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Governança em rede: da metáfora ao objecto de investigação

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Artigo publicado na revista electrónica Interface Administração Pública
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Governança em rede: da metáfora ao objecto de investigação
A governança, entendida como a capacidade de conceber e implementar políticas, face a um determinado meio envolvente, vem sendo desde a década de 1990 objecto de investigação científica, tanto teórica como empírica. No entanto, a diversidade dos significados que o conceito assume é grande, bem como os contextos em que é aplicado.
Miguel Rodrigues *

Introdução

E

mbora o conceito de governança possa ser considerado tão antigo como o da própria governação, nunca como nas últimas duas décadas suscitou tanta atenção por parte quer da classe política, quer da comunidade científica, no âmbito das ciências sociais e em particular da ciência política e da sociologia política. Com origem etimológica no verbo grego kubernân1, o termo governança acabou por ser recuperado nos anos 1990 por politólogos anglosaxónicos2 e instituições internacionais3, tendo sido introduzidos dois novos aspectos no seu significado: uma maior abrangência que o conceito de governo, enquanto organização formal do estado; e a preconização de uma nova gestão dos assuntos públicos, fundada na participação da sociedade civil. De facto, a governança, entendida como a capacidade de conceber e implementar políticas, face a um determina-

do meio envolvente, vem sendo desde a década de 1990 objecto de investigação científica, tanto teórica como empírica. No entanto, a diversidade dos significados que o conceito assume é grande, bem como os contextos em que é aplicado. Um argumento que, contudo, granjeia consenso entre académicos e praticantes é o de que os tradicionais modos de governação baseados em hierarquias ou no mercado vêm perdendo predominância para novas formas de coordenação baseadas em redes interorganizacionais. O carácter distintivo destas novas formas de coordenação assenta na crescente complexidade dos estados contemporâneos e das situações que devem atender. Segundo Sandström e Carlsson (2008: 497), “muitos problemas de políticas públicas são considerados demasiadamente multi-facetados para encaixar nas estruturas de resolução de problemas da governação tradicional”. No entanto, para Marinetto (2003: 606), o facto destas “teorias emergentes da governação assumirem um domínio paradigmático está sujeito a debate. Antes de tal poder acontecer, o paradigma existente deve sofrer uma crise intelectual, sustentada no crescente peso da crítica”. O presente artigo procurará explorar a discussão teórica em torno do conceito de governança e, em particular, da governança em rede. Governança: um novelo conceptual Para Rhodes (1996: 652), governança representa “uma mudança no significado de governo, referindo-se a um novo processo de governação; ou a uma condição alterada da regra ordenada; ou ao novo método pelo qual a sociedade é governada”. Segundo Gomes (2003: 390), a “governança integra [...] novas formas interactivas de governo, nas quais os actores privados, as diferentes instituições públicas, os grupos de interesse e as comunidades

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No quadro das relações entre a administração pública e o cidadão, a questão da governança está intimamente ligada à emergência e afirmação do new public management enquanto modelo de organização e gestão do serviço público
de cidadãos, ou outros actores ainda, tomam parte na formulação das políticas”. Sørensen (2002: 693) refere que “os sistemas políticos passam lenta e gradualmente de sistemas de governo unitários e hierarquicamente organizados que governam por meio da lei, da regra e da ordem, para sistemas de governança, organizados de forma mais horizontal e relativamente fragmentados, que governam através da regulação de redes auto-reguladas”. Contudo, Adger e Jordan (2009: 13), citando diversos outros autores, defendem que apenas foram produzidas reflexões teóricas embrionárias e que ainda parece distante a consolidação de uma teoria da governança coerente. Pierre e Peters (2000) identificam, no seio da abordagem estrutural do conceito de governança, quatro conceptualizações distintas: hierarquias, mercados, comunidades e redes. A governança como hierarquias refere-se a estruturas estatais altamente verticalizadas, sendo o modelo burocrático weberiano o exemplo paradigmático. Na abordagem do tipo mercado, o conceito de governança sublinha o carácter económico e racional dos actores e atribui especial atenção aos mecanismos através dos quais eles competem e cooperam. O modelo de governança como comunidades surge como uma alternativa aos modelos de estado e de mercado, preconizando uma configuração governativa com um envolvimento mínimo do estado e assente num espírito cívico de participação reforçado. No caso da conceptualização de governança como redes, as redes de políticas públicas (policy networks) constituem uma das suas manifestações mais comuns. Nesta perspectiva, uma multiplicidade de actores interage e participa nos processos de concepção e implementação de políticas públicas. Embora a interacção entre estado e sociedade sempre tenha envolvido actores não estatais, os autores defendem que a natureza dessa interacção tem vindo a sofrer mudanças profundas e que o interesse desta perspectiva assenta no pressuposto de que os actores detêm hoje uma relativa autonomia face à autoridade do estado.

No âmbito da ciência política europeia, Eising e KohlerKoch (1999: 5) entendem a governança como “modos e meios estruturados através dos quais preferências divergentes de actores interdependentes são traduzidos em escolhas políticas para ‘alocar valores’, de forma a transformar a pluralidade de interesses em acção coordenada e a garantir a adesão dos actores”. Os autores distinguem, no espaço da União Europeia, quatro ideais-tipo de governança: o estatismo, o pluralismo, o corporatismo e as redes. A governança em rede diferencia-se dos restantes ideias-tipo pela visão pragmática que os actores têm da política enquanto modo de resolução de problemas e pela importância que os sub-sistemas sociais organizados têm na definição dos processos de tomada de decisão política. Por outro lado, o estado não aparece neste caso como autoridade, árbitro ou mediador, mas sim enquanto activador de actores, estatais e não estatais, e a orientação dominante é a da coordenação de diferentes interesses. Embora os diferentes tipos de governança possam coexistir em determinados sectores de intervenção política, os autores defendem que a governança em rede tem vindo a ganhar preponderância (Kohler-Koch e Eising, 1999: 285). No quadro das relações entre a administração pública e o cidadão, a questão da governança está intimamente ligada à emergência e afirmação do new public management enquanto modelo de organização e gestão do serviço público. Segundo Rhodes (1996 e 1997), esta ligação assenta na importância que ambas as abordagens atribuem ao papel do estado enquanto guia (steerer). De facto, para além das tendências reformistas de carácter «managerialista», este modelo preconiza a desconcentração da administração, a descentralização da autoridade, o reforço do controlo pela comunidade e a “estimulação da acção de todos os sectores — público, privado e voluntário — para a resolução dos problemas das suas comunidades” (Rhodes, 1997: 49). No entanto, a governança é vista por outros autores (Pierre e Peters, 2000; Bovaird e Löffler, 2003a) como uma resposta, uma transformação ou mesmo um modelo alternativo ao new public management. Também neste caso não se abandonam os conceitos de hierarquia e autoridade, passando estes, no entanto, a ser considerados uma questão empírica, a ser verificada através da análise dos processos de governação concretos. Ao estipular uma definição para o conceito de governança enquanto «redes inter-organizacionais auto-organizadas», Rhodes (1997: 53) pretende salientar a presença de quatro elementos básicos: interdependência entre organizações, em que o estado perde centralidade; interacções continuadas entre os membros da rede, com vista à troca de recursos e à negociação de objectivos; interacções assentes na confiança mútua e em regras de jogo reguladas pelos membros da rede; e um significativo grau de auto-

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nomia face ao estado, já que este apenas guia o funcionamento da rede de forma indirecta e imperfeita. Para Stoker (1998), o fim último da governança é o da criação das condições que garantam ordem normativa e acção colectiva. O que difere fundamentalmente entre governo e governança é então o processo pelo qual se chega àquele resultado. Nestes termos, o autor identifica cinco elementos que caracterizam este fenómeno: a existência de instituições e actores dentro e fora da esfera governativa; o esbatimento das fronteiras e responsabilidades pela resolução de questões sociais e económicas; relações de poder entre actores envolvidos na acção colectiva; redes autónomas e auto-governadas de actores; e a capacidade de atingir resultados independentemente do poder de comando ou autoridade do governo, i.e., existência de novas ferramentas, processos e técnicas de direcção e acompanhamento ao dispor do governo. Ainda segundo o autor, a emergência da governança em rede representa para a administração pública um para-

digma — o do public value management — alternativo aos precedentes, da administração tradicional e do new public management. O autor reconhece como fundamental a necessidade do “estado guiar a sociedade de novas formas, através do desenvolvimento de redes complexas e da emergência de abordagens ao processo de tomada de decisão orientadas de baixo para cima” (Stoker, 2006: 41). Governança em rede representa, nestes termos, um enquadramento particular dos processos de decisão colectiva, em que é reconhecida legitimidade de participação a uma grande variedade de actores sociais. Neste contexto, os mecanismos da democracia representativa, sendo necessários, não são suficientes, quer na perspectiva do «governador», por não ter acesso a todos os recursos necessários, quer na perspectiva do «governado», por não ter acesso directo ao processo de decisão política. Kooiman (1993, 2003) distingue analiticamente três modos de governança: auto-governança, co-governança e governança hierárquica. A auto-governança constitui uma

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característica intrínseca do modo de funcionamento da sociedade, e não um modelo imposto intencionalmente, como dariam a entender teses que preconizam a desregulação ou privatização de sectores tradicionalmente controlados pelo estado. Auto-governança diz antes respeito à tendência dos sistemas sociais para manter a sua identidade e delimitar as suas fronteiras com o meio, criando redes de actores com regras e códigos próprios. Quanto à co-governança, Kooiman (2003) começa por estabelecer uma distinção vincada entre os conceitos de cooperação e colaboração, na medida em que o primeiro diz respeito a mecanismos de concertação de interesses e objectivos diferentes ou mesmo contraditórios, e o segundo implica a partilha de valores, interesses ou objectivos. No entanto, estas duas formas de orientação da acção podem surgir, segundo o autor, em cinco variedades de co-governança. A governança comunicativa, assente no conceito de «racionalidade comunicativa» de Habermas, parte do princípio que actores razoáveis, confrontados com um «bom argumento», formarão um consenso quanto ao interesse em causa e ao objectivo a prosseguir. As parcerias público-privadas surgem em situações de exploração recíproca de recursos, envolvendo actores estatais e privados. Na co-gestão, tipicamente associada à governação de recursos naturais, o conhecimento que os utilizadores têm da situação é essencial na formulação de políticas e na garantia da conformidade dos actores com as normas estabelecidas. Os regimes, associados às relações internacionais modernas, dizem respeito a um conjunto de valores, princípios, normas, regras e processos que direccionam a convergência das expectativas dos actores. Finalmente, as redes representam um novo modo de interacção entre governo e sociedade, estando associadas, conforme a abordagem teórica, ao esvaziamento do estado enquanto produtor de bens e serviços, à emergência de novas interacções interdependentes entre actores, ou à reconfiguração da relação entre sociedade civil, mais participativa e dotada de novos poderes de bloqueio e promoção, e estado, incapaz de responder às crescentes exigências e complexidade sociais. Por último, a governança hierárquica sublinha não tanto a uni-direccionalidade das relações entre governo e sociedade, mas antes o seu carácter desigual, em que “os que governam estão, ou vêem-se como estando, sobrepostos de alguma forma aos governados” (Kooiman, 2003: 115). Os dois mecanismos de intervenção essenciais neste modo de governança são a direcção (steering) e o controlo. A direcção, conceito fortemente influenciado pela teorização socio-cibernética e de natureza política, refere-se ao processo de orientação da sociedade para objectivos colectivos. O carácter hierárquico deste processo é reforçado pelo facto de não envolver a definição colec-

tiva e participada dos objectivos, estando esta dependente do conhecimento e entendimento que o decisor tem sobre os interesses sociais. O controlo, de natureza administrativa, surge sobretudo associado a instituições como a lei, os tribunais e órgãos hierárquicos de supervisão administrativa, mas também a formas mais participativas (e. g., a figura do provedor ou o livro de reclamações).

As redes representam um novo modo de interacção entre governo e sociedade, estando associadas, conforme a abordagem teórica, ao esvaziamento do estado enquanto produtor de bens e serviços, à emergência de novas interacções interdependentes entre actores, ou à reconfiguração da relação entre sociedade civil e Estado.

O autor sugere então que a governança hierárquica não desapareceu das sociedades contemporâneas, mas tem antes sofrido alterações e redefinições. Estas são manifestas em mudanças como a da intervenção para a regulação, da produção para a aquisição de serviços, ou da passagem de uma perspectiva de benevolência para uma de activação4. Segundo Kooiman, um dos processos sociopolíticos em que o modo de governança hierárquica continua a ter grande importância, é o das políticas públicas. Neste domínio, o autor apresenta o exemplo holandês da formulação interactiva de políticas (interactive policymaking), assente no envolvimento precoce dos actores sociais, como expressão da mudança que este modo de governança tem vindo a sofrer. Klijn (2008), numa revisão da produção científica no domínio da governança, identifica quatro definições gerais do conceito: boa governança, ou corporate governance, com a carga normativa já enunciada; new public management, ou governança de mercado, destacando a função de direcção governativa; governança multi-nível, ou relações inter-governamentais, sublinhando as rela-

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ções entre níveis geográficos ou domínios de intervenção política distintos; e governança em rede, em que é dado particular enfoque aos processos complexos de interacção entre actores estatais e não estatais. Com base nestas considerações, Klijn conclui que o conceito de governança se confunde, na sua essência, com o de rede de governança, afirmando que, em última análise, governança corresponde ao processo que ocorre nas respectivas redes. Redes e governança

coordenação inter-organizacional; e redes de governação, com uma ligação estreita à ciência da administração e focando a gestão e organização das redes, a sua relação com instituições tradicionais e a combinação de interesses divergentes.

O conceito de eficácia deve ser definido caso a caso e, sendo o objecto de análise

O conceito essencial, mobilizado em todas as abordagens da governança referidas anteriormente, é o de redes, seja como mera metáfora, como instrumento analítico ou como modelo teórico. Scott (1988: 110), não obstante o rápido desenvolvimento da análise de redes sociais nas décadas de 1970-80, associa o uso metafórico de «rede» à emergência da própria sociologia, ao descrever a realidade social como uma malha entrelaçada de ligações inter-pessoais. No entanto, muitos autores clamam (e empenham-se) por uma transformação da metáfora em objecto epistemológico, i.e., uma realidade capaz de ser observada, descrita, compreendida e explicada (Cf. Sandström e Carlsson, 2008). Segundo Berry et al. (2004) uma das correntes na investigação de redes em ciências sociais, no domínio da gestão pública, tem dado especial atenção à identificação, ao desempenho e aos impactos de redes facilitadoras da implementação de políticas, tanto entre níveis de governação como entre actores estatais e não-estatais. Assumindo que o comportamento dos actores, de natureza instrumental, se orienta para a eficácia da gestão, a investigação aborda sobretudo questões relacionadas com o desempenho das redes e o papel do gestor. A aplicação explícita do conceito de rede na investigação de políticas públicas tem início, de acordo com Kenis e Schneider (1991), nas décadas de 1960-70, procurando sublinhar o papel da padronização das inter-relações e das interdependências dos actores na estruturação do seu comportamento. Na década de 1980, emergem os primeiros estudos neste domínio com recurso a métodos quantitativos de análise de redes sociais. Para Klijn (2008), as redes de governança representam o locus da concepção e implementação de políticas públicas, através de uma teia de relações entre actores públicos, privados e da sociedade civil. Embora contendo elementos analíticos complementares, são distinguidos três tipos de abordagens da governança em rede, ancorados em distintas tradições teóricas: redes de políticas, com origem na ciência política e privilegiando a análise dos actores, das relações de poder e dos efeitos nos processos de decisão; implementação e prestação de serviços, inscrita na ciência organizacional e centrada na análise da

a totalidade da rede, deve compreender três níveis: a comunidade, a rede e a organização

Em relação às redes de políticas, Klijn (1996) critica a falta de um quadro teórico comum e a multiplicidade de conceitos concorrentes. No entanto, o autor identifica três características comuns a todas as abordagens de redes de políticas públicas: dependência entre actores; processos de interacção, dependentes das relações de poder; e instituições, enquanto regras de conduta, que emergem dos padrões de interacção. Com vista à correcta análise do funcionamento das redes, o autor propõe a conceptualização das interacções como uma ecologia de jogos, onde cada actor adapta a sua estratégia com base nas reacções dos outros actores, na previsão que faz dessas reacções, e nos resultados de outros jogos em que participa. Carlsson (2000) defende que a abordagem de redes de governança, não obstante os esforços desenvolvidos para re-conceptualizar o fenómeno da formulação de políticas, que resultaram na proliferação de novos conceitos, não constitui ainda uma verdadeira teoria. Contudo, segundo o autor, ao contrário dos modelos tradicionais de formulação política (‘textbook’ policymaking ou normative model of political governance), em que se assume uma sequência ordenada de actividades e uma visão hierárquica da organização politico-administrativa, a abordagem de redes (policy network approach) permite abranger, tanto teórica como empiricamente, uma gama mais vasta e diferenciada de estruturas e processos contemporâneos através dos quais as políticas são formuladas e implementadas. Com vista à operacionalização da abordagem de redes à investigação do fenómeno da governança, Sandström e Carlsson (2008) advogam o recurso à análise de redes sociais, sustentando-se no sucesso que pesquisas empíricas nesta linha tiveram no estabelecimento de

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relações causais entre estrutura da rede, por um lado, e desempenho sistémico, resultados políticos e impactos sociais, por outro. No âmbito da teoria organizacional, aplicada à implementação de serviços públicos, Provan e Milward (1995, 2001) propõem os elementos básicos de uma teoria da eficácia das redes. Neste contexto, o conceito de eficácia, dado o seu carácter intrinsecamente normativo, deve ser definido caso a caso e, sendo o objecto de análise a totalidade da rede, deve compreender três níveis: a comunidade, focando a perspectiva dos beneficiários e dos actores directa ou indirectamente abrangidos pela política em causa; a rede, em que são analisados aspectos relativos ao seu funcionamento; e a organização, incidindo sobre a perspectiva individual de cada actor participante da rede. Os autores avançam então uma explicação da eficácia da rede com base em aspectos quer da estrutura da rede, quer do contexto. Ao relacionar a eficácia da rede com formas de governança, Provan e Kenis (2008) estabelecem um modelo explicativo em que o número de membros da rede, a confiança entre estes, o consenso quanto aos objectivos e a necessidade de coordenação têm impactos diferenciados na eficácia de três formas de governança distintas: redes de governança partilhada, em que não existe qualquer entidade exclusivamente responsável pela gestão da rede; redes governadas por um dos seus membros, que coordena a toda a actividade; e as redes governadas administrativamente, em que uma entidade externa, especificamente criada para esse fim, é responsável pela gestão da rede. Desfiando o novelo: uma conceptualização da governança em rede Não obstante a diversidade das abordagens que o conceito de governança tem tido na reflexão teórica e produção científica, a perspectiva da governança em rede revela-se transversal a todas. Adoptando esta perspectiva, o objecto teórico a privilegiar no estudo da governança em rede deverá ser entendido como redes inter-organizacionais envolvidas no processo de formulação e/ou implementação duma política pública concreta. Assim, em linha com a abordagem das teorias de sistemas e com a perspectiva de Carlsson (1996) sobre redes de políticas públicas, deve assumir-se uma definição não categorial e suficientemente lata para abranger as diferentes configurações que a manifestação empírica do objecto teórico pode assumir. «Rede» refere-se pois, neste contexto, a um fenómeno observável, e não a uma ideia pré-existente ou metáfora, sendo composto pelos padrões de interacção entre os actores presentes na rede. Por outro lado, a investigação, tanto teórica como empírica, previamente discutida,

permite identificar as dimensões de análise e as variáveis a privilegiar na caracterização destes padrões, essenciais para a consolidação do conceito e duma teoria da governança em rede. Da revisão bibliográfica anterior, emerge um conjunto de princípios analíticos a ter em conta no desenho do modelo conceptual ora proposto. Segundo Wellman (1983), esses princípios podem ser tipificados da seguinte forma: (1) as ligações entre actores são assimetricamente recíprocas, envolvendo conteúdos e intensidades variáveis; (2) as ligações podem ser tanto directas como indirectas, pelo que devem ser analisadas no contexto da totalidade da rede, e não apenas na sua dimensão diádica; (3) a estruturação das ligações dá origem a redes não-aleatórias, i.e., à emergência de grupos, fronteiras e ligações inter-grupos relativamente estáveis; (4) as ligações inter-grupos são analiticamente importantes tanto no nível micro (actor) como no nível macro (rede); (5) redes não-aleatórias, formadas por ligações assimétricas, dão origem a uma distribuição desigual de recursos escassos; e (6) as redes estruturam as actividades de colaboração e competição na procura de recursos. Interessa pois perceber (e explicar) o funcionamento das redes de governança. Assim, nesta perspectiva epistemológica, não se trata de avaliar o impacto da sua actividade ou o sucesso da implementação da política pública em causa, mas sim a própria actividade da rede e, em particular, a sua eficiência. Adoptando uma abordagem multidimensional, à semelhança da que Provan e Milward (1995, 2001) fazem do conceito de eficácia, a eficiência da rede deve ser definida com base em duas dimensões analíticas: a rede, incidindo sobre propriedades estruturais do seu funcionamento, a saber, os padrões de interacção entre os actores, as regras e processos que determinam esses padrões e a diversidade de interesses representados; e a organização, em que a unidade analítica é o actor, sendo considerados aspectos relativos às estratégias de participação na rede, à influência no processo de decisão, e à autonomia face aos actores estatais. É pois nestes elementos analíticos que se deverá sustentar um modelo conceptual da governança em rede que permita uma efectiva investigação do fenómeno e um aprofundamento do conhecimento que temos dele. * Técnico Superior na Unidade de Investigação e Consultoria do INA, I.P. Doutorando em Sociologia Política no ISCTE Instituto Universitário de Lisboa
1 Que significa «dirigir um navio». 2 Prätorius (2003) refere B. Guy Peters, Jon Pierre, Roderick Rhodes, Paul Hirst, Jan Kooiman e Gerry Stoker como os primeiros autores a tratar o

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conceito de governança no âmbito da ciência política.
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São referidas a Organização das Nações Unidas (ONU), o Banco Mundial

(BM), o Fundo Monetário Internacional (FMI) ou a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE).
4 Kooiman (2003: 122-123) caracteriza nestes termos a relação entre

cidadão e estado. Benevolência, assente na autoridade hierárquica legal, corresponde ao envolvimento do estado em todos os domínios da vida social; activação corresponde à promoção do envolvimento cívico em domínios especificamente seleccionados pelo estado.

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