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Potyara A. P.

Pereira

Conselho Editorial da
area de Servico Social

Ademir Alves da Silva


Diis& Adeodata Bonetti
Elaine Rossetti Behring
Maria Lticia Carvalho da Silva
Maria Lalcia Silva Barroco

Dados Internacionais de Catalogago na Publicago (CIP)


(Camara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Politica Social
temas&questhes

Pereira, Potyara A. P.
Politica social : temas & questries / Potyara A. P. Pereira. 2. ed.
Sao Paulo : Cortez, 2009.

2' edicdo

Bibliografia.
ISBN 978-85-249-1391-4
1. Politica social 2. Politica social - Histdria 3. Servico social
I. Titulo.

CDD-361.2509

08-02811

Indices para catblogo sistemfitico:


1. Politica social : Histdria : Bermestar social 361.2509

EDITORA

NEGPCS

a CNPq
OwriboAvaelyks

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98

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Lt-425t

POTYARA PEREIRA

Assim, os direitos tradicionais e os novos direitos nao sdo apenas


incompativeis entre si, mas logicamente discrepantes, pois enquanto os
dois primeiros servem a ideologia do livre mercado e da livre vida individual, os tiltimos imptiem limites ao despotismo do mercado e ao individualismo possessivo dos cidaddos "tradicionais". No admira, diz
Macpherson (p. 43), que os capitalistas ocidentais se oponham, e os governos ocidentais se mostrem indiferentes, a reivindicacao dos novos
direitos, e que ambos acolham corn satisfacao qualquer critica a eles enderecada, pois, para esses capitalistas, foram as pressOes do Terceiro
Mundo e do mundo comunista que fizeram corn que os direitos sociais
fossem incluidos na Declaraco Universal dos Direitos Humanos da
Organizaco das Naceies Unidas (ONU), em 1948. E no 'Ambito dessa
problematica que o Welfare State
vem perdendo forca, desde meados
dos anos 1970, e a politica social vem assumindo uma nova configurac5o sob o comando do ideario liberal agora revisitado e denominado

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Capitu10 111

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Abordagens tearicos sobre o Estado em sua relaco


corn a sociedade e corn a politica social
1. Situando urn enigma

neoliberal.

Mas, antes de prosseguir corn a trajetOria da politica social, enveredando por caminhos situados para alem do Welfare State,
torna-se importante explicitar o processo referente a contraditOria relaco entre politica social, Estado e sociedade e diferenciar conceitualmente a politica
social de outras categorias analiticas correlatas. E o que sera visto nos
dois prOximos capitulos.

Urn fato que chama a atencao no estudo da relaco entre Estado e


sociedade o tardio interesse teOrico para corn o Estado em agio, isto
para corn aquele tipo de Estado dotado de obrigacOes positivas que
tavelmente o impelem a exercer regulaciies sociais por meio de politicas.
Tal fato nao deixa de ser intrigante, pois, se do ponto de vista da

liberdade essa ingerencia pode ser indesejAvel, do ponto de vista da aquisicao de condiciies basicas para o exercicio dessa liberdade, ela a necessaria. Ademais, ao se privilegiar a igualdade substantiva (e n meramente formal . - "- Estado faz-se im rescindivel. Afinal, nao
se persegue a igualdade sem o protagonismo estatal na aplicaco de
medidas sociais que reponham perdas moralmente injustificadas. Da
mesma forma 5 ' .
am direitos sociais sem politicas pirblicas que os concretizem e liberem individuos e gru os tanto da condicdo de necessidade quanto do estigma produzido por atendimentos sociais descomprometidos corn a cidadania. E o Estado, alem disso, que,
ao mesmo tempo em que limita a desimpedida KA individual pode
garantir direitos sociais, visto que a sociedade the confere poderes exclusivos para o exercido dessa garantia. Na pratica, a ingerencia do Es-

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tado na realidade social e tao antiga, que so quem nao esteja


disposto
reconhece-la, n a percebe. Mesmo nos regimes liberals mais ortodoxos,
expressamente avessos a intervencao estatal, o Estado sempre interveio
politicamente para atender demandas e necessidades, seja da esfera do
trabalho, seja da esfera do capital. A esse respeito Polanyi (1980: 144) e
certeiro na observacao de que os chamados mercados livres jamais foram verdadeiramente livres, visto que des nao funcionariam se seg
sem o seu prOprio curso. As ind6strias e os comercios, diz ele, especialmente os mais importantes, sempre foram contemplados "corn tarefas protetoras, corn exportacOes subsidiadas e corn subsidios indiretos dos
salarios" (p. 144). 0 prOprio laissez-faire, considerado urn dogma do pensamento liberal, foi sustentado pelo Estado mediante farta legislacao,
que "repelia regulamentacoes restritivas", e robusta burocracia estatal
aparelhada "para executar as tarefas estabelecidas pelos adeptos do
beralismo" (idem).
Nao ha, portanto, explicacao facil para o fato de o papel ativo do
Estado, imbricado a sociedade e mediado por polfticas de intervencao
(sociais e econOmicas), so recentemente vir merecendo tratamento analitico mais amplo e consistente especialmente no que diz respeito ao
contexto social. Ao certo, sabe-se que esta tendencia remonta a pensadores sociais classicos e que ela nao a exclusiva de uma tradicao te6rica
particular. Pelo contrario, guardadas as devidas diferencas, tanto marxistas (notOrios criticos da regulacao social do Estado) como
ntio-marxistas, deixaram,por muito tempo, no limbo essa instigante questao, conesera visto, a seguir, corn o intuito de fornecer informacOes sobre as dificuldades teOricas que, desde os cldssicos, o Estado Social enfrenta.

2. ResistenciasteOricas (clssicas e contempordneas) ao


Estado social
Se se retr iEeder ao pensamento social do seculo XIX ver-se-d que
so de forma indtreta e tangencial ele se referia ao papel afivo do Estado

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em sua relaco corn a sociedade. Isso decorria tanto do fato de, naquela
poca, a acao estatal ser socialmente restrita, quanto, implicita ou explicitamente, haver reservas intelectuais a respeito da possibilidade de o
Estado interferir nos assuntos da sociedade. Alm disso, como sempre
soi acontecer, havia a preocupacao analitica de se centrar em fatos que
estavam na ordem do dia, como as extraordinarias tran
sformacOes e
expansao econOmicas temporariamente in
terrompidas pelas revolucOes politicas de 1848 que constituiram a verdadeira mola propulsora
do capitalism. Como ob e
ob
m 2005: 21), "a saita, vasta e
a parentemente ilimitada ex
ta ista mun tar
favoreceu e
spetacularmente o surgimento de uma nova ordem social e
de "ideias e credos" prontos a "legitima-la e ratifica-la". Est
abeleceu-se,
com isso, o triunfo do liberalism
burgus
sobre
ideais
socialistas
ou
socia
l-democratas, embora "os homens que oficialmente presidiram os
interesses da burguesia [fossem] profundamente reacionarios"
(Bismarck,
na Alemanha; Napoleao na Franca) e usaram_a_Estada_corm c
omite executivo da classe cl o
minante,como, em 1848, Marx e Engels enunciaria
o Mani esto do Partici Comunista.
Nao de
admirar, pois, que entre eminentes pensadores sociais do seculo XIX
como Emile D
urkheim, Max Weber e Karl Marx, para citar os mais visitados um possivel Estado Soci
aLrepresentasse seri perigo ao exercicio da liberdade ou da
emancipacao dos individuos, grupos ou classes
subalternos.
Da parte de Durkheim (1858-1917) um dos criadores da sociologia cientifica, ou de uma cincia positiva da sociedade, e da teoria funcionalista bastante conhecida a resistencia em admitir a importancia da presenca de uma organizacao estatal forte nas sociedades industriais modernas, pelos perigos de controle autoritario que ela poderia
exercer. Para ele, o fato de o Estado nao ser s
uficientemente capaz de
lidar corn o problema da "anomia" 1
pobrezada moralidade" na
1. Conceito du
rkheimiano, de raizes gregas (sem lei), usado para caracterizar comportamentos a-sociais (criminosos, por exemplo). Po
steriOrmente, o conceito passou a ser utilizado por outros sociOlogos, como Robert Merton (1970), para designar
co mportamentos desviantes em relaco

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Europa moderna, exigia que se organizassem corporacoes profissionais,


que se opusessem a moral do progresso fundado no individualismo, e
supremacia estatal. Nesse sentido, as corporacoes funcionariam como
Orgaos intermediarios entre o Estado e os "particulares" (os individuos).
Sua principal fur-10o seria a de corrigir "patologias" causadas pela especializaco e pelo aperfeicoamento crescentes requeridos pela sociedade
industrial. E isso so seria possivel por meio da organizacAo de urn conjunto articulado e solidario de maneiras de ser, agir e pensar (equivalente ao das sociedades simples), relacionado aos quadros da vida econOmica e sobre ela exercendo poder moral. E tendo em vista essa finalidade que Durkheim julga as corporacOes como mediaco imprescindivel
para evitar possiveis abusos de poder do Estado. A serventia dessas
corporacoes consistiria ndo nos servicos econOmicos que poderiam prestar, mas na influencia moral que poderiam exercer posto que so esse
poder moral seria capaz de
conter os egoismos individuais, de manter no coraco dos trabalhadores
urn mais vivo sentimento de solidariedade comum, de impedir que a lei
do mais forte se aplique tao brutalmente as relacties industriais e comerciais (Durkheim, 1977: 17).

Caracterizando-se, tamb6m, como versa pessimista a respeito da


intervencdo social do Estado, o pensamento do ale mAo-Max_Weber (1864/ 1920) urn dos nomes mais influentes no estudo do cTeseil
lvo virnento
do capitalismo, da racionalizaco e da compreensao da acdo humana
(inauguradora da sociologia compreensiva ou interpretativa, corn base
em tipos ideais) ndo privilegia, igualmente, a interyenac isocial do
Estado, embora ndo compartilhe da viso funcionalis' ta de Durkheim.
Mas esse d esprivilegiamento n se deve a um desconhecimento de sua
a finalidades e normas previstas por determinados grupos ou sociedades. Corn outras conotacOes,
o conceito vem significando contestacao, revolts, anarquismo, reformismo e ate mesmo
exclusrio
social
que, segundo Gough (2000), atualmente resgata a sociologia de Durkheim para explicar o
fent:omen da aparente excludencia de individuos e grupos dos valores, normas, oportunidades,
politicas e direitos prevalecentes nas sociedadescapitalistas contemporineas.

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part_e_da-realizaidade_politigssosiais na Alemanha considerada berco dessa experiencia sob a egide de Bismarck mas a uma conviccdo
pessoal refletida no seu propOsito intelectual de se ocupar do desenvolvimento de teorias, deixando aos politicos a formulaco e aplicacAo de
medidas praticas.2
Eis porque a teoria de Weber sobre o . Estado tern um cunho mais
conceitual e analitico, coerentemente corn sua postura cientffica de procurar conhecer a realidade por meio da apreensao do sentido que os
atores atribuem as suas prOprias acOes. E dal que ele retira elementos
para a construcAo de seus tipos ideais, conferindo ao seu metodo carater
eminentemente analitico e generalizante.
Alem disso, o desinteresse weber' - .4 .
encia
uma concepco de Estado (especialmente do Estado modern()) que o
assFia a uma
a e etuar
relacOes de_dominacdo e sujeicAo por melocitzsaparelhos militar e burocrAti
accultecia...corrussiano de sua epoca. Por
isso, para eTe o que diferenciava o Estado dos demais tipos de organizaco sociais e politicas, era urn poder peculiar: o monopOlio legal da violencia. Era o exercicio racional-legal desse monopOlio que, na verdade,
nao e o meio normal, nem o linico meio de que se vale o Estado que
constitui, segundo ele, o elemento definidor do poder estatal e garante o
dominio continuado de homens sobre homens em urn dado territ6rio.
Ott melhor, o Estado para Weber 6 a iinica fonte do direito a violencia,
sustentado pelo consentimento dos dominados e por urn quadro juridico e administrativo que the confere, poder, racionalidade e legitimidade.
Assun, quanto mais esenvo vida e industrializada se torna uma sociedade mais ela tende a exigir o dominio racional-legal prOprio do Estado
2. Segundo Gabriel Cohn (1979, p. 72), Weber, no inicio do seculo XX e no auge do Estado.
prussiano, participou da Associacao de Politica Social fundada pelos adeptos do chamado "Socialismo de CAtedra". Contudo, posicionou-se contra os objetivos principais dessa Associacdo, que
eram os de realizar e promover acOes para enfrentar grandes problemas sociais na Alemanha da
epoca. A seu ver e isso the custou o afastamento da Associacdo esta deveria dedicar-se
pesquisa cientffica sem restringir-se ao exame empirico de problemas especfficos para fins praticos
diretos.

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moderno, indicando que a raid() estatal histOrica, a despeito da tendencia de se tornar cada vez mais burocratizada para evitar que a sociedade seja manipulada por interesses pessoais.
Dem
- onstrando tambem desconfianca em relacao ao Estado, Marx
(1818-1883) e Engels (1820-1895) igualmente minimizaram a importancia dessal7- Ist--------dt
.
sua capacidade de
-estar ocial so que guiados por outros pressupostos. De acordo corn a teoria
marxiana do Estado, este se*a
t fir
rr
n e emento da superestrutura e, como
>{m fenOmeno transitOrio. Assim, da mesma forma como o Estado
rtair
nao existiu nas sociedades primitivas, quando nao se conhecia a divisao
do trabalho e a estrutura de classes, ele deixaria de existir numa sociedade comunista futura quando novamente estaria ausente a divisao de
classes sociais. Sendo assim, o Estado so seria necessario onde uma classe dominante, possuidora dos meios de producao (proprietarios de escravos, senhores feudais e capitalistas) se apropriasse do produto do
trabalho da classe explorada (escravos, servos da gleba e proletarios). Ai
o Estado funcionaria como urn aparato coletivo e, portanto, urn instrumento de reproducao das relacOes dominantes.
Implicita nessas postulacOes classicas esta, portanto, a ideia de que
apolitica social i associada a urn Estado ativo, necessariamente nao promove e nem emancipa quem se encontra em posicao sociaeT--d
1 e esi-gual. Pelo contrario, di tunciona como urn meio para manter a desigua cUaA:le 4aeri)etuar a dominacao do Estado como urn instrumento
manejavel elos grupos no poder.
Entretanto, as transformacOes econOmicas, sociais e politicas, relacionadas ao avanco industrial, criaram condicOes objetivas para o cornprometirnento inadiavel do Estado corn os problemas resultantes das
de i gualdades sociais. "Em certa medida" salienta Gouldner_(1970:
78) "o rrescirnento mesmo do Estado Benfeitor [Social] significa que o
problerna tern se tornado tao grande e complexo que ja nao possivel
deixa-lo sob o controle do mercado e de outras instituicOes tradicionais".
Em vista disso, e diferente da assistncia tradicional, cada vez mais a estrategia do Estado consistiu em optar nao pelo isolamento dos pobres e
_

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das pessoas conskletzac


Ias improdiitivas,mas pela sua "reintegasLao" ao
processo produtivo. Afinal, "por baixo e em volta dos empresdrios capitalistas, os 'trabalhadores pobres', descontentes e sem Lugar, agitavam-se e
insurgiam-se" (Hobsbawm, 2005), no rastro das revolucOes de 1848.3
Tal estrat6gia de insercao dos pobres no processo produtivo, em
atencao as reivindicacOes das massas, nao se deu, porem, sem dificuldades; pois, se por urn lado ela confirmava que a burguesia reconhecia
as desigualdades sociais como o resultado de contradic_Oes estruturais
do- sistema capitalista, por outro despertava o temor liberal de esvaziamento de sua fundamentacao te6rica e ideolOgica e de seu processo de
acumulacao via espoliacao do trabalho. Afinal, transformar a area social
que engloba a educacao, a sadde, a habitacao, a previdencia social, a
assistncia em esfera de responsabilidade publics, significaria afrontar o mito do laissez-faire.
Isso conduziu a constantes reavaliacOes das teorias clssicas, que
se viram instadas a repensar seus postulados. Mas, enquanto as teorias
nao-marxistas, especialmente as de corte funcional, era enderecada uma
pressao em busca de contribuicOes
justificadoras cla partici p acao do Es.
taciona arderasQrial, as teoas
n marxistas abriram:se yerspectivas de
reflexOes criticas sobre os novos arranjos do capitalismo, incluindo o
Estado,para se manter dominante.
Mesmo assim, ambas as modernas reformulacOes (marxistas e nao
marxistas) concederam ao Estado Social importancia marginal. Autores
3. Conhecido como a "primavera dospovos", o periodo em que eclodiram os movimentos
revolucionarios de 1848 na Europa, a partir da Franca, teve como marca principal a revolta das
massas "prontas para transformar revolucOes moderadamente liberais em .revolucoes sociais"
(Hobsbawm, p. 20). Com efeito, em meio a crise econOrnica, desemprego e insegurarica social
numa epoca em que o mundo se tomou efetivamente capitalista industrial as reivindicacOes
revolucionarias francesas por sufrgio universal, democracia e direitos trabalhistas, deram a
presso de ter chegado o moment() da derrocada da velha ordem social europeia e da ascensao de
urn socialismo "potencialmente global" (Hobsbawm, p. 28). Afinal, os movimentos de 1848 se alastraram por varios pafses da Europa (Alemanha, Gracia, Hungria, Belgica, Poli5nia, Italia) e estenderam seus tentaculos, segundo Hobsbawm ate Pernambuco (Brasil), corn a insurreico de 1848, e,
mais tarde, Colombia. E digna de nota tambem a informacao de que foi com as revolucdes europeias, de 1848, que a classe trabalhadora tomou conscincia de si como classe.

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funcionalistas como Parsons (1902-1979) e seu discipulo e colaborador


Smelser embora tenham incorporado em seus esquemas conceituais
e analiticos elementos explicativos para dar conta de fatos sociais emergentes demonstraram escassa preocupacao com a andlise do bemestar, ainda que Smelser tenha dado mais atencao a esse aspecto. Particularmente nesse autor percebe-se a disposicao de aceitar e realcar o
papel preponderante do Estado na ordem social, em contraposicao as
primeiras postulacOes parsonianas de que os sistem
dais funcionariam melhor se obedecessem a lOgica da auto-regulacao das relaeOes
sociais em economias de mercado.
Contudo, em que pesem esses pequenos avancos te6ricos e a pr6pria revisao de Parsons de seus supostos funcional-sistemicos, admitindo que a estabilidade social so poderia ser mantida por uma administracao oriunda do subsistema politico e do governo, o que se tern em materia de analise funcionalista da politica social e pequeno. E nao poderia
ser de outra forma, ja que o interesse teOrico pela ex ansao do interven( cionismo estatal, voltado para a corre ao eloureducdo de desigualdades sociais, sigrrificarid-a- nu r a existencia de desequi_Kbriosintecos
ao sist enradiie-r sua prOpria teoria.
Nao obstante, e possivel detectar no pensamento parsoniano algumas inovacOes. Contra seus primeiros arranjos conceituais, que nao contemplavam o cardter impositivo da acao social intencional e desconfiayarn do Estado Social que surgia nos Estados Unidos corn as reformas
do New Deal, durante a Grande Depressao dos anos 1930, ele teve que
refletir sobre a realidade desse Estado. Mas o fez sempre privilegiando
aspectos sOcio-culturais e conferindo a eles a responsabilidade pelo agravamento dos problemas sociais. Assim, por exemplo, atribuia aos defeitos dos sistemas de socializacao a proliferacao desses problemas, deduzindo que o seu ajustamento sistemico exigia novos programas de educacao e ate.medidas policiais ou castigos mais eficazes. Isso, certamente,
como lembra Gouldner (p. 317), impregnava o seu quadro explicativo
de tensties e impasses, ja que ele nao se "prestava ao manejo instrumental de populacties adultas nas sociedades industriais" modernas. Assim, ao mesmo tempo em que a teoria parsoniana "quis adaptar-se ao

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Estado Social", tomou-se dificil faze-10 dada a sua enfase na manutencab da ordem social (que teimava em mudar) por ajustamento.
A presenca insofismavel do Estado Social exi "u tambem reavaliacOes na concepeao marxista desse Estado, detectadas nas analises pioneiras d e_autorgssontemporaneos como John Saville, James O'Connor e
orime.ire-Claus_Offe, dentre os mais diretamente envolvidos corria
tematica da politica social. Tais autores, em vez de se prenderem a nocao de Estado restrito, presente no pensamento marxiano do seculo XIX,
passaram a considerar urn arco mais amplo de intervened estatal, dando importancia ao seu carater contraditOrio e a sua dimensao politica
ativa. Urn pensador marxista que pode ser considerado referenda dessa nova abordagem (embora nao ao estudo da politica social) e.'__&.tonio Gramsciern recai o merit de ter teorizado a respeito do
Estac
loampliad.o_e_ciaautangmia relativa date, no que foi seguido e
aperfeicoadokem ce.rtos aspectos) por Nicos Poulantzas. Corn isso, nao
se quer dizer que esses estudiosos contemporaneos da relacao entre
Estado Social e sociedade tenham rechaeado a perspectiva de "bemestar social" de Marx,' mas sim que, confrontados com fenOmenos e
processos inusitados no seculo XX, passaram a atualizar e ampliar o
legado te6rico marxista, mesmo nao apresentando uma contribuicao
homogenea.
De qualquer modo, ainda que analisando o Estado Social de forma
incipiente, esses marxistas contemporaneos comecaram a tecer consideracOes teOricas sobre ele e nao somente contra ele. Assim, partindo da
indefefutaeact_ao_pensamentasodahclemocrata,de que o bemestar social foiproduto do movimento-socialista e representou Irma alteraiva no regime capitalista (Saville,principalmente), a literatura marxista foi se preocupando corn questoes mais densas. Passou a
pOr em relevo a autonomia relativa do Estado e as contradicOes principal e secundaria na relacao entre Estado e Sociedade (a guisa de
4. Na verdade Marx postula um conceito global de bem-estar, contrapondo ao Estado de BernEstar a So
_sj
i darle de Bem-Estar, ou seja, a sociedade pOs-revolucionAria onde seria alcancado o
verdadeiro igualitarismo ou a passagem do estado de necessidade para o de liberdade igualitaria.
0><-00 96 r5C-v14

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Poulantzas); as contradict-5es e crises fiscais do Estado (O'Connor) e os


mecanismos intemos que garantem ao Estado o carater de classe (Claus
Offe). tontudo, como sera visto corn mais detalhes neste capitulo, a con,r----3-.
trfi 1Aco
7' marxista para a politica social carece de mergulhos mais fundos na origem, desenvolvimento, versatilida de,institudonalidadefi1
i nanciamento, fiscalidade, ideologias e implicacOes econtimiciticas da politica social nao obstante esforcos denodadosmente
rec7:51---eados de autores, como Ian Gough que, nos anos 1970, fez uma
_,
radiografia da economia politica do Estado
. de Bem-estar__ ro eu e estudou a politica social por urn angulo mais complexo. Nao foi a toa que,
nos fins dos anos 1970, circulou na Europa, a partir da Inglaterra, o termo O'Goffe como urn amalgama (acrossemia) 5 dos nomes O'Connor,
Gough e Offe para identificar 6 a "lenda" (O'Goffe's tale) neo-marxista
dominante no campo da politica social.
Esta a raid porque vale a pena falar separadamente, e corn mais
informaceies, do conteticlo das abordagens nao marxista e marxista do
Estado vis--vis a sociedade e a politica social, retomando aos classicos.

3. A obordagem nao-marxista e a questdo do Estado social


Como ja foi dito, as abordagens nap-mancistas, sejam_funcionais,
sejam compreensivas, nao se ocuparam diretamente de examinar o Estado em acao, mormente na esfera social.
Retomando Durkheim, veremos que ele, apesar de fazer mencties
ao Estado interventor e de se contrapor as ideias de outro pensador nao
marxista Herbert Spencer (1820-1903) sobre esse terra, muito pouco avancou teoricarnente.
Reducdo de palavras, nomes, expressers a letras ou sflabas iniciais para criar um novo
termo composto.
Fato mencionado na aula inaugural proferida por Gough na Universidade de Bath/UK, em
21 de janeiro de 1999.

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De fato, se se quiser encontrar na obra dos classicos de inspiracdo


funcional maiores consideracties sobre a questa do Estado, e de suas
implicacOes no ambito do bem-estar social, sera por Spencer que se devera comecar. Foi este quem, efetivamente, mais escreveu contra o intervenciois mn
defendendo, segundo Mishra (1989), tuna especie
de politica social do laissez-faire.
Embora nao se pretenda enveredar por Spencer nesta reflexao,
valid() apresentar pontos-chave de seu discurso anti-social, pois alguns
deles encontram campo fertil no pensamento liberal contemporaneo.
Em sua opiniao, os processos que se verificam na sociedade vinculam-se a ordenamentos sociais "espontaneos" que surgem de forma
"natural". Sendo assim, os homens nao deveriam intervir intencionalmente nesses processos, haja vista que existem na sociedade mecanismos inatos de controle que os habilitam a selecionar, corn acerto, os mais
aptos. Por essa perspectiva, qualquer medida adotada pelo Estado para
proteger aqueles que se revelam inferiores por estupidez, vicio e ociosidade, podera produzir conseqiiencias desastrosas, ja que so a natureza
possui uma lOgica racional e detern o segredo do enigma de como flui o
progresso. Por isso, interferir nesse processo e violentar a evolucao natural. E dentre as atividades que, para ele, n deveriam ser realizadas
pelo Estado, incluem-se aquelas caracterizadas como areas nao produtivas como a educacao e a satide.
Todavia, os argumentos de Spencer, a despeito de pretenderem ser
uma justificaco cientifica do principio do laissez-faire, fortalecendo o
ideario liberal-burgus, foram apresentados mais em tom de polemica,
envolvendo juizos de valor. Assim, empenhado em atacar a intervencao
do Estado e em ressaltar as virtudes do laissez-faire, ele pouco explicou a
natureza das instituicaes de bem-estar.
No que concerne, porem, ao carater e as funcOes do Estado, ele
forneceu urn esquema explicativo, consoante corn os principios do
darwinismo, que, apesar de polemic, marcou a sua presenca no campo
do conhecimento sociolOgico. Para ele, o Estado, como aparelho regulador, tenderia a regredir na medida em que a sua feicao industrial se

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POTYARA PEREIRA

distanciasse da sua feiedo militar, ficando as suas funcOes reduzidas


mera administracdo da Justica (Durkheim, p. 252). Tal pensamento esta
de acordo corn a sua lei da evoluedo, segundo a qual o progresso resulta
da integracdo da materia e de concomitante dissipacdo do movimento;
neste processo, a materia passa de uma homogeneidade indefinida e
incoerente a uma heterogeneidade definida e coerente, e o movimento
retido sofre uma transformacdo paralela (Spencer, 1905). Em suma, a
evoluedo e a passagem do simples para o complexo, atraves de diferenciacOes sucessivas (Spencer, 1896).
Foi corn base nessa lOgica que ele estabeleceu a distilled entre a
sociedade de "tipo militar" e a sociedade de "tipo industrial". A primeira era caracterizada pelo poder absoluto dos superiores sobre os subordinados; pelo imperio da lei baseada na religido e nas creneas coletivas;
pela centralizacdo e ausencia de liberdade e garantias individuals e, portanto, pela submissdo dos individuos ao Estado. Trata-se, como enfatiza
Durkheim, "de urn despotismo organizado que aniquilaria os individuos" (p. 224). Em contraposiedo, na sociedade industrial predominaria
a descentralizacdo, o govern representativo, a livre iniciativa e a liberdade contratual entre os homens, indicando que a vontade dos individuos e soberana e que o Estado existe para servi-los. Neste caso,
a solidariedade social nao seria (...) outra coisa senao o acordo de que os
contratos sao expressao natural. 0 tipo de relacOes sociais seria a relacao
econOmica, desembaracada de qualquer regulamentacao e tal qual como
resultasse da iniciativa inteiramente livre das partes. Numa palavra, a
sociedade nao seria sena o relacionar de individuos trocando os produtos de seu trabalho, e sem que nenhuma acao propriamente social viesse
regular essa troca (Durkheim, p. 234-5).

Ora, e justamente contra a idea evolutiva e ao individualismo exacerbado de Spencer que Durkheim se posiciona. Se, em principio como
esclarece na Divisdo do Trabalho Social Durkheim admite, como
Spencer, que "o lugar do individuo na sociedade, inicialmente nulo, is
aumentando corn a civilizacdo" (p. 224), em suas conclusOes opOe-se

POLITICA SOCIAL

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frontalmente ao raciocinio spenceriano. Isso porque, em vez de atribuir


a anulacdo do individuo nas sociedades primitivas a dominacdo de uma
autoridade despOtica dado o constante estado de guerra em que se
encontram essas sociedades Durkheim a explica pela completa ausencia de qualquer centralizacdo. Por esta 6tica, o Estado resultaria "dos
prOprios progressos da divisdo do trabalho e da transformaedo que teve
como efeito fazer passar as sociedades do tipo segmentar ao tipo organizado" (p. 255). Essa passagem, segundo a lOgica durkheimiana, ocorre da seguinte forma: quando a sociedade de tipo segmentar perde a
vitalidade em decorrencia do desaparecimento progressivo da sua organizacdo peculiar, ela a absorvida pelo Orgao central. E isso a assim porque este Orgao, ao nao encontrar mais as resistencias que freavam a sua
expansdo, desenvolve-se e atrai para si funciies antes desempenhadas
pelos Orgaos locais. Desse modo, quanto mais vasta e diferenciada for a
sociedade, mais completa sera esta fuso o que, em outras palavras,
significa que o Orgao central sera mais volumoso quanto mais as sociedades forem avancadas. Todavia, diz Durkheim, "nao queremos dizer
que normalmente o Estado absorve em si todos os Orgaos reguladores
da sociedade, quaisquer que eles sejam, mas somente aqueles que so
da mesma natureza dos seus, isto 6, que presidem a vida geral" (p. 256).
As funceies econOmicas, por exemplo, nao estariam absorvidas no Estado, embora possam estar submetidas a sua acao. Corn isso ele queria
salientar que e possivel a existencia de urn conjunto de functies distintas
e relativamente autOnomas ao Estado, sem que a sua coerencia seja destruida. A furled do Estado estaria vinculada as normas juridicas que

determinam a natureza e as relacOes das ftmcOes estratificadas, gracas a


divisao do trabalho. 0 Estado seria "o 'Orgdo do pensamento social',
concentrado, deliberado e reflexivo, distinto da obscura consciencia coletiva" (Durkheim, 1950: 95), difundida por toda a sociedade.
Assim, ao contrdrici do que propugnava Spencer, Durkheim entendia o Estado como o Orgdo em relaedo ao qual, nas sociedades avaneadas, a situacdo de dependencia do individuo vai aumentando, embora a
liberdade deste de crer, querer e agir, seja maior do que nas sociedades
simples. E isso se daria porque cada corpo de normas juridicas, que cabe

112

POTYARA PEREIRA

ao Estado administrar, esta acompanhado por urn corpo de normas


morais. Sao estas que refreiam os apetites, regulam e conectam as especializaceies profissionais, fazendo corn que os homens aceitem voluntariamente fungOes e recompensas desiguais Esta incluida af a idea de
primazia da consciencia coletiva sobre a individual, mas agora configurada na gab do Estado e no papel fundamental das crencas e sentimentos coletivos, mormente da moral e da religido, o que demonstra que,
em se tratando do Estado, o conceito de consciencia coletiva de Durkheim
foi sendo substitufdo pelo de representagdo coletiva. E esse conceito (ligado a concepgao de que pela representagao que o grupo se concebe a
si mesmo em sua relagao corn os objetos que o afetam) que permitiria
distinguir melhor "entre crencas cognitivas e crencas morais, entre diferentes crencas e sentimentos e entre crencas e sentimentos associados a estagios diferentes do desenvolvimento de uma sociedade"
(Luckes, 1977: 18).
Ve-se, assim, que a principal discordancia entre Spencer e Durkheim
nao recai tanto na expanso do Estado, mas nas conseqUencias dessa
expansdo. No que diz respeito a este fato, sou inclinada a acreditar, corn
Mishra, que Durkheim ai se posiciona de forma dilematica, pois se, como
filOsofo, parecia nao ver corn bons olhos o aumento das atividades estatais, confiando mais nas corporacOes (revelando uma nostalgia pelas
sociedades simples), como cientista social ele teria que reconhecer e explicar esse fato. E foi como cientista mais precisamente, como sociblogo que ele se contrapes a Spencer. Rejeitando a visa() contratual e
utilitaria deste, referente a ordem social nas sociedades industriais, assim como a sua nogao do jogo livre dos interesses individuais, Durkheirn
acredita que a regulagao social efetuada por um Orgdo central moderador constrangeria os individuos na defesa de interesses prOprios. Contudo, embora se subentenda do seu raciocinio que as sociedades modernas poderiam executar a solidariedade sem atender a questao da desigualdade social, ele pouco se deteve neste aspecto. Sua preocupacao
principal residiu mais em descobrir os meios de restringir os desejos
dos homens e de seus apetites individuais do que pensar nas formas do
atendimento de suas necessidades.

POLITICA SOCIAL

113

Diferente de Durkheim, a preocupacao de Weber volta-se para outra diregao e envolve concepgeies distintas no que concerne aos valores
morais e a insergao dos individuos na cultura utilitaria, prOpria do Estado moderno. Destarte, ao destacar a importancia das ideias em geral e
da aka religiosa em particular, como influencias fundamentais sobre o
desenvolvimento do mundo ocidental, ressalta a importancia e a autonomia das ideias dos individuos sobre a sociedade. Isso nao so contradiz o pensamento de Durkheim segundo o qual a acao social explicada pelas fungOes que desempenha no atendimento de certas necessidades da sociedade como se choca corn a maxima de Marx de que a
consciencia determinada pela existencia.
E corn base nesses pressupostos que Weber, em vez de considerar
os valores morais como fatores restritivos dos apetites humanos como
faz Durkheim os ve como estimuladores dos esforgos individuais
para alterar padrdes sociais estabelecidos. Portanto, se a preocupacao
de Durkheim corn o desenvolvimento do Estado moderno, correspondente ao crescimento da industrializac5o, era corn a destruico da ordem social, a de Weber era corn a rotinizagao da vida humana em decorrencia do dominio da burocracia total. A este causava temor, nao a possibilidade de desordem social, mas a predominancia de uma ordem social
tab poderosa que inibisse o individuo de participar corn paixo da sua
vida e do seu destino.
Em suma, ao mesmo tempo em que Weber confiava na importancia da eficincia e da racionalidade da peculiar burocracia do Estado
moderno ja que isso garantiria o fortalecimento e autonomia da nacdo ele temia a sua supremacia sobre a vontade dos individuos.
A possibilidade de que isso viesse a acontecer se explica pela seguinte sintese do raciocinio weberiano: o quadro administrativo tfpico
da dominacao rational-legal, ou seja, a burocracia, constittii urn elemento intermediario entre dominantes e dominados, tendo em vista assegurar a adequada efetivago do mandato dos dominantes. Contudo, como
esta burocracia nao exerce a mediaco entre os dois termos, no sentido
de propiciar a passagem de urn a outro e, em conseqiiencia, desapare-

114
POTYARA PEREIRA

cer, estabelece-se a possibilidade do instrumento apropriar-se da cornpetencia e do poder daqueles que o usam e transformar-se de meio em
fim. Neste caso, os dominantes perdem grande parte do controle externo sobre a burocracia, ao mesmo tempo em que os dominados passam a
ser, em grande medida, submetidos aos seus designios. E isso, para urn
intelectual que privilegiava a participacao do indivicluo na histOria da
humanidade, nao deixava de causar certo desencanto.
Percebe-se que as teorias ate aqui apresentadas, apesar de terem
levado em conta o Estado, o seu crescimento e a sua complexidade, nao
se ocuparam de suas politicas e institucionalidades, sobretudo daquelas
voltadas para protecao social. Dessa forma, tem-se a impressao de que,
no que tange a este particular, tais teorias sao relevantes apenas como
marcos referenciais as formulacOes que condenam a intervencao estatal,
as quais reaparecem nas concepcOes contemporaneas tratadas a seguir.
Tomando Parsons como um expoente contemporaneo do pensamento sociolOgico, no marco da analise nao-marxista, constata-se que as
suas preocupacOes corn o Welfare State so ocorreram a partir da decada
de 1960.
Antes disso (fins da decada de 1930), seu interesse tecirico assentava-se no propOsito de criar urn quadro conceitual geral para a analise da
ordem social, sem basear-se em evidencias empiricas. Combinando o
voluntarismo, de inspiracdo weberiana, corn a visao durkheimiana segundo a qual os ordenamentos sociais sac) vistos como urn sistema de
elementos inter-atuantes, Parsons concebeu um esquema explicativo do
cardter sistmico da sociedade, sem relegar ao segundo piano os indivfduos. Desse modo, contrariando Durkheim, nao privilegiou o social sobre o individual, nem a consciencia comum sobre as orientacties subjetivas das pessoas. Mas, seguindo Weber, destacou o papel das ideias como
estimuladoras das awes, se bem que dentro de uma (Aka mais otimista
acerca do potencial positivo dessas ideas.
Entretanto, como esclarece Gouldner (p. 134), depois da Segunda
Guerra Mundial, a teoria de Parsons, assim como, de modo geral, as
teorias vinculadas a tradicdo de analise funcional, passou a valorizar o

POLiTICA SOCIAL

115

aspecto social. Tanto foi assim que, em o "Sistema Social", livro publicado em 1951, Parsons deu enfase a indole da interdependencia sistemica das forcas estabilizadoras do sistema, bem como aos mecanismos que
o mantem em equilibria tomando subsidiario o carater estimulante dos
valores e ideias. Foi a partir dal que ele destacou a existencia de quatro
requerimentos funcionais necessarios a sobrevivencia de uma sociedade ou de qualquer sistema social: a manuterigio de padroes, a obtengio de
metas, a adaptactio e a integracao.
A manutencao de padrOes relaciona o sistema cultural ja que este,
segundo Parsons, se organiza em torno das caracteristicas de complexos de significado simbOlico, que contribuem para a continuidade dos
padroes de valores hisicos.
A obtencao de metas relaciona a personalidade dos individuos, pois
o sistema de personalidade e a "agencia primordial dos processos de
agar)" (Parsons, 1974: 14).
Ao organismo conductual relaciona a adaptacao, visto que se trata
de urn subsistema que
inclui urn conjunto de condicoes a que as awes devem adaptar-se e cornpreende o mecanismo primario de inter-relaco com o ambiente fisico,
sobretudo mediante a entrada e o processamento de informaco no sistema nervoso central e a atividade motora para enfrentar-se as exigencias
do ambiente fisico (Parsons, p. 15).
A integracao relaciona o sistema social, destacando-se neste prerequisito funcional a preocupacao corn a coordenacao das unidades constitutivas do sistema e corn o estabelecimento da harmonia e cooperacao
entre as partes.
7. "Mais ou menos nessa mesma epoca, tambem a verse do funcionalismo oferecida por
Robert K. Merton manifestou uma tendencia a restaurar o utilitarismo social. Merton encarou as
orientacoes subjetivas das paccnas (o componente voluntarista) de tuna maneira totalmente 'secularizada; ao consider-las como so urn entre muitos fatores analiticos, desprovido de todo pathos
especial, adotou explicitamente como ponto de partida as conseqUencias funcionais de diversas
pautas socials" (Gouldner, p. 134).

116

POTYARA PEREIRA

Analisadas por essa lOgica, as instituicOes de bem-estar pertencem


ao subsistema integrativo, j que a sua principal funcao consiste em
manter o conflito e a desarmonia social em niveis mais baixos possiveis.
Este e urn raciocinio que permeia grande parte das analises atuais sobre
politica social.
Mas a intervencao social institucionalizada, com vista ao bemestar, e urn fato que entrou posteriormente nas elaboracOes teOricas de
Parsons e, mesmo assim, de forma tangencial. Na verdade, tal assunto
so veio a merecer maiores consideracOes na obra de seu discipulo
Smelser.
Consoante corn o esquema sistemico parsoniano, pode-se deduzir
que o bem-estar assumido pelo Estado trata-se de urn evento relacionado as mudancas nos arranjos institucionais prevalecentes e, como tal,
algo que deve ser explicado dentro do processo de diferenciacdo social,
responsavel pela maior especializacdo das funcOes de integrac5o. Essa
explicacdo conduz, necessariamente, a se procurar relacionar a teoria
parsoniana corn a realidade histOrica do Estado Social nos Estados Unidos, pois, se esta teoria relutava em reconhecer relevOncia ao Welfare
State que ganhava corpo na prOpria patria de Parsons e interessante saber o que o levou, posteriormente, a mudar de ideia.
Sabe-se que na decada de 1930, durante a Grande Depressao econOmica, a teoria de Parsons quase nada tinha a ver corn os requerimentos exigidos por urn incipiente Estado Social. "Como ndo acreditava ser possivel resolver a crise corn os intentos da ajuda social do New
Deal, a sociologia voluntarista de Parsons se orientou a determinar que
era necessario integrar a sociedade apesar das privacOes gerais"
(Gouldner, p. 137).
Contudo, as marcas da Grande Depresso continuaram nos Estados Unidos, mesmo apOs a Segunda Guerra Mundial, no inicio dos anos
1940, e a consequente prosperidade econ6mica americana. "A legislacao
do New Deal havia promovido novas expectativas e novos interesses
criados entre os profissionais da classe media, assim como da classe
oper.iria que havia captado um vislumbre do que o Estado podia fazer

POLITICA SOCIAL

117

por ela" (Gouldner, p. 136). Foi al que o Estado social ganhou visibilidade nos Estados Unidos e se impOs como fato social aos cientistas sociais.
Em vista disso, o enfoque sistemico de Parsons teve de incorporar
novos elementos, ate ento ndo estudados de forma sistematica, tais
como: o poder, o governo e sua relaco corn os direitos de cidadania. Nesta
fase aparece de maneira mais clara a sua disposicdo de privilegiar o sistema sobre os individuos, em vista de sua manutencdo, apoiado no consentimento de seus integrantes.
Essa visa da solidariedade societal correspondia ao interesse pratico do
Estado Bem-Feitor em achar maneiras de obter lealdade e conformidade,
e a sua premissa operativa segundo a qual a estabilidade da sociedade se
reforca mediante a conformidade as expectativas "legitimas" de estratos
sociais despossuldos, dos quais se espera, por sua vez, que aceitem voluntariamente a etica convencional (Gouldner, op. cit., p. 138).
Esta a razdo porque, so depois da Segunda Guerra Mundial,

Parsons se interessou por teorias como a do ingles T. H. Marshall, que


inclula nos direitos de cidadania os direitos sociais, reconhecendo, da
mesma forma que o autor ingles, serem estes alvo de atencao
Alem disso, adrnite ser necessaria a existencia de urn governo mais forte
do que os tradicionalmente existentes e a confianca nele depositada pelo
povo (Parsons, 1960).
Isso, sem chivida, representou uma mudanca significativa nos pontos de vista de Parsons, embora nao indique uma reestruturacdo de seu
esquema teOrico. Na verdade, mesmo admitindo novas categorias analiticas, os seus quatro pre-requisitos funcionais permaneceram os mesmos para todas as sociedades, em qualquer moment histOrico. 0 que
mudou foram as suas explicacOes dos arranjos institucionais por meio
dos quais novas e diferentes funcOes seriam executadas, como pode ser
atestado na sua andlise sobre poder.
Ai, o seu exame girou em torno do sistema politico, como um
subsistema teoricamente correspondente ao da economia, dando gran-

118

POTYARA PEREIRA

de enfase a comparabilidade entre o conceito econOmico de mediacao


(no sentido de distribuicao) e o de poder politico. Neste particular tem-se
a impressao de que ele pretendeu solucionar o velho dilema referente
natureza do poder, que e o de definir se ele e urn fenOmeno de coergio ou
de consenso. Na sua Otica, entretanto, o poder seria as duas coisas, ja
que, em sua estrutura lOgica, e urn meio generalizado do processo politico, tal como o dinheiro e um meio generalizado do processo econOmico. Sendo assim, o poder e por ele considerado urn meio simbOlico generalizado que circula e opera no processo de interacao social, nao the
interessando saber quem a dominante e dominado, qual o grau de poder
do dominante, ou que conseqiiencias decorrem dessa polarizacao. 0 que
mais the interessa demonstrar e que o poder, como o dinheiro, e urn
insumo (input) que pode ser combinado corn outros elementos para produzir certos tipos de produtos (outputs) funcionais (Gouldner).
Percebe-se, assim, que mesmo sofisticando a sua analise a respeito
do poder, a integracao social continua sendo uma necessidade imperiosa em sua teoria, a qual devem estar submetidos todos os fatos sociais
emergentes, inclusive o bem-estar.
Demonstrando maior preocupacao corn a analise do bem-estar,
Smelser desenvolveu urn raciocinio que, embora continue privilegiando a integracao social, encara o desenvolvimento como uma relacao conflituosa entre diferenciacao e integracao, redundando na uniao entre
estruturas diferenciadas de sociedades, sobre novas bases.
Assim, para Smelser, a mudanca da inthistria domestica para a da
producao fabril, por exemplo, criou problemas de integracao. Os mecanismos integradores que funcionavam no ambito domestico, mediados
por parentes, vizinhos e conjuntos pre-modernos de relacties, tornaramse obsoletos ante o desenvolvimento industrial. Contudo, esse processo
deu nascimento a varias instituicties e organizactles que, embora diferentes das anteriores, cumpriram funcao integradora tao eficaz quanto a
exercida por aquelas. E o caso das Agencias de Recrutamento e Intercannbio, dos Sindicatos, da regulacao do governo por meio de politicas
inclusive a social
das Sociedades de Cooperacao (Mishra, 1989).

POL:TICA SOCIAL

119

Implicita nessa visao de mudanca, via processo de diferenciacao e


recomposicao da integracao sobre novas bases, esta a analise do bemestar como mecanismo integrador nas sociedades complexas, mas em
interdependencia corn as demais funcOes bAsicas do sistema. Desse modo,
nas sociedades industrializadas, diferentes instituicOes desenvolvem o
bem-estar como reforco adicional a famflia e aos grupos de parentesco,
que ainda permanecem como uma estrutura importante de suporte aos
individuos. Esta e a razao porque varias organizacties formais e informais, de cunho religioso ou laico, oferecem resposta as necessidades
que, nas sociedades primitivas, dada a ausencia de especializacao, eram
supridas pela comunidade e pelo parentesco. Nesse estagio de desenvolvimento, a religiao, segundo Smelser, assumia urn papel importante
no processo de integracao, poise justamente ela como organizagio e
conjunto de crencas que simboliza e articula a ideia de comunidade.
Nessa fase, portanto, ela apresenta functies diferentes das que exercia
nas sociedades simples, nas quais era vista mais como conjunto de crengas do que organizacao preocupada corn o bem-estar (Mishra).
Todavia, na sociedade industrial, conforme salienta Smelser, novas
modificacOes foram introduzidas. Aumentou a especializacao no trabalho ao tempo em que se intensificaram a complexidade social, a mobilidade espacial e ocupacional, fazendo corn que a farnilia, a comunidade e
a prOpria igreja se enfraquecessem como organizacOes integradoras. Em
compensacao, novas estruturas especializadas e institucionalizadas surgiram e se ocuparam do bem-estar, vinculadas nao so ao Estado, mas
tambem a empresa e a varias associacties voluntarias. Foi nesse estagio
que se destacou a intervencao do Estado Social, acompanhada da acao
assistencial de organizacOes particulares como o mecanismo integrador
por excelencia da sociedade industrializada.
Esta e a visa() funcional mais divulgada do papel do Estado Social,
chegando a influenciar analises que, mesmo se autodenominando de
antifuncionais, enredaram-se nas malhas do raciocinio linear e evolutivo,
ate agora desenvolvido por significativa parcela dos mais atuais esforcos teOricos.


120

POTYARA PEREIRA

4. Abordagem marxista e a questo do Estado social

Alicercada em outros pressupostos, a teoria aqui chamada de marxista coincide, pelo menos num ponto, corn as teorias tratadas na secao
anterior: seu pequeno interesse pela artalise do Estado Social.
Mas, antes de se apreciar a contribuicao que essa teoria, ainda que
indiretamente, Iegou ao estudo da politica social, convem fazer um esclarecimento a respeito do que se esta denominando de abordagem
marxista. Trata-se, sem dl vida, do prOprio pensamento de Marx e daqueles autores que, mesmo introduzindo em seus estudos novas categorias de andlise, mantem suas ideas basicas alicercadas no pensamento marxiano.8
Partindo de Marx, tem-se que a discussao a respeito do bem-estar
desloca-se do ambito do Estado para o da sociedade. Isso porque, prevendo a extingdo do Estado, Marx n y e como se daria o bem-estar no
marco das atividades estatais. 0 Estado, para ele, tern o mesmo efeito
dominador em qualquer regime, nao importam as formas de governo
que venha a apresentar: sempre urn instrumento de dominacao e de
manutencao da estrutura de classes. Assim, somente quando o Estado
for superado e substituido por uma sociedade sem classes, conhecer-se-d
o bem-estar.
Entretanto, alem de suas conviccOes intelectuais e politicas contra o
Estado e, conseqiientemente, contra o capitalismo, urn outro fato deve
ter contribuido para o desinteresse de Marx pela analise do Estado Social: em sua epoca, tanto as instituicOes de bem-estar quarto as prOprias
politicas sociais eram escassamente desenvolvidas, apesar da expressao
que a intervencao estatal vinha ganhando desde os fins do seculo XIX.
8. Tal ressalva justifica-se dada a multiplicidade de tendencias marxistasque se desenvolveram atraves dos tempos cada uma delas julgando-se a verdadeira interprete de Marx a ponto
de o marxismo se constituir, hoje em dia, em campo de disputas entre correntes competitivas. E por
isso que, mesmo ciente de que a escolha dos autores que irei analisar nao esteja imune a criticas,
acredito que a convergencia de postulados basicos e o rnelhor criterio de identificaco de afinidades entre fundadores e seguidores desse paradigma.

POUTICA SOCIAL

121

Corn efeito, se se quiser detectar o interesse de Marx por algum


aspecto relacionado a N interventora do Estado, no campo social, sera
na legislacao fabril que se devera deter (Mishra). Ai ele parece ter sido
impar, dentre os principais teOricos classicos, no empenho em analisar
corn detalhes os Atos de Fabrica e retirar frutiferas ilacOes a respeito das
possibilidades de desenvolvimento do bem-estar nas sociedades capitalistas. Foi nesse trabalho, caracterizado como uma especie de estudo de
caso, que Marx da a impressao de reconhecer na legislacao fabril um
passo positivo em direcao a reformas sociais no capitalismo. Para ele, de
fato, a legislacao fabril foi a primeira reacao consciente e sistematica dos
trabalhadores contra as condicOes espoliadoras de vida e de trabalho a
que estavam subjugados (Marx, 1975a: 402), n importa que outros
grupos e classes sociais tenham apoiado (estrategicamente) tal legislacao como foi o caso da aristocracia agraria. 0 significativo para ele foi
a acao da classe trabalhadora na conquista dessa legislacao.
No entanto, essa postura de Marx em relacao ao carater reformista
da legislacao fabril constitui urn ponto polemic quando a comparamos
corn as suas propostas de mudanca revolucionaria. 9 Como diz Mishra,
urn exame menos atento, neste particular, parece indicar que Marx possui duas visOes de mudanca: uma, revolucionaria, resultante do confronto entre forcas produtivas e relacOes de producao (corn superacao
desta) e, outra, reformista que, no caso da legislacao fabril, parece indicar urn processo desenvolvimentista em que as mudancas se dariam
gradualmente, mediante a Ka da classe trabalhadora dentro da propria lOgica do sistema capitalista.
De fato, Marx encara com otimismo as reivindicacties dos trabalhadores contra o Estado, no seculo XIX, para que este criasse medidas
9. "Por reformismo entende-se (...) uma corrente politica dentro do movimento operario que
nega a necessidade de luta de classe, da revolucao socialista e da ditadura do proletariado e pensa
que pode conseguir o socialismo unicamente corn reformas, em colaboracdo corn outras classes
(...). Como exemplo das primeiras correntes reformistas, tern-se, entre outras, a dos bernsteinianos
e kautskianos, na Alemanha; os economistas e os mencheviques na Russia; e os austromarxistas, na
Austria" (Kerning, 1975: 11).

122
POTYARA PEREIRA

limitadoras dos abusos nas relacOes de trabalho da epoca, mas o faz corn
reservas. Para ele, tal mobilizacao trabalhista representou urn passo inicial para a explicitacao de contradicOes no capitalismo, cujo enfrentamento era considerado urn caminho histOrico importante para a dissolucao dessa forma de producao e estruturacao de uma nova forma (Marx,
p. 90). Corn isso, torna-se evidente que, na visa de Marx, a legislacao
por si so nao traria a justica almejada pelos trabalhadores, ja que ela
seria administrada por frac 6es
- da burguesia que fazem parte do prOprio
Estado como seu comite executivo. Dal as dernincias por ele feitas ao
descumprimento das leis corn a complacencia do Estado, bem como das
martipulacOes e das formas capciosas de se apurar irregularidades, praticadas pelas autoridades parlamentares, em detrimento dos interesses
dos trabalhadores.
Disso resultou o seu ceticismo nao so a respeito da eficacia da legislacao fabril, mas de toda e qualquer medida de bem-estar realizada numa
sociedade de classes, porque, neste tipo de sociedade, a ausencia de protecao social efetiva das massas, ou mesmo dos trabalhadores, constitui
urn fenOmeno prOprio do modo de producao capitalista. Por isso, neste
sistema, havers sempre pobres, nao obstante a utopia das reformas das
condicOes burguesas de exploracao. Seguridade para todos, no seu ponto de vista, so ocorrera quando existir a propriedade coletiva dos meios
de producao, o que significa que, do produto total do trabalho se obtenham os meios para o sustento dos incapazes de trabalhar e para a manutencao de instituicOes como escolas e hospitais (Marx, 1975b).
Contudo, ao mesmo tempo em que ressalta o poder do Estado sobre a classe trabalhadora e o controle que aquele exerce sobre esta, por
meio de medidas reguladoras de reproducao social, Marx deixa claro na
sua analise sobre o Estado que este e necessario ao movimento histOrico
que conduzird a uma sociedade sem classes. Em outros termos, coerente corn a sua iclia central de que a passagem para o socialismo se daria
quando se concretizassem todas as etapas do processo de formacao do
capitalismo, ele ye a existencia do Estado burgues resultante da relacao entre forcas econOrnicas e formas politicas como uma superestrutura importante que, ao garantir a reproducao ampliada do capital e a

POLITICA SOCIAL

123

acumulacao, acentua as contradicOes do sistema capitalista, contribuindo para a sua deterioracao. E mais, que nesse contexto relacional entre
estrutura e superestrutura, o Estado nao se constitui urn fato superfluo
e separado da sociedade civil.
Na verdade, a sociedade civil, isto e, as relacties econOmicas, vivem no
quadro de um Estado determinado, na medida em que o Estado garante
aquelas relacOes econOmicas. Pode-se dizer que o Estado 6 parte essencial da estrutura econOmica, 6 urn elemento essencial da estrutura econOmica, justamente porque a garante (Gruppi, 1987: 27).
Ha, portanto,

na dinarnica do funcionamento do Estado capitalista,


a existencia de contradicOes, assim configuradas: a maquina estatal serve amplamente aos interesses da classe dominante, mas a sua prOpria
universalizacao exige que ele de atencao a sociedade como um todo.
Assim, da mesma forma que ele ajuda a explorar os trabalhadores, tem
de atender as suas reivindicacOes.
Esta implicita neste raciocinio a ideia da existencia de dois niveis
de contradicOes que vao ser exploradas pelos seus seguidores, especialmente Poulantzas (1981): o das contradicaes principais, resultantes da luta
entre classes antagOnicas, e o das contradiccies secunddrias, resultantes das
relacOes contraditOrias entre classes e fracOes de classes no prOprio seio
do Estado. Estas contradicOes sao agucadas pelas principais que, por sua
vez, sac) as responsaveis reais pelas mudancas revolucionarias que deverao ocorrer no sistema capitalista, redundando na sua extincao. E foi a
este tipo de contradicao que Marx deu maior atencao.
Ve-se, entao, que a idia de revolucdo em Marx e a pedra angular de
sua teoria e esta presente, de forma coerente, em toda a sua obra, incluindo os escritos de sua juventude.
Tal ideia parte do principio da critica desenvolvido pela esquerda
hegeliana, mas tornado por Marx em sentido mais amplo e dentro da
perspectiva materialista. Para Marx, o poder material deve ser destruido pelo poder material, viabilizando-se tal destruicao pela "praxis revolucionaria". Eis por que, no seu ponto de vista, a revolucao precisa de

124

POTYARA PEREIRA

urn protagonista que seja capaz de empreender o ato da auto-realizacao


do homem. Esse protagonista e o proletariado que, por ser injusticado,
converte-se em libertador dos oprimidos, depois de superada a sua autoalienacao.
Nessa postura humanistica do jovem Marx, detectavel em suas obras
A Quest& Judaica e a Critica a Filosofia do Direito de Hegel, ja se vislumbra
o principio da luta de classes que, posteriormente, vai constituir urn dos
fundamentos de sua postura revolucionaria. Mas, nessa postura percebe-se, tambem, ao lado da perspectiva objetiva da revolucao, urn rasgo
subjetivo, haja vista que, no seu entender, a revolucao determinada
por condicOes materiais, porem reforcada por elementos imateriais entre os quais a vontade. Esta a uma outra questao polemica em torno de
Marx, ja que a sua referencia a vontade no processo revolucionario tern
sido alvo das mais diferentes interpretacOes.
Porem, o que e nitido e pacffico em sua obra a concepcao de que
a revolucao e o resultado de urn processo hist6rico que se desenvolve
dialeticamente, gracas ao choque entre forcas produtivas e relacOes de
producao, sem descartar o papel das faros vivas no movimento da histOria. Disso se conclui que a histOria e a vontade sac) dois elementos
presentes na teoria revolucionaria de Marx e do marxismo, podendo ser
detectados, juntos ou nao, em varias passagens do pensamento do mestre e de seus seguidores, o que afasta qualquer laivo de mecanicismo
nestes autores. Assim, na pol'emica travada corn Proudhon em A Miseria
da Filosofia, Marx fala da oposicao entre proletariado e burguesia como a
luta de classe contra classe que, levada a sua mais alta expressao, significa a revolucao total na qual aparece o choque do "homem contra o
homem como Ultima solucao". E no prOlogo de 0 Capital, ele fala da lei
econ6mica do movimento da moderna sociedade como uma tendencia
que nao comporta saltos nem variacOes fora das fases naturais de seu
desenvolvimento.
Corn Engels, Marx refere-sea revoluco como urn processo compost de elementos econOmicos, culturais e politicos que se influenciam
mutuamente, tendo, porem, no econOmico, o determinante principal.

POUTICA SOCIAL

125

Nesse sentido, sac) as modificacOes das forcas produtivas que revolucionariam o processo de trabalho, derivando dal repercussoes sobre outras
instancias. Todavia, essas modificacOes nao sac) produtos de processos
naturais que se realizam independentemente da vontade; para que haja
transformacao das forcas produtivas, a necessaria a participacao consciente das classes subalternas. A mobilizacao das massas trabalhadoras,
imersas no progresso econOmico, cid-se justamente pela tomada de consciencia da miseria crescente do proletariado nessa situacao de progresso. A necessaria e crescente conscincia do homem no processo de trabalho se converte na consciencia do processo de trabalho. Dal que o choque entre as forcas produtivas e relacOes de producao se caracteriza tanto
como urn processo revolucionario que se da objetivamente como uma
acao subjetivamente conduzida.
Dessas colocacOes deduz-se que, para Marx, a pobreza e a riqueza
sao resultantes do modo de producao de uma dada sociedade e que, sob
a exploracao capitalista, o bem-estar sempre uma conquista da classe
trabalhadora. Isso porque, no sistema capitalista, a gestao da riqueza
deixada a merce dos mecanismos impessoais do mercado, nao leva em
conta as necessidades humanas e o principio da cooperacdo. Pelo contrail, impera, sob tal regime, a coercao e a competicao. Sendo assim, os
valores do bem-estar n podem fazer parte desse tipo de sociedade.
Para que haja prevalencia desses valores torna-se necessario que a producao seja regida por urn criterio social e a distribuicao pelos imperativos das necessidades humanas. Isso, por seu turno, requerera que o dominio do mercado, da propriedade privada dos meios de producao e da
producao para o lucro seja extinto e haja o controle comunal sobre as
condicOes de trabalho e de vida. As condicOes para tal transformacao,
segundo Marx, ja estao presentes na prOpria sociedade capitalista, devendo apenas ser acionadas. Esta deve ter sido a raid() por que Marx
prestou pouca atencao as Poor Laws e as politicas de saale, de educacao
pdblica, e de habitacao, realizadas no seculo XIX, preferindo, ao cOntrario, encarar os problemas que as ensejaram como pecas de acusacao contra o sistema capitalista e contra a plausibilidade das reformas sociais.
Mas, a meu ver, esti justamente ai o embriao de uma possivel teoria

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POTYARA PEREIRA

marxista da sociedade de bem-estar que, embora negadora do Estado,


encontra-se na base desta Instituied- o. Esta ai tambern a explicacdo fundamental para que se possa entender os dilemas e as limitacOes da politica social no capitalismo, trabalhados mais p rofundamente pelos segiddores de Marx.
Pode-se dizer que foi a partir dos anos 1960 que houve no campo
marxista um despertar de interesse te6rico pela intervenedo social do
Estado e, conse
quentemente, pelo chamado Estado de Bem-Estar. Afi
nal, as mudancas verificadas na estrutura e nas competencias do Estado, inexistentes na epoca de Marx, precisavam agora ser explicadas,
dando-se enfase aos aspectos politicos e sociais presentes no funcionamento do Estado capitalista. Assim, os desenvolvimentos teOricos marxistas tern procurado compensar a falta de teorizacdo acerca das instituieOes politicas corn urn debate que, n muito diferente das preocupaeOes liberais a respeito da controversia entre elitismo versus pluralismo,
visualiza o Estado ora como um Estado capitalista tout court,
ora como
urn Estado na sociedade capitalista, rechacando as duas principais
posturas hoje consideradas limitadas: a que considera a mudanca politica
como puro resultado da Na() das classes sociais; e a que ye o Estado
como o condutor de todo o processo de mudanca porque as classes sociais sdo debeis.
No cerne dessas preocupacoes esta., sem chivida, a postura teOrica
e metodolOgica de, ao rechacar as polaridades entre Estado e Sociedade,
ou a mera luta de classes contra classes, delinear o espaco ou as arenas
dentro das quais ocorrem relacOes contraditOrias de poder, ou relacOes
de forcas decorrentes das contradicOes principais e secunddrias, a guisa
de Poulantzas (1981), bem como a maneira como se ddo essas relacOes.
Poi essa visa, nao apenas deverd ser privilegiado o processo histOrico
da intervened() do Estado como ja e usual nas analises mais recentes
do d esenvolvimento politico, por parte daqueles que comecaram a negar a eficdcia explicativa das teorias sistemicas" mas analisar as cone10. o caso de Huntington, Apter, Barrington Moore

Jr., entre outros.

POLITICA SOCIAL

127

x6es entre os que tern poder (dentro do aparato do Estado) e os que se


encontram alijados dele. Ou seja, interessa saber quais sdo e como se
ddo os mecanismos especificos de poder no contexto do capitalismo
avancado.
A descoberta dos trabaihos de Gramsci foi, inegavelmente, o fator
decisivo para a adocdo dessa postura analitica. Foi a partir dele que se
comecou a questionar a validade de se pensar a esfera politica como
uma deducdo quase que automatica da infra-estrutura econOmica. Corn
Gramsci foi possivel conceber o Estado como uma esfera passive! de
possuir autonomia, mesmo que relativa, colocando-se acima e alem da
sociedade civil em sit-LINO- es de crise de hegemonia e, portanto, de instabilidade. Mas, tal autonomia, ao mesmo tempo em que decorre da capacidade organizacional do Estado frente as foreas sociais conflitantes, resulta tambern do apoio que este recebe dos estratos sociais mais importantes sediados no pacto de dominacdo. Sendo assim, tal autonomia ndo
pode ser vista dissociada da sociedade.
Foi com base nessas formulaeOes que grande parte dos marxistas
preocupados corn a questdo do bem-estar desenvolveu as suas reflexaes.
Uma das mais antigas andlises marxistas sobre o welfare state e de
John Saville (Mishra, 1982). Combatendo, como ja comentado, a visa
social-democrata do welfare state do segundo p6s-guerra, de que este
seria urn produto do movimento socialista e que, no que tange a seguridade e a igualdade, teria alcaneado avaneos significativos, apresenta
argumentos que contradizem essa visdo. Para ele, o desenvolvimento
do Estado Social e o resultado da interacdo de tres principais fatores: a
luta da classe trabalhadora contra a sua exploracdo; a necessidade do
capitalismo industrial em possuir uma forca de trabalho cada vez mais
produtiva; e o reconhecimento da classe proprietdria de que a necessario pagar urn preeo pela seguranca politica do regime. Eis porque, mesmo sendo urn resultado da luta operdria fato que Saville, como marxista, enfatiza as politicas de bem-estar, a seu ver, ndo deixam de ser
um arranjo da burocracia estatal (e, portanto, da classe media que a cornpoe) a servico da acumulacdo e da estabilidade politica. Sendo assim,

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POTYARA PEREIRA

alem de tais politicas nao afetarem, absolutamente, a estrutura de classe


da sociedade capitalista, elas ainda oneram a classe trabalhadora, ja que
sao, em grande parte, financiadas por essa classe (Saville, 1996).
De forma semelhante, autores como Domhoff, que elegeram como
foco de artalise o contexto norte-americano do New Deal, chegam a mesma conclusao de que a intervencao do Estado, inclusive na esfera social,
visa a manutencao e a reproducao do sistema capitalista
Contudo, os argumentos marxistas em torno do intervencionismo
estatal foram tornando-se mais complexos e passaram a incorporar categorias analiticas que, por nao estarem explicitas na teoria de Marx e
Engels, sac) consideradas desenvolvimentos dessa teoria. E o caso de
Poulantzas, corn a retomada da ideia gramsciana de autonomia relativa
do Estado; de O'Connor, corn a sua referencia as crises fiscais do Estado
bem-feitor; de Clauss Offe, com a sua reflexao sobre os mecanismos seletivos do processo de dominacao estatal, e de Gough, considerado por
Saville (1996) o realizador da melhor abordagem marxista da economia
politica do Welfare State, nos fins dos anos 1970.
Vejam-se, sucintamente, as contribuiceies de Poulantzas e O'Connor
para, a seguir, falar-se do primeiro ll Claus Offe que deu grande atencao aos processos internos do Estado (que the garantem carater de classe) e de Ian Gough, urn dos neo-marxistas europeus que, como ja
indicado, formou corn O'Connor e Offe urn grupo de criticos do sistema
capitalista, conhecido como O'Goffe amalgama (acrossemia) das primeiras silabas dos sobrenomes dos tres autores.
Poulantzas (1981: 91), extrapolando as formulacOes marxianas de
que o Estado e produto da base material, admite-o, em certos casos, tal
como Gramsci, como dotado de autonomia relativa. Desse modo, argumenta que o Estado nao urn utensilio ou urn instrumento de capitalistas individuais que ocuparam o aparelho do Estado, mas esta comprometido (mais politica do que economicamente) com os interesses da classe
11. Claus Offe identificado como marxista. Hoje ele defende urn socialismo que nao rompe
corn a lOgica do mercado, denominado "socialismo pOs-industrial (ver Little, 1998).

POLITICA SOCIAL

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capitalista. Nesta perspectiva, o Estado capitalista expressa urn carater


de classe, possibilitando, dessa forma, a dominacao politica da burguesia sobre a sociedade, ja que esta seria incapaz de governar diretamente.
Em vista disso, a autonomia do Estado nao se daria como algo externo
as classes representadas no bloco no poder, mas resultaria da dinamica
interna do Estado ou das contradicOes secundarias presentes no seu interior que contrapOem fracties de classes entre si.
Esta autonomia se manifesta concretamente pelas diversas medidas contraditOrias que cada uma dessas classes e fraceies, pela estrategia especifica de sua presenca no Estado e pelo jogo de contradicOes que resulta
disso, conseguem introduzir na politica estatal, mesmo sob a forma de
medidas negativas: a saber, por mein de oposicoes e resistencias a tomada
ou execuco efetiva de medidas em favor de outras fracOes no bloco do
poder (e, particularmente o caso, hoje em dia, das resistencias do capital
nao monopolista frente ao capital monopolista). Essa autonomia do Estado em relaco a tal ou qual frac d- o do bloco no poder existe, pois, concretamente como autonomia relativa de tal ou qual setor, apareiho ou rede
do Estado em relacdo aos outros (Poulantzas, p. 155-6).

Mais interessado em apontar as contradicOes e crises do Estado de


Bem-Estar, O'Connor (1977) argumenta que as duas principais funcOes
por ele assumidas a acumulacdo, visando o crescimento econOmico
mais generalizado, e a legitimactio, visando a criacao de condicOes de
harmonia social sao mutuamente contraditOrias. Isso porque, enquanto que os gastos do Estado relacionados as primeiras funcOes tendem a
crescer, as possibilidades de se levantar recursos adequados e suficientes para arcar corn esses gastos tendem a diminuir, ja que o excedente
econOmico continua sendo apropriado pelos grupos privados. Ha, portanto, uma tendencia dos gastos palicos a crescer mais rapidamente
do que os meios para financia-los, gerando crise fiscal. Tal crise, entretanto, tende a exacerbar-se pela pressao de varios interesses especificos
sobre o orcamento pablico, visto que nao s6 os pobres, os desempregados e os trabalhadores exigem participacao nos gastos estatais, mas tambent as corporacoes e as indstrias. E desde que tais exigencias sao rea-

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POTYARA PEREIRA

lizadas por meio do sistema politico (e ndo so do mercado) ndo ha o


equilibrio idealizado; ha, sim, crise e instabilidade fiscal, ameacando a
prOpria base produtiva.
Essa 6, segundo Mishra (1989), uma das raras contribuicoes a economia politica do Estado Social, de corte marxista.
Offe, por sua vez, no intento de it mais alem das explanapies gerais sobre o papel do Estado capitalista e das relacOes de poder tratadas
por outros autores c ontemporaneos, construiu urn modelo de analise da
estrutura interna do Estado e da sua racionalidade admin
. istrativa (Offe,
1972).
Este autor introduz a ideia da dominacan estatal atraves de processos
seletivos, o que implica dizer que o Estado tern que extrair de interesses
muito limitados e especfficos dos grupos dominantes urn interesse de
classe geral, ao mesmo tempo em que assegura a exclusdo de interesses
anticapitalistas o segundo mecanismo seletivo (Boschi, 1979: 44).

Em outras palavras, esses mecanismos que envolvem uma ampla


gama de arranjos institucionais dentro do aparelho do Estado, operam
em urn sistema hierarquizado de filtro contendo quatro niveis (estrutura, ideologic, processo e repressdo) cada urn servindo para excluir os elementos ndo filtrados pelas instancias anteriores. Assim, a estrutura de
cada sistema politico constitui um espaco consolidado institucionalmente
onde coexistem formalmente premissas e bloqueios a aco institucional.
Dessa forma, ela inclui elementos como garantias constitucionais a propriedade privada, excluindo, portanto, uma ampla variedade de politicas anti-capitalistas da agenda do Estado.
Se, porem, algumas politicas escapam a estrutura, elas podem ser
controladas por mecanismos ideolOgicos caracterizados por normas ideolOgicas e culturais que restringem certas medidas sancionadas pela estrutura. Desse modo, "somente tuna parte da politica estruturalmente
possivel pode ser atualizada, no contexto das restricoes normativas vigentes" (Offe, p. 15). Alem disso, regras processuais, ou seja, procedimentos de tomada de deciso politica criam condicOes mediante as quais

POLITICA SOCIAL

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assegurado tratamento preferencial a certos temas e grupos de interesses, em detrimento de outros. Relacionado a esse procedimento esta o
conceito de ndo-decisdo, segundo o qual uma serie de questOes nunca
chega a arena decisOria relevante, sendo, por isso, eliminada ou relegada
a segundo plano pelo sistema politico.
Finalmente, o aparelho repressivo entra ern cena para excluir certas alternativas que escapam ao controle dos demais niveis, por meio da
repressao direta realizada por Orgaos policiais, exercito ou justica.
Para dar conta desse tipo de explicacdo, Offe da especial atenco ao
sistema administrativo, embora ndo menospreze o sistema econOmico e
o politico. Resulta clara, assim, a sua nfase no funcionamento do aparelho do Estado como uma forma de apreender os arranjos institucionais que esto por tras da definicao de determinadas politicas. Nesse
sentido, ele oferece tambem uma andlise dos mecanismos de seleco
positivos do Estado caso essa selecdo favoreca determinada classe. Contudo, a seu ver, dadas as contradicOes in-terms ao Estado, 6 dificil o estabelecimento de uma politica no interesse de todas as classes ou frac-6es
de classe que compOem o Estado. E por isso que o Estado tende a planejar corn vista ao interesse do capitalismo como um todo, o que determina a sua natureza de classe.
Em que pese as dificuldades de demonstrar empiricamente o funcionamento desses mecanismos, ern periodos nao atravessados por crises, Offe mostra que tais mecanismos transformam o "Estado na sociedade capitalista" em urn "Estado capitalista".
No que se refere ao Welfare State, Offe, assim como os demais autores marxistas revisados, entende que, nas sociedades capitalistas avancadas, (independentemente de elas serem Estados de Bem-Estar adiantados ou atrasados) ha a coexistricia contraditOria da pobreza e da afluncia e, consequentemente, da lOgica da produco industrial voltada para
o lucro, e da lOgica das necessidades humanas, sem que a politica social
resolva essa contradicdo. Efetivamente, se o desenvolvimento do politica social no pode ser explicado, exclusivamente, a partir das necessidades, interesses e demandas sociais, mas pela transformacdo dessas exi-

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gencias em politicas, pela maquina estatal, resulta Obvio que tais politicas nao podem cumprir sua promessa de igualdade, de socializacao dos
bens produzidos na sociedade e nem estimular sentimentos de confianca, lealdade e esperanca por parte dos despossuidos. Tal socializacao,
quando ha, tende a visar muito mais as empresas, o que, procedendo-se
uma avaliacao de quem mais se beneficia corn a politica social, descobre-se que o Welfare State melhor definido "como o capitalismo para os
pobres e socialismo para os ricos" (p. 213).
Quanto a Gough (1979, edicao inglesa; 1982, edicao espanhola), sua
abordagem da economia politica do bem-estar fez ressurgir, conforme
Cabrero (1982), estudos dessa natureza no ambito da politica social. Sua
grande contribuicao consistiu em reorientar o predominio da analise
marxista, de corte funcional, a respeito das origens, processamento e
conseqiiencias da chamada crise do Estado de Bem-Estar, nos fins dos
anos 1970, dando realce ao seguinte fato: de que o desenvolvimento do
Estado de Bem-Estar nas sociedades capitalistas avancadas reflete a natureza da dinamica dessas sociedades e de suas contradicOes. Sao essas
contradicOes, segundo ele, que permitem considerar o Estado de BernEstar como urn instrumento a servico tanto dos interesses dos capitalistas quanto das lutas politicas da classe trabalhadora organizada rompendo corn a visa de que este Estado estaria apenas comprometido
corn a burguesia. Nesse aspecto, Gough, a semelhanca de O'Connor e
Offe, corn os quais constituiu uma corrente de pensamento afim, confirma o que sobre a sua producao se expressou Peter Leonard (1979):
todo trabalho marxista sensato e cuidadoso a respeito do Estado e da
economia tern que evitar cair tanto no funcionalismo quanto no voluntarism, ou seja, tern que evitar contemplar o Estado de Bem-Estar como
totalmente opressivo ou como urn bastiao do socialismo dentro de uma
economia capitalista (p. 4).

Mem disso, do ponto de vista metodolOgico, Gough demonstrou


que o estudo da politica social imprescinde do conhecimento critic da
relacao entre economia e histOria, assim como da compreensao das leis

POLITICA SOCIAL

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do movimento do capital, por meio da qual o processo de constituicao e


desenvolvimento dessas politicas incluindo as lutas de classes pode
ser adequadamente captado. Nao foi a toa, pois, que este autor elegeu
como seu paradigma de analise o materialismo hist6rico.
* * *

Sao estas, para efeitos de introducao a analise das teorias sociais


das politicas de bem-estar, as principais abordagens (marxistas e naomarxistas) selecionadas, dada a sua presenca, direta ou indireta, nas diferentes tematizacOes dessa materia ao longo do tempo. Mas, alem destas, outras aproximacoes teOricas, de cunho mais politico, sac) compulsadas no estudo da relacao contraditOria entre Estado e sociedade, da
qual decorre a politica social como processo contraditoriamente estrateg,ico. E corn o objetivo de abarcar um arco mais amplo de analise sobre
as precondicOes para o surgimento da politica social que se desenvolverd, no prOximo capitulo, uma reflexao sobre o Estado versus Sociedade,
pondo de relevo, igualmente, as principais analises classicas e contemporaneas.
E isso sera feito corn a intencao de fornecer explicacifies teOricas
mais amplas sobre um tema que, de regra, tern sido pensado e tratado
de forma pragmatica.