Repblica Federativa do Brasil

Tribunal de Contas da Unio

Ministros
Ubiratan Aguiar, Presidente
Benjamin Zymler, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Vilaa
AugustoValmir
Nardes
(Presidente)
Campelo
Walton
Rodrigues
Cedraz
deAlencar
Oliveira
(Vice-presidente)
Augusto Nardes
Cedraz
Walton Aroldo
Alencar
Rodrigues
Raimundo Carreiro
Benjamin
Zymler
Jos Jorge

MINISTROS

Aroldo

Raimundo
Carreiro
Auditores
Jos Jorge

Augusto Sherman Cavalcanti

Marcos
Bemquerer
Costa
Jos
Mcio
Monteiro
Andr Lus de Carvalho
Weder
Oliveira
Anade
Arraes
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral

Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral

MINISTROS-SUBSTITUTOS
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral

Marinus
EduardoSherman
de Vries Marsico,
Procurador
Augusto
Cavalcanti
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Jlio
MarceloBemquerer
de Oliveira, Procurador
Marcos
Costa
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador

Andr Lus de Carvalho

Weder de Oliveira

MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU

Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral)
Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)
Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral)
Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)
Jlio Marcelo de Oliveira (Procurador)
Srgio Ricardo Costa Carib (Procurador)

Braslia 2014

 Copyright 2014, Tribunal de Contas da Unio

Impresso no Brasil / Printed in Brazil
<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reproduo desta publicao,

em parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

Brasil. Tribunal de Contas da Unio.

Dez passos para a boa governana / Tribunal
de Contas da Unio. Braslia: TCU, Secretaria de
Planejamento, Governana e Gesto, 2014.
28 p.
1.Governana. 2.Prestao de contas. 3.Transparncia.
I. Ttulo.
Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

APRESENTAO

osso pas enfrenta atualmente uma srie

de desafios para concretizar as polticas
pblicas nas reas de educao, sade, infraestrutura, mobilidade urbana, segurana, combate s desigualdades regionais, entre outras,
que precisam ser superados para viabilizar o
pleno desenvolvimento econmico e social.
Somos vrios pases dentro de um mesmo
Brasil!
Ao longo de nossa histria, o Estado tem se
configurado como um ator decisivo em nosso
processo de crescimento nos papis de regulador, prestador de servios ou investidor.
Diante da magnitude dos gastos governamentais, essencial que haja especial cuidado com
a governana pblica.
A distribuio de responsabilidades entre os
diversos entes federados acaba por exigir uma
3

atuao coordenada, eficiente e articulada

entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios a fim de que as expectativas da sociedade sejam, de fato, atendidas. Por esse motivo,
cabe aos rgos e entidades da Administrao
Pblica o estabelecimento de preceitos bsicos, metas e finalidades que contribuam para
a maximizao dos resultados esperados.
Ante esse contexto, o Tribunal de Contas da
Unio - TCU tem procurado oferecer sua parcela de contribuio por meio da divulgao, nos
fruns nacionais e internacionais, de subsdios
para o aprimoramento do Estado, a fim de que
possamos obter um crescimento econmico
sustentvel e duradouro, alm de indicadores
sociais mais compatveis com nossa condio
de stima economia mundial.
Sem dvida alguma, a melhoria da governana
pblica uma causa primria a ser trabalhada para que possamos superar o desafio de
transformar o pas do futuro, como somos
conhecidos h anos, no pas do presente.
esse o objetivo da presente publicao, que
apresenta aos gestores de todo o Brasil um
roteiro simplificado e prtico intitulado Dez
Passos para a Boa Governana. Nossa expectativa que os lderes dos municpios, dos estados, do Distrito Federal e da Unio dispostos a
caminhar na trilha ora sugerida possam participar de ciclo virtuoso que resulte em um grande
pacto pela melhoria da governana pblica.
Joo Augusto Ribeiro Nardes
Presidente do TCU
4

INTRODUO

overnana no setor pblico compreende essencialmente os mecanismos de

liderana, estratgia e controle postos em
prtica para avaliar, direcionar e monitorar a
atuao da gesto, com vistas conduo de
polticas pblicas e prestao de servios
de interesse da sociedade.
Cada vez mais a sociedade tem demandado
dos governantes racionalizao dos gastos
pblicos, equilbrio fiscal, estabilidade monetria e investimentos em infraestrutura, sade, educao, mobilidade urbana, habitao
e segurana. A boa governana de organizaes pblicas contribui para a superao
desses desafios.
A fim de contribuir para o aprimoramento da
governana pblica, o Tribunal de Contas da

Unio publicou documento que apresenta

boas prticas aplicveis a rgos e entidades da Administrao Pblica: o Referencial
Bsico de Governana.
De acordo com essa publicao, para que as
funes de governana (avaliar, direcionar e
monitorar) sejam executadas de forma satisfatria, alguns mecanismos devem ser adotados,
em especial liderana, estratgia e controle.
Liderana refere-se ao conjunto de prticas
de natureza humana ou comportamental que
asseguram a existncia das condies mnimas para o exerccio da boa governana.
Estratgia envolve o relacionamento com
partes interessadas, a definio e monitoramento de objetivos, indicadores e metas,
bem como o alinhamento entre planos e
operaes de unidades e organizaes envolvidas na sua execuo.
Controle, por sua vez, abrange aspectos
como transparncia, prestao de contas e
responsabilizao.
Os responsveis por conduzir o processo de
estabelecimento desses mecanismos so os
lderes das organizaes. Para auxili-los nessa empreitada, o TCU elaborou uma lista de
dez passos que, se bem observados, contribuiro para a melhoria da governana.
Adiante ser apresentado o que voc, governante ou administrador, pode fazer para
seguir esses passos.

Escolha lderes
competentes e avalie
seus desempenhos

s resultados de qualquer organizao

dependem fundamentalmente das pessoas que nela trabalham. Por essa razo, as
organizaes devem garantir que seus profissionais possuam as competncias necessrias
ao exerccio do cargo.
Ao selecionarem suas equipes de governo e
corpo gerencial, governantes e administradores devem avaliar a idoneidade moral e a
reputao dos candidatos; seus conhecimentos, habilidades e atitudes; sua experincia
em funes de natureza semelhantes; bem
como possveis impedimentos e conflitos
de interesse.

Dez passos para a boa governana

Passo 1

O que voc pode fazer

para dar esse passo?
Estabelea e d transparncia ao processo de seleo de membros da Alta
Administrao e de colegiado superior ou
conselhos;
Capacite os membros da Alta Administrao;
Avalie o desempenho dos membros da Alta
Administrao;
Garanta que os benefcios concedidos aos
membros da Alta Administrao e de colegiado superior ou conselhos sejam adequados e d transparncia aos benefcios.

Lidere com tica e

combata os desvios

dignidade, o decoro, o zelo, a eficcia

e a conscincia dos princpios morais
so primados maiores que devem nortear os
agentes pblicos, no podendo estes desprezar o elemento tico de sua conduta.
Diante disso, essencial que as organizaes
pblicas estabeleam mecanismos para encorajar e reforar o comportamento tico de
suas lideranas e agentes e, mais do que isso,
demonstrem estar sempre agindo de acordo com o interesse da sociedade, de modo
que a populao confie que os recursos pblicos esto sendo geridos no seu exclusivo
interesse.

10

Dez passos para a boa governana

Passo 2

O que voc pode fazer

para dar esse passo?
Adote cdigo de tica e conduta para
membros da Alta Administrao e de colegiado superior ou conselhos;
Estabelea mecanismos de controle para
evitar que preconceitos, vieses ou conflitos
de interesse influenciem as decises e as
aes de membros da Alta Administrao
e de colegiado superior ou conselhos;
Estabelea mecanismos para garantir que
a Alta Administrao atue de acordo com
padres de comportamento baseados nos
valores e princpios constitucionais, legais
e organizacionais e no cdigo de tica e
conduta adotado.
11

Estabelea sistema de
governana com poderes
de deciso balanceados e
funes crticas segregadas

istema de governana o modo como os

diversos atores se organizam, interagem
e procedem para obter boa governana.
Compreende as instncias internas e externas
de governana, fluxo de informaes, processos de trabalho e atividades relacionadas a
avaliao, direcionamento e monitoramento.
O alcance de uma boa governana depende
fundamentalmente da definio e implantao de um sistema de governana ao mesmo tempo simples e robusto, com poderes
de deciso balanceados e funes crticas
segregadas.

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Dez passos para a boa governana

Passo 3

O que voc pode fazer

para dar esse passo?
Estabelea as instncias internas de governana da organizao;
Garanta o balanceamento de poder e a
segregao de funes crticas;
Estabelea o sistema de governana da
organizao e divulgue-o para as partes
interessadas.

13

Estabelea modelo de
gesto da estratgia que
assegure seu monitoramento
e avaliao

papel fundamental atribudo s organizaes pblicas o de ampliar, de

forma sistmica e integrada, o bem estar
social e as oportunidades aos cidados.
A organizao, a partir de sua viso de futuro,
da anlise dos ambientes interno e externo
e da sua misso institucional, deve formular
suas estratgias, desdobr-las em planos
de ao e acompanhar sua implementao,
oferecendo os meios necessrios ao alcance
dos objetivos institucionais e maximizao
dos resultados.

14

Dez passos para a boa governana

Passo 4

O que voc pode fazer

para dar esse passo?
Estabelea modelo de gesto da estratgia
que considere aspectos como transparncia e envolvimento das partes interessadas;
Estabelea a estratgia da organizao;
Monitore e avalie a execuo da estratgia,
os principais indicadores e o desempenho
da organizao.

15

Estabelea a estratgia
considerando as
necessidades das partes
interessadas

onsiderando o necessrio foco das

organizaes pblicas na prestao de
servios de qualidade, o alinhamento de suas
aes com as expectativas dos usurios e demais partes interessadas fundamental para
a otimizao dos resultados.
De forma geral, os gestores precisam satisfazer uma gama complexa de objetivos polticos, econmicos e sociais. Logo, o modelo
de governana adotado deve propiciar o
equilbrio entre as legtimas expectativas das
diferentes partes interessadas.

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Dez passos para a boa governana

Passo 5

O que voc pode fazer

para dar esse passo?
Estabelea e divulgue canais de comunicao
com as diferentes partes interessadas e assegure sua efetividade;
Promova a participao social, com envolvimento dos usurios, da sociedade e das demais partes interessadas na governana da organizao;
Estabelea relao objetiva e profissional
com a mdia, organizaes de controle e outras organizaes;
Assegure que decises, estratgias, polticas,
programas, projetos, planos, aes, servios e
produtos atendam ao maior nmero possvel
de partes interessadas, de modo balanceado.

17

Estabelea metas e
delegue poder e recursos
para alcan-las

modelo de liderana organizacional

decorre da aplicao dos princpios da
coordenao, da delegao de competncia
e do modelo de governana adotado.
Por esses princpios fundamentais, a Alta
Administrao estabelece uma estrutura de
unidades e subunidades funcionais, nomeia
gestores para chefi-las e a eles delega autoridade (mandato legal e poder sobre os
recursos alocados) para executar os planos.
A responsabilidade final pelos resultados,
contudo, permanece com a autoridade
delegante.

18

Dez passos para a boa governana

Passo 6

O que voc pode fazer

para dar esse passo?
Avalie, direcione e monitore a gesto;
Responsabilize-se pelo estabelecimento de
polticas e diretrizes para a gesto e pelo
alcance dos resultados;
Assegure, por meio de poltica de delegao e reserva de poderes, a capacidade das
instncias internas de governana de avaliar,
direcionar e monitorar a organizao;
Responsabilize-se pela gesto de riscos;
Avalie os resultados das atividades de controle
e dos trabalhos de auditoria e, se necessrio,
determine que sejam adotadas providncias.

19

Estabelea mecanismos de
coordenao de aes com
outras organizaes

obteno de resultados para a populao exige, cada vez mais, que os mltiplos atores polticos, administrativos, econmicos e sociais lancem mo de abordagens
colaborativas para atingir metas, objetivos e
propsitos coletivos.
Do contrrio, abre-se espao para a fragmentao da misso e a sobreposio de
programas, com o consequente desperdcio
de recursos pblicos.

20

Dez passos para a boa governana

Passo 7

O que voc pode fazer

para dar esse passo?
Estabelea mecanismos de atuao
conjunta com vistas a formulao, implementao, monitoramento e avaliao de
polticas pblicas transversais, multidisciplinares e/ou descentralizadas.

21

Gerencie riscos e
institua os mecanismos
de controle interno
necessrios

iscos surgem da incerteza natural dos

atuais cenrios econmico, poltico e
social e podem se apresentar como desafios
ou oportunidades, na medida em que dificultem ou facilitem o alcance dos objetivos
organizacionais. O instrumento de governana para lidar com a incerteza a gesto
de riscos, que engloba, entre outras coisas,
os controles internos.
A gesto de riscos permite tratar com eficincia as incertezas, seja pelo melhor aproveitamento das oportunidades, seja pela reduo
da probabilidade e/ou impacto de eventos
negativos, a fim de melhorar a capacidade
de gerar valor e fornecer garantia razovel do
cumprimento dos seus objetivos.

22

Dez passos para a boa governana

Passo 8

O que voc pode fazer

para dar esse passo?
Estabelea sistema de gesto de riscos;
Monitore e avalie o sistema de gesto de
riscos, a fim de assegurar que seja eficaz e
contribua para a melhoria do desempenho
organizacional.

23

Estabelea funo
de auditoria interna
independente que adicione
valor organizao

auditoria interna auxilia a organizao

a realizar seus objetivos a partir da
aplicao de uma abordagem sistemtica e
disciplinada para avaliar e melhorar a eficcia
dos processos de gesto de riscos, controle e
governana.
Constitui uma forma de dotar o gestor de
uma rede de informaes e instrumentos
de suporte tomada de deciso. Ademais,
a atuao efetiva da auditoria interna auxilia
na preveno de desvios que poderiam ensejar apontamentos de irregularidades pelo
Tribunal de Contas, com a consequente responsabilizao dos agentes.

24

Dez passos para a boa governana

Passo 9

O que voc pode fazer

para dar esse passo?
Estabelea a funo de auditoria interna;
Crie condies para que a auditoria interna
seja independente e proficiente;
Assegure que a auditoria interna adicione
valor organizao.

25

PASSO

10

Estabelea diretrizes de
transparncia e sistema
de prestao de contas e
responsabilizao

transparncia essencial ao aprofundamento e consolidao da democracia,

uma vez que possibilita ao cidado participar
ativamente do planejamento governamental e acompanhar a execuo das polticas
pblicas.
Accountability refere-se obrigao que tm
aqueles a quem foram confiados recursos de
assumir as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e programtica que lhes foram
conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas responsabilidades. Assim como a
transparncia, consiste em valor democrtico,
consequncia direta da delegao do poder
soberano do povo aos governantes.

26

Dez passos para a boa governana

Passo 10

O que voc pode fazer

para dar esse passo?
D transparncia da organizao s partes
interessadas, admitindo-se o sigilo, como
exceo, nos termos da lei;
Preste contas da implementao e dos
resultados dos sistemas de governana e
de gesto, de acordo com a legislao vigente e com o princpio de accountability;
Avalie a imagem da organizao e a satisfao das partes interessadas com seus
servios e produtos;
Garanta que indcios de irregularidades sejam apurados de ofcio, promovendo a responsabilizao em caso de comprovao.

27

CONCLUSO

o longo dessa publicao foram apresentadas boas prticas

de governana pblica que, se postas em prtica, permitem
incrementar o desempenho de rgos e entidades pblicas, contribuindo,
entre outras coisas, para a entrega de benefcios econmicos, sociais e
ambientais para os cidados.
Se voc, governante ou administrador,
tem interesse em implantar essas
prticas na sua organizao, no deixe
de acessar a pgina de governana
do TCU (www.tcu.gov.br/governanca),
onde encontrar a ntegra do Referencial
Bsico de Governana Aplicvel a
rgos e Entidades da Administrao
Pblica e a lista de itens de controle.
MISSO

Controlar a Administrao Pblica para

contribuir com seu aperfeioamento em
benefcio da sociedade
VISO

Ser reconhecido como instituio de excelncia

no controle e no aperfeioamento
da Administrao Pblica

.br
ov

u.g

tc
w.
ww

Capa da publicao:
Referencial Bsico
de Governana.

28

REFERENCIAL
BSICO de
GOVERNANA
Aplicvel a rgos e Entidades da Administrao Pblica

Responsabilidade pelo Contedo

Secretaria de Planejamento,
Governana e Gesto
Secretaria-Geral de Controle Externo

Responsabilidade Editorial
Secretaria-Geral da Presidncia
Secretaria de Comunicao
Ncleo de Criao e Editorao

Projeto Grfico, Diagramao e Capa

Ncleo de Criao e Editorao
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
Secretaria de Planejamento,
Governana e Gesto
SAFS Quadra 4 Lote 1
Edifcio Anexo I Salas 105 e 115
70.042-900 Braslia - DF
Tel.: (61) 3316 5035
seplan@tcu.gov.br
Ouvidoria
Tel.: 0800 644 1500
ouvidoria@tcu.gov.br
Impresso pela Sesap/Segedam

www.tcu.gov.br

Misso
Controlar a Administrao Pblica para
promover seu aperfeioamento em
benefcio da sociedade.

Viso
Ser reconhecido como instituio
de excelncia no controle e no
aperfeioamento da Administrao Pblica