i) aprofundamento da integrao regional (Mercosul
e Amrica Latina); (ii) incremento da integrao extrarregional
(sobretudo com pases/regies que contam com uma estrutura
produtiva de elevado contedo tecnolgico, como EUA, Japo e
Unio Europeia; (iii) intensificao de aes econmicas e comer Documento disponvel no stio da FIESP em: http://www.fiesp.com.br/indicespesquisas-e-publicacoes/analise-quantitativa-de-negociacoes-internacionais/
Acesso em: 12 dez. 2014.
20

308

Consideraes Finais
Como se pode perceber, o Brasil tem ampliado seus esforos
visando a uma maior integrao com PEDs. Em nvel poltico, as
ltimas dcadas foram cruciais para o maior engajamento do pas em
projetos de cooperao Sul-Sul, os quais visaram transferncia da
expertise brasileira para outros pases, em temas-chave para o desenvolvimento econmico de regies como frica e Amrica Latina.
Ao longo da presente anlise, possvel evidenciar o esforo que
governo e empresariado passaram a empreender nos ltimos anos,
com vistas a diversificar os destinos das exportaes brasileiras.
Apesar de incipiente, crescente o nmero de PEDs que passaram
a figurar entre os principais compradores de produtos brasileiros
na ltima dcada. Nesse sentido, destaca-se a atuao de entidades governamentais, agncias especializadas, federaes e associaes que, por meio de aes de inteligncia comercial e diplomacia empresarial, atuam como verdadeiros facilitadores do acesso de
produtos brasileiros a novos mercados.
Em relao aos investimentos brasileiros no exterior, buscou-se
destacar o pujante processo de internacionalizao de alguns setores da economia nacional, que tiveram como foco o mundo em
desenvolvimento. Pases que crescem a taxas elevadas e com mercados cada vez mais consolidados, passaram a ser destino dos mais
diversos tipos de iniciativas brasileiras nas ltimas dcadas.
Apesar dos avanos, essa dinmica precisa ser aprofundada. O
Brasil precisar capturar cada vez mais as crescentes oportunida Para maiores informaes, consultar: http://www.fiesp.com.br/indicespesquisas-e-publicacoes/propostas-de-integracao-externa-da-industria/ Acesso
em: 12 dez. 2014.
21

309

Jos Luiz Pimenta Junior

Comrcio, Investimentos e Negociaes Internacionais: Uma breve anlise das


relaes econmicas entre o Brasil e os pases em desenvolvimento nas ltimas dcadas

des presentes nas economias emergentes. Nesse sentido, iniciativas como a proposio de Acordos de Cooperao e Facilitao de
Investimentos (ACFIs), em curso pelo governo brasileiro a pases
da frica e, futuramente, Amrica Latina devem ser ampliadas. Os
ACFIs foram concebidos em conjunto com o setor privado brasileiro, atendendo a diversas prerrogativas e prioridades estabelecidas
pelo setor produtivo. Cabe, a partir de agora, a ampliao dessa
agenda, com a assinatura de acordos comerciais ambiciosos e equilibrados que atendam aos interesses do setor privado brasileiro.
fundamental que o Brasil amplie e consolide sua presena no
exterior de maneira estruturada, sobretudo em pases emergentes.
Para tanto, o planejamento e a combinao de polticas de curto,
mdio e longo prazos devem ser foco de atuao conjunta do
governo e do setor produtivo brasileiro.

CAMARGO, Suzana. Nuevos Negocios. Revista PIB: Presena


Internacional do Brasil. ano VI, n. 25, maro/abril 2014.

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310

311

Jos Luiz Pimenta Junior

Comrcio, Investimentos e Negociaes Internacionais: Uma breve anlise das


relaes econmicas entre o Brasil e os pases em desenvolvimento nas ltimas dcadas

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313

Jos Luiz Pimenta Junior

Odebrecht:
http://odebrecht.com/pt-br/organizacao-odebrecht/
odebrecht-no-mundo
Andrade Gutierrez: http://www.andradegutierrez.com.br/QuemSomos.
aspx#mundo
Marcopolo: http://www.marcopolo.com.br/marcopolo/unidades-fabris/
exterior

AGRICULTURA, COMRCIO
INTERNACIONAL E
COOPERAO SUL-SUL:
O CONTENCIOSO DO
ALGODO BRASIL-EUA
Carlos Henrique Canesin*
Adriana Mesquita Corra Bueno**

Introduo
O ambiente internacional sofreu sensveis alteraes desde os
tempos da balana de poder do concerto europeu at o atual estgio liberalizante. O que encerrou, mas tambm abriu, novos instrumentos de poltica internacional. Embora a poltica de poder
no possa ser a priori descartada das relaes interestatais, seu uso
tem sido cada vez mais restrito e tm prevalecido mecanismos de
conciliao e acomodao diversos (Pease, 2003).
O que se observa que os instrumentos de poltica a que podem
recorrer os Estados se alteraram com a reestruturao do sistema
internacional. Mas o mesmo no verdade a respeito de suas moti* Doutorando em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes
Internacionais da Universidade de Braslia. Analista A de Cooperao
Internacional da Embrapa-SRI.
** Doutorando em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes
Internacionais da Universidade de Braslia. Analista A de Cooperao
Internacional da Embrapa-SRI.

314

315

Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno

Agricultura, comrcio internacional e cooperao SulSul: o contencioso do algodo Brasil-EUA

vaes. Com isso no se sugere aqui que os Estados estejam exclusiva ou principalmente preocupados com questes de segurana, o
que no era uma realidade absoluta mesmo sob a ordem precedente, mas sim que os mesmos, assim como qualquer indivduo racional, possuem preferncias inerentes aos seus sistemas domsticos
de legitimidade e que esses mesmos Estados buscam no ambiente
internacional a realizao dessas preferncias.
Ora, uma vez que os Estados, enquanto atores racionais, so
capazes de definir objetiva e coerentemente seu conjunto de preferncias, devem tambm ser capazes de avaliar os custos e benefcios
envolvidos na consecuo das mesmas, dadas as restries impostas
pelo meio externo. E dessa forma, so capazes de escolher o melhor
meio de ao para maximizar seu bem-estar.
Resulta da, como observa Helen Milner (1997), que o sistema
internacional oferece tanto a possibilidade de cooperao quanto
de conflito, a depender das preferncias externalizadas pelo ator-Estado em questo, dos incentivos do sistema (meios de ao factveis) e da prpria natureza da questo (temtica).
Todo Estado, assim como os indivduos, procura maximizar
seu bem-estar. O bem-estar de um Estado significa em ltima
instncia o bem-estar de sua sociedade e assim de cada indivduo que a constitui. Dessa forma, o bem-estar do todo, Estado,
no pode ser diversamente definido em relao ao bem-estar de
suas partes constituintes. O que implica que para o Estado, assim
como para o indivduo, o bem-estar pode ser definido por meio
da teoria econmica e a maximizao do bem-estar implica na
maximizao de seus recursos materiais (Nicholson, 2005). Bem
verdade, existam conflitos distributivos em torno dessas dotaes,
a renda per capita mdia um bom indicador de desenvolvimento
econmico por sua correlao positiva com uma diversa gama
fatores que indubitavelmente contribuem para o bem-estar dos
indivduos (Jones, 2005).
Os Estados, atores racionais no ambiente internacional, tendem assim a buscar a maximizao de seu bem-estar pela realizao de ganho econmico, sobretudo o comercial como se pode
facilmente observar nas recorrentes negociaes multilaterais na

OMC. Os arranjos multilaterais, bilaterais ou regionais so adotados conforme a percepo de que avanam os interesses particulares de seus aderentes.
importante notar, no entanto, que assim como existem
assimetrias no ambiente internacional o mesmo vale para o
acesso de determinados grupos privilegiados ao aparato estatal,
mais facilmente transmitindo as suas prprias preferncias s
formulaes governamentais. Tal dinmica depende do poder
relativo dos grupos mobilizados domesticamente e, embora obedea a mecanismos competitivos, sofre dos problemas naturais
de qualquer formulao de ao coletiva (Olson, 1965; Olson;
Zeckhauser, 1966).
O que fica patente que, embora as preferncias dos Estados
possam ser traduzidas em termos econmicos, os mecanismos
sua disposio para avan-las so eminentemente polticos.
nesse sentido que no se pode descartar a priori a utilizao de
quaisquer instrumentos, dadas as condies restritivas de ganhos
e custos em cada situao especfica, ao alcance dos Estados no
sistema internacional inclusive a guerra e a poltica de poder
no so a priori descartadas, no entanto, seus custos tanto de curto quanto de longo prazo so to absurdamente imensurveis que
sua utilizao se torna virtualmente improvvel dados os ganhos
possivelmente auferidos.
Isso sugere que o atual sistema internacional penaliza pesadamente atitudes belicistas, mas no coage de forma alguma em favor
da cooperao interestatal, esta continua a ser uma deciso autnoma dos atores, tanto quanto o conflito (Milner, 1997). Definida a
estratgia cooperativa, para um caso particular, como aquela que
maximiza o bem-estar do Estado, inicia-se a barganha com outros
Estados para extrair da cooperao os maiores dividendos possveis.
A barganha cooperativa se d, assim, fundamentalmente em
torno do aspecto distributivo. E embora seja eficiente em seu sentido paretiano no equitativa, sendo permeada por linkages com
outras reas temticas e outros tabuleiros, assim como pela interdependncia assimtrica (Keohane; Nye, 1989). Dessa forma, as
compensaes (sidepayments) ou as retaliaes (shadow price), so

316

317

Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno

Agricultura, comrcio internacional e cooperao SulSul: o contencioso do algodo Brasil-EUA

nada mais do que materializaes dos linkages no jogo cooperativo/


competitivo, que visam ampliar/reduzir o winset dos atores.
Uma vez que a vinculao ao jogo cooperativo uma deciso autnoma, surge um problema operacional externo ao jogo
que pode afetar seu output. Este problema a factibilidade e credibilidade dos compromissos assumidos. Pois, muito embora os
ganhos percebidos conjuntamente na cooperao possam ser suficientes para garantir o compromisso, sempre existe a possibilidade
de desero um recorrente problema na teoria dos jogos, o que
impede solues iterativas para as disputas.
Uma soluo para o problema cooperativo pode ser a criao de
organismos internacionais capazes de monitorar e garantir em certa medida o cumprimento dos acordos, como no caso do rgo
de Soluo de Controvrsias (OSC) da Organizao Mundial do
Comrcio (OMC). Em alguns casos inclusive com a delegao de
parcela da soberania estatal para uma instituio internacional com
mandato previamente acordado, de forma a garantir o controle recproco do comportamento dos atores, como a Unio Europeia (UE).
Esses mecanismos de controle em reas nas quais os ganhos
conjuntos percebidos so altos, mas os mecanismos tradicionais
de garantir a adeso ao acordo e/ou os mecanismos domsticos de
controle so ineficientes, aumenta substancialmente a credibilidade
dos compromissos (Coutinho; Hoffmann; Kfuri, 2007). Sob essa
perspectiva, as organizaes internacionais de todos os tipos, sejam
de carter tcnico como o sistema multilateral de comrcio GATT/
OMC, e at os arranjos de integrao regional podem ser entendidos como mecanismos de self-enforcement dos acordos internacionais, garantidos por mecanismos de monitoramento da adeso ao
mandato pr-estipulado.
Dessa forma, a sustentabilidade em longo prazo de qualquer
regime internacional1 depender da eficcia obtida em se garantir

o cumprimento dos acordos e regras do mesmo e o desempenho


de cada Estado em elevar os seus prprios ganhos gerais no sistema
internacional e, por conseguinte, seu bem-estar domstico, depender de sua eficincia em se utilizar dos mecanismos da interdependncia assimtrica para estabelecer os linkages entre diferentes
reas temticas e tabuleiros de negociao de forma a construir um
ambiente favorvel s suas prprias preferncias.
No caso especfico tratado neste captulo, procuraremos
demonstrar como o Brasil se utilizou desses instrumentos para
estabelecer linkages entre o sistema multilateral de comrcio representado pela OMC e o sistema de cooperao internacional para o
desenvolvimento, especificamente em sua vertente de cooperao
tcnica Sul-Sul.

A origem das teorias de regimes internacionais situa-se na dcada de 1970,


com a publicao do artigo International responses to technology: concepts
and trends, por John Ruggie (1975). Conforme o racionalista Stephen Krasner,
os regimes podem ser definidos como conjuntos de princpios implcitos ou
explcitos, normas, regras e procedimentos em torno dos quais as expectativas

A OMC e a soluo de controvrsias


A Organizao Mundial do Comrcio, estabelecida no ano de
1995, foi o principal fruto da Rodada Uruguai de negociaes multilaterais de comrcio e substituiu tanto na prtica quanto no imaginrio o perfil anterior de comrcio internacional administrado
por um comit de potncias comerciais que prevalecia sob o Acordo
Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT) desde o ps-guerra.
A principal funo da OMC servir como frum para que seus
membros criem e alterem as regras globais de comrcio de forma
multilateral e, ao mesmo tempo, procurem maximizar os ganhos
potenciais do comrcio internacional para o conjunto de sociedades representadas pelo sistema. Em conjunto, os membros procurariam criar novas oportunidades econmicas, em um jogo de soma
positiva, derrubando barreiras comerciais de forma ainda mais acelerada do que nas dcadas anteriores, em futuras rodadas de negociaes da entidade.

318

dos atores convergem em uma dada rea das relaes internacionais (Krasner,
1982, p. 2). Outros expoentes dessa corrente so Susan Strange, Robert
Keohane e Robert Axelrod.

319

Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno

Agricultura, comrcio internacional e cooperao SulSul: o contencioso do algodo Brasil-EUA

O Sistema de Soluo de Controvrsias da instituio, por


sua vez, seria utilizado pelos Estados membros, aliado a sistemas
domsticos de defesa comercial alinhados s diretrizes multilaterais,
para identificar medidas ilegais de acordo com as regras multilaterais e fazer cumprir as obrigaes comerciais existentes. Esse ,
portanto, um mecanismo essencial para garantir em longo prazo
a sustentabilidade do sistema por meio da efetiva execuo dos
compromissos assumidos na organizao e, segundo opinio do ex-Diretor Geral Pascal Lamy, garantindo a igualdade de condies
para todos (OMC, 2013. Traduo nossa).
Pesquisa realizada pelo Conselho Consultivo do DiretorGeral no ano de 2004 (OMC, 2004) mostra que a opinio geral
de que o sistema tem sido um notvel sucesso da organizao.
Outros estudiosos (Busch; Reinhardt, 2000) vo ainda mais longe
e chegam a concordar com a afirmao do ex-Diretor Geral Mike
Moore (OMC, 2000) de que o mecanismo de soluo de controvrsias o eixo central e a espinha dorsal do sistema multilateral de comrcio.
Com a finalidade de assegurar a participao adequada dos pases em desenvolvimento (PED) no novo sistema, quando os membros menos desenvolvidos no possussem recursos ou expertise
para aplicar os novos regulamentos ou adotar procedimentos litigiosos, a entidade ofereceria treinamento e assistncia, pagas principalmente pelas contribuies dos pases desenvolvidos (PD) mais
ricos como Estados Unidos (EUA) e Unio Europeia (UE).
No entanto, pouco de fato parece ter sido alcanado no sentido da efetiva incluso desses atores menores no efetivo processo
de negociao dos pilares da regulao comercial internacional e
na utilizao do instrumental criado para garantir um padro mais
justo de comrcio: o rgo de Soluo de Controvrsias (OSC).
Conforme observam Bown e Hoekam (2005), os pases mais
pobres membros da OMC esto quase que completamente ausentes dos procedimentos necessrios para garantir o cumprimento dos acordos firmados na organizao e a aplicao correta dos
seus direitos de acesso a mercados, representado formalmente pelo
sistema de soluo de controvrsias. Embora os pases em desen-

volvimento mais avanados e maiores faam uso crescente dos


mecanismos estabelecidos no Entendimento sobre Soluo de
Controvrsias da OMC (DSU), os pases de menor desenvolvimento relativo (LDC2) esto em sua maioria alijados do processo
em qualquer uma das categorias: demandante, acionado ou parte
interessada/terceira parte.
O sistema de soluo de controvrsias da OMC tem caractersticas de bem pblico ofertado pela organizao e sua eficcia
fundamental tanto do ponto de vista da legitimidade institucional
quanto pelas externalidades positivas que pode gerar para o sistema
multilateral de comrcio e suas partes (Bagwell; Mavroidis; Staiger,
2002). A participao ativa no sistema de soluo de controvrsias
da OMC pode ter externalidades positivas se os esforos especficos
de um pas contribuir para a remoo de uma barreira comercial
que afete negativamente tambm outros membros da organizao.
Ao passo que essa mesma participao, em nvel apropriado,
reduz a incerteza e d maiores garantias quanto ao cumprimento
dos acordos firmados na organizao. Ainda, faz com que os pases estejam mais dispostos a aprofundar o escopo de seus prprios
compromissos, dado o reduzido risco de desero, para conseguir
vantagens adicionais de outros membros. Isso pode levar a um efeito em cadeia, conduzindo o sistema para maiores nveis de liberalizao progressivamente mais rpidos.
A garantia do cumprimento dos compromissos acordados um
problema comum na literatura de organizaes internacionais, e se
materializa no caso da OMC com especial importncia para os pases em desenvolvimento que ainda no esto totalmente integrados

320

De acordo com o critrio classificatrio desenvolvido pelo Banco Mundial,


utilizando o Produto Nacional Bruto per capita (WB, 2013a, 2013b, 2013c)
calculado pelo mtodo Atlas, os pases podem ser estratificados por nvel de
renda per capita: 1) Pases Desenvolvidos (PD), renda per capita maior do
que USD 12.615; 2) Pases em desenvolvimento (PED), renda per capita entre
USD 1.085 e USD 12.615; 2.1) Pases em Desenvolvimento de renda mdiaalta (PEDma), renda per capita entre USD 4.086 e USD 12.615; 2.2) Pases
em Desenvolvimento de renda mdia-baixa (PEDmb), renda per capita de USD
1.036 a USD 4.085; e 3) Pases de menor desenvolvimento relativo (LDC),
renda per capita igual ou inferior a USD 1.035.
2

321

Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno

Agricultura, comrcio internacional e cooperao SulSul: o contencioso do algodo Brasil-EUA

ao sistema (tratamento especial e diferenciado). Assim, uma falha


sistmica que impossibilite os pases em desenvolvimento de exigir
o cumprimento de acordos e compromissos existentes pode levar
ao colapso no apenas do OSC, mas do prprio motor da OMC
que a liberalizao progressiva do comrcio internacional.
Esse efeito adviria do fato de que os pases em desenvolvimento
correspondem hoje maioria dos pases membros da organizao
e que, portanto, a continuidade e viabilidade do objetivo principal
da OMC requer a incorporao progressiva desses pases na normalidade do sistema multilateral. Caso esses pases possuam suficientes razes para acreditar que no podero exigir o cumprimento das
obrigaes dos outros membros especialmente chave so os direitos de acesso a mercado, por meio do sistema de soluo de controvrsias , eles estaro menos propensos a efetivar seus prprios
compromissos na OMC e a assumir novos compromissos no curso
da atual Rodada Doha de negociaes comerciais multilaterais.
Parte do debate acadmico sobre a participao dos pases em
desenvolvimento no sistema multilateral de comrcio tem, assim,
se concentrado em identificar as possveis explicaes para a baixa
participao dos pases em desenvolvimento na soluo de controvrsias na OMC.
Uma diversa gama de variveis tem sido sugerida como potenciais explicaes por essas pesquisas: i) falta de compreenso correta dos direitos e obrigaes na OMC; ii) problemas de articulao
entre o setor pblico e o setor privado na identificao de demandas; iii) restries de recursos financeiros e humanos para identificar violaes e levar disputas at o final; e iv) temor de que as preferncias comerciais ou outras formas de assistncia sejam retiradas
pelos pases desenvolvidos em retaliao; dentre outras.
No entanto, embora esse elenco de variveis mais frequentemente apontado seja vlido e em nossa opinio represente bem
uma explicao do cenrio atual de utilizao do sistema de soluo de controvrsias da OMC pelos pases em desenvolvimento,
essa uma explicao parcial. Para compreender a instalao e os
desdobramentos dos contenciosos, assim como as posies brasileiras e de outras partes interessadas em apoio na OMC nestes,

necessria uma anlise com amplitude ainda maior que tenha


como foco as conexes entre os diferentes regimes e subsistemas
do sistema internacional e a atuao da Poltica Externa Brasileira
(PEB), no contexto do contencioso do algodo na OMC, neste
cenrio ampliado.

322

Diretrizes da Poltica Externa Brasileira no governo Luis


Incio Lula da Silva (2003-2010)
A diplomacia do governo Lula conferiu continuidade s linhas
gerais da poltica externa brasileira na medida em que o Estado se
manteve como principal definidor da PEB. Ademais, os principais
temas e agendas presentes na poltica externa brasileira do governo
Lula como ser explicitado abaixo remetem queles presentes
nos governos brasileiros desde a dcada de 1960, quando a PEB
passou a estar diretamente relacionada ao objetivo do desenvolvimento. Portanto, a diplomacia lulista no representa uma ruptura ou inflexo; antes, uma reformulao da estratgia de insero
internacional do Brasil.
Isso , trata-se de uma mudana muito mais de forma de elaborao e execuo da poltica exterior do que contedo. Nesse sentido, conforme Marcelo Fernandes de Oliveira (2005), a diplomacia
do governo Lula aprofundou a correo de rota iniciada no final do
segundo mandato de seu predecessor, Fernando Henrique Cardoso.
Ademais, de acordo com Cervo3, a PEB do governo Lula caracterizou-se pelo paradigma logstico de insero internacional, ou
seja, a diplomacia brasileira buscava o interesse nacional do pas
de forma madura e que visa o desenvolvimento econmico, social
e poltico do Estado brasileiro. Alcides Vaz (2003, p. 8) tambm
Segundo nomenclatura elaborada por Paulo Roberto de Almeida (2006,
p. 95-106), as obras concernentes diplomacia do referido governo dividemse em: vozes autorizadas, ou seja, posies e discursos oficiais do Itamaraty;
apoiadores externos, acadmicos e profissionais de comunicao que apoiam
as diretrizes desse governo; e os independentes ou crticos, que possuem um
olhar crtico sobre as diretrizes da atual diplomacia. Amado Cervo considerado
um apoiador externo da diplomacia do governo Lula.
3

323

Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno

Agricultura, comrcio internacional e cooperao SulSul: o contencioso do algodo Brasil-EUA

considera que a poltica exterior desenhada pelo governo Lula no


representou uma ruptura com a PEB do governo anterior, apesar
de apresentar nuances diferenciadoras e crticas postura adotada
por FHC e seu Chanceler:
Embora no configure ruptura direta com nenhuma das
dimenses centrais da poltica exterior do governo anterior,
e no introduza tampouco elementos inditos em relao a
outros perodos histricos, a orientao que o Governo Lula
procura imprimir poltica externa constri-se a partir de avaliao crtica da conduo e dos resultados alcanados por seu
antecessor, bem como da trajetria que se imprimiu ao
diplomtica do Brasil aps o declnio do nacional desenvolvimentismo ao final dos anos oitenta.

Assim, a ao diplomtica brasileira do governo Lula aprofundou a nfase aos aspectos polticos e sociais e s parcerias
com outros pases em desenvolvimento de renda mdia como
ndia, frica do Sul, China e Rssia,4 que j estavam presentes
na ao do Itamaraty desde o governo interino de Itamar Franco
e que, no limite, uma diretriz da PEB desde a dcada de 1960.
Destarte, a poltica externa recuperou, parcialmente, pontos da
agenda da Poltica Externa Independente (PEI) e do Pragmatismo
Responsvel e Ecumnico.5
Nesse contexto, as grandes linhas de atuao da poltica exterior
do governo Lula foram:
Cumpre destacar que, embora China e Rssia sejam considerados neste
estudo como pases intermedirios, seus aspectos econmicos, militares,
demogrficos e at geogrficos permitem que sejam denominados por alguns
autores grandes potncias (Almeida, 2004, p. 162-184). Nesse sentido, a
coordenao poltica com esses pases torna-se mais complexa e dificulta a
conformao de coalizes nos mesmos moldes da iniciativa IBAS, por exemplo.
4

A proximidade que a agenda exterior do governo Lula possui em relao


PEI e ao Pragmatismo Responsvel gera crticas por parte dos chamados
autores independentes ou crticos, os quais afirmam que a diplomacia do
governo Lula reproduz de forma equivocada o terceiro-mundismo das dcadas
de 1960 e 1970.
5

324

(...) revitalizao e ampliao do MERCOSUL; intensificao


da cooperao com a Amrica do Sul e com os pases africanos;
relaes maduras com os Estados Unidos; importncia das relaes bilaterais com as potncias regionais China, ndia, Rssia
e frica do Sul; ampliao do nmero de membros permanentes no Conselho de Segurana das Naes Unidas; participao
nos principais exerccios multilaterais em curso Rodada de
Doha da Organizao Mundial do Comrcio, negociao da
ALCA e entre MERCOSUL e Unio Europeia, assim como
na conformao das novas regras que regero as relaes econmicas com vistas defesa dos interesses dos pases em desenvolvimento. (Lima, 2003, p. 97-98)

A partir da anlise dos temas e agendas presentes na poltica


exterior brasileira desde 2003, pode-se inferir que h dois grandes
elementos norteadores da diplomacia do governo Lula, quais sejam:
multilateralismo de reciprocidade,6 presente na atuao brasileira junto
s Naes Unidas e seu Conselho de Segurana; junto OMC, referente ao comrcio internacional; clima e outras questes ambientais;
sade e direitos humanos; e internacionalizao da economia brasileira, por meio da integrao regional e enfoque em relaes bilaterais
com parceiros estratgicos Estados Unidos, China, ndia e Rssia,
por exemplo. (Cervo; Bueno, 2008, p. 491 e ss).
Em anlise que combina o modelo de Hermann7 e pressupostos
construtivistas, Vigevani e Cepaluni (2007) advogam que a principal estratgia de insero internacional da poltica exterior brasileira
do governo Lula foi a autonomia pela diversificao, isto , busca-se a consecuo do interesse nacional de forma independente e sem
Esse conceito, desenvolvido por Amado Cervo, afirma que a reciprocidade
se estabelece no SI quando as regras do ordenamento multilateral beneficiam
todos os Estados envolvidos, sem privilegiar aqueles que so considerados
potncia. Ainda, deve ele estar presente em todos os mbitos da ordem
internacional, quais sejam: comrcio, economia, segurana, questes
ambientais e de sade e direitos humanos (Cervo; Bueno, 2008, p. 496).
6

Esse modelo busca examinar a extenso das alteraes de rumos da


poltica externa e identificar os principais atores e eventos que provocam tais
mudanas.

325

Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno

Agricultura, comrcio internacional e cooperao SulSul: o contencioso do algodo Brasil-EUA

alinhamentos automticos, trabalhando com parceiros diversos: pases desenvolvidos, em desenvolvimento e demais intermedirios e a
capacidade de fornecer bens pblicos globais, ou seja, intervir em
assuntos variados, que atenderiam no apenas aos interesses brasileiros imediatos mas tambm os de longo prazo ou mais difusos.
Essa autonomia pela diversificao revelou-se em dois eixos
principais: regionalismo e integrao regional, por meio do papel
de liderana que o pas procurou desenvolver na Amrica Latina
e, em especial, na Amrica do Sul, desde a ascenso de Lula
Presidncia; e nfase nas relaes Sul-Sul, por intermdio de parcerias e alianas como o G-208 e o Frum IBAS.9
Andrew Hurrell (2007) examina o surgimento das regies na
poltica internacional e afirma ser necessrio incorporar as sociedades internacionais regionais ou sistemas de Estados regionais em uma adequada compreenso da sociedade internacional
contempornea como um todo. O regionalismo10 um processo
instvel e indeterminado de sete lgicas mltiplas que competem entre si, sem um ponto de fim nico. As lgicas concorrentes
apontadas por Hurrell so: econmica, transformao tecnolgica, integrao societal, competio por poder poltico, segurana,
identidade e comunidade.
Ainda, o impacto do regionalismo na poltica internacional
entendido como uma resposta s crises e falncia econmi-

cas e percepo regional compartilhada de que os vizinhos so


necessrios como parceiros em um mundo poltica e economicamente indecente e ameaador (Hurrell, 2007, p. 141. Traduo
nossa). Da, decorre a conceituao de Sistema Multirregional
Internacional, isto , um sistema de Estados no qual prevalece as
diversas regies existentes.
Nesse contexto, alguns pases emergentes destacam-se em suas
regies e buscam consolidar sua posio de lderes e potncias
regionais11 no sistema internacional. O que diferencia as potncias
regionais dos demais emergentes existentes em uma determinada
regio que essas so capazes de prover bens pblicos para Estados
vizinhos, como benefcios econmicos, manuteno da paz e segurana, estabilidade e coordenao poltica. Ademais, potncias
regionais projetam seu poder seja ele duro ou brando e exercem
influncia poltica na regio a que pertencem.
No mbito desse Sistema Multirregional Internacional, o Brasil
exerce papel de liderana12 na Amrica Latina, como bem expressou o aceite para comandar a Misso das Naes Unidas para
Estabilizao do Haiti em 2003. O custeio de uma operao de
pacificao denota a vontade tcita do pas em afirmar-se como
lder do subcontinente e o interesse em um assento permanente,
com direito a veto, no Conselho de Segurana das Naes Unidas.
Ainda no campo regional, o Brasil empreendeu aes que visavam o fortalecimento do Mercosul, com a entrada de novos membros associados (Peru, Colmbia e Equador) e da Venezuela, como

O G-20 concentra sua atuao em agricultura, e possui vinte e trs membros


frica do Sul, Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, China, Cuba, Egito, Equador,
Filipinas, Guatemala, ndia, Indonsia, Mxico, Nigria, Paquisto, Paraguai,
Peru, Tailndia, Tanznia, Uruguai, Venezuela e Zimbbue. Ele foi formado no
dia 20 de agosto de 2003 para a V Conferncia da OMC, que durou de 10 e 14
de setembro desse mesmo ano.
8

O Frum de Dilogo ndia-Brasil-frica do Sul (Ibas) foi criado em junho de


2003 e possui trs pilares: coordenao poltica, cooperao setorial trilateral,
por meio dos Grupos de Trabalho, e o Fundo Ibas para Alvio da Fome e da
Pobreza.
9

Hurrell recorda que necessrio diferenciar alguns processos comumente


definidos como regionalismo. So conceitos distintos de regionalismo, e entre
si: regionalizao, identidade e conscincia regionais, cooperao interestatal
regional, integrao econmica regional e consolidao regional.
10

326

Alguns autores, como Ricardo Sennes, utilizam o conceito pases


intermedirios, por tratar-se de uma conceituao mais abrangente do que
potncias regionais e pases emergentes e permitir uma agenda de pesquisa
comparativa. Pases intermedirios so Estados que ocupam intuitivamente uma
posio intermediria no ranking de capacidades polticas internacionais e que
esto, portanto, situados em um nvel intermedirio de importncia internacional
poltica e econmica (Vaz, 2006, p. 53-54. Traduo nossa). Para anlise
detalhada dessa categoria conceitual, ver Sennes (2006) e Hurrell (2000).
11

Em discursos oficiais, Lula e o Itamaraty desvinculam hegemonia de


liderana; afirmam que essa no almejada pelo pas e que esta uma
vocao natural do mesmo, devido a seu tamanho geogrfico, capacidade
econmica e tradio de articulao externa.
12

327

Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno

Agricultura, comrcio internacional e cooperao SulSul: o contencioso do algodo Brasil-EUA

Estado-parte, e a estabilidade econmica e da segurana regional,


por meio da maior integrao da regio embora efetivamente o resultado final dessas polticas ser contestvel. Aqui, destaca-se a criao da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), que
forma zona de livre comrcio entre os blocos do Mercosul e da
Comunidade Andina de Naes (CAN), alm de Chile, Guiana
e Suriname. Na dimenso da segurana regional, foi criado o
Conselho de Defesa Sul-Americano, proposta essa feita pelo Brasil.
Nesse sentido, a poltica externa brasileira do governo Lula
combinou o regionalismo e as relaes Sul-Sul na busca de uma
autonomia externa que se pautava pela diversificao, tanto de
parcerias quanto de temas nos quais o pas julgava ter capacidade
de intervir. Apesar da forte aproximao com pases do Sul desde 2003, no governo Lula, nesse perodo o Brasil no desconsiderou ou rompeu laos com seus parceiros tradicionais do Norte,
como Estados Unidos, Unio Europeia (UE) e Japo. Dessa forma, entende-se que no perodo de anlise os principais objetivos da
PEB foram: assegurar poder de barganha ao pas nas negociaes
internacionais em mltiplas frentes, reduzir as assimetrias presentes
no sistema internacional, consolidar o papel e a imagem do Brasil
como lder regional e potencializar condies para fomento do
desenvolvimento nacional.

cional; entretanto, com a gradual constituio de um Sistema de


Cooperao Internacional para o Desenvolvimento (SICD) durante as dcadas de 1940 a 1960, os dois conceitos se diferenciam e,
em 1969, o Comit de Assistncia para o Desenvolvimento da
Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(CAD/OCDE) elabora o conceito definitivo de Ajuda Oficial ao
Desenvolvimento (AOD), para substituir o termo ajuda. A AOD
caracteriza-se por ocorrer estritamente no mbito governamental e
por ter pelo menos 25% de seu montante financeiro transferido
em carter de fundos perdidos.
Conforme Aylln Pino (2006), o SICD um regime internacional heterogneo, decorrente de trs dinmicas histricas: (i) o conflito Leste-Oeste, caracterstico do perodo bipolar de 1945-1988; (ii)
o processo de descolonizao, que teve incio em meados do sculo
XX e foi aprofundado a partir da dcada de 1950, e o consequente
deslocamento do conflito para o eixo Norte-Sul; e (iii) o aprofundamento da globalizao e das integraes regional e econmica.
O SICD passou por profundas alteraes, sobretudo a partir das mudanas ocorridas no sistema internacional no incio do
sculo XXI, como a crise financeira, a diminuio da ajuda externa
por parte de doadores tradicionais e o surgimento de atores estatais
emergentes ou intermedirios. Os doadores emergentes, principais
protagonistas da Cooperao Sul-Sul para o Desenvolvimento,
caracterizam-se por serem pases que atingiram um patamar mdio
de desenvolvimento relativo mais recentemente, como frica do
Sul, Brasil13, China, ndia, Mxico e Turquia. Em geral, os doadores emergentes possuem uma rede de cooperao bastante difusa e
com foco em sua regio, para garantir a paz, estabilidade e reforar
sua liderana regional, por meio da distribuio de bens pblicos
(Vigevani; Cepaluni, 2007).
A cooperao tcnica se institucionaliza a partir da criao das
agncias especializadas da ONU (Unesco, Pnud, Unicef ), das agn-

Cooperao Sul-Sul brasileira contempornea: definies,


prticas e lugar na agenda da PEB
Para compreender a problemtica proposta, faz-se necessrio retomar o Sistema Internacional de Cooperao ao Desenvolvimento,
suas origens, conceito, evoluo e como a Cooperao Sul-Sul para
o Desenvolvimento est inserida nesse Sistema. O conceito ajuda
surge no ps-II Guerra Mundial para definir a ajuda econmico-financeira que os Estados Unidos forneceram a diversos pases da
Europa Ocidental e ao Japo para reconstruir suas economias, devastadas pelo conflito.
A ajuda, nesse perodo, remanescente do neocolonialismo
do incio do sculo XX e confunde-se com a cooperao interna328

O Brasil no signatrio da Declarao de Paris (OCDE), no um membro


do DAC/OCDE e no aceita o rtulo de doador emergente, pois trabalha com
o conceito de horizontalidade e entende o conceito de doador como vertical.
13

329

Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno

Agricultura, comrcio internacional e cooperao SulSul: o contencioso do algodo Brasil-EUA

cias de cooperao bilateral (USAID EUA, Jica Japo, DFID


Reino Unido, GTZ/GIZ Alemanha, AFD Frana, AECID
Espanha, dentre outras) e da Organizao para a Cooperao e
o Desenvolvimento Econmico (OCDE), entre as dcadas de
1950 e 1970. No incio dos anos 1970, surge a cooperao entre
Estados em desenvolvimento, a chamada Cooperao Sul-Sul para
o Desenvolvimento (CSS-D)14. Essa se desenvolve em trs fases:
(i) Guerra Fria, a partir do surgimento do Movimento dos NoAlinhados, em 1955, e aprofundamento das relaes Sul-Sul; (ii)
dcada de 1980, marcada pela paralisia da CSS-D; e (iii) anos
1990 e 2000, com a criao dos Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio e cooptao da CSS pelos doadores tradicionais (pases
desenvolvidos e organizaes internacionais) por meio da forma de
cooperao triangular.
A Agncia Brasileira de Cooperao (ABC/MRE) foi criada
em 1987, vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores (MRE),
com o objetivo de centralizar a formulao poltica, a gesto e o
monitoramento do sistema brasileiro de cooperao tcnica internacional (Cervo, 1994). Inicialmente, a ABC/MRE foi estruturada com enfoque na gesto interna da cooperao recebida pelo
Brasil de pases desenvolvidos, mas com o passar do tempo e com
a mudana no status internacional do pas, essa Agncia passou a
coordenar e gerenciar a cooperao prestada15 pelo Brasil a outros
pases em desenvolvimento.

A atuao da ABC/MRE pautada por cinco princpios de


cooperao Sul-Sul, traados pelo MRE: i) diplomacia solidria; ii) ausncia de condicionalidades; iii) atuao em resposta a demandas (demand driven); iv) desvinculao de interesses
comerciais; e v) reconhecimento da experincia local e adaptao
da experincia brasileira.16
Nesse contexto, o Brasil atuou, em sua poltica externa, conforme os seguintes princpios e diretrizes (Brasil, 2007): i) aprofundamento da integrao regional (com destaque para o Mercosul); ii)
nfase na cooperao Sul-Sul, porm sem descuidar dos parceiros
tradicionais; iii) busca pela autonomia por meio da diversificao
de parceiros; iv) promoo de parcerias estratgicas (China, ndia,
frica do Sul, Rssia); v) multilateralismo; vi) universalismo; e vii)
autodeterminao e no interveno.
As diretrizes de poltica externa postas em prtica durante os
governos de Lula passaram, ento, a enfatizar a cooperao com
pases em desenvolvimento como prioridade. No perodo entre
2005 e 2009, a cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional divide-se nas seguintes categorias: cooperao tcnica,
cientfica e tecnolgica; bolsas de estudos para estrangeiros; ajuda
humanitria; operaes de paz; e contribuies do oramento brasileiro para organizaes internacionais.17

A cooperao entre Estados em desenvolvimento passa a ser reconhecida


a partir do Plano de Ao de Buenos Aires (1978), adotado por 138 pases,
durante Conferncia das Naes Unidas para Cooperao Tcnica entre Pases
em Desenvolvimento (CTPD). Conforme esse documento, a CTPD tornou-se
uma dimenso importante, pois possibilita que os pases em desenvolvimento
criem, adquiram, adaptem, transfiram e acumulem conhecimentos e
experincias para seu desenvolvimento social e econmico (Buenos Aires Plan
of Action, artigo V).
14

Desde 1959, existia um rgo do governo federal para coordenar, sobretudo,


a ajuda recebida (Escritrio do Governo Brasileiro para a Coordenao do
Programa de Assistncia Tcnica). Tal Escritrio foi substitudo em 1969 pela
Subsecretaria de Cooperao Econmica e Tcnica Internacional (Subin)
do Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral por meio do Decreto
15

330

n 65.476, de 21 de outubro de 1969. No mbito do Ministrio das Relaes


Exteriores, tambm existia um departamento responsvel pela cooperao
tcnica, qual seja, o Departamento de Cooperao Cientfica, Tcnica e
Tecnolgica (DCT).
Esses princpios baseiam-se na retrica oficial do governo brasileiro. No
campo acadmico, existem trabalhos que analisam criticamente a aplicao
desses princpios nos projetos de cooperao tcnica internacional brasileira,
vide Elodie Brun (2012) e didaticamente a palestra Cooperao Internacional
e Cooperao Sul-Sul da pesquisadora Iara Costa Leite no I Curso de
Atualizao em Polticas Pblicas de Cooperao Internacional em Sade em
Perspectiva Biotica, Braslia-DF, maro/2013 (Disponvel em: <http://www.
youtube.com/watch?v=O6RI7yZYwlY>).
16

Essa categorizao est presente no primeiro relatrio Cobradi, publicado


em 2010, referente aos anos de 2005 a 2009. A segunda edio do relatrio,
publicada em 2013, referente ao ano 2010, traz mudanas nas categorias
17

331

Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno

Agricultura, comrcio internacional e cooperao SulSul: o contencioso do algodo Brasil-EUA

Nesse perodo, foram gastos R$ 252,6 milhes com a cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica; j no ano de 2010, a cooperao tcnica representou R$ 101,0 milhes (Brasil, 2010). Em
termos porcentuais, entre o perodo de 2005 a 2010, o aumento de
recursos financeiros investidos em cooperao tcnica foi de mais
de 300%, passando de R$ 25 milhes para R$ 101 milhes (Brasil,
2013). As principais reas da cooperao tcnica brasileira so: sade, agricultura e educao e formao profissional.
Ainda, a cooperao tcnica Sul-Sul brasileira busca promover
projetos e programas com abordagem estruturante. Conforme o
relatrio Cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional, referente aos anos 2005 a 2009 (Idem, 2010, p. 33):

Assim, o retorno da nfase na cooperao entre pases em


desenvolvimento realizado pela diplomacia brasileira principalmente a partir da segunda metade dos anos 2000. A cooperao
Sul-Sul esteve bastante presente na diplomacia brasileira nos anos
1960 e 1970, caracterizando-se ento por uma agenda de Terceiro
Mundo normativa, isto , baseava-se muito mais no apoio solidrio causa dos pases em desenvolvimento do que em interesses
substantivos comuns. A retomada no sculo XXI decorre da combinao de dois fatores: a conjuntura do sistema internacional,
que favorece o multilateralismo e o tipo de insero internacional
do Brasil; e o aprofundamento influenciado pela ascenso da corrente autonomista no Ministrio das Relaes Exteriores brasileiro (Saraiva, 2007).
Contudo, essa retomada no reproduz pura e simplesmente a
cooperao Sul-Sul dos anos 1960 e 1970; pode-se afirmar que esse
esforo cooperativo contemporneo possui um carter substantivo, seletivo e hierarquizante, em que h convergncia de fato de
interesses, embora restrita aos interesses dos pases intermedirios,
e no apenas solidariedade causa do Sul. Segundo discurso oficial
do governo brasileiro, a CSS-D desempenha um papel instrumental18 na PEB, sobretudo por meio de sua cooperao Sul-Sul.
De acordo com o ex-Ministro das Relaes Exteriores do Brasil,
Celso Amorim, a cooperao tcnica um instrumento central da
ao exterior do pas (Inoue; Vaz, 2012). O aumento significativo
da cooperao tcnica e humanitria do pas relaciona-se, ainda, s
aspiraes nacionais de promover a reforma do sistema das Naes
Unidas e de seu Conselho de Segurana, bem como fortalecer as
posies brasileiras no sistema internacional enquanto global player.
Conforme Milani (2014, p. 14, traduo nossa),

Programas e projetos com abordagem estrutural so


caracterizados por aes que possam desenvolver capacidades
individuais e institucionais com resultados sustentveis nos
pases beneficiados, em contraposio a projetos pontuais,
cujos impactos so mais limitados. Os projetos de natureza
estrutural oferecem diversas vantagens: aumentam o impacto
social e econmico sobre o pblico-alvo da cooperao, logram
assegurar maior sustentabilidade dos resultados dos programas/
projetos, facilitam a mobilizao de instituies brasileiras para
a implementao de diferentes componentes dos programas/
projetos, bem como criam espao para a mobilizao de
parcerias triangulares com outros atores internacionais.

expostas no relatrio anterior, apresentando as seguintes divises: cooperao


tcnica; cooperao educacional; cooperao cientfica e tecnolgica;
cooperao humanitria; apoio e proteo a refugiados; operaes de
manuteno da paz e gastos com organismos internacionais. Essa mudana na
categorizao, entre outros fatores, dificulta a avaliao e monitoramento das
aes brasileiras de cooperao para o desenvolvimento. Faz-se necessrio,
conjuntamente com os atores domsticos que executam projetos e programas
de cooperao, desenvolver critrios permanentes que permitam a avaliao
comparativa da evoluo temporal da cooperao brasileira. Ademais,
importante estabelecer perodos fixos para publicao do relatrio Cobradi (por
exemplo, a cada trs anos).

332

concentrar-se na autonomia, na diversificao de parceiros


estratgicos, fortalecer a integrao sul-americana e a cooperao com a frica, alm de fornecer os meios para apoiar esses
objetivos a longo prazo, so as caractersticas essenciais de um
Brasil potncia emergente e global player.
Para um posicionamento contrrio instrumentalidade da CTPD na poltica
externa brasileira, verificar LEITE et Al., 2013.
18

333

Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno

Agricultura, comrcio internacional e cooperao SulSul: o contencioso do algodo Brasil-EUA

O contencioso do algodo na OMC e a cooperao SulSul brasileira

de diversificao produtiva. Sob o enfoque social, a cotonicultura


representa uma das poucas alternativas econmicas viveis no curto
e mdio prazo para a gerao de renda e de ocupaes produtivas
nas comunidades de agricultura familiar, principalmente aquelas
situadas nas reas rurais mais deprimidas economicamente.
Com volume mdio prximo de 1,7 milho de toneladas de
pluma nas ltimas trs safras, o Brasil o quinto maior produtor
mundial, atrs de EUA, China, ndia e Paquisto. O Brasil oterceiromaior exportador e o primeiro em produtividade em sequeiro. O cenrio interno tambm favorvel, sendo o quintomaior
mercado consumidor, com quase um milho toneladas/ano de pluma. No Brasil, a cadeia do algodo (algodo-txtil-confeco) o
segundo setor que mais emprega mo de obra, perdendo apenas
para a construo civil.20
Dada a magnitude do setor no pas, os produtores de algodo
so uma categoria muito bem organizada e articulada que representada por uma associao classista chamada Associao Brasileira
de Produtores de Algodo (Abrapa) h mais de quinze anos. Essa
associao congregada por associaes estaduais de todas as regies produtoras do Brasil e representa os interesses dos produtores
de algodo em foros domsticos e internacionais.
Um dos principais problemas, em geral, para levar adiante um
contencioso na OMC a capacidade de mobilizao setorial e de
sustentao dessa mobilizao por vrios anos durante o contencioso. No setor industrial ligado ao comrcio internacional, que na
maioria das vezes possui caractersticas oligopolistas, isso em geral
mais fcil. Mas na agricultura, esse problema geralmente uma das
fraquezas do setor agrcola brasileiro. Exceo a esse quadro, no
entanto, so os produtores de algodo, que por meio da Abrapa,
tiveram grande importncia na abertura e sustentao do contencioso do algodo na OMC, inclusive tendo arcado com grande
parte dos custos do processo.

O algodo uma planta de mltiplos usos, sendo comercializada nos mercados mundiais como fibrosa (fibra e lnter), como
oleaginosa ( a sexta mais importante fonte de leo da humanidade) e como fonte de protenas de elevado valor biolgico. A fibra
do algodo o insumo txtil mais importante no mundo, representando mais de 40% da matria prima dos vesturios. As fibras
mais curtas so utilizadas na preparao do algodo hidrfilo, na
fabricao de papel para escrever, de pelculas fotogrficas e chapas
de radiografia, dentre outros; e a fibrila usada na indstria qumica de plsticos e de explosivos. Por sua vez, o caroo do algodo
tem considervel interesse alimentar (leo comestvel e margarina)
e industrial (sabo), e constitui uma das mais importantes alternativas para uso como matria prima para a produo de biodiesel. A
torta de algodo aproveitada para a alimentao animal dado seu
alto valor proteico (40% a 45%).
Nesse extraordinrio contexto de mercado, o agronegcio do
algodo no mundo um dos mais importantes do ponto de vista social e econmico, movimentando em toda a cadeia por ano
mais de 300 bilhes de dlares e cerca de US$ 12 bilhes apenas
no comrcio internacional direto de algodo, que mobiliza cerca
de 350 milhes de pessoas entre produo, logstica e trading. O
algodo explorado em mais de 60 pases em todos os continentes
e atualmente so plantados, em mdia, 35 milhes de hectares no
mundo todo, sendo uma das culturas que mais empregam mo de
obra no setor rural e distribuem renda. Segundo a Organizao das
Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO), a cultura
do algodo no mundo envolve cerca de 90 milhes de famlias.19
No longo prazo, o algodo considerado como uma das atividades do agronegcio de maior valor estratgico para o desenvolvimento regional de zonas deprimidas e com escassas oportunidades
Disponvel em: http://www.abrapa.com.br/estatisticas/Paginas/Algodao-noMundo.aspx. Acesso em: 19 set. 2014.
19

334

Disponvel em: http://www.abrapa.com.br/estatisticas/Paginas/Algodao-noBrasil.aspx. Acesso em: 19 set. 2014.


20

335

Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno

Agricultura, comrcio internacional e cooperao SulSul: o contencioso do algodo Brasil-EUA

O programa norte-americano de crdito e os subsdios aos produtores e aos exportadores de algodo (definidos nos mecanismos
Farm Security and Rural Investment Farm Bill, GSM-102, GSM103 e SCGP) foram responsveis, no perodo 1999-2002, por
uma queda abrupta dos preos internacionais do algodo. Apenas
no ano anterior ao pedido de abertura de consultas do Brasil aos
EUA na OMC sobre o tema (2001), a perda estimada para o setor
no Brasil foi de cerca de US$ 600 milhes, pois, tais mecanismos
deprimiram os preos internacionais em 12,6% e elevaram artificialmente a produo e as exportaes americanas em 28,7% e
41,2%, respectivamente.
No perodo questionado pelo contencioso originalmente
(1999-2002), os prejuzos economia brasileira foram da ordem
de US$ 3,2 bilhes. Tais distores levaram a uma grande mobilizao do setor, representado pela Abrapa, e a uma parceria estreita
entre o governo brasileiro a associao, que contratou uma firma
de advocacia norte-americana para atuar no contencioso em apoio
ao governo brasileiro e arcou com parcela significativa dos custos
de abertura e manuteno do contencioso durante vrios anos.
Assim, em 27 de setembro de 2002, o Brasil solicitou formalmente a abertura de consultas na OMC com os EUA para discutir
os mecanismos em questo e seu efeito sobre o comrcio internacional de algodo. Em 18 de maro do ano seguinte, deu-se a instalao do Painel do contencioso no OSC contra os EUA (Caso
DS267). Em maio de 2003, foi encaminhado um manifesto
OMC contra a prtica de subsdios ao cultivo do algodo por parte
dos pases desenvolvidos, pouco aps a abertura do painel do Brasil
contra os EUA no contencioso do algodo, por um grupo de pases
africanos conhecido como Cotton-4 ou C-4.
Esse grupo composto por Benin, Burkina Faso, Chade e
Mali21, sendo todos pases de menor desenvolvimento relativo e

dois deles (Benin e Chade) ingressaram no contencioso do algodo (DS267) ao lado do Brasil como partes interessadas. Juntaramse ao contencioso tambm como partes interessadas: Argentina,
Austrlia, Canad, China, Taipei, Unio Europeia, ndia, Nova
Zelndia, Paquisto, Paraguai, Venezuela, Japo e Tailndia.
importante notar que o problema dos subsdios aplicados
ao algodo pelos pases desenvolvidos j estava consolidado
como um dos temas importantes da Agenda Doha na OMC,
especialmente relevante para os LDCs, desde a reviso da Agenda
Doha conhecida como Pacote de Julho de 2004, que na verdade
foi a deciso WT/L/579 adotada pelo Conselho Geral da OMC
em 1 de agosto de 200422, como efeito do rescaldo do fracasso
da Conferncia Ministerial de Cancun no ano de 2003 e em um
ambiente de crescente polarizao entre PDs e PEDs:

21

o alto nvel de subsdios ofertado a produtores de algodo em alguns pasesmembros da OMC uma das maiores causas dos problemas enfrentados pela
produo global de algodo.

Esse grupo de pases passa a ser reconhecido como grupo Cotton-4 no


mbito da Organizao Mundial do Comrcio em 2003. Naquele ano, durante
sesso especial do Comit de Agricultura da OMC, Benin, Burkina Faso, Chade
e Mali propuseram a Iniciativa do Algodo. Conforme o documento Poverty
Reduction: sectoral initiative in favour of Cotton, proposto pelos quatro pases,

336

(b) Algodo: o Conselho Geral reafirma a importncia da


Iniciativa do Algodo e toma nota dos parmetros estabelecidos no Anexo A em que os aspectos desta questo relacionados ao comrcio sero perseguidos nas negociaes agrcolas.
O Conselho Geral tambm considera importantes os aspectos ligados ao desenvolvimento da Iniciativa do Algodo e
sublinha a complementaridade entre os aspectos comerciais
e de desenvolvimento. O Conselho toma nota do recente
Workshop sobre algodo em Cotonou, entre 23 e 24 de maro
2004, organizado pelo Secretariado da OMC, e outros esforos
bilaterais e multilaterais para avanar sobre os aspectos de assistncia ao desenvolvimento e instrui a Secretaria a continuar a
trabalhar com a comunidade de desenvolvimento e apresentar
ao Conselho relatrios peridicos sobre a evoluo da matria.
Os membros devem trabalhar em questes relacionadas ao
desenvolvimento multilateralmente com as instituies financeiras internacionais, continuar seus programas bilaterais, e

Disponvel em: http://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/draft_text_gc_


dg_31july04_e.htm. Acesso em: 20 set. 2014.
22

337

Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno

todos os pases desenvolvidos so instados a participar. A este


respeito, o Conselho Geral instrui o Diretor Geral a estabelecer consultas com as organizaes internacionais relevantes,
incluindo as instituies de Bretton Woods, a Organizao das
Naes Unidas para a Alimentao e Agricultura e o Centro
de Comrcio Internacional para dirigir programas efetivamente existentes e quaisquer recursos adicionais para o desenvolvimento das economias onde o algodo tem uma importncia
vital. [Traduo nossa]

Em 03 de maro de 2005, o rgo de Apelao do OSC em


deciso final entendeu que os mecanismos contestados pelo Brasil
eram ilegais perante os acordos multilaterais de comrcio da organizao. Aps a primeira derrota no rgo de Apelao do OSC,
o Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (USDA),
rgo do executivo federal norte-americano, procurou adequar
os programas de crditos exportao contestados, pois poderiam ser modificados administrativamente pelo executivo federal.
No entanto, quanto aos subsdios, tratava-se de matria legislativa estabelecida na Farm Bill pelo Congresso norte-americano,
que no agiu para elimin-los, em parte devido ao forte lobby do
grupo de presso dos produtores de algodo do pas. Em 28 de
setembro de 2006, o caso foi reaberto a pedido do Brasil para
apurar as providncias tomadas pelos EUA.
Durante a 9 sesso do Mecanismo Consultivo do DiretorGeral da OMC sobre o setor algodoeiro, realizada em novembro de
2007, o Brasil props a elaborao de documento conceitual para a
introduo de Cooperao Sul-Sul no setor cotoncola em parceria
com os pases do Cotton-4 (Benin, Burkina Faso, Chade e Mali).
A estratgia tinha por objetivo fortalecer o setor cotonicultor do
grupo de pases do Cotton-4 que lanaram, em maio de 2003,
um manifesto OMC contra a prtica de subsdios ao cultivo do
algodo por parte dos pases desenvolvidos. Com isso buscou-se
fortalecer a posio do Brasil nesse caso na OMC reforando sua
liderana, reduzindo os custos potenciais adversos para esses pases e tambm fortalecendo o aspecto axiolgico/ideacional que se
procurava dar atuao brasileira contra os EUA no contencioso
338

Agricultura, comrcio internacional e cooperao SulSul: o contencioso do algodo Brasil-EUA

do algodo especialmente com a vinculao do contencioso


Agenda Doha e ao Pacote de Julho de 2004.
Esse documento conceitual de cooperao Sul-Sul teve por
base as deficincias identificadas por especialistas brasileiros em
misso de carter tcnico-poltico a esses pases, ocorrida em
2006. A partir desse documento e de misso adicional realizada
em 2008, foi elaborado o projeto Apoio ao Desenvolvimento
do Setor Algodoeiro dos Pases do C-4 (Benin, Burquina Faso,
Chade e Mali)23, ou Projeto Cotton-4, o primeiro projeto de
carter estruturante da cooperao Sul-Sul brasileira. O projeto foi coordenado pela ABC/MRE e executado pela Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), tendo sido iniciado em 2009 e concludo em 2013.
Esse projeto, cujo objetivo geral oficial era contribuir para o
aumento da competitividade da cadeia produtiva do algodo nos
pases parceiros, teve como objetivos especficos: i) revitalizar a
Estao Experimental de Sotuba, em Bamako no Mali, para funcionar como unidade-piloto de pesquisa adaptativa e de demonstrao de tecnologias inovadoras; ii) desenvolver testes de validao de tecnologias nas reas de solos, nutrio, plantio direto e
manejo integrado de pragas; iii) capacitar pesquisadores, tcnicos
e agricultores lderes em novas tecnologias de produo de algodo; e iv) elaborar e disseminar materiais de divulgao sobre os
conhecimentos validados para a melhoria da produo de algodo na regio.
A gestao desse projeto se deu durante a fase final do contencioso do algodo do Brasil contra os EUA, mais especificamente
durante a circulao dos relatrios referentes ao painel do conten O oramento do Projeto Cotton-4 foi de 5,48 milhes de dlares americanos,
aps revises oramentrias. Desses, US$ 4,38 milhes correspondem ao
dispndio financeiro do governo brasileiro, por meio da Agncia Brasileira
de Cooperao. Cabe destacar que 68% desse valor (US$ 2,99 milhes)
foi custeado com recursos do governo brasileiro e os 32% restantes (US$
1,39 milho), com recursos advindos do Fundo de Assistncia Tcnica e
Fortalecimento da Capacitao relativo ao Contencioso do Algodo, fruto da
vitria brasileira no contencioso do algodo na OMC contra os EUA (DS267).
23

339

Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno

Agricultura, comrcio internacional e cooperao SulSul: o contencioso do algodo Brasil-EUA

cioso e ao painel de apelao. A introduo efetiva do projeto iniciou-se durante a fase de compliance do caso e a grande visibilidade
e simpatia internacional angariada pelo Brasil em torno do projeto
em diversos foros internacionais foi um elemento importante de
presso nas negociaes entre o Brasil e os EUA.
A deciso final do rgo de Apelao do OSC sobre o caso foi
proferida em 20 de junho de 2008 e como consequncia do no
cumprimento das disposies do OSC por parte dos EUA, o Brasil
solicitou o direito de adotar medidas compensatrias na forma de
retaliao direta sobre o setor e cruzada com a quebra de direitos de
propriedade intelectual do setor farmacutico norte-americano. O
direito de retaliao foi concedido pelo OSC ao Brasil no dia 19 de
novembro de 2009 no montante anual de US$ 147,3 milhes de
dlares. At o final do ano de 2009, os EUA no haviam se mostrado propensos a alterar sua legislao domstica conforme determinado pelo OSC ou a chegar a um acordo com o Brasil.
A presso exercida sobre os EUA por diversas frentes, dentre
elas uma das menos conhecidas e tratadas na literatura at este
momento esta conexo com o tabuleiro da cooperao Sul-Sul,
fez com que a situao se revertesse em favor do Brasil. Em 08 de
maro de 2010, o Brasil notificou o OSC que iniciaria as retaliaes contra os EUA em 07 de abril daquele ano. No entanto,
uma mudana da posio americana permitiu que uma soluo
negociada para o caso passasse a ser gestada entre os dois pases. O
primeiro passo nessa direo foi a assinatura do Memorando de
Entendimento entre o Governo dos Estados Unidos da Amrica
e o Governo da Repblica Federativa do Brasil sobre um Fundo
de Assistncia Tcnica e Capacitao com Relao ao Contencioso
do Algodo (WT/DS267) na Organizao Mundial do Comrcio
(MdE-1 DS267) entre os dois pases em 20 de Abril de 2010 em
Punta del Este, Uruguai.
O MdE-1 DS267 estabeleceu trs pontos importantes: i) o
entendimento entre os dois pases de que uma soluo mutuamente negociada para o contencioso era do melhor interesse de
ambas as partes; ii) at 22 de abril de 2010 o Brasil publicaria no
Dirio Oficial da Unio um adiamento de 60 dias na aplicao de

quaisquer medidas de retaliao no mbito do caso DS267; e iii)


enquanto ambos os pases procuravam avanar na busca por uma
soluo negociada seria institudo um Fundo em benefcio do
Brasil com recursos norte-americanos para o financiamento de atividades definidas no documento. Como resultado, em 30 de abril
daquele ano o Brasil comunicou OMC o adiamento unilateral da
aplicao das medidas compensatrias autorizadas pelo OSC.
Para dar efetividade ltima disposio, a Abrapa criou em
junho de 2010 uma entidade com personalidade jurdica prpria para receber esses recursos e que passou a ser responsvel pela
administrao desse Fundo, o Instituto Brasileiro do Algodo
(IBA). Conforme estipulado no acordo, os EUA realizaram uma
primeira transferncia no valor de US$ 30 milhes para formao
do IBA e em junho daquele ano uma transferncia complementar
de US$ 4,3 milhes. Adicionalmente, e a cada ms subsequente
foi estipulado um aporte adicional de fundos no valor US$ 12,275
milhes (US$ 147,3 milhes por ano, estipulado em valor equivalente ao montante anual que o Brasil havia sido autorizado pelo
OSC a retaliar os EUA).
De acordo com o Memorando, as reas em que esses recursos
poderiam ser utilizados eram:

340

Atividades autorizadas so as atividades de assistncia e capacitao tcnica, excluindo pesquisa, relacionados com o sector do algodo no Brasil e relacionadas com a cooperao
internacional no mesmo setor em pases da frica subsaariana, Estados membros e associados ao Mercosul, Haiti, ou em
qualquer outro pas em desenvolvimento que as partes virem a
acordar. [Traduo nossa]

Para operacionalizar a cooperao Sul-Sul brasileira promovida com os recursos geridos pelo IBA, foram assinados entre o
Instituto e o Ministrio das Relaes Exteriores em 10 de outubro e 15 de dezembro de 2011, respectivamente, os seguintes instrumentos: Protocolo de Intenes entre o Ministrio
das Relaes Exteriores da Repblica Federativa do Brasil e o
Instituto Brasileiro do Algodo para Cooperao Tcnica no
341

Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno

Agricultura, comrcio internacional e cooperao SulSul: o contencioso do algodo Brasil-EUA

Setor do Algodo (Protocolo IBA-MRE) e o Memorando de


Entendimento entre o Ministrio das Relaes Exteriores e o
Instituto Brasileiro do Algodo para Cooperao Tcnica no
Setor do Algodo (MdE IBA-MRE).
Esses dois documentos, juntamente com o MdE-1 DS267,
estabeleceram as bases para a operacionalizao e expanso da poltica de cooperao Sul-Sul brasileira por meio de projetos estruturantes da ABC/MRE com recursos do Fundo geridos pelo IBA.
Conforme esses dois acordos, o IBA deveria destinar ABC/MRE
o valor de 10% de todo o montante recebido ou que viesse a receber como reparao dos EUA no mbito do MdE-1 DS267. Por
sua vez, a ABC/MRE deveria utilizar esses recursos exclusivamente para a cooperao tcnica internacional no setor cotoncola nas
reas definidas24 no acordo entre Brasil e EUA.
A introduo desse acordo e a assinatura complementar do
Acordo-quadro para uma soluo mutuamente acordada para o
Contencioso do Algodo no Mundial do Comrcio Organizao
(WT/DS267) entre Brasil e EUA suspendeu indefinidamente em
25 de agosto de 2010 a aplicao de medidas compensatrias pelo
Brasil relativas ao contencioso do algodo na OMC.
A celebrao do Acordo-quadro, por si s, no constituiu uma
soluo para o contencioso, apenas definiu diretrizes para as discusses entre os dois pases com vistas a uma soluo definitiva
para o caso e suspendeu a aplicao de medidas compensatrias
pelo Brasil enquanto o MdE-1 DS267 e o Acordo-quadro estiverem em vigor. Dentre os principais dispositivos desse Acordoquadro estavam a previso de que: i) os EUA no excederiam
o nvel de apoio praticado no perodo 1999-2005; ii) os pases

manteriam consultas peridicas buscando uma soluo negociada


para o caso; iii) os dispositivos do MdE-1 DS267 teriam aplicao indefinida enquanto o Acordo-quadro fosse vlido; iv) aps
a promulgao de legislao sucessora do Farm Bill de 2008, o
Brasil e os Estados Unidos comprometiam-se a consultas para
determinar se uma soluo mutuamente acordada para a disputa
tinha sido atingida pela nova legislao; v) o acordo tinha validade indefinida; e vi) o Brasil se comprometia a no impor medidas compensatrias contra os EUA no mbito do contencioso do
algodo enquanto o acordo estivesse em vigor.
A partir desses desenvolvimentos e das conexes estabelecidas
entre os tabuleiros do sistema multilateral de comrcio e do sistema de cooperao para o desenvolvimento, o Brasil pde ampliar e
adensar sua poltica de cooperao Sul-Sul contando com o financiamento de 10% do valor recebido pelo IBA como compensao,
destinado cooperao tcnica internacional brasileira coordenada
pela ABC/MRE com frica Subsaariana, Mercosul e estados associados, Haiti ou com quaisquer outros pases em desenvolvimento acordado pelas partes. Para se ter uma ideia da escala que esses
recursos representam para a poltica de cooperao Sul-Sul brasileira, o valor anual de US$ 14,73 milhes (10% do valor do Fundo)
repassados pelo IBA para a ABC/MRE para a aplicao em aes
de cooperao correspondia a 70% dos recursos prprios da ABC/
MRE, cerca de US$ 21 milhes no ano de assinatura do acordo
(2010),25 que eram destinados a cobrir todo o custeio da agncia
com folha de pessoal, administrao, representao e para aplicao
em projetos de cooperao.
O Projeto Cotton-4 foi o primeiro a se beneficiar desse Fundo,
pois alm de contar com recursos prprios da ABC/MRE, tambm
disps de oramento proveniente dos recursos transferidos pelo IBA
ABC/MRE. Ademais, a ABC/MRE estabeleceu em parceria com
o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
um Programa-base para a operacionalizao da cooperao brasileira

So elas: controle, mitigao e erradicao de pragas e doenas e servios


de extenso correlatos; aplicao de tecnologia ps-colheita; compra e
uso de bens de capital; promoo do uso do algodo; adoo de cultivares;
observncia das leis trabalhistas; treinamento e instruo de trabalhadores e
empregadores; servios de informao de mercado; gesto e conservao de
recursos naturais; aplicao de tecnologias para a melhoria da qualidade do
algodo; aplicao de mtodos para a melhoria dos servios de gradao e
classificao e servios de extenso correlatos.
24

342

Disponvel
em:
http://www.cebri.com.br/midia/documentos/
minmarcofaranichinanaafrica972003.pdf. Acesso em: 22 set. 2014.
25

343

Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno

Agricultura, comrcio internacional e cooperao SulSul: o contencioso do algodo Brasil-EUA

na frica na rea de algodo intitulado Programa de Apoio Tcnico


para o Desenvolvimento da Cotonicultura na frica.
Com base nesse Programa esto sendo negociados entre a ABC/
MRE, a Embrapa e os governos parceiros, trs projetos regionais
estruturantes de grande envergadura que devero ser introduzidos em 10 pases africanos pela Embrapa: i) Projeto Regional de
Fortalecimento do Setor Algodoeiro na Bacia do Lago Victoria
Projeto Cotton-Victoria (Burundi, Tanznia e Qunia); ii) Projeto
Regional de Fortalecimento do Setor Algodoeiro na Regio do
Baixo Shire-Zambezi Projeto Lower Shi-Zam (Moambique e
Malaui); e iii) Projeto Regional de Fortalecimento Tecnolgico e
Difuso de Boas Prticas Agrcolas para o Algodo em Pases do
C-4 e no Togo Projeto C-4+Togo (Burkina Faso, Benin, Chade,
Mali e Togo), que dar continuidade s aes implementadas no
Projeto Cotton-4 (2009-2013), alm de incluir novo pas da frica
Ocidental na iniciativa (Togo).
Para operacionalizar a cooperao Sul-Sul nessas bases na
Amrica Latina, a ABC/MRE estabeleceu no final de 2012 um
Macroprojeto de cooperao triangular com o Escritrio Regional
para Amrica Latina da Organizao das Naes Unidas para
Alimentao e Agricultura (FAO-Chile) intitulado Proyecto GCP/
RLA/199/BRA Fortalecimiento del Sector Algodonero por medio de
la Cooperacin Sur- Sur, conhecido como Projeyto Paraguas. Esse
macroprojeto prev o estabelecimento de seis Projetos-pas de cooperao tcnica na rea de algodo em pases da Amrica do Sul:
Argentina, Bolvia, Colmbia, Equador, Paraguai e Peru. Dentre
esses, desde abril de 2014, o Projeto-Paraguai j se encontra em
execuo pela Embrapa: Fortalecimiento de los sistemas de produccin de algodn en la Agricultura Familiar del Paraguay. Os demais
projetos ainda esto em negociao.
No mbito do contencioso do algodo, em outubro de 2013,
os Estados Unidos interromperam as transferncias mensais para o
Fundo de reparao administrado pelo IBA devido a cortes automticos de gastos do governo americano que entraram em vigor
em maro daquele ano. At ento, os EUA haviam pagado, aproximadamente, US$ 505 milhes ao Brasil como reparao e desse
montante, US$ 50,5 milhes foram destinados para a cooperao

Sul-Sul brasileira. Essa medida representa rompimento unilateral do acordo firmado em 2010 com o Brasil, pois ela s poderia
ocorrer caso o Congresso dos EUA aprovasse uma nova lei agrcola
(Farm Bill), o que ocorreu somente em fevereiro de 2014, e se essa
fosse considerada em conformidade com as obrigaes dos EUA
na OMC conforme estabelecido no MdE-1 DS267 e no Acordoquadro entre Brasil e EUA.
Embora o Conselho de Ministros da Cmara de Comrcio
Exterior (Camex) do Brasil tivesse autorizado o Brasil a abrir
novo painel na OMC, ainda em fevereiro de 2014, para avaliar
se a nova Farm Bill americana atende s recomendaes adotadas pelo rgo de Soluo de Controvrsias da OMC, no mbito
do contencioso DS 267, o Brasil optou por mais uma vez buscar uma soluo negociada. Assim, em 1 de outubro de 2014,
ambos os pases anunciaram o encerramento definitivo do contencioso DS267 sobre algodo na OMC com a assinatura de
um novo Memorando de Entendimento entre os dois pases:
Memorandum of Understanding Related to the Cotton Dispute
WT/DS267 (MdE-2 DS267).
A partir do novo acordo, os Estados Unidos se comprometeram
a ajustar seu programa de crdito e garantia exportao (GSM102) no mbito da Farm Bill 2014, cujos critrios sero bilateralmente negociados. Ademais, o MdE-2 DS267 inclui pagamento
adicional de US$ 300 milhes ao Instituto Brasileiro do Algodo e
prev, semelhantemente ao primeiro Memorando, que os recursos
sejam utilizados em atividades autorizadas relacionadas assistncia tcnica e ao fortalecimento de capacidades no Brasil e em
cooperao internacional com frica Subsaariana, Mercosul e associados, Haiti ou em quaisquer outros pases em desenvolvimento
acordado pelas partes. Porm, com maior amplitude, permitindo o
financiamento de atividades de pesquisa,26 infraestrutura e logsti-

344

O financiamento a atividades de pesquisa permitido, desde que essas


sejam conduzidas em colaborao com agncias de pesquisa do Departamento
de Agricultura dos Estados Unidos ou com universidades ou fundaes de
pesquisa situadas nos EUA. A depender de acordo entre as instituies
brasileira e norte-americana envolvidas, as atividades de pesquisa podero
contemplar parcerias com terceiros pases.
26

345

Carlos Henrique Canesin e Adriana Mesquita Corra Bueno

ca. Isso significa um aporte adicional imediato de US$ 30 milhes


para aes da poltica de cooperao Sul-Sul do Brasil.

Consideraes finais
Embora a cooperao brasileira em algodo tenha se iniciado
anteriormente vitria brasileira no contencioso do algodo, possvel afirmar que a ampliao da estratgia desenvolvida pelo Brasil
para o fortalecimento do setor cotoncola de pases em desenvolvimento resultante direta de sua poltica externa comercial no
mbito multilateral na OMC.
Em funo da relevncia e eficcia do linkage estabelecido pelo
Brasil entre o sistema multilateral de comrcio e sua poltica de
cooperao Sul-Sul, o sucesso do pas no OMC se expressou diretamente na ampliao e aprofundamento de sua poltica de cooperao Sul-Sul e a ampliao da cooperao promovida pelo Brasil
nessas bases reforou o seu prprio sucesso no sistema multilateral
de comrcio, promovendo a simpatia e o apoio de seus parceiros de
cooperao e da comunidade internacional mais ampla para suas
posies no primeiro tabuleiro.
Pode-se concluir que as diretrizes e o modo de operao estabelecidos para a Poltica Externa Brasileira no perodo 2003-2010
foram capazes de configurar um vetor de profunda conexo de
dois subsistemas internacionais de grande relevncia para a PEB
(comercial e cooperao). A eficincia dessa conexo das duas reas permitiu uma ampliao do poder relativo, prestgio e liderana brasileiros em ambas as reas e no sistema internacional. Como
resultados indiretos da liderana brasileira nessas reas pode-se
elencar a eleio de dois brasileiros como Diretores Gerais de duas
importantes organizaes multilaterais: Roberto Azevedo, negociador-chefe e representante do Brasil na OMC durante o contencioso do algodo, para a OMC; e Jos Graziano da Silva para a FAO,
sendo a rea de agricultura prioritria para a cooperao brasileira
e a que responde pela maior parte da cooperao tcnica prestada
pelo pas, especialmente por meio dos fundos do IBA.
346

Agricultura, comrcio internacional e cooperao SulSul: o contencioso do algodo Brasil-EUA

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livro aborda as caractersticas, motivaes, desafios e


possibilidades da cooperao Sul-Sul na poltica externa
brasileira contempornea. Trata-se de um dos assuntos de
poltica externa que mais tem sido debatido e uma das razes para o
renovado interesse no tema que a lgica das relaes Sul-Sul
envolve aspectos pragmticos e normativos da ao internacional
do Estado. Assim, os captulos que compem a obra, a partir de
uma variedade de perspectivas em termos de dimenses e atores,
constituem relevante contribuio para o entendimento de
questes de relevncia acadmica e poltica das relaes
internacionais.

ISBN 978-85-7983-247-5

9 788579 832475