FLACSO

,-

•

EL QUIEBRE DE LA DEMOCRACIA EN CHILE

ARTURO VALENZUELA

ELQUIEBRE

DE LA DEMOCRACIA EN CHILE

FLACSO

FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES

"

Esta obra es traducci6n dellibro

The Breakdown of Democratic Regimes. Chile. Original English -language edition published by'Ihe Johns Hopkins University Press.

Copyright © 1978 by The Johns Hopkins University Press.

Disefio de portada: Ximena Subercaseaux Disefio de paginas: Patricio Andrade Traducci6n: Josiane Bonnefoy

Composici6n: Centro Integrador de Datos Ltda. Producci6n: Dario Oses

ISBN 956 - 205 - 029 - 6

Impresor: Salesianos, Bulnes 19, Santiago. Impreso en Chile / Printed in Chile.

INDICE

PRESENT ACION. Angel Flisfisch 9
PREFACIO DE JUAN LINZ 13
IN1RODUCCION 21
NOTA DEL AUTOR PARA LA TRADUCCION 33
CAPITULO I.
LA POLITICA CHll..ENA A MEDIADOS DE
SIGLO 35
CAPITULO II.
FIN DE LOS ANOS SESENT A Y LA ELECCION
DE ALLENDE: EL CAMBIO SOCIECONOMICO
Y LA CRISIS POLITICA 81
CAPITULO III.
EL PASO A UNA SOCIEDAD SOCIALISTA Y LA
EROSION DEL CENTRO POLITICO 143 CAPITULO IV.

WS Mll.IT ARES CHll..ENOS, LA ELECCION DE

1973 Y EL QUIEBRE INSTITUCIONAL 219

INDlCE DE NOMBRES Y MATER lAS 291

PRESENTACION

l,Por que la publicaci6n hoy, a comienzos de 1989, de un libro que busca explicar el colapso de nuestra democracia hace ya mas de quince afios? Muchos pueden pcnsar que su valor es merarnente historiografico, sin un interes politico conternporaneo, puesto que atafic a un pasado irrevocablemente cancela do. Otros, quizas piensen que su publicacion es inoportuna. Despues de todo, hurgar en las causas de un desenlace que enfrent6 tragicamente a unos chilenos contra otros, si bien es ya historia, a la vez continua poseyendo una actualidad indeseable, l,no significa reavivar querellas, animosidades y divisiones en un perfodo que exige altemativas, o segun algunos, aun olvidarlas?

Afortunadamente, el Prefacio del Dr. Juan Linz, una de las figuras eminentes de la ciencia polftica conternporanca, escrito especialmente para la presente traduccion dellibro de Arturo Valenzuela, exime de la tarca de enunciar detalladamente las razones que Ie confieren una clara rc1evancia practica para la situacion polftica nacional de los proximos anos, en

9

i\

terminos de proporcionar lecciones que, bien aprendidas, no pueden sino favorecer la probabilidad de una consolidaci6n de la democracia en Chile.

Es esa relevancia para la polftica chilena de esta etapa de transici6n y consolidaci6n democratica que estamos viviendo uno de los elementos que principalmente ha llevado a FLACSO a poner a disposici6n del publico chileno la obra de Arturo Valenzuela.

~ Su lectura atenta y reflex iva no podra dejar de convcn-

cer que la polftica no es ni el reino de la libertad absoluta -donde en consecuencia s610 importa la voluntad de los actores-, ni tampoco el dominio de la nccesidad ciega, con la implicaci6n de estricto detenninismo que csa idea conIleva. Por consiguiente, quienes hacen la polftica son responsables por sus resultados porque ejercen una libcrtad que es importante, pero no absoluta, y porquc el caracter de esos resultados esta condicionado por el scntido de realidad que se esfuerccn por adquirir e imprimir a sus acciones. Si la publicaci6n y difusi6n de este libro contribuye a generalizar el convcncimiento sobre la validez de esta proposici6n, influycndo sobre los modos con que se aborden los desaffos de construcci6n institucional que Chile enfrcnta, s610 ese logro bastarfa para concluir que nuestro esfuerzo editorial no ha sido en vano. No

_! obstante, nuestro optimismo nos hace pensar que supcraremos con creces esa meta, y que muchos extraeran divcrsas otras leccioncs de la lcctura dc estc libro.

Detras de este esfuerzo editorial nuestro hay otra motivaci6n, no menos importante que la primera.

\

10

v

Ellibro de Arturo Valenzuela es de una notable calidad academica. Esta atravesado por una logica de analisis que integra datos empfricos, elementos historiograficos, descripciones institucionales, distintas duraciones temporales, consideraciones de nivel micro y de nivel macro, circunstancias polfticas, socioeconomicas y culturales, premisas teoricas y modelos analfticos, de modo tal como para hacer confluir, con gran rigor y apego a la evidencia disponible, en una explicacion global, que es a la vez coherente y convincente.

Estas virtudes otorgan allibro un valor paradigmatico

en el dominio de las actividades academicas politologicas la- - i tinoamericanas. Se trata de un analisis ejemplar, que conjuntamente con aportar nuevos conocimientos, es digno de ser imitado, en cuanto al estilo empleado para construir una explicacion cientfficamente solvente para un fen6meno comple-

jo, por las nuevas generaciones de latinoamericanos que comienzan a iniciarse en la disciplina. Por clIo, pensamos que

al publicar la presente traduccion estamos prestando un servicio a todos nuestros cole gas que, de una u otra manera, son responsables por la formaci6n docente de esas nuevas generaciones de politologos y sociologos polfticos.

Finalmente, hay que subrayar que al momenta de su publicacion en lengua inglesa, en 1978, la obra de Arturo Valenzuela significo un aportc original al conocimiento sobre la vida polftica chilena. El elemento de mayor originalidad reside quizas en la proposicion que afirma que un elemento explicativo central del colapso de la democracia chilena reside en el pluralismo polarizado que ha caracterizado su sistema

1 \J

11

de partidos, y que la genesis de ese pluralismo polarizado se origina en un desplazamiento de un centro polftico flexible y pragmatico por un partido ideo16gico.

Como bien senala Juan L. Linz en su Prefacio, quien destaca que ese analisis vio la luz por vez primera en un seminario de la Universidad de Yale en diciembre de 1973, esta contribuci6n de Arturo Valenzuela ha tenido una fucrte influencia en los estudios posteriores sobre la polftica chilena. Ademas, de la exacti tud de esta apreci aci6n del profesor Linz, es tarnbien cierta que la paternidad de esa contribuci6n no ha sido constatada con toda la fuerza que ella merece.

La acreditaci6n de la patemidad (0 matemidad) de un conocimiento original por la comunidad de pares acadcmicos no es una cucstion baladf, ni un asunto de vanidad. Es pane esencial de la etica acadcmica. En este sentido, la traducci6n de la obra de Arturo Valenzuela lc hace justicia a un aportc pionero del cual nos hemos bcneficiado, directa 0 indirectamente, todos quienes hemos hecho de la comprensi6n de la realidad polftica chilena nuestro oficio.

ANGEL FLJSFTSCH

12

PREFACIO DE JUAN LINZ

El estudio del quiebre de los regfmenes democraticos y la transicion del autoritarismo a la democracia ha llegado a ser una preocupacion central de la sociologfa polftica contemporanea, Ellibro sobresaliente de Arturo Valenzuela sobre el quiebre chileno forma parte de un esfuerzo multinacional mas amplio de investigacion acadernica que se inicio en la decada de 1960 en la Universidad de Columbia, cuyo objetivo era el de explicar por que y como tiene lugarel derrumbe de regfmenes. Recurriendo a las percepcioncs explfcitas en la obra monumental de Carl Dietrich Bracher respecto a la cafda de la Republica de Weimar en Alemania, este esfuerzo tuvo como premisa la hipotesis que los quiebres democraticos no se pueden comprender fijando la atenci6n simplistamente sobre las tensiones socioeconomicas en la sociedad, 0 descartando los factores politicos como epifen6menos que solo reflejan fuerzas societales mas amplias 1. La obra de Bracher, a la vez que

l. Vease el ensayo te6rico-hist6rico de Karl Dietrich Bracher "Auflosung einer Dernokratie: Ende der Weimarer Republick als Forschungsproblem'', in FakioTen der MachlbildUIIg, ed. pot Arkadij Gurland (Berlin: Duncker y Humbolt, 1952).

13

numerosos estudios hist6ricos y monograffas acerca de las transiciones de regfmenes, apuntaba a la consideraci6n de los factores politicos como variables independientes fundamentales porderecho propio. Esto no significa que las caracterfsticas estructurales subyacentes de las sociedades, incluyendo la desigualdad social y econ6mica, la concentraci6n del poder econ6mico 0 profundas crisis econ6micas y sociales no afectcn las perspectivas de estabilidad de los regfmenes. Lo importante es que estas caractensticas estructurales de las sociedades -sus conflictos actuales y latentes- pueden ser mejor comprendidos como parametres que proveen una serie de oportunidades y obstaculos que afectan al conjunto y la naturaleza de las decisiones que efecnian los actores sociales y politicos. Estas opciones, a su vez, pueden conducir a distintos desenlaces que pueden aumentar 0 disminuir la probabilidad de la continuidad y estabilidad de un regimen. EI mode- 10 sugerido por la obra de Bracher era probabilfstico, no determinista.

Para examinar en fOI1Ila sistematica las premisas de este modelo, el grupo de Columbia invit6 a especialistas acadernicos a presentar trabajos en una reuni6n especial organizada por el Comite de Sociologfa Polftica en el Septimo Congreso Mundial de Sociologfa celebrado en Varna, Bulgaria, en 1970. Los casos considerados en esa sesi6n preliminar incluyeron los de Finlandia, Italia, Alemania, Espana, Austria, A~entina, Brasil, Colombia, Peru, Portugal, Francia y Grecia. En Varna, Juan Linz y Alfred Stepan, los organiza-

2. Los academicos participantes incluyeron a Eric Allardt, Paolo Farneti, Rai-

14

do res del proyecto de investigacion, concluyeron que debieran agregarse casos adicionales para explorar aun mas al fondo la hip6tesis central que infonnaba el estudio y que una conferencia intemacional debiera realizarse para evaluar el progreso en 10 que se estaba realizando. Otros especialistas fueron invitados a contribuir con trabajos sobre Argentina y Venezuela? A Arturo Valenzuela se Ie solicito un estudio sobre el quiebre de la democracia en Chile.

Cuando las Fuerzas Armadas de Chile derrocaron al gobiemo de Salvador Allende en septiembre de 1973. los directores del proyecto le solicitaron al profesor Valenzuela que dejara de lado su manuscrito inconcluso respecto al quiebre de 1924 y que preparara un trabajo analizando el derrumbc de 1973 para la Conferencia que iba a tener lugar en la Universidad de Yale en diciembre de 1973. EI caso chileno era considerado vital para el proyccto porque era el caso mas reciente de quiebre dernocratico; era tam bien la democracia mas perdurable en el mundo que habfa sufrido un colapso de regimen. La publicaci6n final derivada de nuestro esfuerzo de investigaci6n se dividi6 en cuatro tom os: una introducci6n te6rica por este autor que sintetiza la labor del proyecto y bosqueja sus contribuciones teoricas, una colecci6n de ensayos que tratan los casos de quiebres europeos, una colecci6n de ensayos sobre los derrumbcs de America Latina y. en consi-

ner Lepsius, Walter Simon, Peter Smith, Alfred Stepan, Alexander Wilde, Arend Lijphard y Juan Linz,

3. Los investigadores invitados fueron Guillermo O'Donnell, Julio Cotler y Daniel Levine.

15

deraci6n a su importancia, un volumen separado sobre el caso de Chlle.4

Ellibro de Valenzuela, que ha tenido seis impresiones en el idioma Ingles, y es ampliamente conocido en cfrculos academicos intemacionales, pronto se establecio como obra definitiva acerca de la crisis chilena y una contribucion esencial para nuestra comprensi6n del proceso de derrumbes de regjmenesr' El estudio documenta elocuentemente algunas de las generalizaciones mas importantes que emergen de las reflexiones teoricas del proyecto de investigacion. Despues de examinar minuciosamente y descartar otras hip6tesis competl tivas que subrayan los determinantes socioeconomlcos en las crisis de regfmenes el estudio documenta la importancia de los factores polfticos para explicar el derrumbe del regimen chileno. Tambien confirma otra tesis central de nuestra labor: que el factor mas responsable en ultima instancia de la destruccion de un regimen politico democratico no es la presi6n de las fuerzas extremistas 0 dcmocraticas, sino la erosion de las fuerzas moderadas 0 centristas "pro-regimen" y la politizacion de las instituciones "neutralcs" (como los tribunales de justicia y las fuerzas militarcs que dcbcn cstar sobre la

4. Los trabajos pubJicados en el proyeclo sobrequiebres incluycn Juan 1. Linz, The breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown and Reequilibration; Juan J. Linz and Alfred Stepan, The Breakdown of Democratic Regimes: Europe; The Breakdown of Democratic Regimes: Chile; Los estudios fueron terminados en 1976 y publicados por la Johns Hopkins University Press en 1978.

5. Una edici6n italiana, que publico la version original del trabajo dc Valenzuela para la conferencia de la Universidad de 'Yale es III crollo della democrazia in Cile, traducido con una introduccion por Leonardo Morlino (Torino: Ceniroi Di Ricera e Docurnentacione Luigi Einaudi, 1977).

16

conti end a polftica), con la consiguicnte polarizaci6n total de la poblaci6n, es 10 que mas influye en la cafda de un regimen dernocratico. Al presentar este argumento, Valenzuela evita la trampa de una interpretaci6n puramente "voluntarista" de la polftica chilena. Mas bien delinea cuidadosamente los parametres econ6micos, polfticos e institucionales que formaron el marco dentro del cuallos actores polfticos efectuaron las decisiones individuales y grupales que condujeron al desenlace fatal.

Ellibro de Valenzuela, de admirable brevedad, es tambien uno de los mejores estudios de detenninado sistema politico que se pueda encontrar en la literatura de la ciencia pohtica. Es lectura obligada para comprender c6mo se desarro116 el sistema polftico chileno y c6mo funcionaba antes del golpe militar. Como tal describe con sofisticacion analftica las caracterfsticas fundamentales del sistema partidista e institucional chileno tal como este habfa evolucionado hacia mediados del presente siglo. El autor abre nuevo terreno al aplicar el concepto de un sistema polarizado de partidos polfticos, provenientes de la obra en Italia de Giovanni Sartori, para explicar el funcionamiento del sistema partidista chileno. El subraya el papel fundamental que los partidos de centro pragmatico jugaron hist6ricamente en la supervivencia de las instituciones dcrnocraticas de Chile y la scria amenaza que surgi6 para la estabilidad polftica del pafs al scr rcemplazadas estas fuerzas pragmaticas porun centro ideol6gico empefiado en transfonnar la polftica chilena, contribuyendo en el proceso, mayonnente de manera no intencional, ala erosi6n de los

17

mecanismos de acomodo y transacci6n tradicionales en la naci6n. El analisis de la polftica partidista polarizada, y de la erosi6n de un centro pragmatico y de la polftica consensual de centro en Chile, realizado por primera vez en el seminario de Yale en 1973, ha tenido fuerte influencia en los estudios que se han realizado postcrionnente sobre polftica chilena, al punto que es hoy considerado como uno de los elementos fundamentales en la interpretaci6n mas aceptada del quiebre de la democracia en esc pars.

Pero el trabajo de Valenzuela es mas que un simple analisis esencial de las reglas y procedimientos de la vida polftica e institucional de Chile; tam bien contiene una cxcelente descripci6n del desarrollo de la crisis en la polftica chilena que tuvo su fuerte escalada dcspucs de la elecci6n de Salvador Allende. Valenzuela muestra como, en forma dialcctica, las acciones de un grupo 0 serie de grupos condujeron a las reacciones de otros grupos, 10 que, a su vez, altero la correlacion de fuerzas y redujo el espacio de maniobra y acomodo. Sin embargo, aunque subraya los enonnes obstaculos y desaffos que confrontaban las elites chilenas [rente a una crisis cconomica y social que iba en escalada y la acci6n negativa de las fuerzas no-dcrnocraticas, el autor no comparte el punto de vista que el sistema chileno estaba inevitablernente destinado al colapso. El deja lugarpara la acci6n opcional, para individuos que evitan los errores, yel rescate de un sistema polftico que habfa sido forjado por todos los chilenos a travcs de muchas generaciones.

Como tal, el caso chileno sirve como lecci6n para otros

18

pueblos. Tambien sirve como lecci6n para la generaci6n actual de chilenos a medida que se esfuerzan por recuperar un proceso politico que era tan admirado alrededor del mundo. Este libro debe servir como lecci6n del hecho que ideologfas que pretenden instaurar utopfas suelen conducir a tragicos desenlaces, particularmente cuando los que se embarcan en estos proyectos son una minorta que trata de imponer su utopfa sobre la sociedad entera. Pero tambien debe ayudamos a recordar que pequenos intereses de grupo y ambiciones personales frecuentemente ciegan a los acto res polfticos a sus responsabilidades mayores -que es importante que los lfdcres asuman riesgos en el esfuerzo por crear y proteger las institu-

ciones dernocraticas. .

El pertodo posterior al plebiscito es un buen tiempo para poner este libro a disposici6n de un publico chileno y de lengua castellana. Es de actualidad porque los lfdercs chilenos deben examinar su pasado reciente con mucha acuciosidad para juzgar que rue 10 que se hizo equivocadamente y c6mo se pueden evitar los mismos errores en el futuro. Claramente Chile precisa de un esfuerzo por crear un proceso politico mas consensual, que facilite la toma de decisiones en un contexte de fuertes divisiones ideo16gicas sin caer en continuas crisis que amenacen la supervivencia misma del regimen. Los lfderes polfticos chilcnos, en un momento crftico de transici6n institucional, debieran considerar muy seriamente la opci6n de instituir un regimen parlamcntario." Es muy po-

6. Valenzuela ha desarrollado esta tesis en su estudio Origenes y caracteristicas del sistema de partidos politicos en Chile: una proposici6n para un gobiemo par-

19

sible que si Chile hubiera tcnido un regimen parlamcntario en 1973 el gobiemo hubicra cafdo, pero no cl regimen. Un sistema parlamentario provee los incentivos para la creaci6n de mayorfas gobemantes y soluciones de transacci6n cuando no existe mayorfa absoluta, en Jugarde incentivos para crear program as presidencialcs que cada seis anos tratan de forjar una nueva utopfa. A esc fin, los chilenos debicran examinar cuidadosamente el proceso de transici6n en Espana y su instauracion de una democracia parlamentaria en un pais con una tradici6n democratica mucho mas breve que la de Chile.

JUAN 1. LINZ Profesor de Ciencias Politicas y Socialcs Universidad de Yale EE.UU.

Noviembre de 1988

iamentario, Estudios PUblicos N" 18 (Otoiio 19R5), pp. 87-154. Para una discusi6n teorica general sobre este tema, vease cl trabajo prcliminar dc Juan Linz,Democracy, Presidential or Parliamentary: Does it Make a Difference? Estudio preparado para el seminario sobre "Partidos Politicos en cI Cono Sur" rcalizado en el Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, D.C. scpticmbre 9·12 con cl auspicio de la Fundacion Mundial para la Pal:

20

INTRODUCCION

En la manana del 11 de septiembre de 1973, aviones de 1a Fuerza Aerea de Chile born bardearon e incendiaron La Moneda, el palacio presidencial, y el sfmbolo mas elocuente de las instituciones hist6ricas de Chile. Los escombros humeantes marcaron el fin de Salvador Allende, un socialista prof undarnente convencido que podfa conducir a su pafs a una mayor justicia social, dentro del marco de sus tradiciones democraticas, pluralistas y libertarias. La tragica muerte de Allende, tras el fracaso de su expcrimento, marc6 no s610 el fin del gobiemo de la Unidad Popular, sino tarn bien el violento derrumbe de una de las democracias mas antiguas del mundo. l,Quesucedi6? l,Por que dej6 de existir una institucionalidad arnpliamente admirada en eI extranjero?

Los golpes de Estado y rcgfmenes militares, frecuentes en otros pafses latinoarnericanos, casi no existicron en Chile desde la tercera decada del siglo XIX. A partir de esa fecha, las elites chilenas habfan logrado forjar un conjunto de instituciones viables que permitieron a la gran mayorfa de los pre-

21

sidentes completar su mandato y entre gar el mando al sucesor debidamente elegido.'

Este proccso se vio facilitado por la ausencia de divisiones sociales y economicas agudas en la clase dirigente chilena. Tanto las elites terratenientcs tradicionales como los nuevos intereses mineros y comercialcs estaban igualmente comprometidos con una economfa de exportacion. Los conflictos surgieron, basicamente, en tomo a cuestiones relacionadas con la expansi6n de un Estado laico y centralizado. Ya a mediados de la decada de 1850, los caciques locales y la Iglesia se alarmaban cada vez mas por la crecicnte injcrencia del Estado en la sociedad. La rcvoluci6n de 1891 apuntaba, en gran medida, ala restituci6n de la autonomfa de los poderosos intereses regionales.f Si bien la revolucion debilito la autoridad

1. Para una discusion de esta tesis vease Gaudio Veliz, La mesa de ires palas, Desarrollo Economico, 3(1-2): 173-230, abril-septiembre de 1963. Este terna lam bien es abordado en Armand Mattelart, Carmen Castillo y Leonardo Castillo, La ideologia de la dominacion en una sociedad dependiente (Buenos Aires: Ediciones Signos, 1970); Norbert Lechner, La democracia en Chile (Buenos Aires: Ediciones Signos, 1970); y Julio Samuel Valenzuela, The Determinants of Suffrage Expansion in Chile: The 1874 Law (Docurnentono publicado, Columbia University, 1972). (Version en castellano: Democratizacion via reforma: La expansion del sufragio en Chile (Buenos Aires, Ediciones del Ides, 1985).

2. Un excelente articulo sobre la historiograffa de la guerra civil de 1891 es Harold Blakemore, The Chilean Revolution of 1891 and its Historiography, Hispanic American Historical Review. 45 (3): 393-421, agosto de 1965. Las interpretaciones tradicionales de la guerra ponen enf'asis ya sea en la ideologia y personalidad de Balmaceda y los actores parlamentarios, 0 bien en el conflicto institucional entre el gobiemo y el Congreso. Los investigadores rnarxistas, como Heman Ramirez Necochea, han propeesto una interpretacion revision isla. Ramirez sostiene que Balmaceda fue un nacionalista que queria que la industria salitrera quedara en manos chilenas. Sus intenciones fueron cornbatidas par los inversionistas extranjeros (britanicos) de la industria salitrera, quienes, de hecho, pudieron eonseguir la colaboraci6n

22

presidencial, esta no destruy6 el compromiso para con las instituciones representativas. EI Parlamento aument6 su prestigio e influencia, contribuyendo, a su vez, ala expansi6n de partidos polfticos de caractcr nacional. Ya a fines del siglo diecinueve, los partidos chilcnos de clase media, a diferencia de sus contrapartes en Argentina, participaban plcnamente en el proceso polftico. Estos surgieron antes que se desarrollara una poderosa burocracia estatal y una fuerte demanda de participaci6n por parte de los sectores populares. Esto permiti6 que los partidos pasaran a ser los nexos fundamentales entre las clientelas polfticas y el creciente aparato estatal.'

Si bien los partidos fueron instrumentos eficaces para canalizar y controlar la movilizaci6n social, y para moderar el conflicto polftico entre los sectores dirigentes, es necesario destacar que la democracia chilena no se caracterizaba precisamente por su paz social. Amplios sectores de la poblaci6n continuaban privados de plcnos derechos ciudadanos y en ocasiones cl incipiente movimiento obrero era fuertemente

de algunos sectores del Congreso chileno. Ver su oora Balmaceda y la contrarrevolucio» de 1891, 2a. ed. rev. (Santiago: Editorial Universitaria, 1969). Aunque ambas interpretacioncs tienen mucho merito, el autor cree que una tercera interpretacion, que pone el enfasis en la importantc lucha entre el centro y 10 local, merece que se Ie otorgue mucho mas atencion. Ver Valenzuela, Political Brokers in Chile, cap. 8.

3. Discusiones generales sobre la evolucion de los partidos politicos chiJenos se encuentran en Galdames, A History of Chile; Federico Gil, The Political System of Chile (Boston: Houghton Mifflin Co., 1966); Alberto Edwards y Eduardo Frci, His· toria de los partidos politicos chilenos (Santiago: Editorial del Pacifico, 1949); German Urzua Valenruela,Los partidos politicos chilenos (Santiago: Editorial Juridica de Chile, 1968); Sergio Guilisasti Tagle, Partidos politicos chilenos (Santiago:

Editorial Nascirniento, 1964).

23

reprimido." La democracia polftica nunca fue acompanada por una verdadera democracia social, puesto que una marcada desigualdad y un bajo nivel de vida para la gran mayorfa de la poblaci6n continuaron siendo caracterfsticas importantes de la sociedad chilena. Sin embargo, la liberalizaci6n de las reglas de la polftica competitiva y la lcgitimidad de las instituciones, permitieron el desarrollo de partidos marxistas legftimos, ligados a] proletariado urbano y minero. El apoyo de la izquierda, a su vez, lc dio a los partidos de clase media el impulso necesario para llcgar a] poder y para efectuar una serie de reformas importantes en beneficio de la clase obrera. El surgimiento de una izquicrda poderosa tuvo como resultado la polarizacion de la polftica chilena. Los partidos marxistas, no obstante, respetaron las reglas de] juego dcmocratico, y a mediados del siglo habf an logrado aumentar considerablemente su fucrza electoral.5 En los afios sesenta, importantes reformas, cspecialmcntc las relacionadas con el sector rural, consolidaron aun mas los avances de los sectores prcviamcnte marginados.

E] prop6sito del presente cstudio es analizar c1 c6mo y el porquc del quiebrc de la democracia chilena. Para este cfecto, describiremos, 10 mas escuetamente posib1c, los aconteci-

4. Para estudios que describcn la rcprcsi6n de los trabajadores, vcasc Hernan Ramirez Nccochca,lIistoria del movimient o obrero, Siglo XIX. Antecedentes (Santiago: Tal1crcs Graficos Lautaro, 1956), y Julio Cesar Jobct, Ensayo critico del desarrollo econOmico social de Chile (Santiago: Editorial Univcrsitaria , 1955).

5. Sin embargo, en 1948 los partidos de c1asc media viraron y sc aliaron con la dcrecha, y proscribicron al Partido Cornunista por tcmor a la crccicntc fUCTI.a clcctoral de la izquicrda. Para rcfcrcncias vcr nola 10, cap. I.

24

mientos politicos acaecidos durante cl perfodo inmediato antes del golpe de Estado. Al hacerlo, pondremos especial enfasis en las actuaciones de los actores claves y en la influcncia tanto del proceso polftico como de la situaci6n econ6mica sobre el resultado final. El estudio, sin embargo, no puede restringirse a una simple revision de los acontecimientos importantes correspondientes a los meses antcriores al colapso. La descripcion de los anos del gobiemo de Allende debe ser antecedida por un analisis minucioso de las caracterfsticas principales de la polftica chilena a mediados del siglo. S610 a partir de una comprensi6n previa de la institucionalidad polftica chilena y su modus operandi es posible fundamentarse en la experiencia chilena para extraer lecciones significativas sobre el funcionamiento y las crisis de los regfmenes democraticos competitivos. Para alcanzar esta adecuada comprensi6n es necesario conte star algunas prcguntas fundamentalcs. En primer lugar, l.constituye este quiebrc una crisis fundamental del regimen democratico 0 fue esta s610 una mas en una serie de "crisis" recurrentes, como las que habitual mente caracterizan a algunos sistemas polfticos en America Latina? La historia ya ha dado su respuesta. Segundo, en esta crisis fundamental, l.seria una tension 0 debilidad al interior del sistema polftico como tal 10 que precipito 0 agrav6 la crisis? 0, l.se debio la crisis polftica mas bien a dificultades sociocconomicas y acciones extemas hostiles expcrimentadas durante cl perfodo proximo a la intervencion militar? 0, en tercer lugar, l.fueron los errores 0 la conducta irresponsable de personeros polfticos en puestos claves los que ocasionaron la crisis? Si

25

son varios los factores involucrados, l,de que modo se relacionan estes entre sf? Resulta evidente que s610 a traves de una reflexi6n exhaustiva acerca de los principales facto res en juego en el sistema polftico es posible precisar el grado en que estes definen 0 moldean las acciones de los individuos y los grupos, los lfderes y los seguidores. En ultima instancia, necesitamos conocer cuales son los parametres dellibre accionar humano: l,Hasta que punto estuvieron los actores de este drama humano destinados a vivir su destino 0 en que medida podrfan ellos haber escogido un desenlace diferente?

Durante el transcurso de la investigaci6n realizada para este libro, pronto se hizo evidente que mientras el contexto y el marco hist6rico del sistema chileno pod fan presentarse en terminos esencialmente estaticos, el proceso mismo del quiebre, en cambio, s6lo podfa ser analizado en forma dinarnica. Es por esto que este trabajo csta organizado basicamente en forma crono16gica. Dado el contexto de cambios vertiginosos en la polftica chilena, los principales factores y caracterfsticas del sistema podfan cambiar de manera sustancial en cualquier momento. El proceso era dialectico, Las acciones realizadas por un conjunto de actores, en cl contexto de una estructura de reglas del juego e instituciones en un tiempo A, eran seguidas por acciones opuestas rcalizadas por otros acto res, las cuales no s610 alteraban la corrclacion de fuerzas sino que cambiaban las propias reglas del juego para el tiempo B. Por ejemplo, el sistema que cxistfa en 1971 fue distinto al que se cre6 despucs del paro de octubre de 1972 y 1a incorporaci6n de militares al gabinete. Otros cam bios fundamentalcs ocu-

26

rrieron tras las elecciones de mana de 1973 y el intento fallido de alzamiento militar del 29 de junio de 1973. Para desgracia de aquellos que deseaban evitar un desenlace fatal del regimen democratico representativo, a medida que el sistema evolucionaba, el rango de opciones tambien disminufa. Con el tiempo, el desenlace final se torno cada vez mas definitivo.

La tesis fundamental de esta obra es que el quiebre de la democracia chilena confinna el juicio de Juan Linz que la supervivencia de un regimen dcrnocratico exige la efectiva participacion en el poder de un centro pragmatico, y polfticas de acomodo, junto con un respcto mayoritario por las reg1as del juego dernocratico, impidiendo asf que una aguda polarizacion polftica lleve a la imposici6n de una solucion de fucrza, con el triunfo violento de uno de los extremos y la ins tauracion de un regimen autoritario represivo. La caracterfstica principal del sistema politico chileno era su marcada polarizacion polftica. Sin embargo, el conflicto y las confrontaciones estaban mediatizados por una red de institucioncs y por e1 respcto al veredicto del sistema electoral que definfa el derecho de los grupos polfticos para acccder al poder. Inicialmente, la polarizacion se circunscribfa alas elites: con cl ticrnpo, esta invadi6 las distintas esferas de la sociedad civil. La polarizacion se intensiftcarfa aun mas al disolverse la coalicion pragmatica de centro y al surgir la Democracia Cristiana como un partido ideo16gico de centro. La compctcncia polttica precedi6 y, de hecho, acclcro cl conflicto de clases. Generalmente, las crisis econ6micas preceden a las crisis polfticas; en este caso, el proceso fue ala inversa. Cicrtas ca-

27

racterfsticas del escenario institucional chileno, incluyendo las elecciones de tipo "suma cero", contribuyeron al establecimiento de una tendencia centrffuga (usando el concepto de Giovanni Sartori) que ejercio una presion enorme sobre la totalidad del sistema, y llevo a su fatal derrumbe.

El caso chileno apoya el argumento de Juan Linz, quicn sostiene que las acciones de los grupos extremos de la derecha y de la izquierda no son en sf mismas las que provocan el quiebre de los regfmenes democniticos.6 No cabc duda que estas accioncs fueron en Chile tremendamente destructivas; no se puede negarque crearon dificultades extraordinarias para quienes crefan que el cambio era posible sin salirse de los parametres instituciona1cs tradicionales. Sin embargo, los extremos eran algo constante en el sistema politico. EI quiebre como tal fue mayormente producto de la erosion del centro pragmatico y de Ja incapacidad de las fuerzas ccntristas -los dcmocratas en ambos lados del muy dividido sistema polftico- de percibir la logica de la espiral de la crisis, 0, dicho de otra manera, prcvcr las consecuencias desastrosas que traerfa la altemativa de un regimen autoritario represivo. Yen la medid a que predominaron los intereses de grupos, mezquinos intcreses, c1 espacio para negociar sc redujo drasticamcntc. La hecatombe que todos temfan sccretamente, pero que rehusaban encarar, se hizo realidad.

Este estudio cucstiona algunos supucstos en boga sobre el caso chileno y sobre los rcgfmenes dcmocraticos en gene-

6. Vcr Juan Linz, TM Breakdown of Democratic Regime; Crisis, Breakdown and Reequilibration. (Baltimore, Md.: Johns llopkins University Press, 1978).

28

ral. El hecho que los sectores de centro no lograran acuerdos que salvaran al sistema, no implica que el desenlace fuesc inevitable. A menudo los obstaculos fueron enormes y de hecho aumentaron cada vez mas. Sin embargo, hubo ciertas coyunturas crfticas en las cuales existi6 el espacio necesario para efectuar acciones tendientes a salvar el sistema. Es un mito sostenerque el resultado hubiera sido diferente si Allende, siguiendo los consejos de los maximalistas de su coalici6n, hubiera procurado aceleraruna confrontaci6n violenta de clases. Semejante estrategia, al socavar mas rapidamcnte el sistema tradicional, simplemente habrfa apresurado el golpe de Estado. Tambien es un mito que cambios y polfticas progresistas hubieran sido imposibles dentro del marco institucional vigente. Por supuesto que algunos de los cambios de fondo, pretendidos por ciertos sectores, eran imposibles. Sin embargo, dado el corte lapso, ellos son extraordinariamente diffciles de lograr en cualquier regimen, incluso en los mas avanzados. La triste ironfa es que no s610 desaparccio la espcranza de una transformaci6n fundamental en el futuro inmediato, sino que gran parte del genuino progreso realizado en Chile durante largo tiempo fue gravemente cercenado. El peor mito de todos es aquel que sostiene que en Chile la clase trabajadora no habfa realizado ningtin progreso real bajo un regimen democratico.

Pero tam bien es un mito que la democracia es un Iracaso porque pcrmite inevitablemente el surgimiento de fuerzas populares de izquierda capaces de consolidarse elcctoralrncnteo Aquellos que conde nan a las instituciones y proccdimicn-

29

tos chilenos porque pennitieron la participaci6n de "ideologfas foraneas" en la polftica chilena, no logran ver cum integradas estaban estas fuerzas en cl scno de la sociedad chilena, y tampoco Yen el gran espacio que elIas tenfan dentro del sistema. Al interpretar el quiebre de la democraeia como inevitable, los propagadores de estos mitos pueden justi ficar con mayor facilidad las injustieias y los abusos del presente. El autor espera que otros actores, en otros tiempos y en otros lugares, extraeran la lecei6n basica del caso chileno. Es di ffeil crear un sistema democratico y, quizas, es aun mas diffcil conservarlo. Sin embargo, si su altemativa es el autoritarismo, bien vale la pena cualquier esfuerzo por mantenerlo.

Muchas son las personas que me ayudaron en la realizaei6n de este estudio. Mi mayor dcuda es con muchos polfticos, funeionarios publicos y estudiosos chilenos, quienes me cedieron generosamente su tiempo para entreganne sus vcrsiones sobre 10 ocurrido. Para muchos, el recordar y reflexionar sobre 10 ocurrido en Chile fue un proceso doloroso. Estoy profundamente agradeeido por la apcrtura y franqueza de nuestras conversaciones. ElIas me permitieron annarel tragico rompecabezas, aunque fuera de manera incompleta. Varios de mis infonnantes estaran, y algunos ya 10 estan, en profundo desacuerdo con ciertos juicios expuestos en este estudio. Naturalmente, yo soy el iinico responsable de estos juicios.

Las entrevistas variaron desde un ex presidente, miembros de los gabinetes de Frei y Allende; pasando por anteriores dirigentes de rango medio, tales como parlamentarios, je-

30

fes y subaltemos de reparticiones publicas y dirigentes sindicales; hasta ex funcionarios y dirigentes municipales de Santiago y de una muestra de ocho comunas del sur de Chile. Ademas, el autor se bcnefici6 con numerosas conversaciones con cole gas que en Chile, los Estados Unidos y Europa desde hace aDOS han seguido de cerca el proceso politico chileno. Las entrevistas realizadas en Chile tuvieron lugar en julio de 1972, febrcro de 1974 y durante una estada mas prolongada desde julio de 1974 hasta febrero de 1975. La primera parte de este estudio tarnbien utiliza extensamente una investigaci6n realizada en Chile durante 1969. Muchos de los entrcvistados solicitaron el anonimato. Dcbido ala represi6n bajo el gobiemo de 1a Junta Militar, he decidido no revelarporel momento el nombrc de los entrcvistados. Por 10 menos una de estas personas fue brutalmente ascsinada y otras han sido perseguidas 0 arrestadas. A 10 largo del trabajo se especifica cuales son las secciones que se basan principalmente en las entrevistas. Porque gran parte del debate politico chileno fue arnplia y abiertamente cubierto por la prensa libre, aunque tal vez no con exactitud total, ha sido posib1e usaf estas fuentes publicas para 1a mayor parte del estudio.

Quisiera agradecer publicarncnte la asesorfa de J. Samuel Valenzuela durante ellargo y arduo proceso de escribir este libro. Sujuicio certero, su preocupaci6n genuina y su evaluaci6n franca constituyen un aportc invaluable. El com parte conmigo todos los meritos del trabajo, no obstante, queda exonerado de las deficiencias. Mi padre. Raimundo Valenzuela, tambicn me entreg6 un estfmulo indispensable. Su lectura in-

31

cisiva de un primer borrador y del manuscrito, asf como su conocimiento enciclopedico de los asuntos chilenos, me salvaron de cometer mas de un error. Juan Linz y Alfred Stepan tambien me ayudaron y apoyaron desde la concepci6n inicial del proyecto. El caso chileno revela cuan precisa y pcrceptiva era la teorizaci6n de Juan Linz sobre la naturalcza de las crisis de los regfrncnes democraticos, Alfred Stepan no s610 me entreg6 su apoyo intelectual, tambicn fue quien posibilit6 la publicaci6n del proyecto del cual este estudio forma parte.

La realizaci6n de este libro habria sido diffcil sin el generoso aporte del Committee on Latin America del Social Science Research Council, 10 que me pcrmitio estar varios meses en Chile durante 1974. Tambicn destaco el apoyo del Duke University Research Council, que posibilit6 la rcalizaci6n del analisis cuantitativo.

Duke University, Durham, N.C., 1975

32

NOTA DEL AUTOR PARA LA TRADUCCION

Esta versi6n en espafiol dellibro The Breakdown oflremocratic Regimes CHILE es copia fiel del texto original redactado en el perfodo 1973 a 1975, y publicado por the Johns Hopkins University Press en 1978, salvo pcqucnas modificaciones para mayor claridad y para que cllibro sea mas comprensible en el mundo de habla castcllana. He revisado cuidadosamente la traducci6n, la cual cuenta con mi aprobaci6n. Deseo expresar mi agradecimiento a la Facultad Latinoamericana de Ciencias Socia1cs por su intcrcs en publicar este libra en Chile. Es un gran privilegio para mf estar asociado de esta manera a un centro de investigaci6n de tan alto prestigio intemacional. En particular quiera reconoccr cl valioso cstfrnulo personal de tantos amigos y colcgas de FLACSO con quicncs he sostenido un dialogo continuo a travcs de los anos, y de quicnes he aprendido mucho sobre la realidad chilena e intemacional. Tarnbicn quiera manifestar mi gratitud a Josiane Bonnefoy por su abnegada labor de traducci6n y de revisi6n de las citas originalcs en castellano. Finalmente, tengo

33

una deuda muy especial con mi padre, el Dr. Raimundo Valenzuela Arms, par su excelente e indispensable labor editorial en esta traduccion y par su fe en las tradiciones dcmocraticas del pueblo chileno que me ha inspirado en los momentos mas diffciles.

Georgetown University Washington. D.C.. EE.UU.

Noviembre, 1988.

34

CAPITULO I

LA POLITIC A CHILENA A MEDIADOS DEL SIGLO

EI sistema de partidos

Los estudiosos de la polftica latinoamericana suelen comentar que el sistema polftico de Chile se distingui6 en forma significativa del resto de los sistemas del continente. Federico Gil, en su libro clasico sobre la polftica chilena, senala que esta diferencia se debi6 en gran medida al sistema chileno de partidos, "en el cual, al igual que en varios pafses europcos, las fuerzas polfticas estaban clara y nftidamente alineadas". Segun Gil, "es sorprendente la similitud entre el sistema de partidos chileno y el de buena parte de los pafses de Europa, y particularmente con el sistema existente en Francia durante la Tercera y la CuartaRepublicas".1 El sistema de partidos de Chile estaba presente en todos los arnbitos; no s610 determinaba el proceso de reclutamiento polftico para cargos nacionalcs de importancia, sino que tambien estructuraba las opciones de liderazgo en instituciones tan diversas como las reparticiones piiblicas, los sindicatos profcsionales e indus-

I. Pede rico Gil, The Political System of Chile (Boston: Houghton Mifflin Co., 1966), p. 244.

35

triales, las organizaciones vecinales e inc1uso en los establecimientos de ensenanza secundaria. Los partidos llegaron a ser un rasgo constirutivo de la vida nacional, al punto que en una encuesta realizada en Santiago s6lo el 22,2 % de sus habitantes opin6 que era posib1c gobemar el pais prescindiendo de ellos.2

Una earacterfstica importante del sistema partidista ehileno era su alto grado de compctitividad. En la dccada de 1930 existfan mas de treinta organizaciones polfticas. Para 197() este mlmero se habfa reducido a diez a rafz de las reformas de la ley electoral y de la consolidaci6n del podcrfo de los partidos mas grandes. A pesar de csta reducci6n, ningiin partido chileno habfa obtenido mas del 30% de los votos en las elccciones parlamentarias 0 municipaJcs desde la adopci6n de la Constituci6n de 1925? excepto la Democracia Cristiana en la elecci6n parlamcntaria de 1965 y la municipal de 1967, en las cuales obtuvo cl42,3% y cl 35,6%, respectivamente. Sin embargo, su apoyo electoral decay6 en clecciones posteriorcs. Estas cifras globales, sin embargo, no revelan la magnitud de la penetraci6n del sistema partidario a nivcl nacional. En electo, la estructura partidista se hacfa prcscntc en todas Jas eIcc-

2. La encuesta Cue realizada por Eduardo Hamuy en Santiago. Chile. a mediados de 1958. Los datos primarios se obtuvicron del International Data Library and Reference Service. Survey Research Center. University of California. Berkeley. El capitulo I se basa en gran pane en el artfculo del autor: Political Constraints and the Prospects for Socialism in Chile. Proceedings of the Academy of Political Science. 30(4): 65-82. agosto de 1972.

3. Toda la informacion electoral prcscntada en este capitulo sc basa en material primario obtcnido principal mente de documcntos rnirneografiados de la Direccion del Rcgistro Electoral. Santiago. Chile.

36

ciones, incluso las de las municipalidades mas pequenas y atrasadas. Un analisis estadtstico de datos agregados muestra que el fraccionamiento del voto no variaba mucho con respecto a las cifras nacionales, aun controlando el tamano 0 nivel de desarrollo socioecon6mico de las comunas. Adcmas las conti end as electorales correspondientes al gobiemo municipal eran tan intensas y competitivas como las conti end as para el Congreso Naciona1.4

En 1970, el sistema se componfa de cinco partidos principales y varios partidos menores, que en su conjunto abarcaban la totalidad del espectro ideol6gico. La derecha estaba representada por el Partido Nacional, formado en 1966 mediante la fusi6n del Partido Conservador y el Partido Liberal, en un esfuerzo por superar la continua erosi6n de su apoyo electoral. Aunque los nacionales debfan lcaltad a las reglas chilenas deljuego democratico (que enos mismos habfan contribuido a forjar), ellos tambien tenfan un claro compromiso con el sistema socioecon6mico vigente, el cualle habfa otorgada a sus dirigentes su situaci6n privilegiadaenlasociedad.5

4. Vease Arturo Valenzuela, The Scope of the Chilean Party System, Comparative Politics, 4(2): 179-99, enero de 1972. La evidencia ernpirica del caso chileno contradice influyentes teorias en las ciencias sociales que sugieren que las comunidades subdesarrolladas son rncnos diferenciadas politicamente. Ver, por ejemplo, S.N. Eisenstadt, Social Change, Differemiation, and Evoluiion, American Sociological Review, 29(3): 375-87, junio de 1964.

5. Sobre la derecha chilena vease Ignacio Arteaga Undurraga, comp., Partido Conservador - XIV Convencion Nacional-Lva? (Santiago: Imprenta Chile, 1947), que incluye resiimenes de todas las convenciones conservadoras desde 1878 a 1947, listas de los parlamentarios y rninistros conservadores desde 1831 a 1949, la plataforma del partido y notas generales sobre la convcnci6n de 1947. Ver tarnbien Marcial Sanfuentes Carrion, EI Partido Conservador (Santiago: Editorial Universitaria,

37

La izquierda en Chile estaba constituida principalmente por los partidos Comunista y Socialista. El primero era el partido comunista mas grande de America Latina, fuera del cubano, y se adherfa fielmente a las directrices de Moscti, EI Partido Socialista, caracterizado por continuas rencillas internas desde su creacion, tenfa una base mas heterogenea que los comunistas. En 1956, despues de anos de intensa rivalidad, interrumpida s610 por acuerdos ocasionales, los dos partidos marxistas establecieron el Frente de Accion Popular (FRAP) , que respaldo la fracasada candidatura de Salvador Allende en la eleccion presidencial de 1958. El FRAP fue el antecesor inmediato de la coalici6n de la Unidad Popular, la cual logro finalmente en 1970 clegir a Allende al mas alto cargo de la naci6n.6

El centro estaba compuesto por los radicales de orientacion anticlerical, por un tiempo el partido preponderante del sistema politico chileno, que habfa sufrido un notorio descenso en su base electoral, primero al surgir el populismo de Car-

1957), y Jose Miguel Prado Valdes, Resena historica del Partido Liberal (Santiago:

Imprenta Andina, 1963). Una referencia muy valiosa para los numerosos partidos y fragmentos de partidos a traves del espectro idcologico es Lia Cortes y Jordi Fuentes, Diccionario politico de Chile (Santiago: Editorial Orbe, 1967).

6. Existen numerosos libros sobre la izquierda chilena. Por ejemplo, vease Julio Cesar Jobet, EI Partido Socialista de Chile, 2<1. ed., 2 vols., (Santiago: Ediciones Prensa Latinoamericana, 1971); Raul Ampuero, La izquierda en punto muerto, 3a. ed., (Santiago: Editorial Orbe, 1969); Salomon Corbalan, El Partido Socialista (Santiago: Imprenta Atenea, 1957); Alejandro Chelen Rojas, Trayectoria del socialismo (Buenos Aires: Editorial Austral, 1967); Heman Ramirez Necochea: Origen y formacion del Partido Comunista de Chile (Santiago: Editorial Austral, 1965); Luis Corvalan Lepe, Camino de victoria (Santiago: Socicdad Impresora l lorizonte, 1971); Ernst Halperin,NationalismandCommunism in Chile (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1%5).

38

los Ibanez en la decada de los cincuenta, y luego con el triunfo del Partido Dem6crata Cristiano en los af'ios sesenta. Los dem6crata cristianos surgieron como un movimiento reformista de centro, de fuerte inspiraci6n catolica, propiciando una "revoluci6n en libertad ". El miedo a los partidarios marxistas de Allende contribuy6 a la enorme votaci6n en favor del candidato presidencial de la Dcmocracia Cristiana en 1964. Sin embargo, hacia el termino del mandato de Eduardo Frei, la fuerza electoral del Partido Dem6crata Cristiano disminuy6 rapidamente, a la vez que tanto la derecha como la izquierda aumentaban su proporci6n del clectorado.I

Es evidente que el sistema partidario chileno no s610 era altamente competitivo sino que tam bien estaba fuertemente polarizado. Una importante proporci6n del electorado apoyaba a partidos comprometidos con una transformaci6n radical de las estructuras socialcs y polfticas, 0 bien a partidos que se oponfan vehementemcnte a cualquier cambio del statu quo.

7. Para estudios sobre el Partido Radical ver Luis Palma ZUfuga,lIislaria del Partido Radical (Santiago: Editorial Andres Bello, 1967); Florencio Duran Bemales, El Partido Radical (Santiago: Editorial Nascimento, 1958); German Urzua Valenzuela,EI Partido Radical: Su evolucion politica (Santiago: Academia de Ciencias Politicas y Adrninistrativas, 1961). Sobre la Democracia Crisiiana vease Leonard Gross, The Last Best Hope: Eduardo Frei and Chilean Christian Democracy (New York: Randon House, 1967); George Grayson, El Pari ida Democrata Cristiano chilena (Buenos Aires: Editorial Francisco de Aguirre, 1968); Eduardo Frei Montalva, Pensamienio yacci6n (Santiago: Editorial del Pacifico, 1958); Jaime Castillo Velasco, Las fuenies de la Democracia Cristiano, 2a. ed., (Santiago: Editorial del Pacifico, 1968); Arturo Olavarria Bravo, Chile bajo la Democracia Cristiana (Santiago:

Editorial Nascimento, 1966); Suzanne Bodenheimer, Stagnation in Liberty en North American C ongress an Latin America; New Chile (Berkeley: N.\CLA, 1972), pp. 118-29; Arpad von Lazar y Luis Quiroz Varela, Chilean Christian Democracy: Lessons in the Politics of Reform Management,lnler-AmericanEcanamic Affairs, 21 (4): 51-72, primavera de 1968.

39

Cuadro 1
Autoidentiflcaclon de encuestados en Santiago de Chile
en cuanto a preferencia politica y clase social, 1958.
CLASE SOCIAL
Alta Media Media Obrera No Total
Preferen cia alta baja responde
polftica N % N % N % N % N % N %
Derecha 11 78,6 67 33,0 98 32,8 60 29,4 17 54,8 253 31,4
Centro 3 21,4 63 31,0 59 19,7 19 9,6 0 0,0 144 17,8
Izquierda 0 0,0 37 18,2 58 19,4 100 31,1 3 9,7 198 24,5
Otras 0 0,0 4 2,0 4 1,3 3 0,7 I 3,2 12 1,5
No responde 0 0,0 32 15,8 80 26,8 78 29,2 10 32,3 200 24,8
Total muestra 14 203 299 250 31 807 Fuente: International Data Library and Reference Service, Survey Research Center, "1958 Presidential Election Survey in Santiago, Chile" (University of California, Berkeley). [Encuesta de Eduardo Hamuy].

La encuesta realizada en Santiago en 1958, mencionada anteriormente, revcl6 que el 31,4% de los encuestados se c1asificaba a sf mismo como derechista y un 24,5% se clasificaba como izquierdista. Una cifra menor, un 17,8%, se idcruificaba con cl centro del espectro polftico, micntras que un cuarto de los encuestados no entreg6 una respuesta espccffica. Como muestra en el cuadro 1, en todas las categorfas socialcs se rcgistra una polari zaci6n signi ficativa, con la excepci6n del pcquefio grupo de la clase alta. James Prothro y Patricio Chaparro han comparado los datos de Hamuy con cifras mas recientes y concluyeron que la distribucion de la opini6n publica, en el continuo izquicrda-ccrccha, se mantuvo marcada-

40

mente estable durante el perfodo comprendido entre 1958 y 1970.8

La polarizaci6n de la polftica chilena tam bien se evidencia en el veredicto del elcctorado. Bajo el sistema de representaci6n proporcional de la Constituci6n de 1925, los partidos Socialista y Comunista aumentaron su apoyo electoral, especialmente en las comunas urbanas y mineras, mientras que la derecha mantuvo su hegemonfa en las areas ruralcs mas atrasadas y conserv6 la leal tad de varios sectores de la ereciente clase media. Entre los afios 1938 y 1970, la derecha obtuvo un promedio de alrededor del 30% de la votaci6n, en contraste con el 20% de la izquierda. Para 1973, sin embargo, el aumento de simpatizantes de la izquierda rcvirtio esas proporciones. El cuadro 2 muestra las divisiones del electorado chileno en las distintas elecciones parlamentarias cfectuadas entre 1937 y 1973, yen cl se comprueba la pennanente polarizaci6n. El cuadro revela c6mo los partidos de centro crecieron a expensas tanto de la derecha como de la izquierda; no obstante, exceptuando la elccci6n de 1965, los partidos de centro nunca recibieron mas del 50% de la votaci6n.

Durante este perfodo se puede observar la presencia de tres tendencias centristas importantes. La primera csta representada por el Partido Radical, que domin6 la polftica chilena desde 1938 hasta 1952. Pese a su alianza con la izquierda para ganar las elecciones prcsidcncialcs de los afios treinta y cuarenta, el Partido Radical comenz6 a inquietarse cada vez

8. Public Opinion and the Movement of the Chilean Government to the Left, 1952-1972, en Anuro Valenzuela y 1. Samuel Valenzuela, Chile: Politics and Society (New Brunswick, N.J.,: Transaction, Inc., 1976), pp. 67-144.

41

Cuadro2

Participacion relativa de los partidos de derecha, centro e izquierda sobre el total de votos en las elecciones parlarnentarias chilenas de 1937 a 1973.

ELECCIONES DE DIPUT ADOS
Porcenta]e del total de votos
Partido 1937 1941 1945 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1973 Prom.
Dcrecha" 42,0 31,2 43,7 42,0 25,3 33,0 30,4 12,5 20,0 21,3 30,1
Centro b 28,1 32,1 27,9 46,7 43,0 44,3 43,7 55,6 42,8 32,8 39,7
Izquierda" 15,4 33,9 23,1 9,4 14,2 10,7 22,1 22,7 28,1 34,9 21,5
Otros 14,5 2,8 5,3 1,9 17,5 12,0 3,8 9,2 9,1 11,0 8,7
Fuente: Direccion del Registro Electoral, Santiago, Chile. a. Derecha: Conservador, Liberal, Nacional despues de 1945.

b. Centro: Radical, Falange Nacional, Dernocrata Cristiano, Agrario Laborista.

c. Izquierda: Socialista, Comunista.

mas por el aumento de la fuerza electoral de los comunistas, especialmente dcspucs de la elcccion municipal de 1947.9 Reflejando esta inquietud el Presidente Gabriel Gonzalez Videla, elegido en 1946, 10gr6 que el Congreso declarara ilegal al Partido Comunista, y el Partido Radical vir6 bruscamcntc ha-

9. EI dla despues de la eleccion municipal de 1947 el Presidente Gabriel Gonzalez Videla manifesto personalmcnte su preocupacion par el exito electoral del Partido Cornunista al dirigente del partido Volodia Teitelboim cuando le dijo: "No puedo perrniti. que el Partido Comunista acccds al podcr a traves de los canales democraticos." Ver la cita en Ampuero, La izquierda eft punto muerto; p. 24. Una discusion sabre la proscripcion del Partido Comuni sta se pucdc encontrar en Chelen Rojas, Trayectoria del sociallsmo, pp. i14-19. Una discusion fascinante sabre la controvcnida eleccion de 1938 en la que cl Frente Popular accedio al poder se encuentra en Marta Infante Barros, Testigos del treinta y ocho (Santiago: Editorial Andres Be- 1l0,1972).

42

cia la derecha. Este acontecimiento, sumado al desgaste de los sucesivos perfodos presidenciales, debilit6 al partido de centro.lO Los radicales fueron reemplazados en el centro por el espectacular triunfo del ex Presidente Carlos Ibanez, quien logr6 la presidencia en 1952 a la cabcza de una coalici6n hetcrogenca, de grupos que variaban desde el ala mas izquierdista del Partido Socialista hast a grupos estrechamente vinculados al movimiento nazi chileno. E1 movimiento centrista de Ibanez, sin embargo, no sobrevivi6 a su administraci6n de rumbo indefinido, y hacia el final de su mandato, la izquierda, que ahora inclufa al Partido Comunista nuevamente legalizado, habfa recobrado su fuerza electoral.i '

Con la disoluci6n de la coalici6n de Ibanez, la Democracia Cristiana pas6 a ser el nuevo movimiento de centro, esta vez basandose principalmente en el apoyo de elementos de la derecha. Como mencionamos anteriormente, a fines de los afios sesenta su fuerte apoyo tarnbien habia mermado.

Giovanni Sartori, basandose en sus estudios sobre la polftica italiana, subraya la importancia del fen6meno de la polarizaci6n y cl papel que en ella juegan los partidos centris-

10. Para el periodo radical, vease John R. Stevenson, The Chilean Popular Front, (Philadelphia: The University of Pennsylvania Press, 1942); Alberto Baltra Cortes, Pedro Aguirre Cerda (Santiago: Editorial Orbe, 1962); Alberto Cabcro, Recuerdos de don Pedro Aguirre Cerda (Santiago: Editorial Nascimento, 1948). Ver tarnbien Arturo Olavarria Bravo, Chile entre dos Alessandri, 2 vols. (Santiago: Editorial Nascimento, 1962).

II. Un buen recuento del periodo de Ibanez no se ha escrito aiin. Ver obras generales como Gil,Political System of Chile; Alberto Edwards y Eduardo Frei, Historia de [OJ partidos pol iticos chilenos (Santiago: Editorial del Pacifico, 1949); y Ricardo Donoso, Desarrollo politico y social de Chile (Santiago: Imprenta Universitaria, 1943).

43

las para entender las dinamicas de los sistemas rnultiparti-

di 12 S . . 1 1

Islas. afton sostiene que en un contexto a tamcntc po a-

rizado, donde hay una derecha y una izquierda c1aramente definidas con apoyo significativo en c1 c1ectorado, cl impulso principal del sistema politico es ccntrffugo. Esto significa que un pafs polarizado ticnde a moverse hacia los cxtrcmos, hacia una mayor division de la sociedad. A difcrencia de los sistemas de partidos donde no han surgido tendencias abicrtamente antagonicas, el sistema partidario polarizado no ticne un impulso centrfpeto fuerte, no hay un consenso de centro dominante. Paradojalmcntc, los sistemas polarizados sftienen polos de centro ocupados por uno 0 mas partidos. Sin embargo, Sartori argumenta que bajo tales circunstancias, cl centro no representa una tendencia polftica significativa en sf, sino que ticndc a componerse de fragmentos provenientes de los polos de izquicrda y derecha. Sartori agrega que el "centro es principalmente la rctroalimcntacion de los impulsos ccntrffugos que predominan en cl sistema" y que "cs mas bien una convergencia ncgativa, una suma de exc1usiones, que un agente positivo de instigacion'' .13 El analisis de Sartori es ex-

12. Vease Giovanni Sartori, European Political Parties: The Case of Polarized Pluralism, en Joseph Lapalombara y Miron Weiner, eds., Political Parties and Political Development (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1966), cap. S. Un intcnto preliminar por aplicar el rnodclo de Sartori al caso chilcno se encucntra en Rafael L6pcz Pintor, El sistema de partidos en Chile: Un coso de pluralismo extremo, mimeo (Santiago: INSORA, 1968). Cuando L6pcz cscribio su articulo los dcm6crata cristianos todavia no habian sufrido su hrusco descenso. Por csta razon, el considera que el centro politico chileno cs mas afin con cl caso italiano de 1963 que con los casos de la republica del Weimar y Espana en los afios trcinta, donde el centro era considerablcmentc mas debil.

13. Sartori,EuropeanPolilical Parties, pp.156.-164.

44

tremadamente uti! para comprender el caso chileno, porque explica el repetido surgimiento de movimientos centristas en la polftica chilena a expcnsas tanto de la derccha como de la izquierda. Puesto que dichos movimicntos centristas representaban s610 mfnimamente una tendencia centrista viable y de hecho eran basicarnente reflejos de la erosi6n de ambos polos extremos, estos movimientos se disolvfan, s610 para dar lugar a una nueva coalici6n centrista. A su vez, la inestabiIidad de los movimientos de centro contribufa a las dificultades para estructurar poltticas publicas comunes, debido a la fragilidad del consenso centrista a nivel de toma de decisiones. La erosi6n del consenso del centro se aceler6 notablemente durante el perfodo de Allende y contribuy6 en forma directa a la crisis que culmin6 con el colapso del regimen.

Es importante destacar que el sistema polarizado de partidos tuvo un resultado distinto en el sistema presidencialista de Chile, al que tuvo en el sistema parlamentario italiano, estudiado par Sartori. Pese ala cornpctiuvidad, la polarizaci6n y la inestabilidad de las opciones de centro, en Chile el gobiemo no coma peligro de "caer" si no ganaba el apoyo mayoritario del Congreso 0 si perdfa el que ya tenfa. Las coaliciones mayoritarias, que en Italia se fonnaban en el Parlamento despues de una elccci6n general, en Chile se ten fan que estructurar antes de una elccci6n presidencial. Como sc sefia16 anterionnente, ningun partido 0 tendencia era capaz de acceder a la presidencia par sf solo. 0 la ganaba un partido par mayorfa simple 0 se estructuraban coaliciones mayoritarias con agrupaciones de centro. Los prcsidentcs provenientes de

45

partidos de centro fueron elegidos con el apoyo de la izquierda en las elecciones presidenciales de 1938, 1942 Y 1946; con el apoyo de la derecha en las de 1932 y 1964; y con el apoyo de elementos de ambos bandos en 1952. S6lo en dos ocasiones en este perfodo gan6 la presidencia un candidato representante de la derecha 0 la izquierda: en 1958 cuando fue elegido el derechista Jorge Alessandri yen 1970 cuando gan6 el marxista Salvador Allende. En ambos casos, los polos rechazaron el consenso y los partidos de centro pcnsaron erroneamente que podrfan triunfar por sf solos. EI sistema polftico chile no fue capaz de manejarse exitosamente con la presidencia de Alcssandri, porque los grupos centristas pronto se incorporaron a su gestion, Como se vera mas adclante, durante el pcrfodo de Allende nunca se logro estructurar con cxito la indispensable coalici6n de centro.

En un clima de gran incertidumbre polftica, las alianzas preelectorales, estructuradas fundamentalmente para ganar la elccci6n, tend fan a desintegrarse dcspues de unos pocos meses de asumir cl nuevo gobiemo. A menudo los conflictos ideo16gicos ocasionaron quiebres en estas alianzas, en la medida que los partidarios de una f6rmula rechazaban las proposiciones provenientes de otros partidos de su misma coalici6n. No obstante, tambien eran importantes las consideraciones netamente polfticas. Como cl Presidcnte no podia ser reelcgido, pronto se hacfa evidente para clliderazgo de los otros partidos de una coalici6n presidencial, que ellos podrfan mejorar sus posibilidades de triunfo en las elecciones municipalcs 0 parlamentarias siguientes si tomaban distancia de un Ejccuti-

46

vo abrumado por los desaffos de una sociedad con multiples problemas econ6micos. Porque al final de cuentas, s610 demostrando su fuerza en las umas podfa cada partido dejar constancia de su importancia en la formaci6n de coaliciones futuras.

La desintegraci6n de las alianzas preelectorales conducfa inevitablemente a nuevas coaliciones temporales con los partidos 0 grupos que ofrecfan apoyo polftico, parlamentario 0 general, para el Ejecutivo, a cambio de concesiones presidenciales. Porejemplo, el Presidente Gonzalez Vidc1a se ali6 con los liberales despucs de disolver su alianza con los comunistas. Carlos Ibanez tam bien vir6 hacia la dcrecha, cuando acept6 el apoyo del Partido Conservador en un momento entice a mediados de los anos cincuenta. El Presidente Alessandri, elegido por la derecha, se via forzado finalmente a llegar a un acuerdo con los radicales de centro para mantener un gobiemo viable. Es evidente que las elecciones en Chile se caracterizaban por la polftica de la mejoroferta, puesto que la suerte de un gobiemo no dependia de un voto perdido en c1 Parlamento, como 10 serfa en un sistema parlamentario. En un csfucrzo por asegurarse un mejor rcsultado en las elccciones, los partidos se esmeraban en criticar a los funcionarios en ejercicio, y para clIo aprovechaban cada aumento inflacionario, cada incidente de represi6n policial y cada denuncia de partidismo 0 corrupci6n. La ret6rica de la prensa controlada por los partidos y de los habilcs oradores de las ciipulas poltticas, solfa alcanzar proporciones desmesuradas. En semejante clima, los partidos de centro, con orientaciones

47

basicamente pragmaticas, que oscilaban entre la oposici6n y el apoyo al gobierno, sufrieron un elevado costa politico. Quizas, mas aun que en un sistema parlamentario, las fucrzas del "pluralismo polarizado" contribuyeron, con sus tendencias ccntrffugas, a una mayor polarizacion de la sociedad entera.

Paradojalmente, ala luz de esta discusi6n sobre la competitividad y la polarizacion, el sistema partidario chileno tambien se caracterizo par la importancia central de las iransacciones particularistas que involucraban pcqucnas gratificaciones y recompensas a cambio de un apoyo politico. Los funcionarios electos, de todos los grupos y facciones, dedicaban gran parte de su tiempo a obtener montcpfos para viudas, cargos para profesores, aumentos salarialcs para sindicatos 0 asociaciones gremiales, puentes para municipalidades y un sinmimero de otros favores y reivindicaciones. Lo anterior 10 realizaban a tftulo personal 0 sirviendo de intennediarios frente ala complcja y ubicua burocracia estatal. En Chile, cI advenirnicnto de un estilo polftico basado en idcologfas y programas no reemplaz6 a la polftica particularista de los anos anteriores, simplemente agrcgo una nueva dimension al sistema polftico.

En terminos analfticos, podemos concebir al sistema de partidos como dividido nftidamente en dos escenarios.14 En el escenario central, situado principalmcntc en la capital, predominaban las mayores controvcrsias sobre materias tales co-

14. Para la documentaci6n sabre esta caracteristica del sistema partidista chileno, vease Arturo Valenzuela, Political Brokers in Chile: Local Government in a Centralized Polity (Durham, N.C.: Duke University Press, 1977), cap. 7.

48

rno la legislaci6n redistributiva, la sobrevivencia de los gabinetes y la estructuraci6n de nuevas alianzas presidenciales. Los actores principales eran los ministros, los altos funcionarios publicos, los dirigentes polfticos, los lfderes juveniles y los parlamentarios. Muchos de estos lfderes debfan sus carreras, directa 0 indirectamente, al apoyo prestado por pcquefios grupos de activistas y militantes que controlaban a las organizaciones partidistas. Algunas personalidades nacionales, como Eduardo Frei 0 Salvador Allende, operaban casi exclusivamenteen este ambito, prestando poca atenci6n allado mas prosaico de la polftica, Otros, incluyendo ala mayorfa de los parlamentarios que no detentaban cargos de importancia en el partido, se debatfan entre ambos escenarios, a menudo con grandes dificultades.

En contraste, en el escenario local las retribuciones y los favores polfticos constitufan la actividad primaria de la polftica. En realidad, gran parte del estilo chileno de carnpana electoral depend fa del contacto, cara a cara, entre candidatos y adherentes; se trataba de traducir los favores particularistas en votos y leal tad para el partido. Los candidatos a cargos parlarnentarios en circunscripciones grandes, con frecuencia usaban intermediarios de niveles inferiores, tales como los regidores municipales, para asegurar el apoyo a sus candidaturas. A su vez, los dirigentes locales espcraban que los diputados o senadores los ayudaran a satisfacer las necesidades de su propia clientela polftica, actuando directamente, 0 como intermediarios, ante la burocracia 0 a traves de la acci6n parlarnentaria. EI escenario local no se limitaba a las peticiones in-

49

dividuales, tam bien inclufa las demandas de un sinmimern de grupos organizados, muchos de los cuales estaban vinculados estrechamente a los partidos. En Chile, las organizaciones propias de la sociedad civil variaban desde las asociaciones profesionales, organizaciones empresariales y agrupaciones juveniles y estudiantiles, hasta sindicatos, grupos de la Iglesia y juntas vecinales.

La mayorfa de estos grupos estaba organizada en con federaciones nacionales. Por ejemplo, las sociedades de profesionales crearon la Confederaci6n de Asociaciones Profesionales, destinada a defender los intereses de todos los profesionales universitarios ante el gobierno y el publico en general. La poderosa Sociedad de Fomento Fabril (SOFOF A) inclufa numerosos grupos industriales regionales asf como miembros individuales y afirmaba representar a la mayorfa de la industria privada chilena.I5 Los sindicatos de emplcados publicos, particulares y campesinos tambien estaban organizados en varias confederaciones nacionales, la mayorfa de las cuales estaba, a su vez, afiliada a la Central Unica de Trabajadores.i? El proceso de la reform a agraria, iniciado en el go-

15. Para una discusi6n sobre Ia relaci6n entre la empresa privada y el gooierno, vease Constantine C. Menges, Public Policy and Organized Business in Chile: A Preliminary Analysis,lournal of lntemational Affairs, 2(2): 343-65, 1966. Una detallada discusion sobre las confederaciones ernpresariales y los colegios profesionales se puede encontrar en David F. Cusak, La interaccion entre el sector publico y los agentes mediadores en el sistema politico chileno, parte 2, mimeo (Santiago: INSORA, 1968); y David F. Cusak, The Politics of Chilean Private Enterprise under Christian Democracy (Tesis doctoral, University of Denver, 1970).

16. Sobre el movimiento obrero chileno, ver Alan Angell, Politics and the Labour Movement in Chile (London: Oxford University Press, 1972); Jorge Barrfa Seran, Trayectoria y estructura del movimiento sindical chilena, 1946-62 (Santiago:

50

biemo de Frei, agreg6 a la vasta estructura institucional un impresionante nuevo conjunto de sindicatos rurales, coopcrativas y asentamientos.

Los dirigentes politicos y los funcionarios piiblicos estaban asediados continuamente por un abrumador mimero de peticiones; por ejemplo, una empresa particular que pedfa una rebaja de impuestos, un sindicato que solicitaba el establecimiento de un fonda de pcnsiones, una asociaci6n profesional en pos de su reconocimiento legal 0 una municipalidad tras una nueva represa. Los partidos constitufan, sin duda, los nexos claves para dar curso a tales demand as, canalizandolas, generalmente, a traves de los distintos nivcles de lajerarqufa del partido. Como se sefial6 mas arriba, los parlamentarios eran los intennediarios nacionales de mayor importancia y constitufan el vfnculo principal entre los dos escenarios.t '

Este sistema dual, enraizado en la polftica patr6n-c1iente de la Republica Parlamentaria de principios del siglo, se vefa continuamente rcforzado por la naturaleza altamente centralizada del sistema polftico y administrativo chileno y la

INSORA, 1963); Iames O. Morris, EliJes,lntellectUllls, and Consensus: A Study 0/ the Social Question and the Industrial Relations System in Chile (Ithaca, N. Y.: Cornell University Press, 1966); Henry Landsberger, Manuel Barrera, y Abel Toro, EI pensamiento del dirigente sindical chile no (Santiago: INSORA, 1963); Heman Ramirez Necochea, llistoria del movimiento obrero en Chile (Santiago: Talleres Graficos Lautaro, 1956); Julio Samuel Valenzuela, The Chilean Labour Movement:

The Institutionalization of Conflict, en Valenzuela y Valenzuela, Chile: Politics and Society,

17. Para la documentaci6n sobre estos vinculos verticales y el rol del Congreso Nacional, ver Valenzuela, Political Brokers in Chile, caps, 5-7.19. Ver ibid. Para una evolucion del sistema a 10 largo del tiempo, vcr cap, 8.

51

escasez de recursos de su debil economfa.18 Diversos aspectos del sistema electoral tambien contribuyeron a la mantenci6n de esta dualidad; en especial.Ia ausencia de la votaci6n acumulativa en la versi6n modificada emplcada en Chile del sistema D 'Hondt de representaci6n proporcional. Aunque cada partido presentaba una lista que podfa incluir tantos candidatos como escafios se disputara, los electores solo podfan votar por un candidato. El total de sufragios para todos los candidatos de cada lista se usaba para deeidir cuantos escafios podfa ocupar cada partido. Si un partido tenfa derccho a uno o mas escafios, aquellos candidatos que recibfan el voto individual mas alto resultaban tri unf adores.19 Dc cste modo, en el intento por asegurar la mayor votaci6n para cl partido, los candidatos no solo compctfan con los candidatos de los partidos de oposici6n, sino tambicn con los de la lista de su propio partido. Los adherentes que segufan a un partido por razones ideologicas 0 de tradici6n, soHan decidir su preferencia por determinado candidato, por sobre el resto de la lista del partido, en rclacion a la capacidad del candidato para satisfacer sus demandas particulares.

En ausencia de encuestas adecuadas, es diffcil precisar la importancia rclativa de los aspectos clicntclfsticos por un lado y de los compromisos idcologicos por otro, en la consolidacion de las lealtades partidarias yen Ja determinaci6n de la conducta electoral. Indudablemente, ambos elementos se

18. Ver ibid. Para una cvolucion del sistema 3 10 largo dcl ticmpo, vcr cap. 8.

19. Para una dctallada discusi6n sobrc los elementos del sistema electoral y las reforrnas de 1958. Ve3Se Bcmaschina, Cartilla electoral.

52

entrelazaban con otTOS, como la identificaci6n con un partido por razones de tradici6n familiaro por la influencia de grupos de referencia, como sindicatos, clubes sociales 0 la Iglesia, y tenfan efectos diversos en distintos grupos de votantes. Al considerar el TOl central de las transacciones particularistas en la polftica chilena, es importante recalcar que la polarizaci6n partidista no obedecfa solamente a las escisiones ideo16gicas imbricadas en la sociedad civil. Un factor muy importante, en moldear y pcrpctuar la continua polarizaci6n a nivel de la sociedad, fue la aguda polarizaci6n ideol6gica propia del escenario central. Las elites polfticas altamente ideologizadas eran las que controlaban las poderosas organizaciones partidarias, y estructuraban las opciones del elcctorado. En tal medio, los partidos pequenos, los candidatos independientes y las facciones que se separaban de partidos mas grandes, tenfan pocas posibilidades de sobrevivir. La mayorfa de los ciudadanos tenfa una tendencia polftica, ya fuera a rafz del clientelismo polftico 0 por inclinaci6n ideologica 0 por ambos factores. Por esa sola raz6n la estructuracion de nuevas opciones hubiera sido tremendamente diffcil. Pero 10 que hizo virtualmente imposiblc marginarse del sistema pol arizado fue la creciente polarizaci6n de los activistas de los partidos, quienes, a su vez, polarizaban aun mas el sistema a nivel de las masas, produciendose asf un cfrculo vicioso. Por ejemplo, la baja en el apoyo polftico ala Democracia Cristiana no se debi6 s6lo ala perdida del apoyo popular al representar el partido una tendencia ambigua de centro. Se debi6 tambicn a las repetidas divisiones de la cupula del partido, agravadas por

53

las defecciones de elementos que deseaban identificarse mas estrechamente con los partidos marxistas. Esto debilit6 cualquier posibilidad de capitalizar la fragil fuerza del partido para llegar a ser una alternativa de centro viable. La aguda polarizaci6n de los militantes del Partido Radical en los anos sesenta, 10 dividi6 en dos facciones principales practicarnente indistinguibles de los polos extremos del sistema partidario, y condujo ala formaci6n de dos partidos: el Radical y la Democracia Radical. Esta escisi6n impidi6 cualquier vuelta de los radicales hacia su tradicional posici6n centrista.

Esta descripci6n del sistema partidario chileno es analoga, en algunos aspectos, a 10 dcscrito por Duncan MacRae en su estudio del sistema frances bajo la Cuarta Republica. MacRae afirma que las agudas divisiones de la polftica francesa no eran un simple reflejo de las fuertes divisiones de la sociedad. Por supuesto que las divisiones latentes existfan y existen hoy en la sociedad francesa, pero como MacRae senala, ellas "constituyeron una condicion permisiva pero no suficiente para la division polftica". Las escisiones polfticas reales depend fan de otros factores, especialmente de "la existencia de dirigcntes polfticos intermedios divididos en torno a cuestiones nacionales, hablando de los problemas nacionales en terrninos diferentes unos de otros, y no compenetrandose unos con otros,,_20 En Chile, al igual que en Francia, la fuerte idcologizacion de los activistas acentuaba las divisiones latentes de la socicdad, intensificando la pol a-

20. Duncan Me Rae. Parliament, Parties. and Society ill France, 1946-1958 (New York: St. Martin's Press, 1967), p. 16.

54

rizaci6n del sistema.

La importancia de las transacciones particularistas y la lealtad de muchos electores a determinado partido basada en una tradicion familiar, que frecuentemente se ex tend fa porvarias generaciones, ayuda a explicar una ultima caracterfstica del sistema partidario chileno: la heterogeneidad de su base de sustentacion, A su vcz, esta base de sustcntacion hctcrogenea acrecentaba la importancia del rol de las transacciones particularistas, al tratar los dirigcntcs de conservar la lealtad de sus simpatizantcs, siempre cortejados por otras colcctividades que pretendfan representar mejor sus intereses. Sin duda, los partidos Socialista y Comunista recibfan un apoyo significativo de la clase obrera. Esto se debfa principalmcntc a una creciente conciencia de clasc asf como al simple hecho que los partidos de izquierda fueron los primeros en accrcarse y ofrecer servicios y bcneficios a los grupos urbanos y mineros previamente carentes de dereehos ciudadanos. De rnancra similar, el Partido Nacional era apoyado en mayor medid a por los sectores mas privilcgiados de la sociedad. Sin embargo, las encuestas confirman que la mayorfa de los partidos, particularmcnte los de centro y de dcrccha, contaban con un apoyo pluriclasista, obteniendo numerosos votos en los sectores de bajos ingresos tanto urbanos como ruralcs. Alejandro Pones, por cjcmplo, en su cstudio sobre los barrios marginales de Santiago en 1969, encontr6 que cl Partido Dcm6crata Cristiano tcnfa tanto apoyo en los sectores popu-

1 I . . I' . 21 L

arcs como os comurnstas y socra istasjuntos. a encucsta

21. Alejandro Pones, Urbanization and Politics in Latin America, Social Science QUilrterly, 52(3): 697-720, dicicrnbrc de 1971. Ver tarnhicn su estudio

55

Cuadro3
Distribuci6n segun categoria ocupacional de la preferencia politica
manifestada por una muestra de chile nos en 1958.
Obreros
calificad.
Preferencia Empleadas Obreros no Trabajadores y semi-
Polltica domesticas calificad. independ. calificad.
N % N % N % N %
Derecha 13 38,2 26 22,4 71 40,1 26 27,1
Centro 2 5,9 11 9,5 22 12,4 9 9,4
Izquierda 6 17,6 44 37,9 36 20,3 35 36,5
Otro 0 0,0 1 0,9 2 1,1 1 1,0
Otro y no responde 13 38,2 34 29,3 46 26,0 25 26,0
Total 34 4,2 116 14,4 177 21,9 96 11,9 Fuente: International Data Library and Reference Service, Survey Research Center, "1958 Presidential Election Survey in Santiago, Chile" (University of California, Berkeley).

de Hamuy realizada en 1958, apona resultados similares: una proporci6n considerable de la clase obrera apoyaba ala dcrcchao Los datos de Hamuy, presentados en el cuadro 3, tambien revelan que un mirnero considerable de profesionalcs universitarios y ejecutivos de mando medio, ten fan mayor probabilidad de apoyar a la izquierda que a la derecha. S610 los obreros no calificados, y los pequenos y los grandcs empresarios tenfan preferencias polfticas mas consistentes con sus presuntos intereses de clase.

El analisis estadfsnco de datos agregados (electorales y censales), por un lado confirma que la izquierda contaba con

Occupation and Lower Class Political Orientation in Chile, en Valenzuela y Valenzuela, Chile Politics and Society.

56

Gerentes
empresas Gerentes
Pequefios median as grandes No
Empleados empresar. (y profes.) empresas responde Total
N % N % N % N % N % N %
67 37,7 23 37,7 15 20,5 10 58,8 2 66,7 253 31,4
58 25,2 19 31,1 20 27,4 3 17,6 0 0,0 144 17,8
49 21,3 4 6,6 21 28,8 2 11,8 1 33,3 198 24,5
3 1,3 2 3,3 3 4,1 0 0,0 0 0,0 12 1,5
53 23,0 13 21,3 14 19,2 2 11,8 0 0,0 200 24,8
230 28,5 61 7,6 73 9,0 17 2,1 3 0,4 807 100,0 mayor apoyo en la clase obrera y que el mayor aporte de la derecha provenfa de grupos de clase alta; pcro tarnbien respalda la tesis que gran parte del apoyo partidario era muy heterogeneo, Como se aprecia en el cuadro 4, las catcgorfas correspondientes a la clase obrera no explican en terrninos estadfsticos la variaci6n de la votacion para ningun partido, con la excepcion de los cornunistas, cuyo voto era fuertemente determinado por la poblacion minera.22 Estos resultados apoyan

22. Para otro detallado estudio del comportamiento electoral chilcno que tambien destaca la base heterogenea de sustentaci6n, vease Robert Ayres, Unidad Popular and the Chilean Electoral Process, en Valenzuela y Valenzuela, Chile: Polites and Society. pp. 30-67. Es necesario destacar que los socialistas tenian una base de sustentaci6n mucho mas heterogcnea que los comunistas y opera ban , especial mente en los primeros periodos, principalmente con la polftica del c1ientelismo tradicional. Para documentacion al respecto, vease Chclcn Rojas, Trayectoria del socialismo.

57

Cuadro4

Variaci6n en los votos recibidos por los partidos principales 0 alianza electoral en una eleceien nacional y una local explicado segun indicadores socloeconomicos (en porcentajes).

Dem6crata
Eleccl6n Nacionales Radicales cristianos Comunistas SociaJistas
Eleccion
parlamentaria 28,3 8,5 18,5 22,6 9,8
de 1969
Eleccion
municipal 22,8 13,5 17,1 40,0 12,2
de 1967 Nota: N = 287 comunas,

Los coeficientes de determinacion (R2) estan expresados en porcentajes. Todos los coeficientes de correlaci6n multiple (R) son significativos al nivel de 0,001.

Las variables independientes son: asistencia medica, vivienda con banos, asistencia escolar, fuerza de trabajo empleada en: la industria.Ta construccion, el sector servicios y la mineria; nivel educacional y tamafio de la poblaci6n. Las variables dependientes son los porcentajes de los votos obtenidos por cada partido 0 alianza, en cada eleccion y en cada comuna.

Fuente: Informacion electoral proveniente de la Direccion del Registro Electoral, Santiago, Chile.

aiin mas la teorta que sostiene que la polarizaci6n en Chile, si bien canalizaba y en gran medida reflejaba las escisiones latentes de la sociedad, era afectada mas directamente por la polarizacion de las opciones estructuradas por las elites y los militantes de partido.

EJ contexto institucionaJ y Jas reglas de) juego

La polftica chilena se earacteriz6 por un sistema partidario altamentc competitive y polarizado. En tal clima, cl con-

58

senso centrista siempre fue fnigil y las coaliciones se desintegraban facilmente, ala vez que los partidos y los grupos, en su intento por obtcncr apoyo electoral, luchaban entre sf en una competencia por favorecer al mejor postor. No obstante, serfa un grave errordescribirla polftica chilena solo en terminos de partidos y grupos, lfderes y simpatizantes. La existencia de enfrentamientos ideologicos y las exigencias de grupos de interes no deben opacar el hecho que el sistema politico chileno tambien estaba muy institucionalizado. Las poderosas instituciones gubcmamentales ten fan un rol preponderante en el proceso de la fonnulaci6n de polfticas publicas. Asimismo, los actores polfticos mas relevantes aceptaban la validez tanto de las reglas y procedimientos estatuidos como de las innumerables practicas infonnales que habfan evolucionado a traves de generaciones para racionalizarel proceso polftico.

El Estado chileno se cornponfa de un imponente conjunto de estructuras e institucioncs. Inc1uso antes de scr elcgido Salvador Allende como presidente, cl Estado ejcrcfa un rol mas importante en la economfa nacional que en cualquicr otro pais de America Latina, con la exccpcion de Cuba. A fines de los arios sescnta, la inversion publica di recta superaba e150% del total de la inversion bruta, y el Estado controlaba mas del 50% del credito total. Mas aiin, la participacion rclativa del Estado sobre el PGB era del 14% y emplcaba a un 13% de la poblacion cconomicamcntc aCliva.23 La Corporaci6n de Fo-

23. Oficina de Planificacion Nacional, Plan de fa economia nacional: Anlecedentes sobre e/ desarrollo chilena, 1960-70 (Santiago: ODEPLAN. 1971). pp. 7, 170-76,372,383. Este volumen es un excelcnte resumen del estado de la economia

59

mento de la Producci6n (CORFO), entidad estatal, posefa acciones en ochenta de las principales empresas e instituciones del pafs y era accionista mayoritaria en treinta y nueve de ellas.24 La mayorfa de los grupos e instituciones privadas cslaban fuertemente reguladas por el Estado y contaban con sus disposiciones favorablcs. El Estado trazaba el curso del erecimiento econ6mico e intervcnfa en la fijaci6n de precios; ademas, estaba a cargo de los principales programas de scguridad social y ejercfa un rol predominante en las ncgociaciones colectivas.

Pero 10 importante respecto del sistema institucional chileno no es s610 su tarnano, El punto clave es que la polftica chilena no era una polftica pretoriana. A diferencia de la polftica de algunos de sus vecinos, donde los golpes de Estado valfan mas que el veredicto del sufragio, la chilena no contemplaba una cruda confrontaci6n de fuerzas polfticas, donde cada una, ante la existencia de estructuras de autoridad transitorias incapaces de defender, ni siquiera en la manera mas elemental, el bien cormin, buscaba maximizar sus pro-

chilena y cl rol del sector publico hasta 1970. Para un estudio que utiliza muchas de las mismas cifras e informacion cornparati va de otros paiscs de America Latina, veasc Sergio Bitar, La cstructura econ6mica chilena y la transici6n al socialismo, Mensaje, 20 (202-3): 404-12, scpticmbrc-octubrc de 1971.

24. Para esta informacion, y otra sobre parses latinoamericanos, ver el execlente estudio Public Enterprises: Their Present Significance and their Potential in Development, Economic Bulletin for Latin America, 15(2): 1-70,29 scmcstre de 1970. Tarnpoco debe minimizarse la irnportancia de '.0 sector privado empresarial y financiero altamente conccntrado. Vcasc Ricardo Ligos Escobar,La concentracion del poder economico (Santiago: Editorial del Pacifico, 19(1); y Maurice Zeitlin y Richard Ratcliff, The Concenlralion of National and Foreign Capital in Chile, en Valenzuela y Valenzuela, Chile: Politics and Society, 1'1" 297 -337,

60

pios intereses a traves de la acci6n directa.25 Tanto los funcionarios piiblicos electos como los no electos eran capaces de olvidar las asperas agresiones verbalcs de reuniones polfticas en tempranas horas de la tarde, y luego reunirse nuevamente al atardecer, ya fuera en algun sal6n del Congreso 0 cenando en un restaurant santiaguino, para llegar a acuerdos. Despues de violentos intercambios verbalcs sobre la naturaleza de la revoluci6n cubana, la guerra del Vietnam, la explotaci6n obrera 0 la nacionalizaci6n del cobre, se pasaba a arduas negociaciones sobre el proximo reajuste salarial 0 un proyecto de ley complementario del presupuesto 0 una estrategia conjunta para construir un nuevo hospital para la comunidad de Mulchen. Al mismo tiempo, los poderosos organismos fiscales estaban en gran medida al margen del control politico y de los conflictos partidarios, ejerciendo importantes funciones gubemamentales basados en la autoridad formal y en el poder institucional. Por ejemplo, el Contralor General podia obtener el arresto del alcalde y de todos los regidores de la ciudad de Ancud por el simple hecho de haber otorgado un bono de Navidad, utilizando fondos destinados a otros proyectos.r" Asimismo, la Direcci6n del Trabajo podfa dictar un mimero impresionante de normas y procedimientos de "conciliaci6n", a fin de resolver algrin contlicto laboral.27

25. Para una definici6n del pretorianismo y una influyente discusi6n sobre la institucionalizaci6n politica, vease Samuel P. Huntington. Political Order in Changing Societies (New Haven: Yale University Press. 1968). especialmcnte cap. 4.

26. Para el debate del Congreso Nacional sobrc este incidente, vease El Mercurio. 27 de junio de 1969. p. 13.

27. Ver 1.S. Valenzuela. The Chilean Labor Movement, cn Valenzuela y Valenzuela. Chile: Politics and Society. pp. 135-171.

61

Unadescripci6n detallada del contexto institucional chileno excederfa los lfmites de este libro.28 No obstante, antes de pasar a la discusi6n sobre "las reglas del juego", y dada la importancia del Poder Legislativo en el proceso politico, es necesario mencionar brcvemente a las instituciones estatales de mayor importancia.

Ademas del Presidente y el Congreso, la Constituci6n chilena consagraba la existencia de dos 6rganos adicionales: el Poder Judicial y la Contralorfa General de la Republica. EI Poder Judicial posefa una larga tradici6n de independencia del Poder Ejecutivo y constitufa un baluarte para la protecci6n e interpretaci6n de un c6digo legal muy detallado, dedicado, en gran medida, ala preservaci6n de las instituciones tradicionales y al funcionamiento de las rclaciones econ6micas. Los nombramientos del personal judicial, en todos los niveles de la jerarqufa, se basaban en criterios de antigiiedad y mcrito. Los nombramientos los decidfa la propia instituci6n y la injerencia del Poder Ejecutivo se limitaba a escoger al candidato a partir de listas propuestas por la Corte Suprema 0 las Cortes de Apelaciones respectivas. EI cargo de Ministro de la Corte Suprema era de caractcr vitalicio; y s610 la Corte tenia la facultad de remover a los magistrados por irresponsabilidad ministerial. Si bien la facultad de revisi6n jurfdica de la Corte era limitada en comparaci6n a la Corte Suprema de los Estados Unidos, la Corte podia declarar inconstitucional la aplicacion de un precepto legal en un caso espccffico?9

28. La mejor descripci6n de las instituciones chilenas antes del golpe es Gil.

Political System of Chile.

29. Alejandro Silva Bascufian, Tratado de derecho constitucional, 3 vols. (Santiago: Editorial Jurfdica, 1963).

62

Uno de los 6rganos aut6nomos mas distintivos del gobiemo chileno era la Contralorfa General de la Republica. Los empleados publicos pcrtenecientes a estaentidad, cuyo mimeTO superaba los 750, eran funcionarios de carrera, y cl Contralor General era designado en su cargo de por vida. Las funciones de la Contralorfa eran muy diversas, variaban desde la fiscalizaci6n de los fond os piiblicos hasta el control de la legalidad de los decretos emanados por el Ejecutivo y la asesorfa al Congreso sobre la constitucionalidad de sus proycctos de ley. A diferencia de los Tribunales, que s610 intervenfan una vez que se entablaba una acci6n judicial, la Contralorfa tambien atendfa consultas infonnalcs provenientes de funcionarios clcctos, grupos de oposici6n 0 particulares. Este prestigioso organismo gozaba del respeto de la mayor parte de los funcionarios piiblicos chilenos, quienes temfan su escrupulosa de fens a de la lcgalidad y de la frugalidad, la que a veces era mantenida a expensas de la racionalidad y la irnparcialidad. Un empleado publico, que erraba en el gasto de los fondos piiblicos podia ser suspendido por la Contralorfa y, adernas, esta podfa exigir la rcposicion de los dineros malgastados. Si el delito era de fndole criminal, y ya no rncramcnte administrativo, el funcionario era demandado por la Contralorfa y procesado por cl Poder Judicial.

El Presidente, con el acuerdo unanirne de su gabinete, podfa insisti r en que se diera curso a cualquier decreto rcchazado por la Contralorfa (Decreto de Insistencia), con cxccpcion de los decretos relacionados con el gasto publico. La insistencia, sin embargo, s610 se ejercfa muy ocasionalmente,

63

puesto que exponfa a los miembros del gabinete a recibir una acusaci6n constitucional, la que podia rcdundar en la destituci6n del cargo. En una sociedad caracterizada por una nutrida y compleja legislaci6n, asf como por agudas divisiones ideo16gicas, la Contraloria lleg6 a constituirse en el inlcrprete de la legislacion vigente yen el "garante" de la legalidad.30

Para los propositos de la siguiente discusion, quizas aiin mas importante que la autonomfa de los Poderes consagrados en la Constituci6n, fue la marcada autonomfa de muchas entidades yorganizaciones dependientes del propio Ejecutivo_31 Lo sorprendente en la burocracia chilena no era tanto el poder entregado al primer mandatario, sino 10 diffcil que era para el controlar las actividades diarias del aparato burocratico. Esto ocurrfa porque la mayorfa de los organismos fiscalcs eran "organismos descentralizados", es decir, estaban fuera de la acci6n directa del Ejecutivo. Dichas entidades, aunque de pendieran nominalmente de alguno de los catorce ministerios, es-

30. Para una discusion sobre la Contraloria, vcase Enrique Silva Cimma, Derecho administrative chilena y comparado, 2a. ed. vol. 2. (Santiago: Editorial Juridica, 1969). Scgun Silva Cimma, desdc 1959 a 1969 los presidentcs chilcnos no ernitieron decretos de insistencia para sobrcponcrsc a dictarncncs de la Contraloria (vcr p. 368). Sobrc la administracion financiera del sector publico en Chile, vcasc Hugo Araneda Dorr, La administracion [inanciera del Estado (Santiago: Editorial Jurfdica,1966). Sobre las finanzas municipales y el rol de la Contraloria, vease A. Valcnzuela, Political Brokers in Chile, cap. 2.

31. Existcn varios cxcclcnics estudios sobre la burocracia chilena. VCT German Urziia Valenzuela y Ana Marfa Garcia Barcclauo, Diagnostico de la burocracia chilena (Santiago: Editorial lurfdica, 1971); German Urztia Valenzuela, Evolucian de la adminisiracion publica chilena (Santiago: Editorial Juridica, 1970); Rafae! L6pez Pinter, Development Administration in Chile: Structural, Normative and Behavioral Constraints to Performance (Tcsi: doctoral, University of North Carolina, 1972) y su libro UfIiJ explicacion sociologica del cambia administrativo: Chile, 1812-1970 (Madrid: Documcntaci6n Adrninistrativa, N° 168, 1975).

64

taban facultadas para decidir sobre gran parte de su presupuesto y sobre las contrataciones de personal. En Chile existfan mas de cincuenta de est as entidades scmifiscales, que empleaban a un 40% de los funcionarios publicos del pafs. Generalmente, ellas administraban el grueso de los servicios sociales y econ6micos para areas tales como la agricultura, la vivienda, la seguridad social y el desarrollo econ6mico. Estas entidades aceptaban gustosas cualquieresfuerzo del gobiemo por ampliar su jurisdicci6n 0 sus funciones; en cambio, rcchazaban fuertemente cualquier intento de reducci6n 0 cualquier cambio drastico en la forma de programaci6n de sus proyectos 0 en su modo de operar. Muchos de los proyectos innovadores de los dem6crata cristianos, en vivienda, desarrollo urbano, etc., se vieron frustrados por la resistencia de las cntidades semifiscales a seguir nuevas pautas de planificaci6n e

. '6 32

mversi n.

Por ley, el presidente no podfa despedir a los empleados publicos para reemplazarlos por un nuevo cuadro de Iuncionarios mas afines a los objetivos de su program a politico. Por esta raz6n, cada nuevo presidente se vcfa forzado a crear nucvos organismos para llevar a cabo sus programas. A menudo, el nuevo organismo duplicaba las funciones del mas anti guo complicando aiin mas el problema de la coordinaci6n e intcnsificando la compejencia por la participaci6n en el limitado presupuesto fiscal.33

32. Vease A. Valenmela,Polilical Brokers in Chile, cap. 6.

33. Para una discusion sobre algunos de estos problemas desde el punto de vista del planificador, ver Osvaldo Contreras Strauch, Antecedentes y Perspectivas de la Planificacion en Chile (Santiago: Editorial Jurfdica, 1971). Esta obra muestra una fuertc influencia del pensamiento de Osvaldo Sunkcl.

65

Otra caracterfstica de las instituciones semifisca1cs chilen as era la inc1usi6n oficial de representantes de intereses privados en los directorios y organism os estatales, reforzando asf su autonomfa y contribuyendo ala "institucionalizaci6n" del proceso de toma de decisiones. El resultado fue que areas c1aves de la economfa quedaron en manos de 10 que eran esencialmente "gobicrnos privados". La composicion de los directorios de varios organismos estatales inclufa representantes de los intereses privados, del gobiemo yespccialistas tccnicos, correspondicndolcs un tercio de la participaci6n a cada uno. Un estudio rcvcla que, durante cl perfodo 1958- 1964, las cuatro organizaciones cmpresariales mas poderosas estaban presentes, con derecho a voto, en los directorios de las mayores cntidades financieras y planificadoras, inc1uyendo el Banco Central, el Banco del Estado y la CORF0_34 Adernas, cada grupo empresarial estaba facultado para participar en las votaciones de los organismos fisca1cs relacionados con su particular sectorecon6mico. Con anterioridad ala promulgaci6n de la Ley de Refonna Agraria en 1966, era diffcilllevar a cabo cualquier refonna del sector rural porque el 30% de las votacioncs en los organismos pcrtinentes cstaba control ado por grupos cuyos intcreses econ6micos sc vcfan afectados negativamente por las rcfonnas·35 EI gobiemo de

34. Vcr Menges, Public Policy and Organized Business in Chile.

35. Jacques Chonchol, Poder y reforma agraria en la experiencia chilena, en Anfbal Pinto et al., Chile hoy (Mexico: Siglo XXI, 1970), p. 296. Segun Chonchol, cuando los dernocrata cristianos asumieron el podcr,la politica agricola estaba a cargo de veintiun organismos distintos que dependian de cinco ministerios. Todavia en 1966 el Ministerio de Agricultura control aha solo el II % del credito agricola y solo el 2% de la inversion rural (ver pp. 303-4). Este es uno de los mejores cstudios disponibles sobre las complejidades del gigantcsco sector publico.

66

Frei intent6 aumentar la representaci6n efectiva de organizaciones de la clase media y obrera en dichos organismos cstatales.

El entrclazado de 10 publico y 10 privado en el sector estatal tambien se via reforzado por la existencia de poderosos colegios profesionales y organizaciones sindicales. Los grupos profesionales llegaron a influir notablemente en muchas materias importantes de los organismos fiscales. Porejemplo, los arquitectos prcdominaban en el Ministerio de la Vivienda. ElMinisterio de Obras Piiblicas era dominio casi exc1usivo de los ingenieros civiles, y c1 Ministerio de Agricultura era manejado por agr6nomos y algunos veterinarios. En varias instituciones piiblicas, c1 tftulo universitario era un requisito para un cargo 0 un ascenso; de cste modo, se garantizaban las privilegiadas oportunidades de emp1co para un pequcrio grupo de individuos. Las pautas profesiona1cs y los puntos de vista de un cuerpo colcgiado, sum ado a sus intereses creados, contribufan a la determinacion de poifticas publicas que a menudo diferfan en forma significativa de las ~ue eran propiciadas por el Ejecutivo y sus ali ados poifticos. 6

En otros pafses de America Latina tambien tuvo lugar el desarrollo de poderosas instituciones estatales y la fragmentacion del proceso de elaboracion de polfticas, pero sin disminuir la tendencia a la polftica pretoriana. La clave del sistema chileno, que 10 diferenci6 notablemente de 10 acontecido en

36. Ver los comentarios de Carmen Lazo, una populardiputado socialista, criticando la cxcesiva tecnocracia del sector publico durante el periodo de Allende y demandando un mayor rol para los no espccialistas, en Ercilla, 11 de julio de 1973, p. 11. Ver tambicn Chonchol, Poder y reforma agraria en la experiencia chilena.

67

otros pafses, como Argentina, fue la importancia permanente d~ las .redes de los partidos polftic.os y la existencia de e3<;.paCIOS viables de transaccion, especialrncntc cl Congrcso A simple vista, los partidos parecen haber reprcsentado s610 una capa mas dentra del complejo andamiaje del pluralismo polftico chileno. De hecho, las estructuras partidarias, que permeaban todos los niveles de la sociedad, se constituyeron en cl mecanismo de enlace clave que vinculaba a organizaciones, instituciones, grupos e individuos con el centro politico. Los grupos de base de todos los partidos participaban activamente en cada nivel de la buracracia, cn cada sindicato, en cada federaci6n estudiantil y en cada colcgio profesional. Los partidos a menudo se apoderaban de una organizaci6n de la sociedad civil 0 establecfan una paralcla. Cuando surgfa una materia de fonda que afectaba los intereses de la organizaci6n 0 grupo, los partidos eran los conductos mediante los cualcs se canalizaban las demandas de la organizaci6n 0 grupo a los centras de toma de decision, proceso en cl cual el Congreso ejercfa un rol fundamental.

El Congreso chileno, ya a mediados del siglo XIX, cornenzo a establccer una tradicion de independencia respecto del Ejecutivo al demorar la aprobaci6n del presupuesto fiscal

37. Sobre los aspectos pretorianos de la politica argentina, vease Eldon Kenworthy, Coalitions in the Political Development of Latin America, en Sven Groennings, E. W. Kelleyy Michel Lciserson,eds., The Study ofCoalition Behavior: Theoretical Perspectives from Four Continents (New York: lIolt, Rinehart and Winston, 1970), pp. 103-4. Para una discusi6n fascmantr. del imposible juego politico argentino, vease Guillermo O'Donnell, Modemizauon and Bureaucratic-Auihoritarianism: Studies in South American Politics (University of California at Berkeley: Institute of International Studies, 1973), cap. 4

68

enviado por el presidente, a cambio de concesiones en otras materias legislativas.38 Aunque pcrdio la hegemonfa que gozaba durante las primeras dccadas del siglo, siguio sicndo, a mediados del siglo veinte, uno de los cuerpos lcgislativos mas fuertes del mundo. EI Congreso mantcnfa la ultima autoridad en la generacion de las lcyes. Podfa crear nuevos programas, acabar con los antiguos y reducir 0 modificar los presupuestos. EI Poder Legislativo jug6 un papcl decisivo en la creacion de un sistema de seguridad social complejo y voluminoso; y hasta las reformas constitucionalcs de 1970, era la arena clave para las irn portantfsimas ncgociacioncs sobre reajustes salariales. EI Senado pod fa incluso impcdir que cl Presidente viajara al exterior, 10 que hizo durante el gobiemo de Frei. Las comisiones legislativas no s610 jugaban un papcl importante en la elaboracion de proyectos legislativos, sino que tam bien actuaban como un cuerpo investigador. Asimismo, los acuerdos entre el Ejecutivo y la oposicion sobre los asuntos de mayor importancia, como la reforma agraria y la nacionalizacion del cobre, se estructuraban en los sal ones del Congreso 0 a traves de los buenos oficios de diputados 0 scnadores de todos los partidos. Y aiin mas significativo para la estabilidad del sistema, era que en el Congreso se lograban los acuerdos entre diversas facciones partidistas sobre materias menos importantes, pcro de bcncficio mutuo para las

38. Sabre el Senado chilcno vease Wcston Agor, The Chilean Senate (Austin: University of Texas Press, 1971). Un estudio valiosisirno de la opcrativa del Congresochilenoes Jorge Tapia V aldes,La tecnica legislatlva (Santiago: Editorial Jurldica, 1960). Para una discusi6n sobre el rol del Congreso en la poluica chilena, con cspecial enfasrs sobre la irnportancia de la Republica Parlarnentaria cn la institucionalizacion de la polftica chilena, vease A. Valenzuela, Political Brokers in Chile, cap. 8.

69

clientelas y distritos electorales.

Si bien el espfritu de conciliaci6n y acuerdo alcanzado en las sesiones y comisiones legislativas puede atribuirse en parte a una socializaci6n de "normas institucionales", la importancia de las normas compartidas para explicar el funcionamiento del sistema fue mucho menorque la de otros factores. La pcrmanente relcvancia del cuerpo legislativo como un lugar de transacci6n se debi6 al hecho de que ningtin partido o coalici6n era capaz de desplazar a los dcmas, Sencillamcnte no habfa gigantes en el sistema polftico, y quedaba en claro que era mas ventajoso para todos trabajar al interior de los mecanismos vigentes en vez de intentar destruirlos. Esto era cierto porque al final de cuentas el triunfo electoral era 10 que verdaderamente medfa cl poder de cada partido. Ademas, para maximizar sus resultados elcctorales, cada partido 0 coalici6n debfa ofrecer bcneficios concretos a sus adherentes. EI equilibrio de las fuerzas polfticas estaba, entonces, acompanado por una fuerte necesidad de dar curso a una gran cantidad de favores para individuos 0 clientelas a traves de las redes de los partidos. EI pragmatismo de algunos partidos de centro facilitaba este proceso, y todos los partidos tenfan cspccialistas entre los parlamentarios que se hacfan cargo de cste lade mas mundano de la polftica. Como se mencion6 anteriormente, los bcneficios se obtenfan no s610 a travcs del intercambio de favores polfticos en el parlamento, sino tarnbicn a traves de gestiones directas que realizaban los legisladores ante la burocracia, aprovechando la vulnerabilidad de esta ultima frente a la influcncia del Parlamento y de sus lfderes en materias relacionadas con asignaciones presupuestarias 0

70

distribuci6n de cargos. Una abrumadora mayorfa de los legisladores estaban convencidos de que para ascgurar sus carreras polfticas y la continuidad del apoyo electoral a sus partidos, debfan preocuparse de sobremanera por la atcncion personal de "su gente" _39

EI asunto fundamental alrededor del cual giraban gran parte de las polfticas de entendimiento mutuo era la satisfaccion de las reivindicaciones de grupos e individuos.4O La mayor parte de estas eran reivindicaciones de tipo salarial, uno de los puntos mas crfticos en una economfa acosada por una alta tasa de inflaci6n. EI cuadro 5 muestra las variaciones anuales del Indice de precios al consumidor desde 1952 a 1970. La inflacion se mantuvo relativamente baja durante los tres primeros afios de la dccada del sesenta, pcro alcanz6 un 46% en 1964, con un promedio de un 25,7% durante esc decenio.41 Al mismo tiempo, Chile expcriment6 una lenta tasa

39. Este argumento se desarrolla en Arturo Valenzuela y Alexander Wilde, Presideniialist Politics and the Decline of the Chilean Congress, en Joel Smith y Lloyd Mussolf, ed., Legislatures and Political Development, (Durham, N.C.: Duke University Press, 1978).

40. Tornado del derecho romano, signifiea la busqueda de legftimas compensaeiones para la injustieia 0 la obtencion de dcmandas justas a traves del proccso legal.

41. Un excelente resumen y analisis del extenso debate sobre la inflacion chilena, que se rcmonta al siglo diccinueve, puede encontrarse en Albert O. Hirschman, Journeys Toward Progress (New York: The Twentieth Century Fund, 1963). Un estudio clasico de la inflaci6n a cornienzos del siglo XX es Frank W. Fetter, Monetary Inflation in Chile (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1931). Los estudios importantes en el tema de la inflacion son Osvaldo Sunkcl, La inflacion chilena: Un enfoque hetcrodoxo, El Trimestre Economico, NQ 25, octubre-diciembre de 1958; Luis Escobar, Dcsocupacion con Inflacion: EI easo chileno, Panorama Economico, agosto de 1959; Nicolas Kaldor, Problemas economicos de Chile, El Trimestre Economico, N° 26, abril-junio de 1959.

71

Cuadro5

Tasas anuales de inflaci6n, de 1952 a 1970 (en porcentajes).

Indice de precios al consumidor Indice de precios al por mayor
Fines de aiio Promcdio anual Fines de aiio Promcdio anual
Aiio de variaci6n de variaci6n
1952 12,1 22,2 20,9 24,0
1953 56,1 25,3 35,2 23,0
1954 71,1 72,2 65,3 56,9
1955 83,8 75,1 82,8 76,3
1956 37,7 56,1 45,9 63,1
1957 17,3 26,8 34,5 43,2
1958 32,5 25,9 25,3 25,5
1959 33,3 38,6 25,2 30,0
1960 5,4 11,6 1,6 5,3
1961 9,7 7,7 1,6 0,8
1962 27,7 13,9 26,8 8,3
1963 45,4 44,3 45,4 53,7
1964 38,4 46,0 43,7 50,6
1965 25,9 28,8 24,5 24,4
1966 17,0 22,9 19,7 22,9
1967 21,9 18,1 19,8 19,3
1968 27,9 26,6 33,1 30,5
1969 29,3 30,6 39,4 36,5
1970 34,9 32,5 33,7 36,1
Puente: Direcci6n de Estadisricas y Censos, encontrados en Ricardo Ffrcnch-Davis,
Politicas economicas en Chile, 1952-1970 (Santiago: Ediciones Nueva Universidad, 1973),
pp.242-46. Hrench-Davis rcaliza pequefias correcciones de estos indices. Se utilizan las
cifras oficia1es con el objcto de compararlas con los indices del periodo de Allende. de crecimicnto econ6mico, con un crecimiento del producto gcografico per capita que alcanzo un estimado de un 1,6% desde 1915 a 1964, pcsc a que el Indice de crecimiento indus-

72

trial fue de un 4,3% en el mismo perlodo.42 A comienzos de los afios sesenta, este ultimo Indice subi6 en un 7%, pero decay6 a un promedio de un 2,4% de 1967 a 1970. La distribuci6n del ingreso tambien se mantuvo agudamente sesgada. Un 60% de la poblaci6n percibfa e128% del ingreso nacional, y un 14% percibfa eI42%. De hccho, el 2% de la poblaci6n chilena disfrutaba del 12,5 % del ingreso de la naci6n. En consecuencia, la principal preocupaci6n de los sindicatos y de otros grupos publicos y privados era lograr reajustes de sus ingresos proporcionalcs 0, en 10 posiblc, superiores al aumcnto estimado del costa de la vida. La inflaci6n, por 10 tanto, establecfa los parametres basicos para el sistema de negociaci6n colectiva. Como el gobiemo y sus organismos regulaban tanto los aumentos salariales como los aumentos de precios, la batalla sobre los reajustes sc llevaba a cabo en la arena publica y los acuerdos principales sc elaboraban en el Congreso.

Considerando la intensidad de la polarizaci6n partidista de Chile, es muy probable que no habrfa sido posible crear una instituci6n como el Congreso a mediados del siglo vein-

42. Un excelente estudio reciente sobre la industrializaci6n de Chile es Henry W. Kirsh, The Industrialization of Chile, 1880-1970 (Tesis doctoral, University 0/ Florida, 1973); Oscar Mutioz, Crecimierao lndustrial de Chile, 1914-1965 (Santiago: Universidad de Chile, Instituto de Economfa y Planificaci6n, 1968), p. 26. Entre las rnuchas buenas obras generales sobre la economfa chilena, vcr Francisco A. Encina, Nuestra inferioridad economica (Santiago: Editorial Universitaria, 1955); Anfbal Pinto Santa Cruz, Chile: Un caso de desarrollo frustrado (Santiago: Editorial Universitaria, S.A., 1959); idem, Chile: UIIO economia diflcil (Mexico: Fondo de Cultura Econ6rnica, 1964); Ricardo Ffrench-Davis, Politicas economicas en Chile, 1952- 1970 (Santiago: Ediciones Nueva Universidad, 1973); Oscar Munoz ct. al., Proceso ala industrializacion chilena (Santiago: Centro de Estudios de Planificaci6n Nacional, 1972); Markos Marnalakis y Clark Reynolds, cds., Essays on the Chilean Economy (Homewood, ill: Richard D. Irwin, 1964); Jose Cadernartori.La economia chilena (Santiago: Editorial Universitaria, 1968).

73

teo Pero el Poder Legislativo como un lugar de acomodaci6n y como el principal foco de la polftica partidista, surgi6 antes que la polarizaci6n del sistema de partidos. Tambien precedi6 al desarrollo de las poderosas instituciones estatales y ala burocracia centralizada. Como se dcstaca en un trabajo anterior:

"Esto tuvo un profundo efecto en el desarrollo posterior. Signified que pese al desarrollo de organismos burocraticos, creados para promover el desarrollo economico y para rcdistribuir la riqueza, los partidos polfticos vinculados al Congreso continuaron siendo los intermediarios mas importantes del sistema. Si bien las facultades de los legisladores para generar recursos en 'el propio Congreso se limitaron bastante, los parlamentarios conservaron su rol como los nexos claves entre

\ los electores y la burocracia. En consecuencia, esto reforzo la viabilidad de las instituciones representativas. En los pafses donde una burocracia poderosa surgi6 antes que el sistema partidario, como en Brasil y Argentina, las posibilidades de desarrollo de redes de vfnculos inform ales u oficiales al margen de la representaci6n popular fueron mucho mayores. En tales circunstancias, las posibilidades de mantener 0 prom over instituciones

d .< • d bili ,,43

cmocraucas se e 1 itaron severamente.

43. Citado en Valenzuela y Wilde,Presideniialist Politics. Hans Daalder desarrolla un argumcnto similar al diferenciar la evoluci6n politica de varios paises europeos. Ver su articulo Elites, Parties and Political Developments in Western Europe, en Lapalombara y Weiner, Political Parties and Political Development, p. 60.

74

La perpetuaci6n de la polftica de acomodaci6n y compromiso fue posible gracias ala existenciade un Poder Legislativo viable y con larga tradici6n, a 1a permanente polarizaci6n y competitividad de la polftica chilena, y ala necesidad de acomodar en el sistema una serie de demandas particularistas. En Chile, la polarizaci6n y la competitividad partidaria hicieron necesaria la acomodaci6n polftica. Por su parte, d "clientelismo" de 1a polftica electoral1a hizo posible.

En tal sistema de acomodaci6n, el cambio s6lo podfa ser incremental. Que los programas polfticos fueran reformistas u orientados hacia 1a mantenci6n del statu quo dependfa de 1a coalici6n que se formara y de la posici6n que e1 partido de centro adoptara en el momento. En un pals donde habfa disponibi1idad de recursos s610 para un reducido mlmero de nuevos proyectos, la constante presi6n por atender las demandas particularistas hacfacasi imposib1e encontrare1 financiarniento adecuado para desarrollar proyectos de largo plazo 0 atender situaciones de urgencia. En Chile existfa una discrepancia entre 1a necesidad de transformaciones y cambios estructura1es, y la realidad de un sistema de negociaci6n que s610 pcrmitfa un cambio incremental.44 Esta disonancia contribufa a un sentimiento generalizado de "crisis permanente" que caracterizaba a 1a polftica chilena.

44. En Estados Unidos una ideologfa de incrcmentalismo inconexo parece ser congrucnte con la de una lorna de decisiones incrementalista, V Case Charles E. Lindbloom, The intelligence of a Democracy (New York: The Free Press, 1965). Sobre la idcologia de planificaci6n global en Chile y otros paises, vease cl provocativo analisis de Hirschman en Journeys toward Progress.

75

Sin embargo, porque aceptaban el voto como el instrumento legftimo y fundamental para generar cl poder publico, y porque vefan la necesidad de negociaci6n en un ambiente altamente competitivo y polarizado, entrabado con un patr6n de cambios incrementales como los unicos posibles, los dirigentes chilenos supieron conciliar sus diferencias y evitar confrontaciones serias cuando estas parecfan inminentes.

La politica chilena y los militares chilenos

En el devenir de la polftica chilena, las Fuerzas Annadas se mantuvieron al margen del proceso polftico. Dcspues del perfodo 1924-1931 estas no habfan intervenido dircctamente en la detenninaci6n de la suerte de los gobiernos. Incluso entonces, las Fuerzas Armadas gobcrnaron directamente s610 durante un brevfsimo tiempo. EI gobierno del general Ibanez (1927-31) fue un gobierno elegido, que descansaba en el apoyo tacito mas bien que activo de los militares. Se basaba mas en la figura polftica dcllfder que en la partici paci6n organizada de la institucion en la gesti6n gubcrnamental.V

Por 10 general, la oficialidad sc rclacionaba poco con el liderazgo de las instituciones sociales, econ6micas y polfti-

45. Para la historia de los militares chilenos, ver Frederick M. Nunn, Chilean Politics,1920-31: The Honorable Mission of the Armed Forces (Alburquerquc: University of New Mexico Press, 1970); e idem, The Military in Chilean History (AI burquerque: University of New Mexico Press, 1976).

76

cas.46 Aunque se les respetaba como sold ados profesionales y como los portadores de una gloriosa tradicion militar, generalmente las otras elites los miraban en menos porque los consideraban de criterio estrecho y de escasa cultura humanista.47 Sin embargo, esto no significa que los militares no tuvieran injerencia sobre importantes areas de la polftica publica, particularmente aquellas relacionadas con los asuntos militares. Hist6ricamente, los militares han tenido un buen pasar en Chile. En anos recientes el gasto militar per capita de Chile ocupaba el sexto lugar en America Latina, y el tamafio de las Fuerzas Armadas en rclacion al tamai'io de la poblacion ocupaba el quinto lugar. 48

No obstante, la tradici6n de no intervenci6n en los asuntos polfticos no debe considerarse como una prueba de que los militares chilenos estaban por sobre la polftica de conspiraciones. En efecto, desde la decada de 1930 practicamente todos los gobiemos sufrieron incidentes militares, 10 que revela que sectores de la oficialidad habrfan prescindido de bue-

46. En una encuesta realizada en 1967 Ia abrurnadora rnayorfa de los encuestados seiia16 que los rnilitares no tenfan un rol politico. Vease Roy Allen {Ian sen, MiWary Culture and Organizational Decline: A Study of de Chilean Army (Tesis doctoral, University of California at Los Angeles, 1968), cap. 4. Basando sus observaciones en una extensa encuesta aplicada a oficiales en retire, Hansen sefiala que los oficiales escogieron a sus cinco rnejores arnigos casi exclusivarnente entre sus cornpaiieros oficiales.

47. Este sistema aparecia reiteradarnente en las entrevistas con politicos chilenos realizadas por el autor en 1969 Y 1974. Hansen, sin embargo, sefiala que la poblaci6n de su rnuestra opin6 que cualidades como honradez Y confiabilidad estaban mas presentes en los militares que en otras elites, incluyendo a los politicos, (vcr ibid).

48. Charles Lewis Taylor y Michael C. Hudson, World Handbook of Political and Social Indicators (New Haven: Yale University Press, 1972). pp. 35, 39.

77

na gana de los polfticos. A mediados de los aflos cincuenta se desarro1l6 en el Ejercito un importante movimiento, Linea Recta, cuyo prop6sito era gobemar con el apoyo del Presidente Ibanez.49 Hist6ricamente, existi6 una tensi6n permancnte entre los llamados elementos "golpistas", que abogaban por la intervcnci6n directa, y los "constitucionalistas" que defendian la "neutralidad" de las Fuerzas Armadas.

Durante los gobiemos de Alessandri y Frei las relaciones cfvico-militares se deterioraron significativamente. La participaci6n del gasto militar sobre el presupuesto nacional descendi6 en forma brusca; durante Alessandri, descendi6 de mas del 15% a un promedio de un 9,8% yen el mandata de Frei baj6 a un promedio de 5,3%.50 La publica disconformidad de las Fucrzas Armadas, por sentirse postergadas por cl gobiemo, provoc6 la renuncia del comandante en jefe de la Armada en 1967. Y el 21 de octubre de 1969 el general Roberto Viaux avanz6 con sus tropas desde el regimiento Tacna hacia cl palacio presidencial. Este fue cl primer acto de insubordinaci6n militar en decadas, Si bien el movimiento fue controlado rapidamente, en sf rcflejaba un estado de descon-

49. Ver los trabajos de Nunn mencionados en la nota 46. Este punto es planteado energicamcnte en un buen articulo sobre los militares chilenos despues del golpe, ver Jorge Neff, The Politics of Repression: The Social Patology of the Chilean Military, LAtin American Perspectives, 1(2): 59-63, verano de 1974. Ver tambien el trabajo de Alain Ioxe,LAs fuerzas armadas en el sistema politico de Chile (Santiago: Editorial Universitaria, 1970).

50. Las estadisticas del perfodo anterior a Alessandri han sido tomadas de Gil, Political System of Chile, p. 178. Las estadfsticas mas recientes se pueden encontrar en Dirccci6n de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Balance consolidado del sector pdblico.

78

tento entre los militares. El general Viaux, el com and ante en jere de la Armada y el jefe de la guamici6n de Santiago, tuvieron mas tarde un rol protag6nico en un intento de golpe, poco despues de la clecci6n de Allende, para impcdir que la Unidad Popular asumiera el poder."

Es muy probable que la mayor parte de la oficialidad chilena compartiera los puntos de vista de un ex comandante en jefe del Ejercito quien senalaba 10 siguiente: "No s6lo el Ejcrcito -se 10 garantizo-, sino todas las Fuerzas Armadas tienen una doctrina bien clara: el poder militar es conscientcmente subordinado al poder politico, ala Constituci6n y las leyes ( ... ). Nunca nosotros podrfamos intervenir por cuenta propia, porque somos disciplinados. Porotra parte, la historia nos demuestra que jamas esa intervenci6n ha sido necesaria, porque en nuestros gobcmantes existe el sentido comun y el buenjuicio".52

El ultimo eomentario es muy relevante. La no intervenci6n estaba condicionada al desempcfio de los dirigentes civiles, pero no a un principio definido de lcaltad ala autoridad civil. Los oficiales chilenos se vefan a sf mismos como los guardianes de la Constituci6n. En una encuesta realizada en 1967 a generales en retire, el 84% estuvo de acuerdo (64% muy de acuerdo) que "los militares son necesarios para el pafs,

51. Ver capitulo II.

52. Ercilla, 15-21 septiembre de 1%5, p. 8. Citado en Arturo Valenzuela The Chilean Poiiiicai Syslemand the Armed Forces, 1810-1925 (Tesis de Magister: Columbia University, 1967), p. 144.

79

incluso si no hay guerra, porque ellos acnian como los guardianes de la Constitucion en caso de que el gobiemo intcnte violarla". S6lo el 16% de los gener!les entrcvistados cstuvo en desacuerdo con esta afinnaci6n.

53. Hansen, Military Culture and Organizational Decline, p. 254. De cste modo, los militares chilenos conccbian su rol en tcrminos similares a los militares brasileros y a los otros rnilitares latinoamericanos. Para una brillante di scusion sobrc el rol guardian en Brasil, vease Alfred Stepan, The Military in Politics: Changing Pauerns in Brazil (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1971), parte 2.

80

CAPITULon

FIN DE LOS ANOS SESENT A Y LA ELECCION DE ALLENDE: EL CAMBIO SOCIOECONOMICO Y LA CRISIS POLITICA

Juan Linz senala que las investigaciones sobre los requisitos para una democracia estable y las causales del quiebre de los regfrnenes democraticos privilegian los facto res sociecon6micos subyacentes como las variables independientes mas importantes. Linz no niega la importancia de los elementos socioecon6micos 0 estructurales; pero advierte que para explicar fen6menos complejos como los quiebres polfticos, un simple determinismo conlleva un grave peligro, porque considera a la polftica como un elemento estetico, obviando la importancia de variables como el liderazgo 0 las dinarnicas del proceso politico. Linz sostiene que "las caracterfsticas estructurales de las sociedades, los conflictos concretos y los latentes, constituyen para los acto res sociales y polfticos, individuos e instituciones, una serie de oportunidades y limitaciones que pueden conducir a distintos desenlaces. Com enzaremos por suponer que aquellos acto res tienen ciertas opciones, las que pueden aumentar 0 disminuir la probabilidad de permanencia y estabilidad de un regimen. ,,1

1. Ver Juan Linz, The Breakdown ofDemocratic Regimes: Crisis Breakdown, and Reequillbration. (Baltimore, Md.: Johns Hopkins, University Press, 1978)

81

Hasta ahora nos hemos concentrado en la descripci6n de algunas de las principales caracterfsticas estructurales del sistema polftico chileno de mediados del siglo. Se seftal6 el grado de competitividad y polarizaci6n de los partidos, con su tendencia a erosionar el centro pragmatico, Se esboz6 la diferenciaci6n y autonomfa del sector institucional. Se describio, tambien, el funcionamiento de la polftica acomodaticia, entendiendola como el resultado de un impase polftico y de la necesidad de redistribuir los limitados recursos de una sociedad relativ amente pobre a las diversas fuerzas sociales. Al respecto, se enfatiz6 la consecuente precariedad del proceso politico, cuando este este inserto en una sociedad donde las demandas de los grupos sociales exceden las capacidades econ6micas del sistema, produciendo altos indices de inflaci6n. No obstante, Chile sobrevivi6 por dec ad as con este sistema. Y por ultimo, termin6 convirtiendo la polftica acomodaticia en un arte. Por ende, cabe preguntarse l,es posible que una grave crisis socioecon6mica haya sobrepasado la polftica acomodaticia ocasionando la ruptura de la democracia en Chile? Recordando la advertencia de Juan Linz, no podemos proceder sin una evaluaci6n de las dimensiones socioecon6micas de la sociedad.chilena durante el perfodo inmediatamente previo ala elecci6n de Salvador Allende.

Lo escrito sobre el tema sugiere que para evaluar las posibles presiones econ6micas, se debe considerar, al menos, dos dimensiones del cambio econ6mico que son aparentemente contradictorias. En primer lugar, si se produce un fuerte descenso de la economfa, especialmente si este ocurre des-

82

pues de un perfodo de considerable mejoramiento del nivel de vida, este podrfa contribuir a un grado de frustraci6n societal, capaz de socavarla autoridad polftica.2 A la inversa, la segunda perspectiva sostiene que un notorio mejoramiento del desarrollo econ6mico tambien podrfa perturbar el orden publico. AI debilitar las relaciones sociales tradicionales, estimulando nuevas form as de movilizaci6n. un cambio econ6mico rapido genera demandas que exceden 1 a capacidad de respuesta de las instituciones polfticas.3

El examen de la evidencia ernpfrica del caso chileno no permitira llegar a conclusiones categ6ricas respecto del efecto del carnbio econ6mico en el proceso politico. La reflexi6n te6rica sobre el tema se basa principalmente en un analisis retrospectivo y no indica con validez cientffica cuales variables -de las muchas posibles- son las mas importantes. Tampoco posee criterios definidos para estab1ecer cuanto deben cambiar los valores de los distintos indicadores para que se alcance el umbral del quiebre polftico. Por esta razon, gran parte de la literatura es tauto16gica. porque la demostraci6n de que los factores socioecon6micos han sido 10 suficientemente intensos como para causar una crisis s610 es posible cuando de

2. Vease el influyente ensayo de James C. Davies, Toward a Theory of Revolution,American Sociological Review, NV27, febrero de 1962, pp. 5-16. Para una exhaustiva revision de las teorias de la privaci6n relativa que intentan explicar el desorden politico y la violencia, vease Ted Robert Gurr, Why Men Rebel. (princeton, N.J.:

Princeton University Press, 1970).

3. Para una reciente e importanle versi6n de esta tesis, vease Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Societies (New Haven: Yale University Press, 1968) cap. I. Ver tambien Karl Deutsch, Social Mobilization and Political Development, American Political Science Review, NV 55, scptiernbre de 1961, pp. 492-502.

83

hecho ha ocurrido una crisis. Dicha fonnulaci6n deja abierta la posibilidad real de que otras variables, no consideradas en el analisis, tambien contribuyeran al desenlace fina1.4

La soluci6n de estas dificultades metodol6gicas y te6ricas pasa necesariamente por el fomento de la investigaci6n comparativa entre sistemas polfticos, basad a en el analisis sincronico y, particulannente, en el diacronico, No obstante, esto no significa que en el caso de un estudio como este, no pod amos llegar a una concIusi6n valida sobre la importancia relativa de las variables econ6micas versus las polfticas. Mediante el uso de series de tiempo podemos evaluar si acaso los cambios en los valores de ciertos indicadores son mayorcs en el perfodo que precede el colapso del regimen, que en pcrfodos anteriores que no culminaron en un colapso polftico.

La evidencia econ6mica

Al examinar diversos indicadores econ6micos correspondientes al sexenio anterior a la clecci6n de Salvador Allende, encontramos pocos indicios de un dcterioro serio de la ceonomfa 0 de un explosivo crecimiento ccon6mico, con su potencial efecto pcrturbador. Es cicrto que en 1967 hubo una suave recesion, seguida, durante dos anos, por tasas dc crcci-

4. Para un interesante analisis que desafia la tesis de Huntington en la cual sostiene que la institucionalizaci6n debil lleva a la decadencia, y que tarnbien critica algunas de las ambigiiedades del argumento, vease Mark Kesselman, Overinstitutionalization and Political Constraint: The Case of France, Comparative Politics, N'I 11I,octubrede 1970,pp. 21·44.

84

miento mas lent as que las de los prim eros anos del gobiemo dem6crata cristiano. Sin embargo, 10 que sorprende en los datos chilenos es cuan positivo fue el perfodo dem6crata cristiano en comparacion con los afios anteriores. Como puede apreciarse en el cuadro 6, efectivamcnte hubo una disminucion progresiva del PGB per capita entre 1953 y 1959, Y recien en 1963 el fndice per capita super6 aquel de 1953. En 1960, este descenso se revirti6; mas aun, el aumento del PGB per capita durante el gobiemo de Frei (1965-1970) fue superior al aumento experimentado durante el gobiemo de Alessandri (1959-1964). Finalmente, en el afio 1970 el PGB alcanz6 su mas alto nivel hist6rico.

Pese a que el ingreso mfnimo sufri6 un descenso durante los ultimos anos del gobiemo de Frei, las rernuncraciones reales aumentaron considerablemente en el misrno perfodo. Si volvemos al cuadro 5, que resume la tasa de inflacion desde 1952 hasta 1970, veremos que esta presenta un cuadro similar. Si bien es cierto que durante el gobiemo democrata cristiano la inflaci6n se mantuvo alta, esta nunc a alcanzo el maxirno experimentado en el gobiemo de Alessandri (45,4%) 0 el 83,8% registrado durante el gobiemo de Ibanez. Por ultimo, el rnejoramiento relativo de la situacion economica experimentado hacia fines de la decada de 1960, estuvo acorn pafiado por una balanza comercial positiva, situaci6n que tam poco se dio en las dos decadas anteriores.

Mas alla de una mera prcscntacion de datos economicos, el cuadro 6 tambien nos informa sobre la capacidad y desempeno del gobiemo. En el gobiemo de Frei, la cconornfa

85

.. c-

.. t .. c

" .s

e ·c

-<

,..:: ....

S;

-

-r:i

:S

e

00 -o r-- ('C"') 0'\ 00 Vl 0 ~ V) .~

::~c1v;"~~~cf~oO :5

~~~~~~~q~~~~~~~~~q~ ~~~~~~~~~~~~~:§~~§~

q~~~~~~~~~~~~~~~~q~ ~~~~~~~~~~$~~~~~~§~

no s610 estuvo relativamente mejor sino que tanto la recaudaci6n tributaria como el gasto fiscal aumentaron notablcrncnteo Esto Ie proporcion6 al Estado la posibilidad de ampliar los servicios publicos y mejorar los nivelcs de capital e inversi6n superando con creces 10 realizado por los gobiemos anteriores. Los gastos en salud, vivienda y educaci6n aumentaron, en terminos reales, en un 136%, 130% Y 167% respectivamentcr' Ademas esto no se realiz6 a expensas de la inversi6n, puesto que tanto la inversi6n publica como la privada crccieron significativarnente.

Todo indica, entonces, que durante el perfodo inmediato, que precedi6 a1 triunfo de la Unidad Popular (UP), la economfa chilena no experimentaba una crisis cr6nica, asccndente y sin precedentes. Desde una pcrspectiva puramente econ6mica, el perfodo vivido a mediados de los af'ios cincuenta fue bastante pcoren todos los aspectos. Durante ese perfodo la capacidad del gobiemo, medida en terminos del ingrcso tributario y el gasto fiscal, tam bien experiment6 un descenso 0 un estancamiento. Tampoco hay indicio alguno que las transformaciones econ6micas realizadas a fines de los alios scscnta fueran demasiado drasticas 0 fuertes. EI nivel de vida mejor6, aunque modestamente. Y la capacidad del gobicrno, medida estrictamente en tcrminos de recursos disponibles, Ie pcrmiti6 responder a los desaffos econ6micos y socialcs.

Bajo tales circunstancias, debcrfamos sostener que la

S. VeT la excelente publicaci6n de la Direcci6n de Presupuesto, Ministerio de Hacienda.Balance consolldado del sector publico de Chile asos 1969-1970 y periodo 1964-1970 (Santiago: Talleres Graficos del Scrvicio de Prisiones, 1973. p. 36).

87

movilizaci6n social, producto de la privaci6n econ6mica, la privaci6n relativa 0 trastomos socialcs inducidos por la econornfa, debi6 habcr sido menor en la decada de los sesenta que en ai'ios anteriores. Paradojalmente, varios investigadores senalan que la movilizaci6n social y polftica aument6 de manera sustancial hacia fines de los afios sesenta. l,CuaIes fueron las dimensiones de esa movilizaci6n? Si efcctivamcntc la movilizaci6n fue de caractcr masivo, no esta claro por que surgi6, sobre todo si tenemos en cuenta el anterior analisis de la situacion econ6mica. l,Podrfa decirse que la movilizaci6n social y polftica, desarrollada en forma independicnte de los facto res econ6micos reales, haya tenido un efecto desestabilizador del sistema politico?

La movilizaci6n social y politica a fines de la decada de los sesenta

Los investigadores de la polftica latinoamericana destacan cl hecho que Chile, a comienzos de los afios sesenta, habrfa ocupado el primer Jugar de America Latina en tcrminos de estabiIidad polftica; sin embargo, en tcrminos de participacion electoral, se ubicaba en cl decimocuarto lugar. 6 Como se observa en cl grafico 1, la participaci6n eIcctoral cstuvo restringida durante la Republica Parlamcntaria de Jas primeras dccadas del siglo XX. EI fndice de participacion electoral super6 el de 1912 rccicn en la decada de los cincuen-

6. Ver Martin Needler, Political Development in Latin America (New York:

Random House, 1968), p. 90.

88

ta, tras la incorporaci6n del sufragio femenino. EI reducido cuerpo electoral se explica basicamente por las leyes elcctorales que limitaban la participaci6n a quicnes sabfan leer y escribir, y exigfa, ademas, una inscripci6n peri6dica para permanecer en los registros electorales. Otro hecho que contri-

Grafico 1 Partlcipaclon politica, 1912-70

% 90

80 70 60 50

Votantes

r; [\, .~ , .... ..., como porcentaje

, " "\l~'\ ," i \ I de inscritos

, '" I , , , ." \'

I'" \, ,. -: \ ,\' " I

f, I -, I • ! \' \.' \.J I it

! \ I ''---~ \ i '., i ' r: ... p:~C;:n~:j~°::'e°

" \ l ~;'~.i poblaci6n con

, \ , I' :

! \! ' ! derecho a voto

'.~... /r-..../······ ... ····, .. ,. /.l Inscritos como

... ".i porcentaje de

,-_ ..• ,. \"'-" la poblacion total

40 30 20 10

O~ __ -+ +- __ ~ ~ ~ __ -+ _

ano

1920

1930

1940

1950

1960

1970

Fuentes: Datos electorales de la Direcci6n General del Registro Electoral, Santiago, Chile. La informacion demografica proviene de la Direccion de Estadistica y Cen- 50S, "Poblacion total por provincias de Chile, 1885-60" (Santiago, 19M); idem, "Poblaci6n del pais" (Santiago, 1964); y EI Mercurio, 4 de septicmbrc de 1970, pp. I I, 12.

89

buy6 ala poca movilizaci6n social fue la carencia de intcres, por parte de los partidos marxistas, en obtencr el apoyo electoral del sector rural. De hecho, los sindicatos cam pesinos fueron ilegales hasta 1967. Los partidos marxistas concentraron sus esfuerzos en obtener el apoyo del creciente proletariado industrial. La restringida participacion tambien se vio reforzada por el sistema de clientelismo electoral, propiciado tanto por la derecha como por el centro. A su vez, el clientelismo electoral debilito las demand as populares hasta la llegada de Carlos Ibanez en la decada de los cincuenta. Subyacente a esta situacion habfa un acuerdo tacite entre las elites rurales y urbanas. Las elites rurales estaban dispucstas a soportar los apuros dcrivados del control dc prccios de los productos agrfcolas, impuesto por una clase media industrialmcnte orientada; la misma clasc media que, durante cl perfodo radical, se valfa del apoyo de los partidos de izquierda con intereses afines a csta oricntacion industrial. A cambio, los partidos de centro y de izquierda no habfan altcrado las bases de la estructura social y polftica dc la elite terratenicruc.i

Las rcformas electorales de 1958 y 1962 produjeron un importante vuelco en la movilizacion electoral. Estas reformas no s610 substituyeron la inscripci6n pcriodica, tam bien establecieron reglas que hicieron obligatoria la inscripcion electoral, incluso penando con una condena carcelaria al ciu-

7. Sobre esta lesis vease Almino Alffonso et al., Movimiento campesino chileno, 2 vols. (Santiago: lCIRA, 1970). Ver tarnbien Brian Lovcman, The Transformation of the Chilean Countryside, en Arturo Valenzuela y J. Samuel Valenzuela, cds., Chile: Politics and Society (New Brunswick, N.J. .Transaction, Inc., 1976), pp. 238-96.

90

dadano que no se inscribfa. Atin mas importante, puesto que rara vez se ordenaba una pena a prision, fue la exigencia de la cedula de registro electoral para realizar tramites ante los organismos fiscales y los bancos.8 Estas medidas, sumadas a la mayor actividad de los partidos, redundaron en un aumento del electorado de 1,25 rnillon (16% de la poblacion total) en 1960 a 2,84 millones (28,3% de la poblacion) en 1971.9

Aunque el aumento de la concurrencia a las umas es impresionante, es necesario advertirque la participacion electoral quizas no es el mejor indicador de una movilizacion desestabilizadora. Por el contrario, votar no es un acto muy exigente; el aumento de los sufragios puede tomarse mas bien como un indicador del aumento de la participacion al interior del marco del sistema vigente. Por esta raz6n, para evaluar mejor la fuerza de las demandas sociales planteadas al sistema chileno a fines de los afios sesenta, es necesario considerar la revision de otros indicadores de movilizacion.

Henry Landsberger y Tim McDaniel sostienen que la rnovilizacion "descontrolada" 0 la "hipermovilizacion'' comenz6 en Chile "no en 1970, sino que en 1965, con la llegada al poder del PDC. Un torrente se dcsbordo, y adem as fue alentado, como 10 demuestra el crecimiento de la afiliaci6n sindical y el aumento de las huelgas. Este torrente no condujo a 'buenos resultados', porque jamas pudo ser canalizado,

8. Vease Mario Bernaschina, Cartilla electoral (Santiago: Editorial Juridica, 1958).

9. Las cifras de poblaci6n proceden de publicaciones del Instiuno Nacional de Estadfsticas; todas las cifras clcciorales provicnen de la Direcci6n del Registro electoral, Santiago, Chile.

91

mucho menos contenido ( ... )".10 La sindicalizaci6n y la actividad huelgufstica son definitivamente mejores indicadores de la movilizaci6n "descontrolada" que 10 que puede ser la concurrencia a las umas. Nuestra tarea sera analizar la evidencia sobre el grado de movilizaci6n e intentar evaluar el caracter de dicha movilizaci6n.

En el cuadro 7 se proveen antecedentes sobre el crccimiento de los sindicatos industriales 0 fabrilcs y los sindicatos profesionales 0 artesanales, en el pcrfodo comprendido entre 1932 y 1970. Allf sc aprecia un aumento considerable de la tasa de crecimiento del rnimcro de sindicatos durante e1 perfodo de Frei. Los sindicatos industriales aumentaron en un 38% y los profesionales en un 90%. A simple vista, parecerfa que esto reprcsent6 un desarrollo sin precedentes en la historia chilena, indicando un cambio notable en la movilizaci6n de la clase obrera urbana. Un examen mas minucioso, sin embargo, revela que la tendencia ascendente de los sesenta correspondi6 principalmente a un perfodo de recuperaci6n despues de un descenso de la afiliaci6n sindical, tanto en tcrminos reales como rclativos, durante los afios cincuenta. Lo que mas llama la atenci6n en la informaci6n presentada en el cuadro es que a pcsar del incremento en el nivcl de sindicalizacion durante el gobiemo dem6crata cristiano, el porcentaje de la poblacion industrial organizada era, en 1970, todavfa mas

10. El excelcnte articulo de Landsberger y McDaniel basicamcntc aborda cl period a de la Unidad popular. EI autor esta de acuerdo can la mayor parle de esc analisis, aunque interpreta de un modo un tanto difercnte la rnovilizacion en cl pcriodo anterior a Allende. Ver llypermobiluation in Chile. 1970-73. World Politics 28(4): 538.julio de 1976.

92

~Vl 000 000 .._r",,:, VlOO

8 ~

0-

-

'"

00 00 N

~~~~~~~~~~~~~~~~8~~$

N~~~N~O-NN~~~N--N~-~ . ~~~~~~~~~~~~NN

8

~ .

"' ....

"Oi3~

01 .- =

z"O"O ==

0fi.i0-

e ·c

-<

-

a

'"

8

bajo (35,1 %) que en 1953 (38,3%). Y pese al gran aumento de la afiliacion a sindicatos profesionales a fines de los af'Ios sesenta, el porcentaje de trabajadores organizados en los sectores no agrfcolas solamente subi6 de 19,3% en 1953 a 19,4% en 1970. La poblacion sindicalizada avanz6 al mismo ritmo que los cambios societales en general, no excedicndolos en forma espectacular. Esto puede apreciarse a traves del estudio del aumento de las empresas lcgalmente habilitadas para constituir sindicatos. Entre los censos industriales de 1957 y 1967 el numero de empresas que emplcaban a mas de veinte trabajadores (una empresa debfa tener veinticinco para constituir un sindicato) aument6 de l.875 a 3.468, 10 que representa un incremento de un 85%.11 Durante cl mismo pcrfodo, el ruimero de sindicatos se elevo en un 83%. Puesto que el ruimcro de trabajadores sindicalizados aument6 en un 23% en el mismo perfodo, se deduce que cl tamano promedio de los sindicatos se redujo, en la mcdida que se form6 un mayor ruimero de pcqucnas emprcsas. En 1958, el tamano promedio de un sindicato era de 248 trabajadores, mientras que en 1967 era de 162.

Es necesario sefialarquc cl rnirncro total de afiliados csta sobrecstimado en el cuadro 7. Esto ocurre porque muchos

II. Los datos de 1967 provienen de la Direccion de Estadisticas y Censos, Chile industria manufacturera: Numero de establecimlenios Y ocupacion en el ana 1967. mimeo, 1968, p. 8. Las cifras de 1958 se tomaron de la excelente publicaci6n del Instituto de Economia, Universidad de Chile, La economia en Chile en el periodo 1950-63. vol. 2 (Santiago: Instituto de Economia, 1963), p. 105. De acucrdo con la Oficina de Planificacion Nacional (ODEPLAN). cl empleo en las grandes empresas se triplico en el mismo pcriodo. Vcasc ODEPLAN, Plan de la cconomia nacional. Antecedentes sobre cI desarrollo chilcno, 1960-70 (Santiago: ODEPLAN, 1971), p. 181.

94

miembros de los sindicatos profesionales pcrtenecfan simultancarnente al sindicato industrial de la Iabrica. Por cjcmplo, en 1967 cerca de un 20% de los micmbros de sindicatos profesionales pcrtenecfan a los sindicatos industriales. Mas aun, es posible que durante la dccada de los sesenta, la proporcion de los miembros de sindicatos industriales con doble afiliacion haya aumentado en vcz de disminuir. En el gobicrno de Frei, se promulg6 una Icy que subfa de grado la clasificacion de varias especialidades de "obrero" a "emplcado"; csto implicaba un aumento de status y beneficios socialcs para los favorecidos. Generalmente, los obreros solicitaban la formacion de un sindicato profesional con el fin de garantizar cl nuevo status y beneficios. EI hccho que la sindicalizacion pareciera haber seguido los pasos de las tcndencias generales de la sociedad chilena, y que gran parte de la sindicalizacion efectuada en cste perfodo sc debiera a los cam bios legales, reduce considcrablemente el valorde la variable sindicalizacion como indicador de la "movilizaci6n descontrolada". De hecho se puede argumcntar, como 10 ha hecho Clotario Blest, cl fundador de la Central Unica de Trabajadores, que el creelmiento de los sindicatos profcsionalcs es un indicador mas bien del debilitamiento potencial del movimiento obrero como fucrza militante que de su fortalecimiento.12 EI status de emplcado de muchos sindicatos profesionales establece una fuerte division en la solidaridad de la cJase obrera porque accnnia la difcrcnciacion social. Mas aun, los sindicatos pro-

12. Entrevistas con el autor en Santiago de Chile en octubre, noviembre y di-

ciernbrc de 1974. •

95

fesionales son debiles en tcrminos de sus derechos de ncgociacion colectiva, 10 que significa que el status de emplcado se buscaba a menudo pcse a que pod fa disminuir la capacidad del grupo en cuestion para desempcfiar las funciones del sin-

d· 13

icato.

En los anos sesenta, entonces, se rcanudo el patron de crecimiento progresivo iniciado con el gobiemo del Frente Popular, elegido en 1938. El dctcrioro del movimiento obrcro en los anos cincuenta se debi6 a la crisis econ6mica y ala represi6n de los trabajadores durante el gobiemo de Ibanez. (Ibanez conserve la proscripcion del Partido Comunista hasta 1958). Tambicn se debi6 ala dcsorganizacion y profundas escisiones de las cupulas del movimiento. La dccada de los sesenta, y especialmente el gobiemo de Frei, se caractcrizo por ser no s610 un perfodo de renovada sindicalizaci6n sino tam bien un perfodo de reformas sustancialcs y de fomento del movimiento sindical porparte del gobicrno. Quizas el indicador mas revelador de la actitud favorable del gobiemo a un proceso de reforma fuc la organizaci6n activa de los trabajadores agrfcolas, hasta entonces no-sindicalizados. Antes de la promulgaci6n de la ley de 1967, que pcrmitio la constituci6n legal de los sindicatos rurales, ya sc habfan creado mas de doscientos. Como se obscrva en el cuadro 8, en noviembre de 1970 habfa 136.984 campesinos sindicalizados, mientras que s610 cinco anos antes en el agro habfa 2.180 trahajadores organizados. Esto signific6 que en 1970, el 18% de la pobJaci6n

13. Este punto se plantea en Alan Angell, Politics and the Labour Movement in Chile (Londrcs: Oxford University Press, 1972), p. 67. Estoy en dcuda con Samuel Valenzuela por sus provechosos comentarios en csta secci6n.

96

Cuadro8

Crecimiento de los sindicatos agricolas,

Aiio

Numero de sindicalos

Numero lotal demiembros

1925 10 5.000
1953 IS 1.042
1958 28 2.030
1960 18 1.424
1961 22 1.831
1962 22 1.860
1963 22 1.500
1964 24 1.658
1965 32 2.118
1966 201 10.417
1967 211 42.474
1968 371 78.419
1969 421 104.666
1970 (hasta noviembre) 476 136.984 Fuentes: Para 1925. Alan Angell. Politics and the Labour Movement in Chile (Londres:

Oxfort University Press. 1972) p. 37; para 1953. Servicio Nacional de Estadisticas, Estadlstica Chilena, Sinopsis 1958; para 1960-68. Instituto Nacional de Estadisticas, Finanzas, bancos y cajas sociales aiio 1969 (Santiago: Instituto Nacional de Estadisticas, 1969). p. 153; para 1969-70. Direcci6n de Presupuestos, Balance consolidado del sec/or publico de Chile aiios 1969-1970 y periodo 1964-1970, p. 41.

activa de la agricultura estuviera sindicalizada -un esfuerzo de organizacion sin precedentes para un tiempo tan corto. Es aquf donde encontramos el mejor indicador de una significativa movilizacion a fines de los aflos sesenta, previo al advenimiento del gobiemo de Salvador Allende. 14

14. Las tres confederaciones campesinas mas importantes eran: Triunfo Campesino, formada inicialmente por INDAP del Ministerio de Agricultura; Libcnad, que agrupaba a organizaciones vinculadas a la Iglesia." a la Democracia Cristiana; y Ranquil, asociada a los partidos marxistas. En 1969 Triunfo Campcsino tenia casi el5Wo de los afiliados, pero a fines de 1972 Ranquil comenzo a prcdominar con cerca de la mitad de los campesinos sindicalizados. Informaci6n provenicntc de la Direcci6n del Trabajo, Santiago.

97

Aun asf, esta movilizaci6n rural debe juzgarse en su contexto global. En 1970 los campesinos organizados representaban menos del 5% de la poblaci6n activa; por 10 que, mirado desde el punto de vista de la totalidad social, el esfuerzo organizacional no fue tan grande. E incluso, mas del 80% de la poblaci6n rural aiin no estaba sindicalizada. Mas importante aiin, la sindicalizaci6n rural en muy pocas ocasiones fue producto de una movilizaci6n espontanea y descontrolada. Obedeci6 mas bien a una polftica dcliberada, sancionada legalmente y conducida principalmentc por organismos gubernamentales. El hecho que hacia el final del pcrfodo los partidos politicos intensificaran sus csfucrzos sindicalizadores, y que algunos organismos fiscalcs estuvieran mas reticentes que otros a producir cambios, no contradice el enfasis puesto en el proceso de sindicalizacion rural como un proceso bastante organizado y controlado.15

Si examinamos otro de los posibles indicadores de movilizaci6n, es decir, la incidencia de huelgas del movimiento obrero, podemos ver que en la decada del sesenta, y particularmente durante el gobierno dem6crata cristiano, tuvo lugar un fuerte aurrtento de la actividad huelgufstica (vcr cuadro 9). Mientras que en 1960 el pars expcrimcnt6 245 huelgas, en 1966 esta cifra aument6 a 1.073. Si comparamos los pcmiltimos ai'ios de los gobiemos de Alessandri y Frei, vemos que la incidencia de huclgas y el mimcro de trabajadores involucrados subi6 en un 135%. EI aumento de la actividad huelgufsti-

15. ver las fuentes citadas en 1a nota 7.

98

OO\C....-It--\O·

""O.....:N'Vl O ...

N ......

• .... N It") 00 Ne<>

vlN

- tOa..

N

o

d

8.

o

B

'" III

~.;

•• c...

z .. = .:

t--.,.,I()N~""o.OI() O....-l....-lO....-l-Nr"'1~N

0000000000

N

o

ca es paralelo con el aumcnto del mimero de sindicatos (105%) en los mismos afios. Esto sugiere que el incremento del mimero de huelgas obedecio mas bien ala prolifcracion de nuevos sindicatos que ala incorporacion de nuevos miembros a los sindicatos antiguos. Esta observacion se funda en la evidencia empfrica que el mimero promedio de trabajadores por huelga disminuyo considerablemente entre la dccada de 1950 y la de 1960. En cl perfodo anterior, menos sindicatos se declaraban en huelga, pero en cada una habfa un mimero proporcionalmente mayor de trabajadores involucrados en la huelga. Asimismo, se observa que mientras la cifra promedio de huelgas por sindicato se disparo en 1965 y 1966, en 1969 se mantuvo en un nivel similar al de 1963. Por ultimo, la columna 5 nos pcrmite apreciar debidamente cl real significado de la actividad huelgufstica. Esta muestra que para los anos 1952, 1960 y 1970 cl ruimcro de trabajadores en huc1ga s610 varia en relacion con c1 total de la poblacion activa de 10% a 6% y a 12%, rcspcctivarncntc.i"

Pero si la actividad huc1gufstica es simplcmente un reflejo del aumento del mimero de sindicatos y, como se sefial6 anteriormente, si c1 creciente mimcro de sindicatos no irnplico

16. De heeho, en 1920 ya habra 270.000 trabajadorcs sindicalizados, sin contar a los empleados. Con una poblaci6n activa de 1.228.000, csto significa que ya en esa Iccha el22% de los trabajadores activos estahan sindicalizados. Para las cifras de sindicatos vease U.S. Bureau of Labor Statistics, Bulletin, N" 461, octuhre de 1968. Las cifras de poblacion activa provienen de Republica de Chile, Censo de la poblacion de Chile, 1930, p. vii. Para una obra que reconsidcra la historia del movimiento laboral chileno y que analiza estos resultados, vease la tesis doctoral de J. Samuel Valenzuela, The French and Chilean Labor Movements (Columbia University, 1978).

100

(excepto en las areas rurales) una movilizaci6n nueva y sustancial en relaci6n al crecimiento de la poblaci6n, cabc preguntarse, entonces, (,quc significado tiene el incremento de la actividad huelgufstica como indicador de una movilizaci6n "descontrolada"? Ni el nurnero de huclgas, ni el mirncro de huelguistas parecen serindicadores de un cambio masivo. Sin embargo, podrfa plantearse la hip6tesis que el tamaf'io y el mimero de huelgas son menos importantes para juzgar el fen6meno de la movilizaci6n que la intensidad de la actividad huelgufstica. (,Fueron mas intensas las huelgas de fines de los sesenta? En el cuadro 9 se presenta el total de dfas-hombre perdidos por huelgas, que es un indicador de la intcnsidad de la huelga, porque sugiere cl mimcro de dfas que los huelguistas estan dispuestos a ausentarsc del trabajo. Esto constituyc un Indice particularmente valido, considerando la dura cxpcriencia que significa una huelga para los trabajadores involucrados, puesto que en Chile los huelguistas carecen de rondos para mantenerse en huelga. La evidencia presentada es notable, pero contradice 10 que podrfa cspcrarsc, El ruirncro total de dfas perdidos por huelgas por ano rue considerablemente mas alto, en terminos absolutos, a comienzos de los afios cincuenta que a fines de los sesenta. Esto ocurri6 pese a que a comienzos de los cincuenta la poblacion activa representaba s610 el 50% de la que existfa a fines de la dccada siguiente. Asimisrno, el promedio de duraci6n de una huelga era considerablemente mayor en 1947-1950 (26,88 dfas) que en 1969 (3,5 dfas).

Lo importante de estas cifras es que las huelgas ten fan

101