O PLANEAMENTO DE PORMENOR E A ENGENHARIA URBANA

Parte I – Operacionalização da figura de Plano de Pormenor

1. Considera-se a operacionalização da figura de PP uma questão transversal aos diferentes sub-temas,

na medida em que transparece uma ideia geral de ineficácia (ou de ausência de aplicação) deste
instrumento legal de planeamento municipal de “ordenamento do território”, dados os maus resultados
consensualmente atribuídos ao processo de urbanização nas nossas cidades.

Um Plano de Pormenor para ser eficaz terá necessariamente de produzir resultados num espaço de
tempo estrategicamente aceitável, pelo que não deve ser utilizado como instrumento para empatar o
jogo urbanístico quando se pretende apenas conter outras iniciativas. Pelo contrário, deverá constituir
um instrumento de aproveitamento de iniciativas privadas para benefícios públicos e de resolução de

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Engenheiro, Prof. Auxiliar Convidado da FEUP
conflitos de diferentes interesses, desde que tenha um tempo de elaboração, aprovação e ratificação
compatível com esses objectivos – desde que oportuno.

Por outro lado, os resultados obtidos com a elaboração de um Plano de Pormenor têm de justificar os
recursos públicos mobilizados (eficiência) e não podem delapidar o esforço privado - o tempo gasto com
o processo é por isso decisivo para o interesse público dos cidadãos, para o interesse da gestão pública,
para o interesse profissional dos seus autores nas diferentes especialidades envolvidas, e para os
interesses privados que estejam em jogo; e todos esses interesses são lícitos quando cingidos aos seus
deveres e direitos legais.

2. Propõe-se assim quatro medidas que, na actual conjuntura, parecem poder ter reflexos muito positivos
do ponto de vista da promoção da eficácia e da eficiência do planeamento de pormenor, reconhecida a
sua importância para a qualificação do espaço urbano nas cidades.

Medida 1 – Eventual exigência de cadastro multifuncional como condição prévia para a decisão
municipal de mandar elaborar um PP. É claro que esta medida coloca uma questão de fundo a montante
e que consiste na falta de publicação das normas e especificações técnicas que operacionalizem o
Regulamento do Cadastro Predial. O que acontece frequentemente é que muitos estudos de pormenor –
planos ou projectos urbanos – são elaborados na ignorância ou presunção da situação cadastral
existente.

Medida 2 – O planeamento de pormenor deve ser elaborado na prossecução de intervenções

intrerdisciplinares que permitam completar o “desenho” do edificado e do espaço público com outras
valências, designadamente encarando o plano como um importante acto de gestão. A questão que se
coloca é a de saber se a compreensão do ecossistema em que se insere o plano, da realidade urbana aí
vivida ou que se pretende instalar, e do seu enquadramento estratégico - designadamente no âmbito das
políticas urbanas e da mobilidade que justificam os critérios de projecto a adoptar para o edificado e para
os espaços-canal -, justificam ou não a obrigatoriedade de constituição de equipes
multidisciplinares.

Medida 3 – Parece óbvio que ainda há que trabalhar os mecanismos legais e processuais que permitam
agilizar a elaboração, aprovação e ratificação dos planos, resolvendo-se a equação: ELABORAÇÃO
+ CONSULTA ENTIDADES + DISCUSSÃO PÚBLICA + APRECIAÇÃO FINAL + APROVAÇÃO A.M. +
RATIFICAÇÃO + PUBLICAÇÃO = um somatório de ANOS à partida indeterminável.

Medida 4 – Se é pratica corrente a elaboração de planos de pormenor por privados com selo municipal,
como forma de apressar alterações aos planos directores, porque não institucionalizar uma forma de
colaboração público/ privado para a promoção e elaboração de planos segundo regras claras e
interesses revelados, e sujeitos a uma discussão pública de objectivos estratégicos, realizada a
montante do processo de desenho das soluções. Medida que teria de ser complementada pela

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obrigatória escolha pública de equipas de planeamento (interdisciplinares) através de procedimentos de
consulta e contratação muito expeditos e com limites orçamentais realistas (não vale a pena simplificar
com base em limites de preços irrealistas); caso contrário, continuaremos a insistir na colocação de
peças de autores raros no meio de uma desqualificação urbana generalizada. Parece pois oportuno
discutir a qualificação e responsabilização de autores de planos municipais de ordenamento do território.
Assim como a criação de uma figura legal que enquadre o planeamento (inter)municipal de transportes e
os temas da mobilidade de pessoas e mercadorias.

Parte II – Áreas da Engenharia Urbana

3. A engenharia urbana constitui um amplo campo de actuação presente na programação, concepção,

produção e gestão de infra e superestruturas urbanas com fortes implicações na qualidade de vida e na
competitividade das cidades. Considerando que a importância dos diferentes domínios de actuação pode
variar de acordo com as estratégias de desenvolvimento fixadas, seleccionam-se cinco áreas que
poderão ser decisivas para o próximo ciclo de investimentos nas cidades portuguesas e que parecem
mais interessar ao planeamento de pormenor, ao projecto e à gestão do espaço público.

Primeira área – Dotação de infraestruturas e equipamentos

Os próximos anos deverão ser de forte selectividade na escolha do tipo de infraestruturas e

equipamentos onde deverá (ou poderá) concentrar-se o investimento público. A ideia de dotação deverá
assim conter duas componentes distintas: por um lado uma programação estratégica que deverá
resultar de uma componente política determinada e apoiada em conhecimento técnico-científico; por
outro lado, essa programação deverá ser complementada por um dimensionamento relativo aos
objectivos e critérios estabelecidos de forma a evitar-se o sobre-dimensionamento e o efeito de retro-
alimentação positiva, ou seja, aquele que gera soluções que, a prazo, agravam o problema que se
pretendia resolver.

Segunda área – Organização dos sistemas de Transportes

Esta é uma área onde a margem de progressão ainda é muito grande nas nossas cidades, em primeiro
lugar porque o sistema está afunilado num modo de transporte dominante e, em segundo lugar, porque
há muito a fazer na organização da oferta de serviços alternativos, designadamente em termos de
transportes públicos. Ora, esta temática apresenta uma forte correlação com a organização do espaço
público e com a sua qualificação; convirá contudo dizer que o PP não é o instrumento adequado à
reforma dos espaços-canal com vista ao incremento da multimodalidade.

Terceira área – Planeamento Urbano e Ambiente

As intervenções urbanas de qualificação do espaço público tendem a ter um carácter esporádico com
uma lógica própria e em muitos casos desgarrada de um trabalho concertado ao nível do planeamento

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do sistema urbano e ambiente no seu todo; não há hábitos de monitorização e o próprio planeamento –
ou a realização periódica da revisão de planos – é um processo que tende a começar do zero (com
pouca informação e escassos dados de base dado o custo temporal e monetário da sua recolha não
permanente). E esta questão é agravada pelos ciclos eleitorais quando há mudanças de quadrante
político nos executivos municipais.

Quarta área – Mobilidade

O trabalho a realizar no âmbito da mobilidade, a par da oferta estratégica de nova infraestrutura e

serviços, terá de dar grande destaque à gestão da procura, encaminhando-a para a multimodalidade – a
melhor solução para cada necessidade -, designadamente no campo da informação sobre os sistemas
de transportes alternativos que vão sendo disponibilizados e que muitas vezes operam com sub-
aproveitamento. Trata-se de criar hábitos de variância de soluções na forma de satisfazer as
necessidades de deslocação e permitir o aumento dessas deslocações – novas possibilidades, maiores
motivações.

Quinta área – As tecnologias aplicadas

Como sabemos o zonamento determinado pela Carta de Atenas constituiu no início da década de 30 a
resposta do urbanismo ao défice de salubridade urbana; contudo, foram a medicina e a tecnologia das
infraestruturas que acabaram por resolver a higiene na cidade. Da mesma forma, também não será o
urbanismo, seja com recurso ao “desenho” ou à febre regulamentarista, a solucionar em definitivo o
problema ambiental ou o da insegurança das pessoas no espaço público, em ambos os casos devido
principalmente ao tráfego rodoviário. É bem provável que a evolução da tecnologia energética,
automóvel e a telemática acabem, em conjunto, por ter um contributo mais determinante nesse campo.

Parte III – Problemas mais focados

4. Apresentam-se de seguida sete questões que reflectem uma avaliação pessoal das principais
preocupações expressas nos diferentes textos lidos e que podem ser considerados problemas-chave
para a qualificação urbana tendo por base o importante papel do espaço público e dos instrumentos
técnicos para o seu planeamento (em certo sentido programação), projecto (“desenho”) e gestão
(exploração, manutenção e adaptação à evolução dos hábitos urbanos).

Questão 1 – O espaço público e o transporte “a pé”

A infraestrutura do modo “a pé” está atrofiada e é ineficaz. Na verdade, salvo raras excepções, essa
infraestrutura não é projectada com critérios decorrentes da sua consideração como modo de transporte
intraurbano. É o espaço que sobra do projecto rodoviário. Necessita por isso de uma óptica de projecto
(desenho) como modo de transporte a promover dando-se linearidade aos percursos, menores
distâncias a percorrer, muito maior largura de passeios, melhoria tempo no atravessamento do
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rodoviário, conforto de materiais, arborização de protecção, libertação de obstáculos, melhoria na
interface com o transporte público, etc..

O tema dos peões é um dos mais abordados nos diversos textos. O espaço-público e o desempenho
pedonal como modo de transporte, como actividade social, lúdica, de manutenção, etc., constituem hoje
uma preocupação central das políticas urbanas. Poderemos dizer que entre nós os municípios tardam
em ver o espaço pedonal nessas múltiplas valências, limitando muita vezes as intervenções às ruas
comerciais de maior densidade de peões e às utilizações lúdicas nas frentes de água.

Mas a importância do transporte “a pé” cresce também na medida em que a cidade se compacta, ou
seja, agrega afinidades e cada vez mais funções que se complementam, o que é diferente de um
processo simples de densificação por zonas monofuncionais; processo que corre em paralelo com o
incremento dos transportes públicos intraurbanos.

Questão 2 – O espaço público na nova urbanização

É generalizada a desqualificação do espaço público nas novas urbanizações do centro ou das periferias
da cidade. Falta legibilidade e eficiência aos espaços pedonais, o espaço lúdico é escasso, os espaços
com vegetação representam em geral as sobras do layout rodoviário (mesmo no cumprimento da
perversa Portaria das cedências nos Loteamentos), não há espaços equipados para o desporto informal
de bairro (ou ficam rapidamente degradados), a articulação com os transportes públicos é inexistente, ou
seja, (só) falta libertar o espaço entre blocos da pressão automóvel!

Não há dúvida de que a relação dos cidadãos com o espaço público tem de ser claramente favorecida.
Até porque não é só a função “canal” que está em jogo enquanto “infraestrutura” da mobilidade. Os
desempenhos do espaço público enquanto espaço social, de lazer ou mesmo de manutenção física, têm
de ser considerados. Torna-se pois evidente, como há muito o tem afirmado Nuno Portas, que a
reconversão do espaço público nas periferias, principalmente na nova urbanização (que é a peça
essencial da cidade fragmentada), é hoje uma prioridade tão grande quanto a do centro da cidade
antiga.

Questão 3 – O espaço público e a pressão automóvel

Não estando em causa a eliminação da circulação automóvel na cidade, é urgente acelerar o processo
de reestruturação dos espaços-canal libertando área para outros modos de transporte – o “a pé”, o de
bicicletas, o eléctrico ou o metro ligeiro de superfície em canal próprio, etc. É claro em muitos dos
discursos das mais variadas sensibilidades a necessidade de redução da presença automóvel na cidade.
Há já poucas dúvidas que o sobredimensionamento do espaço automóvel é uma das razões para o
atrofiamento de outros modos de transporte, para a desqualificação do espaço público, para a má

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qualidade ambiental, para a desertificação do centro das cidades, para a insegurança nas diferentes
circulações, etc.

E a obsessiva sobrelargura das faixas de rodagem, que persiste na nova urbanização, não evita a
própria invasão dos passeios quando não inesteticamente protegidos. É pois pertinente reflectir em que
medida uma aprovação formal de uma “Carta de Direitos do Peão” poderia ser relevante para o combate
aos efeitos da pressão automóvel sobre a cidade.

Contudo, não pode deixar de se anotar que há uma certa ambiguidade na reivindicação peão versus
automóvel, na medida em que a opinião da mesma pessoa poderá variar conforme a leitura que faz de
uma determinada situação, consoante é confrontada circulando a pé ou ao volante de um veículo!

Questão 4 – O espaço público e a insegurança dos peões

O panorama dos acidentes no espaço público envolvendo peões não é nada animador. Em 2004 foram
6.370 as pessoas envolvidas em acidentes enquanto peão, 13% das quais morreram ou ficaram
gravemente feridos. Acresce ainda que 80% dos acidentes rodoviários com vítimas ocorreram fora das
estradas nacionais e 70% em arruamentos urbanos. Entretanto o número de atropelamentos de crianças
tem diminuído nos últimos anos, mantendo-se em 80% os ocorridos ‘dentro das localidades’.

Questão 5 – O espaço público e a aprendizagem/ formação

Contudo, a redução do nível de sinistralidade com crianças não se deve tanto à diminuição dos factores
de risco, mas antes à hiper-protecção por parte dos adultos (o permanente “levar e buscar”), com
grandes reflexos no congestionamento de tráfego motorizado.

Por outro lado, as crianças são privadas, cada vez até mais tarde, da sua independência na mobilidade,
o que tem consequências na sua formação ligada à aquisição de competências: percepção e avaliação
do risco; tomada de decisões; sentido de orientação; autonomia; sentido de escolha responsável; sentido
crítico, etc. E este é um aspecto decisivo no quadro da competitividade entre cidades em reflexo do
desempenho dos seus cidadãos.Do ponto de vista da segurança das pessoas e em especial das
crianças e jovens, os critérios de projecto devem ser mais apertados, mas sem que se chegue a um
excesso gerador de défice de estímulo. O desafio está em encontrar o equilíbrio entre os mais
importantes ingredientes do espaço urbano: segurança, q.b.; risco perceptível e controlado, q.b.; valor
lúdico (variedade nos estímulos, adequação às necessidades), muito; prazer, muito. É pois fundamental
estabelecer qual o risco aceitável para cada comunidade e situação. ‘O desafio para encontrar e manter
esse equilíbrio fica pois nas mãos dos projectistas, dos fabricantes, dos operadores…; no fundo das
comunidades.’

Questão 6 – Espaço público e normativa

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O transporte a pé e outros sistemas alternativos ao carro próprio estão asfixiados pelo tráfego
automóvel. A crescente rodoviarização a que as cidades estão submetidas na expectativa de resolver o
congestionamento gera uma crescente insegurança aos peões.

O espaço público tem de desempenhar múltiplas funções: ser canal de circulação de múltiplos modos de
transporte, lugar de permanência, lugar social, lugar de visita, lugar de contemplação/ retrospecção, etc.,
pelo que se torna num bem escasso altamente disputado por diferentes interesses. ‘O espaço público
deve funcionar como uma “esponja” pela qual o indivíduo é absorvido, oferecendo-lhe espaços de
naturezas diversas’. Esta natureza dúplice – por um lado com funções que têm de ser eficazes e por
outro lado apetência para a descompressão individual e colectiva – atribui ao espaço público uma tensão
de muito difícil regulação.Deve o espaço público ser ou não de criação livre de acordo com os critérios
de projecto escolhidos caso a caso? Em última análise critérios escolhidos por políticos e projectistas, na
medida em que quando se faz a discussão pública a margem de alterações já é muito reduzida.

Há ou não alternativa à tentação da excessiva normalização através da regulamentação dos critérios de

projecto e gestão tendo em vista uma eventual hiper-segurança?

A elaboração/ acompanhamento dos projectos de espaço público por equipas técnicas qualificadas e
certificadas (OA + OE) poderá ou não ser uma via possível?

Questão 7 – Espaço público e os critérios de programa, projecto e gestão

O êxito nas intervenções do espaço público reside, em nosso entender, na articulação entre três
diferentes níveis de actuação – a programação, a concretização e a utilização e manutenção do
construído.

Os instrumentos que concretizam esses três níveis de actuação são os PLANOS (e programas
estratégicos), os PROJECTOS e a GESTÃO do espaço público. A probabilidade de êxito das novas
intervenções aumenta quando a actuação tem por base um projecto expresso com os critérios de
desenho que concretizam os objectivos programáticos previamente definidos e quando sustentam a
viabilidade de uma gestão capaz de impedir a adulteração desses objectivos.

A gestão e o projecto dos espaços-canal, ou seja, a escolha de critérios a utilizar em cada uma destas
etapas, para além de articuladas e compatibilizadas entre si, terão de se enquadrar em critérios de
programação/ planeamento, o que só raramente acontece. Se o projecto e a gestão mesmo se
articulados entre si (o que não é um dado à partida adquirido), são os únicos instrumentos na definição
do espaço público, ou seja, se a programação e a definição de objectivos estratégicos é inexistente,
então o mais natural é desencadearem-se ‘…batalhas que não se inserem em guerra alguma’ (arq.
Walter Rossa).

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 O ESPAÇO PÚBLICO E OS CRITÉRIOS DE PROGRAMA, PROJECTO E GESTÃO
- a articulação entre diferentes níveis de actuação

programação
(estratégica)

PROGRAMAS / PLANOS

concretização
utilização e GESTÃO PROJECTOS
manutenção

Percebe-se hoje que não chega levar a discussão pública os projectos acabados. Aí chegados a
margem de manobra é muito reduzida e, na verdade, elimina-se a possibilidade da escolha pública por
outro caminho distinto, ou seja, por diferentes objectivos programáticos. A discussão pública tal como a
lei prevê permite correcções à cosmética da obra mas não aos seus fundamentos.

Nos processos de criação ou reformulação de espaço público não se dá a devida atenção à discussão
dos critérios de gestão. Então, é grande a probabilidade de as micro-decisões em obra – normalmente
fiscalizada por quem vai gerir – subverterem os objectivos programáticos quando está em causa uma
alteração profunda dos hábitos enraizados (por exemplo a redução do espaço automóvel em favor do “a
pé”); não é possível fazer resultar operações em que a gestão pega em obra acabada e aplica-lhe
procedimentos que nada têm a ver ou até hostilizam as anteriores escolhas. O espaço público é um bem
escasso altamente disputado por diferentes interesses. Ora, o acto de programar e projectar constitui na
sua essência um exercício de escolha do que é privilegiado e do que é preterido no espaço a construir.
Mas essa escolha tem forçosamente que ser feita em consonância com os critérios de gestão a aplicar.

Uma avaliação destas questões (como se articularam programas e planos com projectos e gestão
municipal do espaço público) nas grandes experiências urbanas das últimas décadas em Portugal 1 , seria

1
A avaliação dos processos EXPO, POLIS e Porto 2001 poderá compreender: o papel do Estado através das Sociedades de
Capitais Públicos; os regimes de excepção criados; a articulação com o poder autárquico e com os agentes privados; o perfil das
intervenções e os seus conteúdos programáticos; a qualidade programática das realizações do ponto de vista da sustentabilidade;
e, então, a articulação entre critérios de programa (objectivos estratégicos), de projecto e de gestão. Uma avaliação de resultados
poderá ser feita em termos: das novas soluções para as infraestruturas públicas; do grau de promoção da mobilidade urbana; do
comportamento do mercado de solos; dos procedimentos administrativos; da articulação com a gestão municipal; dos custos finais
e previsões iniciais (ou o que falta na definição inicial que justifica as derrapagens).
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com toda a certeza de extrema utilidade para a formatação do próximo ciclo das intervenções urbanas
ao abrigo do IV QCA (até 2013).

5. Por último é importante perceber como os diversos instrumentos e acções de intervenção no espaço
público apresentam naturezas distintas no que respeita ao seu tempo de vida, aos intervenientes
envolvidos, ao diferente grau de incerteza que marca as decisões a tomar, à diferença de ritmos de
actuação e, finalmente, à distância (divórcio) a que se encontram relativamente às macro-decisões
estratégicas.

Os planos exigem um tempo de vida longo, envolvem inúmeros agentes, lidam com a incerteza, exigem
maturação e devem conter a estratégia a seguir. Os projectos de espaço público duram até à execução
da obra, lidam com relativamente poucos intervenientes na decisão, não admitem incerteza
programática, devem ser concretizados a curto/ médio prazo e devem reflectir as estratégias de
desenvolvimento pré-definidas. Já a gestão toma decisões do dia a dia que implicam bastantes
intervenientes (utentes), necessitam de alguma certeza nos resultados a obter, correspondem a
actuações que respondem ao ritmo dos acontecimentos (novos hábitos e novas formas de utilização do
espaço), mas facilmente podem subverter as estratégias traçadas.

PLANOS PROJECTOS GESTÃO

Instrumentos de diferente natureza
LONGO - CURTO - ‘hoje’
TEMPO
de vida

MUITO - MÉDIO - POUCO

INTERVENIENTES na
decisão

Grau
de INCERTEZA

RITMOS de
actuação

Divórcio com a
MACRO-ESTRATÉGIA

Porto, Fevereiro de 2006

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LISTA DE TEXTOS E AUTORES

Textos de opinião

TO#03 - LPN, Liga para a Protecção da Natureza

ESPAÇO PÚBLICO SUSTENTÁVEL, UM BEM COLECTIVO A PRESERVAR E A POTENCIAR
Lia Vasconcelos

TO#04 - ACA-M, Associação de Cidadãos Auto-Mobilizados

SOMOS TODOS PEÕES: PELA VALORIZAÇÃO DO TRÂNSITO/ TRÁFEGO/ FLUXOS
PEDONAIS EM MEIO URBANO
M. Isabel Goulão e Rogério Soares

TO#05 - Câmara Municipal de Évora

CIDADE INCLUSIVA – MÉTODO, PROGRAMAS E PROJECTOS

TO#07 – DA-FCTUC, Departamento de Arquitectura da Faculdade de Ciências e Tecnologia da

Universidade de Coimbra
ENTRE A CIDADE E A UNIVERSIDADE
José Bandeirinha e Gonçalo Moniz

TO#14 – APSI, Associação para a Promoção da Segurança Infantil

A CIDADE PARA O CIDADÃO, O PLANEAMENTO DE PORMENOR EM QUESTÃO

Helena Cardoso Menezes

TO#16 – DECO, Associação Portuguesa para a Defesa dos Consumidores

TO#17 – AUP, Associação dos Urbanistas Portugueses

A CIDADE PARA O CIDADÃO, O PLANEAMENTO DE PORMENOR EM QUESTÃO

Norberto Correia

TO#20 - DGTTF, Direcção Geral dos Transportes Terrestres e Ferroviários

A SEGURANÇA RODOVIÁRIA E O AMBIENTE URBANO

TO#21 - Parque EXPO

PLANEAMENTO DE PORMENOR EM QUESTÃO

Luís Viana Baptista et al

TO#31 - OA-SRS, Ordem dos Arquitectos Secção Regional do Sul

A CIDADE PARA O CIDADÃO, O PLANEAMENTO DE PORMENOR EM QUESTÃO

TO#32 – AICCOPN, Associação dos Industriais da Construção Civil e Obras Públicas

A CIDADE PARA O CIDADÃO, O PLANEAMENTO DE PORMENOR EM QUESTÃO

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TO#33 – APPLA, Associação Portuguesa de Planeamento do Território

AS PREOCUPAÇÕES E SIMPLIFICAÇÕES NAS INTERVENÇÕES DE PORMENOR

TO#P04 - Ana Cristina Bordalo

DESENHO URBANO E CADASTRO PREDIAL

TO#P05 - Walter Rossa

PLANEAR A SALVAGUARDA EM DESENVOLVIMENTO

TO#P07 – Teresa Andersen

Faculdade de Ciências da Universidade do Porto

O ESPAÇO PÚBLICO NO PLANO DE PORMENOR

TO#P08 – Manuel Correia Fernandes

Faculdade de Arquitectura da Universidade do Porto

O (PLANEAMENTO DE) PORMENOR EM QUESTÃO “…Deus está nos pormenores…”

TO#P10 – Belmiro Augusto Morais

Inspector Geral de Finanças

O FINANCIAMENTO DA URBANIZAÇÃO MUNICIPAL. TAXAS URBANÍSTICAS, CEDÊNCIAS E

COMPENSAÇÕES – ALGUNS PONTOS CRÍTICOS

TO#P27 – Ricardo Magalhães

Vice-Presidente da CCDR-N

A CIDADE PARA O CIDADÃO, O PLANEAMENTO DE PORMENOR EM QUESTÃO

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