Você está na página 1de 350

CHILE

Un siglo de políticas en vivienda y barrio


La realización del Documento “Chile. Un Siglo de Políticas en Vivienda y Barrio”, fue instruida y supervisada por Sonia Tschorne
Berestesky, Arquitecto, Ministra de Vivienda y Urbanismo, con la coordinación de Héctor López Alvarado, Jefe del Comité Asesor.

La dirección del documento y su edición sustantiva fue realizada por Camilo Arriagada Luco, Jefe del Departamento de Estudios,
División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional del MINVU.

Los autores de los respectivos capítulos y secciones son los siguientes:

Camilo Arriagada Luco (Jefe Dpto. Estudios):


Capítulo 1 (Introducción) y Secciones de Reseña de los Períodos del Capítulo 6, (Período del Gobierno Militar, 1973-1990);
Capítulo 7 (Gobiernos de la Concertación de la década de los noventa; 1990-2000); y del Capítulo 8, (Nueva Política Habitacional,
Tercer Gobierno de la Concertación, 2000-2006).
Daniela Sepúlveda Swatson (Socióloga, Depto. Estudios):
Capítulo 2 (Momentos Urbanos y Demográficos del siglo XX); y Secciones de Reseña de Períodos del Capítulo 3. Período de Ensaye
Legislativo (1906-1939); Capítulo 4 (Período de Institucionalización del Desarrollo, (1939-1964); Capítulo 5, (Período de participación
popular, 1964-1973) y Capítulo 6, (Período Gobierno Militar, 1973-1990).
Enrique Cartier Rovirosa (Arquitecto, Depto. Estudios):
Sección Fichas Técnicas de los Programas de los Capítulos 3 al Capítulo 8, que comprenden todo el período de análisis de un siglo
de vivienda social, 1906-2006.
Carlos Gutiérrez Vera (Arquitecto, Depto. Estudios):
Sección de Imágenes Arquitectónicas y Urbanas de los Capítulos 3 al Capítulo 8, que comprenden todo el período de análisis de
un siglo de vivienda social, 1906-2006.

Agradecimientos
Por sus comentarios y aportes al documento, a:
Mirna Jugovic (Jefe DIJUR); María de la Luz Nieto y Berta Teitelboim (Comité Asesor); Jaime Silva (Jefe DPH), Fernando Fariña
(Jefe Dpto, DPH); Carlos Hernández (DPH); Ana Sáenz (Serviu Metropolitano); y Norman Vásquez y Eduardo Navarro (arquitectos del
MINVU hasta el año 2003)
Por su colaboración al proceso de recopilación y revisión bibliográfica y documental, a:
Cecilia Leiva, Sergio León, Pedro Muñoz, Cristian Pastén y Renán Retamal, (DDU), Silvia Araos (Chile-Barrio), Fabiola Quinteros
(Depto. Comunicaciones), Proyecto Elemental de la Pontificia Universidad Católica, María Angélica Marín y Paulina Olivos (Centro de
Documentación del MINVU), Francisco Bustamante (SERVIU V Región), Alfredo Gutiérrez (MOP III Región). Por su apoyo al trabajo
de elaboración, a Olga Soto Zumaran, Secretaria Dpto. Estudios.

© MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO - MINVU


División Técnica de Estudios y Fomento Habitacional - DITEC
Inscripción Nº 142955
Primera edición, diciembre de 2004

Producción Editorial y Diseño


Pehuén Editores Ltda.
María Luisa Santander 537 · Providencia · Santiago · Chile
Fono: (56-2) 225 62 64 - 204 93 99
epehuen@entelchile.net

Impreso en los talleres de


Editora e Imprenta Maval

Ninguna parte de este libro puede ser reproducida, transmitida o almacenada, sea por procedimientos mecánicos, ópticos o químicos,
incluidas las fotocopias, sin permiso escrito del MINVU.

IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE


CHILE
Un siglo de políticas en vivienda y barrio

MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO


6 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

PRÓLOGO A CIEN AÑOS


DE POLÍTICA DE VIVIENDA Y BARRIO

Sonia Tschorne Berestesky


Arquitecto, Ministra de Vivienda y Urbanismo

Chile cumple un siglo en la materialización de políticas en el ámbito de la vivienda social en un


momento en que el derecho a la vivienda y a la ciudad constituye uno de los pilares fundamentales de las
políticas sociales del gobierno del Presidente Ricardo Lagos.

El siglo XXI es claramente más urbano y globalizado que el siglo anterior lo cual nos ha obligado a
formular políticas, planes y programas orientados a mejorar la calidad de las ciudades haciéndolas más
eficientes, más equitativas, más amables y bellas.

El cambio de siglo encuentra al sector habitacional en una etapa en que la vivienda social se ha
constituido en una sentida aspiración ciudadana que ha sido acogida por los gobiernos de la Concertación.
Ello se manifiesta en relevantes logros de cobertura y focalización, en 14 años de gestión.

Es por ello que hoy es el momento oportuno para documentar una experiencia de larga data, diversa
en políticas, instituciones e instrumentos contenidos en los variados programas de vivienda social.
Pr ó l o g o

Este libro titulado “Chile: Un siglo de políticas de Vivienda y Barrio”, en una perspectiva de cien años
(1906-2006), analiza los distintos períodos de las políticas habitacionales y los asentamientos humanos,
sistematizando cerca de 50 programas que se han sucedido a lo largo del tiempo en el país, e ilustra
a través de imágenes arquitectónicas y urbanísticas los proyectos representativos de las diferentes
iniciativas.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 7

La perspectiva histórica de la experiencia de vivienda a lo largo del siglo, exhibe un vasto y complejo
proceso de interacción de la política sectorial con los distintos momentos vividos en el país en materia de
estrategias de desarrollo y de urbanización.

Esta mirada retrospectiva, nos da a conocer la acción de diversas instituciones que han aportado
a las políticas y programas habitacionales. En la primera mitad del siglo XX se cuentan los Consejos de
Habitaciones Obreras; la Caja de la Habitación Popular; la Corporación de Reconstrucción y Auxilio, y la
Caja de la Habitación.

Con posterioridad, en el año 1953, surge una nueva institucionalidad con la Corporación de la
Vivienda (Corvi) y después, por primera vez, se crea un ministerio que aborda específicamente el sector
habitacional y urbano: el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (1965).

Junto con ello, se forman tres nuevas corporaciones: la Corporación de Mejoramiento Urbano
(Cormu), la Corporación de Obras Urbanas (COU) y la Corporación de Servicios Habitacionales (Corhabit),
las que junto con la Corvi, son las instituciones que dan forma a la ciudad.

Con el proceso de regionalización del país, a fines de la década de 1970, se incorporan las Secretarías
Regionales Ministeriales (Seremi) y se fusionan las cuatro corporaciones en un solo Servicio de Vivienda
y Urbanización (Serviu).

Cabe destacar que, a partir de los programas implementados por los gobiernos de la Concertación,
la comunidad ha pasado a ser –cada vez más- un actor fundamental en la solución de sus demandas y
aspiraciones tanto habitacionales como urbanas.

Los programas habitacionales han ido respondiendo a la dinámica de cambios de las necesidades
de la población, con importantes matices en el enfoque conceptual del problema de vivienda, sus
posibilidades de solución y sus vínculos con la sociedad y la ciudad.

A comienzos del siglo, los problemas de salubridad e higiene asociados a la marginalidad de los
centros urbanos, surgieron como motivación de las primeras leyes del ámbito habitacional. Se inicia así,
un largo camino con avances e hitos importantes en la producción de viviendas para las mayorías más
postergadas de la población, logrando en los años 90 –por primera vez en un país latinoamericano– la
reducción del déficit habitacional.

El mirar un siglo de políticas de vivienda y barrio permite a los lectores realizar un recorrido por la
evolución de los programas de vivienda social, desde un enfoque centrado en la entrega estricta de
solución a la falta de vivienda o habitabilidad básica, hasta modelos orientados a la construcción de
barrios y ciudades con la creciente incorporación del sector privado.

Este recorrido nos revela diversas leyes de fomento económico a la construcción de viviendas,
sistemas de préstamo a sectores modestos, variados programas de soluciones progresivas, vivienda
básica de esquemas masivos, modelos mixtos y variadas modalidades de subsidio.
P r ó lo g o

Los proyectos y subsidios en el ámbito urbano territorial adquieren relevancia hacia fines del siglo
XX, acentuando el sentido urbano en la localización y diseño de las soluciones habitacionales y del hacer
ciudad.
Los éxitos productivos del sector habitacional nos impusieron nuevos desafíos, fundamentalmente
en el campo normativo y en la provisión de equipamiento, servicios y espacios públicos de calidad, así
como también en la regulación y gestión del crecimiento en las grandes ciudades.

Estos desafíos obligan hoy a redoblar los esfuerzos de una mayor y mejor integración de los
programas habitacionales con el quehacer urbano, con la dimensión social y los derechos de participación
de la comunidad. Esperamos que la entrega de este libro sea un aporte para la generación de los nuevos
programas y proyectos que se desarrollen próximamente en el país.

Deseo destacar que este libro es un motivo de gran satisfacción y orgullo para el Ministerio de la
Vivienda y Urbanismo, ya que a través del balance realizado se puede leer nuestro importante aporte y
liderazgo –a través de las políticas y programas habitacionales y urbanos– en la conquista de la dignidad
de las personas y del desarrollo de Chile.

No puedo concluir este prólogo, sin entregar un afectuoso saludo y mi reconocimiento a las distintas
generaciones de profesionales, técnicos y administrativos que con su creatividad y entrega al servicio
público han permitido concretar este productivo siglo de experiencias en vivienda y barrio.

Santiago de Chile, diciembre de 2004.


Pr ó l o g o
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 9

PRESENTACIÓN

Con esta publicación el Ministerio de Vivienda y Urbanismo ha querido recopilar y poner a disposición
del público la historia de un siglo de Política y Programas de Vivienda Social en Chile.

El libro registra con detalle la vasta experiencia que en esta materia dispone el país, y esperamos
sea un valioso aporte al debate de expertos y público en general. Sus páginas van mostrando como
los gobiernos de nuestro país han abordado el déficit habitacional y la demanda de nuestra sociedad
por Políticas y Programas que den cuenta de la aspiración de vivienda propia, siendo el centro de la
sistematización los enfoques de políticas y los respectivos programas habitacionales de cada período.
También quedan registrados los programas de equipamientos creados en la década de los 90, por los
gobiernos de la Concertación de Partidos Por La Democracia, como complemento de la gestión en
vivienda.

Este documento, realizado por el Departamento de Estudios de la División Técnica de Estudio y


Fomento Habitacional del MINVU, consta de ocho capítulos. El primero introduce y explica la metodología
y síntesis del trabajo, el segundo describe los momentos demográficos y territoriales, y los capítulos
tercero a octavo estudian las distintas etapas de la política habitacional. Estos últimos se dividen en las
siguientes secciones:

- la reseña del diseño y resultados del enfoque de política habitacional


- el compendio explicativo de los programas implementados, y
- la muestra de imágenes Arquitectónicas y Urbanas de proyectos seleccionados.

El rol del sector público en la gestión de vivienda es contundente y habla de la maduración del
sistema de vivienda social a lo largo del siglo XX. A modo de ejemplo cabe señalar que, durante la primer
mitad de la década de los setenta, la producción anual de viviendas de carácter social era menos de 20
mil unidades1; hoy la inversión programada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo considera financiar
más de 100.000 unidades. Los programas habitacionales del sector público equivalen aproximadamente
a dos tercios de los hogares propietarios de viviendas y a más de la mitad del parque de viviendas
construidas en el país desde los años 502. Dichas cifras remarcan la importancia del trabajo que se
entrega: la sistematización de los distintos esquemas y programas de vivienda social implementados a lo
largo de un siglo de la historia del país.

Héctor López Alvarado


P res e n t a c i ó n

Arquitecto, Jefe Comité Asesor, MINVU.

1 La cifra de viviendas sociales de esa época esta tomada de Edwin Haramoto, Políticas de Vivienda Social. Experiencia Chilena de las últimas
tres décadas, en el libro editado por Joan Mac Donald, (1983).
2 Datos tomados de MIDEPLAN.
ÍNDICE
Prólogo a Cien Años de Vivienda Social
Social, Sonia Tschorne 4.4 Programa Labor Directa e Indirecta CORVI ............................ 101
B, Ministra de Vivienda y Urbanismo ......................................... 11 4.5 Programas del Plan Habitacional Chile ...................................... 103

Presentación del Libro, Héctor López Jefe Comité • Imágenes del período de institucionalización del desarrollo
Asesor ................................................................................................................... 15 4.6a Programa de Autoconstrucción y Ayuda Mutua .............. 106
4.6b Programa de Erradicación a Terrenos Urbanizados ....... 108
Capítulo 1. Introducción
4.6c Programa CORVI. Viviendas Económicas.
1.1 Enfoque y método del documento ............................................. 18 Labor Directa ...................................................................................................... 110
1.2 Elementos para una síntesis del documento ........................ 19 4.6d Plan Habitacional (DFL 2 1959). CORVI. Labor Directa.
Viviendas Económicas .................................................................................. 115
Capítulo 2. Momentos Urbanos y Demográficos
del Siglo Veinte 4.6e Plan Habitacional (DFL 2 1959). Vivienda de Tipo
Superior .................................................................................................................. 121
Orientaciones Generales ............................................................................. 25
2.1 Evolución de la Urbanización .......................................................... 26 Capítulo 5. La Vivienda Social en el Período
2.2 Evolución de la estructura de localidades urbanas .......... 29 de participación popular (1964-1973)
2.3 Evolución de la Primacía Metropolitana .................................... 32 • Reseña del Período
2.4 Dinámica de la Población ................................................................... 40 El Programa de la promoción popular
2.5 Avances en la Disponibilidad de Vivienda ............................... 46 (Eduardo Frei Montalva) ............................................................................... 128

Capítulo 3. La Vivienda Social en el Período de El Programa de la unidad popular


Ensaye Legislativo (1906-1939) (Salvador Allende Gossen) ......................................................................... 138

• Reseña del período • Programas del período de participación popular

La ley de 1906 .................................................................................................... 54 5.1 Programa Plan de Ahorro Popular (PAP) .................................. 148

Hacia una nueva institucionalidad del sector vivienda ............ 55 5.2 Programa Operación Sitio .................................................................. 150
5.3 Programa Operación 20.000/70 o Auto fabricación .......... 152
• Programas del período de ensaye legislativo
5.4 Programa Plan de Emergencia 1971 ........................................... 154
3.1 Programas del Consejo de Habitación para Obreros ....... 60
5.5 Programa Habitacional 1972 ............................................................ 156
3.2 Programa directo de la Caja de la Habitación Popular .... 63
• Imágenes del período de participación popular
• Imágenes de los programas del periodo de ensaye legislativo
5.6a Programa Plan de Ahorro Popular ............................................. 160
3.3a Primeras iniciativas de vivienda Social.
Leyes Higiénicas: conventillos ................................................................. 66 5.6b Programa Operación Sitio .............................................................. 164

3.3.b Primeras iniciativas de vivienda Social. 5.6c Sociedades Mixtas .............................................................................. 168
Leyes Higiénicas: El Cité ............................................................................. 68 5.6d Programa 20.000/70 ........................................................................... 170
3.3c Primeras iniciativas de vivienda Social. 5.6e Plan de Emergencia 1971 ............................................................... 172
Leyes Higiénicas: El Pasaje ..................................................................... 71 5.6f Programa Habitacional 1972/73 ................................................... 176
3.3d Programa directo de la Caja de la Habitación
Popular ................................................................................................................... 73 Capítulo 6. La Vivienda social en el período del
Gobierno Militar
Capítulo 4. La Vivienda Social en el período de
Institucionalización del desarrollo (1939-1964) • Reseña del Período
Orientaciones Generales ............................................................................. 184
• Reseña del período
Sistemas de contratación de obras del sector vivienda ......... 185
Nuevas leyes para el desarrollo habitacional ................................. 80
Evaluación del período ................................................................................. 187
Las viviendas de emergencia ................................................................... 83
Los programas descritos ............................................................................ 190
La autoconstrucción ...................................................................................... 84
La creación de la CORVI y el Plan de Vivienda ............................. 85 • Programas del período del Gobierno Militar
El Plan Habitacional Chile (DFL N°2 de 1959) ............................... 89 6.1 Programa Subsidio habitacional a la Demanda:
General Unificado ............................................................................................ 196
• Programas del periodo de institucionalización del desarrollo
6.2 Programa de Vivienda Básica: Situación de Marginalidad
4.1 Programa Fundación de Viviendas de Emergencia ........... 96
Habitacional ........................................................................................................ 198
4.2 Programa de Autoconstrucción y Ayuda Mutua
6.3 Programa Subsidio Habitacional Variable ............................... 200
(PRACAM) ............................................................................................................. 97
6.4 Programa Saneamiento de Poblaciones:
4.3 Programa de Erradicación a Terrenos Urbanizados .......... 99
Lotes con Servicio y Mejoramiento de Barrios .............................. 202
6.5 Programa Sub. Habitacional a la Demanda: 7.13b Programa de Renovación Urbana .......................................... 277
Para Atención del Sector Rural ............................................................... 204 7.13c Vivienda Básica SERVIU, años 90 .......................................... 279
6.6 Sistema Especial Dirigido a la Atención de Planes 7.13d Programa de Atención Especial al Adulto Mayor ........ 285
de Colonización ................................................................................................ 205
7.13e Programa Chile-Barrio ................................................................... 286
6.7 Subsidio Habitacional para el Sistema de Ahorro
7.13f Subsidio Habitacional Rural, años 90 .................................... 289
y Financiamiento SAF .................................................................................... 206
7.13g Programa de Parques Urbanos ............................................... 291
6.8 Programa Especial para Trabajadores P.E.T ........................... 209
7.13h Pavimentos Participativos ........................................................... 292
• Imágenes de Programas del Gobierno Militar 7.13i Programa de Equipamiento Comunitario:
6.9a Subsidio Habitacional a la Demanda ....................................... 212 Urgencias Urbanas ......................................................................................... 293
6.9b Programa de Vivienda Básica SERVIU ................................... 214 7.13j Programa de Equipamiento Comunitario
6.9c Programa Lotes con Servicios ..................................................... 218 Complementario a la Vivienda ................................................................ 294
6.9d Subsidio Habitacional Rural Años ‘80 .................................... 224 7.13k Programa Equipamiento Comunitario:
Mejoramiento Comunitario ........................................................................ 295
6.9e Programa Especial para Trabajadores PET .......................... 225
Capítulo 8.
Capítulo 7. La Vivienda Social en los Gobiernos de la La Vivienda Social en la Nueva Política Habitacional,
Concertación de la Década de los noventa, 1990-2000 tercer Gobierno de la Concertación (200-2006)
• Reseña del Período
• Reseña del Período
Orientaciones Generales ............................................................................ 230
Orientaciones Generales ............................................................................ 300
Resultado del período .................................................................................. 233
Los Programas descritos ........................................................................... 305
Los programas descritos ............................................................................ 240
• Programas de la Nueva Política
• Programas de los Gobiernos de la Concertación
8.1 Programa Fondo Concursable para Proyectos
7.1 Programa de Vivienda Progresiva ................................................ 250
Habitacionales Solidarios .......................................................................... 310
7.1.1 Programa de Vivienda Progresiva:
8.2 Programa Vivienda Nueva Básica ................................................ 313
1° Etapa Modalidad SERVIU .................................................................... 251
8.3 Programa Vivienda Social Dinámica sin Deuda .................. 315
7.1.2 Programa de vivienda Progresiva:
1° Etapa Modalidad Privada .................................................................... 252 8.4 Programa Concursable de Obras
7.1.3 Programa de vivienda Progresiva: de Espacios Públicos ................................................................................... 316
2° Etapa Modalidad Privada ..................................................................... 253 8.5 Programa Movilidad Habitacional ................................................ 318
7.1.4 Programa de vivienda Progresiva: 8.6 Programa Subsidio Habitacional Título I:
Densificación Predial Mod. Privada ..................................................... 254 Subsidio General ............................................................................................. 319
7.2 Programa de Renovación Urbana ................................................ 255 8.7 Programa Subsidio Habitacional Título II:
7.3 Vivienda Básica SERVIU ..................................................................... 256 Interés Territorial ............................................................................................... 322
7.4 Programa Vivienda Básica: 8.8 Programa Subsidio Habitacional Título III:
Atención Especial al Adulto Mayor ....................................................... 257 rehabilitación Patrimonial ........................................................................... 323
7.5 Programa Vivienda Básica: De Libre Elección ...................... 258 8.9 Megaproyectos Urbanos ................................................................... 324
7.6 Programa Chile-Barrio ......................................................................... 259
• Imágenes de Programas de la Nueva Política
7.7.1 Programa Subsidio Habitacional Rural:
8.10a Fondo Concursable para Proyectos
Título I. Con Sitio Propio .............................................................................. 260
Habitacionales Solidarios .......................................................................... 328
7.7.2 Programa Subsidio Habitacional Rural: Título II. Postulación
8.10b Vivienda Nueva Básica ................................................................. 332
Colectiva para la Formación de Nuevos Villorrios .................... 261
7.7.3 Programa Subsidio Habitacional Rural: Título III. 8.10c Vivienda Social Dinámica sin Deuda .................................... 334
Para el mejoramiento De la Vivienda Rural Existente ............. 262
8.10d Programa Concursable de Obras
7.8 Programa Nacional de Parques Urbanos ................................ 264 de Espacios Públicos .................................................................................. 335
7.9 Programa de Pavimentación Participativa .............................. 266 8.10e Título I: Subsidio General ............................................................ 338
7.10 Programa de Equipamiento Comunitario. 8.10f Título II: Ex Renovación Urbana ................................................ 339
De Urgencias urbanas .................................................................................. 268
8.10g Título III: Conservación Histórica ............................................ 340
7.11 Programa Equipamiento Comunitario.
Equipamiento Complementario .............................................................. 270 8.10h Megaproyectos Urbanos ............................................................. 344
7.12 Programa Equipamiento Comunitario:
Bibliografía
Mejoramiento Comunitario ........................................................................ 271
Refencias bibliográficas según capítulos y secciones ............. 348
• Imágenes de los Programas de los Gobiernos de la
Concertación Refencias bibliográficas (ListadoTotal) ............................................... 355
7.13a Programa de Vivienda Progresiva .......................................... 274
Índice de Gráficos Tabla 9: Programa de Vivienda Básica SERVIU (muestras de dos
períodos de aplicación): Evolución del Porcentaje de Satisfacción
Gráfico 1. Chile 1895 - 2002: Total Población Urbana Aceptable (Nota sobre 4) con respecto a la Vivienda y Conjunto
y Rural* y % de Urbanización ................................................................. 26 según Total Nacional y Tipología ........................................................ 237
Grafico 2. Chile 1952 - 2002: Porcentaje Crecimiento Tabla Nº 10: Puntajes CAS de los beneficiarios del Plan Piloto del
Población: Urbana, Rural y Total ........................................................... 27 FSV s ..................................................................................................................... 301
Grafico 3. Distribución de la Población según grandes Tabla Nº 11: Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas de los
categorías de centros poblados. beneficiarios del Plan Piloto según Región y Total País ......... 302
Años 1952, 1960, 1970, 1982, 1992 y 2002 .................................. 31
Gráfico 4. Razón de Aumento de la Población de Gran Santiago, Índice de Recuadros
Gran Valparaíso, Gran Concepción y Resto del País, según
Censos de 1885 a 2002 (Períodos seleccionados) .................... 33 Recuadro 1. ¿Qué se entiende por “urbano”? .............................. 28
Gráfico 5. Población en Gran Santiago, Gran Valparaíso, Gran Recuadro 2. La definición de Áreas Metropolitanas
Concepción y Resto del País, según Censos de 1885 a 2002 en la Planificación Urbana ........................................................................ 36
(Miles de Habitantes) .................................................................................... 34 Recuadro 3. Atractivos para la localización de la
Gráfico 6. Índices de Segregación por varianza de la escolaridad población ............................................................................................................. 37
del jefe de hogar entre subdivisiones territoriales grandes Recuadro 4. La Ley del Plan de Vivienda y la creación
(comunas) y pequeñas (manzanas): áreas metropolitanas de la CORVI ........................................................................................................ 86
del Gran Santiago (1992), versus Ciudad de México
Recuadro 5. Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo
y Montevideo ..................................................................................................... 38
(SINAP) .................................................................................................................. 90
Grafico 7. Algunos indicadores demográficos, Chile,
Recuadro 6. Instituciones relacionadas con el Plan
Latinoamérica y Regiones más desarrolladas .............................. 41
Habitacional Chile .......................................................................................... 93
Gráfico 8. Chile: Transición demográfica según definición de
Recuadro 7: Las Cuatro Corporaciones .......................................... 131
Chackiel. Años quinquenales según tasas brutas de natalidad y
mortalidad (valores promedio del quinquenio) ............................. 43 Recuadro 8. Los Estudios Pre Inversionales ................................ 134
Gráfico 9. Estructura porcentual según edad y sexo ............... 44 Recuadro 9. Las tomas de terreno ...................................................... 136
Gráfico 10. Chile 1952 - 2002: Evolución del Stock Total Recuadro 10. Materias habitacionales en las 40 medidas de
y Urbana de Vivienda ................................................................................... 47 la propuesta de gobierno del Presidente Salvador Allende
Gossen .................................................................................................................. 139
Grafico 11. Chile 1952 a 2002: N° de Viviendas cada mil
habitantes. Total y según Área ............................................................... 47 Recuadro 11. El rol de la CORMU en el gobierno
de la Unidad Popular .................................................................................... 140
Gráfico 12. Razón de Aumento del Stock de Viviendas.
Total País y Área Urbana ........................................................................... 48 Recuadro 12. Las mejorías sanitarias que produce la provisión
de lotes con servicios en asentamientos marginales .............. 188
Gráfico 13. Evolución del déficit habitacional 1952 a 2002
según dos indicadores relativos: Déficit como porcentaje Recuadro 13. Conceptos que sustentaron la Vivienda
del Stock y Déficit cada mil habitantes ............................................ 49 Progresiva ........................................................................................................... 232
Gráfico 14: Viviendas construidas anualmente. Recuadro 14. La satisfacción residencial en programas
Años 1952 - 1976 ............................................................................................ 143 SERVIU según el ciclo familiar y el capital social vecinal ...... 237
Recuadro 15. La importancia de los programas Urbanos en
Índice de Tablas las palabras de los ministros de los 90s .......................................... 238
Tabla 1. 1895 - 2002 Ciudades de 40 mil habitantes y más: Total Recuadro 16. Claves de éxito de los proyectos urbanos
ciudades según rangos de tamaños y total población ........... 30 integrales ............................................................................................................. 304
Tabla 2. % de Población en ciudades de 40 mil habitantes y
Índice de Figuras
más, según rangos de tamaño: Total ciudades según rangos de
tamaños y total población ......................................................................... 30 Figura 1. Cambios en el área urbanizada dentro de los límites
Tabla 3. Chile y tres principales Centros Urbanos (Gran Santiago, del Plan Regional Metropolitano .......................................................... 35
Gran Valparaíso y Gran Concepción) Población, Tasa de Figura 2. Gran Santiago: Cinco comunas con mayor porcentaje
Crecimiento respecto de año anterior y % de población respecto de población socio-productiva, 1992 ............................................... 39
al país, Censos1885 a 2002 .................................................................... 32 Figura 3: Plan Nacional de la Vivienda
Tabla 4. Déficit Habitacional según diversas fuentes ............... 49 (Esquema de organización) ...................................................................... 87
Tabla 5: Proposición Plan Viviendas 1954 ...................................... 88
Índice de Esquemas
Tabla 6: Porcentajes de Necesidades Básicas Insatisfechas
según Postulantes inscritos y seleccionados de los programas Esquema Institucional 1. Instituciones ligadas al sector
de Vivienda Básica y Progresiva ........................................................... 234 habitacional 1906 a 1938 .......................................................................... 56
Tabla 7: Hogares propietarios de vivienda social según quintil del Esquema Institucional 2. Instituciones ligadas al sector
ingreso autónomo per cápita ................................................................. 234 habitacional 1939 - 1963 ........................................................................... 82
Tabla 8: Asentamientos irregulares (Grupo objetivo de Chile- Esquema Institucional 3. Instituciones ligadas al sector
Barrio): Hogares por tipo de asentamiento según condición de habitacional 1964 - 1973 ........................................................................... 130
vulnerabilidad y zona de residencia, cifras relativas, 1992 .... 235
CAPÍTULO

Introducción
18 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

El objetivo de esta publicación fue - el segundo elemento es el compendio


sistematizar las distintas políticas y programas técnico de los programas desarrollados
de vivienda social desarrollados en Chile a lo o creados en cada período o etapa,
largo del siglo XX, comenzando con las primeras que se aproxima a casi cincuenta, sus
experiencias de legislación habitacional y características (período de operación,
vivienda popular de alrededor del 1906, hasta la producto que se entrega, sistema de
Nueva Política Habitacional del tercer gobierno financiamiento, requisitos de acceso).
de la Concertación, que comprende los primeros - el tercer elemento son las imágenes
seis años del Siglo XXI. Al respecto, el presente Arquitectónicas y Urbanas de proyectos
capítulo explica el enfoque de trabajo aplicado y representativos de la aplicación de los
destaca algunos elementos de síntesis a partir del distintos programas habitacionales, de
material que comprende el libro. manera de ilustrar gráficamente cada
forma de intervención en términos del tipo
de obras, como el planteo arquitectónico y
1.1 Enfoque y Método del de inserción urbana.
Documento El trabajo considero la revisión de un extenso
El elemento ordenador del trabajo realizado material bibliográfico y de archivos del Centro de
son los programas de vivienda social aplicados a Documentación del MINVU que se detalla en las
lo largo de un siglo de políticas, habiéndose puesto Referencias Bibliográficas, complementado por
el acento en entregar una visión de conjunto material generado a través de visitas a terreno.
de los distintos instrumentos de abordamiento El trabajo también incluyo un taller de discusión
del problema habitacional creados en el país, con algunos de los profesionales emblemáticos
considerando tanto el análisis del contexto de del sector a efectos de recibir aportes que fueron
políticas, que explica un determinado cuerpo incorporados en la redacción final.
de programas habitacionales; las características El libro se estructura en los ocho capítulos,
que dan estructura o definen a los mismos, y la principalmente ordenados por criterio
muestra de huellas arquitectónica y espacial de cronológico :3
proyectos concretos.
- El primer capítulo es la presente
De este modo, la estructura del libro, y el introducción que cumple la función de
proceso de investigación que le sustenta fue explicar el enfoque desarrollado para
diseñado con los siguientes elementos: sistematizar un Siglo de Políticas de
En primer lugar, el diagnóstico de la evolución Vivienda y Barrio, como también de
demográfica y urbana del país en el lapso de intentar una síntesis general.
estudio, lo que se presenta en el capítulo segundo
- El Capítulo 2 es el análisis de los Momentos
y busca detallar los cambios experimentados por
Urbanos y Demográficos del Siglo XX, que
el problema de la vivienda.
incluye una recopilación de información de
En segundo lugar, se realiza el análisis de las población y territorio de larga perspectiva.
distintas etapas de la política habitacional, según
- El Capítulo 3 se refiere a la vivienda social
tres elementos:
en el período de ensayo legislativo (1906-
- Uno, la reseña del momento de política 1939)
habitacional respectivo, consignando
- El Capítulo 4 aborda la vivienda social
el enfoque, los objetivos estratégicos
en el período de institucionalización del
y los hitos de aportes a la solución del
problema habitacional. En los períodos desarrollo (1939-1964)
más recientes, se ha podido desarrollar - El Capítulo 5 trata de la vivienda en el
el comentario evaluativo, sobre efectos de
Ca p í t u l o 1

período de participación popular (1964-


los programas. 1973)

3Los períodos de análisis buscan reflejar cambios del modelo de políticas públicas, asociados a gobiernos o períodos de gobierno. Ahora bien,
antes de 1960 la menor información disponible sobre períodos más antiguos influyó en un esquema de organización por grandes etapas, mientras
que con posterioridad es posible reconocer distintos momentos de la intervención del Estado en materia habitacional, propiamente tales.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 19

- El Capítulo 6 de la vivienda en el período mostró cambios importantes referentes a la


del gobierno militar (1973-1990) incidencia del fenómeno metropolitano vis a
vis la correspondiente a las ciudades medianas
- El Capítulo 7 se refiere a la vivienda social
y menores en el patrón de urbanización y
de los gobiernos de la Concertación de la
conformación misma del problema habitacional.
década de los noventa (1990-2000),
Con respecto a algunas características
- y el Capítulo 8 a la vivienda social en
esenciales que definen el entorno demográfico
la nueva política habitacional, Tercer
y urbano de los distintos períodos de la política
Gobierno de la Concertación (2000-2006)
habitacional, el período 1906-1939 (ensaye
legislativo), corresponde al momento inicial
cuando la localización de la población era
1.2 Elementos de Síntesis eminentemente rural, pero la ciudad capital
crecía a tasas aceleradas otorgando visibilidad
Los siguientes capítulos están destinados al problema del hacinamiento de los sectores
a mostrar las respuestas implementadas por pobres en zonas centrales con conventillos y
el sistema de políticas de vivienda social para
edificios deteriorados de la capital. El período
hacer frente al problema de la vivienda en los
1939 a 1964, denominado Institucionalización
distintos momentos del siglo XX. A efectos de
del desarrollo, va a enfrentar un momento
introducir la lectura mediante algunos elementos
de gran presión demográfica, urbanización,
de síntesis del material presentado, esta sección
ha querido puntualizar algunas tendencias que y crecimiento metropolitano, con procesos
se desprenden de períodos y variables a que se migratorios que acentuaron la asimilación del
refiere el material del libro. problema habitacional al fenómeno de las
grandes ciudades, en parte por el influjo de las
Evolución del poblamiento y la necesidad políticas de fomento del desarrollo económico.
habitacional: En el período 1964 - 1973 (Participación Popular)
la urbanización se consolida, surge un momento
La perspectiva de cien años de vivienda social de gran crecimiento absoluto de la población
debe realizarse considerando que, a lo largo del urbana, haciéndose muy gravitante en la forma
siglo XX, Chile experimentó una significativa del déficit la figura de los asentamientos precarios
transición en el plano demográfico y urbano. y su aporte a la urbanización y expansión
Por dicho proceso, las distintas generaciones de informal de las ciudades; no obstante lo cual, la
políticas y programas habitacionales en Chile del disponibilidad de viviendas mejora gracias a una
siglo XX, son paralelas de importantes cambios cuantiosa acción del Estado en proveer suelo.
de población, urbanización y necesidades de El período del Régimen Militar (1973 - 1990) se
vivienda, materias que se busca profundizar en trata de un lapso donde Chile entra de lleno en
el segundo capítulo y conforman una coordenada la fase de transición demográfica avanzada, por
trascendental para la interpretación de los la cual se beneficia de la reducción de las tasas
distintos momentos de la política habitacional y de crecimiento demográfico. La disponibilidad
la comprensión de los instrumentos aplicados. de viviendas mejora, pero eso ocurre de forma
El lapso en que se describen los programas espuria ya que la formación de hogares ya
habitacionales es un tiempo demográfico largo. comenzó a ser cuantiosa y surgió un problema
En efecto la población de Chile aumentó de 2,7 masivo de allegamiento, de modo indiferente al
millones de habitantes (hacia fines del siglo XIX) menor ritmo de crecimiento de la población.
hasta algo más de 15 millones el año 2002, y la Llegados los años noventa, los rasgos
tasa de crecimiento de población reconoce su esenciales comentados, no eximen que la
ciclo completo de transición, desde niveles altos lectura del siglo descrito por este libro muestre
hasta fines de los años setenta para después dos características persistentes en la realidad
Ca p í t u l o 1

decaer en velocidad. En el plano de la distribución del país. Por una parte, se cuenta la vocación
espacial, el Chile que se describe evolucionó de concentración de la población en el área
desde una población mayoritariamente rural a metropolitana del Gran Santiago, entidad
un grado de urbanización cercano al 90% en que llega actualmente a representar un tercio
el Censo del 2002, es decir los niveles propios de la población chilena; y por otra parte,
de países desarrollados. La estructura urbana el alza interrumpida del déficit habitacional
20 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

hasta fines de la década de los ochenta. De Sistemas de Financiamiento:


esta forma, el problema habitacional chileno
y las soluciones implementadas muestran El financiamiento habitacional del siglo reporta
estructuralmente una significativa vinculación gran diversidad y amerita una lectura cuidadosa de
con el fenómeno metropolitano; y los diversos distintas formulas ensayadas. La primera parte del
esfuerzos de construcción de las distintas siglo XX muestra sistemas de préstamo pensados
políticas habitacionales no logran evitar que para apoyar el arriendo y habitación por familias
las necesidades de vivienda mantuvieron una pobres y obreras; después leyes que permitieron
tendencia alcista sino hasta después de 1992, el otorgamiento de préstamos a imponentes de
es decir transcurridos la mayoría de períodos que las cajas Nacional de Empleados, a mejoreros
aborda este libro. Recién a contar de 1992, Chile y compradores de sitio a plazo. Posteriormente
logra construir mas casas que nuevas familias, los sistemas de financiamiento de viviendas son
logro que se consolida durante los tres gobiernos alimentados por subvenciones estatales y fondos
de la Concertación, descritos en este libro especiales (generados a través de impuestos al
como los períodos 1990-2000 y Nueva Política alcohol, dulces y galletas y aportes de la Polla
Habitacional. Chilena). La acción habitacional incorpora también
financiamiento internacional. En 1948, debuta
Evolución de la Acción del Estado: la concesión de franquicias tributarias a través
de la “ley Pereira”, que incentiva fuertemente la
La evolución de los programas o modelos construcción de viviendas de sectores medios. La
de intervención habitacional que describen las acción de la CORVI viene, por su parte, a sustentar
siguientes paginas han involucrado importantes fuertemente el financiamiento que suma aportes
cambios del modelo de pensar y enfrentar el de ahorro con crédito. Durante los años sesenta,
problema habitacional, como asimismo de su adquiere un papel sustantivo el trabajo como un
relación con el modelo de políticas económico, recurso aportado por los propios afectados
sociales y con la ciudad
El esquema de “subsidio a la demanda”
En términos de recursos, hay que destacar - surgido durante los años ochenta - introduce
que, si bien las iniciativas legales y tipologías un cambio importante ya aplica un nuevo
habitacionales datan desde 1906 y hay un concepto de transformar la demanda potencial
desarrollo de institucionalidad relevante a contar en demanda efectiva y multiplicar recursos por
de los años cuarenta; la inversión pública en medio del incentivo al ahorro familiar y atraer
vivienda recién comenzó a ser significativa en los fondos institucionales de largo plazo Este
años cincuenta, cuando representaba alrededor sistema de financiamiento es consolidado y
del 3% del PGB, proporción que se mantiene logra plenos resultados de cobertura a cargo de
hasta el inicio de los años setenta según los los gobiernos de la Concertación, de modo que
estudios de Olga Mercado. A mediados de la en términos de inversión un 20% de recursos
década del 70 - período del régimen militar - se de origen habitacional llega a movilizar un 80%
inicio un acelerado descenso de la inversión de recursos del sector privado hacia mediados
habitacional, hasta mediados de los ochenta. de los noventa. Un aspecto notable de la
El año 1990 marca el comienzo de un fuerte consolidación del subsidio que se describe en el
crecimiento del gasto social en vivienda, iniciando capitulo séptimo, es que la red de accesibilidad
la década más exitosa de producción de vivienda habitacional al alcance de los sectores de
social del país durante todo el siglo. menores recursos se ve ampliada, aumenta el
De la trayectoria que marca el siglo, además presupuesto público destinado a estos sectores
de los momentos demográficos y de la prioridad y crece el financiamiento a nuevas formas de
presupuestaria asignada al sector habitacional, modalidades privadas de ejecución, donde se
la introducción a su lectura debe destacar el minimizan subsidios ocultos. La Nueva Política
Habitacional surgida en período 2000-2006 tiene
Capítulo 1

desarrollo que muestran los distintos capítulos


del libro en cuanto a: sistemas de financiamiento, como principal eje orientador la re-focalización
esquema de solución habitacional, y propuesta del gasto en vivienda social hacia el 20% más
urbana de los programas. pobre y el énfasis en programas sin deuda y
fondos concursable.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 21

Esquema de Solución Habitacional: a las veredas al concepto de ciudad jardín, a un


trazado más diversificado, y viviendas aisladas
El panorama de un siglo de programas con antejardín, apareciendo macro manzanas
habitacionales que muestra este libro comienza
con viviendas en altura.
su recorrido con tipologías de inspiración
europea como son el pasaje y cité, favorecidos Durante el período del régimen militar es
por leyes de comienzos de siglo. Años después implementada la viviendas del subsidio a la
surgen las propuestas financiadas por la demanda y también se inicia la vivienda básica
caja de Habitación popular, consistentes en SERVIU, programa que será un instrumento
conjuntos habitacionales en altura y de generoso masivo de producción habitacional en los años
equipamiento de sus espacios comunes, noventa. También hay aplicación de los lotes con
visible por ejemplo en la Población Huemul servicios del Ministerio del Interior, continuando
de 1943, de calle Bío Bío; enfoque de vivienda el saneamiento impulsada en Chile por muchos
popular acogedor para las posibilidades de años.
desarrollo de nuevas generaciones de chilenos
modestos. El Programa de Autoconstrucción y Los gobiernos de la Concertación desarrollan
ayuda mutua (PRACAM) aparece más adelante sustantivamente todos los tipos mencionados de
como experiencia pionera en introducir un instrumento, introduciendo mejoras de estándar
esquema que tendrá gran presencia en el siglo: y calidad. El capítulo correspondiente a los años
el saneamiento mediante sitios urbanizados noventa muestra soluciones innovadoras, que
con servicios, y segunda etapa de vivienda incorporan conceptos de desarrollo por etapas
y autoconstrucción considerando el aporte (vivienda progresiva), de vivienda especial para
constructivo de los pobladores. La década de los grupos de edad vulnerable (programa especial
cincuenta nos muestra grandes operaciones de para el adulto mayor), de intervención integral
conformación de ciudades Interiores por medio de asentamientos precarios (Programa Chile
de la urbanización de terrenos para acoger Barrio), y de densificación urbana (subsidio
poblaciones modestas. La huella física de la especial de renovación urbana). La Nueva
CORVI se inscribe como un hito muy significativo Política Habitacional consolida nuevas formas
del panorama urbano del país, visible en grandes de vivienda de solución surgidas de los propios
proyectos de bloques de departamentos, afectadas por el problema habitacional, quienes
combinados con otras tipologías, dotados toman la iniciativa de concursar con proyectos de
de grandes espacios centrales destinados a vivienda ya sea en nuevas urbanizaciones o bajo
recreación y circulación. esquemas de densificación. También los primeros
La década de los sesenta se muestra con años del siglo XXI destacan con obras resultantes
gran diversidad de productos, destinados a de concursos de vivienda y espacios públicos
atender a un amplio espectro socio económico para zonas patrimoniales, y varias ciudades son
de familias, desarrollándose diferentes prototipos escenario de grandes proyectos urbanos que
de vivienda, materiales económicos y uso de localizan la vivienda social en esquemas de loteo
vivienda pre fabricada. Surgen programas de gran innovadores.
impacto como son, por una parte, la operación
Sitio, consistente en un acceso masivo de los
sectores más pobres al suelo urbano en lotes Inserción Urbana
de buen tamaño; y por otra, las remodelaciones La relación de los programas de vivienda
CORMU consistentes en grandes intervenciones social con la forma urbana es un ángulo que se
urbanas gestionados en esquemas de alianza ha buscado testimoniar en el análisis e imágenes
público-privado. La sección que analiza los años que contiene este libro. El recorrido comienza
del Gobierno de la Unidad Popular muestra la en Chile con conjuntos de alta densidad familiar
realización de gran cantidad de soluciones, con que se incorporan a la ciudad central mediante
protagonismo de la racionalización, lo que se
Capítulo 1

manzanas compactas de fachada continua y


materializó en una diversidad que incluye las
patio interior de influencia europea (pasaje y
torres de edificios 1040 y 1050, los bloques de
cite). El estudio de la década de los cincuenta
departamentos, y también programas de sitios
reconoce otro hito urbano importante en los
urbanizados.
conjuntos generados por la CORVI, posibilitados
Las influencias urbanísticas han pasado del por esquemas claros de inversión pública en
trazado ortogonal, con fachadas continuas unidas terrenos y su posterior urbanización, los que
22 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

desde el punto de vista espacial marcan un buen los proyectos de equipamiento e infraestructura
momento de vinculación de la vivienda social con urbana, entendidos como elementos
el equipamiento, ello bajo intervenciones cuyo complementarios indispensables de los sistemas
tamaño fue bastante masivo. de vivienda social.
El signo urbano de los programas que El Capítulo correspondiente a la Nueva
muestran los años sesenta es su aporte al acceso Política muestra cambios en el tipo de proyectos
al suelo a los sectores pobres y a la creación que se aplican, los que tienden a menor escala,
de nuevos anillos de la gran ciudad, creándose y a mayor consideración por el impacto en el
enclaves que, por varios años, conformaran entorno y la capacidad de aporte a la equidad
zonas de acogida en los patios de sus lotes de urbana y social. Las obras de espacio público
varias nuevas generaciones de familias modestas. y la aplicación de los fondos de vivienda y
Los programas de comienzos de los setenta se equipamientos a la revalorización de zonas
muestran cruzados con procesos masivos de de interés patrimonial son otras huellas
urbanización popular, que extienden la ciudad urbanas documentadas por el capítulo final del
y ocupan espacios intersticiales, pero también documento.
dan cuenta de la preocupación por proyectos
de localización de vivienda en los espacios Queda abierta la lectura de cien años de
disponibles de zonas equipadas. Por su volumen, vivienda social de este libro.
la producción habitacional de comienzos de los
años setenta debe ser vista como un trazador
importante de la ciudad, existiendo esfuerzos de
incorporar infraestructura y equipamiento.
La huella urbana de los programas fines
de los ochenta acentúa los nexos que pueden
manifestarse de la dispersión y descuido
de la forma urbana con la operación de los
programas de vivienda social. La innegable
efectividad económica del sistema de subsidio
va acompañada de importantes sesgos urbanos
negativos que favorecen la expansión de la ciudad
hacia zonas periféricas de menor valor de suelo.
La tendencia se ve favorecido por el descuido del
urbanismo y de su rol como elemento ordenador.
También ocurre una desproporción entre inversión
habitacional e inversión urbana, de modo que los
programas que describe el capítulo respectivo
son en los hechos “la política” de construcción de
ciudad. Este período esta también marcado en lo
urbano por la erradicación y saneamiento masivo
de los campamentos de las grandes urbes, y el
inicio del allegamiento, como expresión oculta del
problema de la vivienda.
Los capítulos relativos a la política de los
años noventa, muestran la progresión de varios
programas de gestión pública y privada que
conforman grandes zonas de nueva urbanización,
Capítulo 1

pero ahora con mayor protagonismo de la


inversión urbana compensatoria en equipamiento
e infraestructura. También surgen herramientas
de densificación del peri centro de Santiago y se
recoge el desafío de la construcción de ciudad
y barrios para todos. La huella urbana de los
planes de vivienda va retomando la senda de
CAPÍTULO

Chile: Momentos Urbanos


y Demográficos del Siglo Veinte
Chile: Momentos Urbanos
y Demográficos del Siglo Veinte
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 25

Orientaciones Generales

El capítulo está destinado, en lo fundamental, a del área metropolitana del Gran Santiago, la
explicar el contexto demográfico y urbano que que ejerce una gravitación demográfica que
debieron enfrentar las distintas generaciones de asciendió del 10 al 36% en un siglo, planteando
políticas y programas habitacionales en Chile a lo que los problemas metropolitanos de la vivienda
largo del siglo XX. social hayan sido un componente importante de
la historia del diseño y evaluación de las políticas
El examen de dicha trayectoria permite habitacionales, en especial lo referente a los
entender las demandas sectoriales que derivaron problemas de equipamiento, expansión urbana
de las distintas fases del crecimiento de la y segregación que han explicado la creciente
población, de la urbanización y formación de centralidad de la cuestión urbana en los objetivos
requerimientos de vivienda, traduciéndose en estratégicos sectoriales.
un telón de fondo frente al cual se sucedieron
distintos modelos de solución al problema de Igualmente, se suceden importantes cambios
la vivienda. Hay que destacar que nuestro país relacionados de población y avance del desarrollo
llegó al siglo XXI constituyéndose en un caso social, combinándose cambio de la estructura de
pionero en absorber el déficit habitacional. Esto, edades, mejoramientos de las tasas de fecundidad
no obstante que, al igual que los demás países y mortalidad, y avance en el proceso de transición
latinoamericanos, experimentó distintas fases en demográfica. Esta evolución, sumada al cuadro
su dinámica urbana, demográfica y de desarrollo de institucionalización y maduración de políticas
relativo, manifestando sendos procesos de y programas, da por resultado que Chile haya
migración rural-urbana, urbanización explosiva logrado mejorías paulatinas en los índices de
e inestabilidad del patrón de distribución espa- viviendas cada mil habitantes, y hacia fines de
cial de la población, sucedidos después por siglo, el logro inédito a nivel de países en vías
períodos de apaciguamiento relativo de los de desarrollo de congelar y absorber el déficit
momentos urbanos y de la población. Lo medular habitacional.
es que los distintos sistemas de vivienda social El Capítulo se compone de cinco secciones.
implementados a lo largo del tiempo, así como En primer lugar, la referencia al avance de la
el balance de fortalezas y debilidades, deben urbanización; en segundo término, la evolución
ser mirados con la perspectiva de los procesos de la estructura de localidades; en tercer lugar,
y dimensiones que se hace referencia en esta la evolución de la primacía metropolitana (ante-
sección. cedente relevante en un país con tendencias
Producto del largo proceso del siglo XX, seculares a la concentración demográfica en un
Chile incrementó su población de 2,7 millones de área metropolitana central). Seguidamente, se
habitantes (hacia fines del siglo XIX), hasta algo hace referencia a la dinámica de la población,
más de 15 millones el año 2002. El porcentaje caracterizada por su avance en el proceso de
de urbanización de la población en igual lapso, transición demográfica. Finalmente, el quinto
ascendió desde menos del 40% a cerca del 90%, apartado, es la reconstitución de antecedentes
consolidándose un país eminentemente urbano, que dan cuenta de los avances logrados en la
C a p í t u lo

habiendo experimentado los años de urbanización disponibilidad de viviendas para la población,


más acelerada o explosiva durante las décadas sentido esencial de los sistemas de provisión de
de los sesenta y setenta (período de creación del vivienda social, implementados durante el siglo
Ministerio de Vivienda y Urbanismo). A lo largo XX en Chile.
del siglo, este país fue conformando un patrón
o estructura urbana con fuerte protagonismo
2
26 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

2.1. Evolución de la Urbanización


Durante la primera década del siglo XX las Desde 1952 a 1982 la población creció en
ciudades chilenas comenzaron a aumentar su tasas superiores al 20% que alcanzaron su peak
importancia relativa respecto a los sectores en el período 1970–1982, con 28% de porcentaje
rurales, que hasta entonces concentraban la de crecimiento (Gráfico 2), para luego desacelerar
mayor parte de la población. En la década de su ritmo en los ochenta y los noventa. El cre-
1930, por primera vez el campo deja de crecer y cimiento demográfico estuvo acompañado de un
la ciudad crece más, comenzando ésta a cubrir importante aumento de la población urbana, que
terreno agrícola. Se conforma, de este modo, un se refleja en tasas de crecimiento urbano de 40%
nuevo tipo de sector popular, ya no campesino, entre los períodos de 1952–1960 y 1970–1982, y
ni trabajador nómada, más bien urbano, obrero de 33% entre 1960 y 1970 (Gráfico 2).
o trabajador del sector terciario, insertándose
precariamente en la trama laboral y urbana de su Pese a que el concepto de urbano–rural ha
nuevo mundo. variado a lo largo del tiempo, lo que para algunos
pudiera afectar la comparabilidad de los datos
El Gráfico 1 muestra que entre 1930 y 1952 la (ver Recuadro 1), es posible apreciar la magnitud
población urbana pasó de representar el 40%, a del proceso de urbanización también a través
constituir el 60% de la población total. En los 30 del análisis de la evolución de la población en
años siguientes, el país continuó creciendo más las ciudades. Si bien según la definición de INE
en sus áreas urbanas, para atravesar la barrera (1992) las ciudades son entidades urbanas de
de 80% de urbanización en 1982. Durante el más de cinco mil habitantes1, se ha escogido
siglo la población rural incluso decreció desde analizar a los centros urbanos de 40 mil y más
2,6 millones de personas en 1930 a 2 millones de habitantes, dado un tamaño suficiente para sus-
habitantes en el 2002 (Gráficos 1 y 2). tentar su propio desarrollo. En el siguiente acá-
pite se aborda este tema.

Gráfico 1
Chile 1895 - 2002: Total Población Urbana y Rural* y % de Urbanización
Ca p í t u l o

Elaboración propia a partir de las siguientes fuentes: 1895 a 1940: CHILE. SERVICIO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS Y CENSOS. XII Censo
General de Población y I de Vivienda. Tomos II al VI. Santiago, 1953?. 1952 a 1992: CELADE. Urbanización y Evolución de la Población
Urbana de América Latina (1950 - 1990). Boletín Demográfico, Edición Especial. Mayo 2001. 2002: INE. Datos del Censo de Población y
Vivienda 2002 en www.ine.cl, Agosto, 2003.
* Sólo desde el Censo de 1930 se tiene información de la distribución de la población según localización urbana y rural.

1
Y son entidades urbanas aquellas que “poseen concentraciones de viviendas con más de 2.000 habitantes y las que fluctúan entre 1.001
y 2.000 que tienen el 50% o más de su población económicamente activa dedicadas a actividades secundarias y/o terciarias”, además de
2 los centros turísticos con más de 250 viviendas. “Las entidades urbanas se clasifican en ciudades o pueblos” (INE, 1992, p.7).
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 27

En Chile, la urbanización ha mostrado un El crecimiento demográfico es posible por


importante componente de metropolización. El dos tipos de razones. Una sociedad tiene más
último censo del siglo XIX mostró a sólo dos personas debido al crecimiento natural de la
ciudades con un poco más de cien mil habitan- población, resultante de un incremento del
tes: Santiago y Valparaíso. En 1952, la capital saldo positivo entre natalidad y mortalidad. Una
ya tenía 1,4 millones de habitantes, mientras segunda fuente de crecimiento es el referido a
que Valparaíso recién alcanzaba los trescientos los movimientos migratorios. Ésta explica más
mil, siendo la ciudad más grande después de fuertemente las diferencias entre el crecimiento
Santiago. Entre 1907 y 1952, el país aumentó 1,8 demográfico de las áreas urbanas respecto
veces su tamaño, mientras que la urbe central lo del total país. Mientras, en las áreas rurales la
hizo en 4,3 veces, concentrando a un cuarto de tendencia del siglo fue tener saldos migratorios
la población del país. A principios del siglo XXI, negativos, debido a que la población que dejó
Santiago superó los 5 millones de personas, lo- el campo se movió hacia los centros urbanos. El
calizando a más de un tercio de la población del cuarto acápite da cuenta de la evolución de los
país, aun cuando desde la década de 1980 ya indicadores durante el siglo, que reflejan también,
había desacelerado su ritmo de crecimiento. El entre otras cosas, las mejorías en las condiciones
tercer acápite se refiere específicamente al creci- de vida de la población.
miento y desarrollo urbano de las tres metrópolis
Uno de los principales factores que influyen
chilenas: Gran Santiago, Gran Valparaíso y Gran
en los cambios de las condiciones de vida de
Concepción.
la población son los relacionados con el sector
vivienda. El quinto y último acápite de este capí-
tulo aborda este tema.

Gráfico 2
Chile 1952 - 2002: Porcentaje Crecimiento Población: Urbana, Rural y Total

Elaboración propia a partir


de las siguientes fuentes:
1952 a 1992: CELADE.
Ca p í t u l o

Urbanización y Evolución
de la Población Urbana de
América Latina (1950-1990).
Boletín Demográfico, Edición
Especial. Mayo 2001. 2002.
INE. Datos del Censo de
Población y Vivienda 2002,
en www.ine.cl, Agosto, 2003.

2
28 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Recuadro
1 ¿Qué se entiende por “urbano”?

El concepto de “urbano” es usado para denominar los lugares caracterizados como tales por
sus condiciones poblacionales. Los criterios utilizados para identificar las zonas urbana y rural
varían de un país a otro, y además tienen variaciones en el tiempo dentro de un mismo país, que
dificultan la comparabilidad (INE, 2002). No existe consenso en los criterios comunes para la defini-
ción de lo urbano y lo rural entre los diferentes países. Rodríguez (2004) señala la existencia de al
menos cinco tipos de definiciones: i) las numéricas, basadas en criterios tales como número de ha-
bitantes, cantidad de viviendas en una zona o densidad demográfica; ii) las político-administrativas,
“que aluden a la posición de una localidad dentro de la estructura político-administrativa”; iii) según
cantidad de equipamiento, es decir, existencia de infraestructura y servicios en una localidad; iv)
según funcionalidad, “tipo de actividad económica predominante”; v) según criterios paisajísticos,
tales como rasgos edilicios o características del entorno; vi) legales, “estatus de una localidad
definido ex-ante por una ley o por una disposición normativa oficial”. (Rodríguez, 2002, p.27). De
todas estos criterios el más comparable es el tamaño de la población.

Según el INE2, en el documento “Glosario” del Censo de 2002, “se entiende como ‘Entidad Ur-
bana’ a un conjunto de viviendas concentradas, con más de 2.000 habitantes, o entre 1.001 y 2.000,
con el 50% o más de su población económicamente activa dedicada a actividades secundarias
y/o terciarias. Excepcionalmente, los centros que cumplen funciones de turismo y recreación con
más de 250 viviendas concentradas y que no alcanzan el requisito de población, se consideran
Entidades Urbanas. En consecuencia, área urbana es el conjunto de las entidades urbanas.(...) En
el caso de los dos últimos Censos realizados en Chile (1992 y 2002), las definiciones han sido las
mismas”.

En Chile se han utilizado diferentes criterios para la distinción urbana-rural, que se resumen en
el siguiente esquema:

Esquema R1
CHILE: CLASIFICACIÓN URBANO-RURAL

AÑO CRITERIO PRINCIPAL CRITERIO SECUNDARIO

1952 Jerarquía político administrativa Actividad Productiva


1960 Paisaje Equipamiento y servicios
1970 Tamaño Población Equipamiento y servicios
1982 Paisaje Tamaño Población
1992 y 2002 Tamaño Población Actividad Productiva

Fuente: Rodríguez, 2004, p. 29


Ca p í t u l o

2 2
Instituto Nacional de Estadísticas de Chile.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 29

2.2 Evolución de la estructura de Localidades Urbanas

La población en ciudades de 40 mil y más concentrando al 42% de la población (Tablas


habitantes aumentó, en Chile, desde menos de 1 y 2 a continuación). De éstas ciudades, una
420 mil, hacia fines del siglo XIX, hasta más de ya había superado el millón de personas (Gran
10.3 millones según el Censo del 2002 (68% de la Santiago); mientras que sólo dos tenían 100 mil
población nacional) y más habitantes: Gran Valparaíso –que ya tenía
100 mil habitantes en 1885– y Gran Concepción
Mientras, al 2002 se contaban 29 ciudades
–que alcanzó los 100 mil habitantes en la década
mayores a 40 mil habitantes, el último censo del
de 1950–. El 2002, veintinueve ciudades tenían
siglo XIX mostró a una sola ciudad alcanzando
40 mil.
esa cifra de habitantes: Concepción (Tabla 1),
además de las ciudades de Valparaíso y Santiago En 1960, el aumento de la población de la
ya comentadas, que superaban las cien mil década anterior se reflejó en que seis ciudades
personas. Estas tres ciudades mantienen, durante más alcanzaron la barrera de los cuarenta mil
todo el siglo, los tres primeros lugares en cuanto a habitantes, albergando al 51% de la población
magnitud de población que albergan. del país. Por su parte, el Gran Santiago superó
los 2 millones de personas, concentrando al
El primer censo del siglo XX constató el ingreso
cuarto del país.
de Iquique en la categoría de urbes de cuarenta
mil y más; aunque esta ciudad no estabiliza Recién el censo de 1970 mostró a 3 nuevas
su tendencia al crecimiento hasta después de ciudades que se consolidaron con 100 mil y más
19403. Trece años más tarde, el censo de 1920 habitantes: Antofagasta, La Serena–Coquimbo
indica a Viña del Mar4 y Antofagasta, como las y Temuco; mientras que Gran Valparaíso dio un
nuevas urbes que atraviesan esta barrera. Este salto demográfico, pa-sando a concentrar a más
censo también muestra a la capital del país de medio millón de personas. Diez años después,
superando por primera vez la barrera de las 500 Gran Concepción también se unió a este selecto
mil personas. grupo, siendo junto al Gran Valparaíso y hasta
el 2002, las dos únicas ciudades en el rango de
El censo de 1930 muestra a Talca como la
500 mil y más, y menos de 1 millón. El censo de
nueva ciudad de 40 mil y más habitantes. Diez
1982 también señaló el aumento de población
años más tarde se incorpora la comuna de
en ciudades de 100 mil y más, incorporándose
Talcahuano5.
durante el período a este grupo las urbes de
Durante la segunda mitad del siglo XX, junto Iquique, Rancagua, Talca, Arica, Chillán y
con aumentar el número de ciudades de 40 mil Valdivia. Diez años más tarde lo hacían Osorno,
habitantes y más, se incrementaron las urbes de Calama, Puerto Montt y Punta Arenas; y el 2002,
tamaños intermedios (cien mil y más, pero menos Copiapó, Los Ángeles y Curicó.
de quinientos mil habitantes). En 1952, trece
ciudades tenían cuarenta mil y más habitantes,

3
Iquique presenta grandes fluctuaciones en su cantidad de habitantes hasta la década de 1940; probablemente asociado a la
dinámica y declinación de la actividad salitrera, haciéndolo salir y entrar de la categoría de ciudad de 40 mil y más. Los cuarenta mil
habitantes de 1907 bajan a 37 mil en 1920, para luego aumentar a 46 mil, una década más tarde. El censo de 1940 informa 38 mil
habitantes habitando en Iquique. Entre 1940 y 1970, su tasa de crecimiento fue levemente superior que la del país (manteniéndose
Ca p í t u l o

más o menos constante en torno el 27% en cada período intercensal). Entre 1970 y 1982, y entre 1992 y 2002, Iquique presentó
un aumento explosivo de su población (71% y 56% de crecimiento respectivamente), para comenzar el siglo XXI con más de
doscientos mil habitantes.
4
Este análisis considera la conurbación de la población urbana de las comunas de Viña del Mar y Valparaíso como un solo
conglomerado urbano -Gran Valparaíso- recién desde el censo de 1952.
5
Si bien la población urbana de Talcahuano forma parte del Gran Concepción, el análisis lo considera sólo después de 1952. Entre
otras razones porque no se cuenta con información desagregada a nivel urbano-rural de la población de la comuna de Talcahuano
con anterioridad a dicho censo. 2
30 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Tabla 1
1895 – 2002 Ciudades de 40 mil habitantes y más:
Total ciudades según rangos de tamaños y total población
AÑO 40 mil y más; menos 100 mil y más; menos 500 mil y más; menos 1 millón Total Total Población
de 100 mil hab. de 500 mil hab. de 1 millón de hab. y más hab. de ciudades en ciudades
de 40 mil y más

1895 1 2 - - 3 418.687
1907 2 2 - - 4 591.218
1920 3* 1 1 - 5 847.953
1930 5 1 1 - 7 1.164.974
1940 6 1 1 - 7 1.501.047
1952 10 2 - 1 13 2.483.672
1960 16 2 - 1 19 3.731.038
1970 17 4 1 1 23 5.152.859
1982 11 9 2 1 23 7.144.420
1992 10 13 2 1 25 8.819.855
2002 10 16 2 1 29 10.360.801

Elaboración propia a partir de las siguientes fuentes: 1895 a 1940: CHILE. SERVICIO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS Y CENSOS. XII Censo
General de Población y I de Vivienda. Tomos II al VI. Santiago, 1953?. 1952 a 1992: CELADE. Urbanización y Evolución de la Población Urbana
de América Latina (1950 - 1990). Boletín Demográfico, Edición Especial. Mayo 2001. 2002: INE. Datos del Censo de Población y Vivienda 2002
en www.ine.cl, Agosto, 2003.
* Iquique disminuye su población en este censo a 37 mil personas, por lo que no se considera.

Tabla 2
% de Población en ciudades de 40 mil habitantes y más, según rangos de tamaño:
Total ciudades según rangos de tamaños y total población
AÑO % de población en % de población en % de población en % de población en
ciudades de 40 mil ciudades de 100 mil ciudades de 500 mil ciudades de 1 millón
y más hab*. y más hab*. y más hab*. y más hab.

1952 41,9% 33,2% 24,2% 24,2%


1960 50,6% 37,9% 28,1% 28,1%
1970 58,0% 45,5% 37,4% 31,4%
1982 63,1% 55,8% 44,9% 34,6%
Ca p í t u l o

1992 66,1% 61,0% 45,8% 35,7%


2002 68,5% 64,3% 45,5% 35,7%

Elaboración propia a partir de las siguientes fuentes: 1952 a 1992: CELADE. Urbanización y Evolución de la Población Urbana de América Latina
(1950-1990). Boletín Demográfico, Edición Especial. Mayo 2001. 2002: INE. Datos del Censo de Población y Vivienda 2002 en www.ine.cl,
Agosto, 2003.
2 *Incluye siempre a las siguientes categorías.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 31

Mientras que, en 1952, el 60% de la población mente constante durante la segunda mitad del si-
habitaba en áreas urbanas (Gráfico 1), el 42% lo glo, en torno al 18%; mientras que la cantidad de
hacía en ciudades de cuarenta mil y más. Cincuen- personas que habitaba en ciudades del rango de
ta años más tarde, los habitantes de ciudades de cuarenta mil y más, pero menos de cien mil, llegó
40 mil y más representaban el 69% del país mien- a su peak en la década de 1960, para luego de-
tras que los habitantes urbanos llegaron a 87%. crecer. Ello, principalmente porque un importante
grupo de ciudades creció de tal manera que pasó
El Gráfico 3 muestra la distribución porcen-
a engrosar el grupo de los cien mil y más habitan-
tual de la población según grandes categorías de
tes. En 1952, un 9% de la población habitaba en
centros poblados, en los seis momentos censa-
ciudades de cuarenta mil, menores de cien mil;
les de la segunda mitad del siglo XX. Es posible
mientras que otro 9% lo hacía en ciudades de
observar, primero, la evidente primacía del Gran
cien mil y más, menores de quinientos mil. Diez
Santiago a lo largo del siglo. Segundo, que luego
años más tarde, el censo de 1970 dio cuenta de
de la categoría de habitantes en áreas urbanas de
un incremento de la población en ciudades de
un millón y más, el grupo más relevante demográ-
cuarenta mil y más, que todavía no alcanzaban la
ficamente hasta el censo de 1970 fue el confor-
barrera de los cien mil, llegando a representar al
mado por los habitantes de áreas rurales. Desde
13% de la población total. El año 2002 este grupo
el censo de 1982 y hasta el 1992, este lugar pasó
representa sólo el 4%, mientras que los habitan-
a ocuparlo el grupo de centros urbanos meno-
tes en urbes de cien mil y más –pero menores de
res de cuarenta mil habitantes. En el 2002, por
quinientos mil– representan, en grupo, la segunda
primera vez esta categoría pasa a corresponder
importancia demográfica.
a las ciudades de cien mil y más habitantes, pero
menores de quinientos mil. En el siguiente acápite nos referiremos a la
evolución de la primacía demográfica de la ciu-
Tercero, es posible apreciar que el porcentaje
dad capital por sobre las otras urbes, como fenó-
de habitantes en áreas urbanas menores a los
meno que adquiere el proceso de urbanización
cuarenta mil habitantes se ha mantenido relativa-
en Chile.

Gráfico 3
Distribución de la Población según grandes categorías de centros poblados
Años 1952, 1960, 1970, 1982, 1992 y 2002

Ca p í t u l o

Elaboración propia a partir de las siguientes fuentes: 1952 a 1992: CELADE. Urbanización y Evolución de la Población Urbana de América Latina
(1950-1990). Boletín Demográfico, Edición Especial. Mayo 2001. 2002: INE. Datos del Censo de Población y Vivienda 2002 en www.ine.cl,
Agosto, 2003.
Nota: Entre paréntesis se muestra el porcentaje de habitantes en ciudades de 40 mil y más. 2
32 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

2.3. Evolución de la Primacía Metropolitana

Esta sección analiza la dinámica demográfica del siglo XIX– la población de Valparaíso equi-
de las tres áreas que han sido definidas como valía al 60% de la población de Santiago, siendo
metropolitanas: Gran Santiago, Gran Valparaíso y ambas ciudades las únicas con más de cien mil
Gran Concepción. Tal como se señaló con ante- habitantes. Sumados los habitantes de estas dos
rioridad, una de las características del proceso de urbes, además de los de Concepción –tercera
urbanización que vivió Chile durante el siglo XX, ciudad en orden de importancia demográfica–
fue la importante concentración de la población ese año, menos del 20% de los chilenos habitaba
urbana en una sola metrópolis: Santiago. Desde en una de las tres urbes consideradas más tarde
tiempos coloniales, Santiago tendió a concentrar como metropolitanas (ver Recuadro 2).
la actividad político administrativa, así como par-
En 1952, uno de cada tres habitantes del país
te importante de la actividad económica y cultural
vivía en una de las tres ciudades metropolitanas.
del país. Hasta la década de 1910, la población
Sin embargo, en Santiago ya se hacía evidente la
de Santiago era comparable con la de Valparaíso.
tendencia a la concentración demográfica. Ese
Desde el censo de 1920 en adelante, se constata
año, Valparaíso representaba sólo el 20% de la
la aceleración del ritmo de crecimiento de la po-
población de Santiago, año en el que, junto con
blación de la Capital, muy superior a la del país y
alcanzar el millón y medio de habitantes, la capital
a la de las dos más importantes urbes (Tabla 3).
localizó a uno de cada cuatro habitantes de Chile.
En 1907 –y al igual que en los dos últimos censos

Tabla 3
Chile y tres principales centros urbanos (Gran Santiago, Gran Valparaíso y Gran Concepción). Población,
Tasa de Crecimiento respecto de año anterior y % de población respecto al país, Censos1885 a 2002.

Año Chile Gran Santiago Gran Valparaíso Gran Concepción*


Población % Crec. Población % Crec % del Población % Crec % del Población* % Crec % del
Total País Total País Total País
1885 2.503.544 189.332 7,6 116.853 4,7 24.180 1,0

1895 2.694.711 7,64 256.403 35,4 9,5 143.092 22,5 5,3 39.837 64,8 1,5

1907 3.227.973 19,79 332.724 29,8 10,3 200.543 40,1 6,2 55.330 38,9 1,7

1920 3.726.602 15,45 507.296 52,5 13,6 236.760 18,1 6,4 64.074 15,8 1,7

1930 4.747.606 27,40 696.231 37,2 14,7 263.338 11,2 5,5 77.589 21,1 1,6

1940 5.565.288 17,22 952.075 36,7 17,1 304.321 15,6 5,5 85.873 10,7 1,5

1952 5.932.995 6,61 1.436.522 50,9 24,2 344.802 13,3 5,8 190.137 121,4 3,2

1960 7.374.115 24,29 2.071.552 44,2 28,1 437.882 27,0 5,9 282.189 48,4 3,8

1970 8.884.768 20,49 2.791.972 34,8 31,4 529.780 21,0 6,0 369.287 30,9 4,2

1982 11.329.736 27,52 3.919.903 40,4 34,6 665.804 25,7 5,9 501.198 35,7 4,4

1992 13.348.401 17,82 4.759.118 21,4 35,7 750.713 12,8 5,6 610.380 21,8 4,6
C a p í t u lo

2002 15.116.435 13,25 5.392.428 13,3 35,7 815.325 8,6 5,4 667.725 9,4 4,4

La cifra de población hasta el Censo de 1940 considera únicamente la población de la ciudad de Concepción.
Elaboración propia a partir de las siguientes fuentes: 1885 a 1940: CHILE. SERVICIO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS Y CENSOS. XII Censo
General de Población y I de Vivienda. Tomos II al VI. Santiago, 1953?; 1952 a 1992: CELADE. Urbanización y Evolución de la Población Urbana
de América Latina (1950 - 1990). Boletín Demográfico, Edición Especial. Mayo 2001; 2002: INE. Datos del Censo de Población y Vivienda 2002
2 en www.ine.cl, Agosto, 2003.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 33

Los procesos de urbanización y la concen- censo anterior, indica que hasta 1907 Valparaíso
tración de población en las tres principales urbes, y Concepción crecieron a ritmos levemente supe-
Valparaíso, Concepción y, en especial, Santiago riores que Santiago y que el resto del país.
hasta finales de la década de 1930, se explican en
parte importante por desarrollos y crisis que afec- Entre 1907 a 1952 el ritmo de crecimiento de
taron al país en tres ámbitos: la industria salitrera, la capital superó con creces al de las otras dos
la crisis del sector agrícola y el efecto de la cons- urbes que se mantuvieron cercanas a los ritmos
trucción del canal de Panamá (ver Recuadro 3). de crecimiento de la población total. La población
de Santiago se duplicó entre 1907 y 1930; y se
Luego de la crisis económica que vivió el volvió a duplicar entre 1930 y 1952.
país durante la década de 1930, en la década
de 1940, el país asumió un esquema económico Entre 1940 y 1970, “la población del Gran
que tendió a aumentar la producción interna, Santiago creció a un ritmo superior a 3 por ciento
fomentándose la industria nacional. Se crea la anual, aunque en la década de los años 50 tuvo
Corporación de Fomento (CORFO), cuya labor un promedio levemente superior al 4 por ciento
creativa y propulsora de la industria manufac- anual. Desde el Censo de 1970 en adelante,
turera terminó por dar al proceso de desarrollo se registra una atenuación de la velocidad del
urbano características explosivas (De Ramón, crecimiento demográfico de la ciudad capital,
1990). Entre 1930 y 1952 Santiago volvió a dupli- coincidente con la moderación del incremento
car su población, concentrando a un cuarto de la de la población nacional, producto del descenso
población del país. generalizado de la fecundidad acaecido desde
mediados de los años 60” (Guzmán y Rodríguez,
El Gráfico 4, que muestra la razón de aumento6
1992 en Rodríguez, 1993: 100).
de la población, según cada censo respecto del

Gráfico 4
Razón de aumento de la población de Gran Santiago, Gran Valparaíso, Gran Concepción
y resto del país, según Censos de 1885 a 2002 (períodos seleccionados)

C a p í t u lo

* Hasta 1940 el dato corresponde a la ciudad de Concepción. Desde 1952 en adelante se considera el “Gran Concepción”. En período 1930-1952
se excluye el dato de Concepción, el cual se distorsiona por efecto de la incorporación de población de otras comunas a su área metropolitana.
Elaboración propia a partir de las siguientes fuentes: 1885 a 1940: CHILE. SERVICIO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS Y CENSOS. XII Censo
General de Población y I de Vivienda. Tomos II al VI. Santiago, 1953?; 1952 a 1992: CELADE. Urbanización y Evolución de la Población Urbana
de América Latina (1950 - 1990). Boletín Demográfico, Edición Especial. Mayo 2001; 2002: INE. Datos del Censo de Población y Vivienda 2002
en www.ine.cl, Agosto, 2003.

6
La razón de aumento muestra la cantidad de veces que la población del año 2 cabe en la población del año 1, en este caso del año censal
anterior: población año 2 / población año 1. 2
34 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Si bien el ritmo de crecimiento de la capital El aumento de la población en la capital del


decreció durante la segunda mitad del siglo XX, país estuvo acompañado de una expansión de la
llegando –al igual que el país– a una tasa de 1,1 superficie cubierta por la urbe (Figura 1). “Entre
entre 1992 y 2002, el diferencial de cantidad de 1900 y 1940 la ciudad pasa de 4 mil a casi 11
población inicial hace que según datos del último mil hectáreas (CED, 1990). En 1982, su extensión
censo, más de un tercio de los habitantes resida llegaba a las 38 mil hectáreas y se estima que en
en el Gran Santiago (Gráfico 5). 1987 cerca de 45 mil hectáreas eran ocupadas
por el Gran Santiago (SERPLAC Metropolitana,
1991)” (Rodríguez, 1993: 102).

Gráfico 5
Población en Gran Santiago, Gran Valparaíso, Gran Concepción y Resto del País, según Censos de
1885 a 2002 (Miles de Habitantes)

Nota: Hasta el Censo de 1940 el eje “Gran Concepción” considera únicamente la población de la ciudad de Concepción.
Elaboración propia a partir de las siguientes fuentes: 1885 a 1940: Servicio Nacional de Estadísticas y Censos, 1953?; 1952 a 1992: CELADE,
2001; 2002: INE, 2003.
C a p í t u lo

2
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 35

Figura 1
Cambios en el área urbanizada dentro de los límites del Plan Regional Metropolitano

C a p í t u lo

Simbología:
= área urbanizada a febrero de 1986;
= áreas urbanizadas hasta Febrero de 2000;
= áreas verdes que se mantuvieron sin cambios en este período
Fuente: Pedro Muñoz Aguayo, Coordinador SIG del Observatorio Urbano, DDU - MINVU. Se utilizaron las bandas espectrales de los satélites
Landsat 5 TM (1986) y Landsat 7 HTM (año 2000). Cada pixel mide 28.5 mt por lado. La imagen de base corresponde a la banda Pancromática
del Landsat 7 HTM (año 2000) con una resolución de 15 mt por pixel.
2
36 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Recuadro
2 La definición de Áreas Metropolitanas en la Planificación Urbana

Hasta la década de 1960, la planificación urbana no había considerado algún instrumento especial para las
áreas metropolitanas, considerando sólo el nivel “intercomunal”. El Departamento de Planes Metropolita-
nos, de la Dirección de Planificación del Desarrollo Urbano del MINVU (Ponce y Pumarino, 1966?, ps.1-2),
señaló sobre las áreas metropolitanas que:
Existen tres de éstas, si se entiende por tales aquellos complejos urbanos formados por varios
centros contiguos, con estrecha independencia funcional, con un gran tamaño demográfico
relativo a los demás centros urbanos del país y una fuerte tasa de expansión de su población,
todo lo cual hace suponer que existe la tendencia que aumenten sus diferencias económicas
(importancia relativa en la producción de bienes y servicios) y sociales (niveles de ingreso,
educacionales, culturales), con el resto del país.
Algunas características que definen estas áreas y le otorgan la importancia mencionada son:
i) constituyen complejos industriales que concentran un gran porcentaje del potencial industrial
del país. ii) poseen servicios y equipamientos de importancia nacional. iii) están afectos a una
gran demanda de vivienda, urbanización y servicios. iv) concentran anualmente una impor-
tante inversión pública y privada. v) son focos del desarrollo social donde participan diversas
clases o niveles sociales. vi) existe un alto empleo disfrazado o sub ocupaciones, derivado del
hecho que no se generan, en cantidad y calidad, los empleos demandados. vii) tienen severas
limitaciones para el desarrollo integral de las metrópolis por la íntima relación entre factores
económicos y sociales. Estas limitaciones pueden comprometer el desarrollo regional.
(...)
Dentro de un contexto nacional del desarrollo económico, las áreas metropolitanas son con-
sideradas como ‘polos de crecimiento’, de influencia multiregional e importancia nacional.
Esto indica que gravitan sobre ellas una extensa periferia rural, cuyo proceso de desarrollo
interviene, en cierta medida, en el acontecer de las áreas metropolitanas. Igualmente gravitan
otros centros urbanos menores, que son subcentros del área circundante, produciéndose un
sistema interdependiente de ciudades cuyo desarrollo debe ser considerado en conjunto.
En consecuencia, el comportamiento futuro de estas metrópolis será dependiente, y a la vez
motor de las decisiones que se tomen sobre el desarrollo nacional y regional, geográficamente
localizado, global y sectorialmente expresado.
Bajo esta definición se consideran como tales las áreas metropolitanas de Santiago, Valparaíso y Concep-
ción.
Actualmente, la Ley General de Urbanismo y Construcciones (DFL N° 458 de V. y U., de fecha 18.12.1975)
señala que la planificación urbana se efectúa en cuatro niveles de acción, que corresponden a cuatro tipos
de áreas: nacional, regional, intercomunal y comunal. El nivel que regula el desarrollo físico de áreas urba-
nas y rurales de diversas comunas “que, por sus relaciones se integran en una unidad urbana”, correspon-
den a la planificación Intercomunal. La ley señala en su artículo 34° que “cuando esta unidad sobrepase los
500.000 habitantes, le corresponderá la categoría de área metropolitana para efectos de su planificación”.
Las disposiciones de la ley y su ordenanza (DS N° 47 de V. y U. del 16.09.1992) para áreas intercomunales
y metropolitanas son las mismas, con excepción de lo estipulado en el articulo 40° de la ley que señala:
En las áreas metropolitanas, la Secretaría Regional del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo podrá
asesorar a las Juntas de Alcaldes que se organicen para el estudio y resolución de problemas co-
munes a varios municipios, y que se abordan de la forma dispuesta en la Ley de Municipalidades.
Ca p ít u l o

Según datos del Censo de 2002, las tres ciudades que cumplen los requisitos establecidos por la ley para
ser consideradas “metropolitanas” son Gran Santiago, Gran Valparaíso y Gran Concepción.
El año 2004, ingreso un proyecto de ley que modifica la ley general de urbanismo y construcciones en ma-
teria de planificación urbanística buscando modernizar los instrumentos de planificación y regulación ur-
bana en el territorio, generando un nuevo marco para la coordinación multisectorial y la descentralización

2
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 37

de la gestión y planificación urbanística. En tal sentido, el proyecto constituye un aporte modernizador a


una gestión efectiva del desarrollo urbano del territorio, con implicancias directas en la eficiencia urbana,
en la integración del desarrollo de los asentamientos humanos, en la concertación de recursos para el
mejoramiento urbano y de las condiciones de vida en las ciudades y el territorio en general. Se proponen
los conceptos de áreas de desarrollo urbano condicionado y áreas de expansión urbana condicionada,
buscando sistemas para internalizar las externalidades del crecimiento de las ciudades.

Recuadro
3 Atractivos para la localización de la población

Durante el período comprendido entre 1880 y 1930, las exportaciones salitreras constituyeron el sector
más importante de la economía chilena. Su desarrollo implicó un importante movimiento de población
desde las zonas rurales hacia el norte minero. Los datos censales disponibles muestran que entre 1885
y 1895 la I región creció en 1,8 veces, mientras que la ciudad de Iquique más que duplicó su población,
al presentar una razón de crecimiento de 2,1. Doce años más tarde, la II región presentó un aumento de
2,6 veces, mientras que su capital, Antofagasta lo hizo, 2,4 veces. En los mismos períodos, el país creció
tan sólo en 1,1 y 1,2 veces, en los períodos intercensales respectivos; mientras que Santiago y Valparaíso
presentaron tasas similares a las del país.
Una economía basada en mercados externos, y por lo tanto vulnerable a sus crisis, provocó una fuerte
migración desde sectores mineros hacia diversos centros urbanos, en especial hacia Santiago.
Entre 1930 y 1940, la I y II región perdieron población, presentando razones de crecimiento de 0,9 y 0,8
veces respectivamente7, con un saldo neto de -43 mil personas, correspondientes al 15% de la población
de 1930.
Durante el siglo XIX y las primeras décadas de 1900, el crecimiento de las principales ciudades puertos
(Valparaíso, Talcahuano, Antofagasta e Iquique, entre otras) se debió importantemente al crecimiento
económico de dichas localidades, asociado al aumento del tráfico comercial marítimo, tanto internacio-
nal como nacional.
Respecto del tráfico comercial internacional, los barcos, especialmente los europeos y americanos, al
dirigirse hacia y desde la costa pacífica de Asia, América y Estados Unidos, debían atravesar por el Cabo
de Hornos, teniendo como usual punto de recalada -para abastecimiento y carga y descarga- la ciudad
de Valparaíso. En 1914, la inauguración del Canal de Panamá, que unió el Atlántico con el Pacífico, im-
plicó el paulatino deterioro de la actividad comercial que se desarrollaba en Valparaíso, puesto que los
barcos que iban desde Europa hacia el Pacífico y viceversa, dejaron de atravesar por el Cabo de Hornos,
privilegiando la seguridad y rapidez que ofreció el nuevo canal.
El puerto de Antofagasta también concentró importante actividad comercial internacional, pero ésta se
asociaba más a la industria salitrera. En el caso de Talcahuano, San Antonio y otras ciudades puerto, el
tráfico se asociaba más al funcionamiento de los mercados nacionales. Sin embargo, tanto la crisis del
salitre como la construcción del canal de Panamá les implicó una merma en su actividad económica,
dejando de ser ciudades atractivas para la localización de población en busca de nuevas oportunidades.
En el caso de Concepción - Talcahuano, así como en el de Valparaíso, la naciente industrialización evitó
que su población decreciera.
Esos hechos, unidos a la crisis del sector agrícola, hizo que la capital tuviera que acoger en pocos años
un aumento muy significativo de su población. Rodríguez señala que la tendencia hacia la concentración
Ca p ít u l o

de la población en la capital ha estado estrechamente asociada a una serie de procesos socioeconómi-


cos y culturales acaecidos durante el siglo XX. (Rodríguez, 1993: 113)

7 Aunque es bastante evidente, de todas formas se hace notar que una tasa de crecimiento de 1 significa que entre el año n y el año n-i hay
la misma cantidad de población. Todos los valores sobre 1 implican crecimiento, mientras que los bajo 1, pérdida de habitantes. 2
38 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

La estrategia de sustitución de importaciones impulsó la industrialización y la urbanización, procesos


que convirtieron a las ciudades, y en especial a Santiago, en el ‘locus’ de la producción socioeconómica;
la apertura de los sistemas de estratificación social permitió vislumbrar nuevos horizontes, por cierto
situados en las urbes, para los habitantes del campo y las pequeñas ciudades; el estilo de desarrollo,
básicamente concentrador, retroalimentó con más poder y recursos al Gran Santiago; la expansión de las
áreas de influencia de los medios de comunicación masivos y el mejoramiento de las vías y medios de
transporte facilitaron el desplazamiento de las personas atraídas por la gran ciudad. Estas transformaciones
estructurales explican que la ciudad no se distinga sólo por concentrar población, sino también por ser el
principal centro productivo, comercial y financiero del país.

La concentración de la población urbana del En Chile, la segregación urbana alcanzó


país en centros metropolitanos y las características grados altos para el contexto de América Latina.
que ha tenido la localización de la población El Gráfico 6 compara índices de segregación a
de menores recursos en áreas diferenciadas de gran y pequeña escala para el Gran Santiago, a
la ciudad, con desventajas de infraestructura comienzos de los años noventa, con índices de
habitacional, han determinado que el problema de Ciudad de México y Montevideo. Utilizando como
la segregación y la equidad urbana en el acceso variable de estratificación social a la escolaridad
a equipamiento fueran cobrando centralidad del jefe de hogar, se advierten niveles más altos
en el enfoque o marco de políticas de vivienda de segregación residencial en el caso particular
social. La cuestión urbana ha estado desde de Santiago (1992). Aunque la intensidad de
siempre presente en las demandas al sistema de la segregación urbana en Chile no alcanza los
vivienda social, pero esta tendencia es enfatizada niveles de separación residencial racial que hay
fuertemente hacia fines de los años noventa, en las áreas metropolitanas de Estados Unidos, lo
cuando los problemas habitacionales tienden a que en ningún caso es tranquilizador, las grandes
la solución (como veremos a continuación), y se ciudades chilenas, en particular Santiago, mues-
recoge el desafío de la construcción de ciudad y tra una importante fragmentación urbana. Por
barrios para todos. ejemplo, las elites tienen un claro patrón de

Gráfico 6
Índices de Segregación por varianza de la escolaridad del jefe de hogar entre subdivisiones territoria-
les grandes (comunas) y pequeñas (manzanas): áreas metropolitanas del Gran Santiago (1992), versus
Ciudad de México y Montevideo.
Ca p ít u l o

2 Fuente: Arriagada y Rodríguez (2003), CELADE.


Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 39

concentración territorial, bajo una modalidad de vivienda social, de decididas políticas de focali-
SRS a gran escala; esta es particularmente intensa zación territorial de inversiones urbanas y manejo
en Santiago, donde los ámbitos ocupados por del espacio público en sectores populares, y de
los grupos de mayores ingresos son altamente nuevos esquemas de políticas de vivienda que
homogénea (Figura 2). Con respecto al campo de vayan posibilitando la plena inserción urbana de
políticas que plantea la Segregación, en particular los sectores modestos en sus barrios de origen
la concentración espacial de los pobres en zonas (Arriagada y Rodríguez, 2003).
periféricas, queda de manifiesto la importancia de
los programas de equipamiento e infraestructura
urbana, complementarios de los sistemas de

Figura 2
Gran Santiago: Cinco comunas con mayor porcentaje de población de la elite socioproductiva. 1992

Fuente: Arriagada y Rodríguez (2003), CELADE, página 26.


Ca p ít u l o

2
40 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

2.4 Dinámica de la Población


Entre 1895 y el año 2002, la población total de que repercute en la cantidad de hogares y
Chile aumento de 2,7 a 15,1 millones de personas. perfil de la demanda de unidades de vivienda
Durante el siglo XX, Chile experimentó un proceso independientes, como de modo general en
las modalidades de producción y consumo),
de cambio de su dinámica de población, que
con diferentes niveles de distribución
lo ubica actualmente junto a Argentina, Cuba y urbano-rural de la población (factor de mayor
Uruguay en el grupo de países latinoamericanos o menor nivel de costos en la provisión
clasificados como avanzados en el esquema de la de servicios de agua y alcantarillado,
transición demográfica (CELADE, 1995; CELADE y asimismo relacionado con distintos
BID, 1996 en Arriagada, 2003). grados de formalidad de la tenencia y del
funcionamiento de los mercados de tierra
Un aspecto característico de la transición urbana y vivienda). Asimismo, las distintas
demográfica, es la disminución de la tasa global etapas de la transición demográfica están
de fecundidad y de la mortalidad, en especial asociadas con distintos niveles de desarrollo
la infantil, acompañado de un envejecimiento relativo y muchas variables económicas,
de la población y disminución de los índices de como es la extensión de la pobreza en los
respectivos países, de modo tal que aquellos
dependencia demográfica.
más avanzados en la transición demográfica
Cuando un país alcanza la transición reportan mejores niveles de vida y bienestar
demográfica avanzada se habla de un equilibrio social, así también se trata de casos de
modernización más extendida.
relativo de la dinámica de población, con tasas
de crecimiento de la población más lentas que Según datos de CELADE (2002), en el quinque-
en períodos anteriores. La transición demográfica nio 1950-1955, la tasa global de fecundidad
avanzada, a su vez, se asocia con mayor era de 5, un poco más baja que el resto de
urbanización y, también, con mayor grado de Latinoamérica (5,9) y a gran distancia de las tasas
modernización. Es importante notar que el avance promedio de las regiones más desarrolladas del
en la transición demográfica refleja cambios en mundo, que eran de 2,8 (Gráfico 7.1). Ese mismo
los niveles de desarrollo relativo. Aunque los quinquenio, la esperanza de vida al nacer era de
problemas de pobreza y falta de vivienda se 55 años en Chile, 52 en Latinoamérica y de 66
encuentran presentes en los distintos momentos en los países más desarrollados (Gráfico 7.2). La
de la dinámica de población, la incidencia de la tasa de mortalidad infantil era de 120,3 cada mil.
marginalidad, el ingreso medio y los problemas (Gráfico 7.3)
de infraestructura habitacional tienden a alcanzar
En Chile, la tasa global de fecundidad alcanzó
su cúspide en las fases iniciales de la transición
su peack en el decenio de 1955 a 1965 (5,3 hijos
demográfica, cuando el crecimiento de la
en promedio) para luego disminuir y ubicarse en
población y la urbanización son acelerados. En
los 2,4 hijos en el quinquenio 1995–2000. Según
todo caso, el avance del proceso de cambio
datos del Censo de Población y Vivienda de 2002,
demográfico no garantiza el bienestar, sino en
las mujeres urbanas de la región metropolitana,
cuanto el sistema de políticas públicas cumple su
mayores de 15 años, han tenido una fecundidad
función de atender las demandas de suficiencia
declarada promedio de 2,07 hijos, mientras que
y equidad de salud, educación y vivienda. En
a nivel nacional el promedio es de 2,26 en áreas
la evolución de Chile, esta relación ha existido
urbanas y de 2,9 en áreas rurales. En el quinquenio
en gran medida gracias al sistema de políticas
1985-1990, la esperanza de vida al nacer alcanzó
sociales que fue desarrollándose con el avance
la curva de los países desarrollados. Por su parte,
del siglo y la institucionalización de políticas
la tasa de mortalidad infantil descendió de 120,3
públicas. En el libro “La dinámica demográfica y
por mil nacidos vivos en el quinquenio 1950-1955
el sector habitacional”, Arriagada señala que
C a p í t u lo

a 11,6 estimado para el quinquenio 2000-2005


Las etapas de transición demográfica en (CELADE, 2002).
que se clasifican los países se vinculan
finalmente con diferencias del ritmo de Hay que destacar que la transición
crecimiento natural de las poblaciones (factor demográfica ha significado una reducción de la
que determina la velocidad de crecimiento velocidad de crecimiento de la población, lo que
de requerimientos sectoriales en general), repercute en mejores condiciones para el avance
2 con distintas estructuras de edades (factor
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 41

en el proceso de desarrollo, pero que esta evolu- Todos estos factores han llevado a sostener
ción no significa necesariamente que disminuya que:
la demanda o presión al sector de la vivienda. ...si bien la desaceleración del crecimiento
Con respecto a la demanda por vivienda, demográfico implica, con cierto rezago en el
tiempo, una reducción del aumento absoluto
definida a escala de hogares y familias, deben
anual de la población, ello no ha aliviado la
destacarse situaciones que determinan la presión presión de la demanda por vivienda... de tal
sobre el sector habitacional. Primero, durante las manera, al menos en el mediano plazo, este
últimas décadas, el ritmo de crecimiento de los sector no se beneficiará con la reducción
hogares es superior al respectivo ritmo de cre- de la presión demográfica que resulta del
cimiento de población y, segundo, en algunos proceso de transición demográfica (Nota del
casos, la formación de hogares se ha mantenido editor con base en CEPAL; 1995, página 41).
acelerada.

Gráfico 7
Algunos indicadores demográficos, Chile, Latinoamérica y
regiones más desarrolladas

7.1. Tasa Global de Fecundidad

C a p í t u lo

2
42 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

7.2. Esperanza de Vida al Nacer

1950- 1955- 1960- 1965- 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995-
1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Chile* 54.8 56.2 58.1 60.6 63.6 67.2 70.7 72.7 74.4 75.2
Regiones más desarrolladas 66.2 68.4 69.7 70.6 71.4 72.3 72.9 73.9 74.0 74.8
América Latina 51.8 54.7 57.1 59.1 61.2 63.4 65.4 67.3 69.0 70.6

7.3. Tasa de Mortalidad Infantil


Ca p ít u l o

Fuente: Chile: CELADE, 2002. Latinoamérica y regiones más desarrolladas: Naciones Unidas (2003) y CEPAL-CELADE (2004) citado en Cuadro
III.1 en Chackiel, 2004.

2
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 43

Las distintas etapas del proceso de transición se modera, a una velocidad mayor que la na-
demográfica que pasó Chile a lo largo del siglo, talidad. Los indicadores del siguiente quinquenio
pueden examinarse de acuerdo a los valores de muestran al país atravesando una etapa de tran-
las tasas brutas de natalidad y de mortalidad por sición plena, cuando el crecimiento demográfico
años. se mantiene rápido. Desde 1980 en adelante, el
país se ubica en el grupo de transición avanzada,
El esquema de presentación ha sido tomado
esto es, condiciones demográficas más proclives
de Chackiel. Según sus rangos, hasta 1965 Chile
al desarrollo, consolidándose esta tendencia a lo
se ubicaba recién en el grupo de países de tran-
largo de las últimas décadas del siglo XX, gracias
sición incipiente, afectado por altas natalidad y
al despliegue del gasto social de los años no-
mortalidad y contextos de urbanización inestable.
venta (Gráfico 8).
En el quinquenio 1965-1970, y por efecto de
aplicación de políticas públicas, la mortalidad

Gráfico 8
Chile: Transición demográfica según definición de Chackiel8
Años quinquenales según tasas brutas de natalidad y mortalidad
(valores promedio del quinquenio)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de CELADE. Estimaciones y Proyecciones de Población 1950 – 2050. Boletín Demográfico
Ca p ít u l o

N° 69. América Latina y el Caribe, Enero 2002.

8
Se considera como transición demográfica incipiente cuando la tasa de natalidad es alta (32-45 por mil), acompañada de una tasa de
mortalidad alta (más de 11 por mil). Transición moderada: tasa de natalidad alta y tasa de mortalidad moderada (7-11 por mil). Plena
transición: tasa de natalidad moderada (24-32 por mil) y tasa de mortalidad moderada o baja (4-7 por mil). Finalmente, Transición avanzada:
tasa de natalidad es baja (10-24 por mil) y tasa de mortalidad moderada o baja. (Chackiel, 2004: p.14). 2
44 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

El Gráfico 9 muestra la estructura por sexo y miento de la población chilena, cuya estructura
edad de la población en la provincia de Santiago pierde su forma piramidal, acercándose a un rom-
de 1960 (Rodríguez, 1993) y de 2002 (INE), a boide, característico de la transición demográfica
manera de ilustración de la tendencia al envejeci- avanzada.

Gráfico 9
Estructura porcentual según edad y sexo
9.1 Población urbana de la Provincia de Santiago, según CENSO de 1960

9.2 Gran Santiago, según CENSO de 2002*


Ca p ít u l o

Fuente: 1960: Cuadro 5 (p. 108) en Rodríguez, Jorge, 1993. 2002: INE, Censo de Población y Vivienda de 2002.
*Se incluye la población urbana de Puente Alto y San Bernardo, además de la población urbana de las 32 comunas de la Provincia de
2 Santiago.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 45

En 1960, la población era todavía joven. –directa e indirectamente– el 52 por ciento del
Rodríguez (1993, p. 107) señala que incremento total de la población. A partir de
Las personas menores de 15 años 1970 el crecimiento vegetativo se transforma
representaban alrededor del 37 por ciento en el componente principal del incremento de
de la población, mientras que los efectivos la población, hablándose ahora más bien de
de 65 años y más eran menos del 5 por proceso de desarrollo urbano.
ciento de la población. Esta estructura (...)
se explica fundamentalmente por los niveles Arriagada (2003, p.16) señala que
de fecundidad y mortalidad (...) que en las En América Latina, la transición demográfica
décadas previas a 1960 eran más bien se expresa mediante cambios en la
elevados. mortalidad y fecundidad, que se entrecruzan
con variables de vivienda. El descenso de
El Censo de 1982 mostró por primera vez
la mortalidad general, y particularmente de
una disminución de la población menor de 15 la mortalidad infantil, se debe, entre otros
años, mientras la población mayor de 65 años factores, a mejorías del saneamiento de las
se elevó. Rodríguez (1993) señalaba que en la viviendas. La transición de la fecundidad
década del 90 “en ningún caso puede hablarse se relaciona con el creciente imperio del
(...) de una población ‘envejecida’, aunque modelo de familia reducida, con cambios
ciertamente se trata de una población menos de la estructura de edades y nuevas pautas
de comportamiento reproductivo (factores
joven que en décadas previas” (Rodríguez, 1993:
que influyen en la cuantía y características
113). Sin embargo, los resultados del último de la demanda de vivienda). La transición
Censo nos permiten afirmar la tendencia hacia el demográfica está estrechamente asociada
envejecimiento de la población. con la transición urbana, presente en el
aumento de la urbanización y en cambios
Como se dijo anteriormente, el porcentaje
del patrón de desplazamiento territorial
de crecimiento de la población total llegó a un (factores en directa interacción con los
peak cercano al 30% en la década 1970-1980. patrones de crecimiento y calidad del
Como resultado directo de las mejoras en las parque habitacional). De tal modo, los países
condiciones de vida –que se reflejó en una más avanzados en el cambio demográfico
importante disminución de la mortalidad y en tienen pirámides de edad más envejecidas,
especial de la mortalidad infantil– junto a tasas menores niveles de mortalidad infantil y
fecundidad, predominio del patrón de familia
de natalidad en niveles moderados, durante los
nuclear, mayor urbanización y mejores
períodos intercensales siguientes, los porcentajes indicadores de desarrollo económico y
de crecimiento de la población total disminuyeron social. Estas situaciones, vinculadas al
hasta ubicarse en el 13,2% estadio de transición demográfica y la
particular dinámica de población que la
El comparar las tasas de crecimiento de la define, determinan la magnitud y tipo de
población en áreas rurales y urbanas durante la requerimientos sectoriales (incluida la
segunda mitad del siglo XX, nos permite apreciar vivienda)”.
que las áreas rurales perdieron numéricamente
población entre 1960 y 1970, y 1970 y 1982, Este tema se aborda en el siguiente apartado.
mostrando el proceso de migración campo-
ciudad que se desarrolló, en especial hasta
1980.
Rodríguez (1993) señala que desde 1907
a 1970 la mayor parte del crecimiento de la
población fue producto del saldo migratorio,
fenómeno que dice relación con el proceso de
urbanización. En el período de 1907 a 1930 “de
Ca p ít u l o

cada 1.000 personas que aumentaba población


de la ciudad, cerca de 600 eran a causa del
balance entre inmigrantes y emigrantes”. (IGM,
1986, en Rodríguez, 1993:103). Estimaciones
realizadas por Naciones Unidas indican que
entre 1960 y 1970 las migraciones explican
2
46 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

2.5. Avances en la Disponibilidad de Vivienda


Esta última sección está destinada a comentar edificadas en torno a un pasadizo central o un
los logros que fueron posibilitando las distintas patio destinadas a ser alquiladas individualmente
generaciones de vivienda social, culminando en a muchas familias (De Ramón, 2000: 145).
1992 cuando se manifiesta un proceso inédito a Hacia la década de 1940, la mayor parte
nivel latinoamericano, de congelamiento e inicio de la población de escasos recursos habitaba
de la absorción del déficit habitacional. en conventillos, cités y casas alquiladas por
A lo largo del siglo es posible identificar habitaciones. De Ramón (1990) indica que
distintas etapas del problema habitacional, desde en 1909 el 21,7 por ciento de la población
la pobreza de los conventillos y campamentos, de Santiago vivía en conventillos o similares,
hasta el fenómeno del allegamiento precario. proporción que aumenta a 29,2 por ciento en
1952 y que baja a 2,5 por ciento en 1970, por
De Ramón (1990), describe dos etapas de efecto de políticas expresas en la materia.
ocupación habitacional dirigido a grupos populares. La
primera abarca desde la década de 1830 hasta la A lo largo del siglo la problemática habitacional
decada de 1940, en la cual existiría un predominio estuvo siempre presente. Como se relató, el
de formas legales, tales como arriendo de sitios crecimiento demográfico que experimentaron
–contrato llamado arriendo de piso– y de cuartos las áreas urbanas, y en especial la capital, se
redondos, piezas en conventillos y en edificios hizo visible en la demanda creciente por acceso
deteriorados. La segunda etapa, que abarca las a la vivienda. La creciente industrialización de la
décadas de 1950 hasta 1970, estaría marcada por década del cuarenta le dio un ritmo acelerado
el predominio de ocupación ilegal de terrenos sin a la migración hacia Santiago. Por su parte, el
contrato previo. Identificamos una tercera etapa, Estado perfeccionó sus mecanismos de gestión
desde la década de 1980 hasta la actualidad, habitacional. Se destaca la creación de la CORVI
en donde vuelve el acceso legal de los sectores en 1953, con la cual, entre otras cosas, se
populares a la vivienda, pero esta vez a través de introdujo la planificación a la gestión habitacional;
la propiedad, a la cual se accede vía una serie de el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo y
programas estatales que combinan ahorro de las el desarrollo de tipologías habitacionales para
familias, subsidio estatal y crédito hipotecario. los más modestos de la década del sesenta; la
creación del subsidio a la demanda de los ochenta;
El arriendo a piso, junto con la ocupación de sitios y el perfeccionamiento y diversificación de los
baldíos o terrenos de uso público, parece ser la forma programas con los gobiernos de la concertación.
más antigua de ocupación de suelo en la periferia
urbana. De Ramón describe el arriendo a piso como Los gráficos a continuación muestran la evolu-
ción del stock habitacional desde 1952 a 2002, en
la división de una propiedad rural ubicada cuanto a número total (Gráfico 10); disponibilidad
junto a la ciudad y que era dividida en lotes
de viviendas cada mil habitantes (Gráfico 11) y
por su propietario, alquilados a familias que
debían construir en ellos sus habitaciones,
la razón de aumento del stock en el intercensal
pagando una renta calculada en un precio (Gráfico 12). En 1952 había un millón de viviendas
fijo por cada vara que comprendía el sitio (De para casi seis millones de habitantes, en una
Ramón, 1990, p. 6 y 7). proporción de 5,6 viviendas por habitante.
Las precarias condiciones higiénicas en las El año 2002 hay casi cuatro millones de
que vivían los sectores más modestos llevaron viviendas para quince millones de habitantes, en
al Estado a promulgar la primera legislación una relación de 3,9 personas por vivienda. Dicho
de vivienda social el año 1906, en la cual se de otra manera, se pasa de una disponibilidad
establecían las condiciones sanitarias mínimas de 177 viviendas cada mil habitantes a una
de las viviendas, se demolían aquellas que no las disponibilidad de 258 viviendas cada mil habi-
cumplían y se otorgaban franquicias tributarias tantes al final del período analizado.
Ca p ít u l o

a los propietarios que construyeran viviendas Si bien la relación del total de viviendas par-
para arriendo en buenas condiciones. De Ramón ticulares existentes con la magnitud de población
señala al respecto que permite una buena aproximación a la disponibilidad
Más tarde, (...) los mismos propietarios demo- de stock, la medición del déficit habitacional es
lieron estos rancheríos, construyendo con- una cuantificación más precisa del cambio en la
ventillos, o edificios compuestos por piezas brecha de viviendas y necesidades, considerando
2
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 47

Gráfico 10
Chile 1952 - 2002: Evolución del Stock Total y Urbana de Vivienda (miles de unidades)

Fuente: Mac Donald, Botteselle y Arriagada, 1994.

Gráfico 11
Chile 1952 a 2002: N° de Viviendas cada mil habitantes. Total y según Área

Ca p ít u l o

Elaboración propia a partir de las siguientes fuentes: Población de 1952 a 1992: CELADE, 2001. Población 2002: INE. Datos del Censo de
Población y Vivienda 2002 en www.ine.cl, Agosto, 2003. Vivienda 1952 a 1992 Mac Donald et.al. 1994.. Vivienda 2002: INE. Datos del Censo
de Población y Vivienda 2002, base datos. 2
48 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Gráfico 12
Razón de Aumento del Stock de Viviendas. Total País y Área Urbana

Fuente: Elaboración propia a partir de Mac Donald, Botteselle y Arriagada. 1994

la calidad del parque y la estructura de los ho- El Gráfico 13 muestra la evolución de las es-
gares. Conceptualmente, un hogar corresponde timaciones del índice de déficit habitacional con
a una organización, la mayoría de las veces fa- relación a la población y stock de viviendas. Se han
miliar, que comparte una misma residencia y un escogido únicamente los datos que se sustentan di-
mismo presupuesto alimentario. Cambios en los rectamente en los censos de población y vivienda.
patrones culturales, estructura demográfica de la
Hecha la salvedad que las definiciones son
población, pudieran dar origen a hogares de dis-
distintas, igualmente los datos captan la curva de
tinta naturaleza, que demanden a su vez, vivienda
evolución de las necesidades de manera aproxi-
de tipologías diferentes. Por ejemplo, la tipología
mada. Desde 1960 y hasta la década de 1980,
habitacional de la década de 1950 debía de dar
el déficit habitacional mantuvo una tendencia
cuenta de una mayoría de familias jóvenes, con un
alcista, representando más de un tercio del stock
alto número de hijos y que convivían además con
de viviendas respectivos, disminuyendo hacia
otros parientes, tales como padres, tíos, etc. A lo
1992, hasta alcanzar una relación menor al 15%
largo del siglo, junto con disminuir la fecundidad,
del stock en el año 2002.
disminuyen el tamaño promedio de las familias;
las tipologías extendidas y compuestas son cada Si se mira el déficit habitacional en su relación
vez menos frecuentes, a la vez que hay cada vez cada mil habitantes, también se aprecia que ha
más hogares constituidos por un solo miembro. habido una considerable mejoría a fines del siglo
XX. El máximo déficit se alcanzó alrededor de la
La Tabla 4 recopila distintas mediciones de
década de 1980, con 72,5 requerimientos cada
déficit desde 1952 en adelante y permite hacer un
mil habitantes. Esta cifra disminuyó sustancial-
ejercicio de la evolución del déficit habitacional a
Ca p ít u l o

mente en el 2002, como resultado de la década


través de la serie histórica de datos disponibles.
más exitosa de construcción habitacional.
Hay que advertir que los datos responden a
distintas definiciones y no son estrictamente Los siguientes capítulos abordan en detalle
comparables, pero ofrecen una oportunidad para las distintas generaciones de política habitacional
la comparación de los órdenes de magnitud de implementadas a lo largo del siglo, haciéndose
necesidades y su relación con el tamaño del énfasis en la descripción de los programas y la
2 parque y de la población de cada año. imagen de los proyectos.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 49

Tabla 4
Déficit Habitacional según diversas fuentes

Déficit (N°) Origen de los datos Fuente Definición

156.205* Censo de 1952 CORVI, 1963, p. 7 en Todas las viviendas “callampas”, los
Haramoto, 1983, p. 83 conventillos y las calificadas como
“malas” de las demás categorías.
454.000 Censo de 1960 CORVI, 1963, p. 7 en No se especifica
Haramoto, 1983, p. 87
420.000 Proyección a 1964 según Hamilton, 1967 en No se especifica
datos del Censo de 1960 Haramoto, 1983, p. 92
592.324 Censo de 1970 CORVI, 1972, p. 2 en No se especifica
Haramoto, 1983, p. 100
419.000 Proyección a 1975 según MINVU, 1975b, p. 6 en Incluye todas las deficiencias con ex-
datos del Censo de 1970 Haramoto, 1983, p. 110 cepción de aquellas provenientes del
hacinamiento
820.959 Censo de 1982 Mac Donald, 1994, p. 10 Familias sin casa o allegadas, vivien-
das precarias para reponer
1.030.828 Proyección a 1988 según Durán, Luis en Mac Don- Familias sin casa o allegadas, vivien-
datos del Censo de 1982 ald, 1994, p. 10 das precarias para reponer
888.681 Censo de 1992 Mac Donald, 1994, p. 6 Familias sin casa o allegadas, vivien-
das precarias para reponer
543.542 Censo de 2002 MINVU, 2004 Viviendas irrecuperables, hogares alle-
gados y núcleos familiares hacinados
con autonomía económica

* Dato de 1952 corresponde únicamente al déficit en áreas urbanas.


Fuente: Elaboración propia a partir de las fuentes indicadas en la columna respectiva.

Gráfico 13
Evolución del déficit habitacional 1952 a 2002 según dos indicadores relativos: Déficit como porcentaje
del Stock y Déficit cada mil habitantes

Ca p ít u l o

* Dato de 1952 corresponde únicamente al déficit en áreas urbanas.


Fuente: Elaboración propia a partir datos de la Tabla 4. Los datos de vivienda y población son los citados anteriormente.
2
CAPÍTULO

La vivienda social en el período


de ensaye legislativo

1906 - 1939
‹ Reseña del Período

‹ Ficha Técnica de los Programas

‹ Imágenes de los Programas


La vivienda social en el período
de ensaye legislativo
1906 - 1939

Reseña del Período


54 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

La ley de 1906
Alrededor de la década de 1880, emergió la estadísticas de vivienda; proveer antecedentes
preocupación en la clase política por la cuestión que fueron base para la promulgación de
social, a partir de los problemas laborales y de esfuerzos legislativos posteriores. Se destaca
la precaria calidad de vida en que los obreros el importante componente higiénico que sentó
subsistían. Los temas de la vivienda, salud y bases sobre estándares habitacionales, que
relaciones laborales fueron los primeros en debatirse se tradujo a lo largo del siglo en disminución
en el Congreso, aunque muchos de éstos requirieron de enfermedades y con ello disminución de la
de varios años de fallida discusión antes de que se mortalidad, en especial de la infantil.
legislara en torno a ellos (Martínez y Palacios, 1996).
Sus limitaciones se derivaron de la ausencia
Las deficientes condiciones de vida de los de financiamiento que estimulara la acción
grupos de la sociedad más desfavorecidos, constructiva de agentes privados, por un lado, y
estuvo presente en la mayoría de los discursos de la propia acción de los consejos que demolió
parlamentarios que fundamentaron los proyectos numerosas habitaciones por considerarlas insa-
de ley en materia de vivienda (Hidalgo, 1999). lubres, lo cuál generó un brusco crecimiento de
Las fotos 3.1 a 3.6 en el punto 3.3a muestran los precios de arrendamiento, dado el déficit
imágenes de una de las más comunes formas de habitacional y el encarecimiento de las viviendas
habitación de los sectores más desposeídos: los por las reparaciones de las que fueron objeto.
llamados genéricamente “conventillos”.
Durante los 20 años de su vigencia (1906-1925)
Surge la pregunta de si es el Estado o el el Estado no pudo levantar más de dos poblaciones
sector privado quienes deben solucionar el con un total de 396 casas. Por su parte la
problema habitacional. Las primeras iniciativas iniciativa privada, acogiéndose a los beneficios
son privadas, pero a lo largo del siglo el Estado y garantías tributarias que dicha ley impuso,
asumirá su rol, promulgando una serie de leyes construyó otras 3.246 viviendas durante el mismo
y decretos a través de los cuales impulsará la período, en especial cités y pasajes en diversas
industria de construcción de viviendas populares. poblaciones creadas en la ciudad (De Ramón,
1990). Imágenes de estas viviendas se ofrecen en
En 1906 aparece la primera iniciativa estatal, al
el acápite 3.3b y 3.3c.
nivel de intervención nacional1, para dar una respuesta
a la preocupación por el tema habitacional, a través de La escasez de vivienda llevó a un alza del
la promulgación de la Ley 1.838 (20.02.1906) “Sobre precio de los arrendamientos, que derivó en 1925
Habitaciones Obreras”, que creaba los Consejos en una gran huelga de arrendatarios organizados
de Habitaciones Obreras, que se coordinaban a en Ligas, los que intentaban abrir un campo de
través de un Consejo Superior que funcionaba en negociación con los propietarios y el gobierno.
Santiago. “La normativa, concebida principalmente
Hidalgo (1999) señala que
por don Alejo Lira Infante emulando las experiencias
francesas, lleva las firmas del Presidente Germán En 1925 se procedió a la promulgación del
Riesco y de don Miguel Cruchaga Tocornal, a la Decreto Ley 261, conocido como Ley de la
Vivienda, que [junto con crear los Tribunales
sazón Jefe de Gabinete” (Raposo, 2001, p. 108).
de Vivienda] establecía la reducción del 50 por
El Consejo tenía tres líneas de acción: ciento de la renta de alquiler de las propiedades
construcción directa, para ofrecer viviendas en declaradas insalubres; limitación de los precios
de los arriendos de las viviendas salubres;
arriendo; higienización –en la práctica, demolición–
exención del pago de contribuciones; y prohi-
Re s e ñ a Hi st ór ic a

de viviendas existentes; y normalización, que bición de desalojo a los arrendatarios antes de los
permitiera el acceso a beneficios. Estas tres seis meses, entre las medidas más relevantes.
líneas de acción se describen en el apartado 3.1
a continuación. Las fotos 3.7 a 3.19 del apartado Otra de las consecuencias de la huelga de
3.3b y 3.3c muestran las tipologías arquitectónicas arrendatarios, fue la promulgación del D.L. 308 de
que resultaron de la aplicación de esta legislación. 1925, que impulsó la construcción de vivienda obrera.
Se inicia así una segunda fase del período, fase en
Los principales aportes de esta iniciativa la cual se ensaya y perfecciona la fuerte institucio-
fueron sensibilizar a la opinión pública sobre nalidad habitacional con la que concluye la década
el problema habitacional; aportar las primeras de 1930. Este tema se aborda a continuación.

1 La Ley de 1906 tiene precedentes en algunas ordenanzas municipales del siglo XIX. Ver Hidaldo, 1999.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 55

Hacia una nueva institucionalidad


del sector vivienda
Entre 1925 y 1936 se dictaron nuevas leyes Mención aparte merece los articulados de esta
que pretendían rectificar la institucionalidad Ley que, según Bravo intentan dar respuesta a
habitacional y con ello impulsar la construcción un grave problema que se estaba produciendo
de viviendas. En este período de 11 años se en la mayoría de las ciudades como
fundó y refundó cinco veces la institucionalidad consecuencia del Centralismo: la afluencia
habitacional: El D.L. 308 crea en 1925 el incontrolada de las masas que dejaban el
Consejo Superior de Bienestar Social, que fue campo y se instalaban en los alrededores [de
reemplazado en febrero de 1931 por la Junta de las ciudades], sin que los terrenos contaran
Habitación Popular; reemplazada a su vez en abril con los servicios mínimos de abastecimiento
del mismo año por la Junta Central de Habitación de agua ni menos los complementarios: luz
Popular, cuyo brazo ejecutor se fundó en 1932 y pavimentación. (...). [Los] empresarios
bajo el nombre de Departamento de la Habitación. inescrupulosos (...) formaban estos loteos y
luego vendían o arrendaban los predios en
Este proceso culminó en 1936 con la creación de
condiciones por demás antojadizas, fuera de
la Caja de la Habitación Popular (ver Esquema toda norma legal” (Bravo, 1959: 17).
Institucional 1).
Esta situación que se conoció como el
Hidalgo (1999) señala que con la promulgación “problema de los mejoreros y compradores de
del Decreto Ley 308 de 1925 sitios a plazo”, generó una serie de legislaciones.
se deja atrás a un período de aciertos y El DFL N° 33 dictaminó entre otros puntos
vacilaciones, marcado por iniciativas de (Bravo, 1959: 18)
corte higiénico; en términos de viviendas
construidas tuvo un aporte restringido, 1. Prohibición de destinar terrenos a nue-
pero marcó el inicio de una dinámica de vas poblaciones, barrios etc. sin que
realizaciones por parte del Estado que previamente se cumplieran los requisitos
influirían en el conjunto de la política social de urbanización fijados por la respectiva
que comenzaba a gestarse en esos años. Municipalidad. Nulidad de contratos, a peti-
La Ley 308, creó el Consejo Superior de ción del comprador, si ellos se celebraren
Bienestar Social que reemplazó al Consejo contraviniendo este punto.
de Habitaciones Obreras de 1906, él que 2. Prohibición de arrendar terrenos y pisos
mantuvo las atribuciones impuestas por este para la formación de poblaciones, calles o
último. Con esta iniciativa se buscó activar barrios nuevos.
con mayor impulso la construcción de nuevas
viviendas e intentó promover la participación 3. Mandato de reducir a escritura pública
de cooperativas en la construcción de “cuando lo exija el adquiriente y constar
alojamientos, incentivando para ello la de algún antecedente escrito, las ventas
exención de impuestos municipales en concertadas en forma de promesa de venta,
aquellos edificios colectivos. de arrendamiento con promesa de venta,
de venta condicional, o en cualquiera otra
El DFL Nº 33 (08.04.1931) creó la Junta Central que estuvieran vigentes a la fecha de la
de Habitación Popular en reemplazo del Superior promulgación de esta ley” y que se refieran
de Bienestar. Poco antes se había dictado la Ley a predios de valor no superior a $ 15.000. El
N° 4.931, fundándose la Junta de Habitación juez podía suscribir la respectiva escritura
Popular; sin embargo, luego de su promulgación en reemplazo de la parte que se negara a Re s e ñ a Hi st ór ic a
(el 06.02.1931) se propusieron en el Parlamento hacerlo.
modificaciones encaminadas a diversificar el 4. El dueño del suelo no podía ejercitar las
ejercicio de sus funciones, dando origen al DFL acciones que le competían, para obtener su
Nº 33, que recogía a la anterior legislación pero restitución a menos que se allanase a pagar
ampliaba sus funciones. La Ley la facultaba el valor de las mejoras y una indemnización
a otorgar préstamos en dinero efectivo para igual al 25% del aumento de precio que
construcciones de tipo económica (habitación hubiere experimentado el suelo durante su
ocupación por el arrendatario.
popular y huertos obreros). Tuvo también una
labor normativa y constructora (Bravo, 1959).
56 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Esquema Institucional 1
Instituciones ligadas al sector habitacional 1906 a 1938

Consejo de Habitaciones Obreras Los Consejos tenían tres funciones: Construir, higienizar y
(Creado por Ley 1.838 del 20.02.1906) normalizar la vivienda popular.

Consejo Superior de Bienestar Social El D.L. 308 del 19.02.1925 reemplaza al Consejo de Ha-
(Creado por el D.L. 308 del 19.02.1925) bitaciones Obreras y le da sus mismas atribuciones. A
su vez, establece contribuciones adicionales a los sitios
eriazos dentro de predios urbanos.
Los préstamos se otorgaban con preferencia a:
las Cajas de Ahorro, las sociedades de obreros y em-
pleados, [a las] cooperativas formadas por personal
de las instituciones armadas, empleados públicos y
empresas del Estado. Asimismo (...), [a las] sociedades
Cooperativas de la Construcción o por particulares que
edificaren para arrendamiento (Bravo, 1959:15).

La ley también estableció la construcción gratuita de equi-


pamiento en las poblaciones edificadas en conformidad a
la ley y siempre que se estimara necesario.

Junta de Habitación Popular Crea la Junta de Habitación Popular en reemplazo del


(Ley 4.931 del 06.02.1931 sobre Consejo Superior, como respuesta a la “afluencia in-
Fomento de las Habitaciones Baratas) controlada de las masas que dejaban el campo y se
instalaban en los alrededores [de las ciudades], sin que
los terrenos contaran con los servicios mínimos”. La ley
le da funciones técnicas de construcción de viviendas,
así como funciones “de índole administrativa y social”
(Bravo, 1959: 17).

Junta Central de Habitación Popular Crea la Junta Central en reemplazo de la Junta de Habita-
(DFL 33 del 08.04.1931) ción Popular. La Ley la facultaba a otorgar préstamos en
dinero efectivo para construcciones de tipo económica
(habitación popular y huertos obreros). Tuvo también la-
bor normativa y constructora.

Departamento de la Habitación El D.L. 402 del 13.08.1932 crea al Departamento de la


(D.L. 402 del 13.08.1932) Habitación como institución encargada de la aplicación
del D.F.L 33 de 1931.

Caja de la Habitación Popular Crea la Caja de la Habitación Popular en reemplazo del


R e s eñ a His t ó r i c a

(Ley 5,950 del 10.10.1936) Departamento de la Habitación, reuniendo por primera


vez todos los recursos en un solo organismo. Otra nove-
dad es que por primera vez se dotaba a la institucionali-
dad habitacional con una cuota presupuestaria fija.

Simbología:
Se crea institución en reemplazo de la anterior

Instituciones asociadas
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 57

Sin embargo, esta legislación no logró En opinión de Raposo


financiamiento hasta 1935, en donde fue necesario La legislación presenta un marcado sesgo
“dictar (...) una ley que en forma concreta social. Incluye obligaciones para los estratos
destinara fondos para ayudar a mejoreros y altos de empresarios agrícolas e industriales
compradores de sitios a plazo” (Bravo, 1959: en materia de provisión de viviendas higié-
18). Esta fue la Ley 5.579 (02.02.1935) que fijó nicas para los trabajadores y pone un límite
normas sobre financiamiento de habitaciones a los posibles beneficiarios de la acción de
la Caja de modo de focalizar la atención en
populares (CORVI, 1967) y que traspasó la
los sectores de menores ingresos (Raposo,
intervención de la Caja de Crédito Hipotecario al 2001, p.113).
Departamento de la Habitación (Jugovic, 1998).
Bravo señala que “dispuso la emisión, por cuenta Sus principales operaciones (programas) fue-
del Departamento de Hacienda, de 50 millones de ron: Construcción de viviendas directamente por la
pesos en bonos garantizados por el Estado, los Caja, para su venta a largo plazo o arrendamiento;
cuales devengaban un interés del 7% anual con Concesiones de préstamo, estableciendo los
amortización acumulativa de 1%, también anual” usuarios preferentes; Concesiones de subsidio;
(Bravo, 1959:19). Otorgamiento de la Garantía del Estado, a quienes
invirtieran capitales en viviendas económicas.
Ese mismo 1936, y luego de dos años de Éstos se describen en el punto 3.2.
discusión en el Congreso, se promulgó la Ley
5.950, que creó la Caja de la Habitación Popular, Las Fotos 3.20 y 3.21 y las Figuras 3.8 a 3.11
en reemplazo del Departamento de la Habitación del acápite 3.3d muestran un conjunto habitacional
(creado a través de D.L. 402 del 13.08.1932 y construido por el Seguro Obrero en Antofagasta,
cuya función era aplicar el D.F.L 33 de 1931). como una de las líneas de intervención que
Esta Ley “esperaba [dar] un rumbo decisivo y promovía la Caja de la Habitación Popular. Se
seguro en la vacilante legislación habitacional hace notar el hecho de que aparece un cambio
que el país venía sufriendo desde hacía 30 años” notable en el estilo arquitectónico, producto de la
(Bravo, 1959: 20). influencia de la CIAM.
Raposo señala Otro emblemático conjunto fue la población
Huemul II, en Santiago, financiado por la Caja de
La Caja de la Habitación representa la primera
la Habitación Popular, y que se muestra en las
institución gubernamental orgánicamente cons-
tituida para centralizar la acción pública en Fotos 3.22 y 3.23 del punto 3.3d.
materia habitacional, con la garantía del estado. Si bien el crecimiento demográfico de los
Con su creación la legislación busca coordinar centros urbanos aún no adquiría las carac-
la acción del Estado, el que participa con sus terísticas explosivas que tuvo durante las décadas
propios aportes a la formación de capital de la
siguientes, ya era percibido como significativo, en
Caja y la propia labor directa de esta en materia
de producción y provisión habitacional; la especial en Santiago.
acción de municipalidades, las que impulsarán Al hacer un balance del período vemos que, si
directamente la construcción habitacional para bien durante este período no se logró dar cuenta
los trabajadores y; la iniciativa privada, la que del déficit habitacional que se estaba gestando,
hará inversiones habitacionales que percibirán
sus logros se ubican en la creación de una fuerte
intereses asegurados mediante la garantía del
Estado (Raposo, 2001, p.113). institucionalidad ligada al sector habitacional, que
descentralizada desde su origen (Jugovic, 1998),
La ley que creó la Caja de la Habitación combinaba acciones directamente estatales junto
Popular planteó importantes novedades. La a la promoción de la gestión privada. R e s eñ a His t ó r i c a
primera fue la concentración de la administración
de todos los recursos en una sola institución. En los dos siguientes capítulos se abordarán
La segunda es que por primera vez se contó los períodos que se vieron más fuertemente
con una cuota presupuestaria definida. A su impactados por los efectos del aumento del
vez otorgó facilidades a las instituciones de nivel de urbanización, en conjunto con la emer-
previsión, industriales y de agricultores, indicando gencia del proceso de transición demográfica,
condiciones para la construcción de viviendas y cuyos períodos iniciales -como se recordará-,
para el otorgamiento de los préstamos. se caracterizan por un importante ritmo de
crecimiento demográfico, producto de la
disminución de la mortalidad en conjunto a un
rezago de la disminución de la natalidad.
Ficha Técnica de los Programas
Los programas del período
de ensaye legislativo
1906 - 1939

Ficha Técnica

de los Programas
60 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

3.1 Programas del Consejo de Habitación para Obreros.

Año Inicio 1906 Ley N° 1838 del 20.02.06, promulgada en el D.O. N° 8.435 del 20.08.06
(Ley General sobre las Habitaciones para Obreros).

Gobiernos Germán Riesco E., Pedro Montt M., Ramón Barros L., Juan Luis Sanfuentes A.,
Arturo Alessandri P.

Usuarios Familias de escasos recursos y obreros asalariados (a través del arriendo).

Producto Creación de los Consejos Habitacionales para obreros cuyas atribuciones son:
Como Organismo Constructor:
Favorecía la construcción de habitaciones higiénicas y baratas destinas a la clase
proletaria o su arrendamiento, o su venta, sea al contado, por mensualidades o por
amortización acumulativa.
Esta actividad de organismo constructor, se materializó en las siguientes tipologías:
* Conventillo:
Tipo de habitación colectiva de 1 piso que poseen acceso común con sistema de piezas
en torno a un patio central o pasillo. Los servicios están formados por baterías de baño,
cocinas y lavaderos localizados casi siempre en la parte más interna del inmueble.
* Cité:
Tipo de construcción colectiva compuesta de agrupaciones de casas pequeñas
parecidas, en torno a un pasaje sin salida, que es acceso común, para todas las
viviendas de igual diseño, las que pueden estar planteadas en uno o dos niveles.
Todas cuentan con más de una habitación (living de acceso directo, uno o dos
dormitorios, baño, cocina y un pequeño patio interior de iluminación y ventilación.
* Pasaje:
Se trata de viviendas de características similares al cité, pero con el pasaje más largo y
con más de un acceso. Este pasaje permite circulación peatonal y en algunos también
vehículos pequeños.

Como Organismo Higienizador:


Todas las medidas conducentes al saneamiento de las habitaciones que se destinan a
este objeto, las que se desarrollaron a través de dos aspectos.
* Rehabilitación:
Aquellas viviendas que no cumplían con los mínimos vigentes en materia de higiene
y eran declaradas insalubres o inhabitables, podían ser rehabilitadas, haciéndoles
las reparaciones que indicara el Consejo de Habitación respectiva. Para tal efecto
comunicaba del hecho al propietario, indicándole por escrito los defectos que adolecía
el edificio y las reparaciones que debían hacerse, con inclusión de un presupuesto
aproximado.
Estos defectos podían ser: la distribución de las piezas, el nivel respecto a los patios y
calles, el cubo de aire, la luz, la ventilación, y demás preceptos de la higiene.
* Demolición por Inhabitabilidad:
P ro g r a ma s

Si fuera calificada inhabitable por vetustez, existencia en ella de una infección


permanente capaz de dañar a sus moradores o a los de las casas vecinas, u otra causa
que impida la reparación en términos convenientes para la salud. Se establecería el
plazo dentro del cual debía procederse a la reparación o a la demolición. Eran demolidas
dentro de los plazos fijados por el Juez; si la demolición no se llevaba a cabo dentro de
los plazos señalados, la hacía la autoridad local con cargo al dueño.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 61

Como Organismo Normalizador:


Creación de un Consejo Superior de Habitaciones que tenía por función:

* Fijar las condiciones que debían llenar las habitaciones que se construirían en lo
sucesivo para que fueran acreedoras a los beneficios que otorga la ley y aprobar los
planos y especificaciones con los requisitos exigidos.
Toda habitación barata, individual o colectiva, declarada higiénica por el respectivo
Consejo de Habitaciones, gozaban de las exenciones o beneficios que se enumeran
a continuación, por el término de 25 años.
- Exención de Tributación
Las propiedades quedarán exentas del pago de toda contribución fiscal o
municipal.
- Derecho a Consumir Agua Potable
Gozarán del derecho de consumir el agua potable de la empresa fiscal o
municipal que provee a la localidad, en la proporción de 100 litros diarios por
cada familia, por un precio equivalente al 10% del precio común.
- Pavimentación Gratuita
La respectiva municipalidad hará y arreglará por su cuenta el pavimento de la
calle con piedra de río a lo menos y las aceras con asfalto.
- Servicio de Alumbrado
La respectiva municipalidad instalará el servicio de alumbrado, sosteniendo
un farol cada 50 metros.
- Empalme de Alcantarillado gratuito
Si hubiera servicio de alcantarillado en la calle, el Fisco pagará el servicio
interior hasta su conexión con aquel.
- Alcantarillado y prolongación del Servicio por cuenta del fisco
Si las nuevas construcciones ocuparán 20 o más manzanas, se instalará
además, por cuenta fiscal, el alcantarillado en las calles y se prolongará el
servicio de agua potable.
- Plaza Pública y Escuela Gratuita
Se destinará a plaza o jardín público de cada 20 manzanas una.
- Antejardines
En las calles de 20 metros o más, la propiedad particular podrá tomar a cada
lado hasta 4 metros para dedicarlo a jardín.
Nota: Todas las concesiones anteriores cesarán si la casa deja de ser
higienizada o si no es dedicada a habitación.

* Dirigir las habitaciones que ellos mismos construyen con los fondos que les
hubieran sido donados, legados o destinados por el estado.

* Fomentar la formación de sociedades encargada de construir estas habitaciones.


P ro g r a ma s
62 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Financiamiento Las distintas funciones de los Consejos Habitacionales se financiaban con fondos
fiscales y además administraba aquellas viviendas que, según la misma ley, edificarían
las Municipalidades con fondos provenientes de sus propios bonos, emitidos con
garantía del Estado.
En un aspecto financiero, la ley N° 1.838, autorizó al Presidente de la República a invertir
hasta $ 6.000.000, en estos fines, estableciendo además un financiamiento indirecto a
través de bonos emitidos por la Caja de Crédito Hipotecario2.

* La exención de todo impuesto, tanto fiscal como municipal, de aquellas sociedades o


empresas que tuvieran por objeto construir viviendas baratas ya sea para la venta o el
arrendamiento.

* Garantía del Estado a estas mismas sociedades de un interés hasta de 6% anual y por
20 años, de los capitales invertidos.

* La indivisión del único bien raíz hereditario cuando entre los descendientes hubiere uno
o más menores.

* La inembargabilidad de este mismo inmueble mientras durare la indivisión, etc.

Observaciones Estas soluciones habitacionales en general se daban en arrendamiento, lo que había traí-
do como consecuencia natural la especulación con las alzas y numerosos casos de mora
en su pago, los que a su vez se traducían en lanzamientos. El Gobierno creyó entonces
necesario dictar un decreto represivo que al mismo tiempo diera énfasis al desarrollo de
la higiene ambiental. Surge así el D.L. N° 261 (19.02.1925) sobre arrendamiento, cuyas
principales disposiciones fueron las siguientes:

* Reducción de un 50% de la renta de arrendamiento de las viviendas declaradas insalu-


bres por la autoridad sanitaria hasta que ellas fuesen demolidas o reparadas.

* Limitación de las rentas a los propietarios de viviendas salubres, si su canon no excedía


de $ 250 en Santiago y Valparaíso, a un 10% sobre el evalúo vigente más un 20% adicio-
nal para reparaciones. Si el canon oscilaba entre $ 250 y $ 500, la tasa de arrendamiento
quedaba fijada en 12% anual. Otras disposiciones relativas a la vivienda barata (canon
inferior a $ 250) fueron:

- Exención del pago de contribuciones en atención a haberse limitado su renta.


- Prohibición de darles un uso distinto del que tenían.
- Prohibición de desahuciar a los arrendatarios antes de los seis meses.

*Además este D.L. N° 261, creaba “los tribunales de la vivienda” para conocer los juicios
que se produjeran.
P ro g r a ma s

Fuente: “Chile: El problema de la vivienda a través de su legislación (1906-1956)” Arqto. Luis Bravo H., pág. 11,12,13 / 129.
Ley N° 1838 del 20.02.1906.

2
La Caja de Crédito Hipotecario y demás instituciones regidas por la Ley del 29.08.1855, estaban autorizadas para prestar en Letras de
Crédito hasta el 75% del valor del terreno y edificios, a condición que se mantengan asegurados contra incendios y sin perjuicio de las
demás disposiciones de la citada Ley.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 63

3.2 Programa Directo de la Caja de la Habitación Popular.

Año Inicio 1936 Ley N° 5.950 del 10.10.36, N° 7.600 del 20.10.43 (que reorganizó la caja).

Gobiernos Arturo Alessandri P., Pedro Aguirre C., Juan Antonio Ríos., Gabriel González V.

Usuarios Obreros.

Producto Las operaciones que debía efectuar la Caja de la Habitación, en conformidad con ley
N° 5950, eran las siguientes: (art. 19).
* Construcción de viviendas económicas para la venta a largo plazo o en arrendamiento.
* Concesión de préstamos.
* Urbanización de Barrios Obreros.
* Concesiones de Subsidio.
* Otorgamiento de garantía del Estado.
* Fomento de huertos obreros con explotación de industria doméstica, constituido por la
vivienda popular que tenía un terreno anexo, adecuado a la explotación de una pequeña
industria o cultivo, y cuyo rendimiento económico era suficiente para cubrir los interese
del préstamo y para el sustento de la familia, estableció que el terreno debía ser de 5.000
m2, en agrupaciones no inferiores a 20 predios y debía considerar superficie para calles,
espacios públicos y equipamiento local y estaban destinados a ser ocupados por familias
en que el jefe de ellas, o algunos de sus miembros, trabajará en actividades ajenas a la
explotación del huerto y que sus emolumentos los emplee en el sustento común de la
familia.
* Huerto familiar, destinado a ser ocupados por familias que en su totalidad se dediquen
a la explotación del huerto y que vivan de sus productos.
* Jardín obrero, destinado a ser ocupados por familias obreras, en que sólo la esposa
puede dedicarse a la explotación de la industria casera anexa.
* Jardín Familiar, destinado a familias en que además de la esposa pueden dedicarse a la
atención de la industria casera anexa, los hijos mayores de 14 años.

Financiamiento * Construcción de viviendas económicas directamente por la Caja de la Habitación Popular;


la transferencia de las casas se hacía sólo después de un plazo de 2 años, durante los
cuales el futuro comprador debía cumplir en forma satisfactoria sus obligaciones como
arrendatario, considerándosele abonada al servicio de la deuda, el alquiler que aquel
hubiese pagado. Operaba la transferencia y amortizado un 25% del capital, la Caja
perdonaba al adquierente un 10% del saldo insoluto del precio de la compraventa. Luego
de amortizado un 50% del capital, la Caja le amortizaba en igual forma un 25% del saldo
que estuviere adeudado (art. 23, 24 y 25).

* Concesiones de Préstamos, la Caja de la Habitación Popular a través de su consejo


superior daba preferencia.
- A los propietarios de terrenos, con un aporte mínimo de 5% del valor del terreno más
P ro g r a ma s

el edificio.
- A las sociedades sin espíritu de lucro que construyeren para el arrendamiento o la
venta a largo plazo.
- A las empresas industriales que edificaren vivienda para su personal.
- A las instituciones obreras o de empleados con existencia legal. siempre que el socio
apoderado respondiere personalmente de la parte de la obligación que le tocase.
64 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

- A los propietarios de habitaciones declaradas insalubres, para el sólo efecto de su


reparación.
- A las Municipalidades, para que edificaren viviendas económicas dentro de sus
respectivas comunas.
- A los propietarios de predios agrícolas, 3% con 1%, quedando estos obligados a
construir todas las viviendas necesarias para sus inquilinos, dentro del plazo de 20 años.
En general, el interés de los préstamos no podía exceder del 3% anual, con una
amortización acumulativa anual de 1%, salvo en los primeros casos en que el interés
tenía un tope de 2 1/2 %, llegando hasta el 2% en el caso de los industriales que dieran
las viviendas en uso gratuito a su personal. Los préstamos cubrían hasta un 80% de la
tasación, hecha por la caja, del terreno más el edificio y, en ciertos casos, hasta el 90%.
La Ley contemplaba además préstamos a los propietarios de predios agrícolas,
quedando estos obligados a construir todas las viviendas necesarias para sus inquilinos,
dentro del plazo de 20 años.
* Concesiones de Subsidios.
Se otorgaban los subsidios hasta por un 20% del dividendo, que comprendiera sólo a
los empleados y obreros jefes de familia numerosa. Los pagaría la Caja de la Habitación
Popular directamente al vendedor o arrendador.
* Otorgamiento de la Garantía del Estado.
Esta disposición iba encaminada a fomentar la inversión de capitales en vivienda
económicas. Por ella, la Caja garantizaba con cargo a sus fondos, el goce de una renta
hasta de 6% anual durante 20 años sobre el dinero invertido, a aquellos capitalistas que
destinaren a este objetivo sumas no inferiores a $ 300.000.
* Exenciones.
A parte de estas operaciones, existían en la ley ciertos estímulos para la edificación
económica, tales como la exención por 10 años del pago de toda contribución fiscal.
En igual forma, los bonos emitidos en cumplimiento con ella, no pagaban impuesto.
Finalmente, las escrituras públicas otorgadas por operaciones relacionadas directamente
con la ley, pagaban sólo el 50% de los correspondientes impuestos fiscales.

NOTA: La Caja cobraba al adquiriente sólo el 10% de los gastos de urbanización (art.
80) y se consideraban abonados los 2 años de arrendamiento previo. Fuera de esto, una
vez que aquel había amortizado un 25% de capital, se le abonaba a su cuenta un 10%
del saldo insoluto y luego un 25% del mismo cuando la amortización había llegado a un
50%. En resumen, si a la Caja una vivienda le costaba en esa época $ 40.000 incluido el
terreno, ella percibía sólo $ 20.045, con el agravante de que tenía que seguir costeando
los gastos de conservación y cobranzas. Varias poblaciones como la “Fermín Vivaceta”,
“Sierra Bella”, “Sargento Aldea” y otras fueron entregadas conforme a este mecanismo.
En las concesiones de préstamos a los propietarios de terrenos, fue rebajado el servicio
de la deuda llegando a un 2% de interés en el caso de los industriales y no excediendo
en 3% los demás casos. Este hecho es importante si se considera que la Caja conseguía
sus recursos a un 6% de interés.
En las concesiones de subsidio, la caja facilitaba al obrero su acceso a la vivienda
modesta que se arrendara o vendiera en el comercio, regalándole el 20% del dividendo
que correspondiera en cada caso.
Pro g r a m a s

Requisitos Capacidad de pago de los arriendos o de los préstamos.

Fuente: “Chile: El Problema de la vivienda a través de su legislación 1906-1959”. Arquitecto Luis Bravo Heitmann, pág. 21-22 / 129.
“Espacio Urbano e Idiología”: Alfonso Raposo Moyano, pág. 114 y 115 / 314.
Imágenes de los programas del
período de ensaye legislativo
1906 - 1939

Imágenes

Arquitectónicas
y Urbanas
66 3.3a | Primeras iniciativas de vivienda social. Conventillos

CONVENTILLOS

El conventillo nace como una tipología de


vivienda que da respuestas a la demanda habita-
cional de los sectores populares, a la falta de te-
rrenos para levantar sus viviendas y al progresivo
valor del suelo. De acuerdo al Reglamento de
Conventillos de 1899, fue definido como “la
Foto 3.1 propiedad destinada a arrendamiento por piezas
Conventillo construcción de un piso con patio central. o por secciones, a la gente proletaria” en que
Es el conventillo “tradicional”.
Fuente: Urbina, Ximena “varias piezas o cuerpos de edificios arrendado
a distintas personas tengan patio o zaguán en
común.
Esta forma de habitación, netamente urbana,
es un modo de habitar colectivo en espacios
compartidos, pequeños, y sucios. La pobreza
y la atracción que ejercían las ciudades, más la
especulación comercial de los propietarios gene-
ralizaron este tipo de vivienda. (Revista de Urban-
ismo. U. de Chile). Imágenes de esta tipología se
muestran en las Fotos 3.1 a 3.6.
La tipología más común consistía en ocupar
el interior de la manzana con piezas (llamadas
cuartos redondos, que era sólo una habitación
con puerta de acceso y sin ventanas) conectadas
por un pasillo central y en algunos casos con un
patio interior. Tenían un acceso común, con servi-
cios de baño, cocina y lavadero compartido entre
Foto 3.2 todos los habitantes, tal como se muestran en las
Interior de un conventillo. Condiciones sanitarias Figuras 3.1 y 3.2.
precarias y falta de orden.
Fuente: Gross, et al
Imágenes

Figura 3.1 Figura 3.2


Conventillo Tradicional. Tipología de conventillo con patio común.
Piezas ordenadas en torno a un eje central de circulación y Fuente: Dibujo C.Gutiérrez
convivencia y un área común.
Fuente: Dibujo C. Gutiérrez
3.3a | Primeras iniciativas de vivienda social. Conventillos 67

CONVENTILLOS

Arquitectónicamente, en la práctica, el con-


cepto de conventillo se aplicaba a varios tipos de
vivienda popular y colectiva, No siempre corres-
pondía a la imagen tradicional, es decir, un edifi-
cio de uno, dos, o más pisos, con muchas piezas
dispuestas en cuadro en cuyo centro y ocupando
la primera planta estaba el patio al pasillo común,
Foto 3.3
Entrada al “cuarto redondo”, espacio oscuro y de reducidas el excusado y las artesas, como era el conventillo
dimensiones que alberga a toda la familia. “La Troya” en Valparaíso, y otros situados en el
Fuente: Gross, et al plan porteño. En el lenguaje corriente se llamaba
de esa forma a toda casa de uso colectivo.
Para los inspectores municipales conventillos
eran indistintamente:
1. La casa grande y antigua, generalmente de
material sólido, de uno o más pisos, arrendadas
por piezas a varias familias, y cuya unidad básica
era el “cuarto redondo”.
2. El conventillo propiamente tal, es decir
el edificio de uno o dos pisos con cuartos que
tenían su puerta hacia un patio común y central.
3. Los ranchos, carpas o toldos multifamilia-
Foto 3.4
res instalados dentro de un sitio cercado por los
Construcción de dos pisos compuesta de cuartos redondos, sin propios arrendatarios o por el propietario, situa-
patio y con salida a la calle. dos generalmente en cerros y quebradas. Estos
Fuente: Urbina, Ximena
eran los conventillos más elementales. (Revista
de Urbanismo. U. de Chile).

Imágenes

Foto 3.5 Foto 3.6


Interior de un conventillo; artesas, acequias de aguas servidas y La acequia del conventillo divide el patio, pero también congrega a
mucha gente conviviendo en el patio central. los habitantes en sus bordes.
Fuente: Gross, et al Fuente: Gross, et al
68 3.3b | Primeras iniciativas de vivienda social. El Cité

CITÉ CONSTITUCIÓN 135


SANTIAGO, R.M.

El cité (del francés que significa ciudad


pequeña) se desarrolla como una tipología neta-
mente urbana. Su característica principal era la
de estar conformado por casas pequeñas, (entre
36 y 78 m2, continuas y pareadas en torno a un
Foto 3.7
eje de circulación central sin salida .
Vista acceso a cité.
Fuente: Foto C. Gutiérrez El cité de calle Constitución 135, en la ciudad
El cuidado trabajo de molduras y cornisas de ladrillo, hacen del de Santiago, es un buen ejemplo de esta tipología
acceso al cité un punto de atractivo urbano. Define, además, arquitectónica de vivienda.
un límite que permite generar un espacio interior claramente
reconocible para los habitantes, generando así un sentido de La entrada a este cité (Foto 3.7), es caracterís-
pertenencia y territorialidad. tica de esta tipología de vivienda, con un portal
de acceso conducente a un espacio común a
todas las viviendas.
Arquitectónicamente, todas ellas, cuentan con
más de una habitación o pieza, living de acceso
directo, uno o dos dormitorios, baño, cocina y un
patio interior de iluminación y ventilación (Fig. 3.3)
El trabajo de fachadas con predominio del
lleno sobre el vano, es rico en detalles. El uso
de cornisas, zócalos, arcos y peldaños, bow
windows, ochavos de esquina son elementos
arquitectónicos de uso común (Foto 3.8).
El uso de elementos de estilo en sus fachadas
fue de común ocurrencia en su época de origen,
y estos todavía se conservan en este cité de calle
Figura 3.3 Constitución.
Planta de conjunto.
El cité ocupa el interior de Todas las viviendas contaban con agua pota-
la manzana, y obtiene altas ble, alcantarillado, electricidad, y a veces gas. Se
densidades habitacionales. construían fundamentalmente en ladrillo y adobe,
Fuente: Boza, Dubal
madera en los muros interiores
Es importante destacar la imagen urbana.
Desde este punto de vista, el cité se caracteriza
por aprovechar al máximo el interior de la man-
zana logrando altas densidades.
Su planteamiento urbanístico es de perfecta
incorporación a la trama ortogonal preexistente,
manteniendo las fachadas continuas y de este
modo la consistencia del tejido urbano.
Imágenes

La calidad estética y espacial de este cité a


facilitado su conservación a través del tiempo
combinando funciones de habitación con trabajo
Foto 3.8 (oficinas) y haciendo un aporte al carácter y estilo
Vista interior del cité desde la calle. Se observan los del barrio Bellavista de Santiago.
detalles decorativos hechos con ladrillo y estucos.
Fuente: Foto C. Gutiérrez
3.3b | Primeras iniciativas de vivienda social. El Cité 69

CITÉ DARDIGNAC 72-84


SANTIAGO, R. M.

El cité de calle Dardignac 72-84 en la ciudad


de Santiago, barrio Bellavista, es otro buen ejem-
plo de esta tipología de vivienda desarrollada
para el sector obrero de principios del siglo XX.
Foto 3.9 El conjunto se desarrolla en torno a un eje
Vista acceso a cité. (pasaje) central con un ritmo de entrantes y
Fuente: Foto C. Gutiérrez
salientes para romper la linealidad. Cada casa
cuenta con un patio que permite dar luz y ven-
tilación a las habitaciones en torno a él. Esta
tipología permite una alta densidad de ocupación
de suelo, como se aprecia en la planta de con-
junto (Fig. 3.4).
La calle interior termina en un muro, tratado
con puerta de acceso rematada en arcos vidria-
dos y remate superior con cornisas y molduras
decorativas. Los detalles arquitectónicos enri-
quecen el espacio interior y le dan carácter a las
fachadas (Foto 3.10).
Arquitectónicamente, las puertas y ventanas
Foto 3.10 se ubican en un vano ricamente trabajado con ba-
Vista interior pasaje. Remate de calle interior. Líneas de
cornisas, antetechos, y trabajo en vanos de puertas y
laustras y molduras de contorno (Fotos 3.9 a 3.11).
ventanas enriquecen el espacio interior. Su fachada continua hacia la calle integra el conjun-
Fuente: Foto C. Gutiérrez to a la trama urbana existente, generando un borde
de calle continuo, interrumpido sólo por el acceso
enmarcado por el portal de entrada (Foto 3.9).

Imágenes

Foto 3.11 Figura 3.4


Vano de puerta con detalle de estuco y color. Planta de conjunto.
Fuente: Boza, Duval Fuente: Boza, Duval
70 3.3b | Primeras iniciativas de vivienda social. El Cité

CITÉ BELLAVISTA 149


SANTIAGO, R.M.

El cité de calle Bellavista Nº 149, en la ciudad


de Santiago, nos muestra otra interesante varia-
ción dentro de esta tipología. En este caso, el
diseño arquitectónico se desarrolla en tres pisos,
como lo muestra la Fig. 3.5. Los elementos arqui-
tectónicos ornamentales como los accesos cu-
biertos, los balcones, bow windows, tratamientos
de pisos, almohadillados de antepecho, le confie-
ren un carácter de fuerte identidad (Foto 3.13).

Foto 3.12 Este ejemplo si bien, no es representativo de


La imagen urbana es la de un edificio. la generalidad de los proyectos de la época, se-
Fuente: Foto C. Gutiérrez
ñala la tendencia a respetar y aplicar elementos
de estilo, y a manifestar una preocupación por el
detalle y el ornamento como modo de enriquecer
el espacio interior.
Este proyecto de arquitectura combina el
concepto del cité y de edificio urbano. Observado
desde la calle, su imagen es más la de un edificio
que la de un cité tradicional como los mostrados
anteriormente. La Foto 3.12 ilustra claramente la
imagen de edificio urbano.

3er Piso 2º Piso 1er Piso


Figura 3.5
Imágenes

Plantas 1º 2º y 3º piso.
Fuente Boza, Duval

Este cité desarrollado en 3 pisos, conformando hacia la calle una Foto 3.13
fachada de fuerte carácter urbano. Vista interior hacia la calle.
La propuesta de locales comerciales en primer piso lo hace La zona “puente” conforma un zaguán que define el límite entre lo
conectarse funcionalmente y espacialmente al trazado urbano privado y lo público.
existente. Fuente: Foto C. Gutiérrez
3.3c | Primeras iniciativas de vivienda social. El Pasaje 71

PASAJE, MANZANA VICTORIA,


VÍCTOR MANUEL, STA. ELVIRA
SANTIAGO, R.M.

La manzana entre las calles Victoria y Santa


Isabel, ha tomado la tipología de cité a un nivel
mayor y conforma una gran manzana cruzada por
cinco pasajes conectando las calles principales
(Fig. 3.6)
Foto 3.14
Acceso con arco de ladrillo. Este conjunto de viviendas, dirigida al sec-
Fuente: Foto C. Gutiérrez tor obrero, es un claro ejemplo de arquitectura
urbana con altas densidades, construida con
materiales simples, en una trama perfectamente
integrada a la ciudad.
El conjunto está conformado por casas de
un piso, construidas en ladrillo a la vista y con
elementos ornamentales sencillos. Los ritmos
de ventanas y las dos puertas de fachada dan
cuenta de la condición de pareo de las viviendas
(Foto 3.16).
Las características formales se repiten hacia
la calle donde se destaca el arco de acceso en
ladrillo cuidadosamente trabajado (Foto 3.14)
Foto 3.15
Borde urbano consolidado que claramente conforma la El uso de antepecho con moldura de ladrillo,
manzana.
Fuente: Foto C. Gutiérrez define una línea horizontal que da continuidad y
. unidad al conjunto.
Las puertas con doble hoja y molduras deco-
rativas, dan acceso a un zaguán que conecta con
el patio interior que proporciona luz y ventilación
a las habitaciones organizadas alrededor de él.
La predominancia de los llenos sobre los vanos
son el resultado de un sistema constructivo que
da arriostramiento a los muros para protegerlos
de la condición sísmica de Chile. Esto le confiere
también al conjunto una imagen de solidez propia
de la arquitectura de principios del siglo XX.
Santa Elvira
Foto 3.16
Pasaje interior, espacio de circulación y encuentro
a escala del peatón.
Fuente: Foto C. Gutiérrez
Víctor Manuel

Imágenes

Figura 3.6
Planta de conjunto.
Fuente: Boza, Duval
Victoria
72 3.3c | Primeras iniciativas de vivienda social. El Pasaje

PASAJE SAN DIEGO 1544


SANTIAGO, R.M.

Características similares al cité, pero con el


pasaje más largo y más de un acceso. Éste es
de circulación peatonal y en otros para vehículos
pequeños como se observa en la (Foto 3.17).
Foto 3.17 Las casas a ambos lados del pasaje son de
Calle interior, fachadas simples, sin decoración. igual diseño, en construcción continua, de uno
Fuente: Foto C. Gutiérrez
o dos pisos. Esta tipología de pasaje netamente
peatonal hace al conjunto más integrado a la
trama urbana, ya que no conforma un espacio
cerrado, sino que per-
mite cruzar a través de
la manzana, permitiendo
una circulación continua,
incluso para vehículos de
tamaño pequeño.
Tratándose de vivien-
das de tipo económico,
no hay una profusión
de elemento decorativos
de alta complejidad y
Foto 3.18 Acceso antes del terremoto de 1985. costo; se ha utilizado sin
Portal de entrada conformado por un segundo piso.
Fuente: Boza, Duval embargo, el ladrillo como
un material con posibili-
dades decorativas.
Máximo aprovechamiento de la manzana. Un Originalmente los ac-
pasaje interior sirve de eje conector al cual dan cesos estaban definidos
todas las viviendas. Este pasaje a su vez sirve de por un portal definido
vía peatonal que conecta dos calles, Arturo Prat y por un segundo piso
San Diego. que sufrió serios daños
estructurales en el terre-
moto de 1985 y significó
su posterior demolición
(Fotos 3.18 y 3.19)
Imágenes

San Diego
Foto 3.19
Fachada acceso Oriente, hacia la calle Arturo Prat Figura 3.7
posterior al terremoto de 1985. Planta de conjunto.
Fuente: Foto C. Gutiérrez Fuente: Boza, Duval
3.3d | Programa Directo Caja de Habitación Popular 73

BLOQUE ANTOFAGASTA 1939


II REGIÓN

Dentro de las atribuciones de La Caja de


Habitación Popular estaba la de otorgar créditos
a instituciones, entre las cuales se contaba al
Seguro Obrero.
Este conjunto habitacional en la ciudad de
Foto 3.20
Antofagasta, construido en 1939, es uno de los Elevación principal. Líneas claras en un estilo moderno propio de
cuatro grupos que construyó la Caja de Seguro la época.
Obrero en Arica, Tocopilla, Iquique y Antofagasta. Fuente: Palmer, et al
El conjunto habitacional se construye para los
empleados de ferrocarriles, lo que correspondía a
La fachada posterior se caracteriza por la
sectores de la población con ingresos medios.
fuerte presencia de la rampa de circulación
El conjunto consta de 50 unidades de vivien- ubicada geométricamente en el centro del edificio
da con una superficie mínima de 51 m2. El diseño (Foto 3.21). La perfecta simetría del edificio pro-
de la unidad habitacional con su fuerte influencia porciona un sentido de estabilidad y equilibrio.
modernista, se destaca por sus líneas claras
El plantemiento urbano esta basado en la
(Foto 3.20). El edificio se define por los juegos
disposición lineal de tres edificios siguiendo
de volúmenes y no por los detalles ornamentales.
una suave curvatura. Estos se emplazan en una
Esta es una clara manifestación de la fuerte in-
manzana de forma irregular en medio de un gran
fluencia modernista que se desarrollaba en los
espacio abierto, característico del planteo urbano
años 30.
del modernismo (Fig. 3.8).
En su fachada principal de lee con toda
claridad la definición de líneas horizontales de
balcones, en contraposición a los terminales de
fuerte verticalidad y solidez.

Imágenes

Foto 3.21
Elevación posterior. Se destaca la escalera y balcones. La forma sigue la función del edificio.
Fuente: Palmer et al
74 3.4d | Programa Directo Caja de Habitación Popular

Figura 3.8 Figura 3.9


Proposición original. Proyecto construido. Tres edificios en medio de un gran espacio
Fuente: Palmer, et al abierto.
Fuente: Palmer, et al

La proposición original consideraba un total La fachada principal de la unidad de vivien-


de 6 unidades de vivienda, con 3 edificios tipos da se caracteriza por el juego de entrantes y la
que se repiten. Finalmente sólo se construyeron contraposición de la horizontalidad del corredor
tres de ellos. externo, de modo opuesto a la verticalidad de los
terminales (Fig. 3.11).
Los tres edificios del frente definían una línea
de calle muy consecuente con el trazado urbano Las circulaciones por medio del corredor ex-
de la ciudad. La falta de ellos deja un gran vacío a terior permiten un buen control visual del espacio
escala urbana (Fig. 3.9). público y puntos de encuentro de los residentes.
La planta de la unidad habitacional se Las escalinatas de acceso a la rampa central
desarrolla de modo simétrico y dividida en dos definen el centro geométrico del edificio, refor-
secciones por la imponente rampa de acceso zando así, la simetría con que fue diseñado.
(Fig 3.10). El corredor exterior nos recuerda el
La influencia del movimiento modernista es
concepto de “la calle elevada”, muy propia del
clara en su diseño y especialmente en la uti-
movimiento moderno.
lización de la terraza superior como área de ex-
Los departamentos con una superficie míni- pansión.
ma de 51 m2 son de trazado simple. Algunos
Urbanísticamente se rompe con el concepto
cuentan con balcón que se expresa en la
de cuadra con fachada continua y se reemplaza
fachada en un juego volumétrico de “salientes”,
por un borde abierto, con edificios aislados, ro-
que contrasta con el juego de “entrantes” en la
deados de área verde que corresponde al con-
fachada opuesta.
cepto de la “Ville Radiese” de Le Corbusier.

Figura 3.10
Planta tipo unidades de vivienda.
Fuente: Palmer, et al
I má g e n e s

Figura 3.11
Elevación acceso. Una imagen desprovista de todo
elemento ornamental.
Fuente: Palmer, et al
3.4d | Programa Directo Caja de Habitación Popular 75

POBLACIÓN HUEMUL II. 1943


SANTIAGO, R.M.

La Población Huemul 2, construida en el año


1943, en la ciudad de Santiago, es la segunda
etapa de la población Huemul 1, construida entre
1911-1918. El conjunto se financió por medio de
la Caja de Hab. Popular en un terreno de 1,18 Ha,
ubicando en él 186 viviendas con una superficie
mínima de 52,70 m2.
Figura 3.12
Conformación urbana. Aun cuando hay un estilo modernista en el Merece destacar, que desde el inicio el proyec-
diseño del conjunto, se conserva la idea de manzana con borde to contó con equipamiento comunitario como
continuo.
Fuente: Palmer, et al pérgolas, piscina, juegos infantiles y árboles.
Urbanísticamente, el proyecto se desarrolla
en base a bloques de departamentos que de-
finen dos conformaciones básicas, una lineal y
continua, que define 3 bordes hacia la calle (dos
Conformación urbana que permite la creación de
de ellos cerrados al interior de la manzana, y uno
espacios interiores claramente definidos. Se mantiene abierto que permite acceso al interior de ella; y el
el concepto de manzana con borde continuo. otra de bloques aislados que conforman espacios
intermedios. La disposición de los bloques define
Borde urbano de tres categorías: impermeable, semi- claramente un “exterior” y un “interior” pensado
permeable y permeable. como áreas de esparcimiento (Fig. 3.12).
Área de equipamiento ubicada en el centro del La simpleza del diseño, desprovisto de todo
conjunto. Los bloques se orientan dirección norte sur elemento ornamental da cuenta de la clara in-
para privilegiar asoleamiento. fluencia modernista de la época, y la dominancia
del lleno sobre el vano le confiere un carácter de
arquitectura de “masa”, muy propio de sus condi-
ciones estructurales y constructivas antisísmicas
de Chile.

I má g e n e s

Foto 3.22 Foto 3.23


Vista de bloques interiores. Vista interior hacia zona de equipamiento.
Fuente: Palmer, et al Fuente: Palmer, et al
76 3.4d | Programa Directo Caja de Habitación Popular

Figura 3.13
Elevación Sur, bloque de colectivos.
Fuente: Palmer, et al

Figura 3.14
Corte fugado interior.
Fuente: Palmer, et al

Figura 3.15
Figura 3.16
Planta Bloque de departamentos, 2º y 3º piso.
Planta duplex 1º piso.
Fuente: Palmer, et al
Fuente: Palmer, et al

Figura 3.17
Planta duplex 2º piso.
Fuente: Palmer, et al
I má g e n e s

Figura 3.18
Elevación Poniente bloques duplex.
Fuente: Palmer, et al
CAPÍTULO

La vivienda social en el período


de institucionalidad del desarrollo

1939 - 1964
‹ Reseña del Período

‹ Ficha Técnica de los Programas

‹ Imágenes de los Programas


La vivienda social en el período
de institucionalidad del desarrollo
1939 - 1964

Reseña del Período


80 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Nuevas leyes para el desarrollo habitacional

La Ley 7.600 del 20.10.1943 reorganizó la Caja leyes especiales, tales como los préstamos de la
de la Habitación Popular creando un organismo Corporación de Fomento para edificación y los
múltiple, dependiente del Ministerio del Traba- del Fisco. Los fondos de terceros corresponden
jo: la Caja de la Habitación (ver Esquema a aquellos que la Caja invirtió como mandataria
Institucional 2). (por ejemplo en construcción de viviendas
para personal de las FF.AA. y Carabineros). La
La nueva institución –con mayores poderes
recuperación de capitales se realizó a través de la
y potencialidad económica que su predecesora–
venta al contado de las viviendas construidas por
aunque siguió considerando fundamental la
la misma Caja y otras de menor importancia tales
construcción directa de vivienda con fondos
como dividendos o productos de inversiones que
propios, tuvo por gran novedad la ampliación de
pudiera efectuar la institución (Bravo, 1959).
su labor en forma indirecta. Su gestión contó con
tres nuevas herramientas: el aporte de las Cajas La llamada labor directa consistió en la
de Previsión en la construcción de viviendas construcción “directa” de viviendas por parte de
económicas, la facultad de expropiación y su la Caja de la Habitación. Bravo señala que esta
nueva forma de financiamiento. acción se financió con
Bravo (1959, p. 29) señala que permanecen fondos propios para el arrendamiento o venta
con pequeños cambios o bien con fondos de otras instituciones,
como son las Cajas de los Empleados
los préstamos a largo plazo y bajo interés,
Públicos, de los Empleados Particulares,
el otorgamiento de primas y bonificaciones,
de Carabineros, de los Empleados de la
la garantía de interés fijo a los capitales que
Caja de Crédito Hipotecario, la Mutualidad
construyan viviendas, etc. (...) la higienización
de Carabineros, etc., haciendo la respectiva
de la vivienda popular, la atención de los
entrega de las obras (Bravo, 1959, p.30).
mejoreros y compradores de sitios a plazo, la
protección del Hogar Obrero, etc. La labor indirecta se realizó a través de
Como temas nuevos aparecen el aporte de las dos mecanismos: a) Labor llamada “indirecta
Cajas de Previsión en la construcción de viviendas propiamente tal” (Arts. 28 al 30), que permitía
económicas, la Ordenanza de Urbanización y la concesión de préstamos a particulares, a
Construcciones Económicas (cuya dictación la industriales, etc., para que ellos construyan
debía hacer el Consejo Superior de la Caja), así sus viviendas con control de la Caja, y b) La
como la Vivienda Agrícola. llamada labor “indirecta obligada”, a través de
disposiciones de la Ley que obligan a las empresas
Para su funcionamiento, esta ley contó con industriales y mineras el 5% de sus utilidades y
financiamiento múltiple, compuesto por recursos a las salitreras un 4%, cuando excedan cierto
ordinarios, recursos extraordinarios, fondos de margen, a aportar a la Caja en forma de impuesto,
terceros y recuperación de capitales, lo cual o en su defecto, construir con las sumas
significó un considerable mejoramiento en los equivalentes a ellos, viviendas económicas para
ingresos de la Caja. sus propios empleados y obreros.
Bravo (1959:33) señala que “de acuerdo con Bravo (1953, p. 30) señala que esto podía
los datos oficiales de la misma Caja los ingresos
R es e ñ a H is t ó r ic a

realizarse de dos maneras:


reales (...) subieron de unos 40 millones en 1943
a 120 millones en 1950”. Los recursos ordinarios, Por “imputaciones”, cuando el impuesto se
correspondieron a aquellos tales como el apor- devenga anualmente (art. 16), o por “acumu-
te presupuestario fiscal; la participación del laciones”, cuando el Consejo de la Caja de la
impuesto extraordinario del cobre (Ley 7.434 de Habitación autoriza la acumulación de varios
1943), del impuesto territorial y del carbón, el ejercicios financieros (art. 18).
impuesto a las utilidades industriales, mineras A su vez, se estimuló la construcción
y salitreras, el aporte de la Caja del Seguro habitacional por parte de los privados, haciendo
Obrero y los fondos percibidos de la Caja de “más económico al inversionista y al público en
Crédito Hipotecario, etc. También tuvo aportes general construir por la ordenanza especial”.
extraordinarios creados en cada oportunidad por
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 81

Importantes hitos para la actividad inmobiliaria aceptarse en caso de las “viviendas provisionales
chilena fueron los siguientes: y de emergencia” (Bravo, 1959).
a) la promulgación de la Ordenanza Especial Establecida esta Ordenanza, en 1948 la
de Urbanización y Construcciones Econó- Ley Pereira precisó los beneficios que gozarían
micas (D. 451 del 06.07.1944), que definió quiénes construyeran viviendas, cuyos planos
los estándares de la vivienda económica; y especificaciones se ciñan “estrictamente a la
b) la Ley 9.135 del 30.10.1948 (Ley Ordenanza de Urbanizaciones y Construcciones
Pereira, modificada por la Ley 9.572 del Económicas [D. 451 de 1944] (...) y sean aprobados
04.03.1950), que estableció beneficios tri- por la Caja de la Habitación” (Bravo,1959: 37-38).
butarios a quienes construyeran a través de Sus beneficios fueron principalmente exenciones
esa Ordenanza y; tributarias: por 10 años de todo impuesto que
c) la Ley 10.254 del 20.02.1952, que estableció grave la propiedad raíz; del impuesto global
sanciones tributarias a quienes no se complementario a las rentas que produzcan las
acogieran a esta ordenanza (Bravo, 1959). viviendas a la que se refiere la Ley; del impuesto
a la herencia que devenguen las propiedades
Respecto de la Ordenanza Especial de construidas en conformidad a la Ley; del impuesto
Urbanización y Construcciones Económicas de 3ª categoría y del 50% de los impuestos que
de 1944, esta legislación definió por primera graven su constitución a las sociedades formadas
vez la vivienda económica haciendo alusión a con el exclusivo objeto de construir viviendas
sus estándares constructivos y no sólo a su económicas, así como importantes exenciones
posible precio de renta como había sido hasta a sus socios o accionistas. A su vez, permitió la
ese momento1. La ordenanza precisó que la libre fijación de los cánones de arrendamiento en
“vivienda económica” es aquella que satisface las viviendas construidas por la Ley.
las condiciones mínimas que se indican en la
Ordenanza y “cuyos dividendos o renta mensual Como incentivo adicional a la construcción
no exceda del 30% de dos y media veces el vía Ordenanza Económica, la Ley 10.254 de
sueldo vital”. 1952 estableció un impuesto fiscal de 2% sobre
el monto de los presupuestos de toda nueva
El decreto especificó para las viviendas los edificación que se someta a la aprobación de las
parámetros de superficie edificada2; el programa municipalidades del país y no esté previamente
y superficies mínimas de las dependencias aprobado por la Caja de la Habitación (Bravo,
que la integran; su altura libre y total de 1959).
pisos; sus circulaciones y la clasificación de
las construcciones atendiendo al sistema En el período 1944 a 1953, la Caja de la
constructivo, entre otros. Habitación construyó, a lo largo del país, 18.195
viviendas en forma directa; 365 viviendas
Respecto del urbanismo, la ordenanza se refirió en forma indirecta “propiamente tal”; 9.486
al trazado de las poblaciones, de los espacios viviendas en forma “indirecta obligada” y; 7.128
libres, de los sistemas de agrupamiento, de la a través del fomento de la Ordenanza Especial y
densidad y de la separación de los edificios para la Ley Pereira, en total 35.174 viviendas que se
asegurar su correcto asolamiento. Reglamentó sumaron al parque habitacional (CORVI, 1957 en
también la urbanización especificando parámetros Bravo, 1959).
de pavimentación, agua potable y desagües,
alumbrado público, energía y gas industrial. R es e ñ a H is t ó r ic a
También señaló diversas tolerancias que podrían

1
El DL. 308 de 1925 definió “habitación Barata”, en función del precio de arrendamiento ($300 en caso de viviendas colectivas y $30.000
para las viviendas unifamiliares, en Santiago y Valparaíso. En el resto de las ciudades el precio máximo lo fijaba el Presidente de la República
a indicación del Consejo. (Bravo, 1959). A su vez definió a la vivienda obrera, como aquella [colectiva] cuya renta de arrendamiento no
excediera los $150, o individual con valor inferior a $15.000. Esta Ley definió también como equipamientos a las escuelas, plazas de juegos
infantiles, policlínicas, farmacia, restaurante popular, teatro y correo. El DFL Nº 33 de 1931 definió “habitación popular (vivienda económica)”
como aquella cuyo arrendamiento fuera no superior a $200 en caso de viviendas colectivas y $20.000 para las viviendas unifamiliares, en
Santiago, Valparaíso, Antofagasta e Iquique (Bravo, 1959).
2
“Estará comprendida entre 35,65 m2 y 100 m2, excluyendo en ambos casos los closet”.
82 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Esquema Institucional 2
Instituciones ligadas al sector habitacional 1939-1963

Caja de la Habitación Popular


(Ley 5.950 del 10.10.1936)

Corporación de Reconstrucción y
Auxilio (Ley 6.334 del 29.04.1939,
que también crea la CORFO).
Institución dependiente del
Ministerio de Hacienda)
Caja de la Habitación
(Ley 7.600 del 20.10.1943)
Se reorganiza la Caja de la Habitación
Popular, dependiente del
Ministerio del Trabajo

Fundación Viviendas de
Emergencia (Decreto 6.486
del 26.09.1947)

Corporación de la Vivienda
(DFL 285 del 25.07.1953)
Entidad autónoma de derecho público
con personalidad jurídica dependiente
en sus relaciones administrativas del
Ministerio de Obras Públicas

Corporación de la Vivienda,
(DS N° 1.100 de Obras Públicas del 28.07.1960)
Empresa del Estado con personalidad jurídica y
patrimonio distinto del Fisco, que se relacionaría con
el Ejecutivo a través del Ministerio de Obras Públicas
R es e ñ a H is t ó r ic a

Simbología:

Se crea (o reorganiza) institución en reemplazo de la anterior

Nueva Institución
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 83

Si bien estas nuevas leyes significaron un


considerable avance para la acción constructiva,
el país, todavía estaba lejos de alcanzar el
nivel de actividad habitacional requerido. Bravo
(1959, p. 47-48) hace el siguiente balance de las
intervenciones realizadas hasta 1953
Después de 47 años de la actividad
legislativa en materia de viviendas, vemos
que los resultados han sido sumamente
pobres, apenas un promedio de 1.650 casas
al año en todo el país.

Sin embargo, la población aumentó de 3


millones a 6 millones de habitantes a lo
largo del período, y de esta diferencia de
3 millones no menos del 90% necesitó de
una legislación efectiva que le permitiera el
acceso a la vivienda. Para estas 2.700.000
debieron construirse unas 475.000 viviendas
y el país construyó sólo 79.000.

En respuesta a este diagnóstico el gobierno


de Ibáñez formuló el primer “plan” habitacional,
que como se verá más adelante, no sólo intervino
favoreciendo tributariamente la construcción;
también procuró que esta acción estuviera
acompañada del necesario nivel tecnológico y de Folleto informativo. Viviendas económicas, año 1942
industrialización que se requería.
chileno contenido en la Ordenanza General de
Construcciones de 1932, incluyéndole espe-
cificaciones más exigentes (D. 2.233 de 1942).
Las viviendas de emergencia
“En 1949, este Reglamento fue revisado sin
El terremoto de Chillán, de febrero de 1939 introducírsele modificaciones de importancia”
–y la imagen de amplias zonas desvastadas por (CORVI, 1969).
el sismo–, motivó la inauguración de una nueva
La Corporación de Reconstrucción y Auxilio,
institucionalidad, tanto en materia habitacional
dependiente del Ministerio de Hacienda, desarro-
y constructiva, como en la planificación del
lló tres grandes rubros: a) Edificación de viviendas,
desarrollo.
concediendo préstamos a damnificados para
El 29 de abril de 1939 se promulgó la Ley reconstruir o reparar edificios y; construyendo
6.334, que tuvo un doble objetivo. El primero en forma propia o a través de terceros mediante
fue crear un organismo “capaz de auxiliar en propuestas. b) Obras de Emergencia, tales
forma inmediata a las provincias desvastadas, como pabellones y barracas para albergar a la
proveyendo luego su reconstrucción”. El segundo población y servicios públicos y municipales de la
objetivo fue dotar al país de una institución que zona afectada y c) Obras públicas y municipales. R es e ñ a H is t ó r ic a
impulsara y fomentara su desarrollo económico.
Durante su labor, que duró hasta 1953 -año
De esta forma se crea la Corporación de
en que se fusiona con la Caja de la Habitación- la
Reconstrucción y Auxilio y la Corporación de
Corporación de Reconstrucción logró terminar
Fomento, CORFO3 (Bravo, 1959). (Ver Esquema
6.759 casas, 5.125 vía prestamos y 1.454 en
Institucional 2).
forma directa. A su vez, logró levantar en las
Junto a ello también se comenzó a estudiar provincias de Talca a la de Malleco, inclusive,
la reformulación del primer reglamento asísmico 274 pabellones para viviendas, conteniendo

3
Aunque ambas instituciones tienen un origen en común, la Ley Orgánica que crea la CORFO y sus modificaciones tiene como texto
definitivo la Ley N° 6.640 del 10.01.1941 (Bravo, 1959).
84 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

2.113 departamentos, los que pese a su carácter a) continuar con la construcción de


de “emergencia” subsistieron como alternativa poblaciones que se hacían por la Caja de
habitacional hasta al menos 20 años más tarde Habitación, añadiendo a esta labor una
(Bravo, 1959). serie de incentivos a los particulares para
promover la edificación, como lo fue el
Otra institución del período fue la Fundación establecimiento de tributos a los beneficios
de Viviendas de Emergencia, creada por la Sra. para que estos sean invertidos en la actividad
Rosa M. de González Videla. Si bien su principal constructora; o, b) erradicar a los habitantes
función fue la readaptación al medio social de las de las “callampas” hacia otros lugares (De
familias que vivían en conventillos y callampas, Ramón, 1990:12).
el déficit habitacional de la época la obligó a Los programas de erradicación comenzaron
construir viviendas con el fin de arrendarlas. Sus con Gabriel González Videla (1946–1952)
acciones se describen en el acápite 4.14. y continuaron con los gobiernos de Ibáñez
(1952–1958) y Alessandri (1958–1964). En el
La autoconstrución período de González Videla se creó el Programa
de Autoconstrucción y Ayuda Mutua, cuyo
La creación de la CORFO y la puesta en
origen fue un convenio básico de cooperación
marcha de sus planes, generó un impulso al
técnica entre los Gobiernos de Chile y Estados
desarrollo industrial y económico, localizado
principalmente en las grandes urbes y en especial Unidos. La iniciativa consistía en la entrega de
en Santiago, que constituyó un enorme factor de un sitio urbanizado con servicios sanitarios en
atracción de la población hacia la capital del país. una primera etapa, y una vivienda de 49 m2 por
Los conventillos y cités fueron incapaces de autoconstrucción en bloque de cemento con
albergar a toda la masa migrante que el desarrollo asesoría técnico-administrativa, tal como se
industrial fue capaz de atraer, en especial si se describe en el punto 4.2.
considera que los particulares habían dejado de Muy similar al programa anterior, el Programa
construir este tipo de habitaciones. Por otra parte, de erradicación a terrenos urbanizados desa-
la labor constructora del Estado, que en 35 años
rrollado durante la presidencia de Alessandri
dejó un balance muy poco positivo –unido a la
Rodríguez (punto 4.3), contemplaba, en una segun-
prolongación y aumento del transporte urbano, en
da etapa, una vivienda mínima de 38 m2, ampliable,
especial hacia la periferia–, permitió la posibilidad
construida por sistema de autoconstrucción o a
de que surgiesen los primeros asentamientos
humanos, formados por autoconstrucción con través de una empresa constructora.
materiales de deshecho y en sectores que no les Según De Ramón con estos dos programas
pertenecían, que el pueblo bautizó con el nombre
se hizo un traslado masivo de habitantes
de “callampas” (De Ramón, 1990).
desde los terrenos donde primitivamente
Al respecto, CORVI señala que se habían instalado hacia otros que habían
sido loteados y urbanizados por el Estado,
la falta de adecuación del volumen de lo en cuyos sitios se iniciaba la construcción
edificado con las necesidades de la población de viviendas definitivas. (...) Se trataba de
explica la aparición de viviendas inadecuadas, poblaciones levantadas en la periferia de
en sus variadas formas (...). Las viviendas la ciudad, en terrenos de muy poco valor
‘callampas’ más antiguas se remontan y donde se hacía una inversión mínima en
probablemente al período 1920-30. Su urbanización, lo cual permitía dar soluciones
proliferación llegó a alcanzar, especialmente a muchas familias” (De Ramón, 1990:12).
R e s eñ a His t ó r i c a

en las ciudades más populosas del país,


extremos verdaderamente vergonzosos Sin embargo estas iniciativas no lograron
(CORVI, 1967:698). terminar con el problema, puesto que se
mantenían las causas que lo originaron. De esta
Según De Ramón, las respuestas del Estado
forma “nuevas familias [pasaban] a ocupar los
para hacer frente a la formación de asentamientos
terrenos abandonados (...) manteniéndose las
espontáneos, se concentró en dos tipos de
características de poblamiento miserables” (De
acciones:
Ramón, 1990:12).

4
Según Bravo (1959), y al igual que lo ocurrido con los pabellones construidos por la Corporación de Reconstrucción y Auxilio, pese al
calificativo de emergencia, las 5.030 viviendas construidas desde 1950 a 1958 por la Fundación de Emergencia fueron concebidas para una
durabilidad casi normal de una vivienda.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 85

Uno de los conjuntos emblemáticos del comprar, construir, vender, arrendar y


Programa de Autoconstrucción y Ayuda Mutua permutar inmuebles; contratar y conceder
es la población Germán Riesco, construida en préstamos; abrir cuentas corrientes banca-
los tiempos de Carlos Ibáñez del Campo. Sus rias; contratar sobregiros y créditos en
cuentas corrientes; girar, aceptar y avalar
imágenes y diseños se comentan en el punto
letras de cambio y suscribir documentos
4.6a respecto del Programa de Erradicación, la
comerciales y de crédito; garantizar sus
Población San Gregorio, levantada con Alessandri obligaciones con hipotecas, prenda, boleta
Rodríguez, se muestra en el acápite 4.6b. bancaria, póliza de seguro y, en general,
ejecutar los actos y contratos que sean
necesarios para sus fines.
La creación de la CORVI y el El artículo 5° establece como funciones de la
Plan de Vivienda CORVI (en Bravo, 1959: 57-58):
Con el Gobierno de Ibáñez, por primera vez a) Colaborar en la Dirección de Planeamiento
se formulan “Planes de Vivienda”, contemplando del Ministerio de Obras Públicas en
soluciones integrales y la racionalización y el estudio y confección del Plan de la
coordinación de las instituciones y recursos Vivienda;
disponibles, marcando el inicio de una nueva b) Expropiar, comprar, urbanizar, remodelar,
manera de abordar el problema habitacional. subdividir, vender y permutar terrenos;

En 1953 se crean nuevas instituciones, entre c) Expropiar, comprar, vender o arrendar


las que se destacan, la Corporación Nacional inmuebles;
de Inversiones de Previsión, CIP (DFL 200), el d) Proyectar y construir viviendas econó-
Banco del Estado de Chile (DFL 126) y el Centro micas por cuenta propia o de terceros
Científico de la Vivienda (bajo el patrocinio de la (que pueden ser destinadas a venta o
Universidad de Chile). arriendo, según el art. 6°);
e) Proyectar y construir viviendas de uso
Se destaca dos importantes iniciativas. La
provisorio, destinadas al arrendamiento.
primera es la formulación del Plan Nacional de la
Vivienda (ver Recuadro 4 y Esquema Institucional f) Conceder préstamos para la edificación
2). La segunda es la creación de la Corporación de viviendas económicas. Según el art. 6º,
de la Vivienda (DFL 285 del 25.07.1953), fusio- estos préstamos podían ser para edificar,
reparar, ampliar o sanear viviendas indi-
nando la Caja de la Habitación, dependiente
viduales y de grupos (ley 6071) y se
del Ministerio del Trabajo y la Corporación
extienden a particulares, no dueños de
de Reconstrucción y Auxilio, dependiente del viviendas; a Cooperativas de Edificación;
Ministerio de Hacienda. La nueva institución, con a Empresas industriales, agrícolas y
funciones ampliadas, fue una “entidad autónoma comerciales; a particulares propietarios
de derecho público con personalidad jurídica, de terrenos adecuados y urbanizados
dependiente en sus relaciones administrativas del en los diferentes casos que específica la
Ministerio de Obras Públicas” (Jugovic, 1998). ley; a propietarios de predios agrícolas; a
propietarios de viviendas insalubres, etc.
El artículo 2º del DFL 285 señala que
g) Construir edificios escolares para
La Corporación de la Vivienda estará Servicios Públicos y sociales por cuenta
encargada (...) de la ejecución, de la
propia o de los servicios fiscales, R e s eñ a His t ó r i c a
urbanización, de la reestructuración, de
municipales, semifiscales, empresas de
la remodelación y de la reconstrucción de
administración autónoma y, en general,
barrios y sectores comprendidos en el Plan
de personas jurídicas creadas por ley,
de la Vivienda y en los Planos reguladores
elaborados por el Ministerio de Obras en que el Estado tenga aporte de capital
Públicas. También estará encargada del o representación, cuando le encarguen
estudio y fomento de la construcción de estas construcciones;
viviendas económicas”. h) Fomentar y coordinar con los institutos
Universitarios y Particulares, la inves-
El artículo 4º establece que tigación científica y técnica de nuevos
materiales y nuevas modalidades de
para el cumplimiento de estos fines, la
edificación;
Corporación de la Vivienda podrá expropiar,
86 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

i) Informar, coordinar y fomentar la industria Vivienda con sus propios recursos, así
de materiales de construcción, mediante como vender los sitios de los lotes que
el otorgamiento de préstamos a las ella realice y;
empresas industriales ya establecidas, o
l) Coordinar con el Ministerio de Defensa
creando nuevas con capitales propios, o
Nacional del Servicio Militar del Trabajo,
en colaboración con capitales privados y
en relación con la realización del Plan de
de acuerdo con las finalidades propias de
la Vivienda que elabore el Ministerio de
la Corporación;
Obras Públicas.
j) Elaborar y poner en marcha un plan de
racionalización y mecanización de la Bravo (1959:58) señala que “las letras a, h, i, j, l
industria de la construcción; representan nuevos aportes y posibilidades para
un plan habitacional de vastas proporciones no
k) Vender o arrendar las viviendas y locales contemplados antes en ninguna ley”.
que construya la Corporación de la

Recuadro
4 La Ley del Plan de Vivienda y la creación de la CORVI
El DFL 150 de agosto de 1953, que aprobó la ley orgánica del recientemente creado Ministerio de
Obras Públicas, en reemplazo del Ministerio de Obras Públicas y Vías de Comunicación, definió
entre sus servicios dependientes a la Dirección de Planeamiento, la que entre otras materias, debía
elaborar el Plan de la Vivienda, para ser sancionado por la “Junta de Planeamiento y Coordinación
de Obras Públicas”, constituida por el Ministro de OO.PP., el Subsecretario y los Directores de cada
una de las Direcciones.
El DFL 431 de diciembre de 1953 creó la Junta Ejecutiva del Plan de Vivienda considerando (DFL 431
en Bravo, 1959, p. 51):
Que es preocupación fundamental del Gobierno llevar a la práctica la solución integral del problema
de la vivienda, que afecta especialmente a las clases populares del país;
Que el Poder Ejecutivo debe poner en acción toda su autoridad y todos los medios disponibles, a fin
de encarar la solución de este problema vital para los intereses nacionales;
Que con este fin debe desarrollarse en forma racional y coordinada el Plan de Vivienda, elaborado
por el Ministerio de Obras Públicas, de acuerdo con las facultades que le otorga el DFL 150 de 3 de
Agosto de 1953;
Que en esta labor deben intervenir todas las instituciones relacionadas con el problema habitacional y
participar en ella tanto la iniciativa estatal como la privada, actuando en forma armónica con objetivos
exclusivamente sociales.

La Junta Ejecutiva del Plan de Vivienda, compuesta por los Jefes de todas las reparticiones que
debían colaborar con el Plan de Vivienda, siendo presidida por el Presidente de la República. Sus
atribuciones iban desde la puesta en marcha del plan hasta su propaganda, pasando, entre otras
funciones por (Bravo, 1959, 52):
Organizar el mercado y la producción de materiales de construcción y determinar sus excedentes
exportables; promover la contratación de préstamos o empréstitos internos y externos para la
R es e ñ a H is t ó r ic a

ejecución y desarrollo del Plan de la Vivienda;

Disponer las medidas de prioridad que deben tener la producción, adquisición y distribución en el
país de los materiales y elementos de construcción que se empleen en la ejecución del Plan de la
Vivienda;

Controlar, fomentar, industrializar, racionalizar y estandarizar la construcción de viviendas en el país;


determinar los materiales y elementos de construcción necesarios para el Plan de la Vivienda, que
han de ser declarados artículos de primera necesidad por la Superintendencia de Abastecimientos y
Precios.

Fuente: (Bravo, 1959. pág. 51- 52)


Figura 3
Plan Nacional de la Vivienda (Esquema de Organización)

S.E. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA APRUEBA (Da fuerza Ley)

PLANIFICACIÓN JUNTA DE PLANEAMIENTO Y COORDINACIÓN JUNTA EJECUTIVA DEL PLAN DE LA VIVIENDA COORDINACIÓN
1. Ministro de Obras Públicas (SANCIONA Y FISCALIZA)
2. Subsecretario S.E. el Presidente de la República
3. Abogado Dir. Dpto. Jurídico Ministro de Obras Públicas; Vice Pdte Corp.Nac.Inversiones P.;
4. Director Depto. Servicios Comunes Superintendente Seguridad Social; Vicepr. Corporación Vivienda;
5. Director de Planeamiento Director Seguro Social; Pdte. Fundación Viv. Emergencia; Vice
6. Director de Arquitectura Pdte. Caja E.E. Particulares; Superint.Abastecimientos y Precios;
7. Director de Obras Ferroviarias Gerente Corporación Vivienda; Jefe Viv. Corp.Nac.Inversiones P.;
8. Director de Obras Portuarias Pdte. Confederación Municip.; Reprte. Direc. Obras Sanitarias;
9. Director de Obras Sanitarias Reprte. Direc. Arquitectura; Reprte. Direc. Planeamiento COMISIÓN DE
10. Director Pavimentación Urbana Secretario PLANIFICACIÓN Y FINANZAS
11. Director de Riego
12. Director de Vialidad D.FL. 431 COMITÉ DE ACCIÓN
Ministro de Obras Públicas
Vice Pdte Corp.Nac.Inversiones P. COMISIÓN DE URBANISMO
D.F.L. 150
Gerente Corporación Vivienda Y VIVIENDA
Jefe Viv. Corp.Nac.Inversiones P.
CORPORACIÓN DE FOMENTO BANCO CENTRAL DE CHILE CENTRO CIENTÍFICO DE Arqto. Jefe Direc. Planeamiento
Industria de la Construcción Política de Créditos LA VIVIENDA Secretario
Investigación Científica Acta Junta 10.06.1954 COMISIÓN DE MATERIALES
Ley 6.640 E INDUSTRIAS DE LA
DIRECCIÓN DE PLANEAMIENTO
SECRETARÍA GENERAL CONSTRUCCIÓN
PLANIFICACIÓN
CORPORACIÓN DE LA VIVIENDA CORPORACIÓN NACIONAL CÁMARA DE LA Acta Junta 10.06.1954
Realización D.F.L. 150 DE INVERSIONES DE CONSTRUCCIÓN
PREVISIÓN Iniciativa Privada
D.F.L 285 Financiamiento y Coordinación

D.F.L 200

INSTITUCIONES DE PREVISIÓN Construyen y Urbanizan Poblaciones- Colectivos- Unidades Vecinales-


Planes de Inversión para construcciones de viviendas Viviendas Individuales. VIVIENDAS PARA EMPLEADOS

BANCO DEL ESTADO- BANCOS COMERCIALES-INSTITUCIONES Construcción y urbanización por Particulares para uso individual-colectivo o
DE CRÉDITO – CÍAS. SEGUROS – PARTICULARES. Renta Ley Pereira. VIVIENDAS PARTICULARES
(Iniciativa Privada). Planes de Crédito e Inversiones

INSTITUCIONES Y ORGANISMOS FISCALES O AUTÓNOMOS Y


MUNICIPALIDADES. (Iniciativa Pública) Planes de Construcción-
URBANIZACIÓN – EQUIPAMIENTO SERVICIOS PÚBLICOS
Urbanizaciones-Equipamiento-Recursos Financieros del Estado y
municipalidades

COOPERATIVAS DE CONSTRUCCIÓN Construcción y urbanización de poblaciones reconstrucción zonas desvastadas


(Iniciativa Sector Interesado) por Terremotos – Préstamos
PROPOSICIÓN VIVIENDAS PARA OBREROS Y E.E REALIZACIÓN
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio

Fuente: Bravo, 1959


87

R es e ñ a H is t ó r ic a
88 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

La Corporación de la Vivienda se rigió hasta Tabla 5 a continuación, de las cuáles sólo fueron
1959 con la ley orgánica 7.600 (de la Caja de la construidas 6.877 unidades, siendo que 486 co-
Habitación). rrespondían al tipo “mínimo ampliable”, que en la
El Plan contempló para 1954 la construcción práctica fueron de 50,4 m2, sin ninguna posibili-
de 32.083 viviendas, divididas como lo indica la dad de ampliación (Bravo, 1959:76).

Tabla 5
Proposición Plan Viviendas 1954

Tipo Definición Número


planificado
a) Viviendas de tipo mínimo amplia- Vivienda “mínima ampliable”, de 25 m2 de 13.483
ble para resolver las actuales superficie.
poblaciones callampas (CORVI)
b) Viviendas de tipo económico he-
chas por el Estado:
Vivienda “mínima definitiva”, de 50 m2 super- 3.000
Mínima definitiva
ficie promedio
Económica Vivienda “económica del Estado”, 75,5 m2 8.000
superficie promedio
c) Viviendas de tipo mínimo amplia- Vivienda “campesina hecha por la iniciativa 1.00
bles o definitiva, en los campos particular”, de 50 m2 en promedio.
hecha por la iniciativa particular
d) Viviendas de tipo económico Vivienda “económica hecha por la iniciativa 1.800
hechas por la iniciativa privada, particular”, de 100 m2 útiles en promedio.
consultadas en igual cantidad
que las que se construyen ac-
tualmente según Ley Pereira
SUB TOTAL (a+b+c+d) 27.283
Mayor aumento en el aporte de la 4.800
iniciativa privada por diversas medi-
das de fomento
TOTAL 32.083
Fuente: Bravo, 1959:71

El acápite 4.4 describe los programas de la en 1955 la CORVI inició la construcción de 5.944
CORVI de este período. En lo constructivo se viviendas, 2.881 viviendas al año siguiente, para
continuó con la división de “labor directa” y “la- decaer a 868 en 1956 (Bravo, 1959).
bor indirecta”, y se fueron diversificando –según
el Plan– las tipologías habitacionales. Si bien la actividad constructiva no alcanzó
R es e ñ a H is t ó r ic a

las metas propuestas en el período considerado,


La población Germán Riesco, ya comentada la formulación de un complejo plan que coordi-
en el punto 4.6a, corresponde a un ejemplo de las nara las diferentes instancias que se relacionaban
viviendas de tipo “mínimo”. Los conjuntos Miguel con lo habitacional fue una de las grandes nove-
Dávila y Juan Antonio Ríos que se muestran en dades de la época.
el acápite 4.6c, corresponden a la tipología de
“vivienda económica”. Los tres conjuntos corres- La idea de planificación es rescatada también
ponden a la labor directa de la CORVI. por el gobierno de Alessandri Rodríguez, tiempos
en los que se reformuló la CORVI y se generó el
En 1955 se observaron los primeros síntomas “Plan Habitacional Chile”, tal cómo se verá en la
de un fuerte descenso en la actividad construc- siguiente parte.
tora, que se agudizó en los siguientes años. Así
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 89

El Plan Habitacional Chile (DFL N° 2 de 1959)


Las respuestas del gobierno de Alessandri De esta forma el DFL N° 2 fundó el Sistema
Rodríguez al problema habitacional fueron la pro- Nacional de Ahorro y Préstamo (SINAP), el cual
mulgación del DFL N° 2 (31.07.1959) –conocido “amplió la gama de acceso a la vivienda hasta
también como Ley del Plan Habitacional– y la entonces circunscritos a los organismos de pre-
formulación del Programa Nacional de Vivienda visión y a los sistemas de leyes especiales” (Pal-
que formó parte del Plan Decenal de Desarrollo ma y Sanfuentes, 1979:28). (Ver Recuadro 5).
Económico 1961-1970, elaborado por CORFO
Una segunda forma de incorporar al sector
(CORVI, 1960).
privado, esta vez a aquellos “más modestos de la
Hidalgo (2000b) señala que población” fue a través de la autoconstrucción. El
La “Ley del Plan Habitacional”, (...) se Plan Habitacional Chile contempló que
constituyó en la nueva forma de encarar Aun cuando las metas habitacionales fijadas
el problema de la vivienda en Chile luego no contemplan los recursos necesarios para
de los años de crisis vividos en la segunda mejorar la deficiencia habitacional acumulada,
mitad de la década de los cincuenta. El se estima recomendable utilizar el esfuerzo
“Plan Habitacional” sería definido como “un privado de los sectores más modestos
conjunto de normas jurídicas y económicas de la población, mediante programas de
orientadas a aunar los esfuerzos del país erradicación de poblaciones insalubres, en
para dar solución definitiva de la deficiencia cuyas etapas de ejecución los interesados
de viviendas”. Esta iniciativa establecería intervendrían completando sus viviendas.
una larga lista de franquicias que intentarían De esta manera una inversión relativamente
promover la acción de los privados y motivar baja en urbanización mínima y viviendas
de paso la edificación de la vivienda propia, parcialmente construidas va solucionando
por parte de los mismos afectados, tanto de el grave problema de la vivienda callampa
los grupos más pobres de la población como y produce enormes beneficios educativos y
de aquellos estratos que tenían capacidad sociales, disminuyendo al mismo tiempo la
adquisitiva (Hidalgo, 2000b). diferencia de arrastre (CORVI,1963, p. 7).
El Plan Habitacional se caracterizó por lo Respecto de la “focalización”5, el Plan Decenal
siguiente: primero, el objetivo explícito de incor- de Desarrollo Económico partió del diagnóstico
porar activamente al sector privado. Segundo, la de que la deficiencia existente en materia habi-
intención de focalizar los recursos disponibles en tacional se originó no tanto por la insuficiencia de
los sectores más necesitados. Tercero, el fuerte recursos, como por la desequilibrada asignación
componente de planificación, es decir, formu- de éstos. CORVI (1963, p.7) señala que
lación de metas y de mecanismos de gestión
Al efectuarse el encuadre general de las in-
basados en complejos diagnósticos.
versiones involucradas en el Programa Dece-
Respecto de la incorporación del sector priva- nal, se advirtió la conveniencia de establecer
do, CORVI señala que: las metas más modestas posibles en materia
habitacional y la necesidad consiguiente de
Dentro del propósito general de dejar el
plantear un conjunto de principios de aus-
máximo de iniciativas en manos del sector
teridad y justicia que dieran a la actividad
privado, limitando las inversiones públicas
constructora de viviendas el más amplio sig-
a aquellos rubros que por mandato de la ley
debían pertenecer a su esfera de actividades, nificado posible.
se establece una política de reajuste en (...) [Para ello] se destinarían a vivienda
R es e ñ a H is t ó r ic a
base al índice de variaciones del costo de solamente las inversiones necesarias para
la vida o salarios, y se crea el sistema de atender el crecimiento de la población, la
ahorro y préstamo, dándose fuerte estímulo reposición y la reconstrucción de lo destruido
a la formación de Asociaciones privadas por los sismos de 1960.
destinadas a operar con esta modalidad
(...) Se proponen patrones habitacionales
(CORVI 1963, p. 7).

5
Si bien el término “focalización” aparecerá más tarde en la historia de las políticas públicas, asociado al concepto neoliberal de reducción
del tamaño estatal y de una reasignación racional de los recursos, se utiliza en estos momentos para dar cuenta justamente de un cambio
en los objetivos propuestos: se busca dar atención preferentemente a aquellas familias que más lo necesitan.
90 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

definidos, en concordancia con la capacidad aspirar al estándar habitacional que corres-


económica de todos los sectores de la po- ponda a sus posibilidades reales.
blación, de manera que cada familia tienda a

Recuadro
5 Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SINAP)
Con el fin de ampliar la participación del sector privado en la dinámica habitacional, el DFL N°2
de 1952 instituyó el SINAP, que contó con un mecanismo de reajustabilidad aplicable tanto a los
depósitos como a los créditos. Este sistema estaba enfocado principalmente a sectores de ingresos
medios, preocupándose el Estado a través de la Corporación de la Vivienda, creada en 1953, de los
sectores de menores recursos (Pérez-Íñigo, 1999, p. 9). Se ha estimado que el Sistema Nacional de
Ahorros y Préstamos (SINAP) entregó entre 1961 y 1973, un subsidio implícito promedio del orden del
20% de cada préstamo que hizo. Este subsidio surgía de los mecanismos de reajustabilidad de los
préstamos, y fue recibido en gran proporción por los grupos de ingresos medios y altos, que eran los
principales usuarios de los mecanismos de financiamiento que tenía el SINAP (Figuerola y Lavados,
1983 p.160).
El propósito de la reajustabilidad en palabras de la CORVI fue planteada de la siguiente manera:
La garantía que la reajustabilidad significa para el valor real de los ahorros, redundará en un esfuerzo
del mercado de capitales con el consiguiente alivio de la carga que se ha impuesto al Sector Público.
No obstante, debido a la gran deficiencia habitacional que existe en el país, el Presupuesto Nacional
deberá proporcionar una fuente ayuda directa al sector Privado, financiando gran parte de la inversión
total en vivienda mediante préstamos a largo plazo (CORVI, 1963, p.60).

El sistema tuvo gran acogida por sectores medios y altos, en especial porque los depositantes
“más que buscar una vivienda estaban interesados en la reajustabilidad ofrecida, como una manera
de mantener sus ahorros protegidos de la inflación”. Sin embargo, “la principal debilidad financiera
del sistema radicaba en su exposición a la tasa de interés, ya que mientras sus pasivos eran a la vista,
y por ende podían ser retirados en cualquier momento, sus activos eran colocaciones a largo plazo”
(Pérez-Íñigo,1999, p. 9).
Respecto del monopolio de emisión de deuda reajustable de corto plazo del SINAP, Figuerola y
Lavados acotan que
Ello originó que gran parte del ahorro financiero de corto plazo se orientara al sector, el cual lo destinaba
a préstamos de largo plazo. Esto constituía una decisión conveniente, siempre y cuando no cambiaran
las regulaciones que le habían dado parte del monopolio de los instrumentos financieros de corto
plazo al SINAP, asegurándole un flujo continuo de recursos. Hacia fines de 1974 dichas regulaciones
sufrieron una alteración al alterar la situación de monopolio, lo cual destruyó el sistema, siendo
reemplazado hacia 1977 por un nuevo sistema de financiamiento privado de adquisición de viviendas,
en que entran a participar los Bancos Comerciales y los Bancos de Fomento como intermediarios.
(Figuerola y Lavados, 1983 p.160).

Con la liberación y modernización del sistema financiero en la década de 70, el monopolio sobre la
reajustabilidad ofrecida a los inversionistas con que contaba el SINAP fue desarticulado por conside-
R es e ñ a H is t ó r ic a

rarse incompatible con el establecimiento de un verdadero mercado de capitales. Con esto el sistema
debió entrar a competir con al banca, la que por estar más diversificada pudo ofrecer más por los
ahorros del público, generó en el SINAP una crisis de liquidez que obligó a la autoridad al intervenirlo
para sostenerlo. La falta de un mercado secundario de hipotecas, sumada a la pérdida de confianza
de los inversionistas generada por la extensión arbitraria del plazo de vencimiento de los instrumentos
de captación, impidió que el SINAP pudiera refinanciarse, con lo que el sistema entró en decadencia
y terminó por quebrar (Pérez-Íñigo,1999, p.9).
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 91

Relacionado con este punto, el componente considerando otros miembros de la familia


de “planificación” dio origen a una serie de estu- que desempeñan funciones remuneradas,
dios, de diversa índole relacionados con la situa- las asignaciones familiares, etc.
[A su vez], se impuso a los dividendos la
ción habitacional.
condición de no ser inferiores al 15% ni
Destacamos el completo diagnóstico y pro- superiores al 25% de dichos ingresos”
yección realizada con datos del censo de po- (CORVI, 1963, p.11).
blación y vivienda de 1960 respecto del déficit De esta forma se estableció el siguiente diag-
habitacional7. nóstico (CORVI, 1963 en Haramoto, 1983):
El programa de viviendas, determinó la nece- a) El 4,5% de los obreros carece de la
sidad de edificar 538.700 viviendas en el decenio capacidad de pago necesaria para pagar
1961-1970. Esta cifra comprendió 395.000 uni- el dividendo más bajo, no pudiendo, en
dades para el crecimiento de la población; 58.700 consecuencia, optar a ningún tipo de
unidades para la reconstrucción de viviendas vivienda, salvo subvención especial;
destruidas por el sismo de 1960 y 85.000 uni- b) El 17% de los obreros podría postular a
dades por reposición (CORVI, 1963, p. 8). De las vivienda de tipo mínimo.
538.700 viviendas se contemplaron 406.720 uni-
c) El 61% de los obreros y el 12% de los
dades con carácter de “popular”, constituyendo empleados pueden postular a vivienda del
el 75,5% de total (Haramoto, 1983). tipo medio;
Por su parte se definieron diversos patrones d) El 11% de los obreros y el 26,5% de los
constructivos, que apuntaban a racionalizar los empleados pueden postular a casa de mejor
procesos constructivos. Se destaca la definición terminación;
de metros cuadrados por habitantes8; tipologías e) El 6,5% de los obreros y el 54% de
habitacionales en extensión y altura, para la cual los empleados goza de renta suficiente
se definió la cantidad de pisos racionales9, entre alta como para no interesarse por las
otros. viviendas que CORVI construye y preferir,
presumiblemente, aquellas que podrían
Complementando a lo anterior, la proposición ofrecerles el sector privado;
del plan consideró también la capacidad de pago
f) La estadística registró un 7,5% de em-
de los obreros y empleados, entendida como
pleados de rentas muy bajas que no fueron
la aptitud de un postulante para atender el considerados en los estudios, por estimarse
servicio de un préstamo equivalente al valor que estas rentas correspondían a ocupacio-
de la vivienda (...) y es función directa del nes que no representan una jornada completa
ingreso mensual del grupo familiar. ni constituye la única fuente de ingreso de
quienes las gozan. Para los efectos de los
Para estimar los tramos de salario a considerar cálculos se estimó que el dividendo mensual
se realizó en 1960, un muestreo entre imponentes era de 5,4% del monto del préstamo.
del Servicio Social y una encuesta a los imponen-
tes de la Caja de Empleados Particulares. Los tipos de vivienda propuestos se describen
en acápite 4.5.
Estos estudios determinaron que
las entradas del grupo familiar podían En lo institucional, uno de los cambios sig-
estimarse en 1.9 veces la renta del jefe de nificativos del período fue la reorganización de la
familia, tanto en obreros como en empleados, CORVI a través del D.S. 1.100 del 28 de julio de R es e ñ a H is t ó r ic a
7
Se definió como déficit a todas las viviendas de las categorías pieza en conventillo, callampa, rancho, ruca, choza, etc; además de todas
las viviendas de los grupos restantes que se han calificado de “malas” en el censo de 1960. Las proyecciones de necesidades se realizan
sumándoles los permisos de construcción que contabilizaba el INE (referidos a viviendas construidas por el sector privado) más las
propuestas públicas asignadas cada año por las diversas instituciones, que permite contabilizar las viviendas construidas por el sector
público. CORVI, 1960, p. 7)
8
Se realizó un análisis del funcionamiento de 60 poblaciones representativas construidas y habitadas entre 1938 y 1960. En este estudio
“quedó establecido que obreros y empleados requerían idéntica superficie de vivienda por persona. A los sectores de rentas más baja no
se les proporcionará una vivienda más pequeña que a los sectores de más capacidad, sino una parte de dicha vivienda que puedan pagar
y que pueda en el futuro ser ampliada hasta completarse el programa normal” (CORVI, 1963, p. 11).
9
Se estableció que ya que la norma chilena no permite más de 5 pisos sin ascensor y que, cuando se han construido viviendas de este tipo,
el 5° piso no tiene demanda dado el alto costo de los ascensores en el país. Se resolvió que CORVI construyera edificios de 4 pisos o en
su defecto de 12 pisos y más, en donde comienza a ser rentable la inversión del ascensor.
92 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

1960, que la convirtió en empresa del Estado y le El tercer ejemplo es la Remodelación San
dio autonomía. José, ubicada en pleno centro de la ciudad de
Santiago, construida por CORVI a través de su
Jugovic (1998) señala que
“labor indirecta”.
En este nuevo texto, la ley innovó respecto
a la naturaleza jurídica de la Corporación El balance global del período da cuenta
de la Vivienda, reemplazando su carác- de numerosos avances: el país cuenta con
ter de entidad autónoma de derecho una fuerte institucionalidad habitacional; el
público con personalidad jurídica, por problema se aborda racionalmente a través de
el de empresa del Estado con perso- una planificación, la que a su vez se basa en
nalidad jurídica y patrimonio distinto diagnósticos.
del Fisco, con domicilio en la ciudad
de Santiago; también sustituyó su Se tiene conciencia de que es necesario
calidad de dependiente del Ministerio fortalecer los mecanismos de ahorro e innovar
de Obras Públicas en sus relaciones en los créditos para favorecer el acceso a la
administrativas, por la de entidad que se
vivienda. También se da cuenta de que los
relacionaría con el Ejecutivo a través del
Ministerio de Obras Públicas10. sectores de menores recursos no pueden
obtener por su propia iniciativa las viviendas que
La CORVI, que podía expropiar, comprar, realmente requieren, por lo que necesitan de una
urbanizar, remodelar, subdividir, vender y permutar ayuda más focalizada del Estado. En este sentido
terrenos, proyectar y construir viviendas por se le da prioridad en la asignación de recursos
cuenta propia o de terceros, etc.; y que tal como a los grupos más desposeídos, a la vez que se
se describe en el punto 4.5 desarrollaba una labor crea un sistema de postulación que permite
en forma directa así como de forma indirecta; se ordenar objetivamente a los postulantes en orden
relacionaba con las otras instituciones a través de prioridades definidas (sistema descrito en el
de una Comisión Administrativa Asesora, para el punto 4.5).
cumplimiento del Plan (ver Recuadro 6).
Sin embargo las debilidades se encuentran
El Plan General contempló un control en que pese a lo claro de los diagnósticos y a los
centralizado “para el planteamiento, ejecución objetivos propuestos, la actividad de la CORVI se
y administración del programa Nacional de concentró en la construcción de viviendas para
Viviendas”, y descentralizado para “la acción las Cajas; es decir para obreros y empleados
ejecutiva del programa, según los diversos
organizados que en ningún caso correspondían
sectores atendidos: vivienda mínima popular,
a los sectores de menores ingresos. Por su
vivienda media y vivienda de alto standard”
parte, si bien en lo conceptual las demandas se
(CORVI 1963, en Haramoto, 1983).
ordenarían en orden de prioridad, en la realidad
Entre 1959 y 1963 se erradicaron 30.000 los grupos de presión pudieron más y el sistema
familias y las viviendas iniciadas por el sector quedó sólo en su definición.
público alcanzaron las 106.412 unidades, con un
Respecto del esquema financiero, el Recuadro
promedio anual de 17.735 (Haramoto, 1983).
5 da cuenta ya de que el sistema creado (SINAP)
El punto 4.6d muestra imágenes de conjuntos contenía fallas estructurales, al ser un estupendo
habitacionales construidos por la CORVI en este mecanismo de capitalización para el corto plazo,
período. La población Quebrada Verde en Valpa- tal cómo fue utilizado en la realidad, en vez de ser
raíso constituye un ejemplo de la construcción de un sistema de capitalización para el largo plazo
R e s eñ a His t ó r i c a

vivienda económica en extensión correspondiente que era lo que realmente se necesitaba.


a la “labor directa”. Las poblaciones 15 Norte y
Por mientras, los sectores de menores
Zenteno, ambas de la V región, corresponden a
recursos seguían consolidando las llamadas “ca-
tipologías en altura de la misma línea programática
llampas”, que eran cada vez más populosas10. En
(vivienda económica, labor directa).
1958 se inaugura una nueva forma de acceso a la
Emblemática hasta hoy es la Unidad Habita- vivienda por parte de los más pobres: las tomas
cional Portales, construida en este período en de terreno, las que tuvieron su máxima expresión
forma directa por la CORVI, a través de su línea en los dos gobiernos siguientes. Esta problemáti-
programática de viviendas de tipo superior. ca se describe, a continuación, en el capítulo 5.
10
Ver Recuadro 7 en capítulo 5.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 93

Recuadro
6 Instituciones relacionadas con
el Plan Habitacional Chile
El Plan Habitacional contempló la creación de una Comisión Administrativa Asesora encargada de
la coordinación las instituciones que intervienen en las distintas fases de su ejecución. Estas insti-
tuciones son:
a) El Instituto Rural, organismo creado por modificación de la Fundación de Viviendas y Asistencia
Social, que programó un plan trienal (1962-64) de 4.000 viviendas destinados a la construcción
de villorrios campesinos y pesqueros con todos sus servicios comunes, realizando una inversión
total de US$ 3.000.000 financiado con fondos propios y, con empréstitos del exterior.
b) Las Asociaciones de Ahorro y Préstamo, instituciones privadas que “reciben los ahorros del pú-
blico para luego darlos en créditos hipotecarios”.
Estas asociaciones determinaban libremente su política, debiendo tomar en consideración las
disposiciones legales que les permitieron nacer y las reglamentaciones que importa la Caja
Central, especialmente en su período de formación. Al 31 de diciembre de 1962 el número de
Asociaciones llegó a 18 y existían otras 4 en tramitación, lo que hace un total de 22 Asociacio-
nes (CORVI, 1963, p. 9).

c) La Caja Central de Ahorro y Préstamos, un Organismo Fiscal, autónomo, destinado a controlar,


financiar y dictar normas de política general al Sistema de Ahorro y Préstamo Privado, como
asimismo actuó de Asegurador de los depósitos y los créditos. Como Organismo controlador del
Sistema, le correspondió supervigilar a las Asociaciones de Ahorro y las operaciones que éstas
realizaban. Como organismo financiero, la Caja Central compraba las hipotecas de los préstamos
que realizaban las Asociaciones. En el caso de las Cooperativas de Vivienda, ayudó financiera-
mente a las Asociaciones de una manera especial.
d) El Instituto de Previsión Social, que corresponde al “sistema tradicional con que operaban las
Cajas de Previsión”. Éste consistió en otorgar créditos para la vivienda, basados en un escalafón
o puntaje, en el cual se consideraba la antigüedad de la persona como imponente, cargas fami-
liares, monto de las imposiciones, etc. CORVI señala que
[este] sistema [fue) totalmente inoperante en los últimos años, debido a la inflación que sufría el
país. Poco a poco estas instituciones han ido modificando sus reglamentos internos, tratando
de beneficiar mejor a sus imponentes. Es así que cambian su antigua política de capitalización
por la de otorgar viviendas a sus imponentes, a través de los fondos que deban enterar en
la CORVI, (...) muchas de ellas (...) [comenzaron] a operar con las Asociaciones de Ahorro y
Préstamo, para que con el tiempo no sean las Cajas de Previsión quienes otorguen créditos
hipotecarios, sino que sus dineros sirvan de ahorro previo en las instituciones mencionadas
(CORVI y Asociaciones). (CORVI, 1963, p. 9).

e) Operaciones Hipotecarias del Banco del Estado, que otorgaba ciertos créditos hipotecarios, cuyo
monto máximo no sobrepasara los E° 6.000 de la época, previo requisito de tener una cuenta
abierta con un mínimo de 5 años, considerándose el promedio de los saldos mensuales del último
año o de los dos últimos años. El plazo máximo para cancelar la deuda no podía exceder de 11 R e s eñ a His t ó r i c a
años. CORVI señaló que
Dado el pequeño monto que presta esta institución y los requisitos exigidos para ello, en la
práctica sólo se puede adquirir viviendas de escaso valor, lo cual se realiza con la idea de fa-
vorecer a grupos sociales de menor remuneración.

f) Financiamiento Bancario. Los Bancos particulares iniciaron en la segunda mitad del 1962 una
línea de operaciones de crédito a corto plazo para edificación de conjuntos de viviendas económi-
cas con cargo a sus encajes adicionales, hasta un monto total para todo el país a la fecha de E°
17.000.000, de la época. A 1963 se encuentraba prácticamente copada esa cifra, con solicitudes
que representaron un total de 3.000 viviendas.
94 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

g) Cooperativas de Viviendas, instituciones autónomas, controladas y supervisadas por el Depto. de


Cooperativas del Ministerio de Fomento, Economía y Reconstrucción. Su objetivo fue proporcionar
viviendas a sus cooperados, mediante la adquisición de terrenos, su urbanización y construcción
en ellos. El DFL 2 les creó un régimen preferencial en operaciones de préstamo y asesoramiento
técnico, tanto por parte de las asociaciones de Ahorro y Préstamo, como por intermedio de la
CORVI.

Existieron además otras Instituciones en el sector privado que produjeron viviendas sin fines de lucro.
Entre ellas CORVI (1963) menciona a INVICA y al Instituto de Vivienda Popular de Caritas Chile.
R es e ñ a H is t ó r ic a
La vivienda social en el período
de institucionalidad del desarrollo
1939 - 1964

Ficha Técnica

de los Programas
96 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

4.1 Programa Fundación de Viviendas de Emergencia.

Año Inicio 1949. La aprobación de su existencia la dio el D. N° 3.925 del 17.09.49, debiendo su
funcionamiento regirse por las disposiciones del título 33, libro primero del Código
Civil. A través de esta escritura la institución paso a denominarse “Fundación de
Viviendas y Asistencia Social”, fue reformulado por D. N° 4.250 (20.10.54).

Gobiernos Gabriel González Videla y Carlos Ibáñez del Campo.

Usuarios Familias que vivían en conventillos o campamentos (callampas).

Producto Viviendas que se dan en arriendo con cánones sumamente bajos a familias que
junto con cumplir requisitos exigidos por la Corporación, tengan de antemano el
entrenamiento y la educación suficiente para cuidarlas, ya que uno de los objetivos
de este programa era “la readaptación al medio social de las familias que vivían en
conventillos o callampas”.

Financiamiento El Congreso aprobó diversas leyes para asegurarle un financiamiento adecuado:


* La ley 9.542 que autoriza la realización de dos sorteos anuales extraordinarios a
la Polla Chilena de Beneficencia cuyo 75% iba destinado a la Fundación.
* La ley 9.545 que consultaba la suma de 45 millones de pesos, durante cinco
años, como subvención fiscal a la institución.
* La ley 9.976 que establecía un impuesto adicional de 50% a la producción y
venta de bebidas alcohólicas, dulces y galletas en beneficio de la fundación.

En el campo de la construcción habitacional, la Fundación de Viviendas de


Emergencia, en el período que va entre 1950 y 1958 entregó 5.030 viviendas para
la solución del problema habitacional, que pese a su calificativo de “viviendas
de emergencia” estaban concebidas para una durabilidad semejante a la de una
vivienda normal.

Requisitos Familias que hubieran sido objeto, previamente, del trabajo social de la Fundación.

Fuente: Estudio “Análisis de la Evolución de la Política Habitacional Chilena”, Informe Final.


Sandra Silva L. 21/03/97.
Pro g r a m a s
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 97

4.2 Programa de Autoconstrucción y Ayuda Mutua. (PRACAM)


Año Inicio 1951 Convenio Básico de Cooperación Técnica (16.01.51).

Gobiernos Gabriel González Videla, Carlos Ibañez del Campo.

Usuarios Sectores de menor ingreso, que conformaban las organizaciones de pobladores en


comités de más de 30 familias.

Se obtiene Primera Etapa:


* Sitio urbanizado con servicios sanitarios.
Segunda Etapa:
* Vivienda de 49 m2 por autoconstrucción en bloque de cemento con asesoría
técnico-administrativa. Un ejemplo de dicho programa es la Población Germán
Riesco, fruto de un Acuerdo de Proyecto del 20 de Abril de 1955 como parte del
Convenio Fondo Común.
Comprende “un plan de construcción en la Población Germán Riesco (651 viviendas,
superficie construida 31.899 m2) en donde habitan en forma provisoria 651 familias
provenientes de distintas poblaciones callampas, La Legua, Zanjón de la Aguada,
etc. y a las cuales, la CORVI les había asignado sitios, con los respectivos servicios
sanitarios los cuales fueron ubicados en forma definitiva considerando el futuro
plano de cada vivienda” (Bravo 1959, p. 58).

Algunas otras realizaciones son:


- San Gregorio: 1.249 viviendas - 46.213 m2.
- La Palma: 216 viviendas - 9.720 m2.
- Clara Estrella: 1.417 viviendas - 50.892 m2.
- Chillán: 8 viviendas - 560 m2.
- Cía. de Gas: 27 viviendas - 1.836 m2.
- Buen Pastor: 84 viviendas - 4.788 m2.
- Cimbreos: 69 viviendas - 3.588 m2.

Financiamiento Este programa tiene su origen en el Convenio Básico de Cooperación Técnica entre los
Gobiernos de Chile y Estados Unidos de fecha Enero 16 de 1951. (CORVI 1960, st).
El Convenio Fondo Común Vivienda (28 de junio 1954) fue suscrito entre la CORVI
y el Instituto de Asuntos Interamericanos, con el fin de llevar a cabo programas
cooperativos de vivienda, basados en la posibilidad de que las familias contribuyan
con su propio trabajo en la construcción de sus casas (Bravo 1959, p. 58). La CORVI
destinaba fondos que eran concedidos en préstamos en materiales de construcción
a los participantes beneficiados con el programa y los fondos provenientes del
Gobierno de los E.E.U.U. se invertían en su totalidad en equipos mecanizados,
herramientas y otros artículos de procedencia extranjera.
Administraba dicho programa cooperativo un Fondo Común Vivienda formados por
esas dos instituciones y el Centro Científico de la Vivienda (Bravo 1959, p. 58). La
CORVI podía comprar terrenos, urbanizarlos y venderlos a personas de escasos
Pro g r a m a s

recursos a un plazo de 15 años con el 3 1/2 % de interés y el 1 1/2 % de comisión


anual, pudiendo al mismo tiempo la Institución vender a los adjudicatarios de los
sitios, materiales de construcción, hasta por un valor equivalente al valor del sitio, en
un plazo de 5 años, más el interés del 3 1/2 % y el 1 1/2 % de comisión. El beneficiario
del préstamo tenía dos años de plazo para terminar su casa” (Ibid, p. 59).
98 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Cuadro Resumen de Financiamiento:


Sitio urbanizado
* Plazo : 15 años.
* Interés de 3 1/2 % anual.
* Comisión de 1/2 % anual.

Materiales de Construcción equivalente al valor del sitio


* Plazo : 5 años.
* Interés de 3 1/2 % anual.
* Comisión de 1/2 % anual.

Observaciones Otros logros adicionales del Programa:


* Económicas: La mano de obra de los participantes era una economía positiva, que
representaba un 47% del costo aproximadamente.
* Sociales: Era un gran aporte para otorgar viviendas a grupos familiares de escasos
recursos económicos.
* Educativas: Enseñaba a los participantes prácticas de la construcción, creándoles
nuevas posibilidades de ocupación y haciéndolos aptos para ser los propios
constructores en el mejoramiento de sus viviendas (CORVI 1960, sf).

Fuente: Documento de Trabajo Nº 177. “Políticas de vivienda para sectores de menor ingreso. Experiencia chilena en los últimos 25 años”, Edwin
Haramoto, Septiembre/1979.
Pro gr am a s
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 99

4.3 Programa de Erradicación a Terrenos Urbanizados.

Año Inicio 1958/1963

Gobiernos Jorge Alessandri R.

Usuarios Los habitantes de poblaciones generadas espontáneamente y llamadas “callampas”,


que se encuentran en las inmediaciones de las grandes ciudades y especialmente
en la capital (CORVI 1960, s/f).
Las condiciones de vida de los pobladores “callampas” estaba afectada por
problemas de todo orden, como bajo nivel económico, social y cultural, cesantía,
uniones ilegales, promiscuidad, analfabetismo y otros. (Ibid).
La primera erradicación realizada por la CORVI se inició en 1958 con la llamada
Operación San Gregorio. Esta población alberga a cerca de 25.000 ex habitantes de
poblaciones “callampas” de Santiago, la mayoría de los cuales cooperaron allí en la
construcción de sus propias viviendas.

Producto Primera Etapa:


* Sitios urbanizados y loteados, con una caseta sanitaria en cada lote de 8 m2 como
mínimo, en los cuales se instalaban provisoriamente las viviendas primitivas de los
pobladores al fondo de los lotes, para luego realizar, por autoconstrucción o por
contrato con empresas especializadas, la vivienda definitiva en la parte delantera.
La CORVI, junto con destacar personal técnico del Departamento de Construcción,
trabajaba también en la organización de las comunidades que así se creaban a través
del Departamento Jurídico y el Servicio de Asistencia Social, dando a los habitantes
nuevas directrices que les ayudaran a alcanzar mejores niveles de vida. (Ibid).
En varias oportunidades las operaciones de erradicación se hicieron con la
colaboración del Ministerio de Defensa, que suministraba transporte, carpas y
alumbrado provisorio; Carabineros de Chile que mantenían el orden e impedían la
reocupación de los terrenos; el Servicio Nacional de Salud, que disponía atención
médica de emergencia; la Dirección de Auxilio Social, que proporcionaba alimentos
durante los días de traslado; el Ministerios de Obras Públicas, que habilitaba escuelas
y galpones provisorios; la Empresa de Transportes Colectivos, la Municipalidad
respectiva, etc. La CORVI ubicaba a las familias en sitios asignados de antemano y
les otorgaba título de dominio (CORVI 1963, p. 99).

Segunda Etapa:
* Vivienda definitiva ampliable de carácter mínimo de 38 m2 por autoconstrucción o
a cargo de empresas. Consultaba 2 dormitorios, baño, estar-comedor-cocina y un
zaguán para lavado, adaptándose así a las formas de vida de los pobladores. La
zona de dormitorios era susceptible de ser ampliada, agregando los recintos que
fueran necesarios para cada familia.
Para la construcción de estas viviendas se eligieron sistemas constructivos en base
a paneles o bloques de madera prefabricados para facilitar y acelerar el montaje,
el cual fue realizado en gran parte por autoconstrucción y el resto por contrato con
empresas, ya que existía en la población una cantidad de familias no aptas para la
Pro gr am a s

autoconstrucción por no contar con miembros que pudieran colaborar en las faenas
u otras causas similares (CORVI 1960, s/f).
100 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Financiamiento Las viviendas construidas por labor directa eran en cierto modo subvencionadas,
por cuanto la CORVI no perseguía fines de lucro y el valor de venta estaba recargado
solamente con un 6% por concepto de gastos de administración. Significaba
también una forma de bonificación el hecho de que la deuda se pagaba a 30 años
plazo, con un interés de 4% anual, más 1,7% de amortización inicial anual (CORVI
1963, p. 10).

Cuadro Resumen de Financiamiento:


* Ahorro: 100 cuotas al contado.
* Dividendo del crédito: entre 15% y 25% del ingreso familiar.
* Plazo: 30 años.
* Interés: 4% anual.
* Amortización: 1.7% anual.
* Valor Venta: Recargo del 6% sobre costos.

Requisitos Los postulantes a unidades tipo mínimo o de tipo medio se calificaban con la
asignación de puntos, de acuerdo al siguiente criterio:
- Matrimonio legalmente constituido, 20 puntos.
- Carga familiar, 10 puntos.
- Cuotas de ahorro, por cada 100, depositadas por el solicitante en cuenta especial,
10 puntos. Estas cuotas de ahorro eran reajustables. (Ibid).

Puntaje exigido, para optar a las distintas tipologías:


- Para las vivienda tipo mínimo, se exigía un puntaje mínimo de 60 puntos.
- Para las viviendas media, el puntaje mínimo era de 90 puntos.
- Para fomentar el esfuerzo propio, se exigía el pago de 100 cuotas de ahorro al
contado, en el momento de ser entregada la vivienda.

El dividendo de la deuda que contraía el postulante al recibir su casa incluía un 0,2%


de seguro de incendio y un 0,6% de seguro de desgravamen que pagaba el total del
saldo insoluto en caso de fallecer el asignatario, de modo que los herederos recibían
la vivienda liberada de toda deuda. (Ibid).

Fuente: “Políticas de Vivienda Social. Experiencia chilena en las últimas décadas”, Edwin Haramoto, pág. 84-85/317.
Pro g r a m a s
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 101

4.4 Programa Labor Directa e Indirecta - CORVI.

Año Inicio 1953 DFL N° 285 (25.07.53) Regida por la Ley Orgánica N° 7.600.

Gobiernos Carlos Ibáñez del Campo.

Usuarios Sectores de extrema pobreza: (Viviendas mínimas que correspondían a Programas de


Erradicación que incluía entrega de sitios y se ejecutaban por autoconstrucción).
Obreros y empleados de rentas bajas: (Viviendas medias).
Empleados de renta intermedia: (Viviendas superiores).

Producto * Proyectar y construir viviendas económicas (no superior a 140 m2 por unidad) por
cuenta propia o de terceros (labor directa o indirecta). (ver en financiamiento).
- Las unidades mínimas consultaban el terreno urbanizado y la edificación de un
núcleo de vivienda que podía ser como mínimo una caseta sanitaria (baño y cocina),
de 8 m2 en total.
- Las viviendas medias consultaban entre 35 y 84 m2 edificados, correspondiendo
esta última superficie a un programa de 4 dormitorios.
- Las viviendas de tipo superior comprendían superficies entre 66 y 84 m2, pero
consultaban terminaciones de más calidad que las tipo medio.

Además el DFL N° 285, le permitía a la CORVI:


* Proyectar y construir viviendas de uso provisorio destinadas al arrendamiento.
* Conceder préstamos para la edificación de viviendas económicas.
* Construir edificios escolares y edificios para servicios públicos y sociales por
cuenta propia o de los servicios fiscales, municipales, semifiscales, empresas de
administración autónoma y, en general, de personas jurídicas creadas por ley, en
que el Estado tenía aportes de capital o representación, cuando le encargaban estas
construcciones.
* Fomentar y coordinar con los Institutos Universitarios y Particulares, la investigación
científica y técnica de nuevos materiales y nuevas modalidades de edificación.
* Proporcionar permanentemente a las personas que lo solicitaran tipos de planos
modelos, con sus respectivas especificaciones y cubicaciones, correspondientes
a “Viviendas Económicas” cuya superficie edificada no sea superior a 70 m2 y a
viviendas campesinas cuya superficie edificada no sobrepase de 140 m2.
* Vender o arrendar las viviendas y locales (que no deberán exceder del 20% de la
superficie total edificada) que construya la Corporación de la Vivienda con sus
propios recursos, así como vender los sitios de los loteos que ella realice).
* Coordinar con el Ministerio de Defensa Nacional el Plan Nacional del Servicio Militar
del Trabajo, en relación con la realización del Plan de la Vivienda que elabore el
Ministerio de Obras Públicas. (Art. N° 5 DLF. 285/1953).
Pro g r a m a s

* Expropiar, comprar, urbanizar, remodelar, subdividir, vender y permutar terrenos.

* Expropiar, comprar, vender o arrendar inmuebles.


102 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Financiamiento * Labor Directa, se refiere a la construcción realizada institucionalmente con fondos


propios (provenientes del Fisco), o los fondo provenientes de organismos semifiscales
o autónomos (Caja de Previsión, en general), a las que construye haciendo entrega
posteriormente de las obras.
* Labor Indirecta, esta dirigida al fomento, financiamiento y asistencia técnica para
la construcción de viviendas. Dentro de esta labor se aplicaron tres modalidades:
- Labor Indirecta Propiamente Tal: que corresponde a préstamos a particulares
y control técnico de la construcción. Mediante préstamos: la CORVI estaba
facultada para conceder préstamos para la edificación, reparación, ampliación
y saneamiento de viviendas individuales y de grupos.
- Labor Indirecta Obligada: Construcción realizada en base al impuesto, a
la utilidad aplicado a industrias o empresas mineras, para la edificación de
viviendas para sus propios obreros y empleados.
- Labor Indirecta Fomentada: Dirigida a particulares en general, que construían
según las Normas de la Ordenanza especial de construcción, premiando con
exenciones de impuestos.

Requisitos Requisitos y condiciones para el otorgamiento de prestamos:


* A particulares, no dueños de vivienda, que sean propietarios de terrenos adecuados
y urbanizados, para la construcción de su propia vivienda y siempre que el monto de
la renta del grupo familiar no sea superior a tres sueldos vitales.
* A las Cooperativas de Edificación, dueñas de terrenos adecuados y urbanizados,
para la construcción de viviendas a fin de venderlas o arrendarlas a sus cooperados,
siempre que las entradas del grupo familiar de estos, no sean superiores a tres
sueldos vitales y que ellos, individualmente ni colectivamente, sean dueños de otro
inmueble.
* A las empresas industriales, agrícolas y comerciales dueñas de terrenos adecuados
y urbanizados para la construcción de viviendas económicas, destinadas al
arrendamiento a sus empleados y obreros.
* A particulares propietarios de terrenos adecuados y urbanizados que aporten
a lo menos un 25% del valor total de las construcciones con un máximo de 20
viviendas. En el caso de edificio de ventas por pisos, en conformidad a la ley 6.071,
los departamentos deberán cumplir con los requisitos de la Ordenanza de Viviendas
Económicas.
* A particulares dueños de terrenos adecuados y urbanizados que se organicen
en comunidades para la construcción de viviendas económicas, con un mínimo
de 10, y que aporten para la edificación a lo menos un 15% del valor total de las
construcciones.
* A particulares dueños de terrenos ubicados en zonas afectadas por catástrofe de
origen sísmico u otras de carácter devastador.
Los préstamos a que se refiere el inciso anterior se daban solamente a personas
Pro g r a m a s

naturales para la construcción, reconstrucción o reparación de su vivienda.

Fuente: Corporación de la Vivienda, Recopilación de Leyes y Reglamentos (Santiago, Chile, 1961).


“Espacios Urbanos e Ideologías”, Alfonso Raposo, Beatriz Aguirre, Salin Rabí, páginas 151 a 200.
D.F.L. N° 285 de 1953 sobre organización y atribuciones de la CORVI, Párrafo II, Art. N° 5 y 6, pág. 10, 11, 12 / 271.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 103

4.5 Programa Plan Habitacional Chile. DFL N° 2.

Año Inicio 1959 DFL N° 2 (31.07.59).

Gobiernos Jorge Alessandri R.

Usuarios * Personas de ingresos mínimos (unidades mínimas Programas de erradicación).


* Obreros y empleados de rentas bajas (viviendas medias).
* Empleados de rentas intermedias (viviendas de tipo superior).

Producto En su acción directa, la CORVI, edificaba con fondos propios, vendiendo y arrendando
las viviendas, las que tenías las siguientes características:
* Las unidades mínimas consultaba el terreno urbanizado y la edificación de un
núcleo inicial de vivienda que era como mínimo una caseta sanitaria (baño y
cocina), de 8 m2 en total.
* Las viviendas medias consultaba entre 35 y 84 m2 edificados, correspondiendo
esta última superficie a un programa de 4 dormitorios.
* Las viviendas de tipo superior comprendía superficies entre 60 y 84 m2, consultaba
terminaciones de más calidad que las de tipo medio.
En su acción indirecta, la CORVI tenía las siguientes líneas de préstamos para viviendas
económicas:
* Sistema contractual de ahorro y préstamo, en el cual, mediante un pacto entre el
interesado y la CORVI, aquel se comprometía a ahorrar una determinada suma
en un período determinado, y ésta se comprometía a otorgarle un préstamo cuyo
monto está en función de las magnitudes del ahorro y el plazo, de acuerdo a una
tabla especial.
Estos préstamos se pagaban en plazos que fluctuaban entre 7 y 21,5 años, siendo
las deudas reajustables.
Estos convenios se firmaban con personas, individualmente, o con Cooperativas,
para las cuales regían condiciones más generosas en cuanto a plazos de
cancelación.
* Préstamos de Reconstrucción, para reparar los daños causados por terremotos,
incendios u otros siniestros en edificios ubicados en zonas declaradas como
devastadas. Estos préstamos eran por una cantidad fija, y su deuda se pagaba en
un plazo de 15 a 25 años.
* Préstamos para terminaciones o saneamiento que servían para terminar una obra
gruesa ya iniciada o para habilitar una vivienda que estuviera en malas condiciones
materiales o careciera de servicios higiénicos adecuados.
* Préstamos para viviendas mínimas, mediante los cuales se podían edificar
viviendas de superficie no mayor de 45 m2, debiendo el interesado acreditar que
es dueño de un terreno urbanizado. La deuda se pagaba también a 25 años plazo
y era reajustable.
* Préstamos a Corto Plazo, para fomentar la edificación de viviendas económicas,
CORVI otorgaba préstamos a dos años plazo a empresas constructoras, para
Pro g r a m a s

aumentar la existencia de unidades en el mercado comprador, estimulado a su vez


por el sistema de ahorro y préstamo.
104 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Financiamiento Los fondos de que disponía la CORVI para financiar las labores indicadas, estaban
formados por:
* Aporte de Instituciones de Previsión.
* Aporte Fiscal. El grueso del presupuesto de capital de la institución estaba
constituido por el aporte fiscal.
* Ahorro obligatorio de empleados y obreros, establecido temporalmente por Ley,
después de los terremotos de 1960.
* Venta de todos los edificios de propiedad de instituciones de previsión, que habían
sido comprados como inversión de capitales.
* La recuperación de capital producida por los dividendos que pagaban los
favorecidos con viviendas.
* El ahorro voluntario que se basa el sistema CORVI de Ahorro y Préstamo.
* Parte del impuesto de 5% sobre las utilidades de agricultores, comerciantes,
industriales y mineros.

Otros Aportes
La Corporación de la Vivienda recibió el siguiente aporte de Estados Unidos de
Norte América para ser destinada a Viviendas:
* Donación de 5 millones de Escudos (1960) para reconstrucción de viviendas en la
zona devastada por los sismos del año 1960.
* Préstamos de 30 millones de Escudos (1961), para ser invertidos en la zona devastada.
Este préstamo fue desglosado en 17 millones para labor directa (construcción de
determinadas poblaciones) y 13 millones para labor indirecta (préstamos al sector
privado), y se giró conforme a las rendiciones de cuenta de los estados de pago.
* Préstamo de 32 millones de Escudos (1962) para labor directa general de CORVI,
aplicados a poblaciones especificas y girado conforme a las rendiciones de cuenta
de los estados de pago.
NOTA: Parte de estos préstamos en moneda de la época (escudos), que correspon-
dían a aportes del Programa de Alianza para el Progreso, sirvieron para completar el
aporte fiscal a la Institución.

Requisitos Las personas interesadas en obtener viviendas CORVI debían inscribirse como
postulantes indicando si deseaban unidades de tipo mínimo o de tipo medio. Los
empleados que aspiraban a la categoría superior debían hacerlo a través de sus
propias instituciones de previsión, las que estaban obligadas a depositar en CORVI los
dineros necesarios para las obras. Las solicitudes recibidas en CORVI se calificaban
con la asignación de puntos, de acuerdo al siguiente criterio; por el matrimonio
legalmente constituido, 20 puntos; por cada carga familiar, 10 puntos; por cada 100
“cuotas de ahorro” depositadas por el solicitante en cuenta especial, 10 puntos. Estas
cuotas de ahorro son reajustables según se explicó anteriormente.
Para las viviendas básicas, las exigencias eran más bajas. La lista de postulantes
calificados de acuerdo a estos puntos, que determinaban automáticamente un orden
de prioridad, se organizaban por comunas, de manera que los postulantes elegían de
antemano la zona en que deseaban vivir. Se exigía un puntaje mínimo de 90 puntos
para vivienda media y de 60 para vivienda básica. Muchas familias completaban el
puntaje exclusivamente con su cargas familiares. En todo caso, para fomentar el
esfuerzo propio, se exigía el pago de 100 cuotas de ahorro al contado, en el momento
Pro gr am a s

de ser entregado la vivienda.


NOTA: El dividendo de la deuda que contrae el postulante al recibir su casa incluye
un 0.2% de seguro de incendio y un 0,6% de seguro de desgravamen, que paga el
total del saldo insoluto en caso de fallecer el asignatario, de modo que los herederos
reciben la vivienda liberada de toda deuda.
Fuente: CORVI. 1963. Plan Habitacional Chile. Corporación de la Vivienda Decreto con fuerza de Ley N° 2 31.07.59. Corporación de la Vivienda,
Santiago, 1963, p. 104.
La vivienda social en el período
de institucionalidad del desarrollo
1939 - 1964

Imágenes

Arquitectónicas
y Urbanas
106 4.6a | Programa Auto Construcción y Ayuda Mutua

POBLACIÓN
GERMÁN RIESCO
SANTIAGO, R.M.

La población Germán Riesco se construye


durante el gobierno del Presidente Ibáñez en
Santiago, comuna de San Miguel, para los secto-
res de menores ingresos de la población. Ocupó
una superficie de 15,59 Ha, considerando 651
viviendas con un total estimado de 2.604 habi-
tantes. Las viviendas fueron diseñadas conside-
rando una superficie mínima de 50,4 m2.
La Corporación de la Vivienda asignó sitios
a 651 familias que provenían de distintas pobla-
ciones callampas. Los terrenos contaban con
casetas sanitarias para posteriormente, en una Foto 4.1
Vista de conjunto. Construcción de un piso, simple en su diseño
segunda etapa construir la vivienda definitiva que conforma manzanas con borde continuo.
con bloques de cemento. El conjunto residencial Fuente: Palmer, et al
se desarrolla usando como tipología bloques de
vivienda continua, en un trazado urbano ortogo- Por medio del sistema de autoconstrucción
nal que considera en el centro un área dedicada a se esperaba una economía por mano de obra de
equipamiento comunitario (Fig. 4.1). aproximadamente un 47%. Desde el punto de vista
social, la construcción de las viviendas era la per-
En este programa de vivienda el énfasis fecta vía para generar comunidades organizadas y
mayor estaba en los aspectos de economía y participativas en torno a un tema de interés común.
participación comunitaria más que en los plan- Por otro lado el programa pretendía generar una ins-
teamientos de diseño, tanto urbanísticos como tancia de capacitación laboral que permitiera a los
de las viviendas. El diseño arquitectónico es participantes, nuevas posibilidades de ocupación,
simple, y desprovisto de toda influencia estilística como asimismo la capacidad para continuar con los
(Fig. 4.2 a 4.5 - Foto 4.1). trabajos de mejoramiento de su vivienda (Foto 4.2).
I m ág en e s

Figura 4.1
Planta de Conjunto.
Trazado urbano simple, con área comunitaria al centro de él. Viviendas con tipología de bloque continuo. Se buscaba un máximo
aprovechamiento del terreno y simpleza constructiva, tanto en las viviendas como en las obras civiles.
Fuente: Palmer, et al
4.6a | Programa Auto Construcción y Ayuda Mutua 107

Figura 4.3
Corte ZZ.
Fuente: Palmer, et al

Figura 4.2
Planta Vivienda Tipo.
Fuente: Palmer, et al

Figura 4.4 Figura 4.5


Elevación frontal. Elevación posterior.
Fuente: Palmer, et al Fuente: Palmer, et al

Las viviendas se desarrollan en una superficie


mínima de 50,4 m2, con un programa inicial de
baño y cocina (Fig. 4.2). En torno a esta unidad se
construye la futura vivienda utilizando el trabajo
de la familia.
El diseño es simple y no considera elementos
arquitectónicos de tipo estilístico. La construc-
ción con bloques de ladrillo le da condiciones de
solidez y es al mismo tiempo una técnica simple
de aprender.
I m ág en e s

Foto 4.2
Vivienda, con ampliación y pórtico de entrada.
Fuente: Palmer, et al
108 4.6b | Programa Erradicación a Terrenos Urbanizados

POBLACIÓN SAN GREGORIO


SANTIAGO, R.M.

Los programas de erradicación consistían


en el traslado masivo de pobladores desde las
llamadas poblaciones “callampas” que se encon-
traban cercanas a las grandes ciudades.
Dicha operación tiene por fundamento que las
condiciones de vida de los pobladores “callam-
pas” está afectada por problemas de todo orden,
como bajo nivel económico, social y cultural,
cesantía, uniones ilegales, promiscuidad, analfa-
betismo y otros (Doc. de Trabajo Nº 17, Políticas
de Vivienda para sectores de menor ingreso. Ex-
periencia chilena en los últimos 17 años. Edwin
Foto 4.3
Una nueva vivienda como solución a la erradicación de las llamadas Haramoto. 1979).
poblaciones callampas.
El sistema de autoconstrucción fue un buen modo de dar solución Desde el año 1959 hasta 1963 aproximada-
a la necesidad de vivienda. mente 30.000 familias fueron erradicadas en todo
Fuente: Palmer, et al el país. En varias oportunidades las operaciones
de erradicación se realizaron con la colabo-
ración del Ministerio de Defensa, que colaboró
con transporte, carpas y alumbrado provisorio;
Carabineros de Chile que mantenía el orden y
evitaba la reocupación de los terrenos; el Servicio
Nacional de Salud con atención de emergencia;
la Dirección de Auxilio Social con alimentos du-
rante los días de traslado; el Ministerio de Obras
Públicas con escuelas y galpones provisorios; la
Empresa de Transportes Colectivos; y la Munici-
palidad respectiva.
La población San Gregorio contó con 19,93
Ha, con un total de 4.384 viviendas con 25.000
nuevos habitantes en un proyecto urbano de
grandes dimensiones para la época (Fig. 4.6).
Durante el gobierno de Alessandri se llegaron
a crear verdaderas ciudades, con más de 200.000
habitantes en terrenos escogidos principalmente
por su bajo costo en el mercado (Fotos 4.3, 4.4).
I má g e n e s

Foto 4.4
Fachada vivienda, realizada por auto construcción. Se utilizó sistema
constructivo basándose en bloques de madera prefabricado, lo que
aceleraba y facilitaba el montaje. Algunas viviendas se construyeron
por medio de contrato a empresas.
Fuente: Palmer, et al
4.6b | Programa Erradicación a Terrenos Urbanizados 109

El trazado urbano
contempla una trama de
pasajes interiores con
una secuencia de peque-
ñas plazas o bolsones,
que hacen el recorrido
del peatón variado y con
diferentes instancias es-
paciales. Se destaca con
claridad el gran vacío cen-
tral destinado a espacio
comunitario.

I má g e n e s

Figura 4.6
Planta de conjunto, Población San
Gregorio.
Fuente: Palmer, et al
110 4.6c | Programa CORVI. Viviendas Económicas. Labor Directa

POBLACIÓN MIGUEL DÁVILA


SANTIAGO, R.M.

La población Miguel Dávila de Santiago es un


conjunto de viviendas característico de lo reali-
zado por los programas CORVI en sus conjuntos
de viviendas económicas.
Dirigido a sectores medios de la población,
fue construido en la comuna de San Miguel el
año 1956 en su programa de acción directa, ocu-
pando un total de 66 Ha., con un total de 2.238
viviendas y un total aproximado de 12.309 ha-
bitantes (Fig. 4.7). Se utilizaron en este conjunto
viviendas de uno y dos pisos de altura en edifi-
cación pareada y continua, además de bloques
colectivos de tres pisos (Fotos 4.5 y 4.6).
Originalmente la población estaba dividida en
dos por una carretera (Panamericana Presidente
Foto 4.5 Roosevelt), que al no construirse permitió un uso
Vista imagen urbana. diferente de los terrenos dejados para dicho fin.
Fuente: Palmer, et al
El planteamiento urbano se desarrolla en base
a una trama ortogonal de calles y pasajes, en el
cual se destaca un gran área central destinada a
equipamiento comunitario.
La inserción dentro del trazado urbano pre-
existente se logra por medio de conectar ade-
cuadamente las vías de circulación del conjunto
al sistema de calles circundantes. De este modo,
el conjunto se integra a la trama urbana pasando
a conformar una unidad urbana homogénea.
Las viviendas construidas en bloques conti-
nuos de dos pisos con una superficie de 65 m2 no
Foto 4.6 presentan elementos decorativos ni accesorios
Vista de bloques de dos pisos. de ningún tipo. Una sucesión de puertas y venta-
Fuente: Palmer, et al
nas sobre el muro continuo conforma la fachada
urbana característica.
Las viviendas de un piso siguen un patrón
similar de diseño, fachadas muy simples y caren-
tes de todo recurso estilístico (Foto 4.7 y Figs. 4.8
a 4.10).
I má g e n e s

Foto 4.7
Vivienda de un piso.
Fuente: Palmer, et al
Figura 4.7
Planta de conjunto Población Dávila.
El gran conjunto urbano en una trama ortogonal que considera un gran sector central para áreas comunitarias.
Fuente: Palmer, et al
4.6c | Programa CORVI. Viviendas Económicas. Labor Directa
111

I má g e n e s
112 4.6c | Programa CORVI. Viviendas Económicas. Labor Directa

POBLACIÓN MIGUEL DÁVILA


SANTIAGO, R.M.

Figura 4.8 Figura 4.9


Planta 1º y 2º piso. Corte WW.
Fuente: Palmer et al Fuente: Palmer, et al

Figura 4.10
Elevación principal y posterior.
Fuente: Palmer, et al
I m ág en e s

La planta con una superficie de aprox. 65 m2 closet. La planta está arquitectónicamente bien
comprende en primer piso estar comedor, cocina resuelta, logrando un máximo aprovechamiento
y un dormitorio. El segundo piso, dos dormito- del espacio disponible.
rios y baño. Además, cada dormitorio considera
4.6c | Programa CORVI. Viviendas Económicas. Labor Directa 113

POBLACIÓN
JUAN ANTONIO RÍOS
SANTIAGO, R.M.

La población Juan Antonio Ríos, en la ciudad


de Santiago, construida para un segmento medio
bajo de la población, adopta los conceptos de la
arquitectura moderna; y la conformación urbana
se desarrolla en base a bloques aislados en me-
dio de áreas destinadas a jardines y recreación
(Foto 4.8). La negación de la tipología de fachada
Foto 4.8
Vista General Sector 2-C. Bloques de vivienda aislados que definen continua característica del casco antiguo de la
áreas de uso común. ciudad se hace evidente. Son estos algunos de
Fuente: CORVI, 1963 los primeros conjuntos de vivienda social rea-
lizados con estos conceptos, y que han marcado
la tendencia urbanística en proyectos de vivienda
social hasta la época actual.
El uso de tipologías en altura da cuenta de la
idea de aumentar las densidades habitacionales.
Esto comienza a cambiar la imagen urbana de
Santiago, que ahora ve la aparición de estos blo-
ques de departamentos que conllevaron también
a un nuevo modo de vida, netamente urbano. La
casa con jardín y patio daba ahora paso al colec-
tivo de departamentos (Fotos 4.9, 4.10).
Las Figuras 4.11 a 4.13 muestran el desarrollo
planimétrico de esta nueva tipología de vivienda.

Foto 4.9
Vista general del sector 2-B.
I m ág en e s

Una amplia vía de acceso que divide el conjunto.


Fuente: CORVI, 1963

Foto 4.10
Vista General Sector 3-B. Se observa aquí la idea
arquitectónica de la planta libre (el edificio elevado) en
primer piso, muy desarrollada por al movimiento moderno.
Fuente: CORVI, 1963
114 4.6c | Programa CORVI. Viviendas Económicas. Labor Directa

POBLACIÓN
JUAN ANTONIO RÍOS
SANTIAGO, R.M.

Figura 4.11
Planta tipo Sector 2-C.
Fuente: CORVI, 1963

Figura 4.12
Planta tipo Sector 2-B.
Fuente: CORVI, 1963
I má g e n e s

Figura 4.13
Planta Tipo Sector 3-B.
Fuente: CORVI, 1963
4.6d | Plan Habitacional (D.F.L.2 1959). CORVI Labor Directa. Viviendas Económicas 115

POBLACIÓN
QUEBRADA VERDE
V REGIÓN

La Población Quebrada Verde de Valparaíso


cuenta con una organización urbana dividida en
3 sectores:
Sector 1 con un total de 534 viviendas
divididas en 208 colectivos tipo 400, 166 vivien-
Foto 4.11 das tipo 4-2 y 100 viviendas tipo 22-N. La
Imagen de conjunto viviendas de dos pisos.
Fuente: Foto E. Cartier superficie total construida fue de 35.601 m2.
Sector 2 con un total de 330 viviendas,
174 viviendas tipo 20-N, 156 tipo 6-N, con una
superficie total de 9.953 m2.
Sector 3, con un total de 448 viviendas tipo
Figura 4.14 6-N, con una superficie total construida de 14.784
Elevaciones tipo. m2 (CORVI, Plan Habitacional Chile, 1963 p, 30).
Fuente: CORVI, Plan Habitacional, 1963
El conjunto se ordena siguiendo la topografía
del terreno, y los 3 sectores se proyectaron en áreas
separadas, conectadas sólo por un camino.
Las tipologías de vivienda usadas consideran
planimetrías que logran un máximo uso del
espacio interior de las viviendas y se basan en
criterios de simplicidad constructiva y máximo
aprovechamiento de los materiales; concepto
muy usado en la época en que este conjunto
habitacional fue construido (Fig. 4.14 a 4.16).
El uso de tres tipologías de viviendas
Figura 4.15 Figura 4.16 construidas le dan al conjunto heterogeneidad
Planta 2º piso Viv. Tipo. Planta 1º piso Viv. Tipo.
Fuente: CORVI, Plan Habitacional, Fuente: CORVI, Plan
formal y visual, que identifica los 3 sectores (Fig.
1963 Habitacional, 1963 4.17), no sólo por su localización geográfica,
sino que también por sus características arqui-
tectónicas.
Las Fotos 4.11 a 4.14 muestran las 3 tipologías
en la actualidad.

I má g e n e s

Figura 4.17
Plano de loteo. Se aprecian los tres sectores, en un terreno
dominado por pendientes.
Fuente: CORVI, Plan Habitacional, 1963
116 4.6d | Plan Habitacional (D.F.L.2 1959). CORVI Labor Directa. Viviendas Económicas

POBLACIÓN
QUEBRADA VERDE
V REGIÓN

Foto 4.12
Viviendas de dos pisos, que se acomodan
a la cota del terreno.
Fuente: Foto E. Cartier

Foto 4.13
Viviendas de un piso.
Vista de conjunto.
Fuente: Foto E. Cartier
I má g e n e s

Foto 4.14
Colectivo de cuatro pisos.
Las áreas circundantes se usan para fines
domésticos como colgar la ropa.
Fuente: Foto E. Cartier
4.6d | Plan Habitacional (D.F.L.2 1959). CORVI Labor Directa. Viviendas Económicas 117

POBLACIÓN 15 NORTE
VIÑA DEL MAR
V REGIÓN

Figura 4.18
Elevación de conjunto. La simplicidad y racionalidad El conjunto habitacional 15 Norte, en la
del diseño se rompe con los volúmenes de los balcones. comuna de Viña del Mar, consta de 7 bloques
Fuente: CORVI, 1963
de 4 pisos con un número total de 300 viviendas,
para un total aproximado de 1910 habitantes.
El proyecto de arquitectura se desarrolla
considerando como punto fundamental la eco-
nomía, tanto en el desarrollo planimétrico como
en la construcción misma. Desde el punto de
vista arquitectónico el diseño logró soluciones
racionalizadas con un muy bajo porcentaje
de circulaciones interiores (sólo un 8% de la
superficie), y cada caja de escaleras sirve a 4
departamentos, maximizando de este modo
Figura 4.19 el uso del espacio para áreas habitables y de
Planta de vivienda tipo. Planta con doble orientación, mínimo de servicios (Fig. 4.19). El uso de la “doble fachada”
circulaciones y escalera que sirve a 4 departamentos por piso. como tipología permite evitar las “espaldas”
Fuente: CORVI, 1963
del edificio, generando así espacios vitales en
ambas caras principales de los bloques (Foto
4.15). Estos están dispuestos de modo paralelo,
y permiten generar un área de esparcimiento
entre ellos (Fig. 4.20). En la zona donde la calidad
del suelo no aconsejaba construir, se diseñó
otra área central de esparcimiento. El criterio de
racionalizar el diseño para maximizar los recursos
es muy propio de la época en que se construyó
este conjunto habitacional, lo cual se ve reflejado
también en las terminaciones exteriores en
que el hormigón está a la vista, por un lado
como parte de una tendencia arquitectónica
Foto 4.15 orientada a mostrar las características propias
Fachada tipo bloque de viviendas. de los materiales, como también con un criterio
Fuente: Foto E. Cartier.
de ahorro de materiales y mano de obra en
terminaciones.
Urbanisticamente, el conjunto se plantea
siguiendo los lineamientos modernistas, impo-
niéndose la obra sobre el paisaje y generando sus
propios espacios, en la condición característica
de grandes volúmenes construidos, rodeados
de espacio, sin conformar la clásica manzana
característica de las zonas tradicionales de las
I má g e n e s

ciudades chilenas.
Las Fotos 4.16 a 4.18 muestran el conjunto
habitacional en la actualidad.
Foto 4.16
Áreas comunes usadas como estacionamientos, situación no
considerada en el proyecto original.
Fuente: Foto E. Cartier
118 4.6d | Plan Habitacional (D.F.L.2 1959). CORVI Labor Directa. Viviendas Económicas

POBLACIÓN 15 NORTE
VIÑA DEL MAR
V REGIÓN

Foto 4.17
El espacio entre los bloques es utilizado
como área de esparcimiento y de
estacionamiento.
Fuente: Foto E. Cartier

Foto 4.18
Acceso al conjunto habitacional
año 2004.
Fuente: Foto E. Cartier
I m ág en e s

Figura 4.20
Volúmenes dispuestos de modo paralelo sobre el espacio,
generan interioridad y buscan las mejores orientaciones para los
departamentos.
Fuente: CORVI, Plan Habitacional Chile, 1963
4.6d | Plan Habitacional (D.F.L.2 1959). CORVI Labor Directa, Viviendas Económicas 119

POBLACIÓN ZENTENO
VALPARAÍSO
V REGIÓN

La Población Ignacio Zenteno de Valparaíso


comprende un total de 185 viviendas, conside-
rando 3 tipos: A, de 71,8 m2; B, de 62,3 m2; y C,
de 63,3 m2, con una superficie total construida de
12.941,0 m2 (Figura 4.21).
El proyecto se desarrolla basándose en un
módulo arquitectónico que se articula utilizando
la zona de escaleras como eje de rotación
Figura 4.21 (Foto 4.20), para generar espacios contenidos de
Planta de vivienda tipo. Máximo uso del espacio, mínimo espacio forma semicircular (Fig. 4.22). Esto es un aporte
en circulaciones.
Fuente: CORVI, 1963
al desarrollo arquitectónico de la época, ya que
la tendencia habitual era el desarrollo de bloques
de forma regular y dispuestos paralelamente.
Este criterio genera un espacio exterior rico y una
imagen urbana de carácter más orgánico, que se
adapta a la topografía, con sus juegos de curvas
y contracurvas, reconociendo de este modo que
es parte de un contexto geográfico que ofrece
múltiples posibilidades, que las orientaciones y
“vistas” son variadas, que los juegos de entrantes
y salientes son propios de la geografía y de la
arquitectura del cerro (Fotos 4.21 y 4.22).
Aun cuando la planimetría de los depar-
tamentos es simple, el conjunto es rico en
volúmenes y formas. Las torres de agua se
Foto 4.19 destacan como un elemento escultórico sobre
La arquitectura que se adapta a la geografía, ofrece una imagen
urbana de variedad formal y volumétrica.
los techos, dándole una identidad que hace del
Fuente: Foto E. Cartier conjunto un hito urbano dentro de los cerros de
Valparaíso.
La construcción cuidadosamente ejecutada
y con materiales nobles, ha permitido que más
de 40 años después de su construcción, esta se
mantenga en buenas condiciones, desafiando el
paso del tiempo (Foto 4.19).
I m ág en e s

Foto 4.20
Las escaleras y torres de agua como grandes esculturas urbanas.
Fuente: Foto. E. Cartier
120 4.6d | Plan Habitacional (D.F.L.2 1959). CORVI Labor Directa. Viviendas Económicas

POBLACIÓN ZENTENO
VALPARAÍSO
V REGIÓN

Foto 4.21
Las torres de agua se destacan como elemento
escultórico sobre los techos de los edificios.
Fuente: Foto E. Cartier

Foto 4.22
La arquitectura que se adapta a la geografía,
ofrece una imagen urbana de variedad formal
y volumétrica.
Fuente: Foto E. Cartier

Figura 4.22
Plano de loteo.
Los volúmenes se articulan
I m ág en e s

conformando espacios, en una


conformación orgánica, muy de
acuerdo con la topografía del lugar.
Una arquitectura adaptada al cerro
y hecha de curvas y contracurvas.
Fuente: CORVI, Plan Habitacional
Chile, 1969
4.6e | Plan Habitacional (D.F.L.2 1959). Vivienda de Tipo Superior 121

VILLA PORTALES
SANTIAGO, R.M.

Esta unidad vecinal construida para sectores


medios de la población, revolucionó el concepto
de conjuntos habitacionales conocidos hasta
ese momento. Fuertemente influido por el urba-
nismo C.I.A.M y también por la vanguardia
moderna brasileña, incorpora nuevas relaciones
espaciales, separa las circulaciones peatonales
Foto 4.23 de los vehículos y genera una arquitectura
Vista de bloque tipo de departamentos. Se observa la calle elevada
y la fuerte estructura de hormigón.
brutalista de carácter altamente innovativo y
Fuente: Eliash / Moreno experimental (Foto 4.23).
El urbanismo CIAM presente en el conjunto
planteaba a través de sus propuestas un cambio
cualitativo de las condiciones urbanas de
Fig. 4.23 nuestras ciudades. Lamentablemente las nuevas
Plantas Departamento Tipo Villa Portales. tipologías de arquitectura y diseño urbano estaban
Fuente: Eliash / Moreno
pensadas para una sociedad desarrollada y con
un entorno físico y social diferente al nuestro. La
relación de espacios construidos y áreas libres no
correspondían a los patrones de uso del espacio,
ni a las posibilidades de solventar la mantención
de grandes áreas verdes. Esto produjo que
en la casi totalidad de grandes proyectos que
adoptaron las premisas de urbanismo ortodoxo,
un creciente grado de deterioro y una incapacidad
para acoger y generar lugares articuladores
entre el espacio privado y el espacio público
(Arquitectura y Modernismo en Chile/1925-1965.
Una Realidad Múltiple. Eliash/Moreno, pags. 124-
125).
El diseño de los departamentos y casas
estaba considerado dentro de los estándares de
tipo superior (Figuras 4.23 y 4.24).

I m ág en e s

Figura 4.24
Planta Vivienda Tipo.
Fuente: Eliash / Moreno
122 4.6e | Plan Habitacional (D.F.L.2 1959). Vivienda de Tipo Superior

VILLA PORTALES
SANTIAGO, R.M.

El urbanismo CIAM se refleja


claramente en este proyecto que
rompe con el concepto urbano
tradicional de la ciudad chilena
(Figura 4.25). Grandes bloques de
vivienda construidos en hormigón
se imponen en medio del paisaje,
en oposición a la manzana de
borde continuo (Foto 4.24).
Foto 4.24
Vista de bloque tipo de departamentos.
Fuente: Eliash / Moreno
I má g e n e s

Figura 4.25
Planta de Conjunto Villa Portales.
Fuente: Eliash / Moreno
4.6e | Imágenes del Plan Habitacional (D.F.L.2 1959). CORVI Labor Indirecta 1958-1963. Viviendas Tipo Superior 123

REMODELACIÓN SAN JOSÉ


SANTIAGO, R. M.

El conjunto residencial San José, en la ciudad


de Santiago, se desarrolla, según CORVI, con la
idea de
Crear, en una zona desmejorada de Santia-
Figura 4.26 go, un barrio residencial que una las ventajas
Vista de Conjunto. de proximidad a su centro (zona principal de
Fuente: CORVI, 1963 comercio, trabajo, entretenciones y equipa-
miento públicos, teléfonos, gas, luz etc., en
el país), con las características de edificación
de ciudad jardín propia de los barrios altos
(CORVI, 1963 p. 93) (Figuras 4.26 a 4.28).

Se crean entonces plazas interiores y jardines


constantemente asoleados y sin tránsito, que
conforman al mismo tiempo, diversos centros de
atracción, en una escala muy humana y familiar.
Cada uno de estos centros ha sido diseñado con
características que lo individualicen par evitar esa
horrible monotonía de los conjuntos de edificios
en poblaciones de rígido trazado geométrico.
Existirá así la plaza “del Ombu”, o “del Sauce”, o
“de la fuente”. Se ha dotado también al conjunto
de un número suficiente de locales comerciales,
en el edificio del “estanque” (Foto 4.25).
El diseño de las viviendas pretende crear, me-
Figura 4.27
Plano de ubicación. diante las escaleras abiertas, aceras que suben,
el acceso individual e independiente desde el ex-
terior a cada vivienda descartando la posibilidad
de un pasillo interior de uso público.
Se consigue con esto hacer sólo viviendas
pareadas o aisladas en diferentes niveles, que
guardan toda la privacidad de vistas y programa
(logias de estar exterior y patios de servicio) de
la casa a nivel terreno (Plan Habitacional Chile,
Corporación de la Vivienda, 1963 p. 93).
Los edificios de borde logran conformar una
manzana continua, respetando así la tipología
típica de la zona donde se encuentran (centro de
Santiago). La manzana se ocupa en su interior,
logrando con esto un conjunto de alta densidad
que se articula muy bien con el trazado urbano ya
I má g e n e s

existente.

Foto 4.25
Vista interior, la ciudad jardín en el centro de Santiago.
Fuente: CORVI, 1963
124 4.6e | Plan Habitacional (D.F.L.2 1959). CORVI Labor Indirecta 1958-1963. Viviendas Tipo Superior

REMODELACIÓN SAN JOSÉ


SANTIAGO, R. M.
I má g e n e s

Figura 4.28
Este conjunto residencial, dirigido a un segmento medio alto de la población, incorpora la solución planimétrica que considera la “pieza de
servicio” (dormitorio para el Servicio Doméstico) integrada al área de cocina y lavadero, lo que es inusual dentro del programa arquitectónico
típico de la vivienda social, pero que en este caso da respuesta a las necesidades del segmento social al que se dirige el proyecto.
Fuente: CORVI, 1963
CAPÍTULO

La vivienda social en el período


de participación popular

1964 - 1973
‹ Reseña del Período

‹ Ficha Técnica de los Programas

‹ Imágenes de los Programas


La vivienda social en el período
de participación popular
1964 - 1973

Reseña del Período


128 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

El programa de la promoción popular


La llegada de Eduardo Frei Montalva a la En lo habitacional, con el aumento del nivel
presidencia, en 1964, estuvo signada por dos de producción que se logró desde finales de
importantes contextos que enmarcaron la pro- la década de los cincuenta, el Estado se había
puesta política de la Democracia Cristiana. Por convertido en uno de los grandes productores
un lado, la Alianza para el Progreso, que había de espacios urbanos a través de la CORVI. Sin
sido puesta en acción mediante la Carta de Punta embargo, el problema de la vivienda aún estaba
del Este en 1961 -y ratificada ulteriormente en lejos de encontrar su solución. Contribuyó a ello la
el Acta Económica y Social de Río de Janeiro-; magnitud del déficit de arrastre, los procesos de
marcó un nuevo tipo de cooperación entre los migración campo-ciudad, que continuarían hasta
países latinoamericanos y Estados Unidos, “para la década siguiente, y la explosión demográfica
la formulación y puesta en marcha de políticas de producto de la transición experimentada ya desde
desarrollo nacional”. Por el otro, la influencia de la la década de 1950 (que implicó que Chile pasara
doctrina estructuralista de la CEPAL, que ofreció de ubicarse en el grupo de países de transición
un marco teórico al desarrollo (Raposo, 2001b, incipiente, en 1960, al grupo de transición plena
p. 98). en 1975. Ver capítulo 2).

En opinión de Raposo, ambos contextos El gobierno de Frei Montalva se propuso


otorgaron “las bases de factibilidad para atender preferentemente a los sectores de más
un potencial proyecto novador en el orden bajos ingresos de la población, teniendo por meta
económico y socio-político” (Raposo, p. 97). Al cuantitativa la construcción 360.000 viviendas
respecto Raposo señala definitivas para el sexenio 1964-1970, 213 mil de
las cuales (59%) se destinarían a dichos grupos.
En ambos contexto Chile ocupa un lugar
(Palma y Sanfuentes, 1979).
de privilegio. Se constituye, por su tradición
democrática y su orden institucional,
Raposo señala que
en el caso ejemplar y promisorio para Entre los enunciados del Plan de Desarrollo
someter a prueba las doctrinas y planes Nacional impulsado por la Democracia
del desarrollismo internacional, los que Cristina se incluye destacadamente el de
buscan, entre otros fines, alejar el riesgo “promover la construcción de las viviendas
del desarrollo de procesos nacionalistas necesarias para absorber el crecimiento
revolucionarios antagónicos de la hegemonía demográfico y mejorar el nivel habitacional
de Estados Unidos en la región, como lo de los grupos de menores ingresos” (Raposo,
representaba el caso cubano. Se trataba, 2001b, p. 128).
entonces, de constituir un caso de prueba, Todo esto en el contexto de una política
demostrativo de la posibilidad de alcanzar
de integración y participación social dirigida
un alto crecimiento económico, en un marco
por el Estado y el partido dominante cuyo
de democracia política, superando al propio
tiempo las situaciones de pobreza y de contenido ideológico proclamaba las virtudes
injusticia social. de la comunidad popular capaz de llevar a
En el marco de este ambiente auspicioso, cabo la autoconstrucción de sus viviendas y la
se constituye la propuesta de la Democracia organización de sus condiciones de vida.
Cristiana como una opción vanguardista
El programa del gobierno de Frei Montalva en
que busca desarrollar los grandes cambios
R es e ñ a H is t ó r ic a

necesarios para la modernización del capi- materia habitacional hizo un cambio de enfoque
talismo nacional, los que debían ocurrir, no respecto del gobierno de Alessandri: el objetivo
obstante, respetando los encuadramientos ya no fue la reactivación económica sino que la
liberales y democráticos. Tal propuesta es redistribución de recursos y la incorporación a la
lo que se denomino como “Revolución en sociedad de los sectores “marginados”, a través
Libertad”. En el plano interno, ella representa de su movilización y organización.
la opción que permite superar los crecientes
temores de los sectores de derecha frente La política de vivienda se construyó bajo la
al avance de la radicalización izquierdista. noción de marginalidad como supuesto social,
(Raposo, 2001b, pp. 98-99). influenciada fuertemente por las corrientes
teóricas impulsadas desde DESAL.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 129

El Mensaje Presidencial de 1965 definió a la (que se describe en el punto 5.1). El segundo


marginalidad como componente estuvo constituido por las relaciones
La condición fundamental de grandes
que se establecieron entre el desarrollo urbano y
sectores de la población urbana y rural la política habitacional.
que carecen de una efectiva participación Respecto de ambos componentes, se
en la vida de la comunidad nacional a que
reorganiza la institucionalidad del sector, a través
pertenecen y en los beneficios que otorga
una sociedad bien organizada y un Estado en de la Ley 16.391 del 16.12.1965, que junto con
forma (Palma y Sanfuentes,1979: 34). crear al Ministerio de Vivienda y Urbanismo
En opinión de Palma y Sanfuentes crea la Corporación de Servicios Habitacionales
(CORABITH), la Corporación de Mejoramiento
De tal concepto se [derivaron] tres objetivos:
Urbano (CORMU) y reorganiza las dependencias
i) fomento de las organizaciones de base;
ii) prioridad programática al desarrollo de la CORVI y la Dirección de Obras Urbanas.
de dichas organizaciones; y iii) cambios Dos años más tardes ésta última es reformada,
institucionales, especialmente a través de una convirtiéndose en la cuarta de las corporaciones
ley de juntas de vecinos. De esta forma, los del período: la Corporación de Obras Urbanas.
grupos de pobladores marginales [quedaron]
convocados a participar como actores en la Institucionalmente se destaca que las
política de vivienda. cuatro corporaciones se crean con la máxima
autonomía posible, al darles el estatus jurídico de
Respecto de las juntas de vecinos, Espinoza
“Empresa del Estado con personalidad jurídica,
(1998) señala que
con patrimonio distinto del Fisco, de carácter
Estas organizaciones, que se desarrollan autónomo, de derecho público, de duración
sobre todo entre los que habían tenido indefinida, que se relacionaría con el Gobierno
acceso a vivienda en las nuevas poblaciones, a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo”
fueron el vínculo entre la vida asociativa
(Jugovic, 1998).
comunitaria y la vida política, al canalizar
sus reivindicaciones. (...) Ellos recibían El Esquema Institucional 3 grafica la estructura
y distribuían la asistencia del Estado, al del período. A su vez, el Recuadro 7 da cuenta de
mismo tiempo que eran medios eficaces de
las funciones de las corporaciones. Se destaca
participación política” (Espinoza, 1998: 76).
La política populista con énfasis en la pro-
acá la CORHABIT, que como heredera de la
moción popular multiplicó las organizaciones Fundación de Viviendas de Emergencia, coordinó
comunitarias por las que se extendieron las la asistencia social en materia habitacional,
redes clientelistas hasta las poblaciones. siendo la institución que se le asignó la tarea
Entre 1964 y 1970 se crearon 3.487 juntas de organizar la demanda de uno de los más
de vecinos y se encontraban en funciones importantes programas habitacionales sociales
9.000 centros de madres, con 450 mil socias. del gobierno DC: la autoconstrucción para la
(Duque y Pastrana, 1972 en Espinoza, 1998).
operación sitio.
Con la promoción popular de Frei Montalva no
se trataba por lo tanto de responder solamente a
la crisis habitacional, sino que también realizar
una activa política nacional-populista sin poner
en tela de juicio las estructuras de la sociedad
chilena. La política de vivienda debía mantener la
actividad económica, responder a reivindicaciones
R es e ñ a H is t ó r ic a
urgentes y acrecentar la integración institucional
de los marginales urbanos” (Espinoza, 1998: 76).
Junto a este cambio de enfoque, la política
habitacional desarrollada por el gobierno
democratacristiano tuvo otros dos importantes
componentes. El primero fue la profundización de
la racionalización de la producción habitacional,
tanto en lo referente a la regulación del mercado
productor como a la organización de la demanda,
a través de la creación del Plan de Ahorro Popular
130 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Esquema Institucional 3
Instituciones ligadas al sector habitacional 1964 - 1973

Fundación Viviendas de Corporación de la Vivienda,


Emergencia (Decreto (DS N° 1.100 de Obras
6.486 del 26.09.1947) Públicas del 28.07.1960)

Ministerio de Vivienda
y Urbanismo
(Ley 16.391 del
16.12.1965)

Dirección General
de Obras Urbanas

Dirección Dirección
de Servicios de Pavimentación
Sanitarios Urbana

Corporación de Corporación de Corporación de Mejoramiento


Servicios Habitacionales la Vivienda (CORVI) Urbano (CORMU)
(CORHABIT) (Reglamento Orgánico (Creada por el Art. 43 de
(Creada por el Art. 33 en DS N° 508 de V. y U. la Ley 16.391; Reglamento
de la Ley 16.391; del 26.09.1966)* Orgánico en el DS N° 483
Reglamento Orgánico de V. y U. del 03.09.1966)*
en el DS N° 485 de V.
y U. del 15.09.1966)* Corporación de Obras
Urbanas (COU)
(Creada por Ley 16.742
del 08.02.1968; Reglamento
Orgánico en el DS N° 323
de V. y U. del 05.06.1968)*
R es e ñ a H is t ó r ic a

Simbología:

Nueva Institución

Se crea (o reorganiza) institución en reemplazo de la anterior

Instituciones asociadas

Dependencia institucional
*Las cuatro corporaciones fueron definidas como “Empresa del Estado con personalidad jurídica, con patrimonio distinto del Fisco, de carácter
autónomo, de derecho público, de duración indefinida, que se relacionaría con el Gobierno a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo”
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 131

Recuadro
7 Las Cuatro Corporaciones
LA CORPORACIÓN La Ley N° 16.391 dispuso en su artículo 26 que la empresa autónoma del estado
DE LA VIVIENDA denomina Corporación de la Vivienda, estaría encargada de la proyección, ejecución,
(CORVI) formación, loteo, urbanización, construcción, equipamiento, reestructuración,
remodelación y reconstrucción de barrios, poblaciones, edificios y viviendas en
sectores y zonas urbanas y rurales, y del fomento de estas actividades dentro de los
planes y programas elaborados por el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo.
Conforme al D.S. 508 de V. y U. del 26.09.1966, que aprobó su Reglamento
Orgánico, la Corporación de la Vivienda tenía la calidad de empresa del estado con
personalidad jurídica, con patrimonio distinto al Fisco, de carácter autónomo, de
derecho público, de duración indefinida, con domicilio en la ciudad de Santiago y se
relacionaría con el Gobierno a través del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo.
En cuanto a sus funciones, dicho reglamento, además de las que mencionaba sin
carácter taxativo, señalaba que correspondería a la Corporación de la Vivienda el
cumplimiento de todas las funciones, atribuciones, derechos y obligaciones que
hubiera tenido y que no se hubieran traspasado o se traspasaran al Ministerio de
la Vivienda y Urbanismo, a las Corporaciones o Servicios a que se refería la ley N°
16.391, con la sola limitación de no invadir la competencia y atribuciones de dichos
organismos. Le otorgaba, además, de la manera más amplia, las funciones de
promover y desarrollar todas las actividades tendientes a la solución del problema
habitacional; y de acordar y disponer los actos y contratos necesarios o conducentes
al cumplimiento de los fines de la Corporación, con la sola exclusión de aquellas
materias que entrañaren el ejercicio de facultades propias del Ministerio de la Vivienda
y Urbanismo, de la Corporación de Servicios Habitacionales o de la Corporación de
Mejoramiento Urbano, las que podían llevarse a cabo con autorización expresa del
citado Ministerio.

La Ley N° 16.391 encargó a la CORHABIT atender los problemas de vivienda de


la población del país, preferentemente en sus niveles socioeconómicos medio y
bajo; desarrollar programas de asistencia técnica, social, económica, educacional
LA CORPORACIÓN y cultural, relacionados con el problema habitacional de los barrios, poblaciones
DE SERVICIOS y grupos humanos y, en general, realizar todas las actividades relacionada con el
HABITACIONALES bienestar habitacional de la población urbana y rural, dentro de los planes y programas
(CORHABIT) elaborados por el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, facultándola para desarrolla
y promover todas las actividades tendientes a la solución del problema de la vivienda
y las que en el futuro se le encomendaran, con la sola limitación de no invadir la
competencia y atribuciones del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, sus servicios
dependientes y de las Corporaciones de la Vivienda y de Mejoramiento Urbano.
El D.S. 485 de V. y U. del 15.09.1966, que aprobó su Reglamento Orgánico, enunció,
sin carácter taxativo, las funciones de la Junta Directa, otorgándole, entre otras,
la de disponer, en casos calificados por el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, R es e ñ a H is t ó r ic a
todas las medidas destinadas a prestar a la población urbana y rural los servicios de
carácter habitacional que se requieran para la reparación, mantención habilitación
o higienización de sus viviendas; los trabajos complementarios de urbanización
y el equipamiento y radicación de las poblaciones o grupos habitacionales, y en
general, de la manera más amplia, las facultades de promover y desarrollar todas
las actividades tendientes a la solución del problema habitacional y la de acordar
y disponer los actos y contratos necesarios o conducentes al cumplimiento de los
fines de la Corporación, con la sola exclusión de aquellas materias que entrañaren
el ejercicio de facultades propias del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, de la
Corporación de la Vivienda o de la Corporación de Mejoramiento Urbano, las que
sólo podrían llevarse a cabo con autorización expresa del citado Ministerio.
132 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

LA CORPORACIÓN La ley N° 16.391 en su artículo 43 creó la Corporación de Mejoramiento Urbano,


DE MEJORAMIENTO como empresa autónoma del Estado, encargándole, entre otras funciones, las
de expropiar, comprar, urbanizar, remodelar, subdividir, transferir, vender, rematar
URBANO (CORMU)
inmuebles dentro o fuera de los límites urbanos; formar una reserva de terrenos
para abastecer los planes de vivienda, desarrollo urbano y equipamiento
comunitario, tanto del sector público como del privado.
El D.S. 483 de V. y U. del 03.09.1966, que aprobó su Reglamento Orgánico,
enunció que la citada ley orgánica enunciaba, sin carácter taxativo las
funciones de la Corporación de Mejoramiento Urbano, otorgándole, en
general, de la manera más amplia, las de dar cumplimiento a sus finalidades
y a las que en el futuro se le asignan, con la sola limitación de no invadir la
competencia y atribuciones del Ministerio de la Vivienda y urbanismo y de las
otras Corporaciones del Sector.
Entre las facultades que la ley orgánica dotaba a la Corporación de mejoramiento
Urbano, merecen especial mención las siguientes:
a) de expropiar los inmuebles declarados de utilidad pública por el artículo 51°
de la Ley N° 16.391, que la CORMU estimara necesarios para la ejecución
de programas de vivienda, equipamiento comunitario y desarrollo en
general, de construcción de viviendas económicas y de reconstrucción en
los casos de catástrofes de origen sísmico u otro carácter devastador;
b) de adquirir inmuebles para la ejecución de planes habitacionales que
confeccionara el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y, en general, para
los objetivos señalados en la letra a) precedente.

LA CORPORACIÓN DE La ley N° 16.712 del 08.02.1968, creó la empresa autónoma del estado
OBRAS URBANAS (COU) denominada Corporación de Obras Urbanas, que reemplazaría a la Dirección
General de Obras Urbanas y a las direcciones de Servicios Sanitarios y la
Dirección de Pavimentación Urbana que de ella dependían. El reglamento
Orgánico de la Corporación de Obras Urbanas se aprobó por D.S 323, de V.
y U. del 05.06. Al igual que las otras corporaciones, la Corporación de Obras
Urbanas se creó como una empresa del Estado, con personalidad jurídica, con
patrimonio distinto del Fisco, de carácter autónomo, de derecho público, de
duración indefinida, con domicilio en la ciudad de Santiago, que se relacionaría
con el Gobierno a través del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo.
La COU estuvo encargada de la proyección, del estudio, de la ejecución, de la
construcción y de la explotación o conservación de las obras urbanas fiscales
dentro de los planes y programas elaborados por el Ministerio de la Vivienda y
Urbanismo, y de realizar cualquiera de estas funciones cuando ellas le fueran
encomendadas petición de personas naturales o jurídicas.
Su reglamento orgánico enunciaba, sin carácter taxativo, las funciones de
la Corporación de Obras Urbanas, relacionadas con los servicios de agua
R e s eñ a His t ó r i c a

potable, alcantarillado, desagües y pavimentación, encomendándole, en


general, ejercer, todas las funciones, realizar todas las operaciones y ejecutar
los acuerdos y celebrar los contratos que a la fecha de la vigencia de la ley
N° 16.742 correspondían a la Dirección General de Obras Urbanas y a las
Direcciones de Pavimentación y de Servicios Sanitarios y, de la manera
más amplia, dar cumplimiento a sus finalidades y a las que en el futuro
se le encomendaran, con la sola limitación de no invadir la competencia
y atribuciones del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y de las otras
Corporaciones del Sector.

Fuente: Jugovic, Mirna. 1998. Naturaleza Jurídica de los Servicios de Vivienda y Urbanización. Informe en Derecho, Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, División Jurídica. S/f.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 133

La racionalización de la producción déficit y la necesidad normativa de producción


habitacional tuvo su expresión también en el habitacional (...) durante el transcurso del
desarrollo de “una importante labor en materia sexenio, la programación habitacional va
de racionalización de nuevos prototipos siendo crecientemente contextualizada por la
edificatorios” (ver punto 5.6) y en la creación de planificación del desarrollo urbano” (Raposo,
un Registro Único de Productores de Viviendas 2001b, p. 127).
y Construcciones Industrializadas” (Raposo, A juicio de Hidalgo (2000b) la creación del
2001b, p. 128). Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Ley Nº
La CORMU, por su parte, cumplió una 16.391 del 16.12.1965) fue
importante gestión al coordinar la constitución una de las principales medidas que se
de Sociedades Mixtas, de mejoramiento tomarían en la década de los sesenta,
urbano destinados a la realización de respecto de la gestión del problema
proyectos específicos de renovación urbana; habitacional en Chile, (...). [Esta] institución
preferentemente junto a municipios y otras (...) tendría a su cargo la política habitacional
entidades públicas. de Chile y la coordinación de las instituciones
Raposo relata que involucradas con la acción del Estado en
materia de vivienda. En esta perspectiva, el
A través de estas Sociedades se ejecutaron nuevo Ministerio debería establecer el control
proyectos de remodelación, de parques y la orientación de la actividad habitacional,
industriales, áreas habitacionales, centros la distribución de los recursos para la
de equipamiento, áreas de esparcimiento, construcción de viviendas, la planificación
terminales de buses, centrales de distribución del desarrollo urbano y la atención de obras
de productos agropecuarios y otros en de equipamiento comunitario, pavimentación
distintas ciudades en el país. Un ejemplo e instalaciones sanitarias. (Hidalgo, 2000b).
vastamente divulgado de la labor de las
sociedades en este período, fue la URCOREI Se destaca también el papel de los
en cuya labor se coadunaron las acciones de Estudios Pre-inversionales (ver Recuadro 8) y
la CORMU y del Plan de Desarrollo Comunal la modificación al artículo 10 de la Constitución
de la Municipalidad de La Reina (Santiago Política del Estado que posibilitaba acciones más
de Chile). (Raposo, 2001b, p. 128) expeditas de expropiación de suelo urbano.
Es relevante apuntar que el nuevo orden que Respecto del sector privado
se establecía por esos años en el campo de las
políticas de vivienda, fijaba claramente en el ámbito se le asignó la tarea de cubrir en el sexenio
los dos tercios del déficit habitacional, bajo
teórico las relaciones que se producían entre los
el supuesto y la condición que las empresas
programas habitacionales y el desarrollo global de constructoras dedicarían esfuerzos a la vivienda
las ciudades. Surge lo que Raposo denomina “la popular (Palma y Sanfuentes, 1979: 35).
ingeniería espacial del desarrollo”, que incorpora
en la planificación la interrelación entre la actividad Para ello se mantuvo las franquicias
económica y el espacio territorial. Se definen existentes (con excepción de lo relativo al
Políticas Nacionales de Planificación y acciones impuesto global complementario) y se propuso
de planificación del desarrollo regional. A nivel la creación de nuevos mecanismos de estímulo y
local se inicia un programa de asistencia técnica fomento que impulsaran y orientaran la inversión
destinado a los municipios de las principales de los capitales privados hacia las viviendas de
ciudades del país para efectos de desarrollar los carácter realmente económico.
estudios pre-inversionales de Vivienda y Desarrollo Así quedan planteados los sectores que R e s eñ a His t ó r i c a
urbano. A su vez se capacitó a los municipios convergen en la arena política de la vivienda:
para instalar las Oficinas de Programación del la burocracia pública del sector -técnicos y
Desarrollo Local, las que debían elaborar los administradores -, los demandantes de vivienda a
“programas de inversiones” en conjunto a los través de sus organismos sociales, los dirigentes
Comités de Programación1. políticos vinculados a dichas organizaciones y al
Si bien en un inicio las políticas Parlamento y, finalmente, el sector empresarial
habitacionales “se definieron sólo en el marco más o menos encuadrados en la Cámara de la
del enfoque sectorialista tradicional referido al Construcción” (Palma y Sanfuentes, 1979: 35).

1
Formados por autoridades de los gobiernos locales, representantes de las uniones y juntas de vecinos y los jefes zonales del MINVU
(Raposo 2001b, p. 128)
134 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Recuadro
8 Los Estudios Pre Inversionales
Una de las innovaciones introducidas en la época, que comenzarían a jugar un papel relevante en la
definición de las estrategias de desarrollo urbano, corresponde a los «estudios preinversionales», a
cargo de la recientemente creada Dirección General de Planificación y Presupuesto, como unidad
burocrática encargada de las nuevas tareas del equipamiento comunitario y el desarrollo urbano. Ya
en el período preelectoral se había criticado la tendencia a construir conjuntos de viviendas carentes
de equipamiento comunitario. Más tarde, la propia implementación de la llamada “promoción popular”
significó un factor concomitante de ideas, expectativas y experiencias en torno al desarrollo social
urbano (Palma y Sanfuentes, 1979). Se argumentaba, por parte de las autoridades encargadas de
la gestión del desarrollo urbano hacia 1965, que las dificultades que afrontaban los sistemas de
transporte, el equipamiento comercial e institucional, e incluso las estructuras sociales y económicas
de la población, eran producidas, en parte, por las inadecuadas instalaciones de las zonas residenciales
(Hidalgo, 2000b).
El mensaje presidencial de 1968 les dio a los estudios preinversionales los siguientes objetivos:
elaborar y otorgar información general de carácter local; realizar un diagnóstico económico-social
y físico de una región, microrregión o comuna; conciliar el desarrollo urbano de la localidad con
las metas nacionales y las aspiraciones de la comunidad; proponer programas de corto y mediano
plazo con diversas alterativas; y lograr la participación de la comunidad en la planificación (Palma y
Sanfuentes, 1979; Hidalgo, 2000b).

Bajo la premisa de “construir viviendas que (...) la recuperación de los recursos


dignas, pero ajustadas a la capacidad de pago de financieros debía ser cuantiosa; iii) se
sus asignatarios”, la política dirigida a los sectores suponía un mecanismo burocrático
en funciones, con un Ministerio de
de menores ingresos programó la construcción de
Vivienda y Urbanismo operando desde el
viviendas con un promedio de 50 m2 (superficie primer momento (...). iv) se suponía una
reducida en comparación con las cifras históricas), movilización social ordenada”.
pero con énfasis en el equipamiento comunitario.
(Palma y Sanfuentes, 1979: 32). Sin embargo, en la práctica, estos supuestos
no operaron como se pensaba. En 1967 la presión
La vivienda deberá contar con el inflacionaria obligó al gobierno a implementar
equipamiento circundante indispensable
políticas económicas contractivas, con una
para completar la vida familiar y para
promover el desarrollo comunitario” importante reducción en el gasto público, siendo
(Ministro de Obras Públicas, 1964 en la construcción de obras públicas y viviendas el
Haramoto, 1983). principal sector de ajuste.

Se esperaba iniciar la construcción de 60.000 Respecto de la recuperación de los recursos


viviendas anuales, partiendo con un mínimo de financieros, ésta fue considerablemente menor
54.000 en 1965, para terminar con el máximo de que lo programado.
67.000 en 1970 (Palma y Sanfuentes). Primero, porque el monto que se cobraba
R es e ñ a H is t ó r ic a

Palma y Sanfuentes (1979: 34) señalan que el correspondía a un valor inferior al de la vivienda.
plan tenía los siguientes supuestos implícitos en La deuda era cuantificada en los costos de
las metas planteadas la construcción, sin introducir elementos de
reajustabilidad del período de construcción y
i) se suponía que el sector iba a
además, por no imputársele los gastos generales
disponer de una corriente continua
de recursos financieros (...), el plan de operación del sistema.
habitacional no iba a estar sometido a Segundo, por la reajustabilidad incompleta o
las fluctuaciones tradicionales del gasto
tasas de interés inferiores al costo de los fondos
social en inversión como consecuencia
de las presiones inflacionarias o de para la institución prestamista, o bien a la tasa de
empleo; ii) estaba implícito en el plan interés social de la economía.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 135

Tercero, por la falta de pago de parte de las Públicas en “El Mercurio” del 06.12.1964); en la
deudas contraídas, a causa de los ineficaces práctica se comprobó que los grupos de más
mecanismos de cobro y la virtual inexistencia de bajos ingresos no podían tener acceso a las
sanciones (Palma y Sanfuentes, 1979). viviendas definitivas, aun con fuertes subsidios.
En cuanto al aparato administrativo, Palma “La diferencia entre el costo y la capacidad
y Sanfuentes identifican un conjunto de factores de pago resultó mucho mayor que la prevista
para los grupos de extrema pobreza” (Palma
que explican sus dificultades de funcionamiento:
y Sanfuentes, 1979).
[Primero), ineficacia administrativa que
se venía observando desde las dos Las metas impuestas de edificar 360.000
administraciones anteriores. Como ilustración, casas de construcción sólida y definitiva sólo
puede mencionarse la promesa del Gobierno pudo mantenerse durante los dos o tres primeros
de Frei de entregar los títulos de propiedad años del gobierno. En 1967 el programa se
a los asignatarios de viviendas CORVI del reformuló con metas que preveían 360.000
período anterior; [segundo] despreocupación “soluciones habitacionales”. A partir de ese
manifiesta de los ejecutivos del sector por
cambio de objetivo se observó un continuo
lo administrativo-financiero en beneficio
de lo constructivo-urbanístico; no hubo descenso de los estándares habitacionales.
intentos de envergadura por implementar Palma y Sanfuentes, (1979: 35) señalan que
sistemas administrativos modernos y aptos
para operar en gran escala; [y, tercero] se puede confeccionar una especie de
despreocupación en los sectores político secuencia del deterioro de la solución
y parlamentario y bloqueo en ellos de los entregada. I) casa CORVI de 60 metros;
intentos esporádicos de ordenar el sistema ii) operación sitio con construcción sólida
y atenuar el crecimiento de los subsidios. de 27 a 30 metros; iii) operación sitio con
Palma y Sanfuentes (1979:39). construcción y sólo agua, luz y sistema
de eliminación de aguas servidas, y iv)
El cambio social operado en el país “aumentó operación “tiza” (sólo el sitio)”.
las necesidades en forma notable, mucho más
allá de las 360.000 soluciones prometidas” Luego de 1967, las luchas de los pobladores
(Palma y Sanfuentes: 35). escaparon al control institucional; las ocupa-
ciones ilegales de terrenos se multiplicaron (ver
En esto contribuyó la movilización social Recuadro 9).
que, lejos de ser ordenada, se constituyó en
una presión creciente que obligó a la continua Las “tomas de terreno”, se centraron en
redefinición, sobre la marcha, de los planes los terrenos públicos adquiridos por el Estado
propuestos. para hacer ahí conjuntos habitacionales. Una
vez instalados, los grupos organizados, y
Por una parte, la creación de redes de generalmente al alero de algún partido político,
organizaciones, tales como juntas de vecinos ejercían presión para obtener una solución.
y comités habitacionales, junto a la acción de
partidos políticos, hicieron que la movilización En 1970, con la llegada al poder político
social fuera mucho más organizada en los grupos de una coalición de partidos de izquierda
que anteriormente carecían de capacidad de denominada «Unidad Popular», se postularía
presión: los “callamperos” o “marginales”. que la vivienda debería constituir un derecho
irrenunciable del pueblo, que no podía ser objeto
Por la otra, el aumento de subsidio de lucro, y cuya provisión debía constituir una R es e ñ a H is t ó r ic a
habitacional a los grupos de bajos ingresos, de las principales responsabilidades del Estado
que fue creciente, alentó a mayores presiones, (Hidalgo, 2000b).
contribuyendo a la falta de correspondencia
entre la oferta de vivienda y las expectativas de
la población.
Otro elemento a considerar es que pese a
que se había planificado que “la vivienda debería
ser pagada total o parcialmente por el adquiriente
en su valor real, según su situación económica
y en ningún caso regalada” (Ministro de Obras
136 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Recuadro
9 Las tomas de terreno
Desde principios de siglo las oleadas de hogares compuestas por migrantes o provenientes del
crecimiento vegetativo de la ciudad, comenzaron a instalarse en terrenos eriazos y abandonados
en diversos sectores de Santiago. Se empiezan a constituir así las “poblaciones callampas”, como
fueron bautizadas en su época. Son estas “callampas” los lugares en donde se gesta, hacia finales
de la década del 1950, una nueva forma de ocupación: las tomas de terreno.
Espinoza (1987) señala a la toma de terreno por parte de habitantes del Zanjón de la Aguada, que
dio origen a la población La Victoria, como un hito especialmente importante en la constitución de
este movimiento social, puesto que inauguró una nueva etapa en la historia de los pobladores, al
establecerse un precedente de ocupación de terreno a través de la movilización social que -con
ayuda de partidos políticos y la iglesia- logra una negociación con el Estado.
Durante la década de 1960, y en particular hacia principios de la de 1970, las tomas de terreno se
fueron intensificando. “Entre 1967 y 1972 (...) se cuentan 312 tomas de terrenos, que involucraban
54.710 familias” (Duque y Pastrana, 1972, en Espinoza, 1998).
En opinión de Dubet et al (1989) durante los años 60 las luchas de los pobladores se mezclan con la
política nacional populista de la promoción popular. La ideología y las organizaciones preconizadas
por el Estado dieron lugar a una demanda que la sociedad no podía absorber. Sobre esta frustración
se insertó la influencia de los partidos de izquierda que hasta entonces, habían concentrado
sus esfuerzos en el dominio sindical, en gran medida descuidando la acción comunitaria de las
poblaciones. Con la promoción popular de la democracia cristiana la izquierda no alcanzaba el
apoyo de un sector que le parecía naturalmente adquirido, por lo que decidió cambiar de estrategia,
reconociendo, por un lado, las iniciativas del Gobierno en favor del sector popular, mientras que
por otro, se concentró en radicalizar la acción de las organizaciones comunitarias y sobre todo
de organizar la acción reivindicativa de quienes no se habían podido beneficiar con las políticas
públicas. Es en este contexto en donde aparece el nombre de “campamento” asociado a una carga
ideológica de lógica paramilitar. Campamento, como denominación asociada a la lucha de clases
que se estaba iniciando.
Durante el gobierno del Frente Popular las tomas de terreno continuaron a un ritmo que sobrepasó
las programaciones o planificaciones dictadas para el crecimiento urbano y dejando obsoletos
los planos reguladores de las respectivas municipalidades. Sólo la fuerte intervención militar de
septiembre de 1973, que culminó con una dictadura, fue capaz de reducir la lucha reivindicativa
habitacional.

Fuente: Sepúlveda, 1998.

Teniendo por objetivos el incentivar el ahorro El supuesto era que cada línea correspondía
popular para la vivienda, así como el disminuir a la capacidad de pago de las familias.
R es e ñ a H is t ó r ic a

y unificar la heterogeneidad de los programas


habitacionales del sector público, y canalizar la Las tres primeras líneas (sitio demarcado,
producción de servicios habitacionales a través sitio urbanizado y sitio con caseta sanitaria)
de un número limitado de planes claramente corresponden a la llamada operación sitio.
identificados, es que el gobierno DC crea el Aguirre y Rabi indican que
Plan de Ahorro Popular. El Plan, que se describe
El plan era que la CORVI comprara o
en el acápite 5.1, contemplaba cinco líneas de expropiara el terreno, la COU instalara el
acción por parte de la CORVI que iban desde la equipamiento comunitario, redes de elec-
provisión de un sitio demarcado sin urbanización tricidad, gas, agua potable, alcantarillado y
(llamado popularmente “operación tiza”) hasta un pavimentación. Luego, la CORVI, construiría
departamento de 45 m2 aproximadamente. las viviendas. La asignación de las mismas
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 137

y el pago de los dividendos sería función de Mario Suárez señala que


la CORHABIT. Si la producción del Ministerio
era organizada en forma consecutiva, cada La formulación del Plan 20.000/70, o
organismo dependería de otro para la Autofabricación (...) en síntesis, pretendía:
ejecución de sus funciones. La Dirección - Ampliar la participación del autoconstructor
General de Planificación y Presupuesto era la a las etapas de fabricación de los elementos
autoridad máxima sobre las corporaciones. que constituyen la vivienda, para rebajar aún
(Aguirre y Rabi, 2001, p.181) más el costo final del producto.
El apartado 5.6 muestra imágenes arquitec- - Reemplazar el concepto de vivienda
tónicas del Plan de Ahorro Popular, en donde completa y definitiva para unos pocos, por
se aprecia la marcada influencia de la actividad el de vivienda definitiva por etapas para
tipificadora de la CORVI. Los edificios 1010 muchos, racionando los limitados recursos
económicos, técnicos y humanos de modo
y 1020 construidos a lo largo del país, se
de hacer posible la entrega de una solución
constituyen hasta nuestros días en símbolos del
habitacional parcial, progresiva, al mayor
patrimonio arquitectónico de la década de 1960. número de los afectados por el déficit
Los acápites 5.2 y 5.6 dan cuenta de habitacional.
la operación sitio. El primero, a través de la - Ofrecer un objetivo de reemplazo para los
descripción del programa; mientras que el grupos autoconstructores, que después de
segundo mostrando sus imágenes. La operación conseguida la vivienda tienden a la diso-
sitio fue uno de los programas más emblemáticos lución, perdiéndose definitivamente para la
de este gobierno y a su vez, el más objetado. La comunidad la organización, el adiestramiento
y la experiencia tan duramente conseguidas.
interrupción de la inversión programada para una
segunda etapa que consolidaría la infraestructura El objetivo de reemplazo estaría constituido
sanitaria, convirtió a las poblaciones construidas por las fábricas instaladas en las poblaciones,
a través de la línea 1 en grandes cloacas, puesto que permitirían la autofabricación de los ele-
que contemplaron una solución “provisoria” con mentos necesarios para la auto-construcción
y que posteriormente pasarían a propiedad
pozo negro, que duró en el mejor de los casos 10
del grupo bajo el compromiso de que éste
años. Un ejemplo de ello es la población Laguna seguiría produciendo elementos y partes para
Poniente, que habitada en 1968-1969, doce otros autoconstructores, constituyéndose así
años después, aún tenía esta precaria solución en fuentes de trabajo permanente (Suárez,
como sistema de eliminación de excretas (ver 1983, p. 186-187).
punto 5.6b).
En el apartado 5.6d se muestra el conjunto
El apartado 5.6c muestra la Remodelación Villa Perú construido en la comuna de La Florida,
San Borja, como ejemplo de una línea de bajo este programa.
intervención urbana: las sociedades mixtas.
A lo largo del sexenio, la experiencia
acumulada con el programa de operación sitio
llevó al diagnóstico de que no sólo era necesaria la
provisión de vivienda, también era necesario dotar
a los beneficiarios de capacidades económicas y
sociales. La respuesta fue el Programa de Auto-
fabricación, también llamado Plan 20.000/70, que
se describe en el acápite 5.6d a continuación. El
R es e ñ a H is t ó r ic a
programa buscó ofrecer importante cobertura de
soluciones habitacionales, junto con fortalecer la
actividad comunitaria, la que según la práctica,
una vez conseguida la vivienda, se disolvía. A
su vez se buscó dar continuidad laboral a los
autoconstructores.
138 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Salvador Allende Gossen


En los planteamientos programáticos del y en sus manifestaciones, tales como
gobierno de la Unidad Popular, la noción de la dependencia externa creciente, la
concentración de la propiedad y el ingreso,
déficit habitacional adquirió carácter de denuncia
la existencia de grandes masas fuera del
del sistema (Palma y Sanfuentes, 1979). sistema y la concentración urbana (Palma y
Este gobierno, que tenía la decisión política Sanfuentes, 1979, p. 43).
de un cambio social profundo, se consideraba Se consideró que hasta 1970 la vivienda
en la obligación de eliminar el déficit habitacional había sido considerada como “mercancía”,
en un plazo prudente y sin pretender recuperar permitiéndose que la actividad constructiva
el costo que le significaba la construcción de las actuara guiada por el lucro (Palma y Sanfuentes).
unidades (Haramoto, 1983).
El gobierno de Allende cambió la noción
CORVI estimó que el déficit habitacional habitacional señalando que la vivienda era un
ascendía a las 592.324 viviendas, a diciembre de derecho de todas las familias.
1970, agregando que “sólo en el decenio 60-70 el El programa de Frei Montalva ya había
déficit aumentó en 210.000 viviendas”2 (CORVI, señalado que
1972, p. 40)3.
la vivienda es un bien de primera necesidad,
El documento CORVI señala que al que tiene derecho cada familia. En
consecuencia, la vivienda debe estar al
La lucha proletaria, organizada desde los alcance de todo grupo familiar, cualquiera
albores del presente siglo, ha tenido como sea su nivel económico4.
una de sus banderas de lucha reivindicativas
el problema de la vivienda de interés social. Con Allende este concepto se radicalizó,
(...) A pesar que los gobiernos sucesivos señalándose que
no han representado a las masas, o la han
utilizado para defender los intereses de la vivienda es un derecho irrenunciable y es
la oligarquía y el imperialismo, han tenido obligación del Estado proporcionar vivienda
a su pueblo y ella no puede ser objeto de
que responder de algún modo concreto a
lucro5.
la aspiración legítima de los más amplios
sectores por la vivienda. En 1971, el Ministerio de Vivienda y Urbanis-
Todo esto ha ido decantando una profusa mo, en su documento Fundamentos y Estructura
legislación y una conciencia del problema en
del Plan Habitacional6 indicó además, que
la mayoría nacional.
(...) [El] sexenio 64-70 se caracteriza por la “la vivienda puede ser un instrumento pode-
búsqueda de soluciones masivas, prolon- roso para acelerar y facilitar el desarrollo de
gando hacia los sectores populares las los valores humanos y sociales”.
políticas financieras de ahorro y préstamo
Raposo indica que en este período, junto con
con el sistema de Planes de Ahorro Popular
(P.A.P). Al no cambiarse las estructuras de colocarse el objetivo de “que cada familia llegue
ingresos de los sectores populares, estos a ser propietaria de su casa”, el gobierno también
carecieron de posibilidades reales de ahorro propuso diversas medidas (ver Recuadro 10),
y por tal motivo no tuvieron acceso masivo a entre las que se destaca
las soluciones que el sistema previó. revertir las tendencias segregativas hacia
El diagnóstico fue que el déficit habitacional las periferias urbanas con que se decide
R e s eñ a His t ó r i c a

la localización de las viviendas populares,


era una expresión más de las condiciones en mediante acciones orientadas a la remodelación
que operaba el desarrollo capitalista en el país de las ciudades y barrios sin expulsar a los
(Raposo, 2001b) residentes (Raposo, 2001b, p.133).

2
Se hace notar sin embargo que esta cifra proviene de la diferencia de 382.932 viviendas deficitarias en 1960 y las 592.324 en 1970. Sin
embargo, según CORVI, 1963 el déficit habitacional en 1960 se situaba alrededor de las 454.000 viviendas.
3
Se identificó además el déficit de servicios de urbanización: AGUA POTABLE, metros lineales de redes, 4.2 millones; ALCANTARILLADO,
metros lineales de colectores, 6.4 millones; PAVIMENTACIÓN DE CALZADAS, metros cuadrados, 43,3 millones; PAVIMENTACIÓN DE
ACERAS, metros cuadrados, 14,3 millones; PAVIMENTACIÓN DE SOLERAS, metros lineales, 8.8 millones (CORVI, 1972, p.40).
4
Ministro de Obras Públicas, 1964, en Haramoto, 1983, p. 92.
5
MINVU (1971). Fundamentos y estructura del Plan Habitacional citado en Haramoto, 1983, p. 101.
6
MINVU (1971). Op. cit. en Haramoto, 1983, p. 101.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 139

Al respecto MINVU 19717 había señalado Ejemplo de estas medidas son las Sociedades
que Mixtas y los Planes Seccionales elaborados por
Las viviendas se relacionarán, en conjuntos CORMU (ver Recuadro 11).
residenciales homogéneos, tendiendo a con- Respecto de los principios objetivos y
formar un nuevo concepto para el desarrollo
definiciones de la política habitacional, MINVU
de nuestra ciudades, rompiendo el esquema
de la estratificación clasista, que se expresa 19718 también señaló lo siguiente:
en una sectorización inorgánica, y privativa La política de vivienda se apoya
de la ciudad, con los vicios inherentes a una fundamentalmente en la concepción
injusta y desproporcionada repartición de los unitaria del uso del suelo, la vivienda y su
recursos urbanos de equipamiento; áreas equipamiento doméstico.
verdes, movilización; fuentes de trabajo, El equipamiento social es atendido como
etc.. relación dinámica entre las acciones
El suelo urbano destinado a la satisfacción planificadas para lograr la integración del
de necesidades sociales y habitacionales, poblador a una vida rica en contenidos
debe administrarse en función de tan humanos, políticos y sociales y los edificios
importantes requerimientos, al margen de la y espacios.
comercialización y una plusvalía perniciosa
y limitativa de las posibilidades del Estado, Así planteada, la solución habitacional
para la consecución de sus propósitos en el propuesta “era de carácter integral, es decir,
Sector Vivienda. preveía la entrega de una vivienda sólida,
definitiva, y no de respuestas progresivas o de
emergencia” (Palma y Sanfuentes, 1979).

Recuadro Materias habitacionales en las 40 medidas de la propuesta


10 de gobierno del Presidente Salvador Allende Gossen
Una primera imagen de las preocupaciones de la Unidad Popular en materias habitacionales es la
que se enuncia en la lista de las 40 primeras medidas del Gobierno. Varias de ellas apuntan a aliviar
la penuria de vivienda e introducir más equidad en la situación habitacional y condiciones de vida
residencial de los sectores populares, en especial la de los estratos socio-económicos pobres de la
sociedad:
N° 16. Consultorio materno-infantil es su población.
N° 19. Casa, luz, agua potable para todos. (Plan de Emergencia para construcción rápida de
viviendas y garantías de luz y agua por manzana).
N° 20. No más cuotas CORVI reajustables.
N° 21. Arriendos a precio fijo (10% de la renta familiar como máximo para el pago de arriendos y
dividendos. Supresión inmediata de los derechos de llave).
N° 22. Sitios eriazos: NO / Poblaciones: SI (destinación de todos los sitos eriazos fiscales,
semifiscales y municipales a la construcción).
N° 23. Contribuciones sólo a las mansiones (liberación de pago de contribuciones a la casa
habitación hasta un máximo de 80m2, donde vive permanentemente el propietario y no sea
de lujo o de balneario). R e s eñ a His t ó r i c a
N° 36. Trabajo para todos (nuevas fuentes de trabajo con los planes de Obras Públicas y
Viviendas...).
N° 37. Disolución del Grupo Móvil (garantías de orden en los barrios y poblaciones y la seguridad de
las personas mediante el cumplimiento de las funciones esencialmente policiales).
N° 38. Consultorios judiciales en su población.
Fuente: Raposo, Alfonso, 2001b, págs. 133 - 134.

7
MINVU, 1971. Op. cit. en Haramoto, 1983, p.101
8
MINVU, 1971. Op. cit. en Haramoto, 1983, p.101
140 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

El MINVU en su documento de formulación (...) igual cosa ocurría con las disposiciones
de la política habitacional señala que se descarta vigentes sobre postulación y asignación de
el Plan de Ahorro Popular9 porque viviendas, en donde predominaba un criterio
económico en vez de un criterio social10.
la capacidad de pago era un elemento
determinante en la obtención de una vivienda

Recuadro
11 El rol de la CORMU en el gobierno de la Unidad Popular

CORMU, 1971 en la Revista AUCA 23 señala lo siguiente:


Al MINVU (Ministerio de Vivienda y Urbanismo) le corresponde establecer las líneas de acción del
Sector Vivienda enmarcadas en una política global socio-económica del Gobierno.
Estas líneas de acción se refieren a:
1. Políticas de Desarrollo Urbano que den la estructura espacial adecuada al desarrollo socio-
económico.
2. Política Habitacional que incluye construcción, conservación y mejoramiento del stock de
vivienda.
3. Política de Equipamiento.
4. Política de Infraestructura Urbana.
Lo anterior se traduce en planes y programas nacionales, regionales y locales que originan proyectos
y que deben ser ejecutados a través de las Corporaciones que conforman MINVU: Corvi, Corhabit,
Cormu y Cou.
(...) La labor desarrollada por CORMU desde su creación ha sido fundamentalmente de Remodelación
Urbana dirigida a satisfacer la demanda de estratos socio-económicos de nivel medio y alto.
(Remodelación San Borja) y a la creación de sociedades mixtas destinadas a realizar proyectos de
equipamiento.
Actualmente toda la acción de CORMU a través de sus líneas de Remodelación, Rehabilitación,
Densificación, etc., está orientada a satisfacer la demanda de los sectores socio-económicos más
postergados.
Como programa de emergencia, CORMU ha debido solucionar fundamentalmente durante el año 1971
el problema habitacional de esos sectores, cuya urgencia se ha manifestado a través de las “tomas”
masivas de terrenos originando las soluciones habitacionales denominadas “Campamentos”.
En los próximos años esta labor seguirá abordándose parcialmente por CORMU, dando prioridad a
aquellos proyectos que refuercen el objetivo para el cual fue creada, cual es el mejoramiento urbano.
Estos proyectos deben tender a crear una Estructura Urbana a través de elementos básicos como
valorización de lugares de encuentro, creación de barrios con programas de densificación, integración
de estratos socio-económicos y jerarquización de vías de circulación.
Raposo, 2001b, p. 135 agrega que
Re s e ñ a H i st ó r i c a

CORMU ha de ampliar y profundizar su acción para lo cual se modifica su organigrama


incorporando un Departamento de Planificación y un Departamento de Ejecución, creándose
además Delegaciones Regionales en Arica, Antofagasta, Concepción y Punta Arenas. De otra
parte, ha de reorientar su labor abriendo nuevas líneas de renovación urbana mediante la formación
de Sociedades Mixtas con municipalidades y convenios con instituciones (Ejército, Fuerza Aérea,
INDAP, ETC y otras). Se trata de revertir las tendencias de localización periférica y segregación
espacial de la vivienda social y reposicionar el espacio de reproducción de los sectores populares
en las áreas pericentrales e intermedias de la ciudad, proveyendo al propio tiempo, en el conjunto

9
Esto sólo para los sectores de menores ingresos, puesto que siguió operando para los grupos medios y altos hasta 1977, como se verá
más adelante.
10
MINVU (1972) Política habitacional del gobierno popular. Editorial Universitaria, Santiago, 1972, citado por Palma y Sanfuentes, p. 43.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 141

del ámbito urbano, equipamientos tales como restoranes populares, lavanderías, centros sociales,
jardines infantiles, dotaciones de lugares de esparcimiento masivo popular y de núcleos de
abastecimiento populares (supermercados en convenio con la DINAC). Ejemplos habitacionales
de CORMU en Santiago fueron: los Conjuntos habitacionales “Compañero Ministro Carlos
Cortes” en la comuna de Las Condes y “Alcides Leal” en la comuna de La Reina, la Remodelación
Mapocho - Bulnes en la comuna de Santiago, la Remodelación Polígono de Tiro en la comuna de
Recoleta (ex - Conchalí) y otras. Paralelamente se prosiguió con el desarrollo de las Sociedades
Mixtas con municipalidades y otras entidades.

Otra medida fue la supresión de los tomas de terreno fueron la forma predominante
programas de autoconstrucción del gobierno de acceso a la vivienda durante este período.
anterior. MINVU, 197111 señala que Palma y Sanfuentes agregan que estas
la autoconstrucción implica una discrimi-
“tomas” eran de sitios eriazos, pero también de
nación en contra de los sectores de más soluciones habitacionales semi-terminadas y aún
bajos ingresos, por cuanto la vivienda de conjuntos habitacionales.
producida por este sistema es de inferior
El MINVU13 explicaba que
calidad y de mayor costo que la vivienda
producida por una empresa especializada; Se presentó el hecho de la ocupación masiva
y el sistema, además, implica una mayor de viviendas en forma ilegal, lo que enervó
explotación de los trabajadores, al crearles la atención racional de los compromisos
una doble ocupación. Desde el punto de vista adquiridos a favor de postulantes que
económico, el sistema de autoconstrucción cumplieron con la totalidad de los requisitos
no provoca ningún impacto sobre la cesantía, exigidos, compromisos éstos que hubieron
al no generar nuevas fuentes de empleo y la de ser diferidos a futuro y, que aun, obligaron
actividad se desarrolla a niveles muy bajos a distraer gran parte de la actividad de la
de productividad. institución en su regulación.

Al respecto, el gobierno de Allende le otorgó La respuesta gubernamental a las tomas de


al sector construcción un rol protagónico en terreno fue en dos direcciones. Por una parte se
la reactivación económica y la absorción del formuló el Plan de Emergencia 70 - 71, que entre
desempleo. sus objetivos tuvo la atención preferentemente a
estos sectores por parte de la CORVI. El Plan se
Palma y Sanfuentes indican que
planteó la meta de iniciar 83.000 viviendas y la
el sector vivienda, era considerado como dotar de servicios de infraestructura sanitaria a
uno de los que disponía de una mayor 124.000 sitios (Raposo, 2001b).
capacidad ociosa para elevar la producción.
Además cumplía con el requisito de emplear En segundo lugar, en 1971, cuando las tomas
grandes contingentes de mano de obra, de terreno continuaron, el Presidente Allende
especialmente obrera, lo que permitía reducir envió un Mensaje al Congreso, en el que proponía
la desocupación y, por ende, redistribuir el
una ley que reprimiera las ocupaciones ilegales
ingreso (Palma y Sanfuentes, 1979, p. 44).
de inmuebles
La formulación de los planes habitacionales “es bien sabido que los problemas sociales
de la Unidad Popular estuvieron fuertemente no se resuelven con el fácil recurso de la
influenciados por los procesos de tomas de represión” y “...la experiencia ha demostrado
terreno que se habían agudizado en la segunda que no siempre esas ocupaciones pueden
Re s e ñ a H i st ó r i c a
mitad del año 1970 (Ver Recuadro 9). atribuirse a una exasperación frente a
la necesidad, que lleva a sus autores
Fadda y Ducci12 dan cuenta que hasta 1968 incluso a tomar casas ya destinadas
las ocupaciones ilegales fueron menos de 10 por a otros trabajadores. Con frecuencia,
año, mientras que en 1970 esta cifra aumentó tales ocupaciones aparecen alentadas u
a más de 220. Espinoza (1998) señala que las organizadas por personas inescrupulosas,

11
MINVU, 1971 op.cit. en Haramoto, 1983, p.102
12
Fadda y Ducci, 1993, en Rojas, 1999.
13
MINVU, 1972 op.cit. citado en Palma y Sanfuentes, 1979, p. 45.
142 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

interesadas en traer dificultades a la política contratos tripartitos con la concurrencia de la


habitacional y social del gobierno y aún CUT (Confederación Única de Trabajadores),
por elementos movidos por ánimo de Gobierno y empresarios. Plantea también
enriquecimiento, verdaderos especuladores el gobierno su disposición a perfeccionar
con la miseria ajena. La mayor parte de la aplicabilidad al sector construcción, de
las dificultades duraderas son creadas, las leyes relativas a la inamovilidad laboral
precisamente por dichos individuos, cuando y la conveniencia de constituir un fondo
actúan como promotores o cabecillas de las de desempleo que permita entregarles
usurpaciones”14. un ingreso estable a las trabajadores de
la construcción cubriendo los períodos
En un memorando de fecha 25 de marzo de intermedios entre inicio y término de
1971 dirigida al Sr. Arsenio Alcalde, en respuesta obras16.
a las preocupaciones presentadas por la Cámara
Chilena de la Construcción, el Presidente Allende Alfonso Raposo da cuenta que luego que
señala el gobierno planteara su Plan de Emergencia,
Con respecto a las ocupaciones ilegales la respuesta de la CCHC fue la propuesta de
de terrenos y obras en ejecución por lineamientos generales de un Plan Habitacional
parte de pobladores el gobierno asume para el período 1971-1981, que no tuvo acogida
su responsabilidad con respecto a gubernamental.
normalización de la situación producida y la
previsión de acontecimientos futuros15. Junto con combatir el déficit habitacional, el
Plan planteado por la Unidad Popular se propuso
Este memorando constituyó una de las también un “aumento de la producción (‘‘la batalla
respuestas del gobierno a la preocupación de la producción”) y (..) un programa de acciones
expresada por la Cámara Chilena de la de corto plazo orientando a la reactivación
Construcción (CCHC), en representación del económica, en especial del sector industrial”
sector privado, que demandaba una definición (Raposo, 2001b, p. 136). El diagnóstico del Plan
oficial frente al sector. consideró lo siguiente:
Entre otras cosas, el Presidente Allende - Los déficit cuantiosos ya señalados.
señaló en este comunicado - Cesantía altísima entre la masa obrera de
construcción (sólo en Santiago más de
Respecto del rol de la empresa privada, 30.000 cesantes).
manifiesta el gobierno su compromiso con
- Producción de materiales anárquica, con
la realización de un Programa Básico de
enormes existencias en algunas industrias
construcciones habitacionales públicas.
y sub-utilización generalizada de la
Reafirma su propósito de generar un área
capacidad instalada.
estatal de la construcción, garantizando al
propio tiempo la existencia de un sector - Paralización del sector industrial de
de Empresas Constructoras privadas a las prefabricación de viviendas.
cuales se le reconoce un rol en la ejecución - Paralización del medio profesional.
de los programas de vivienda y una
- Desconfianza del sector empresarial, ligado
participación de acuerdo a sus capacidades
a la construcción, hacia el Gobierno.
técnicas y posibilidades de movilización de
ahorros y financiamientos (...). - Enorme presión de las masas en torno a
la obtención de viviendas, canalizada a
Respecto a las relaciones laborales en el través de cuerpos organizados (campa-
Sector (...) se espera establecer un sistema
Re s e ñ a H i st ó r i c a

mentos, comandos de pobladores, etc.)


unificado nacional o convenios provinciales y con gestiones de hecho consumado,
orientados a establecer contratos de trabajo tales como tomas de terreno, edificios,
que permitan dar estabilidad a las acuerdos. construcciones, etc. (CORVI, 1972, p. 43).
Para efectos de las concertaciones colec-
tivas se plantea también un sistema de

14
Mensaje del ejecutivo con el que se inició un proyecto de ley que sanciona las ocupaciones ilegales de inmuebles, sesión 34 del 8 de febrero
de 1971, pp. 2003-2004 en Palma y Santuentes, 1979, p. 45.
15
Memorando del Presidente Salvador Allende de fecha 25 de marzo de 1971 dirigida al Sr. Arsenio Alcalde, citado en Raposo, 2001b, p. 138.
16
Allende, 1971, op. cit. citado en Raposo, 2001b, p. 136.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 143

Desde esta perspectiva, Raposo señala que cantidad de 61.000 viviendas iniciadas ese mismo
la propuesta de la CCHC fue considerada por año. Arellano (1976) estima en 76.000 las viviendas
el Gobierno de “carácter sectorialista centrada iniciadas en 1971, según boletines de edificación
en consideraciones circunscritas al déficit del INE.
habitacional”, y que no tomó en consideración
Olga Mercado (1977), utilizando como
“materias tales como: la desocupación, la
fuentes a MINVU, INE y al Colegio de Arquitectos
subutilización de la capacidad instalada, la
sitúa la cifra en 66.027 viviendas construidas17.
regionalización de las inversiones, las relaciones
Esta autora, en su documento “El problema
con la fuerza de trabajo y otros aspectos”
habitacional en Chile, Evolución a partir del año
(Raposo, 2001b, p. 136).
1952”, ofrece un panorama de lo construido entre
La producción habitacional de este período 1952 y 1976. En el Gráfico 14 a continuación
es objeto de especial controversia. Si bien no ofrecemos una reproducción de estos datos,
se alcanzaron las metas planteadas, según el que en sus grandes tendencias coincide con el
Segundo Mensaje del Presidente Allende ante el gráfico CORVI en el decenio 60-70, publicado por
Congreso Pleno, en 1971 sólo el sector público CORVI en la revista AUCA 23 de 1972.
inició 73.000 viviendas. Según CORVI, el sector
De todas formas se hace notar que
privado inició ese mismo año cerca de 7 mil
independientemente de la cifra exacta, el nivel de
viviendas. (CORVI, 1972).
producción habitacional alcanzado el año 1971,
El Departamento de Economía de la no fue repetido en el país, hasta la década de
Universidad de Chile, basado en informes de la 1990, con los gobiernos de la Concertación.
Cámara Chilena de la Construcción, consigna la

Gráfico 14
Viviendas construidas anualmente. Años 1952 - 1976

Re s e ñ a H i st ó r i c a

Fuente: Mercado, 1977. Cuadro N° 12, p. 49 y Cuadro N° 13, p. 50.


Nota: Hasta 1959 el dato no distingue las viviendas construidas por el sector público o privado, así que la cifra corresponde al total de
viviendas.

17
El tema no es menor, se hace notar que las otras cifras corresponden a “viviendas iniciadas”, mientras que el dato ofrecido por Mercado
se refiere a viviendas “construidas”. Suponemos que esta cifra se acerca más a las viviendas terminadas.
144 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

En su momento las instituciones involucradas En una autoevalación de la situación realizada


realizaron su propio “mea culpa” por no alcanzar por el departamento de Ejecución de la CORVI20
las metas propuestas. Es así que según MINVU, se destacó
197218 algunas razones por las cuales no se
el severo desequilibrio que representa la
alcanzaron las metas planteadas en 1971 carga de trabajo entregada con respecto al
fueron, “el retardo de la puesta en marcha tamaño y estructura de la organización, lo
de los programas”; licitaciones en donde se que impide lograr un manejo administrativo
presentaban “escaso número de empresas racional. Se hace ver también la inadecuación
con ofertas con un costo muy superior a los del manejo financiero con respecto a los
determinados en el presupuesto oficial (...), lo presupuestos de obras y las posibilidades
que obligaba a rechazarlas para recomenzar el de programación y control. Se señala,
proceso posteriormente”. además, falta de organización necesaria
para desarrollar una política de adquisición
En opinión de Eduardo Rojas al declarar de insumos y equipos que permita una
la vivienda como un derecho, el Gobierno de programación eficiente de entregas, de
la Unidad Popular amplió la responsabilidad manejo de cuantías y especificaciones de
gubernamental y en consecuencia, los stocks. Al mismo tiempo se observan
discrepancias salariales con el tarifado del
durante los primeros años de la década del Convenio Nacional de la Construcción. A
setenta se realizaron esfuerzos significativos esto se añade la percepción de severas
para entregar viviendas a través de proyectos limitaciones y debilidades de la organización
públicos. Este esfuerzo copó la capacidad interna, expresadas en el desdibujamiento
institucional y financiera del gobierno y puso de la jerarquización y unidad del mando.
a prueba la capacidad de la industria de la
construcción (Rojas, 1999). En mayo de 1972, en el contexto de unas
jornadas de evaluación interna de la CORVI, la
En esta línea argumental, en la VIEXPO19 de
CCHC21
1972 se señaló que
presentó un cuadro de observaciones en
no es posible mantener o aumentar el ritmo
que se hace ver las preocupaciones de
de construcción de viviendas del Plan 1971
las empresas constructoras con respecto
sin distorsionar la economía o debilitar otros
al desarrollo de los programas públicos
sectores de la producción. La experiencia
habitacionales. Señalan las debilidades de
ha demostrado que en alrededor de 60.000
la productividad laboral, la indefinición de
viviendas anuales se produce el “techo”
programaciones de mediano y largo plazo
o tope de la capacidad instalada actual
que permita a las empresas constructoras
de producción de materiales (VIEXPO en
privadas e industrias de materiales de
Haramoto, 1983, p. 106).
construcción saber a que atenerse.
Los problemas encontrados fueron tanto de Manifiestan también sus preocupaciones
orden institucional como de mercado. Respecto por el desabastecimiento de algunos mate-
de la Institucionalidad del período, Raposo riales y su disconformidad con algunas de
las modalidades de contratación para la
(2001b, p. 134) señala que
ejecución de obras.
Para su accionar, el gobierno de la Unidad
Popular, no obstante considerar crítica- En opinión de Hidalgo (2000)
mente el aparato institucional heredado, el término brusco del mandato de la Unidad
opera básicamente con las mismas Popular, que daría paso a la dictadura militar,
entidades administrativas creadas durante no permite establecer mayores proyecciones
Re s e ñ a H i st ó r i c a

el gobierno anterior. Estas instituciones, de estos años de la política habitacional;


MINVU y las cuatro corporaciones: CORMU, sólo se puede apuntar que se planteó un
COU, CORHABIT y CORVI, habrán, sin ambicioso programa de construcción de
embargo, de reorientar substantivamente viviendas que no correspondía a la capacidad
su labor, llegándose a incorporar en ellos real de la industria de la construcción en
Departamentos de Ejecución Directa (Mensa- Chile.
jes presidenciales 1971 a 1973).

18
MINVU (1972), Política habitacional del gobierno popular..., citado por Haramoto, 1983, p. 106.
19
Encuentro y Exposición Internacional de la Vivienda realizada en Santiago de Chile en septiembre de 1972.
20
Informe del 25 de septiembre de 1972, citado en Raposo, 2001b, p. 138.
21
21 Jornada de Labor CORVI 1972, en Raposo, 2001b, p. 138.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 145

Figuerola y Lavados (1983: 165) opinan que En opinión de Figuerola y Lavados, si bien
el déficit habitacional que caracterizaba al país Allende focalizó bien la inversión, concentrándose
por estos años no es posible adjudicarlo a las en los sectores de menores recursos
políticas aplicadas. Gran parte del déficit los problemas económicos globales por las
se originó en la escasez de recursos para que atravesaba el país, impidieron que se
dedicar a la construcción habitacional y concretara un verdadero mejoramiento de
en el fuerte incremento de las necesidades las condiciones habitacionales de dichos
de viviendas urbanas, generada por la sectores (Figuerola y Lavados, 1983: 164-
emigración campo-ciudad y la incorporación 165).
a la actividad económica nacional urbana de
Los programas reseñados en este período
un gran sector poblacional, que antes estaba
marginado de él. Las políticas habitacionales son dos:
de los diferentes gobiernos estuvieron bien El Plan de Emergencia de 1971, ya comen-
orientadas, en el sentido de estar dirigidas
tado, que se describe en el apartado 5.4 y cuyas
hacia los sectores más necesitados del país
a quienes no se les regalaron completamente imágenes se muestran en el acápite 5.6e. Al
las viviendas, sino que se les entregó respecto se destacan los nuevos prototipos
tratando de fomentar los esfuerzos de ahorro arquitectónicos, tales como los colectivos 1040
y de responsabilidad familiar. y 1050. Así mismo, se da cuenta de la labor
implementada en la planta KPD.
Si bien los programas habitacionales tuvieron
aciertos, existieron muchas dificultades que estos El segundo programa corresponde al Pro-
programas no fueron capaces de solucionar, y grama Habitacional 1972-1973, que, además de
muchas deficiencias tanto en su formulación construcción de vivienda social, contemplaba
como es su aplicación, que generaron problemas remodelación y rehabilitación urbana, equipa-
adicionales. miento social, relleno urbano y mejoramiento de
poblaciones. Este programa se describe en el
Lo primero que llama la atención al
apartado 5.5. El acápite 5.6f muestra dos ejem-
analizar las políticas aplicadas fue la falta de
plos de este programa, la Población Santa Anita
consistencia entre las metas planteadas y los
de Lo Prado y la Población Pozos Areneros de
recursos disponibles. En su gran mayoría, los
San Miguel.
programas propuestos necesitaban para su
ejecución una cantidad de recursos que no
estaban disponibles. (...) El interés por tratar
de cumplir metas cuantitativas, a pesar que los
recursos no resultaban suficientes, obligaba a
saltarse prioridades formuladas en el plan. Como
resultado de esta inconsistencia, se llegó a utilizar
los recursos estatales para entregar soluciones
habitacionales muy diferentes a pobladores
con características familiares, de ahorro e
ingresos muy similares. (...) Esta misma falta de
concordancia entre los programas y las políticas
aplicadas impidió un mejor aprovechamiento de
los recursos destinados al sector, en el sentido Re s e ñ a H i st ó r i c a
de formular pautas generales de construcción
habitacional, que tomaran en consideración las
necesidades insatisfechas que dan origen al
déficit habitacional. Es así como los estándares
habitacionales del país no se habían adecuado a
esta realidad. Por ejemplo, entre 1960 y 1973 la
superficie promedio de las viviendas entregadas
por el sector público supera los 50 m2. (Figuerola
y Lavados, 1983: 165-166).
Ficha Técnica de los Programas
Los programas del período
de participación popular
1964 - 1973

Ficha Técnica

de los Programas
148 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

5.1 Programa Plan de Ahorro Popular. (PAP)

Año Inicio 1967 DS N° 553 (26.09.67).

Gobiernos Eduardo Frei M.

Usuarios Cubría las necesidades grupos de bajos ingresos.


Los cinco planes básicos del Plan de Ahorro Popular dicen relación con las nece-
sidades habitacionales y la capacidad económica de distintos grupos de bajos in-
gresos, es decir, de familias que perciben menos de US$ 100 al mes.
PAP 1 = 0-1/2 Sueldos Vitales.
PAP 2 = 1/2-1 Sueldos Vitales.
PAP 3 = 1-2 Sueldos Vitales.
PAP 4 = 1-2 Sueldos Vitales.
PAP 5 = 2-3 Sueldos Vitales.

Producto Las opciones presentadas recorren toda la gama desde el Plan 1 que ofrece un terre-
no semi-urbanizado con una mediagua de madera al Plan 5 que ofrece un departa-
mento urbano. (Ibid. P. 184)
PAP 1 = Operación Sitio (Línea 1).
* Demarcación de predios de 170 m2 aprox.
- Emparejamiento de sitios.
- Estacado de sitios y cierros con malla de alambre en todos los fondos y uno lateral
por cada sitio.
* Vialidad:
- Apertura, trazados de calles.
- Raya ripiado de aceras y calzadas, colocación de soleras.
* Servicios Básicos:
- Red de electricidad general y alumbrado público, sin empalme domiciliario.
- Red de agua potable y pilones cada 100 metros aprox.
- Pozo negro ejecutado por los pobladores, con letrinas administradas por el S.N.S,
mediante convenio entre pobladores y éste.
PAP 2 = Sitio urbanizado (Línea 2).
* Demarcación de predios de 170 m2 aprox.
- Emparejamiento de sitios.
- Estacado de sitios y cierros con malla de alambre en todos los fondos y uno lateral
por cada sitio.
* Vialidad:
- Apertura, trazados de calles.
- Raya ripiado de aceras y calzadas, colocación de soleras.
* Servicios Básicos:
- Red de electricidad general y alumbrado público, sin empalme domiciliario.
- Red de agua potable. No se consultan pilones ni arranque ni medidores.
Pro g r a ma s

- Red general de alcantarillados y aguas lluvias con uniones domiciliarias.


PAP 3 = Sitio urbanizado + vivienda básica 20 m2 (Línea 3).
- Línea 2
- Empalme de agua potable, luz eléctrica y conexión a la unión de alcantarillado.
- Vivienda de 20 m2 aprox. (sala dormitorio, baño, cocina con instalaciones completas
y artefactos sanitarios).
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 149

PAP 4 = Sitio urbanizado + vivienda 42 m2 (Línea 4).


- Línea 2
- Empalme de agua potable, luz eléctrica y conexión a la unión de alcantarillado.
- Vivienda de 42 m2 aprox. (dos dormitorios, sala de estar, baño y cocina con insta-
laciones completas y artefactos sanitarios).
PAP 5 = Departamento de 36 m2 (Línea 5).
- Línea 4
- Vivienda aproximada de 45 m2 en edificio colectivo.

Financiamiento El Programa de Ahorro Popular buscaba estimular el ahorro de las familias de bajos
ingresos que desean una vivienda mejor. En efecto, el plan presentaba una em-
presa conjunta del Estado y la familia por la cual los ahorros para vivienda de ésta
última recibían un efecto multiplicador a través de un sistema de préstamos fiscales.
(Fuente: Frankenhoff 1970, p.184).
Habían alternativas de préstamo para: etapas, ampliaciones, completar urbani-
zación, edificar y ampliar hasta 42 m2.
El Reglamento del Plan (acuerdo N° 09 del 20.06.1969 de CORHABIT) establece las
condiciones para cada situación:

* PAP 1.
- Ahorro inicial: 20 cuotas de ahorro.
- Mensual: 4 cuotas de ahorro durante 12 meses.

* PAP 1 Segunda Etapa.


- Mensual : 5 cuotas de ahorro, durante 15 meses.
- Se obtiene : Derecho a préstamo de 880 cuotas de ahorro, más su ahorro.

* PAP 2.
- Ahorro inicial : 20 cuotas de ahorro.
- Mensual: 4 cuotas de ahorro durante 12 meses.
- Se obtiene : Derecho a préstamo de 839 cuotas de ahorro, más su ahorro.

* PAP 3.
- Ahorro inicial : 110 cuotas de ahorro.
- Mensual: 9 cuotas de ahorro durante 24 meses.
- Se obtiene : Derecho a préstamo de 2.017 cuotas de ahorro, más su ahorro.

* PAP 4.
- Ahorro inicial : 142 cuotas de ahorro.
- Mensual:12 cuotas de ahorro durante 24 meses.
- Se obtiene : Derecho a préstamo de 2.683 cuotas de ahorro, más su ahorro.

* PAP 5.
- Ahorro inicial : 170 cuotas de ahorro.
- Mensual:15 cuotas de ahorro durante 24 meses.
Pro g r a ma s

- Se obtiene : Derecho a préstamo de 3.980 cuotas de ahorro, más su ahorro.


150 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Requisitos * Ahorro previo (en cuotas de ahorro).


* Depósito mensual según tipo de PAP.
* Préstamo: El logro de los requisitos anteriores, daba derecho a un préstamo en CA
que sumado al ahorro previo y los depósitos cubría el pago del terreno semiurba-
nizado.
* Dividendo mensual: Aproximadamente de 5 CA mensuales (hasta el 20% del
ingreso familiar).
* Plazo: 14 años, con un interés del 0,5%.

Fuente: “Vivienda Social. Reflexiones y Experiencias”. Joan Mac-Donald.


Cuadro N° 4. Síntesis Comparativa Sistemas de Provisión, pág. 143 / 317.
Chile, Dirección de Planificación del Desarrollo Urbano. Concepción, Estudios Pre-Inversional de Vivienda y Desarrollo Urbano.
Primera Etapa. Anexos.

5.2 Programa Operación Sitio.

Año Inicio 1965

Gobiernos Eduardo Frei M.

Usuarios Sectores de extrema pobreza y damnificados por los temporales del invierno de 1965
en la Zona del Gran Santiago.

Producto Primera Etapa:


* Lotes urbanos unifamiliares de 160 m2, dotados con urbanización mínima; letrina
en base a pozos negros, 1 vivienda (mediagua) de 20 m2 sin revestimiento interior, ni
piso, techo de fonolita sin cielo y equipamiento comunitario.
El primer plan proporcionaba en su etapa inicial predios unifamiliares de 160 m2 de
superficie, con cierros de malla de alambre, en conjuntos que cuentan con calles
ripiadas y soleras, redes de agua potable con pilones (1 por manzana) y redes
eléctricas de distribución y alumbrado. En casos calificados por el Servicio Social
se proporcionaba una “mediagua”, vivienda provisional de madera de 20 m2, una
alta proporción de pobladores poseían su propia “mediagua” o “mejora”, que podían
transportar hasta el sitio asignado. Si no la tenían, por lo general la adquirían en la
Fundación de Viviendas Hogar de Cristo, entidad privada de beneficencia que las
producía a escala industrial y las vendían sin utilidades (Fuente: Labadía, 1973 p. 24).
En esta primera etapa no existían instalaciones de alcantarillado. Por ello los servicios
higiénicos se reducían a una letrina cuyo pozo debía abrir el interesado y cuya
estructura complementaria podía obtenerse con facilidades de pago en el Servicio
Nacional de Salud (Ibid).
Como equipamiento comunitario, el programa comprendía escuelas provisionales o
definitivas, centros comunitarios y locales comerciales. Cada proyecto consultaba
Pro g r a m as

los trazados definitivos de las avenidas, calles y pasajes así como las áreas libres y
las reservas para el equipamiento comunitario total y para otros usos del suelo, de
acuerdo a los planos seccionales reguladores establecidos (Ibid).
Los predios en que se desarrollaban los proyectos debían estar bien ubicados
respecto al resto de la ciudad y adecuadamente conectados a ella.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 151

Segunda Etapa:
* Se complementaba la urbanización: se instalaban los arranques y medidores de
electricidad y de agua, se construía la red de alcantarillado y las uniones domiciliarias
y se completaba el pavimento de aceras y calzadas. (Fuente: Ibid, p. 24).
El Programa “Operación Sitio” se planteó secundado por la concurrencia de otros tres
programas complementarios:
* Programa de Autoconstrucción.
* Programa de Equipamiento Comunitario
* Plan de Ahorro Popular (PAP).
La tuición, tanto de los aspectos como organizacionales de las acciones emprendidas
estaba a cargo de la Corporación de Servicios Habitacionales:
*CORVI, dotaba el Equipamiento Básico.
*CORHABIT, proveyendo Equipamiento de nivel vecinal en poblaciones y barrios ya
consolidados y estableciendo también equipamientos mayores de alcance comunal
que quedaban bajo la tuición de instituciones o municipio.

Financiamiento El Estado a través de CORVI, adquiría los predios, elaboraba los proyectos de loteos
y encargaban las obras por licitación. La Corporación de Servicios Habitacionales
(CORHABIT) estaba a cargo de la asignación de los lotes y la administración de los
créditos de acuerdo a las directrices del Plan de Ahorro Popular (PAP).
(Fuente: “Vivienda Social. Reflexiones y Experiencia”. Joan Mc Donald, p. 273-274).

Requisitos Plan 1
En cuanto al sistema de postulación para la Operación Sitio, el postulante debía tener
en el momento de la inscripción al menos 20 “cuotas de ahorro” (aproximadamente
US$ 20 en esa época) en su Libreta del Banco del Estado.
Hecha la inscripción, el interesado debía depositar 4 cuotas mensuales durante un
año, al cabo del cual habría reunido en su cuenta 68 cuotas y obtenido con esto el
derecho a recibir un sitio semi-urbanizado.
Una vez instalado en él, debía seguir depositando 5 cuotas al mes durante 15 meses,
con lo cual su ahorro previo llegaba a 143 cuotas que le daban derecho a un préstamo
de 787 cuotas de ahorro.
Resumen Requisitos Plan 1:
* Ahorro previo 68 CA (cuotas de ahorro).
* Depósito mensual 5 CA por 15 meses = 75 CA.
* Préstamo: El logro de los requisitos anteriores, daba derecho a un préstamo de
787 CA, que sumado al ahorro previo y los depósitos, cubría el pago del terreno
semiurbanizado igual 930 CA.
* Dividendo mensual: 5 CA mensuales (hasta el 20% del ingreso familiar).
* Plazo: 14 años, con un interés del 0,5%.
Plan 2
Pro g r a m as

Exige 50 cuotas como ahorro inicial y un plazo de espera un poco mayor para
la obtención del crédito necesario para la adquisición de un predio totalmente
urbanizado (Labadía, p. 23).
Aun cuando en el plazo establecido para la deuda se pagaba el costo normal del
terreno y de las obras complementarias, había otros gastos e inversiones agregados
cuyo monto era absorbido por el Estado.
152 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Además, existía un mecanismo de bonificación que se aplicaba para que el dividendo


no sobrepasase el 20% de los ingresos familiares mensuales (Ibid, p. 27).

Observaciones Aspectos positivos:


Existió un amplio consenso que para la solución habitacional de los sectores de
extrema pobreza, esta podía ir progresando por etapas y no por partir ya en forma
acabada. Si se busca el ideal de partida, se limita el número de soluciones y se
impide el aporte de la comunidad organizada en la incorporación paulatina de nuevos
servicios. (Fuente: Puga, 1978, p. 65)
Aspectos negativos:
Consumió rápidamente importantes áreas de la periferia rural en las más importantes
ciudades metropolitanas del país. (Fuente: Ibid).
Baja densidad (120 a 150 hab/Há) y bajo rendimiento del suelo urbano, frentes
excesivos y altos porcentajes de calles, pasajes y áreas libres. (Fuente: Ibid, p. 2).

Fuente: “Políticas de vivienda social. Experiencia chilena de las últimas décadas”. Edwin Haramoto, pág. 96-97.
Doc. Trabajo Nº 17. Política de Vivienda Sectores de Menores Ingresos”. Edwin Haramoto, Sep. ‘79.
“Espacio Urbano e Ideología”. Alfonso Raposo M., pág. 130,131 y 132.

5.3 Programa Operación 20.000/70 o Auto fabricación.

Año Inicio 1970.

Gobiernos Eduardo Frei M.

Usuarios Sectores de menores ingresos.

Producto Primera Etapa:


* Vivienda básica 36 m2 por autoconstrucción en paneles, sin división interior ni
revestimiento, ni instalaciones.

Segunda Etapa:
* Terminar completamente la vivienda.

Tercera Etapa:
* Ampliación de 18 m2 completando 54 m2 en total.
El Programa se denominó Operación 20.000/70 queriendo con ello señalar un plan
nacional extraordinario de 20.000 viviendas que serían iniciadas en 1970 en 14
ciudades a lo largo del país, entre ellas, Santiago, que absorbería 13.450 unidades.
(Ibid).
El sistema consistía en la auto fabricación de viviendas mediante la instalación de
fábricas en las poblaciones, cuyo grado de concentración lo justificara y que per-
mitiera a la comunidad organizada auto fabricar los elementos necesarios para la
Pro g r a m as

autoconstrucción de sus viviendas y que posteriormente pasaría a propiedad del


grupo bajo el compromiso de que éste seguiría produciendo elementos y partes
para otros auto constructores, constituyéndose así en fuentes de trabajo perma-
nente y rebajar aún más el costo final del producto.
Se obtenía una vivienda definitiva de 36 m2.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 153

Financiamiento * Ahorro sistemático (sistema de ahorro y préstamos Estatales).


* Trabajo personal de 3 horas diarias (21 hrs. semanales).
* Asistencia técnica social y administrativa.

Requisitos Inscripción, para asignación del terreno:


* Ahorro previo mínimo 68 CA.
Primera Etapa: Autoconstrucción de Vivienda Básica de 36 m2.
* Inscripción: 17 CA.
* Préstamo de la Corporación, cancelable a largo plazo en unidades reajustables y
con un interés nominal mínimo.
* Ahorro Básico: 3 meses.
Segunda Etapa: Terminar completamente la vivienda.
* Préstamo que consolidado al de etapa anterior se cancela a largo plazo en forma
similar.
A este Plan el poblador se adhiere con un Ahorro Previo, mínimo de 68 cuotas de
ahorro exigidas para la asignación del terreno del cual es asignatario. Se integra a la
primera etapa del Plan, destinada a la auto fabricación y auto construcción de una
vivienda básica de 36 m2 de superficie mediante el depósito del ahorro de inscripción
variable según provincia (en Santiago es de 17 C.A.). Mientras completa el ahorro
básico en un plazo de 3 meses, recibe de la Corporación un préstamo que luego
cancelará a largo plazo en unidades reajustables y con un interés nominal mínimo.
Para la segunda etapa, el auto constructor que haya cumplido satisfactoriamente
con la primera etapa entra a terminar completamente su vivienda, por lo cual deberá
nuevamente completar un ahorro básico correspondiente a esta etapa.
En condiciones análogas a las de la primera etapa, recibe un préstamo que, con-
solidado al de la etapa anterior, cancela a largo plazo en forma similar a la descrita
anteriormente.
(Fuente: COHABIT / CPC 1970, s/f).

Observaciones Se ha podido comprobar que la inquietud social despertada en los pobladores por
el desafío que significa la puesta en marcha de una organización comunitaria... para
poder resolver la diversidad de problemas que plantea un programa de autocons-
trucción... se fue enfriando en la medida que el objetivo inmediato, la vivienda, se va
alcanzando.

Fuente: CORHABIT / CPC 1970, S/F.


Fuente: “Políticas de vivienda social. Experiencia chilena de las últimas décadas”. Haramoto, Edwin.
En “Vivienda social. Reflexiones y experiencias”. Corp. de Prom. Universidad de Santiago, 1983, p. 75-151. Mac Donald, Joan.

Pro g r a m as
154 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

5.4 Programa Plan de Emergencia 1971.

Año Inicio 1971.

Gobiernos Salvador Allende G.

Usuarios Atención preferente y masiva al poblador agrupado socialmente en los llamados


Campamentos, y que representan el sector de la población más postergada en esta
materia.

Producto * Sitios urbanizados.


* Mediaguas.
* Viviendas de distintas tipologías: 36, 38 y 50 m2. ( 227, 197, 132, 136, 61-N, C.O.
Esp. C-36 y C-54)
* Departamentos (1010, 1020 y especiales).
* Equipamiento Comunitario.
* Unidades Sanitarias.
Se incorporaba a los pobladores a equipos de acción que analizaban, en conjunto
a los funcionarios técnicos, el proceso de gestión de los proyectos; (solución
urbanística habitacional y de equipamiento social, combinando las determinaciones
de orden técnico-legal con sus demandas, sus aspiraciones, su particular visión de
los problemas y, especialmente, la posibilidad real de integrarse a las operaciones de
la construcción).

Financiamiento * Préstamo de la Corporación de Servicios Habitacionales, para la adquisición de


sitios disponibles y de viviendas contratadas, en construcción o terminadas durante
el año 1971.
* Se suprime la reajustabilidad de las deudas habitacionales (Ley 17.663) y no podrá
ser mayor al 10% del ingreso del grupo familiar.
* Se establece un sistema de bonificación general a los dividendos.

Requisitos Por categorías:


* Personas que formarán parte de operaciones de grupo, programadas o en
ejecución.
* Postulantes del Plan de Ahorro Popular y damnificados del sismo.
* Personas cuya postulación tenía el carácter de derecho adquirido.
* Simples postulantes.
Sólo podían postular en alguna de las categorías señaladas precedentemente, las
personas que reunían los siguientes requisitos:
* No ser dueño de ninguna vivienda y/o sitio el postulante, su cónyuge o conviviente,
ni sus hijos menores, individual o colectivamente considerados.
* Formar un grupo familiar que necesariamente debía estar constituido, al menos,
por el postulante y su cónyuge; o el postulante y su conviviente; o el postulante y
tres familiares unidos a él por vínculos de consanguinidad.
Pro g r a ma s

* Poseer un ahorro mínimo de 20 cuotas de ahorro, cuando no se trate de postulantes


inscritos en los Planes de Ahorro Popular.
* Cumplir las condiciones requeridas por el Plan de Ahorro Popular cuando se trate
de postulantes de ese sistema.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 155

Por Prelación:
Cada postulante tenía un puntaje de acuerdo a las normas que se expresan a con-
tinuación:

* Composición del núcleo familiar:


Por el o la jefa de hogar, su cónyuge o conviviente, hijos, padres, abuelos y hermanos
menores de edad: 10 puntos cada uno.
Por otros miembros del grupo familiar que la Corporación juzgue acreedores a pun-
taje: 5 puntos cada uno.
Adicionalmente, por hijos menores de 15 años o miembros del grupo familiar ma-
yores de 60 años: 5 puntos cada uno.
Mujer jefe de hogar, sin conviviente, adicionalmente: 20 puntos.

* Emergencia habitacional o urgente necesidad social, aprobada por la Corporación


de Servicios Habitacionales: 20 puntos.

* Nivel de ingresos:
Para determinar este factor se consideraba toda entrega permanente que perciba el
grupo familiar, cualquiera que sea su naturaleza o periodicidad. Este total se dividía
por el número de miembros del grupo, obteniéndose de esta forma el índice de renta
per cápita. Si dicho índice es inferior a Eº 150 mensuales: 20 puntos.

* Ahorro para la vivienda:


Sobre mínimo de 20 cuotas de ahorro, por cada 10 cuotas hasta un máximo de 120
cuotas: 2 puntos.
Si las cuotas fueron depositadas antes del 30 de junio de 1971: 5 puntos.
Para postulantes del Plan de Ahorro Popular Nº 2 con ahorro completo al 31 de
diciembre de 1970, que no pudieren ser atendidos: 20 puntos.

Asignación:
Los Delegados Regionales asignaban los préstamos, que podían ser aplicados a la
adquisición de inmuebles, aun antes de que pudieren ser materialmente ocupadas o
habitadas.
Producida la entrega material al asignatario, éste debía ocupar el inmueble en un
plazo no superior a 15 días, bajo apercibimiento de dejarse sin efecto la asignación.

Observaciones * Privilegió la construcción en altura a aquella en extensión.

Fuente: “60 mil viviendas CORVI en el Centro de la Construcción”. Hiran Quiroga Fuentealba.
Decreto Nº 698 12.11.71 (Reglamento).

Pro g r a ma s
156 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

5.5 Programa Habitacional 1972.

Año Inicio 1972.

Gobiernos Salvador Allende G.

Usuarios Sectores poblaciones de menores ingresos (que no superen los 3,5 vitales).

Producto El Programa habitacional para 1972 planteó las siguientes líneas de acción, a través
de las cuales se canalizarían las actividades del sector:
* Atención a las demandas del área de propiedad social:
Consultó la producción de viviendas en dos grandes sublíneas: producción
destinada a los núcleos urbanos y producción para satisfacer necesidades del
sector rural.
El objetivo principal de esta línea, aparte de la satisfacción de las necesidades
de vivienda, era dar apoyo relevante a la estrategia de desarrollo, por lo cual se
otorgaba trato preferencial al área social. Por tal razón los programas propendían a
crear o reforzar la infraestructura habitacional de los centros o zonas industriales,
agrícolas, mineras y de pesca.
La tendencia de la vivienda podría ser social o privada. Esta última era reglamentada
de tal manera que se hacían limitaciones efectivas al dominio con el objeto de
condicionarlo al hecho de que sólo sería propietario el trabajador realmente
incorporado a la fuente de producción para la que se programaba dicha vivienda.
* Atención a la demanda de postulantes y grupos organizados:
La línea estaba concebida para atender diversos canales de demanda de vivienda,
exclusivamente en los sectores urbanos (campamentos), funcionarios de servicios
fiscales inscritos al Rol Único Postulantes (RUP), sindicatos, grupos sociales
organizados, imponentes de Cajas de Previsión, cooperativas de viviendas,
impuestos CORVI de 5% sobre las utilidades, requerimientos consolidados del Plan
de Ahorro Popular (PAP). Por lo tanto, los sectores beneficiados por esta línea eran
los de menores recursos y los de recursos medios.
Desde el punto de vista del ingreso, esto significaba atender a los sectores que
poseían un ingreso no superior a 3,5 vitales, aproximadamente.
* Remodelación Urbana:
Se regía por el concepto de Mejoramiento Urbano. Abarcaba la construcción de
viviendas y equipamiento de centros urbanos deteriorados.
Respecto a la población misma, uno de los objetivos era lograr una mayor
densificación en base a programas seccionales y globales.
* Rehabilitación Urbana:
Tenía un propósito de desahogo de las funciones de la vivienda y una política
de mejoramiento y conservación del stock habitacional. Beneficiaba a los
sectores socio-económicos de acuerdo a los grupos de afinidad territorial que se
determinaban.
La tenencia de esta línea podía ser privada, colectiva, social o cooperativa.
Pro g r a m as

* Equipamiento Social:
Tenía como objetivo primordial la satisfacción de las necesidades sociales de los
distintos agrupamientos territoriales. Se otorgaba el beneficio de esta línea en forma
preferente a los grupos de afinidad territorial.
La tenencia será solamente colectiva y/o social.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 157

* Relleno urbano:
Esta línea procuraba la regularización de la tenencia de la vivienda y desarrollaba el
relleno urbano, con lo cual se lograba aumentar el rendimiento del stock existente
de viviendas y un mayor aprovechamiento de la infraestructura urbana.
* Mejoramiento de Poblaciones:
Proporcionaba materiales y elementos para mejorar las condiciones habitacionales
y urbanas a antiguas operaciones de emergencia y operaciones sitios. También se
preocupaba de las áreas deficitarias en proceso de consolidación. Por lo tanto se
beneficiaban con esta línea los grupos de afinidad territorial de los sectores más
pobres.
* Emergencia:
Tenía una fisonomía muy distinta a las anteriores, pues correspondía a las periódicas
situaciones de emergencia derivadas de las catástrofes sísmicas o climáticas que
sufría el país, con especial daño en los sectores más pobres a quienes se les
otorgaría una atención preferencial.
Nota:
El Programa habitacional planteaba para 1972 la iniciación de 58.000 viviendas y el
término de urbanización o urbanización completa para 36.000 sitios.

Financiamiento * CORVI absorbería aproximadamente un 50%.


* CORMU y SINAP un 12% cada uno.
* CORHABIT el 26 % restante.
Las condiciones de pago para los beneficiados era en base a dividendos a los que se
les suprimió la reajustabilidad de determinadas deudas habitacionales (ley 17.663).
Fuente: Vivienda social. Reflexiones y experiencias. Mac Donald, Joan, pág. 144 y
187 / 317.

Requisitos Sistema de asignación a base de puntajes sobre:


* Cargas familiares.
* Condición socio-económica.
* Grado de emergencia.
Atención preferencial:
* Junta de Vecinos, Sindicatos, Poblaciones Marginales y Campamentos (en tránsito).

Fuente: “Política Habitacional 1971-72 Chile”, MINVU, Santiago, 1972, pág. 75.
“Política de vivienda social. Experiencia chilena de las tres últimas décadas”. Edwin Haramoto, pág. 144 / 317.

Pro g r a m as
Imágenes Arquitectónicas y urbanas
Los programas del período
de participación popular
1964 - 1973

Imágenes

Arquitectónicas
y Urbanas
160 5.6a | Plan de Ahorro Popular

COMENTARIO ARQUITECTÓNICO
Y URBANO

El Plan de Ahorro Popular contemplaba cinco


líneas de acción según la capacidad de ahorro de
las familias.
En sus líneas de acción 1 y 2 se entregaba
a los pobladores un terreno con infraestructura
sanitaria pública, sin empalmes domiciliarios. Su
línea 3 consideraba el empalme y una vivienda
de 20m2 a ser completada por las familias. Para
estas tres líneas se implementó sistemas de
viviendas prefabricadas y autoconstrucción.
En sus líneas 4 y 5 se entregaban un terreno
urbanizado y viviendas de 45 m2 en promedio en
extensión y en altura. Foto 5.1
Ejemplo conjunto Plan de Ahorro Popular Línea 5:
Fuera del PAP, la CORVI también desarrolló Población Huechuraba, comuna de Conchalí, Santiago.
256 departamentos en colectivo, con un promedio de 68 m2 cada
una sexta línea de acción, en donde construía uno, y 922 viviendas de un piso de 47,37 m2 de promedio. Se
viviendas para las Cajas de Previsión de 65 m2 consideran también 9 locales comerciales y dos centros sociales.
en promedio. Fuente: CORVI, 1969

La CORVI, diseñó diferentes prototipos de


vivienda para ajustarse a las distintas situaciones
a las que debía dar solución.
Algunas de viviendas en extensión más
usadas eran: n-61, 132, 136, sm-196.
Entre los prototipos en altura, algunos de
los más usados eran: Colectivo 1010, Colectivo
1020.
La CORVI utilizaba materiales económicos,
y los diseños arquitectónicos estaban raciona-
lizados para lograr un óptimo uso de los
materiales.
Algunos materiales usados eran:
Muros: Albañilería de bloques de hormigón;
albañilería de ladrillo reforzada.
Tabiques: Planchas de yeso forrada en cartón;
Cubierta: Asbesto cemento; Puertas y Ventanas:
Madera y metálicas.
Las Fotos 5.1 y 5.2 corresponden a ejemplos Foto 5.2
I má g e n e s

Ejemplo PAP línea 5.


de la línea 5 del Plan de Ahorro popular, cuya Población Santa Olga, comuna de La Cisterna, Santiago.
tipología más frecuente fue la “Vivienda 1010”. 42 colectivos de departamentos con un total de 672 departamentos,
54 viviendas de un piso. Se han urbanizado, además, 1.402 sitios.
Urbanísticamente, el proyecto consideró un total de 40.240 m2
construidos, en una superficie de 55 Ha. con una densidad media
de 230 Hab/Ha.
Fuente: CORVI, 1969
5.6a | Plan de Ahorro Popular 161

TIPOLOGÍAS ARQUITECTÓNICAS
DEL PAP

Dentro de las líneas de acción 5 de la CORVI,


el prototipo 1010 fue un diseño de edificio colec-
tivo ampliamente construido a lo largo de todo
Chile, con algunas modificaciones de acuerdo
con las situaciones climáticas regionales.
Figura 5.1 La apremiante situación de atender en forma
Colectivo 1010: Elevación Frontal.
Fuente: MINVU-CORVI, 1972
urgente a las numerosas familias damnificadas
por los temporales de 1965 en la zona de San-
tiago, fueron razón para optar por nuevas formas
tecnológicas de construir. La utilización de pre-
fabricados se presentó como una forma de dar
respuesta eficiente a las necesidades de construir
con menores costos y en corto tiempo
CORVI desarrolló también tipologías de vivien-
das como la 132, con una superficie de 42 m2
(Figuras 5.4 a 5.6 y Foto 5.3)
También los prototipos prefabricados A y B,
con 40 y 50 m2 aprox. cada una, que se pusieron
en práctica en algunos conjuntos de la Operación
Sitio (Fotos 5.4 a 5.8 y Fig. 5.7)
Algunos de los nombres de los sistemas
constructivos usados son:
Antares, Chapo, Délano, Prensomat, A. Al-
Figura 5.2
Colectivo 1010: Elevación Lateral. calde, Mosso, Coprovex, Horplac 1100, Betonit,
Fuente: MINVU-CORVI, 1972 Pine Home, Cindec.

I má g e n e s

Figura 5.3
Colectivo 1010: Planta.
Fuente: MINVU-CORVI, 1972
162 5.6a | Plan de Ahorro Popular

TIPOLOGÍAS ARQUITECTÓNICAS
DE LA CORVI

Durante el período 1966-1972 CORVI desa- gación y diseño. La siguiente tabla muestra un
rrolló variadas tipologías de viviendas, con resumen de los diseños realizados durante la
profesionales dedicados a esta tarea de investi- época señalada y los nombres de los autores.

TIPOLOGÍA ARQUITECTOS

1010 Walterio González


Sergio Moreno
1020 Jaime Perelman
Orlando Sepúlveda
1011 Jaime Rodríguez
Figura 5.4
Elevación Principal. Vivienda Tipo 132. 1021 José Vásquez
Fuente: MINVU-CORVI, 1972
1040 Eduardo Navarro
1050 Norman Vásquez
Hugo Hartard
Ricardo Farrú
Fernando Silva (Egres.)
C-36 Hugo Hartard
Norman Vásquez
Hernán Moreno
Figura 5.5 Antonio Gonel (Egres.)
Elevación Lateral. Vivienda Tipo 132. Fernando Silva (Egres.)
Fuente: MINVU-CORVI, 1972
SM-36 Hugo Hartard
Norman Vásquez
Sergio Bravo
Antonio Gonel (Egres.)
Fernando Silva (Egres.)
196 y 197 Marta Ibáñez
Figura 5.6
Planta Vivienda Tipo 132.
Francisco Hurtado
42 m2. Norman Vásquez
Fuente: MINVU-CORVI,
1972
227-SM Francisco Hurtado
132 Hernán Moreno
José Vásquez
136 Hernán Moreno
José Vásquez
61-N Ricardo Farrú
E-19 José Vásquez
Emergencia
E-21 Hernán Moreno P
Im á g e n e s

Emergencia Juan García (Egres.)


150 José Quintela
Herve Pelletier
Carlos Di Giorgis H (Egres.)
Foto 5.3
Población San Jorge de San Bernardo, Región Metropolitana. 250 Antonio Gonel (Egres.)
Población construida usando tipología 132, año 68-69?
5.6a | Plan de Ahorro Popular 163

VIVIENDAS PREFABRICADAS

A B

Foto 5.4
Vivienda terminada con sistema CINDEC.
Estructura y forro interior de pino.
Fuente: AUCA, 1966
Figura 5.7
Plantas tipo propuestas por CORVI para construcción con sistemas
prefabricados.
Tipo A= 37,80 m2
Tipo B= 50 m2
Fuente: AUCA, 1966

Foto 5.5
Equipamiento comunitario construido con sistema prefabricado. Foto 5.6
Fuente: AUCA, 1966 Tabique con sistema Pine Home.
Sistema constructivo con pino estructural de 2”.
Fuente: AUCA, 1966

Im á g e n e s

Foto 5.7 Foto 5.8


La operación sitio consideraba construir también equipamiento Vivienda terminada con sistema Pine Home.
comunitario y para ello usó sistemas prefabricados. Fuente: AUCA, 1966
Fuente: AUCA, 1966
164 5.6b | Operación Sitio

COMENTARIO ARQUITECTÓNICO
Y URBANO

La operación sitio, como programa de


vivienda impulsado por el gobierno del Presidente
Frei Montalva, tuvo un importante impacto en
aspectos tanto urbanos como sociales.
Desde el punto de vista urbanístico, creó
un anillo de acción urbanizadora alrededor de
Santiago.
En la Figura 5.8 se aprecian nueve áreas de la
ciudad de Santiago que recibieron el impacto de
este programa, a 1966.
Los sectores que participaron fueron:
• Colón Oriente
• Santa Julia
• La Granja Foto 5.9
• La Cisterna, paradero 32 La operación sitio considera la autoconstrucción como parte
integrante de su modo de operación.
• Cisterna II, paradero 28 La Población Nuevo Esfuerzo fue el primer lugar donde se puso en
• General Velásquez práctica este modo de trabajo.
• Barrancas I-II (La Estrella) Fuente: Corporación de Servicios Habitacionales, 1968?
• Renca (Plaza)
• Conchalí (La Palmilla)
Im á g e n e s

Figura 5.8
Portada de folleto promocional de la Operación Sitio.
Fuente: Ministerio de la Vivienda, 1966
5.6b | Operación Sitio 165

PLAN DE AHORRO POPULAR


LÍNEA 1

En su línea de acción 1 y 2 la operación sitio El agua potable estaba provista por un


entregaba sólo el terreno, estacado y con cierro pilón de agua cada 100 mts. El sistema de
de malla de alambre. Los servicios básicos eran alcantarillado estaba conformado por un poso
red de electricidad y alumbrado público, sin negro ejecutado por los pobladores, con letrinas
empalme domiciliario (Dirección de Planificación administradas por el Servicio Nacional de Salud,
del Desarrollo Urbano, 1968b). mediante convenio entre pobladores y este.
Este debía ser tramitado y costeado por el La Figura 5.9 ilustra un modo de ocupar el
propietario. La falta de recursos económicos terreno después de recibido el sitio. Construcciones
hacía que muchas de las familias se “colgaran” simples que albergan la vida familiar, en este caso
del tendido eléctrico para proporcionar electri- compuesta por dos adultos y tres niños. Obsérvese
cidad a su sitio, con el consiguiente riesgo que que el agua potable se encuentra fuera de la casa
ello implicaba. y que el baño es una letrina al fondo del sitio.

Im á g e n e s

Figura 5.9
Población Laguna Poniente.
El sitio ocupado con construcciones simples. No se cuenta con
servicios higiénicos dentro de la casa.
Fuente: Mac Donald, Joan, 1983
166 5.6b | Operación Sitio. Utilización de Prefabricados

POBLACIÓN CONCHALÍ
SANTIAGO, R.M.

Dentro de la línea de acción Nº 3, la Población Las viviendas se desarrollan en una planta de


Conchalí es un ejemplo de la acción de aprox. 36 m2 con un carácter netamente funcional
construcción orientada por la CORVI. y desprovistas de todo accesorio decorativo en
sus fachadas.
Esta población se construye entre los años
1965 y 1966, la CORVI aportó con diseño de El trazado urbano se desarrolla sobre la base
viviendas que se construyeron con la participa- de una trama ortogonal de calles y pasajes,
ción de firmas contratistas que se adjudicaron considerando en el interior de ella algunas áreas
la ejecución de las obras. Los contratistas vacías dedicadas a zona de juegos infantiles y
proponían sistemas prefabricados de tipo actividades comunitarias.
experimental, basándose en un diseño tipo
entregado por CORVI. Así, la vivienda tipo A, de
CINDEC, incluía una estructura y forro exterior de
pino y volcanita al interior. El tipo B, de Betonit,
contemplaba placas y pilares de hormigón
vibrado (Documento “Reseña Vivienda Social en
Chile”. Separata Revista CA. Haramoto, Bertrand,
Gurovich, Mc Donald).
La urbanización contaba con terrenos de
12,51 m. de frente y consideró un número de 450
viviendas y 2.072 habitantes con una densidad
de 165,76 hab/Há. Fig. y Foto 5.10.
Foto 5.10
Pareo viviendas tipo.
Fuente: Palmer, et al
I má g e n e s

Figura 5.10
Planta de conjunto.
Fuente: Palmer, et al
5.6b | Operación Sitio. Utilización de Prefabricados 167

Figura 5.11 Figura 5.12


Planta Vivienda tipo A. Plantas viviendas tipo B.
Fuente: Palmer, et al Fuente: Palmer, et al

Las plantas de arquitectura se desarrollan concentrando en un área las zonas húmedas de cocina y baño para hacer más económico el sistema
de instalaciones sanitarias.
Las dos tipologías consideran un espacio de estar comedor y dos y tres dormitorio respectivamente.

I má g e n e s

Elevación Frontal Elevación Frontal

Figura 5.13 Figura 5.14


Esta vivienda construida por la empresa CINDEC incluía una Elevaciones viviendas tipo B.
estructura y forro exterior de pino y Volcanita al interior. Esta vivienda, de Betonit, contemplaba placas y pilares de hormigón
Fuente: Palmer, et al vibrado.
168 5.6c | Sociedades Mixtas

REMODELACIÓN SAN BORJA


(LABOR INDIRECTA)

El proyecto Remodelación San Borja, fue El Empresario de la Construcción, por su


desarrollado por CORMU, la Corporación de parte, aporta su capacidad empresarial para
Desarrollo Urbano, la que en su Ley Orgánica llevar a cabo la obra, sus nuevas técnicas
determinó las diversas funciones encomendadas constructivas, su organización especializada y
a esta Empresa del Estado. De ellas es la parte del capital necesario para completar el
importante destacar la de “mejorar y renovar financiamiento propuesto.
áreas deterioradas de las ciudades mediante
Las ventajas de tal unión de esfuerzos
programas de remodelación, rehabilitación,
conducirán a:
fomento, mantención y desarrollo urbano.
1. Permitir una solución habitacional y urbanística
El complejo habitacional considera un gran contemporánea en sectores importantes de la
espacio central pensado como expansión de las ciudad.
torres de viviendas pero también como parque
2. Facilitar al sector privado una vía expedita
urbano (Foto 5.11).
y continua de trabajo a la cual dedicar su
La predominancia de las torres marca el anillo técnica y procesos creativos.
de borde de contacto con el casco existente de
3. Obtener economías de costo y una mayor
la ciudad.
agilidad en la rotación de capitales.
El proyecto nunca se terminó según el diseño
4. Lograr un beneficio directo para los usuarios
original, pero a pesar de eso parte del parque fue
de los inmuebles que se construyan, ya que
construido, y hoy está integrado a la ciudad.
al reducirse los costos, un mayor número de
El conjunto formaba parte de un proceso de miembros de la comunidad tendrá acceso a
mejoramiento urbano con soluciones de viviendas la solución. Con todo esto se logra dejar a la
para los sectores medios de la población. vivienda fuera de los factores especulativos.
Im á g e n e s

Foto 5.11
Remodelación San Borja. Vista
general del proyecto, un anillo de
edificios en altura y un gran área
de parque en el centro.
Fuente: CORMU, 1969
5.6c | Sociedades Mixtas 169

REMODELACIÓN SAN BORJA


(LABOR INDIRECTA)

El proyecto emplazado en medio del área


urbana está basado en la tipología de torres de
departamentos. El diseño de las torres pretende
alcanzar un correcto equilibrio entre funcionali-
dad y estructura dentro de una planta rectangular
de 22,90 m. x 19,30 y 21 y 22 pisos de altura.
Figura 5.18 La individualidad de cada departamento está
Elevación Torre 4-5-6-7-8. asegurada con la separación que le brindan los
Fuente: CORMU
muros sólidos de la estructura de hormigón ar-
mado. Las divisiones interiores son tabiques de 6
cm de espesor. Las zonas de baño y cocina se re-
PLANTA PISO TIPO
1. Estar/comedor
suelven con tabiques prefabricados de concreto
2. Dormitorio armado, mientras el resto de las divisiones son en
3. Dormitorio tabique de yeso empapelado.
4. Dormitorio
Las Figuras 5.15 a 5.18 muestran una de las
torres tipo, donde se destacan claramente los
elementos estructurales como parte del diseño
Figura 5.15 de arquitectura. Los núcleos centrales de as-
Planta Piso Tipo. censores aportan funcionalidad y estructura al
Fuente: CORMU, 1969
edificio.
Desde el punto de vista urbano, el proyecto
se plantea como un anillo de borde conformado
por las torres de vivienda, con un gran área cen-
PLANTA SEGUNDO PISO
1. Estar/comedor tral de parques y espacios recreativos.
2. Dormitorio
3. Dormitorio El anillo de contacto propone una vialidad
4. Dormitorio peatonal liberada del tráfico vehicular, con dife-
rentes niveles que participan tanto de la ciudad
misma como del área verde interior. Este criterio
era un avance dentro de lo que los conceptos so-
Figura 5.16 cioculturales tendían a aceptar como aceptable
Planta Segundo Piso. para una solución habitacional.
Fuente: CORMU, 1969

PLANTA PRIMER PISO


1. Local Comercial
2. Hall de Ingreso
Im á g e n e s

Figura 5.17
Planta Primer Piso.
Fuente: CORMU, 1969
170 5.6d | Plan 20.000/70

VILLA PERÚ

La Villa Perú es un proyecto CORVI, La vivienda se desarrolla con un programa de


CORHABIT, en la comuna de La Florida, en una cocina, baño, dos dormitorios y estar comedor
superficie de terreno de 14,35 Há. y un número de (Figuras 5.19 y 5.20).
habitantes aproximado de 2.272.
La misma tipología se repite dentro del con-
El proyecto consideró tres tipologías de vivien- junto sin considerar orientaciones, lo que trae
da, caseta sanitaria de 10 m2, vivienda tipo 132-A como resultado unidades con pobre soleamien-
con 42,5 m2, y prefabricada con 36,3 m2. to y condiciones ambientales en general.
Esta población se inicia originalmente como
una toma de terreno, y en 1970 fue incluida en
la operación 20.000/70 para la auto fabricación
de viviendas en paneles de hormigón liviano. Al
producirse el cambio de gobierno esta modali-
dad se cambió por viviendas de albañilería, y se
construyeron casetas sanitarias a las familias que
quedaron sin atención.
El planteamiento urbano es el de trabajar con
el concepto de “super manzana”, que queda
definida por vías principales (Figura 5.21). Esta
manzana queda interrumpida por una serie de
pasajes trazados siguiendo un patrón de damero,
que recorren el interior, dejando espacios reser-
vados a equipamiento y áreas verdes.
Figura 5.19
Planta primera etapa. Se muestra aquí la segunda etapa de
desarrollo interior de la vivienda.
Fuente: Haramoto, 1988
Im á g e n e s

Figura 5.20
Elevación principal.
Fuente: Haramoto, 1988
5.6d | Plan 20.000/70 171

Figura 5.21
Plano loteo Villa Perú. Se aprecia
aquí el concepto de la Super
Manzana, y el gran espacio
designado a equipamiento
comunitario.
Fuente: Haramoto, 1988
Im á g e n e s
172 5.6e | Plan de Emergencia 1971

Foto. 5.12
Las precarias condiciones de vivienda requerían de un urgente plan de emergencia.
Fuente: AUCA, 1972

La precariedad de las condiciones de vivienda La importancia técnica de este sistema, es


(Foto 5.12), llevaron a organizar el “Plan de Emer- que proporcionó al país la oportunidad de anali-
gencia 1971”, que puso en marcha un programa zar experimentalmente el comportamiento de una
para construcción de viviendas coordinado por nueva tecnología de la construcción, permitiendo
la CORVI, Corporación de la Vivienda. El plan se su evaluación y adecuación a nuestra realidad
propuso iniciar 83 mil viviendas. En este período técnica y económica (CORVI, 1972).
se trabajó con tecnologías tradicionales tanto
Los planteamientos de diseño y propuestas
como con sistemas industrializados. La CORVI
urbanas estaban fundamentalmente a cargo
tomó la dirección de los programas de vivienda
de los equipos técnicos de la CORVI. El mayor
en tanto diseñar e implementar la construcción
acento estuvo puesto en el diseño e implemen-
de ellas.
tación de sistemas constructivos más que en
La construcción de viviendas industrializadas planteamientos de tipo urbanístico. La política
por medio de la instalación de una planta de pre- de equipamiento comunitario era de 1 m2 con
fabricados de hormigón fue una iniciativa que se relación a cada vivienda urbana y 1,5 por cada
vivienda rural.
I má g e n e s

destaca en la época.
La planta de prefabricados KPD, instalada en La implementación de programas de vivienda
la localidad de El Belloto, en la V Región, tenía con edificios en altura es algo que merece ser
una producción programada de 1680 departa- destacado en esta época. Los colectivos 1040,
mentos al año, con una superficie aproximada las torres 1050, son prototipos característicos de
de 70 m2. la época.
5.6e | Plan de Emergencia 1971 173

PROTOTIPOS EDIFICIOS
1040 Y 1050

La tipología de torre 1050 (Fig. 5.25) fue un


prototipo racionalizado de 15 pisos de altura
con 4 departamentos iguales por piso. Estaba
equipada con dos ascensores de parada piso por
Figura 5.23 medio y una sola escalera. Los departamentos
Elevación colectivo 1040.
Fuente: AUCA, 1972
se ordenan en torno a un hall central iluminado
naturalmente, ventilado y equipado con sistema
de eliminación de basuras e incinerador.
La torre se puede ubicar con orientación
múltiple, siendo la ideal Norte Sur a 45º.
El colectivo 1040 se asimila en su condición La planta de arquitectura se desarrolla sobre
de habitabilidad al tipo 1010, y se diseñó la base de una planta libre, sin elementos duros,
para cubrir la necesidad de un colectivo de muebles incorporados. Tiene una capacidad mí-
doble orientación, que pueda oponerse or- nima de siete camas en planta y una superficie de
togonalmente a los colectivos tipo 1010 y 9,99 m2 por cama (Fig. 5.24).
1020, posibilitando una mayor riqueza de
composición de espacios urbanos, un mejor Cada departamento cuenta con dos fachadas
aprovechamiento del terreno y las pendientes con ventanas, lo que garantiza habitabilidad en
topográficas (Fig. 5.22). términos de soleamiento, ventilación, vistas.
Las zonas húmedas de baño y cocina están
concentradas y dispuestas de manera simétrica
en la planta.
El edificio se diseñó con una estructura
simétrica de hormigón armado, con un mínimo
de elementos distintos.
La plasticidad, esbeltez y el reducido impacto
en el terreno, permiten resolver conjuntos
Figura 5.22 habitacionales de alta densidad enriqueciendo el
Planta tipo Colectivo 1040.
Fuente: AUCA, 1972
paisaje urbano.

I má g e n e s
174 5.6e | Plan de Emergencia 1971

El colectivo 1040 (Figuras 5.22 y 5.23) estaba


construido con fundaciones de hormigón arma-
do, lo mismo que su estructura, tabiques interiores
de tabique real y asbesto cemento, techumbre
de madera, cubierta con planchas de asbesto
cemento. Revestimiento exterior de estuco, pavi-
mentos plásticos y vinilo, marcos de puertas y
ventanas metálico y puertas de madera.

Figura 5.25
Elevación torre 1050.
Fuente: AUCA, 1972
Elevación Ingreso
Im á g e n e s

Figura 5.24 Planta Piso Tipo


Planta torre 1050.
Fuente: AUCA, 1972
5.6e | Plan de Emergencia 1971 175

PROTOTIPOS EDIFICIOS
PREFABRICADOS KPD

Con motivo de los sismos que azotaron al


país en el mes de Julio de 1971, el gobierno
Figura 5.26 Fachada Posterior Bloque 1 de la Unión Soviética donó al pueblo de Chile
Elevación posterior. maquinarias, vehículos, asesoría técnica y otros
Fuente: AUCA, 1972 rubros relacionados con la instalación de una
planta de elementos pesados prefabricados,
para viviendas de altura media, denominado
planta KPD.
El sistema prefabricado se basa en la unión de
paneles soportantes de hormigón armado unidos
entre sí por medio de suples soldados, cuya
unión es posteriormente hormigonada formando
así un complejo rígido y homogéneo.
La planta KPD cumplía con tres objetivos
fundamentales dentro del plan habitacional
Figura 5.27 Piso Tipo nacional.
Planta tipo.
Fuente: AUCA, 1972 1. Objetivo directo: El de cumplir con la función
de entregar viviendas en relación con una
producción anual de 1680 departamentos.
2. Objetivo indirecto: Introducir al país nuevas
tecnologías aún desconocidas y abrir las
puertas al conocimiento experimental dentro
de la nueva realidad chilena.
3. La planta debería considerarse como
una herramienta eficaz de producción de
viviendas, por lo que debe ser manejada con
eficiencia para no malograr su productividad.

Figura 5.28 Piso Tipo Las Figuras 5.26 a 5.29 muestran una tipología
Planta tipo primer piso. de edificio construido con esta tecnología.
Fuente: AUCA, 1972
La fachada refleja claramente los módulos
que lo conforman y la imagen de los edificios
prefabricados se hizo característica, ya que se
diferenciaba claramente de aquellos construidos
con sistemas tradicionales.
Im á g e n e s

Figura 5.29 Fachada Ingresos Bloque 1


Fachada principal bloque tipo.
Fuente: AUCA, 1972
176 5.6f | Programas Habitacionales 1972 - 1973

POBLACIÓN SANTA ANITA

Este conjunto corresponde a una línea de


acción para erradicación de campamentos y
densificación urbana. El proyecto fue realizado
por CORMU en la comuna de Lo Prado. Ocupa
un terreno de 12,88 Ha. aproximadamente, con
un total de 880 viviendas y 4970 habitantes (Fig.
5.30). La solución arquitectónica considera tres
tipologías de vivienda: Tipo A con 35,20 m2; tipo
B con 41,20 m2; y tipo C con 51,30 m2.
El conjunto forma parte del Parque Interco-
munal Poniente destinado por el plano regulador
Intercomunal a área verde y vivienda. Inicialmente
se planteaba la construcción de cerca de 1.500 Foto 5.13
viviendas en bloque de 3 y 4 pisos con su equi- Vista general bloque tipo.
Fuente: Palmer, 1981
pamiento, más un área de parque y forestación
además de un equipamiento intercomunal. Gran
parte de las viviendas estaban destinadas a los
pobladores del campamento Che Guevara y planchas onduladas de asbesto cemento con-
el resto a los entonces ocupantes de los ter- fiere un claro rasgo de identidad a la obra.
renos expropiados para la construcción de la
Los balcones de las circulaciones exteriores
población.
refuerzan la horizontalidad del bloque y propor-
Los bloques de departamentos se organizan cionan muy buen control visual sobre las área
de modo ortogonal, unos con otros, formando inmediatas al edificio. Son también utilizados
espacios intermedios destinados a áreas comu- como espacio de servicio donde los vecinos
nitarias. Estos en su conjunto tienen una fuerte cuelgan ropa y realizan actividades de encuentro
presencia urbana; el remate de la techumbre con social (Figuras 5.31 a 5.34).
I má g e n e s

Figura 5.30
Plano de conjunto
Fuente: Palmer, 1988
5.6f | Programas Habitacionales 1972 - 1973 177

Figura 5.32
Planta duplex 3º Nivel.
Fuente: Palmer, 1981

Figura 5.31
Planta 1º y 2º piso.
Fuente: Palmer, 1981

Figura 5.33 Figura 5.34


Elevación principal bloque tipo. Elevación posterior bloque tipo.
Fuente: Palmer, 1981 Fuente: Palmer, 1981

I má g e n e s

Foto 5.14
Vista posterior bloque tipo.
Los pasillos exteriores de circulación son usados
como espacios para tender ropa.
Fuente: Palmer, 1981
178 5.6f | Programas Habitacionales 1972 - 1973

POBLACIÓN
POZOS ARENEROS

La población Pozos Areneros fue un proyecto La organización paralela de ellos define


CORMU en la comuna de San Miguel, construido espacios intermedios hacia los cuales se vuelcan
en un terreno con una superficie de 4,13 Há. que los departamentos de modo visual.
acomodó un total de 1760 habitantes (Fig. 5.32).
En este conjunto se utilizaron dos tipologías
de vivienda, una de 42 m2 y otra de 58 m2.
El conjunto nace como un intento de densificar
las áreas habitacionales mediante bloques en
media altura.
La distribución de los departamentos en una
tipología de dúplex conformando terrazas en
el tercer nivel, ha permitido ampliaciones en el
tercer piso y hasta en un cuarto nivel.
Los bloques con 4 pisos de altura tienen una
fuerte presencia urbana, que se refuerza con
las escaleras en los extremos. Estas tienen un
carácter escultórico y permite definir claramente
Foto. 5.15
tanto los accesos como el inicio y termino de Pozos Areneros.
cada bloque. Fuente: Palmer, 1988

Figura 5.32
Planta de Conjunto Población Pozos Areneros.
Im á g e n e s

Fuente: Palmer, 1988


5.6f | Programas Habitacionales 1972 - 1973 179

Foto. 5.16
Vista posterior de los dúplex, con ampliaciones sobre las terrazas.
Fuente: Palmer, 1988

En las elevaciones frontales y posteriores del


bloque tipo se destacan las escaleras escultóricas
en los extremos y el corredor exterior que marca la
fuerte horizontalidad del conjunto (Figura 5.34).
La tipología usada en la planta de los dúlex,
con ventanas en ambos extremos, permite buenas
condiciones de iluminación, soleamiento y vistas.
La crujía angosta del dúplex permite además, un
máximo aprovechamiento del terreno disponible,
sin embargo sacrificando la comodidad de alguos
recintos, como dormitorios, los cuales son de
Fig. 5.33 muy reducidas dimensiones (Figura 5.33).
Plantas 1º y 2º nivel duplex.
Fuente: Palmer, 1988

Im á g e n e s

Fig. 5.34
Elevación de conjunto.
Fuente: Palmer, 1988
CAPÍTULO

La vivienda social en el período


del Gobierno Militar

1973 - 1990
‹ Reseña del Período

‹ Ficha Técnica de los Programas

‹ Imágenes de los Programas


La vivienda social en el período
del Gobierno Militar
1973 - 1990

Reseña del Período


184 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Orientaciones Generales
El período 1973-1990 corresponde al Servicios Regionales y Metropolitano de
surgimiento de un nuevo modelo de política Vivienda y Urbanización (SERVIU) en sus
habitacional (centrada en el instrumento de respectivas jurisdicciones, de todos los
subsidio a la demanda y su complemento con planes, normas e instrucciones impartidas
el ahorro y crédito), inserto en el marco político por el MINVU y, especialmente, porque sus
de un régimen autoritario, que constituye un inversiones se ajusten estrictamente a los
quiebre de la historia democrática del país, y presupuestos aprobados para cada uno de
que, en lo económico-social introduce cambios ellos”. Se fusionan las cuatro Corporaciones:
fundamentales del modelo de desarrollo y Corporación de Servicios Habitacionales
organización del Estado, por su orientación neo (CORHABIT), de Mejoramiento Urbano
liberal y reorganización de las políticas públicas. (CORMU), de la Vivienda (CORVI) y de Obras
Urbanas (COU), estableciéndose un Servicio
En lo institucional, cabe destacar una serie de
Regional de Vivienda y Urbanización (SERVIU)
reformas:
en cada una de las regiones.
i) A través del D.L. 44 (12.10.1973) se
v) El D.L. 1.305 de 1976 señala que “los SERVIU
reorganiza el Ministerio de Vivienda y Urbanismo
Regionales, son instituciones autónomas del
y sus servicios dependientes (Corporación
Estado, relacionadas con el Gobierno a través
de la Vivienda, Corporación de Servicios
del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, con
Habitacionales, Corporación de Obras Urba-
personalidad jurídica, con patrimonio distinto
nas, Corporación de Mejoramiento Urbano,
del Fisco, de duración indefinida, de derecho
Caja Central de Ahorro y Préstamos, Empresa
publico y ejecutores de las políticas, planes
de Agua Potable de Santiago y la Empresa de
y programas que ordene directamente el
Agua Potable El Canelo).
Ministerio o sus Secretarías Ministeriales”.
ii) Se establece que los Ministerios se descon-
Desde 1975-76, comenzaron a esbozarse
centrarán territorialmente mediante Secretarías
las líneas de lo que sería la política del gobierno
Regionales Ministeriales (SEREMI), a las que
militar. Hasta dichos años continuó de hecho
les corresponderá ejecutar las políticas
la misma estructura habitacional del período
regionales y coordinar la labor de los servicios
anterior, con el SINAP atendiendo a los sectores
de su sector de acuerdo a las instrucciones
de ingresos altos y medios y el Ministerio de
del Intendente Regional y con las normas
la Vivienda a los sectores de ingresos bajos.
técnicas de los respectivos Ministerios (D.L.
Con la quiebra del SINAP la situación se alteró
575 del 13.07.1974).
sustancialmente. El Estado decidió abandonar
iii) A través del D.L. 1.305 del 04.03.1976, las labores de financiamiento y construcción de
se reestructura el Ministerio de Vivienda y viviendas permanentes, para concentrarse en
Urbanismo (MINVU), desconcentrándose el subsidio habitacional y las viviendas sociales
territorialmente a través de una Secretaría (Figuerola y Lavados, 1983).
Ministerial Metropolitana y Secretarías Regio-
A fines de la década del setenta, la política
nales Ministeriales, fijándose las funciones
habitacional asumida en Chile tuvo los siguientes
y atribuciones que corresponden a esta
principios orientadores: Primero, concentración
Secretaría de Estado y a los nuevos servicios
de los esfuerzos del estado en los hogares
Re s e ñ a H i st ó r i c a

que se relacionan con el Supremo Gobierno a


con limitado acceso a las fuentes privadas
través del MINVU.
de financiamiento. El diagnóstico era que las
iv) El D.L. 1.305 de 1976 establece que “las dificultades encontradas por el mercado para
Secretarías Regionales Ministeriales y satisfacer las necesidades de la población
Metropolitana tienen como misión concretar la de escasos recursos eran producto, más que
política nacional de vivienda y urbanismo en su nada, del bajo poder adquisitivo de los hogares.
área territorial respectiva, para lo cual realizan Por ello el Estado, “ayudaría a las familias
actividades de planificación, programación, más necesitadas suplementando su poder
evaluación, control y promoción de dicha adquisitivo con subsidios directos, en tanto
política, debiendo además velar por el los bancos privados ofrecerían financiamiento
estricto cumplimiento por parte de los suplementario”; los sectores medios y altos
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 185

debían conseguir financiamiento en los bancos deja de subsidiar a través de la oferta, ya sea
privados. De esta forma “la construcción y el vía tasa de interés y/o precio de ventas de las
financiamiento de viviendas quedarían a cargo viviendas. Explicita dichos subsidios por medio
del sector privado y el gobierno sólo actuaría de un certificado por una cantidad específica,
como facilitador” (Rojas, 1999: 2). utilizándolo los beneficiarios para complementar el
precio de la vivienda. Este nuevo sistema, supone
Basado en las ideas neoliberales, que
que el individuo es el responsable directo para
inspiraron las reformas de todos los sectores
alcanzar la solución a su problema habitacional.
de la economía, el segundo componente fue la
Junto al subsidio otorgado por el Estado, al
formulación en 1979 de una nueva política urbana
beneficiario se le exige un esfuerzo previo
que liberalizó el mercado del suelo, en la idea que
reflejado en un ahorro inicial mínimo necesario
esta medida abarataría la vivienda por menores
para optar al subsidio, el cual sumado al crédito
costos de suelo. “Se simplificaron las reglas
hipotecario le permitirá completar el precio de la
para incorporar terrenos a usos urbanos y se
vivienda. Este aspecto es fundamental, ya que
flexibilizaron las normas que regulaban el uso de
no sólo involucra a la persona en la solución
la tierra para permitir que el crecimiento urbano
de su problema habitacional, sino que también
marchase más de acuerdo con las tendencias del
fomenta el hábito del ahorro, el cual además
mercado” (Rojas, 1999: 3).
incide positivamente en el comportamiento
Dado que las nuevas políticas entraron en del beneficiario a la hora de servir la deuda
vigencia en un período de bajo crecimiento hipotecaria” (Pérez-Iñigo, 1999: 11).
económico, también se buscó con ellas,
Los nuevos programas habitacionales basados
reactivar la economía a través de la construcción
en el esquema de subsidio a la demanda fueron
de viviendas nuevas. Desde aquí el tercer
madurando durante los ’80. Se destaca entre
componente fue proveer subsidios sólo para la
otros, el “Programa de Subsidio Habitacional”
compra de viviendas nuevas, no realizándose
(1978), “Subsidio Rural” (1986), “Programa
ningún esfuerzo para “apoyar la reventa,
Especial para Trabajadores”, PET, (1985),
remodelación y mejoramiento de las viviendas
“Subsidio Unificado” (1984). En 1984 se crea el
existentes o para asistir al sector de viviendas en
Programa de Vivienda Básica (PVP) a través de
arriendo” (Rojas, 1999:3).
la promulgación del D.S. N.62 (V. y U.) de 1984,
En la marcha, “el gobierno debió asumir un destinado a atender la marginalidad habitacional.
papel más activo que el previsto originalmente
cuando quedó de manifiesto que las empresas
constructoras y los bancos no se interesaban
por edificar y financiar viviendas económicas”. Sistemas de contratación de
El MINVU pasó a contratar directamente con obras del sector vivienda1
empresas privadas la construcción de viviendas
Las obras SERVIU en este período se
de bajo costo, para distribuirlas entre los
contrataban generalmente por Licitaciones
beneficiarios inscritos en una lista nacional. “Más
Públicas, Privadas o Trato Directo, regidas por la
aún, abandonando ostensiblemente el objetivo
Bases Generales Reglamentarias que contienen
original de transferir al sector privado la total
las disposiciones con que cuenta el Sector
responsabilidad de financiamiento de hipotecas,
Vivienda para llamar a licitación; establecen
el gobierno tuvo que otorgar en forma directa los
los procedimientos para la adjudicación de
prestamos suplementarios que necesitaban los Re s e ñ a H i st ó r i c a
las ofertas que se presenten a ellas; fijan las
beneficiarios de bajos ingresos para pagar las
responsabilidades que corresponden; señalan
viviendas [producidas por el Estado], puesto que,
las alternativas de contratación, estipulando,
(...), ningún banco se interesó por financiar estos
en general, los procesos administrativos de
préstamos” (Rojas, 1999: 3).
las contrataciones. Las Bases Administrativas
Una de las principales reformas del período Especiales conformaban instrumentos com-
fue el cambio de subsidios a la oferta por plementarios de las anteriores, determinando
subsidios a la demanda. “En 1978 se crean los las características propias de la licitación,
subsidios habitacionales a la demanda. El Estado cantidad de viviendas, valor, monto disponible,

1
Las notas de esta sección están tomadas de una minuta elaborada por Norman Vásquez G, ex jefe del Depto. de Vivienda de la División
de Política Habitacional del MINVU.
186 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

etc.., fijando las fechas de ella y los plazos de elaborar y realizar los planes y programas de
ejecución de las obras. Por su parte las Bases las soluciones habitacionales con la asesoría
Técnicas establecían las condiciones técnicas y aprobación previa del MINVU. Contrataban
de las licitaciones; condicionantes especiales directamente las obras o a través de mandato
de los materiales; sistemas de evaluación para a la CORVI, el cual tenía que regirse por su
adjudicar la propuesta; la reglamentación con reglamentación vigente.
que debían cumplir los proyectos ofertados;
Durante el Período 1977–1984, funcionó
las normativas relativa al diseño, tanto en lo
referente al conjunto como para las viviendas, el sistema de contratación de obras “Llave en
constituyendo los elementos técnicos en Mano”, reglamentado por los decretos Nº 622,
que debe basarse la empresa constructora del 24/06/77; Nº 1292, del 16/12/77 y Nº 171,
para desarrollar sus proyectos y presentar su del 19/10/82. Esta era una nueva estrategia
oferta. Las instituciones del Sector Vivienda, de contratación de obras, cuya diferencia más
proporcionaban a las empresas constructoras relevante era que antes, una tecnología dada
que se adjudicaban las propuestas, la totalidad por el Estado, se contrataba a quien ofreciera
de los antecedentes técnicos, proyectos, aporte ejecutarla a menor precio, mientras que, por
de terrenos, financiamiento de las obras mediante el sistema Llave en Mano se paso a comprar
Estados de Pago mensual en relación al avance la tecnología más conveniente a un precio
real de lo ejecutado. En este marco, las empresas determinado que incluye el valor del terreno,
contratistas eran ejecutoras de viviendas y valor de los proyectos, ejecución de las obras,
urbanizaciones planificadas. valor de los títulos y trámites de inscripción,
aportes, impuestos y derechos, y valor del capi-
Durante el Período 1974–1976, las bases tal invertido. En resumen, el Sector Vivienda,
Administrativas Generales son el reglamento de sólo quedaba con la responsabilidad de la
contratación de obras a suma alzada de la CORVI. planificación, comercialización de las viviendas
La Resolución Nº 778 del 11/06/1974 tuvo como y financiamiento de lo obra al final cuando está
característica principal: Licitaciones Públicas y terminada. La selección y contratación de las
excepcionalmente contratación por Propuesta obras se realizaba mediante un Método de
Privada o Trato Directo. El D.S. 331 de 1975 Evaluación a tal efecto.
fue el Reglamento para contratos de ejecución
de obras de edificación y urbanización para los Previo a la contratación se firmaba un promesa
Servicios e Instituciones de la Vivienda. Incluyó de compraventa entre SERVIU y Empresas
algunos criterios de las Bases Administrativas Oferentes seleccionadas, comprometiéndose el
Generales de 1974 pero introdujo variables oferente, en este acto, a ejecutar las obras en
importantes al eliminar los cubos ajustables y el plazo estipulado y de acuerdo a los planos
pago directo de materiales a proveedores. Se aprobados por SERVIU, y éste a pagar al contado
fijaba Licitaciones Públicas y excepcionalmente y en una sola cuota el valor prefijado al momento
contratación por Propuesta Privada o Trato de recibir las obras terminadas con recepción de
Directo. La cancelación por Estados de Pago y los servicios y su documentación legal pertinente.
Anticipos alcanzó un máximo del 10 % del valor
Se estableció un nuevo criterio de Supervisón
del contrato para la ejecución de las obras, y de
Técnica de las obras, como un sistema de
un máximo del 60 % por materiales al pie de la
inspección selectiva. El sistema de contratación
obra. Se creó la Administración Delegada para
por Obra Vendida, decretos Nº 306 del 10/05/78 y
aquellos casos de fracasar las alternativas de
Re s e ñ a H i st ó r i c a

Nº 17 del 13/10/82, reglamentó la contratación de


contratación por licitaciones o Trato Directo y el
obras en terrenos de propiedad SERVIU y en casos
concurso Oferta, que consiste en la Licitación a
de mandatos al SERVIU de otras instituciones o
Equipos Empresariales (empresas constructoras
empresas del Sector Público (Municipalidades,
y equipos de profesionales del área de diseño)
Intendencia, etc), por propuesta pública con
El Decreto Ley Nº 1088/75 y su Reglamento proyectos proporcionados por SERVIU o proyec-
D.S. Nº 314/75 aprobó los programas de tos ofertados por empresas contratistas; en este
Viviendas Sociales y creó en cada comuna los caso se efectuaba una precalificación de los
Comité Habitacionales Comunales, entidades proyectos para determinar su selección. El precio
autónomas de derecho público, con personalidad del contrato correspondía a una “obra vendida”,
jurídica, patrimonio propio, encargados de o sea “terminada y cancelada a la entrega de las
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 187

obras en una sola cuota con la correspondiente y del Banco Interamericano de Desarrollo
corrección monetaria. Por D.S. Nº 815 del 11/12/ (BID). El D.S. Nº 196/88, aprueba las Bases
78 se declaró aplicable el sistema de contratación Administrativas Generales para contratación de
de Obra Vendida a obras de conservación o obras del Programa de Mejoramiento de Barrios,
reparación de pavimentos. correspondiente a mandatos de Intendencias
Regionales y/o Municipalidades, derivados del
Durante el período 1984–1989 se rectificó el
Convenio de Préstamo del BID.
criterio de contratación de obras “Llave en Mano”
y Obra Vendida con precalificación de proyectos,
adoptándose algunos principios generales
reglamentarios del D.S. Nº 331/75, relacionados Evaluación del Período
principalmente con el financiamiento de las Existe acuerdo que, los sistemas de acceso
obras, cancelándolas mediante Estados de a la vivienda que se desarrollaron en Chile en
Pago mensual, desligando a la empresa de la los años ochenta, constituyeron una experiencia
responsabilidad del financiamiento total durante innovadora a nivel internacional puesto que
la ejecución. Se retorna a la Inspección Técnica probaba que opciones ya introducidas en países
de las obras. La selección de ofertas se efectúa industrializados, como el subsidio directo a la
por sobre-oferta respecto al número de viviendas demanda, la menor injerencia del aparato estatal
solicitadas o por menor valor promedio de las en la oferta de vivienda, parecían comprobar su
viviendas en relación al valor mínimo estipulado validez para países en desarrollo. No obstante,
en las Bases de la licitación. la validez del modelo quedaba debilitada por
Se estableció Condiciones Mínimas para las cifras acumuladas en el déficit de vivienda,
las viviendas que los oferentes debían cumplir superior a 800 mil viviendas en un país de menos
obligatoriamente, “Publicación Nº 222 de de 2,5 millones de alojamientos. Se estimaba que
Junio de 1986. El D.DNº 29, del 16/02/1984, el promedio de la oferta habitacional del gobierno
aprueba Bases Generales Reglamentarias militar estuvo en torno a las 45 mil viviendas por
de Contratación de Obras a Suma Alzada, a año, mientras que en igual período la formación
ser aplicadas por los SERVIU ya sea cuando de hogares llegó a ser de 90 mil unidades (Mac
actúen directamente o por mandato de otros Donald, 1992).
servicios. Sus características principales son Efectivamente, si bien este período sentó
establecer que la contratación de obras es por las bases de un sistema de subsidio que tendrá
Licitación Pública y excepcionalmente, previa importantes logros cuantitativos o de cobertura
autorización del Sr. Ministro o Subsecretario de durante los años noventa, la política social
Vivienda y Urbanismo, por propuesta Privada o del gobierno militar no logró su objetivo de
Trato Directo. Las alternativas de las propuestas superar las situaciones de marginalidad y déficit
son: Proyecto proporcionado por SERVIU y habitacional existentes en Chile. Los promedios
precio proporcionado por el Oferente; Proyecto de construcción de viviendas por períodos
proporcionado por el oferente y precio fijado (edificación habitacional tanto pública como
por el SERVIU; Proyecto y precio proporcionado privada) y la producción anual durante el lapso
por el SERVIU, incluyendo listado de partidas 1974-1986, es levemente superior al período
adicionales al proyecto; Cancelación de las obras Allessandri, pero menor a los promedios de los
por Estado de Pago; Posibilidad de anticipos presidentes Frei y Allende (CCHC, 1987).
según se establezcan en las bases de la licitación. Re s e ñ a H i st ó r i c a
En el plano económico-social, este período
Este decreto fue sufriendo modificaciones en el
tuvo la relevancia de marcar la evolución de la
tiempo y estuvo vigente hasta el nuevo decreto
concepción de la vivienda: desde un derecho
de contratación de obras, que fusionó el D.S.
social función obligatoria del Estado, hasta el
331/75 y el Nº 29/84.
concepto de un Estado subsidiario inserto en
El D.S. Nº 217/86, aprueba Bases Adminis- una economía de libre mercado. El MINVU de
trativas Generales de Contratación, para ser este tiempo señalaba que “la vivienda es un
aplicadas por los SERVIU cuando actúen como derecho que se adquiere con el esfuerzo y el
mandatarios de las Intendencias Regionales ahorro, acción en la cual la familia y el Estado
en contratos financiados con recursos del comparten su cuota de responsabilidad”. Esta
Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) política se basa en fomentar la iniciativa privada
188 Ministerio de Vivienda y Urbanismo

para que asuma un responsabilidad creciente en plantea que el Estado “asegurará que todos
el sector. El ingreso de las personas es enfocado los sectores dispongan de canales de acceso
como una variable crucial en la segmentación y a la vivienda expeditos y de acuerdo a sus
estructuración de los subsidios habitacionales. características socioeconómicas”. José Pablo
La política habitacional del gobierno militar Arellano (1985), citado por Arriagada y Echeverría

Recuadro Las mejorías sanitarias que produce la provisión


12
de lotes con servicios en asentamientos marginales

Las diarreas infecciosas constituyen tanto por su frecuencia como por los trastornos digestivos que
ellas determinan, un serio problema para los sectores marginales, especialmente durante los primeros
años de vida. Las inadecuadas condiciones sanitarias son la principal causa de las diarreas infecciosas,
las cuales a su vez condicionan en buena medida la desnutrición del primer años de vida.

En Chile se estudió efecto de la intervención en saneamiento ambiental sobre la contaminación


bacteriana de biberones, incidencia de episodios de diarreas infecciosas y estado nutritivo en niños
entre 0 y 4 años de edad provenientes de una población marginal urbana de bajo nivel socioeconómico.
Se eligió una población marginal urbana de la ciudad de Santiago de muy baja condición socio
económica. La población “El Vivero” de la comuna de Maipú estaba constituida por 570 familias que
habían llegado a ese lugar en el año 1965. En aquella ocasión el Ministerio de la Vivienda proporcionó
un sitio de 9 mts. de frente por 18 mts. de fondo a cada una de ellas (Operación Sitio), provisto cada
sitio de una llave de agua conectada a la red de agua potable de la ciudad. Las familias allí instaladas
no experimentaron cambio alguno en sus condiciones de vida desde 1965 a 1977.

Después de esa fecha se construyeron a 270 familias de la población “Unidades Sanitarias”. Cada
unidad consistió en una construcción de madera y albañilería de ladrillo de 6 m2, que se levantó en la
parte anterior de cada sitio, independiente de la vivienda. Su diseño era tal, que permitía su posterior
conexión a la casa definitiva. La unidad sanitaria esta constituida por 2 piezas: un baño, que poseía
lavatorio, W.C. y una ducha de pie, y una cocina equipada sólo con un lavaplatos y un calefont. Afuera
y bajo techo se instaló un lavadero. La unidad disponía de agua fría y caliente. El costo de cada unidad
fue aproximadamente de 820 dólares (1977). Su construcción fue financiada por un crédito de AID por
intermedio del Consejo para la Alimentación y Nutrición (CONPAN). Por razones presupuestarias el
programa debía efectuarse en dos etapas. La primera etapa consistía en la construcción de unidades
para la mitad de las familias de la población (270). En la segunda etapa, 20 meses más tarde, se
construirían las unidades para el resto de ellos. Para el objeto del estudio ello permitió tener dos grupos
homogéneos de familias: Grupo experimental, que disponía de unidad sanitaria y Grupo Control, que
durante el tiempo que durase el estudios no dispusiera de esa facilidad.

El estudio comprobó que, al mejorar el saneamiento ambiental por medio de la provisión de Case-
tas Sanitarias que realiza el Programa de Lotes con Servicios o Mejoramiento de Barrios, disminuye
la contaminación de biberones, los trastornos digestivos y se logra un mejor crecimiento y desarrollo
de los niños menores de 4 años. El efecto beneficioso para el grupo en el cual se realizó la interven-
R es e ñ a H is t ó r ic a

ción sanitaria, podía deberse a varios factores: primero, la mejoría del saneamiento ambiental fue
sustantiva, como lo demuestra la adecuada cantidad de agua consumida por las personas. Al mismo
tiempo, no sólo aumentó el agua disponible, sino que se mejoró en casa la eliminación de excretas. En
ambos grupos, hubo una cierta medida educación sanitaria. Además, al inicio de la experiencia, otros
factores condicionantes de desnutrición estaban siendo favorablemente influidos, como por ejemplo:
atención de salud, educación (no había analfabetos), planificación familiar y distribución de alimentos
para las edades vulnerables. En esas condiciones, puede ser que el mal saneamiento ambiental fuera
realmente un factor limitante y al cambiar éste, mejoró la situación nutritiva.
Fuente: Liliana Schlesinger y Fernando Monckeberg (1983) “La Caseta Sanitaria: elemento de saneamiento básico de la vivienda marginal
urbana”, en Joan Mac Donald (ed.) Vivienda Social: Reflexiones y experiencias. Corporación de Promoción Universitaria, Santiago.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio 189

(1990), destacaba que, el subsidio de una vez a la se caracterizó por una gran diversidad. Un 25%
demanda y las viviendas sociales básicas son los de los contratos de proyectos superaban las
mecanismos esenciales de la política habitacional 500 unidades, lo que habla de un programa que
de este gobierno, y que los resultados son distintos significó intervenciones de escala significativa
en uno y otro caso: la selectividad ha sido débil en la solución de los problemas de marginalidad
en los subsidios, mientras que la Vivienda Básica habitacional. Entre una amplia tipología de
alcanzó beneficiarios cuyo niveles de ingreso son soluciones, el PMB se materializó a través de tres
asimilables a los de los Programas de Viviendas tipos de casetas sanitarias: la caseta de frente
Económicas, Autoconstrucción y Operación Sitio ancho, la caseta de frente angosto y la caseta
de los años sesenta. baño (Greene, Durán y Arriagada, 1991).
En este período son perfeccionados los siste- Desde el punto de vista de la focalización,
mas de asignación de subsidios, congruente