LES ATTENUATIONS AU PRINCIPE DE LEGALITE

Citation : « Quand les armes parlent, les lois sont silencieuses » {Clémenceau}.

Section 1 : La constitutionnalisation des circonstances exceptionnelles :

Par l’arrêt Heyriès , le Conseil d’État admet qu’en période de crise, voire, comme dans le cas de
l’espèce, en période de guerre, la puissance publique dispose de pouvoirs exceptionnellement étendus
afin d’assurer la continuité des services publics. C’est de cette théorie des circonstances
exceptionnelles que s’inspirera l’article 16 de la Constitution de 1958.

Qui va contrôler l'utilisation de l'article 16 ? Personne. Dans ce sens, arrêt de Mars 1962, Rubin de
Servens (il n’y à pas de principe de légalité ni de contrôle de la part du Conseil d'Etat dans le cadre des
décisions de l’art. 16).

Section 2 : Les circonstances exceptionnelles prévues par le législateur :

Paragraphe 1 : L'état de siège :

L'état de siège est un mécanisme qui vise à transférer une grande partie des pouvoirs à l'armée. Créé en
France par une loi du 9 août 1849 (modif. en 1878 et en 1916). Visé par la Constitution à l'article 36.
Ainsi, en clair toutes les fonctions administratives relative à l'ordre public passent à l'autorité
militaire. Par ex. on peut interdire des journaux ou perquisitionner jour et nuit.

Paragraphe 2 : L'état d'urgence :

Créée par une loi du 3 avril 1955 (modif. En 1960 par une ordonnance). Rencontré en 1985 lors de
mouvement en Nouvelle-Calédonie.

Contrairement à l'état de siège, le pouvoir reste aux mains des autorités civiles, en revanche, les
pouvoirs de l'administration sont considérablement accrus et en particulier les pouvoirs du préfet. Par
ex. il peut y avoir interdiction de circuler, de séjourner sur le territoire...
Par contre, l'état d'urgence contrairement aux circonstances exceptionnelles de l'article 16 ne permettra
pas de porter atteinte à la constitution ; en tout cas de façon trop manifeste.

Section 3 : La théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles :

Cette théorie sert à combler le vide juridique lorsque l'on est ni en état d'urgence ni en état de siège ni
en période d’utilisation de l’art. 16 et que l’on est malgré tout en période de troubles.

Paragraphe 1 : Les circonstances exceptionnelles légitiment toutes les mesures nécessaires :

Dans le cadre des circonstances exceptionnelles, les mesures jugées nécessaires seront validées même
si elles violent le principe de légalité.

Premier exemple, l’utilisation de la théorie des circonstances exceptionnelles pour suspendre

temporairement l'application de la loi.

Arrêt du CE de 1918 « Heyriès » : par un décret, le Gouvernement avait suspendu l’application aux
fonctionnaires civils de l’État de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905 qui exige la communication à
l’agent de son dossier avant toute mesure disciplinaire prise à son encontre, M. Heyriès, qui avait été
révoqué sans que son dossier ne lui ait été préalablement communiqué, attaqua cette mesure en
excipant de l’illégalité du décret du 10 septembre 1914. En temps normal, le Conseil d’État aurait
donné raison au requérant dès lors qu’il est constant qu’un décret, acte du pouvoir réglementaire, ne
peut suspendre l’application de dispositions législatives (pyramide de Kelsen). Mais le Conseil d’État,
en l’espèce, lui donna tort. Il jugea en effet que, en vertu de la Constitution, en l’espèce l’article 3 de la
loi constitutionnelle du 25 février 1875, il incombe aux pouvoirs publics "de veiller à ce que, à toute
époque, les services publics institués par les lois et règlements soient en état de fonctionner, et à ce que
les difficultés résultant de la guerre n’en paralysent pas la marche".
Le Conseil d’État avait déjà eu l’occasion, avant même la première guerre mondiale, d’admettre que
l’urgence pouvait justifier que l’administration sorte provisoirement des limites qui encadrent ses
pouvoirs habituels. Ainsi, alors que, en principe, l’autorité administrative ne peut décider l’exécution
forcée de ses décisions, sauf lorsqu’une loi l’y autorise expressément, l’urgence peut
exceptionnellement la justifier (cf. Société de Saint-Just).
La théorie des circonstances exceptionnelles va beaucoup plus loin puisqu’elle autorise l’autorité
administrative :
- à s’affranchir de principes constitutionnels tel que la liberté de circulation :
Arrêt du CE de 1919 « Dol et Laurent » : par arrêté et pour empêcher les confessions sur l’oreiller des
officiers en garnison, on va empêcher le racolage. Deux prostitués de Toulon attaque cet arrêté en
invoquant une violation à leur liberté d’aller et venir. Le Conseil d'état répond par la négative
considérant que « les limites des pouvoirs de police ne sauraient être les mêmes dans les temps de paix
et dans les temps de guerre... ».
- à s’affranchir des règles habituelles de compétence :
Arrêt du CE de 1948 « Laugier » : le pouvoir réglementaire peut agir dans la sphère de compétence du
pouvoir législatif lorsque l’urgence l’impose et que le législateur ne peut se réunir. Par une circulaire le
ministre place en disponibilité tous les officiers qui n'appartiennent pas au gouvernement provisoire.
Laugier, officier de carrière fait un recours. Et le Conseil d'Etat lui donne tort en admettant qu’ « à la
date du 27 août 1944 les circonstances exceptionnelles du moment et notamment le fait que le
gouvernement n'avait pu se réunir et qu'il était dès lors impossible de légiférer par voie d'ordonnance,
autorisés le commissaire à la guerre (secrétaire d'état) à prendre les mesures indispensables pour parer
provisoirement à la situation ».

Arrêt du CE de 1948 « Marion » : le Conseil d’État a même admis que, en cas de carence de l’autorité
administrative, de simples particuliers puissent la suppléer en prenant les mesures exigées par les
circonstances, jouant ainsi le rôle de « fonctionnaires de fait ».

Paragraphe 2 : Les circonstances exceptionnelles ne légitiment que les mesures nécessaires :

Toutefois, le juge administratif se livre à un contrôle de fond sur les mesures prises par l’administration
dans le cadre de la théorie des circonstances exceptionnelles. Tout d’abord, il contrôle l’existence
même de circonstances exceptionnelles : ainsi doivent être en cause des événements particulièrement
graves et imprévisibles, ce qui distinguent les circonstances exceptionnelles de l’urgence (Marion
précité). Cette situation doit persister à la date à laquelle a été pris l’acte en cause (Laugier précité). Par
ailleurs, le juge de l’excès de pouvoir s’assure que l’administration était effectivement dans
l’impossibilité de prendre la mesure en cause de manière régulière; ainsi, les "événements" de mai
1968 ne justifiaient pas que le ministre de l’éducation nationale prenne par arrêté des mesures relevant
normalement d’un décret, même si les "circonstances particulières" pouvaient autoriser le
Gouvernement à agir en se dispensant de certaines consultations normalement exigées (CE, 1969,
Chambre de commerce et d’industrie de Saint-Etienne).

Paragraphe 3 : Les circonstances exceptionnelles couvrent la voie de fait :

La voie de fait est le cas de figure où l'administration fait un acte tellement illégal qu'il perd sa nature
d'acte administratif pour devenir une voie de fait. L’Administration étant ainsi jugé non plus par le juge
administratif mais par le juge judicaire.
Cette théorie est née du principe qu’au fond, avec son juge spécial, son droit spécial, l'administration a
des avantages ; ce qui paraît logique lorsqu'elle agit pour l'intérêt général l’est bien moins quand elle
est coupable d’agir dans un intérêt plus privé.

Ainsi concrètement, il y aura voie de fait dans deux hypothèses spéciales :

- L’atteinte à une liberté individuelle.
Arrêt du CE de 1949 dit « Carlier ». La voie de fait place sous l’autorité du juge judiciaire la décision
administrative « manifestement insusceptible d'être rattaché[e] à l'exercice d'un pouvoir appartenant à
l'Administration » portant atteinte à une liberté fondamentale.
En l’espèce, on avait considéré comme « manifestement insusceptible d'être rattaché[e] à l'exercice
d'un pouvoir appartenant à l'Administration » la saisie de plaque photographiques. Cette saisie
constitue une voie de fait et dès lors, les tribunaux judiciaires sont seuls compétents. Là où ça devient
intéressant, c'est qu'en revanche, concernant le refus d'autoriser l'accès du sieur Carlier à la Cathédrale,
cela fait partie des pouvoirs de police relevant de la compétence du juge administratif, le CE accepte de
contrôler la légalité de cette interdiction.

Il existe donc plusieurs degrés dans l’acte administratif :

- l’acte administratif légal
- l’acte administratif illégal (que le juge administratif annulera)
- la voie de fait (annulé par le juge judiciaire).

- L’atteinte au droit de propriété.

Arrêt du CE de 1969 dit «Muselier ». À la suite du décès de l'amiral Muselier, le chef de la marine
(sous de Gaulle) avait ordonné la saisie de certains documents qui se trouvaient dans le logement de
l'intéressé. L'administration maritime de Toulon n'avait aucune habilitation et le Commissaire du
gouvernement a montré que l'administration en décidant et en exécutant cette décision sans
ordonnance du juge, avait ainsi usurpé des pouvoirs appartenant à l'autorité judiciaire et porté atteinte
aux droits de propriété des consorts Muselier dans des conditions insusceptibles de se rattacher à
l'exercice des pouvoirs de l'administration.

Mais attention, une voie de fait commise pendant une période de circonstances exceptionnelle perd sa
nature de voie de fait et redevient un acte administratif.

Arrêt du Tribunal des conflits de 1952 dits « Dame de la Murette ». En l’espèce cette dame en 1944
avait été arrêtée, internée et subit des mauvais traitements. Elle saisira le tribunal civil pour voie de fait.
Mais ledit tribunal des conflits considéra que ce qui est une voie de fait en période « normal » devient
un simple acte administratif illégal en cas de circonstances exceptionnelles.

Enfin, certains auteurs parlent d'un déclin de la théorie de la voie de fait. Selon Manuel Gros, la théorie
de la voie de fait est née d'une idée saugrenue, que le juge judiciaire était un meilleur juge pour la
liberté individuelle et la propriété.

De nos jours, le juge administratif a beaucoup à juger et ainsi on peut se demander si l’on
n’appliquerait pas la qualification de la voie de fait pour d'autres raisons que celle initialement prévue
(une décision administrative « manifestement insusceptible d'être rattaché[e] à l'exercice d'un pouvoir
appartenant à l'Administration » portant atteinte à une liberté fondamentale). Par ex., si le juge
administratif a 50 dossiers à voir, il va les qualifier de voie de fait et ainsi les rendre de la compétence
du juge judiciaire.