Movilidad y Transporte

Universidad Nacional de Colombia – Facultad de Ingeniería
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FACULTAD DE INGENIERÍA
MOVILIDAD Y TRANSPORTE: UN ENFOQUE TERRITORIAL.
VERSION PARA DISCUSIÓN 3 de Agosto de 2006

ELABORÓ:
Ing. ANA LUISA FLECHAS CAMACHO
Instructor Asociado
Sección Académica de Vías y Transporte
Departamento de Civil y Agrícola
1
2
Movilidad y transporte1
Módulo I: Conceptos generales
Para realizar un pronóstico del comportamiento del transporte, se deben diferenciar

subgrupos tradicionalmente asociados al concepto de oferta y demanda, tales como:
o Transporte público: servicio regulado por el Estado, que se presta al público en

general para el desplazamiento de bienes y personas, por operadores privados
fundamentalmente, en vehículos adecuados para tal fin, por el cual se cobra una
tarifa.
o Transporte privado: son los desplazamientos que realizan las personas en sus
propios vehículos.
o Transporte de pasajeros y de mercancías,
o Transporte urbano e interurbano: son los desplazamientos que se realizan
tanto por vehículos de servicio público como privado, en un ámbito urbano o
traspasando fronteras de dos o más municipios.
o Transporte no motorizado: Es aquel desplazamiento que realizan las personas a
pié, o utilizando medios de transporte como la bicicleta, en vehículos de tracción
animal o humana.
o Estacionamientos: lugares públicos o privados requeridos por los vehículos en el
origen y en el destino del viaje.
Otros temas de importancia en el análisis son, la planificación y construcción de la

malla vial, así como la regulación del uso de dichas vías por parte de las Oficinas de
Tránsito por los diferentes usuarios.2
Concepto de movilidad
El concepto de movilidad, hace referencia a una nueva forma de abordar los

problemas de transporte desde un marco integral, el cual busca hacer equitativo el
uso de la malla vial por los diferentes actores, puesto que se considera un recurso
escaso que nunca podrá crecer al ritmo que crece el parque automotor, con el fin de
facilitar las nuevas necesidades de desplazamiento de las personas y de las
mercancías, en una ciudad o región.
En general, los desplazamientos de las personas y de las mercancías se han tornado

cada vez más difíciles de realizar y de solucionar por parte de las administraciones
locales, y todo parece indicar que el fenómeno seguirá creciendo en el futuro.
En estas condiciones, se requieren esfuerzos innovadores que superen y

complementen medidas como las enfocadas a ampliar las infraestructuras, regular el
estacionamiento, cambiar la actitud de los usuarios, promover un mayor uso de
medios alternativos, etc.
1
Este trabajo se basa en el módulo de Movilidad y Transporte, escrito por la autora con base en los
contenidos académicos de la cátedra de transporte urbano - Carrera de Ingeniería Civil - en el marco del
Convenio suscrito entre el DAPD y la Universidad Nacional, con el fin de adelantar un programa virtual de
capacitación dirigido a fortalecer el cuerpo técnico estable de la Administración Central y Local en el tema
básico de la planificación urbana: la dimensión territorial de la planificación sectorial.
2
Incluyendo diversas normas sobre sentidos viales, prioridad en el cruce de las intersecciones, restricción en
la circulación de determinados tipos de vehículos fundamentalmente.
Curso: Movilidad y transporte

3
En efecto, otras medidas más sostenibles, están asociadas a modificaciones en los

usos de suelo con el fin acercar los orígenes de los viajes con los destinos habida
cuenta que siempre ha existido una relación directa entre la extensión de las ciudades,
la localización de actividades y el desarrollo urbano, por una parte, y los transportes
por otra.
En la planificación de los transportes se deben considerar aspectos fundamentales

y es que las decisiones tomadas en materia de medios de transporte (referidos a
buses, metros, bicicletas, peatones, etc.) ejercen una influencia, no solo estructural
sino también de muy largo plazo en la orientación del desarrollo regional y urbano.
En contraposición, las propuestas sobre zonificación o densidades de usos de suelo

que tienen a menudo un carácter de norma susceptible de modificarse, por ejemplo el
trazado de las infraestructuras cuando se ha tomado la decisión de construirlas,
permanece a lo largo de una o varias generaciones.
De este modo, las elecciones hechas en materia de transporte tienen un significado

muy importante, a veces difícil de prever. La decisión de establecer un sistema de
buses como TransMilenio en Bogotá, o una nueva autopista como la Avenida
Longitudinal de Occidente, puede modificar decisivamente el grado de desarrollo de
las diferentes zonas de la ciudad y de la región, o modificar de manera irreversible un
ecosistema.
Ante este nuevo panorama, las instituciones públicas, responsables de garantizar el

libre desplazamiento de bienes y personas por el territorio nacional, acorde con la
Constitución Política colombiana, deben entender estas nuevas dinámica y prever
soluciones sostenibles, para afrontar esta situación que cada vez se torna más
compleja.
Otras consideraciones
Es importante resaltar los largos periodos que trascurren entre la planificación,

construcción y puesta en servicio de las grandes infraestructuras viales y de
transporte.
Existen ejemplos en Bogotá, como la Avenida Longitudinal de Occidente – ALO, la cual

tiene reservados predios desde hace mas de 40 años, o la ampliación sobre el costado
sur de la Avenida Medellín o Calle 80, la cual se hizo efectiva para la adecuación al
sistema Transmilenio sobre dicho corredor, y en general, las zonas de reserva que
conforman el subsistema vial, previstas en su mayoría desde el Acuerdo 38 de 1962.
Además de esta influencia estructurante del transporte sobre el urbanismo, existen

otras dinámicas e interacciones recíprocas que es necesario prever:
• Las soluciones de transporte deben evolucionar con el tamaño de las ciudades.

Por ejemplo el papel que jugó el ferrocarril a mediados del siglo pasado;
posteriormente los buses colectivos en la segunda mitad del S XX y
TransMilenio en el presente siglo.
• La estructura de la ciudad y de las diferentes zonas influye en la elección y

diseño de los sistemas de transporte: por ejemplo una ciudad muy densa es
propicia para un sistema tronco alimentado como TransMilenio. Al contrario
sucede en la medida en que la urbanización se halle mas dispersa.

4
• Las infraestructuras de transporte son responsabilidad pública. Los principales

medios de acción con que cuenta la administración pública para conseguir una
adecuada coordinación entre el transporte y el urbanismo pueden ser:
o Orientar las inversiones como un elemento decisivo de modelación y

renovación del espacio urbano en determinadas zonas de la ciudad.
o El trazado mismo de las infraestructuras,
o El desarrollo de nuevas tecnologías en unidades de transporte, puede
servir para desarrollar el espacio urbano de otro modo.
o Las medidas reglamentarias pueden incidir de manera importante a
favor o en contra de determinados medios de transporte; así mismo, ser
un freno contra determinadas formas de urbanización –por ejemplo
restricción al estacionamiento de vehículos pesados, o la circulación de
éstos en determinadas zonas de la ciudad-.
Todos estos aspectos tienen un papel fundamental en relación a políticas que mitiguen
la segregación espacial, la equidad y la integración social hacía la construcción de una
ciudad con mayor calidad de vida.
Todos estos aspectos hacen parte de las reflexiones sobre la movilidad en el marco de
la planificación urbana, que se pretenden abordar en este curso.
Antecedentes del transporte en Bogotá
Cuenta la historia3, que las modalidades de transporte usadas dentro de Bogotá (cuya
extensión tuvo un ritmo de crecimiento lento en el siglo XIX), se basaban en la
tracción animal para transportar carga, y las carretas cuando el volumen de la carga
superaba las posibilidades de un animal. En lo relacionado con la movilidad de sus
habitantes, la principal forma de transporte era la caminata y en ocasiones el caballo,
aunque este estaba asociado a un símbolo de prestigio.
Esta escasa movilidad, se vio restringida por la prohibición de las autoridades

capitalinas, en 1844, de la circulación de carros y carretas por las calles de la ciudad,
pues con frecuencia, sus ruedas de madera destruían el empedrado y dañaban los
puentes. Sin embargo, el intercambio regional de productos agrícolas, obligó a
eliminar la restricción.
En 1882 fue autorizada la solicitud del norteamericano Randall para “… establecer un

servicio de ferrocarriles urbanos o tranvías, para destinarlos al servicio público del
modo que funcionan en Nueva York”. El primer tranvía circuló el 24 de diciembre de
1884, y se inauguró la compañía The Bogotá City Railway.
La llegada del automóvil, a partir de 1905, acentuó la necesidad de espacios para los
peatones. Para estos últimos, fue muy difícil acostumbrarse a esta reducción de
espacio, puesto que hasta el momento habían dispuesto de calzadas con cerca de 10
metros de sección transversal. Significó una reducción de cerca del 70 % del espacio
peatonal, pues se cedió este alto porcentaje a unos pocos vehículos cuando la ciudad
comenzaba a superar los 100.000 habitantes4.
3
Rodríguez Baquero, Luís Enrique y otro. Empresas Públicas de Transporte en Bogotá, Siglo XX. Alcaldía
Mayor de Bogotá. Primera edición, 2003.
4
Basado en Presente y futuro de la movilidad urbana en Bogotá, Veeduría Distrital, Primera edición,
Bogotá,. 2000. Editado por Ricardo Montezuma.
5
El trazado del ferrocarril regional y urbano, fue uno de los elementos que permitió la
expansión urbana y el acceso a un mayor número de personas a la movilidad
motorizada. En la medida en que el tranvía es la primera infraestructura de gran
envergadura, se convierte en portador de una nueva ciudad.
En 1922, ante el mal estado del espacio público, se creó la Dirección de Obras
Públicas, con el fin de mantener la red vial y construir alcantarillado y andenes.
Entre los años veinte y setenta, el ferrocarril jugó un papel importante en la

conformación de la ciudad. Las líneas de ferrocarril del sur, la sabana, y del norte
influyeron en el desarrollo de diferentes áreas de Bogotá situadas en la proximidad de
las estaciones.
Sin embargo, los trenes no resistieron la llegada de los vehículos motorizados y una
vez entraron en desuso, las áreas que una vez los acogieron, les dieron la espalda y
fueron excluidas de la ciudad. En este momento, buena parte de estas zonas
presentan altos niveles de deterioro y están ocupadas de manera ilegal.
El servicio de tranvía que venía operando bajo la modalidad de administración

delegada de las empresas municipales del tranvía y de buses de Bogotá, en vista de la
desaparición del tranvía a partir de 1951, continuó prestando el servicio con buses de
gasolina, que al parecer operaban intermitentemente desde los años treinta, con las
adquisiciones hechas en 1947 para la capital del país, hasta mediados de 1956 cuando
mediante Acuerdo municipal se creó y conformó una Junta Directiva provisional para
que administrara el sector transporte, mientras se organizaba definitivamente la
empresas distrital de buses, la cual fue liquidada en 1990.5
El trolebús apareció de manera furtiva y luego desapareció en varias ciudades

latinoamericanas, entre ellas Buenos Aires, Río de Janeiro, Bogotá y Santiago de Chile,
y desapareció por diversas razones, entre ellas, políticas de una supuesta
modernidad...
Desde la desaparición del tranvía en 1952 hasta la puesta en marcha de Transmilenio,

solo se construyó una infraestructura para el transporte colectivo que fue la Troncal
Avenida Caracas, de aproximadamente 15 kilómetros con una calzada reservada para
los buses en cada sentido.
Últimos 6 años del transporte en Bogotá
El sistema de transporte masivo urbano de pasajeros TransMilenio, puesto en

operación a finales del año 2.000, ha tenido un impacto sorprendente para los
habitantes de Bogotá como de otras ciudades colombianas, pues de una u otra
manera ha cambiado la percepción de la movilidad en la ciudad.
Su materialización ha sido el resultado de una gestión coordinada entre el gobierno

nacional y Distrital, y ha sido el resultado de una política que impulsó cambios en la
estructura de las empresas operadoras, en las instituciones responsables de la
planeación y operación, en las infraestructuras viales y de transporte, en el tipo de
unidades o vehículos. En general, se considera un proyecto de desarrollo urbano en la
ciudad.
5
Rodríguez B. Luís Enrique. Empresas públicas de transporte en Bogotá, siglo XX. Bogotá 2003.
6
Características generales del transporte
El transporte tiene su origen en la necesidad de movimiento de personas o

mercancías, que se deriva de la existencia del espacio geográfico. En la medida en que
las actividades se localizan en diferentes sitios de la ciudad o región, el
desplazamiento de bienes y personas se hace necesario. Solo en algunos casos
excepcionales, el transporte no es un fin en si mismo, sino una actividad que permite
la efectiva realización de otras, y por tanto su demanda es percibida como una
demanda derivada.
Gráfica No 1
MOVILIDAD - ACCESIBILIDAD
Motivo
Modos
Medios
Transporte (proceso) Itinerario
Tiempo
Valor
Ciudad y/o región
Origen Tránsito (acción) Destino

Trabajo
Educación
Tráfico (serie de acciones en tiempo y lugar) Gestiones
Compra
Comportamiento humano
Seguridad Vehículo
Vial
Espacio
Fuente: Observatorio Movilidad Urbana - 2005
Al observar con atención, la Gráfica N. 1, es posible diferenciar los conceptos de

transporte, tránsito y tráfico:
Transporte
Es la acción y efecto de transportar o transportarse de un lugar a otro.6 De acuerdo

con la gráfica, es un proceso de toma de decisiones, el cual comienza con la necesidad
de desarrollar una actividad –motivo- que puede ser estudio, trabajo, compras, en un
lugar diferente de donde se encuentra localizado el individuo o la carga. A ello se le
denomina demanda.
Para poder satisfacer dicha demanda se han desarrollado a través del tiempo, diversas
opciones tecnológicas, que constituyen la oferta y esta conformada por los diversos
modos de transporte. Se define como modo de transporte el entorno físico sobre el
cual se desplaza un equipo vehicular a través de una infraestructura específica,
incluyendo adaptaciones en tales redes físicas para ser utilizadas por los diferentes
vehículos o medios de transporte, ayudas tecnológicas con diferente intensidad, etc.
6
Cal y Mayor, R y otro. Ingeniería de Tránsito: Fundamentos y Aplicaciones. Editorial Alfaomega, 7 Ed.
México, D.F.
7
El sector transporte comprende cinco modos claramente diferenciados con

características técnicas diferentes, a saber: aéreo, fluvial, marítimo, carretero y férreo
que reflejan las características de los medios naturales –agua, aire, tierra- sobre los
cuales se desplazan los medios de transporte o sobre los cuales se construyen
infraestructuras como son las carreteras, ferrovías, ciclo rutas, andenes.
Los medios de transporte de que se dispone, corresponden a la forma o unidad

móvil mediante la cual se utiliza un modo de transporte. Por ejemplo, dentro del modo
carretero existen diferentes medios de movilización que utilizan la infraestructura vial,
tales como: bicicleta, automóvil, transporte masivo, etc. Son las unidades móviles en
las que se desplazan las personas y las mercancías, que pueden ser vehículos
motorizados -automóviles, trenes, aviones, metros, autobuses, embarcaciones- y
vehículos no motorizados -bicicleta, a pie, tracción animal y humana-.
Para superar dicha distancia, el usuario una vez toma la decisión de que modo y
medio disponible va a utilizar, selecciona un itinerario o ruta, y una hora a la cual
emprender el viaje. Así mismo, evalúa la disponibilidad de recursos financieros que le
permita asumir el costo o tarifa que implica dicho desplazamiento.
Tránsito
Es la acción de transitar, de pasar de un lugar a otro. Cuantifica el número de

vehículos o personas o toneladas que pasan por una sección o tramo de vía en un
periodo de tiempo determinado -Veh/hora, ton/hora, peatones/hora-.
Tráfico
Serie de acciones de tránsito de personas y circulación de vehículos por calles,

carreteras. Es cualitativo -tráfico pesado, liviano, congestionado-.
Los usuarios relacionados con los seres humanos, en sus roles de peatones y
conductores, y las mercancías son la razón de ser de la movilidad. Por tanto, deben
comprenderse y estudiarse ampliamente con sus particularidades, habilidades,
limitaciones y requisitos que deben cumplir. El comportamiento del individuo en el
flujo de tránsito, determina las características del mismo, en cuanto al cumplimiento
de las normas, fundamentalmente.
Efectos Externos
La construcción de las infraestructuras de transporte tiene asociada una variedad de

efectos externos sobre el hábitat y el medio natural. Así mismo, la interacción de los
medios de transporte con la red vial durante la etapa de operación, genera impactos
significativos sobre la calidad del aire, niveles de ruido y vibración, sobre el paisaje y
el efecto barrera entendido como la ruptura o dificultad para interactuar e
interrelacionar actividades localizadas a un costado y otro de la vía –si la velocidad de
operación de los vehículos es mayor o si la sección transversal de la vía es alta, el
efecto barrera será mayor-.
Todos estos aspectos tienen efectos negativos sobre la salud humana. Así mismo, de
dicha interacción, se derivan problemas de accidentalidad ocasionados por deficiencias
en la seguridad vial, lo cual se convierte en una causa importante de mortalidad
humana.
De manera general se puede concluir que el transporte está asociado a:

8
• El desplazamiento de personas o bienes en el espacio, utilizando medios

especiales.
• Una compleja actividad económica que interviene en el desarrollo de un país
facilitando la movilidad,
• Una manera de dotar de accesibilidad al territorio.
Los aspectos enunciados anteriormente, actúan en un contexto determinado que es

necesario delimitar y aislarlo para poderlo estudiar de manera particular, asociado a
una región, ciudad, localidad, unidad barrial, entre otros.
Características de la demanda de transporte
La actividad del transporte, vista de manera sectorial como un mercado de servicios,

presenta varias características que es necesario comprender7, con el fin de facilitar la
identificación de problemas y alternativas de solución:
o La demanda de transporte se deriva del hecho de que los eventos ocurren en

diversos sitios del espacio, generando necesidad de desplazamiento de
personas y de cosas. Los viajes se producen por la necesidad de llevar a cabo
diferentes actividades en el lugar de destino, como son estudio, trabajo,
compras, recreación. Por tanto, se dice que la demanda de transporte es
derivada de dichas actividades.
o Dimensión Espacial: Los flujos de transporte constituyen movimientos en el

espacio entre unos puntos de origen y otros de destino; por tanto, el análisis
de los sistemas de transporte requiere generalmente considerar su patrón
espacial. Ver Gráfica No. 2. Como consecuencia de ello, la direccionalidad de
los flujos en un sentido, por ejemplo, suele generar una oferta disponible que
no se utiliza en el sentido contrario.
o La demanda de transporte está localizada en diferentes lugares de la ciudad o

región. Esta espacialidad de la demanda exige que las soluciones de transporte
tengan la cobertura deseada para no producir problemas de descoordinación
entre oferta y demanda, con el fin de garantizar una total cobertura de los
servicios de transporte, en particular, del servicio colectivo urbano de
pasajeros.
o Dimensión temporal: Los flujos no ocurren en forma homogénea a lo largo

del día, de la semana, del año, sino que se concentran en ciertos días del año,
en ciertos días de la semana o en ciertas horas del día. El patrón temporal de
la demanda es fundamental para diseñar la operación del transporte público y
los diferentes servicios –expreso, tren de buses-. De dicho patrón van a
depender las características de la oferta necesaria para atenderla. Ver Gráfica
N. 3.
o La demanda de “movilidad urbana” se expresa en cantidad de viajes por

habitante en la ciudad8, en un periodo de tiempo determinado. Por tanto, no es
fácil comparar mediciones, puesto que emplean criterios distintos, y porque la
movilidad está altamente correlacionada con el desarrollo económico.
o Los motivos de los viajes son difíciles de documentar en forma consistente,
7
Adaptado de Ortúzar, Juan de Dios. Modelos de Demanda de Transporte. Santiago de Chile, 1998 y otros
autores.
8
En la encuesta de movilidad contratada por la STT con el DANE en el año 2005, este indicador es de 1,5
viajes por persona al día en Bogotá y 17 municipios vecinos.
9
dado que van variando a medida que crece el ingreso.
A manera de resumen, se resaltan algunas características de la demanda las

cuales son tan relevantes como su volumen total, y nos permiten comprender los
patrones de viaje de las personas e incidir en ellos para la búsqueda de soluciones:
• Su patrón espacial: Un modelo concentrado de urbanización en corredores,

facilita la implementación de un sistema tronco alimentado como TransMilenio.
El modelo disperso con una red vial punto a punto e irregular es propicia para
áreas donde predomine el uso del vehículo particular. Ver Gráfica No. 2.
Gráfica No. 2 Patrón Espacial de la demanda
En un sistema de transporte público, la estructura y

disposición de las redes pueden incidir en su
eficiencia y calidad de servicio
Red punto a punto e irregular
Red Tronco Alimentada
Fuente: J. Barbero. World Bank. 2005

10
• Su patrón temporal: Los picos diarios, semanales, estacionales por ejemplo en

ciudades con alta afluencia de turistas los fines de semana y periodos de
vacaciones, y la necesidad de diseñar los sistemas de transporte público
masivo de pasajeros acorde con los volúmenes presentados en la hora pico u
hora de máxima demanda.
• El transporte de personas y mercancías, debe entenderse como un proceso de

toma de decisiones a través del cual se generan viajes a diferentes horas del
día, utilizando diversos medios de transporte, diferentes itinerarios, que
implican distintos costos, para diferentes usuarios -personas o mercancías-. Por
tanto, los servicios de transporte que se presten deben tener los atributos
necesarios para satisfacer esta demanda a las diferentes horas del día, de la
semana, en los diferentes sitios de la ciudad o región.
Oferta de transporte
Para satisfacer las necesidades de desplazamiento de las personas y las mercancías,

se constituyen los modos de transporte, cuyo funcionamiento requiere de redes de
infraestructura vial y de transporte, vehículos o medios y formas de gestión (incluye
la financiación). Estos elementos a su vez, configuran la oferta de transporte
asociados a un sistema de transporte.
Los modos de transporte constituyen diferentes opciones tecnológicas de movimiento

de bienes y personas que incluyen adaptaciones en las redes físicas para su
funcionamiento, vehículos o medios de transporte, ayudas tecnológicas con diferente
intensidad -es el caso del transporte aéreo-.
La oferta de transporte también presenta algunas particularidades que es necesario

comprender. Ver Gráfica No. 3.
• En el caso del transporte público, en las horas pico, cuando se concentra el

mayor volumen de viajes, se requiere tener una alta capacidad de flota de
vehículos disponible y deben operar con una mayor frecuencia, que
posteriormente en horas fuera de punta, cuando hay menores demandas,
quedan subutilizados.
• El hecho de que la oferta de transporte sea un servicio público, tiene la

importante consecuencia de que no se pueden hacer reservas para ser
utilizadas en periodos de mayor demanda. Por tanto, si el servicio de transporte
no se consume en el momento y lugar en que se produce, sencillamente se
pierde. Los servicios de transporte, como muchos otros servicios no se pueden
“almacenar”.
• La oferta de transporte tiene asociada una variedad de efectos externos

negativos tales como accidentalidad, congestión, ruido, emisiones al aire, en
general, degradación del medio ambiente, y algunos positivos como la
plusvalía, si el proyecto se incorpora de manera favorable.

11
Gráfica No. 3 Variación horaria de los viajes vs. Oferta de transporte
La eficiencia del sistema de transporte

depende -en parte- de los patrones de
viaje de la demanda que debe atender
Flujo Periferia – Centro

En hora pico de la
Capacidad mañana Tramo de
excedente máxima carga
Capacidad
ofrecida
Carga de pasajeros
entre estaciones
Flujo Centro – Periferia

En hora pico de la tarde
Fuente: J. Barbero. World Bank. 2005
Sistemas de Transporte
La oferta de transporte, debe entenderse bajo un enfoque sistémico, conformado por

elementos que se interrelacionan.
Los elementos del sistema de Transporte son:
• Las personas y mercancías que deben ser transportadas,

• Los vehículos o medios en que son transportados, que son de propiedad
privada,
• La red de infraestructura, incluyendo terminales o portales, en el caso del
transporte público de pasajeros, y puntos de transferencia, los cuales de
manera general son de propiedad pública.
Cada uno de estos elementos puede ser contemplado de manera diferente según el
agente que intervenga: puede ser el Estado, el usuario la empresa o quién preste el

12
servicio. La infraestructura constituye para el Estado un bien de dominio y uso público

sometida a la regulación del Estado.
El artículo 162 del Decreto 190 de 20049, plantea que el sistema de movilidad en el
Distrito Capital, esta conformado por los subsistemas: vial, vial peatonal, de
transporte, y de regulación y control del tráfico. Tiene como fin atender los
requerimientos de movilidad de pasajeros y de carga en la zona urbana y de
expansión, en el área rural del Distrito Capital y conectar la región con la red de
ciudades de la región, con el resto del país y el exterior.10
De la interacción entre las necesidades de movimiento (demanda) y las opciones para

llevarla a cabo (oferta), resultan un conjunto de flujos que constituyen la actividad
que sirve un sistema de transporte, de los que se ha hecho referencia ampliamente,
por tanto en este aparte se hace referencia al tercer componente, que son las redes
de infraestructura.
Redes de infraestructura
La circulación que se genera entre los distintos puntos del espacio, tiende a
consolidarse en corredores, dando lugar a redes físicas de infraestructura y redes
funcionales asociadas a los servicios que se prestan. Las personas y los bienes no
circulan libremente por el espacio sea este urbano o rural, sino a través de las redes
de transporte que son de carácter público, acatando las normas de tránsito que las
instituciones públicas correspondientes impongan.
La disposición geográfica de estas redes ha tenido un alto impacto en el desarrollo y

localización de las actividades. Cada sitio queda conectado con los restantes de
acuerdo con su localización sobre las redes de transporte, que determinan su
accesibilidad y su relación espacial con los restantes puntos. Esta accesibilidad
relativa ha sido en muchos casos un factor de gran importancia en el desarrollo
histórico de los territorios.
Dicha relación entre el sistema de transporte y la organización del territorio es objeto

de análisis geográficos y económicos. En los últimos años han existido avances
notables, en modelar estos procesos y su evolución dinámica que está presente en la
organización espacial de las actividades.
Ya se ha dicho, que las necesidades de movimiento se derivan de la localización de las

actividades. Esto es cierto en el corto plazo, y aceptando la localización de las
actividades tal como esta establecida actualmente, los desplazamientos dependerán
de ese patrón espacial y en parte de los servicios de transporte disponibles.
En el largo plazo, aceptando que la localización de las actividades pueda variar, una de
las razones más importantes para que lo hagan es justamente los efectos sobre la
disposición de las redes y servicios de transporte.
Las infraestructuras que se localizan en diferentes áreas de la ciudad como son

aeropuertos, puertos, carreteras, redes férreas, estaciones de autobuses, terminales
de carga y pasajeros, centrales de abastos, tuberías como oleoductos y gasoductos,
sirven flujos asociados a alguno de los segmentos mencionados.
9
Por el cual se compilan las disposiciones contenidas en los decretos distritales 619 de 2000 y 469 de 2003,
que conforman el Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá.
10
Se recomienda leer los artículos 162, 163 y 164 del Decreto 190 de 2004 “Por medio del cual se compilan
las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003”.
13
Así mismo, utilizan diferentes medios de transporte que demandan áreas importantes
de suelo urbano para estacionamiento, especificaciones apropiadas de diseño
geométrico de las vías, etc. Estos equipamientos sirven estos flujos de mercancías o
pasajeros que interactúan a escala internacional, regional y local incluyendo las áreas
rurales, con diferente periodicidad.
Dichas infraestructuras en su relación con el territorio y el urbanismo, dan lugar a

diversas dinámicas:
• Efectos sobre el desarrollo regional,

• Incidencia sobre el modelo territorial y ambiental,
• Efectos urbanísticos asociados a cambios en la configuración y evolución de las
ciudades.
Dentro de estas dinámicas de relaciones, están implicados diversos factores

territoriales tales como la accesibilidad, los usos de suelo, tipologías de ocupación
espacial, la movilidad, entre otros.
Se puede concluir que las infraestructuras y sistemas de transporte, están

estrechamente unidas en la estructuración espacial de cualquier región, por lo tanto
la evaluación de efectos es fundamental para conocer en que grado es dependiente la
dinámica territorial de las infraestructuras de transporte y de las escalas de los flujos
presentes en la ciudad, como es el caso de Soacha.
Escalas de los desplazamientos urbanos
Los desplazamientos de bienes y personas que se incorporan a las ciudades tienen

lugar en diversas escalas: incluyen desde aquellos viajes relativamente cortos con un
alcance local y zonal, hasta los movimientos extensos a través de países y
continentes. Dicha demanda de transporte se diferencia en dos grandes componentes:
los pasajeros y las mercancías, en una dimensión espacial que puede extenderse en
diferentes escalas espaciales que tienen características distintas, dando lugar a otros
conceptos:
• Movimientos locales o urbanos,

• Movimientos entre puntos de un mismo país o interurbanos, que a su vez se
puede diferenciar en: corta, media y larga distancia, y que a su vez están
asociados a la frecuencia con que los usuarios realizan estos viajes y a la
distancia promedio, si se relacionan con una movilidad diaria “pendular” los
primeros. Por lo general están asociados a áreas metropolitanas y “ciudades
dormitorio”.
• Movimientos vinculados a distintos países o internacionales, incluyendo los
tráficos con países relativamente cercanos -regionales, por ejemplo Venezuela,
Ecuador-, y otros mas distantes.
Considerando los dos grandes tipos de demanda y las diversas escalas geográficas de
los flujos, en el cuadro siguiente se presentan de manera resumida los diversos
grupos de análisis en un sistema de transporte, los cuales se relacionan con áreas
estratégicas de las grandes ciudades, fundamentalmente.

14
Tabla 1: Escalas del sistema de transporte
Escala de los flujos
Urbana y Interurbana Internacional

rural
Pasajeros • automóvil • aviones • aviones
• buses • automóviles • automóviles
colectivos • ferrocarriles • barcos
Tipo de • metro • buses • buses
demanda • bicicleta • trenes
• a pié
Mercancías • camiones • camiones • barcos
• ferrocarriles • aviones
• barcos • camiones
• tuberías
Fuente: Adaptado de “Competencias y regulación en los mercados de transporte. BM. 2002”.
Como puede apreciarse en la Tabla 1, las escalas de análisis del transporte involucran
infraestructuras y medios de diferentes características:
El transporte como subsistema de sistemas
El transporte, si bien actúa por si mismo como un sistema, hace parte fundamental de
otros sistemas -ver Gráfica 4- y otras dimensiones de la política pública, así:
En el Sistema territorial y ambiental puesto que introduce importantes cambios en

la geografía física y espacial de una ciudad o región.
El territorio entendido como un sistema abierto, dinámico en el espacio y en el tiempo,

que recibe importantes insumos derivados sobretodo de las innovaciones tecnológicas,
sometido a procesos de cambio continuo, con mayor o menor intensidad, es receptor
de las decisiones sectoriales como son las del transporte y sus infraestructuras, así
como de sus externalidades sobre el medio ambiente, el paisaje y sobre el individuo
mismo.
Son múltiples los impactos medioambientales que ocasionan los diferentes modos de
transporte: contaminación atmosférica, contaminación del agua y del suelo, ruido,
vibraciones, ocupación del suelo, intrusión visual, congestión, etc.
De todos ellos, el de mayor importancia es el primero, es decir la contaminación

atmosférica que procede del vertido en la atmósfera de sustancias químicas
procedentes en su mayoría de los vehículos de motor. Entre los contaminantes
atmosféricos se destacan: el dióxido de carbono, metano y el óxido nitroso, que son
los responsables del efecto invernadero.
El sector transporte, junto con el producción de energía y la industria es la principal

fuente de emisión de dióxido de carbono, uno de los contaminantes que mas
preocupan en la actualidad por el efecto invernadero que crea.

15
Gráfica N. 4 El transporte como subsistema de sistemas
Sistema
Social
Economía Sector
Nacional Minero
Energético
Sistema
de
Transporte
Sistema Sistema
Territorial Económico
Ambiental
Desarrollo
Regional
Fuente: Elaboración propia
En la economía nacional, la importancia del sector transporte se mide por su

participación, generalmente en el producto interno bruto, en le generación de empleo,
por el hecho de que constituye un servicio público y de que, por consiguiente, su
actividad en cada momento depende del contexto económico en que se desarrolle y
está sujeto a como evolucionen las actividades restantes del país. En la economía
nacional y Distrital, el sector transporte viene a utilizar un porcentaje alto del
presupuesto asignado al gasto público.
En el marco del sistema social, los objetivos humanistas han ido adquiriendo cada
vez mas relevancia a lo largo de estos últimos años, de tal forma que los criterios de
rentabilidad económica y social han ido desplazando a los financieros, dando lugar por
ejemplo, a justificarse el otorgamiento de subsidios a determinados grupos
poblacionales, como personas con movilidad reducida, adultos mayores, estudiantes,
por ejemplo. Dentro de este sistema se incluye el componente ambiental.
Es importante por el consumo energético, frente al consumo de la industria y de los

hogares. Este consumo puede ser hasta del 50 %, en el cual el transporte en
vehículos particulares, es el mas alto.
Se puede concluir, que es indudable, la incidencia que el transporte tiene en el

desarrollo regional, y la influencia que ha ejercido en la localización de la población
sobre el territorio.

16
Bibliografía recomendada
• Decreto 190 de 2004 “Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas
en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003”. Artículos 162, 163 y 164.
Departamento Administrativo de Planeación de Bogotá.
• Comisión para América Latina y el Caribe (CEPAL). El desarrollo del transporte

público urbano en América latina y el mundo. Santiago de Chile. 1994
• Rodríguez B. Luís Enrique y otro. Empresas Públicas de Transporte en Bogotá Siglo

XX. Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. Bogotá, Primera Edición, 2003.
• ORTUZAR, Juan de Dios. Modelos de Demanda de Transporte, Segunda Edición,

Ediciones Universidad Católica de Chile. Santiago de Chile; 1994.
• REGUEROS, Fabio. Reflexiones sobre el Transporte Urbano. Universidad Nacional

de Colombia. Facultad de Ingeniería. 1995
• MOLINERO MOLINERO, Angel y SÁNCHEZ ARELLANO, Ignacio. Transporte Público:

Planeación, Diseño, Operación y Administración. México. 1996.
• AGENCIA DE COOPERACION INTERNACIONAL DEL JAPON (JICA). Estudio del Plan

Maestro de Transporte Urbano de Santa Fe de Bogotá. Bogotá. 1997.
• VEEDURÍA DISTRITAL. Presente y futuro de la movilidad urbana en Bogotá: Retos

y realidades. Editor Ricardo Montezuma, Bogotá, D.C. 2000
• REGUEROS, Fabio. Reflexiones sobre el Transporte Urbano. Universidad Nacional

de Colombia. Facultad de Ingeniería. 1995

17
Movilidad y transporte
Taller módulo I: Movilidad y entornos Locales
Se ha considerado siempre que hay una estrecha relación entre las formas urbanas y la
naturaleza y estructura de las redes de transporte. Así mismo, la movilidad y sus
factores asociados poseen características que hacen complejo su análisis, y la
convierten en un sistema de interés estratégico en la planificación e intervención del
territorio. Los ámbitos de estudio van desde los escenarios locales, urbanos,
metropolitanos, regionales, nacionales e internacionales.
Dada su capacidad de articulación de esos distintos ámbitos, es posible plantear que la

movilidad se estructura a través de distintos susbsistemas espaciales que
paulatinamente se van articulando hacia subsistemas más amplios.
Objetivo:
• Fortalecer criterios de análisis sobre la identificación de factores asociados a la

movilidad local.
• Identificar las dinámicas socioeconómicas y los flujos de transporte generados,
en un ámbito local.
Actividades y Productos:
Teniendo en cuenta su entorno cotidiano laboral, de estudio, de vivienda, o actividades

socioeconómicas en general, realice las siguientes acciones:
a. Delimite un área de análisis no menor a 10 manzanas, en la cual se puedan analizar

claramente condiciones de movilidad reinantes en dicha zona.
b. Proponga criterios técnicos que permitan justificar dicha área de análisis.
c. Con basa en el contenido del Módulo 1, determine aspectos reinantes en la zona
que inciden en las condiciones actuales de movilidad.
d. De acuerdo con su conocimiento de la zona, enuncie y describa no menos de 5
problemas que afectan el adecuado funcionamiento de las actividades
socioeconómicas predominantes en el área de estudio, derivados del
comportamiento del sistema de movilidad.

18
Módulo II: Planeación de la movilidad
Tradicionalmente, se entiende que el objetivo de la planeación del transporte11 es

hacer la mejor predicción de las necesidades futuras del sector y de las consecuencias
de la implantación de diversas facilidades, de tal forma que el sistema de transporte
garantice una movilización segura y económica de personas y bienes.
Sin embargo, se debe asegurar la utilización más eficiente de las facilidades existentes
antes de entrar a pensar en nuevas inversiones en infraestructura, las cuales además
de ser cuantiosas, requieren plazos generalmente largos para su ejecución y puesta en
servicio.
En forma esquemática, puede decirse que el objeto de la planeación del transporte es

responder adecuadamente a las necesidades de movilización de la población, por
medio del desarrollo de la infraestructura y de la utilización de los medios de
transporte, estableciendo los costos de la solución, las fuentes de los recursos
necesarios, y los plazos respectivos a las etapas propuestas.
Sin embargo, las crisis energéticas y económicas, y el consiguiente aumento de costos

del transporte, han sido entre otras, una de las causas de los últimos cambios en la
política de transporte a nivel mundial: por un lado, ha habido un cambio en las pautas
de comportamiento de la sociedad, con una mayor sensibilización hacia las cuestiones
sociales y ambientales, dando prioridad en el desarrollo económico a la calidad de
vida; en segundo lugar, ha habido una preocupación por los desequilibrios territoriales
a nivel urbano y regional.
Lo anterior ha producido un cambio en el modo de planificar en las últimas décadas. El

primer cambio significativo es en el objetivo buscado. En los años en que comenzó la
crisis del petróleo, se buscaba el desarrollo económico; luego este se condicionó al
desarrollo regional, y desde los años noventa, obedece a propósitos de orden
medioambiental y de calidad de vida, que han venido a constituir el concepto de
desarrollo sostenible, el cual se define como el desarrollo que satisface las
necesidades del presente, sin poner en peligro la posibilidad de que las generaciones
futuras satisfagan las suyas12.
Modelos de planificación
El modelo clásico de transporte, denominado de “las cuatro etapas” diseñado hace

más de 30 años, supone que el proceso de toma de decisiones del viajero se toma en
cuatro etapas:
• El viajero decide si hacer o no el viaje o enviar una mercancía,

• Identifica el destino,
• Decide el modo de transporte y finalmente,
• Elige su ruta óptima.
Para hacer modelos sobre cada una de las fases de todos los viajes, se necesitaría un
número tal de datos geográficos, económicos y sociológicos que haría imposible la
aplicación de modelos simplificados. Por tanto se utilizan modelos analíticos, los cuales
11
Duarte, Eduardo, Notas de Clase de Planeación de Transporte. Universidad Nacional, 2002, Bogotá.
12
Izquierdo de Bartolomé, Rafael. Editor. Transportes un Enfoque Integral, Madrid, 2001, 2a Edición.
19
reducen el número de variables que entran en juego en el problema, por ejemplo un

modelo sencillo tendrá en cuenta variables como: distancia, tiempo, motivo del viaje,
entre otros.
Así mismo, cuando se proyecta una nueva infraestructura o un nuevo servicio de

transporte, el técnico debe determinar los beneficios en ahorros de tiempos de viaje y
cómo los usuarios modificarán su comportamiento en respuesta a una reducción de
tiempos de viaje.
Se puede decir que los modelos han seguido dos grandes líneas de desarrollo a partir
del modelo inicial de las cuatro etapas: una es la de los modelos de tipo urbano,
que consideran los usos del suelo tratando de integrar el sistema de transporte en su
sistema territorial, y la otra es la de los modelos de tipo interurbano, utilizados
para la planificación de comunicaciones fuera del ámbito urbano, o de larga distancia,
que tienen un enfoque eminentemente sectorial, y se pueden utilizar para:
• Construir modelos regionales o nacionales,

• Estudios de corredores, por ejemplo, Bogotá – Buenaventura,
• Estudios en medio rural,
• Estudios de tipo logístico, que se centran en el transporte de un determinado
tipo de mercancías o grupos de ellas, por ejemplo las flores.
Modelo de transporte de 4 etapas
La información asociada a la oferta y la demanda de movilidad permite alimentar un

modelo de transporte, cuyas etapas y características posibilita la realización de las
diferentes fases de análisis. El procedimiento consiste en definir y ajustar un modelo
simplificado de la movilidad actual, que explique los flujos de pasajeros y mercancías
existentes, para lo cual se sigue el proceso de cuatro etapas, que se menciona a
continuación:
- Modelo de generación /atracción: en esta primera etapa, se elabora el

modelo a partir de la información consignada en la encuesta de movilidad13,
referida a la decisión del usuario de realizar o no el viaje, cuantificando el
número de viajes que produce cada zona de origen y los que son atraídos por
cada zona de destino. El resultado será dos cifras asociadas a cada nodo de
cada una de las zonas: viajes que salen y viajes que entran.
- Modelo de distribución zonal: A partir de los resultados de la etapa anterior

se deben ajustar los viajes generados por cada nodo con los atraídos por el
resto. El resultado final, será una matriz de viajes entre orígenes y destinos,
que se ajusta mediante un proceso cíclico con los datos de la encuesta de
movilidad en hogares.
Los anteriores modelos definen la demanda.
13
Las Encuestas domiciliarias sobre movilidad de pasajeros, se vienen utilizando a lo largo de las últimas
décadas, y tienen como objeto contabilizar el conjunto de viajes que a lo largo de un periodo de tiempo
determinado (un día o una semana) se producen desde el interior de una zona residencial en las que se ha
subdividido el área de estudio. Para ello se elabora un cuestionario que habitualmente va dirigido a toda la
familia, y que incluye además de información socioeconómica del hogar y de las personas, de manera
fundamental información relacionada con el número y características de los viajes que realizan dentro de un
periodo de tiempo cada una de las personas del hogar.

20
- Modelo de reparto modal: En esta etapa se divide la matriz de viajes

obtenida en la anterior en tantas matrices como modos de transporte existan
en la zona. La distribución entre modos, se puede hacer atendiendo a criterios
de tiempo de viaje, costo, etc.
- Modelo de asignación a la red: Una vez determinada la matriz de viajes

para cada modo de transporte existente, hay que asignar a cada viaje la ruta
óptima, es decir, cada uno de los elementos de la matriz de cada modo
representa un viaje que, generalmente, puede hacerse siguiendo itinerarios o
recorridos distintos: el mas rápido, el mas corto, el mas cómodo, el mas
barato, etc. Esta cuarta etapa, permite, por tanto, asignar a cada tramo del
grafo de la red de transportes un número de viajes, lo que permitirá analizar su
grado de saturación.
Para ajustar los modelos de las dos primeras etapas – Generación /Atracción, y
Distribución Zonal- se utilizarán los datos obtenidas mediante Encuestas
domiciliarias que permiten determinar la demanda. Con los datos que vinculan la
Oferta y la Demanda, se formularán y ajustarán los Modelos de Asignación y
Distribución Modal.
Una vez terminada la fase de análisis se dispondrá de un modelo ajustado, con el que
se podrá evaluar posibles inversiones alternativas o cambios en la gestión de los
servicios de transporte público, por ejemplo, a partir de la situación actual.14 Los
planes de manera resumida se basan en un proceso que se puede resumir en cuatro
pasos como aparece en la Grafica 5.
Gráfica 5. Etapas de Planeación
Diagnóstico y Formulación de Objetivos
Análisis de posibles soluciones
Evaluación y selección de
alternativas
Puesta en Marcha
Fuente: Adaptado de Molinero, Angel.
14
“Planificación de los transportes” del Libro “Transporte Publico: Plantación, Diseño, administración y
Operación”, México, D.F. Segunda Edición 1997.
21
Accesibilidad
Se hizo referencia a que la movilidad, se define como la cantidad de tránsito que

puede acomodar el sistema (capacidad) y la rapidez con que éste puede desplazarse.
La accesibilidad se considera un factor de interacción espacial entre un origen y

múltiples destinos. Esto implica que además de existir redes físicas y medios de
transporte que unan estos puntos de manera adecuada, facilitando la movilidad,
debe existir la posibilidad de acceder a por lo menos un medio de transporte que le
permita realizar ese desplazamiento.
La accesibilidad también se define como una medida de la facilidad de comunicación

entre actividades o asentamientos humanos, utilizando un determinado sistema de
transporte15.
Por tanto, la interacción entre dos lugares crece, a medida que el costo del
desplazamiento entre ellos es menor. Por tanto, la posibilidad de disponer de una red
de infraestructura, de un medio de transporte adecuado y de recursos financieros para
emprender dicho viaje, también hace parte de los factores que permiten la
accesibilidad a los diferentes destinos que el individuo considere viables.
En efecto, incrementar las condiciones de accesibilidad tanto física como financiera,

redunda en una atracción de oportunidades y actividades para un determinado grupo
de población que se considere afectado. La accesibilidad se entiende como la
“intensidad de la posibilidad de interacción16. La movilidad, se considera un
subconjunto de la accesibilidad urbana; es un componente que tiene que ver con la
fluidez de la interacción en el tiempo.17
Las unidades mas usuales para medir esa facilidad de comunicación, son la distancia,
el tiempo, el costo del viaje o variables relacionadas con ésta. Mediante el cálculo de
los niveles de accesibilidad, el planificador y/o quien toma las decisiones dispone de
una herramienta que le permite:
• Identificar zonas de la ciudad o región con menores posibilidades de movilidad,

• Comparar propuestas alternativas de transporte, valorando si contribuyen al
objetivo de equilibrio territorial, o equidad en el acceso a por lo menos un medio
de transporte.
• Evaluar el impacto y consecuencias en la accesibilidad de diferentes alternativas
de transporte.
Para el caso de rutas de transporte público que no cuentan con paraderos establecidos
de transporte público, se usa el concepto de banda de cobertura o cuenca continua de
accesibilidad. En la Gráfica No. 5, se muestra un ejemplo de la cobertura de ejes
asociados a los puntos de paradero en ámbito urbano como de corredores en escala
regional.
15
Izquierdo, Rafael (Editor). Transporte y Economía del Transporte. Edit. Escuela de Caminos Canales y
Puertos. 2da. Edición, Madrid (España), 2001.
16
Según Hansen -1959- citado por Rodríguez -2000-
17
Rodríguez, Daniel. En Presente y futuro de la movilidad en Bogotá. Veeduría Distrital. Bogotá, 2000.
22
Gráfica No 6 Un modelo de transporte público de pasajeros
Fuente: Molinero, Ángel. Transporte Público, planeación,

administración, operación y control. México D.F. 2001.
En el caso de paraderos establecidos como es el caso de TransMilenio, es frecuente el

uso de radios de cobertura, asociados a una distancia desde la cual los usuarios
pueden acceder en diferentes medios de transporte: a pie, en bicicleta, en vehículo
particular, o en vehículos de transporte público de menor capacidad.
Indicadores de Accesibilidad
Las medidas de accesibilidad territorial, pretenden dar una medida de la separación de

actividades o asentamientos humanos que se encuentran conectados entre si,
mediante un sistema de transporte.
Los elementos esenciales son:
• La medida de la proximidad o separación entre 2 o mas puntos, un sistema de

comunicaciones, el esfuerzo realizado por el individuo, representado en tiempo
o costo.
• Correlación entre los indicadores de accesibilidad y las variables
socioeconómicas y territoriales.
La utilidad de los indicadores de accesibilidad, es su capacidad de facilitar pronósticos

sobre lo siguiente:
• Evolución del número de establecimientos comerciales e industriales,

• Desarrollo demográfico,
• Distribución geográfica de empleos,
• Densidad de población,
• Desarrollo económico como consecuencia de la supresión de barreras físicas
derivadas de la construcción de una nueva vía.

23
Algunos indicadores utilizados con mayor frecuencia que permiten medir la

accesibilidad en una determinada zona son:
• Indicador de Densidad de la red, -Km. carril de vía/Km2 de territorio urbano,

rural o municipal en su conjunto-.
• Km. de red por número de habitantes.
• Número de Km. de la red con diferentes variables:
1. Población activa,
2. No. de empresas industriales, o valor de la producción o de los
servicios.
3. Número de núcleos de población en una región.
Los indicadores de accesibilidad más simples sólo tienen en cuenta la infraestructura

de transporte existente en el área. Ésta se mide como la longitud total de carreteras,
autopistas o líneas de ferrocarril, o como tiempo de viaje al nodo urbano de alto nivel
más cercano.
Estos indicadores proporcionan abundante información sobre un área de estudio, pero

no reflejan el hecho de que muchos de los destinos de interés pueden estar fuera de
ella. Sobre estos conceptos de accesibilidad y su aplicabilidad, se puede concluir lo
siguiente:
• Los investigadores han ampliado el concepto de accesibilidad, como forma de

explicar las interrelaciones entre las actividades humanas, el medio urbano y el
sistema de transporte.
• El concepto de distancia “física” se ha ido ampliando hacia un concepto de
distancia social, medida en costo o tiempo en que incurren los usuarios.
• El objetivo de dotar de buena accesibilidad al territorio, a una ciudad o área
urbana está desplazando, en gran medida el de evitar la congestión.
Con la información obtenida en estos procesos, se pueden elaborar mapas temáticos

de isocronas, isoaccesiblidad, isocostos, etc.
Modelos de Transporte y usos de suelo
A continuación se hace una breve referencia a los modelos que integran el transporte
con los usos de suelo. Todos ellos se basan fundamentalmente en dicha interrelación
como soporte de todo tipo de actividades y los sistemas de transporte, según se
ilustra en la Gráfica No. 7. Existen modelos, que buscan representar las interrelaciones
entre los usos de suelo, soporte de todo tipo de actividades y el sistema de transporte.
Dentro del bloque de usos de suelo, se incorporan al modelo las actividades que
compiten por ocupar determinadas zonas del territorio –empresas, vivienda, comercio-
y el espacio disponible urbanizable con sus características; las primeras ejercen una
presión sobre éste al competir por mejorar su accesibilidad y localización. En el otro
bloque, están los agentes del sistema de transporte –operadores privados, y la
administración que proporcionan infraestructura y regulan la actividad- que, también,
compiten entre si buscando el máximo beneficio económico los primeros, y social el
segundo.
Los dos bloques se relacionan entre si puesto que la red de transporte lo que hace es
que unas áreas de suelo tengan mejor accesibilidad que otras y, por otra parte, las
infraestructuras consumen buena parte del espacio urbanizable disponible.

24
Se resalta de manera general, que los resultados de un modelo por sofisticado que
sea, depende de la calidad y confiabilidad de los datos con los que se alimenta, y estos
datos muchas veces, no son tan precisos. Dicha información es de utilidad para la
comprensión del problema urbano desde la óptica de la teoría de los sistemas y para
orientar decisiones de política de carácter estratégico, pero no para diseñar de manera
detallada soluciones de transporte, lo que requiere análisis específicos detallados, cuyo
alcance no es de este curso.
Gráfica N. 7 Modelo de transporte y usos de suelo
Usos de Suelo Transporte
Usos de suelo Viajes

(Actividades)
Distribución
Espacial
Costo Demanda
Precios Demanda Tiempo
Sistema de
Suelo disponible Transporte
Accesibilidad
Fuente: Adaptado de Transportes: Un Enfoque Integral.

R. Izquierdo. Editor. Madrid 2001
El desafío de la Integración
La integración es un término que se usa actualmente con mucha frecuencia en

diversas situaciones. De manera particular, en el caso del transporte publico de
pasajeros en Bogotá, en vista de las grandes diferencias que existen entre servicio
tradicional y el prestado por TransMilenio, hacen prever que no será una tarea fácil
para la administración distrital, consolidar un sistema único, integrado.
¿Por qué es tan importante lograr un viaje en el que se mitiguen los impactos del
trasbordo? El servicio de transporte público, tanto en Bogotá como en las principales
ciudades del país se encuentra en una fase de transformación. Igual viene sucediendo
en diversas ciudades latinoamericanas y europeas.
Por otro lado, en el caso de la demanda, la gente viaja cada vez mas lejos, con mayor
frecuencia y por múltiples razones, tanto las mercancías como los pasajeros. Para
hacer frente a este reto, el servicio de transporte público debe ofrecer una variedad de
servicios “puerta-a-puerta”, en el que se minimicen los impactos del trasbordo, para
estar en capacidad de competir incluso con el vehículo particular en el caso de los
pasajeros. En consecuencia, se trata de ofrecer un servicio de movilidad que satisfaga
lo máximo posible, las necesidades particulares de las personas y de las mercancías.

25
La realidad es que la eficacia de un sistema de transporte público depende de su

facilidad de uso, lo cual exige una buena integración entre las infraestructuras y los
servicios, así como una continuidad física y operativa de la red en su conjunto. Por
tanto, es ese conjunto del sistema el que debe funcionar perfectamente y no
solamente una de las partes como sucede en Bogotá con el caso de Transmilenio. La
integración se puede abordar desde diferentes ángulos y debe darse en diferentes
niveles, como se enuncia a continuación:
Niveles de integración
En el caso de los pasajeros, dado que se considera un servicio público, se hace

necesaria una planificación y gestión del transporte público que se centre, en tres
aspectos:
• Integración administrativa,
• Integración de tarifas e
• Integración física y operacional.
Esta integración requiere un componente institucional que promueva la integración

física de los diferentes elementos del sistema, modos motorizados - buses urbanos e
interurbanos de corta distancia y no motorizados, sin olvidar el papel que el
automóvil, las bicicletas y los peatones, pueden jugar como medios complementarios.
Un elemento clave en la integración física y operacional son los intercambiadores

de transporte o modales18, que son rótulas del sistema los cuales intentan
optimizar las condiciones en que se realizan los trasbordos entre modos. Debido a su
importancia en el sistema de transporte y a la complejidad que en algunos casos
alcanza, es necesario identificar los aspectos claves a tener en cuenta en la
planificación e interacción con los usos de suelo y en el proyecto mismo, tales como:
• Localización,
• Diseño funcional,
• Gestión y explotación,
• Sistemas de información
• Actividades complementarias.
Un enfoque integrado implica, entre otros aspectos la integración de:
• Políticas de transporte, usos de suelo y medio ambiente,

• Estratégica entre los diversos modos de transporte y entre infraestructuras,
gestión, información y tarifaria,
• Operacional de diferentes servicios, tarifas e información normalmente en
transporte público,
• Institucional entre quienes tienen competencia en materia de transporte.
• Estructural con otros sectores: espacio público, equipamientos, servicios
públicos, vivienda y entorno.
Es necesario anotar que este enfoque debe superar problemas como los enunciados en
la Tabla No. 2, en la cual se plantean algunas alternativas de solución:
18
Consorcio de Transportes de Madrid. Contribución de los modos de transporte a la movilidad sostenible.
Madrid, 1997.
26
Tabla No. 2 Problemas de la integración
Problemas Soluciones
Planificación de transporte y usos de Adoptar un enfoque integrado del
suelo inadecuada transporte y el entorno urbano
Diferentes actores y dos sub sistemas Diseño de una red integrada de
desarticulados. transporte público única que maximice su
conectividad y minimice los trasbordos
mediante intercambiadores modales.
Integración física.
Incomodidad del trasbordo por Construir intercambiadores modales y
inadecuadas e inexistentes paraderos técnicamente diseñados.
infraestructuras.
Dificultad de medios de pago diferentes Establecer medios de pago,
tecnologías de cobro y validación de
tiquetes, únicos.
Información sobre los servicios desigual a Prioridad a un sistema de información
los usuarios único, en igualdad de condiciones para
todos los usuarios.
No planificación gestión y operación del Consolidación de una autoridad de
sistema de transporte público tradicional. transporte que coordine y ponga en
marcha un sistema único de transporte
público.
Sistema de transporte y trama urbana
Cada modo de transporte tiene diferentes características técnicas asociadas a

ocupación de espacio vial, flexibilidad, capacidad de sillas ofrecidas, ruido, etc. Estas
características determinan su funcionalidad. Un aspecto a tener en cuenta cuando se
va a elegir el modo de transporte, es analizar la trama urbana en la que se va a
insertar. Por ejemplo es fundamental, considerar aspectos como:
• Red vial existente,

• Espacio público disponible,
• Calidad ambiental
• Actividades desarrolladas en el entorno.
El vehículo particular es el medio de transporte que mejor se amolda a la

particularidad de casi todos los viajes en áreas urbanas, ofreciendo un servicio
personalizado puerta a puerta. No existe ningún modo de transporte que tenga la
misma versatilidad y flexibilidad del automóvil. Sin embargo, tiene el problema de
demandar sitio para estacionamiento en el origen y en el destino, genera altos niveles
de congestión, y problemas medioambientales.
Los sistemas de transporte masivo tronco alimentados19, tienen alta capacidad y

mayor velocidad, menor flexibilidad y menor ocupación de espacio vial, presentan
condiciones adecuadas para el desplazamiento de grandes cantidades de personas, a
19
Cuando las rutas alimentadoras convergen en una sola línea o ruta troncal, mediante unidades de menor
capacidad con el fin de conducir a los usuarios a un área en la que es posible realizar trasbordos entre
vehículos de mayor o menor capacidad según sea el caso.

27
mayores velocidades. Por ello, son adecuados para viajes radiales desde zonas densas
y distancias relativamente altas.
Los buses interurbanos de corta distancia, cubren viajes habituales generados en

municipios dormitorio. Para viajes cortos al interior de determinadas zonas, es
deseable utilizar vehículos de mediana capacidad, cuyas rutas no deben competir con
las del sistema tronco alimentado, sino complementarlo o servir viajes cortos. Igual
sucede con las ciclo-rutas, cuyas particularidades son ideales para viajes de recorrido
medio, o para alimentar el sistema único de transporte público colectivo. Ver Gráfico
No. 8.
Gráfico No. 8 Enfoque integrado en la movilidad de pasajeros
Origen Destino
Pie T. Público Pie

Taxi T. Privado Taxi
Bicicleta T. Masivo T. Público
T. Público Taxi Bicicleta
Intercambiador Modal
Lo deseable es que el usuario pueda realizar trasbordos entre diferentes modos y

medios de transporte, con el fin de optimizar su viaje en tiempo y costo. Los nodos se
denominan intercambiadores. De ello se habló en este módulo.
Teniendo en cuenta lo anterior, el reto del transporte público es básicamente,

mantener la demanda actual cautiva y de manera muy optimista, alcanzar grados de
versatilidad próximos a los del automóvil, con el fin de ser una alternativa real para
los usuarios del automóvil y atraer pasajeros de este modo al transporte público.
En el caso de las mercancías, la integración da lugar al transporte multimodal,

definido como aquel transporte que utiliza sucesivamente varios modos de transporte,
entendiendo como tales los siguientes: carreteras, ferrocarril, marítimo - portuario,
aéreo, ductos, fluvial. Ver gráfico No. 9.
Se denomina así, la unión coordinada de estos modos, en el cual, el contenedor y la

“caja móvil” juega un papel preponderante, pues cada día es mayor el número de
productos que lo utilizan por razones de eficiencia y competitividad.

28
Gráfico No. 9 Enfoque integrado en el transporte de mercancías.
T errestr e P u er to N av iero P u erto T errestr e
T ra nsp o r te m u ltim o d a l
V e nd e d o r C o m p ra d o r
Fuente: Curso de políticas de transporte. CEPAL, 2001.
Las principales ventajas que este sistema de transporte presenta son las siguientes20:
• Seguridad en todos los trayectos: menores riesgos de accidentes,

• Seguridad de las mercancías: no se ve afectada en las operaciones ni en las
maniobras de transferencia,
• Rapidez y regularidad del trayecto: Desaparición de averías e incidentes en la
carretera,
• Dominio del transporte: Hace referencia al hecho de existir un operador de
transporte multimodal, el cual conserva integralmente el dominio y la
responsabilidad comercial de las mercancías desde su origen hasta el destino.
A partir del concepto de transporte multimodal, surge el concepto de los centros

logísticos, como un equipamiento metropolitano, como un instrumento estratégico
para garantizar la competitividad de la economía local y global de un país, y como un
eslabón clave en la cadena de distribución física de mercancías.
Un centro logístico es un conjunto de instalaciones y equipamientos –infraestructura

de transporte- donde se desarrollan distintas actividades relacionadas directamente
con el trasporte nacional e internacional, que puede ser utilizado conjuntamente por
industriales y distribuidores, y que dispone de una serie de servicios complementarios
a la carga que pone a disposición de los distintos usuarios – transportadores,
industriales, almacenistas, distribuidores, agentes, etc-
En el centro logístico se puede desarrollar el trasbordo, grupaje y/o el intercambio

modal de mercancías, y en él, las mercancías pueden almacenarse o bien someterse a
procesos de transformación y acabado.
Movilidad sostenible
La situación no sostenible que viven las ciudades, derivada de la congestión vehicular

en los centros urbanos, el ruido, la contaminación ambiental, el efecto barrera, la alta
ocupación de suelo urbano por la extensión de la malla vial, la intrusión visual de los
20
Adaptado de Izquierdo, Rafael. Transportes un enfoque integral. Madrid, 2001.
29
automotores, de manera general, se denominan externalidades. Estos aspectos no

pueden ser solucionados solo con el incremento de inversión en nuevas
infraestructuras. Se hace necesario reorientar la discusión tradicional de la evolución y
futuro de la movilidad de manera general, y en particular en Bogotá.
Los impactos negativos generados por la creciente motorización, el desconocimiento

del peatón, los vehículos ocupando gran cantidad de áreas urbanizables, de espacio
público mientras estacionan y mientras viajan, los usos comerciales generando altos
impactos sobre las condiciones de tráfico, la población no debe seguirlos soportando,
por razones ambientales, de salud pública, ni urbanísticamente.
Es por ello que la política de transporte se encuentra en un momento de transición,

en el que es necesario que el transporte realmente se de en condiciones de calidad
para los ciudadanos con el fin de facilitar la realización de sus actividades cotidianas, y
para acceder a las múltiples oportunidades que ofrece la ciudad, acorde con las
particularidades del territorio distrital en diferentes escalas de análisis.
Es necesario tener en cuenta la interacción entre movilidad y entorno urbano, donde

además de entender y atender esos desplazamientos de bienes y personas, debe
incorporar como parte integral de las soluciones, la mitigación de las externalidades
que genera sobre el medio ambiente urbano, incluido al ser humano.
Una movilidad sostenible persigue, dentro de sus objetivos, integrar criterios que
minimicen los impactos negativos generados por el transporte y maximicen la
movilidad. Así mismo, busca equilibrar el costo pagado por los usuarios, derivado de
sus desplazamientos (fundamentalmente en vehículo particular), con el costo real en
el que se incluyan las implicaciones de su decisión de emprender un viaje y generar
contaminación, accidentes, saturación, dado que estas son cubiertas de manera
mínima por los agentes generadores.
La planificación sustentable del transporte, requiere un comportamiento equitativo que

compense a los usuarios que utilizan menos recurso vial y generan menores
externalidades (como es el peatón), mientras que quienes consumen mayor recurso
deben asumir los costos sociales en que incurren.
La búsqueda de equidad en ese sentido, está impulsando cambios en la planificación y

gestión de las infraestructuras al poner en entredicho la tesis de que generando
nuevas infraestructuras se resuelven los problemas de congestión, pasando a la
necesidad de promover una movilidad sostenible.
En el caso de Bogotá, la propuesta de Plan Maestro de Movilidad21, se basa en dicho

concepto de movilidad sostenible (adaptado del Plan de Aplicación de las Decisiones de
la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de la Organización de las Naciones
Unidas, Johannesburgo 2002 y de The Centre for Sustainable Transportation of
Canadá (www.cstctd.org).22,
La movilidad sostenible conlleva:
• Un enfoque integrado en la formulación de políticas de los sistemas de

transporte en los niveles nacional, regional y local.
• Busca la equidad entre generaciones, modos de transporte y grupos
socioeconómicos.
21
Secretaria de Tránsito de Bogotá -Duarte, Guterman. Plan Maestro de Movilidad. 2006. Versión Final.
22
Consultar dicha página. Bajar texto relacionado con el tema.
30
• Satisface las necesidades básicas de accesibilidad de manera segura, eficiente,

de costo accesible y consistente con la salud humana y el ecosistema.
• Ofrece escogencia modal y soporta una economía en crecimiento.
• Limita las emisiones de gases y los desperdicios dentro de la habilidad del
planeta para absorberlos; optimiza el consumo de recursos -no renovables y
renovables-; y reutiliza y recicla sus componentes.
• Minimiza el uso de la tierra y la producción de ruido y contaminación visual.
• Promueve la inversión y el desarrollo de políticas y proyectos económica y
financieramente sostenibles.
• Promueve la participación de la población en las instancias de decisión,
seguimiento y evaluación de los proyectos.
Los objetivos de gestión que pueden emprender las entidades públicas responsables
de la movilidad para contribuir a la movilidad sostenible en el marco de una estrategia
de interacción entre el transporte, los usos de suelo y el medio ambiente, se expresan
en decisiones a favor de:
• Eficiencia económica en el mercado del transporte, lo cual significa maximizar

los beneficios de los usuarios del sistema de transporte, asumiendo los costos en
que incurre cada uno de ellos.
• Protección del medio ambiente,
• Calles y barrios habitables,
• Garantizar la seguridad de las personas,
• Equidad en el acceso al transporte en condiciones similares para todos,
• Integración social que incluye la accesibilidad a los que no tienen vehículo
particular y para las personas de tercera edad y movilidad reducida.
• Contribución al desarrollo económico, en la medida en que mejoran la
accesibilidad a múltiples actividades, y a mejorar la calidad ambiental.
• Equidad intergeneracional, en la medida en que tienen efectos positivos en las
futuras generaciones, por menor ocupación de suelo y agotamiento de los
recursos no renovables como el petróleo.
Si bien los conceptos de movilidad y accesibilidad, aportan unas reflexiones sobre

como abordar los problemas de desplazamiento de bienes y personas,
tradicionalmente se han venido perfeccionando técnicas que permiten planificar
diversos aspectos sectoriales del transporte, con el fin de identificar proyectos
específicos que permitan solucionar problemas de manera aislada.
Es importante que quienes toman decisiones, estén comprometidos con los objetivos
que se proponen en el Plan Maestro de Movilidad y con los grupos afectados.
Los conceptos plateados en este capítulo son fundamentales para ser desarrollados en
el marco de los planes maestros, principalmente de equipamientos, con el fin
promover acciones conjuntas entre diferentes entidades y las que conforman el sector
de la movilidad.
Lecturas recomendadas
• Planeación de transporte y usos de suelo: ¿Automovilidad o accesibilidad? En

Presente y futuro de la movilidad urbana en Bogotá. Veeduría Distrital. Bogotá,
2000, Primera Edición
• http://www.dama.gov.co/publnew/pga/pga6.htm
• http://ccqc.pangea.org/cast/sosteni/soscast.htm#3

31
Taller módulo II: Prospectiva y movilidad
Prospectiva y movilidad
Merced a múltiples factores, (económicos, ambientales, socioculturales y políticos), las

dinámicas territoriales se encuentran en continuo proceso de transformación. La
planificación y las políticas que sobre el territorio se tomen, deben tener un horizonte
de actuación de largo plazo, que permitan vislumbrar los cambios futuros y anticiparse
con decisiones estratégicas que den cabida de manera adecuada a las transformaciones
venideras.
Objetivo:
Con base en la misma área determinada en el Taller No. 1, y los resultados obtenidos
en él, propiciar una reflexión prospectiva sobre territorio y movilidad, articulando un
análisis local con ámbitos más amplios de dinámica espacial.
Actividades:
a. Para la zona en estudio, identifique interrelaciones entre movilidad y usos de suelo

actual y futuro, teniendo como marco de referencia el modelo territorial previsto en
el Plan de Ordenamiento Territorial – POT (Decreto 190 de 2004).
b. Formule objetivos y metas asociados a la movilidad, que orienten decisiones de
política pública de movilidad y planificación urbana y regional que contribuyan a la
consolidación del modelo de ciudad deseada, en el horizonte del POT.
c. Proponga programas, ideas de proyectos y medidas que hagan posible el logro de
los objetivos planteados por Usted.
d. Proponga esquemáticamente por lo menos 5 indicadores que permita monitorear
el cumplimiento de objetivos y metas propuestos.

32
Módulo III: Niveles de responsabilidad que tienen las
instituciones
En la primera etapa del proceso de descentralización se asignan a los municipios

funciones en educación, salud, agua potable y saneamiento básico, vías y transporte
urbano, entre otros. Simultáneamente, se suprimen estas funciones en la Nación. El
énfasis del traslado es netamente municipalista por cuanto no se efectúan cambios
sustanciales con respecto a los departamentos.
En términos de competencias, el nuevo enfoque da a los municipios la posibilidad de

que cada uno priorice sus necesidades y conforme a ellas pueda realizar acciones en
infraestructura vial, transporte urbano, agua potable y saneamiento básico, entre
otras.
Así mismo, a los municipios, les corresponde prestar los servicios públicos que
determine la Ley, entre estos el transporte, generar estrategias que orienten el
desarrollo de su territorio y construir las obras requeridas para hacer realidad dicho
desarrollo.
Con el tiempo se han hecho evidentes los vacíos generados por esta nueva
distribución territorial, de recursos y competencias, pues no se han ajustado las
funciones de la Nación, los departamentos y demás instancias intermedias en la
planificación, coordinación y gestión de asuntos cuyo alcance y particularidades
trasciende el ámbito local como es el caso de la provisión de servicios de transporte
y sus infraestructuras.
El Decreto 80 de 1987 “Por el cual se asignan unas funciones a los municipios en

relación con el transporte urbano”, considerado un manual de funciones delegadas a
los municipios, le da el carácter de servicio público y establece que corresponde al
municipio desarrollar una serie de funciones para la prestación del servicio de
transporte terrestre urbano de pasajeros, en lo relacionado con:
o Rutas de transporte público,

o Empresas de transporte público,
o Fijar tarifas de transporte público de pasajeros,
o Recorridos urbanos de vehículos interurbanos dentro de la ciudad,
o Sancionar a quienes infrinjan el Código Nacional de Tránsito,
o Expedir tarjetas de operación
o Fijar la capacidad de vehículos tipo taxi en las modalidades urbano y
suburbano,
o Fijar la capacidad transportadora de las empresas de transporte (número de
buses).
La movilidad como un servicio público
En el caso colombiano, dentro de la concepción de servicios públicos, esta el de

procurar su eficiencia, oportunidad y prontitud en su prestación, a precio razonable o
tarifa, como contrapartida por parte de los usuarios o beneficiarios.

33
El transporte público terrestre de pasajeros constituye un servicio público inherente a

la finalidad social del Estado y sujeto a la intervención y reglamentación de
autoridades competentes, en cuya prestación juega un papel decisivo la participación
del sector privado.
En desarrollo del marco constitucional, el Congreso de la República ha expedido a su

vez un marco legal cuyo objeto es el de unificar los principios y criterios que deben
servir de fundamento para la regulación y reglamentación del transporte público y su
operación en el territorio nacional, y son fundamentalmente:
o La Ley 105 de 1993 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre

transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las
entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se
dictan otras disposiciones” y
o La Ley 336 de 1996 “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte”,
soportadas todas en la siguiente premisa:
“Existirá un servicio básico de transporte accesible a todos los usuarios”….
La ley 105 de 1993, en concordancia con lo establecido en el artículo 24 de la

Constitución Política, según la cual todo colombiano puede circular libremente por el
territorio nacional, definió el transporte público de manera general como “…una
industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de
vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de
libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios a una contraprestación
económica…”
La Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito”, rige en
todo el territorio nacional y regula la circulación de peatones, usuarios, pasajeros,
conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos; así como la
actuación y procedimientos de las autoridades de tránsito.
Con fundamento en estas normas, el Gobierno Nacional ha dictado numerosas normas

y regulaciones acerca del transporte en general y del transporte urbano:
De acuerdo con lo anterior el alcalde es el responsable directo de una gestión muy

compleja que conlleva para su adecuado cumplimiento, alto grado de tecnificación y
de requerimientos de información, los cuales son directamente proporcionales al
tamaño de las ciudades. El Código de Régimen Municipal desarrolla este artículo y
precisa la competencia de los municipios en la prestación de este tipo de servicio
público.
Las normas de tránsito y transporte emitidas por el nivel nacional hacen a los alcaldes
responsables de una serie de funciones. La Ley 105 de 1993, le da el carácter de
servicio público al transporte en los siguientes términos: “La operación del transporte
público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien
ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación, en
condiciones de calidad, oportunidad y seguridad”.
Excepcionalmente, dice la mencionada Ley, que la Nación, las Entidades territoriales,

los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado de
cualquier orden, podrán prestar el servicio público de transporte, cuando este no sea
prestado por los particulares o se presenten prácticas monopolísticas u oligopolísticas
que afecten los intereses de los usuarios.
34
En todo caso, dice, el servicio prestado por las entidades públicas estará sometido a
las mismas condiciones y regulaciones de los particulares: “Existirá un servicio básico
de transporte accesible a todos los usuarios”….
El Estatuto Nacional del Transporte, plasmado en la Ley 336 de 1996 hace una
recopilación de legislación asociada y ratifica el carácter de servicio público esencial
del transporte público de viajeros, bajo la regulación del Estado, que la Ley le otorga a
la operación de las empresas de transporte, lo cual implicará la prelación del interés
general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía en la prestación del
servicio y a la protección de los usuarios.
De manera particular, el Decreto 170 de 2001, reglamentario de dicha Ley, en su

Artículo 6 define el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo de
pasajeros como aquel que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de
transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en esta modalidad, a
través de un contrato celebrado entre la empresa y cada una de las personas que han
de utilizar el vehículo de servicio público a esta vinculado, para recorrer total o
parcialmente una o mas rutas legalmente autorizadas.
Para acceder una empresa a la prestación de este servicio público de transporte,

estará sujeta a la expedición de un permiso o la celebración de un contrato de
concesión o de operación suscrito por la autoridad competente, como resultado de un
proceso licitatorio, efectuado en las condiciones establecidas en el mismo Decreto.
Se puede concluir, que existen elementos de política que dan autonomía a los
municipios, distritos y áreas metropolitanas legalmente constituidas, sobre el manejo
del transporte público, pero no da ninguna competencia a instancias de nivel territorial
superior con excepción del Ministerio de Transporte, para el caso de rutas que circulen
por más de un municipio.
Instituciones responsables del transporte y tránsito en las ciudades

colombianas
Con base en la Resolución 03486 del 11 de Agosto de 1993, aprobada por el Ministerio
de Transporte, “Por la cual se fijan pautas para la creación, funcionamiento y
reglamentación de los Organismos de Tránsito y transporte y se derogan las
Resoluciones No. 02444 de 1989 y 04867 de 1992”, se actualizó el procedimiento para
la creación de organismos de tránsito y transporte, en los municipios interesados en
ello.
Dicha Resolución, entre otras, prevé la elaboración de un estudio de factibilidad que

como mínimo debe contener el área de influencia del municipio teniendo en cuenta la
existencia de otros organismos de tránsito en la región. Desde el punto de vista
operativo, debe incluir un análisis del servicio público de transporte urbano,
suburbano, periférico y veredal, el flujo vehicular, parque automotor, presupuesto de
funcionamiento, estructura administrativa y operativa, en general un plan vial del
Municipio.
Para los efectos correspondientes, se clasifican los Organismos de Tránsito en

categorías A, B, o C, según lo establecido en el Decreto 1147 de 1971, siendo la
Categoría A, la que acredita mayor puntaje. Las Secretarias de Tránsito
Departamental, asumen las funciones de los municipios menores.

35
De manera general, estas dependencias concentran sus funciones en el manejo de las

denominadas especies “venales”, relacionadas con matrículas de vehículos, placas
para vehículos, licencias de conducción, comparendos, mas no en una adecuada
planificación del transporte público colectivo y del tránsito en la ciudad.
Se puede concluir, que en general la legislación da una clara señal de

“municipalización del transporte”, pues solo opera para organismos de tránsito de
orden municipal, lo que da una autonomía, y un énfasis a los municipios en la
planeación, operación y control del transporte y sus infraestructuras.
Se puede percibir que los problemas de transporte y de configuración de las

infraestructuras viales se escapan del ámbito local, no solamente por sus causas sino
por sus implicaciones territoriales. Por lo anterior, la capacidad de gestión que tienen
los administradores locales para concertar, negociar, coordinar y liderar estos asuntos,
es limitado, puesto que la movilidad no reconoce límites político administrativos.
La planificación de la movilidad y el ordenamiento territorial
Si bien Bogotá no constituye un área metropolitana con los municipios de la Sabana,

no existe una entidad de escala regional responsable de coordinar la planeación
integral del territorio, del transporte, sus infraestructuras, integrado con la operación
del transporte público y del tránsito en un contexto regional, con el fin de asegurar la
utilización más eficiente de las facilidades existentes, así como la planificación de
nuevas inversiones en infraestructura. La Ley 388 de 1997, “Desarrollo Territorial”
enmarca la planificación y el ordenamiento del transporte y sus infraestructuras en el
ámbito urbano y su interrelación con las áreas circundantes.
Participación del Gobierno Nacional
A partir de circunstancias asociadas a la puesta en marcha del proyecto Metro para la

ciudad de Medellín, el Gobierno Nacional decidió otorgar subvenciones a la
infraestructura y a los equipos en el caso de sistemas de transporte masivo de alta
capacidad, mas no a la operación.
En este sentido, se aprobó un marco de política para su participación, introduciendo

una diferencia en lo que corresponde a los sistemas de transporte público colectivo
tradicional, cuya competencia esta completamente en cabeza de los municipios, y el
transporte masivo de pasajeros asociada a sistemas de transporte técnicamente
diseñados y operados con criterios de eficiencia, promovidos en las principales
ciudades, para los cuales la participación de la Nación está asociada al cumplimiento
de una serie de requisitos por parte de los municipios.
Con base en lo anterior, se entra a diferenciar estas dos modalidades de prestación de

servicios, derivados del marco de política y legislación colombiana:
- El transporte público colectivo urbano de pasajeros tradicional, gestionado por

los municipios directamente.
- El transporte masivo urbano de pasajeros, enmarcado en una legislación

reciente, en la cual está previsto la participación del Gobierno Nacional en la
financiación de las infraestructuras y de los equipos, dice la Ley, puesto que
estaba orientada a sistemas de transporte masivo tipo metro.
Con base en lo anterior el Gobierno Nacional generó una dualidad en las políticas de

36
transporte público colectivo de pasajeros en las ciudades colombianas, y determinó

acciones de política asociados a cada una de ellas, que se plasmaron en el Documento
Conpes 3167 de 200223.
En materia de competencias para la regulación del transporte y el tránsito, es

atribución del Ministerio de Transporte, en coordinación con las diferentes entidades
sectoriales, la definición de las políticas generales sobre el transporte y el tránsito, sin
perjuicio de la distribución de competencias de orden jurisdiccional entre la Nación y
las diferentes Entidades Territoriales.
Por ejemplo, en el Distrito Capital, por su parte, el transporte de pasajeros entre el

mismo y los municipios contiguos será organizado por las autoridades de tránsito de
ambos municipios, quienes de común acuerdo adjudicarán las rutas y su frecuencia.
En el caso de las Asociaciones de Municipios conformadas con el fin de prestar servicio

unificado de transporte o de las Áreas Metropolitanas, los planes de movilidad y
transporte deberán elaborarse en coordinación con las autoridades de sus municipios
integrantes y con las de los niveles departamentales y regionales. En jurisdicción del
Área Metropolitana será autoridad competente respecto del transporte colectivo la
Autoridad de Transporte Metropolitano o los Alcaldes respectivos en forma conjunta,
coordinada y concertada.
Las autoridades territoriales serán las encargadas de la organización, vigilancia y

control de la actividad transportadora dentro de su jurisdicción, pero ejercerán sus
funciones con base en los criterios de coordinación, bajo la dirección y tutela
administrativa del Ministerio de Transporte de la Nación. Las decisiones adoptadas por
las autoridades locales en materia de transporte terrestre automotor mediante actos
administrativos de carácter particular, podrán revocarse de oficio por el Ministerio de
Transporte sin el consentimiento del respectivo titular, de conformidad con las
causales señaladas en el Código Contencioso Administrativo.
Transporte Masivo
Con base en la Ley 310 de 1996, respecto de los Sistemas de Transporte Masivo, la
Nación y sus entidades descentralizadas por servicios cofinanciarán o participarán con
aportes de capital, en dinero o en especie, con un mínimo del 40% y un máximo del
70% del servicio de la deuda del proyecto, siempre y cuando se cumplan los
siguientes requisitos:
⇒ Que se constituya una sociedad por acciones que será la titular del sistema de
transporte, en caso de hacerse un aporte de capital.
⇒ Que esté formalmente constituida una Autoridad Única de Transporte para la

administración del Sistema propuesto.
⇒ Que el proyecto cuente con el previo pronunciamiento del Conpes, mediante un

estudio de factibilidad y rentabilidad, técnico-económico, socio-ambiental y físico-
espacial, que defina la estrategia, el Sistema Integral de Transporte Masivo
propuesto, el cronograma y los organismos de ejecución.
⇒ Que el Plan Integral de Transporte Masivo propuesto, sea coherente con el

respectivo Plan Integral de Desarrollo Urbano y, a la vez, esté incluido en el Plan
23
Lectura recomendada: Documento Conpes 3167 de 2002.
37
Nacional de Desarrollo y registrado en el Banco de Proyectos de Inversión

Nacional.
Las Entidades Territoriales o Administrativas interesadas en desarrollar proyectos de

transporte masivo con participación de la Nación deberán solicitar al Ministerio de
Transporte la aprobación de la Autoridad de Transporte y la conformación del área de
influencia.
Dicha Autoridad Única ejercerá las funciones de planificación, organización, control y

vigilancia del sistema, bajo la coordinación institucional del Ministerio de Transporte.
También expedirá la habilitación para prestar el servicio público de transporte masivo,
así como determinará las necesidades del servicio mediante la elaboración de
estudios.
Cuando la Nación cofinancie o participe con aportes en dinero o en especie en un

sistema de transporte masivo, sus recursos se transferirán a la entidad o empresa
encargada de ejecutar el proyecto que haya sido designada por la autoridad territorial,
quien los invertirá bajo la vigilancia del Ministerio de Transporte. Asimismo, este
organismo, conjuntamente con el Departamento Nacional de Planeación, evaluará y
conceptuará sobre el proyecto definitivo, su presupuesto y programa final de
ejecución, y fijarán las condiciones para el otorgamiento de los permisos.
En el mismo orden de ideas, con base en la ley 310 de 1996, la Secretaría de Tránsito
y Transporte es la Autoridad de Tránsito y Transporte en la jurisdicción del Distrito
Capital. Como tal, es el organismo rector del sistema y está investido de la potestad
para definir las políticas, planes y programas del sector y, en consecuencia, dictar las
disposiciones y resoluciones encaminadas a su desarrollo, dentro de su área de
influencia.
Por su parte, y en cuanto a la competencia de los Entes Gestores del Sistema,

corresponde a Transmilenio S.A. la gestión, organización y planeación del servicio de
transporte público masivo urbano de pasajeros en el Distrito Capital y su área de
influencia, bajo la modalidad de transporte terrestre automotor, en las condiciones
que señalen las normas vigentes, las autoridades competentes y sus propios
estatutos.
Entre sus facultades se encuentra la de celebrar los contratos necesarios para la

prestación del servicio de transporte masivo, ponderando entre otros factores, la
experiencia local en la prestación del servicio de transporte público colectivo.
Esta entidad debe colaborar con la Secretaría de Tránsito y Transporte y las demás
autoridades competentes para garantizar la prestación del servicio. En efecto, si bien
entre las funciones de la Dirección de Planeación de Transporte del mencionado Ente
Gestor se encuentra la de asesorar en la formulación y definición de políticas,
objetivos estratégicos, planes y programas, dirigir y coordinar los estudios sobre la
proyección de la demanda del Sistema y formular las estrategias de su crecimiento,
debe coordinar con los diferentes Entes Distritales la ejecución de sus acciones, así
como las interfaces del Sistema con los otros sistemas de transporte. También en
materia de política tarifaria debe coordinar sus acciones con los Entes Distritales o
Nacionales pertinentes.
En el caso de Bogotá, recientemente fue sancionado el Decreto Distrital No. 063 de

2005, “por el cual se reglamenta y modifica la composición del Consejo de Gobierno
Distrital y se reglamentan los Comités sectoriales”, con el fin de establecer instancias
de coordinación efectiva entre las diferentes entidades de la administración distrital.

38
Dicho Decreto prevé la conformación del Comité sectorial de movilidad y espacio

público, presidido por el Secretario de Tránsito y Transporte e integrado además de
este funcionario, por:
o El Secretario de obras públicas,

o EL Director del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio
público,
o El Director del Instituto de Desarrollo Urbano,
o El Gerente de la Empresa Transmilenio,
o El Gerente de la Terminal de Transporte,
o Un alcalde Local designado por el Secretario de Gobierno.
Llama la atención la no inclusión del Departamento Administrativo del Medio Ambiente

- DAMA. Este Decreto es el primer paso hacia la conformación del sector de la
movilidad y la creación de la Secretaría de Movilidad, la cual debe tener como misión
fundamental coordinar la formulación e implementación del Plan Maestro de Movilidad.
Las Empresas de Transporte en Colombia
Las empresas de transporte público colectivo de pasajeros en Colombia operan bajo la

modalidad de empresas “afiliadoras”. Este esquema involucra además de los
empresarios a dos actores: el conductor del vehículo y el propietario, con
racionalidades distintas respecto del monto de los ingresos.
• Los conductores de los vehículos de transporte público reciben un salario cuyo

monto está relacionado con la cantidad de pasajeros que moviliza la unidad
mientras él conduce durante su jornada laboral, o el tiempo que le permitan
operarlo. Este mecanismo de pago, origina la competencia por los pasajeros en
las vías, dando lugar a lo que habitualmente se denomina “la guerra del
centavo”.
• Los ingresos del propietario del vehículo nuevamente dependen directamente

de los pasajeros transportados por el mismo, descontando el porcentaje
destinado al pago de los conductores.
• En cuanto a la propiedad, la misma se encuentra atomizada, siendo común que

un propietario posea un solo vehículo, o un vehículo tenga varios propietarios.
Las implicaciones de esta situación son variadas: la competencia por los pasajeros
entre rutas y entre unidades de la misma ruta implica excesos de velocidad, frenadas
bruscas, accidentalidad e incomodidad para los usuarios, frecuencias impredecibles,
mayor contaminación, congestión, etc. Así mismo, los niveles tarifarios deben ser lo
suficientemente elevados para permitir que tanto el conductor como el propietario
tengan una rentabilidad aceptable.
Por otro lado, estas empresas afiliadoras son las que cuentan con la aprobación por
parte de la Secretaría de Tránsito o quien haga las veces, para operar una o varias
rutas de transporte público de pasajeros y cobran a los propietarios de los vehículos
una cuota de afiliación a la empresa y diariamente una tarifa que les permite efectuar
un recorrido en determinada ruta.
Dichas empresas operadoras del sistema de transporte, tienen interés en afiliar cada
vez más vehículos, lo cual explica la sobreoferta de buses en el sistema y en que sea
mayor el número de recorridos que hacen los vehículos, mientras que el mecanismo
39
de pago a los conductores incentiva la competencia para captar pasajeros.

Claramente, el esquema lleva al deterioro del servicio de transporte, a la sobreoferta,
a la guerra del centavo, como consecuencia de ello la congestión y el mayor desgaste
de la malla vial, y a una mayor contaminación.
Buscando superar estos problemas, la implementación del sistema Transmilenio

permitió introducir exigencias totalmente diferentes en las empresas operadoras,
requiriendo que las mismas fueran propietarias de los vehículos y que los conductores
fueran contratados por las empresas recibiendo un salario pre-establecido y no
dependiente del número de pasajeros.
Cambios como el nuevo esquema de recaudo y administración de ingresos, el pago a

los operadores por kilómetro recorrido, eliminándose dentro del este sistema la
“guerra del centavo”, fue lo que se modificó las empresas que operan el sistema
Transmilenio. Sin embargo, se generó un sistema dual con racionalidades distintas,
imposibles de integrar, de no ser en el marco de la legislación que enmarca la
operación de transporte masivo.
Para convertirlo en un sistema eficiente y con servicios de calidad, es necesario

conformar un sistema único integrado de transporte masivo que vaya reemplazando el
servicio anterior. El reconocimiento de la experiencia y los méritos de los operadores
locales en sus aspiraciones a obtener concesiones de operación, debe tenerse en
cuenta como un atributo muy apreciado. Sin embargo, la experiencia de los
operadores locales no es suficiente.
Política tarifaria
En cuanto a las tarifas de los servicios de transporte, la Ley establece que compete al
Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Transporte, formular la política y fijar los
criterios a tener en cuenta para la fijación de las tarifas en cada uno de los modos de
transporte. A tal efecto, las autoridades competentes elaborarán los estudios de costos
que servirán de base para el establecimiento de las tarifas.
Por medio de la Resolución 4350 de 1998, Por la cual se establece la metodología para
la elaboración de los estudios de costos que sirven de base para la fijación de las
tarifas del transporte público municipal, distrital y/o metropolitano de pasajeros y/o
mixto, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, enmarca la gestión
de las instituciones locales en el tema.
Actualmente, la tarifa técnica es igual a la sumatoria de los costos fijos, variables y de

capital, dividido entre el número de pasajeros movilizados por mes.
Algunas reflexiones y principales problemas presentados por la tarifa vigente son los
siguientes:
• Suponiendo costos de operación constantes, si la ocupación de los buses

disminuye (menor número de pasajeros transportados al mes), la tarifa debería
subir.
• Es igual para un bus nuevo que para un bus viejo. La tarifa no refleja la
obsolescencia de la flota. Los buses viejos tienen mayores costos de operación,
pero los nuevos tienen mayores costos de capital.
• No refleja la calidad del servicio,
• No contribuye a reducir la sobreoferta, por el contrario la sostiene.
• El sistema tarifario vigente, obedece al concepto de una tarifa plana de costo
promedio, cuyo valor es independiente de la distancia, zona y hora del día.

40
• Los usuarios de las rutas largas subsidian a los de los rutas cortas.
• Por ejemplo, la tarifa de Transmilenio cubre los costos de los buses
alimentadores, de los servicios troncales, mas los del recaudo centralizado, la
empresa fiduciaria y la empresa Transmilenio S.A . Es una tarifa integrada, en
la que los usuarios que no utilizan los alimentadores subsidian a los que si los
usan.
o Ley 105 de 1993
o Ley 336 de 1996
o Ley 80 de 1987
o Ley 310 de 1996
o Ley 769 de 2002
o Res. 4350 de 1998
o Conpes 3167 de 2002 “Política para mejorar el servicio de transporte público

urbano de pasajeros”.

41
Taller módulo III: Mapa de Actores
La dinámica territorial y su sistema de movilidad son escenario de múltiples intereses.

En efecto, se puede plantear que sobre dichos sistemas se presenta la acción de
distintos actores con poder y decisión, quienes desde sus esferas de injerencia generan
transformaciones en los diferentes ámbitos territoriales.
Objetivo
Se orienta a ampliar el campo de ideas acerca de la importancia de involucrar a

diferentes actores en el proceso de resolver problemas relacionados con la movilidad y
tomar decisiones conjuntas. Involucrar a otros grupos para planear y participar en la
resolución de problemas de movilidad puede facilitar la puesta en marcha de nuevos
proyectos y medidas.
Actividades
a. Con base en los problemas identificados en el Taller No. 1, elabore un “mapa de

actores” necesario para la resolución de los problemas planteados. Este consiste en
poner los nombres de cargos de líderes, grupos u organizaciones directamente
involucrados con cada problema; por tanto, deben tener una “acción” en la
resolución del mismo.
b. De acuerdo con su mapa propuesto,

• Identifique por lo menos cinco “actores” que considere importante su
vinculación.
• Exponga y diferencie aspectos determinantes y deseables de por qué son
ellos/as los más importantes y para que asuntos.
• Describa una estrategia que podría aplicar la administración distrital para
vincular estos/as actores principales.

42
Módulo IV: El Plan Maestro de Movilidad
De conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial – POT para Bogotá que

incluye el Ordenamiento de Estacionamientos (Decreto 190 de 2004), se debe
formular el Plan Maestro de Movilidad para Bogotá que incluye ordenamiento de
estacionamientos– PMM. Su principal objetivo es formular políticas y estrategias que
orienten y articulen la gestión de las entidades que conforman el sector de la
movilidad, en el horizonte del 2020. Surge la pregunta:
¿Porque de movilidad y no de transporte?
El transporte tradicionalmente se concibió como el desplazamiento de bienes y

personas, por una determinada ciudad o región, utilizando diferentes medios y
modos de transporte, para lo cual el Estado debía suministrar, fundamentalmente,
infraestructuras viales.
La movilidad o facilidad para desplazarse, es una característica de la calidad de vida

de una sociedad y es un aspecto clave del mundo globalizado del siglo XXI, en que
gran parte de las dinámicas socioeconómicas se sustentan en el movimiento de
personas y mercancías.
Los mayores índices de motorización (número de vehículos por habitante) y el

incremento del tráfico de mercancías, crecen, evolucionan, y se van haciendo cada vez
más complejas. Estas nuevas dinámicas deben ser planificadas cuidadosamente por
parte de las instituciones públicas, puesto que este incremento del tráfico de personas
y mercancías, difícilmente podrá satisfacerse con oferta de nueva infraestructura vial.
La dispersión urbana y la alta concentración de actividades en el centro de las

ciudades, llevan a un aumento considerable de los desplazamientos en número y en
longitud. La necesidad de realizar trasbordos forma parte importante de los viajes,
generando una mayor dificultad en la movilidad, lo cual obliga a que la oferta de
transporte público, si quiere por lo menos mantener la demanda actual24, debe ofrecer
flexibilidad, cobertura, comodidad y una óptima transferencia, de ser posible, con
todos los medios de transporte disponibles.
La movilidad debe aprovechar cada medio de transporte con sus diferentes

características técnicas en cuanto a flexibilidad, capacidad, ruido, ocupación de
espacio público, por tanto es necesario determinar su funcionalidad en las escalas
regional, urbana, zonal y barrial.
Utiliza medidas como herramientas para solucionar los problemas, como son:
o Construcción de nuevas infraestructuras,

o Gestión del tráfico,
o Políticas basadas en el cobro por el uso de la infraestructura,
o Regulación del estacionamiento,
o Cambios de actitud en los diferentes actores y
o Uso de tecnologías de información.
24
Cerca del 70% de los viajes totales de la ciudad se realizan en transporte público.
43
o Promover medidas de usos de suelo.
Todas ellas pueden contribuir de manera significativa a la modificación de los patrones

espaciales y temporales de viaje. Estas medidas pueden ser aplicadas por zonas, en
diferentes horas del día y actuar de manera particular sobre cada medio de
transporte.
La movilidad debe garantizar la sostenibilidad de los desplazamientos de los

ciudadanos, promoviendo, por ejemplo, un mayor uso de la bicicleta, los
desplazamientos a pié, el uso del transporte público, y la complementariedad con el
transporte privado, bajo un enfoque integral. Incorporar la mitigación del impacto
sobre el medio ambiente producido por las emisiones de los vehículos, la
contaminación acústica, y el impacto sobre la salud humana, acentuado con la
accidentalidad, como parte fundamental de las soluciones, pues afectan
negativamente el bienestar de los ciudadanos.
Es necesario comprender y precisar cómo contribuir desde la movilidad a reducir la

pobreza, cómo facilitar la accesibilidad a los servicios de transporte a población de
menores ingresos, población infantil, personas con movilidad reducida y adultos
mayores. Reconocer e incorporar en las políticas, el hecho de que la organización del
servicio de transporte público de pasajeros, tiene alta incidencia en la canasta de
gastos de los hogares más humildes y por tanto en acentuar la exclusión social. Todo
esto, es objeto de la política pública de movilidad.
¿En que consiste?
El Plan Maestro de Movilidad, es un instrumento de planificación de primer nivel,

fundamental en el marco de la estrategia de ciudad región. Como tal, debe integrarse
con las políticas generales previstas en el POT, en particular las relacionadas con
hábitat y seguridad humana, competitividad, políticas ambientales y políticas para el
área rural; todo ello orientado a garantizar el derecho al libre desplazamiento de
bienes y personas por el territorio distrital, con las restricciones que éste imponga, de
conformidad con nuestra Carta Magna.
¿Que busca?
Su principal propósito, es orientar la gestión de las Entidades que conforman

actualmente el sector de la movilidad como son la Secretaría de Tránsito y Transporte
- STT, Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, Transmilenio S.A., Secretaría de Obras
Públicas - SOP, Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público -
DADEP, y Terminal de Transporte S.A., en el horizonte del 2020, para consolidar el
sistema de movilidad, el cual hace parte de la estructura funcional de la ciudad. Dicho
sistema está conformado por los siguientes subsistemas:
• Vial,
• De transporte,
• De regulación y control,
• y el subsistema vial peatonal.

44
Gráfica No. 9 Subsistemas que conforman el sistema de Movilidad – Dec 190/04
Contexto Urbano-Regional
Subsistema Vial Subsistema de

y Vial Peatonal Objetivos,
Transporte
indicadores y
metas del Sistema
de Movilidad
Subsistema de
Regulación y control
Externalidades (congestión, contaminación...)
Fuente: Elaboración Propia
Dicho sistema, integra de manera jerarquizada e interdependiente los modos de

transporte de personas y de carga, con los diferentes tipos de vías y espacios públicos
de la ciudad y el territorio rural. También conforman el sistema, los estacionamientos
públicos y las terminales de buses interurbanos, de pasajeros y de carga.
El subsistema de transporte, debe evaluar si la forma de desplazamiento de los

bogotanos, actualmente, es sostenible social y económicamente; si es necesario
promover el uso de medios de transporte como ir a pie o en bicicleta y propiciar que
estos modos de transporte se complementen y se integren alrededor del transporte
público, en beneficio de los usuarios que lo utilizan, sin desconocer la presencia y
complementariedad del transporte privado.
La política y objetivos del servicio de transporte público, debe reconocer los

beneficios que representa para las personas, la facilidad de acceder a una oferta de
movilidad amplia, para desarrollar actividades básicas de educación, empleo,
intercambio económico y social, o en el campo del ocio y el turismo. Sin embargo, el
éxito de un sistema como éste, depende fundamentalmente de la capacidad del sector
público para diseñarlo, ponerlo en marcha, sostenerlo y controlarlo.
La política de estacionamientos, parte de evaluar la ocupación del espacio público

por los diferentes medios de transporte, mientras se desplazan o mientras estacionan.
Por tanto, el estacionamiento se concibe como un instrumento regulador de la
movilidad, en la medida en que puede contribuir al control de la misma. De esta
manera, se debe consolidar una intervención integral del estacionamiento desde el
origen, durante el recorrido y en el destino del viaje en vehículo particular, de manera
coordinada con una apuesta por la prioridad al transporte público.

45
El transporte de carga, se debe centrar en afirmar el concepto de ciudad región, no

obstante, es un aspecto que requiere la atención del Gobierno Nacional. La expansión
de la ciudad y las relaciones funcionales con otros municipios obliga a lograr esquemas
de coordinación tanto en los servicios como en las infraestructuras que se requieran,
también en el manejo del transporte público colectivo.
El subsistema de regulación y control, entendida la movilidad como un servicio

público, debe proveerse en condiciones de seguridad incluyendo a todas las personas
en todo el territorio distrital, en áreas urbanas y rurales, con el fin de optimizar el uso
de la malla vial, puesto que es un recursos escaso y es un bien de uso público, de
propiedad pública.
El subsistema vial peatonal, da cabida a las personas que se desplazan utilizando

este medio natural. Tiene como premisa básica que todos somos peatones en algún
momento, y es el medio de transporte más sostenible, pues consume menos recurso,
pero los peatones son los más vulnerables, por tanto es necesario promover esta
forma de desplazamiento en condiciones de extrema seguridad.
La política de movilidad que orienta la conformación de dicho sistema, parte de la

necesidad de complementar la malla vial con criterios de equidad y equilibrio territorial
para el beneficio social, jerarquizarla y orientar su uso de manera sostenible.
¿Como incidirá en la movilidad en la ciudad?
Debe contribuir a que toda la población pueda acceder a por lo menos una alternativa
de movilidad, pues esta limitación afecta entre otros, la permanencia de la población
infantil en los centros educativos. Un plan maestro de movilidad puede recomendar
una mejor distribución de equipamientos de salud y educación principalmente, pues la
localización de los usos de suelo y la distribución territorial de la población, inciden
decididamente en las características y la distribución física de los desplazamientos en
la ciudad y la región.
El PMM debe prever soluciones basadas en reconocer que el impacto sobre el medio
ambiente producido por las emisiones de los vehículos, la contaminación acústica, y el
impacto sobre la salud humana, acentuado con la accidentalidad, afectan el bienestar
de los ciudadanos; por tanto, debe ser objeto de la política pública de movilidad.
Desde la política de movilidad, se debe dar prioridad a la accesibilidad a los servicios

de transporte a población de menores ingresos, población infantil, personas con
movilidad reducida y a los adultos mayores. Deben primar los principios de solidaridad
y equidad en la movilidad urbana.
El verdadero desafío para la administración distrital, se centra no solo en la

formulación del PMM, sino en diseñar una estrategia para impulsar su implementación
en concordancia con los demás planes maestros.

46
El desafío de la toma decisiones
Tradicionalmente las decisiones sobre planificación urbana las han tomado las oficinas
de planeación, incluyendo la planificación de la malla vial, la localización de la vivienda
y los equipamientos. El instituto de Desarrollo Urbano – IDU (en el caso de Bogotá)
construye y mantiene la malla vial de carácter público. La Secretaria de Tránsito,
como su nombre lo indica, asume la gestión del tránsito en ellas, define rutas de
transporte público, sentidos viales, estacionamientos en vía, restricciones en la
circulación por ejemplo para vehículos pesados, impulsa medidas como el “pico y
placa”.
Sin embargo, la localización de actividades no contribuye en buena medida a mejorar

las condiciones de movilidad y accesibilidad de la población para desarrollar sus
actividades en el menor tiempo posible y al menor costo. Así mismo, si en el proceso
de desconcentrar funciones, servicios, y productos al interior de Bogotá, las alcaldías
locales deben asumir funciones de movilidad de escala zonal, enmarcadas en el PMM,
y en el Plan de Desarrollo, también es deseable que esten en capacidad de promover
sus propios objetivos.
Para tal fin, puede ser de utilidad, disponer de algunos elementos que les permitan
responder a “COMO” asumir este desafío para resolver problemas de movilidad de
manera sostenible:
• En primer lugar, es necesario comprender que las decisiones sobre la movilidad

de una zona o de un grupo de usuarios, puede afectar a otros. Así por ejemplo,
si se quiere favorecer la movilidad de los peatones en una determinada vía o
zona de la ciudad, los propietarios de los predios, o con mayor razón si hay
actividad comercial, en principio pueden no estar de acuerdo. Así mismo, a los
usuarios del vehículo particular que utilizan estas vías, se les genera un
malestar ante la necesidad de modificar sus itinerarios, o quizás incrementar
tiempos de viaje.
• Los usos de suelo urbano y el transporte forman un sistema complejo, y los

efectos de una decisión pueden ser difíciles de predecir. Hay diferentes
medidas que se pueden aplicar, pero es necesario estar en capacidad de
identificar obstáculos que se pueden presentar, como aspectos institucionales,
sociales, políticos, financieros en lo que corresponde al presupuesto disponible,
oposición de los residentes, entre otros. Aspectos como estos, es necesario
analizar a la hora de tomar decisiones.
El contexto de la toma de decisiones
Las ciudades, las alcaldías locales, las unidades barriales, difícilmente pueden tomar
sus propias decisiones sobre movilidad, y menos sobre usos de suelo por si solas.
Sin embargo, pueden coordinar, sugerir, recomendar acciones de manera conjunta.

Las decisiones sobre infraestructuras, transporte público, generalmente, se toman en
El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el Instituto de Desarrollo
Urbano en el caso de Bogotá, y asumir algunas competencias las alcaldías locales.
Así mismo, algunas competencias es deseable que se compartan con otros municipios,
como la continuidad de algunas infraestructuras o los recorridos urbanos de las rutas
de transporte público intermunicipal, algunas infraestructuras de orden nacional,

47
deberían coordinarse en mayor medida con los municipios y de alguna manera en un

futuro, con las alcaldías locales.
En materia de usos de suelo y transporte en zonas que limitan con otros municipios,
es deseable concertar propuestas tanto de infraestructuras como de los servicios de
movilidad previstos por los municipios vecinos de manera integrada y coordinada.
Así mismo, estar en capacidad de identificar grupos involucrados con la

implementación de medidas, como empresarios e industriales, usuarios de transporte
público, comunidad en general, medios de comunicación, con el fin de comprometerlos
con la implementación de dichas acciones. Favorecer su participación, analizar
conjuntamente objetivos, y problemas que hay que afrontar, frente a posibles
estrategias y procesos de implementación.
Lo fundamental, es tener claro quien puede influir en las decisiones y hasta que
punto; lo segundo es involucrar a los tomadores de decisiones en las diversas fases
del proceso.
Horizonte de la planificación
Si bien los POT tienen un horizonte de planificación de 3 periodos de alcalde de

conformidad con la Ley 388 de 1997, el PMM se formuló con un horizonte al 2020,
debido a los niveles de incertidumbre en que se desenvuelven las condiciones de
movilidad en nuestro medio. Por tanto, es deseable que las medidas que se
implementen se actualicen con alguna periodicidad mínimo de 3 años. Sin embargo, si
se hacen recomendaciones relacionadas con cambios en los usos de suelo o en la
localización de actividades, que a su vez modifiquen los patrones de viaje, por ejemplo
la localización de nuevos centros de educación más cercanos a áreas de vivienda, este
tipo de medidas deben ser de mas largo plazo.
Enfoque para la toma de decisiones
Si bien el Plan Maestro de Movilidad y el POT proveen orientaciones de planificación

del desarrollo urbano y de la movilidad, la implementación específica de los diferentes
objetivos asociados a la movilidad en una determinada ciudad o una zona de manera
específica, deben obedecer al diseño de un plan de acción que plantee objetivos y
metas frente a problemas en el contexto de una visión territorial de conjunto de la
ciudad, de una centralidad, de una unidad barrial, o de un eje vial arterial.
Lo primero que se debe hacer es definir en grandes líneas generales los objetivos que
orientan el proceso de planificación de la movilidad, por ejemplo mejorar la
accesibilidad. Frente a dicho objetivo, precisar los problemas que se espera resolver,
entendidos como deficiencias o ausencia de algo en la situación actual, para lograr tal
objetivo. Por ejemplo, identificar problemas asociados a la accesibilidad física de los
niños al colegio, deficiencia en los andenes, en la señalización, en los cruces viales,
altos tiempos de caminata, entre otros.
De esta forma, una vez identificados preliminarmente los problemas, se pueden

discutir con los principales grupos afectados con el fin de verificar si tienen una visión
diferente, y reconsiderar la definición del problema, si es del caso. Es posible también
explorar sobre los problemas de manera específica, y luego con base en ellos definir
los objetivos.

48
De todas maneras, en aras de facilitar la implementación de soluciones, es

recomendable alcanzar un nivel de consenso con la comunidad afectada y llegar a un
acuerdo sobre los objetivos que se persiguen y su importancia para los grupos
mayoritarios o más vulnerables, como por ejemplo la población infantil. Los beneficios
de buscar consensos, serán evidentes en el momento de implementar una medida.
Importancia de la Participación25
La participación en la planificación, implementación y sosteniblidad de una medida, en

el marco de una estrategia de mejoramiento de la movilidad, debe involucrar a los
afectados positiva o negativamente, en diferentes niveles, y de diferente índole:
pueden ser actores de entidades públicas, privadas, grupos afectados, beneficiados,
actores sociales (juntas de acción comunal) o grupos mas amplios.
• Es necesario mantener informados a los interesados en la implementación de la

medida,
• Es necesario hacer consultas y opiniones a los afectados y a los beneficiados,
desde que el proyecto comienza, cuándo se implementa y periódicamente durante
la puesta en marcha.
• Tomar algunas decisiones de manera conjunta, es necesario. Por ejemplo en el
caso en que se vaya a peatonalizar una vía. También pueden participar en la
implementación.
De manera general, se puede decir que la participación de las Entidades Públicas es
fundamental, pues la planificación es parte integral de la función pública, definida
por la CP, así como la participación ciudadana.
Otra aspecto importante de la participación pública, está asociado a la coordinación

con otros sectores, con otros planes maestros y con otras Entidades, dado que la
movilidad se deriva de las múltiples actividades que se desarrollan en la ciudad, es
necesario coordinar con instituciones de salud, de educación, cultura, lo cual facilita un
mejor entendimiento de los problemas, pues contribuye a la identificación y puesta en
marcha de soluciones innovadoras, y es un factor clave en la aceptación de las
medidas. La participación pública y privada, es fundamental en el monitoreo de la
evolución de las soluciones y de los problemas como tal.
Los grupos normalmente incluidos en el proceso de participación son:
• Instituciones de nivel nacional y departamental, si el tema lo amerita,

• Entidades de nivel municipal,
• Operadores de transporte público,
• Empresarios,
• Promover la participación de los usuarios del transporte público, de las ciclo rutas,
de los vehículos particulares y de los peatones,
• Establecimientos comerciales e instituciones localizadas en la zona,
• Asociaciones de vecinos y juntas de acción comunal, entre otras.
Es importante previamente definir los niveles de participación y los temas específicos,

sobre los cuales se va a dar. Aclarar si ya hay decisiones tomadas previamente, y
exponer claramente los temas sobre los cuales es posible algún nivel de negociación.
Es recomendable desde el principio, precisar el alcance de las decisiones que se están
tomando. Y en general, comprometer a la comunidad en hacer parte de las soluciones.
25
Adaptadas algunas recomendaciones de la “Guía para toma de decisiones”. Prospect, Madrid, 2003.
49
Proceso de toma de decisiones
Disponer de una estrategia conocida por los usuarios e interesados que les permita
proponer soluciones específicas, valorar sus propuestas y tomar decisiones, ayuda a la
administración pública y a los funcionarios responsables de ello a avanzar con éxito en
la formulación e implementación de soluciones específicas de movilidad.
Este proceso de toma de decisiones puede abordarse de diversas formas. De todas

maneras no constituye una camisa de fuerza, pues depende de múltiples variables,
pero en la medida de lo posible, es deseable tener como referencia una metodología
de cómo abordar los problemas y plantear soluciones, apoyados en el nuevo rol que
pueden cumplir las alcaldías locales en el marco del proceso de desconcentración de
servicios en el Distrito.
Sería importante conformar un sistema de información local que permita monitorear y

valorar los cambios producidos en los problemas específicos planteados frente a los
objetivos previstos. Por ejemplo, si se pretende incrementar la movilidad a pié, en
bicicleta, en transporte público, pero deberá enmarcarse en el sistema de movilidad
integral de toda la ciudad. De hecho el PMM de movilidad incluye este instrumento de
carácter Distrital. A nivel local también será de gran utilidad.
• Plan Maestro de Movilidad, que incluye el ordenamiento de estacionamientos.

Secretaria de Tránsito y Transporte de Bogotá. 2006.
• Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá. Decreto 190 de 2004.

50
Taller módulo IV. Movilidad y Sociedad
Uno de las principales metas de la planificación territorial y del sistema de movilidad es

lograr una adecuada sinergia entre las decisiones de política, los intereses y
requerimientos de la sociedad, y los limites que establece la necesidad de preservar el
medio ambiente. Lograr estructurar intervenciones que satisfagan estas dimensiones
es tal vez uno de los retos más grandes de los planificadores.
Objetivo
El objetivo del taller se orienta a analizar los aspectos socio culturales que deben
involucrarse en la formulación de políticas de movilidad, particularmente lo relacionado
con la conformación de un sistema integrado de transporte público colectivo.
Actividades: Dado que el Plan Maestro de Movilidad, se estructura alrededor de un

sistema único de transporte público colectivo de pasajeros, cuya integración debe
responder a la función social del Estado, en dicho escenario actores como empresarios,
usuarios y sociedad en general, tienen intereses que pueden ser contradictorios:
a. Imagínese en el rol de los diferentes actores citados y enuncie posibles objetivos

que cada uno de ellos pretende en la prestación del servicio de transporte público.
b. Determine en que medida estos objetivos se constituyen en barreras para la
formulación e implementación de políticas,
c. Con base en los temas analizados en los anteriores módulos, desde el rol de la
Administración Distrital, proponga y sustente aspectos que deben priorizarse,
y criterios para ello.
Nota: Los talleres se deben entregar en arial 11 puntos, espacio sencillo y deben tener
una extensión mínima de 2 hojas y máximo 3.
Lecturas recomendadas:
o www.transitobogota.gov.co Resumen Plan Maestro de Movilidad para Bogotá.

Resumen Informe Final OMUB (El cual se adjunta).

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Universidad Nacional de Colombia – Facultad de Ingeniería

MOVILIDAD Y TRANSPORTE: UN ENFOQUE TERRITORIAL.

VERSION PARA DISCUSIÓN 3 de Agosto de 2006

Para realizar un pronóstico del comportamiento del transporte, se deben diferenciar

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En general, los desplazamientos de las personas y de las mercancías se han tornado

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Curso: Movilidad y transporte

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Su materialización ha sido el resultado de una gestión coordinada entre el gobierno

Características generales del transporte

El transporte tiene su origen en la necesidad de movimiento de personas o

Origen Tránsito (acción) Destino

Fuente: Observatorio Movilidad Urbana - 2005

Al observar con atención, la Gráfica N. 1, es posible diferenciar los conceptos de

Es la acción y efecto de transportar o transportarse de un lugar a otro.6 De acuerdo

El sector transporte comprende cinco modos claramente diferenciados con

Los medios de transporte de que se dispone, corresponden a la forma o unidad

Es la acción de transitar, de pasar de un lugar a otro. Cuantifica el número de

Serie de acciones de tránsito de personas y circulación de vehículos por calles,

La construcción de las infraestructuras de transporte tiene asociada una variedad de

De manera general se puede concluir que el transporte está asociado a:

Curso: Movilidad y transporte

• El desplazamiento de personas o bienes en el espacio, utilizando medios

Los aspectos enunciados anteriormente, actúan en un contexto determinado que es

Características de la demanda de transporte

La actividad del transporte, vista de manera sectorial como un mercado de servicios,

o La demanda de transporte se deriva del hecho de que los eventos ocurren en

o Dimensión Espacial: Los flujos de transporte constituyen movimientos en el

o La demanda de transporte está localizada en diferentes lugares de la ciudad o

o Dimensión temporal: Los flujos no ocurren en forma homogénea a lo largo

o La demanda de “movilidad urbana” se expresa en cantidad de viajes por

o Los motivos de los viajes son difíciles de documentar en forma consistente,

dado que van variando a medida que crece el ingreso.

A manera de resumen, se resaltan algunas características de la demanda las

• Su patrón espacial: Un modelo concentrado de urbanización en corredores,

Gráfica No. 2 Patrón Espacial de la demanda

En un sistema de transporte público, la estructura y

Red punto a punto e irregular

Red Tronco Alimentada

Fuente: J. Barbero. World Bank. 2005