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1.

Discussão acerca da constitucionalidade da Taxa de Coleta de Resíduos


Sólidos

A Constituição Federal de 1988 delimita a competência tributária de todos os entes


políticos, e estes, para instituírem os tributos de sua competência, devem editar leis
que prevejam, in abstracto, os elementos essenciais da norma jurídico-tributária. Em
outras palavras, deve cada ente tributante instituir a regra-matriz de incidência
tributária, cuja competência lhe foi outorgada pela Carta Maior.

No entanto, todos os atos derivados da competência tributária estão condicionados ao


respeito aos princípios constitucionais como o não-confisco, o princípio da capacidade
contributiva, da legalidade, da anterioridade, e todos os demais princípios que norteiam
o sistema tributário nacional.

Nesse sentido, para Roque Antonio Carrazza1


"a Constituição, ao discriminar as competências tributárias, estabeleceu
– ainda que, por vezes, de modo implícito e com uma certa margem de
liberdade para o legislador – a norma-padrão de incidência (o arquétipo,
a regra-matriz) de cada exação. Noutros termos, ela apontou a hipótese
de incidência possível, o sujeito ativo possível, o sujeito passivo
possível, a base de cálculo possível e a alíquota possível, das várias
espécies e subespécies de tributos. Em síntese, o legislador, ao
exercitar a competência tributária, deverá ser fiel à norma-padrão de
incidência do tributo, pré-traçada na Constituição. O legislador (federal,
estadual, municipal ou distrital), enquanto cria o tributo, não pode fugir
deste arquétipo constitucional”.

Tal delimitação se estende a todas as espécies de tributos, dentre elas as taxas, os


impostos, as contribuições de melhoria e as demais subespécies, como está
estampado no art. 145 da Constituição Federal.

O presente relatório se limitará a abordar os requisitos necessários para a instituição da


taxa como espécie tributária, relacionando tais condições com a criação da célebre
Taxa de Coleta de Resíduos Sólidos, para posterior questionamento de sua
constitucionalidade.
1
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário, 24ª Edição, São Paulo: Malheiros, 2008.
De um modo geral, entende-se que a taxa é uma obrigação ex lege que surge da
realização de uma atividade estatal relacionada, de modo específico, ao contribuinte,
não obstante muitas vezes por ele não requerida ou, até mesmo, sendo para ele
desvantajosa.

Diante disso, verifica-se que as taxas são tributos que possuem por hipótese de
incidência uma atuação estatal diretamente relacionada ao contribuinte. Tal atuação,
conforme dispõe o art. 145, II, da CF e o art. 77, do Código Tributário Nacional (traçam
a regra-matriz das taxas), pode consistir ou num serviço público, ou num ato de polícia.

De acordo com Hugo de Brito Machado2, “a primeira característica da taxa, portanto, é


ser um tributo cujo fato gerador é vinculado a uma atividade estatal específica relativa
ao contribuinte. Esta característica a distingue do imposto, entretanto não basta para a
sua identificação específica, porque também a contribuição de melhoria tem seu fato
gerador vinculado a atividade estatal específica”. Acrescenta-se, pois, que a taxa é
vinculada, como já dito, ao serviço público, ou ao exercício do poder de polícia.

Restringindo-se à análise da taxa instituída com base na hipótese de incidência da


prestação de serviço público, conforme preceitua a segunda parte do inciso II do art.
145 da CF, somente o serviço público específico e divisível possibilita a tributação por
meio de taxa.

Conforme dispõe o Código Tributário Nacional, os serviços públicos são “específicos,


quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de unidade,
ou de necessidades públicas”; e “divisíveis, quando suscetíveis de utilização,
separadamente, por parte de cada um dos seus usuários”.

Segundo ensinamento de Hely Lopes Meirelles3, serviço específico e divisível ou

2
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário, 17ª Edição, São Paulo: Malheiros, 2000.
3
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª edição atualizada. São Paulo: Editora Malheiros,
2007.
“serviços uti singuli ou individuais são os que têm usuários
determinados e utilização particular e mensurável para cada
destinatário, como ocorre com o telefone, a água e a energia elétrica
domiciliares. Esses serviços desde que implantados, geram direito
subjetivo à sua obtenção para todos os administrados que se encontrem
na área de sua prestação ou fornecimento e satisfaçam as exigências
regulamentares. São sempre serviços de utilização individual, facultativa
e mensurável, pelo que devem ser remunerados por taxa (tributo) ou
tarifa (preço público), e não por imposto”.

Por outro lado, os serviços gerais ou uti universi, são também, segundo Hely Lopes
Meirelles4

“aqueles que a Administração presta sem ter usuários determinados,


para atender à coletividade no seu todo, como os de polícia, iluminação
pública, calçamento e outros dessa espécie. Esses serviços satisfazem
indiscriminadamente a população, sem que se erijam em direito
subjetivo de qualquer administrado à sua obtenção para seu domicílio,
para sua rua ou para seu bairro. Estes serviços são indivisíveis, isto é,
não mensuráveis na sua utilização. Daí por que, normalmente, os
serviços uti universi devem ser mantidos por impostos (tributo geral), e
não por taxa ou tarifa, que é remuneração mensurável e proporcional ao
uso individual do serviço”.

Resta claro, portanto, que os serviços públicos específicos e divisíveis compreendem


as atividades dirigidas a procurar utilidades específicas para determinados cidadãos
que se favorecem da prestação concedida pela Administração. Trata-se, portanto, de
atividades que se transformam num benefício desfrutado pelos cidadãos uti singuli, ou
seja, há a possibilidade de avaliar-se a utilização efetiva ou potencial do serviço,
individualmente considerada.

Diante do exposto, afirmar que a atividade de coleta, remoção e destinação dos


resíduos sólidos é um serviço específico e divisível, é asseverar também que a sua
prestação é mensurável.

4
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª edição atualizada. São Paulo: Editora Malheiros,
2007.
Dessa forma, com a criação da Taxa de Coleta de Resíduos Sólidos surgiu relevante
discussão acerca da sua constitucionalidade, visto que se questionava de que maneira
ocorreria a medição do lixo produzido por cada imóvel.

A solução dada pelo legislador foi a de utilizar a base de cálculo do IPTU, isto é, a
metragem de área construída do imóvel, para determinar a alíquota da taxa da coleta
de lixo.

Alguns doutrinadores como Luiz Augusto de Mello Carvalho5, impugnando tal


posicionamento, sustentaram que
“se tratando de coleta de lixo exclusivamente residencial, apenas aquele
que é titular do domínio ou possuidor poderia utilizar-se do serviço. A
figura do proprietário como contribuinte, portanto, é legítima, sucede
que a base de cálculo não está vinculada a atuação estatal, valorizando
aspectos (localização e metragem do imóvel) que não refletem o custo
do serviço, mas sim a capacidade contributiva deste contribuinte”.

Seguindo o mesmo posicionamento, Luiz Antonio Ribeiro6 expôs que

“no caso da taxa de limpeza pública, que também é chamada de taxa


de coleta de lixo, por várias vezes o Poder Público municipal, que tem
competência para exigi-la, tem utilizado base de cálculo manifestamente
inconstitucional, pois ela é divorciada da atividade empreendida (...), a
base de cálculo é o custo da limpeza pública. Qualquer aspecto
quantitativo dissociado do fato gerador do tributo certamente implicará
em sua inconstitucionalidade, ocasionando a impossibilidade jurídica da
imposição tributária”.

Em contraposição, para o Ministro Relator Ricardo Lewandowski7 não há outra maneira


de se realizar a medição individualizada do lixo, por isso defende que tal ponderação,
“para que haja o mínimo de isonomia, deve tomar como base um dos elementos para
cálculo do IPTU, que é a grandeza do imóvel, porque, realmente sugere que o imóvel
maior produza mais lixo do que o menor”.
5
CARVALHO, Luiz Augusto de Mello. Inconstitucionalidade da taxa de limpeza pública do Município de Salvador.
Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 56, abr. 2002.
6
RIBEIRO, Luiz Antonio. Inconstitucionalidade da Taxa de Serviço de limpeza Pública, citado por CARVALHO, Luiz
Augusto de Mello. Inconstitucionalidade da taxa de limpeza pública do Município de Salvador. Jus Navigandi,
Teresina, ano 6, n. 56, abr. 2002.
7
Recurso Extraordinário 576.321-8/SP
Nesse sentido, Hugo de Brito Machado8, ao elaborar parecer demonstrando a
constitucionalidade da taxa de lixo instituída e cobrada pelo Município de Fortaleza,
sustentou que
“a área de um imóvel não é base de cálculo própria de impostos (o valor
o é, mas a área, sozinha, não), e que a área, por sua vez, é indicativa –
ao lado de outros fatores, como a finalidade dada ao imóvel (residência,
restaurante, hospital etc.) – da quantidade de lixo ali produzida,
podendo ser validamente eleita como critério para a determinação do
valor da taxa”.

Esse é o posicionamento adotado pela Corte que entende como específicos e divisíveis
os serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos
provenientes de imóveis, desde que essas atividades sejam completamente
dissociadas de outros serviços públicos de limpeza realizados em benefício da
população em geral (uti universi) e de forma indivisível, tais como os de conservação,
varrição, lavagem e capinação de vias e logradouros públicos, limpeza de praias,
túneis, córregos, valas, galerias pluviais, bueiros e caixas de ralo e assistência
sanitária.

Não obstante a divergência de opiniões predominou o entendimento de que a coleta,


remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de
imóveis é serviço uti singuli e por isso a taxa pode ser calculada de forma
individualizada. Tal controvérsia resultou na edição da Súmula Vinculante n.º 19,
in verbis:

Súmula Vinculante n.º 19/STF – "A taxa cobrada exclusivamente em


razão dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou
destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis, não viola o art.
145, II, da CF"

8
MACHADO, Hugo de Brito. citado por MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Direito Tributário Aplicado. Rio de
Janeiro: Forense, 2008