Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
La Descentralización y la
Regionalización en el Perú
Julio E. Díaz Palacios
Febrero, 2006
Contenidos
1. El centralismo
2. El Estado: Perfil actual y visión de un
nuevo Estado
3. La Descentralización
4. La Regionalización
5. Las percepciones ciudadanas
6. Una mirada desde el CND
7. La voz de los actores
8. Bases para una propuesta
1. El Centralismo
El Centralismo
Es uno de los problemas estructurales
más serios del país.
¿Qué significa?
Concentración del Debilidad de
40% de población capacidades
en 9 ciudades regionales y locales
5 departamentos Ineficiencia y mal
concentran 2/3 del uso del gasto
PBI nacional público
10 provincias Ideas y prácticas
concentran 52% de centralistas y
electores burocráticas
Desencuentro entre Estado y SC
El Centralismo y Lima
Lima:
La descentralización actual es
concebida como política permanente
para la organización democrática del
Estado, al servicio del desarrollo
integral, armónico y sostenible.
Transfiere competencias, funciones y
recursos del Gobierno Nacional a
gobiernos subnacionales.
Es una vía para la democratización del
poder y el empoderamiento de los
ciudadanos.
Se canaliza mediante dos vías: la
municipalización y regionalización.
Es multidimensional: Económica,
social, ambiental y político
institucional.
Contexto inicial, favorable:
El contexto 2002:
CONSENSO
POLITICO
SOCIAL
ESTABILIDAD
VOLUNTAD DE POLITICAS
POLITICA DE ECONOMICAS
GOBIERNO
NACIONAL
1.6. Características del proceso
descentralista
PERMANENTE DINAMISMO
GRADUALIDAD IRREVERSIBLE
CARÁCTER
SUBSIDIARIEDAD
DEMOCRATICO
INTEGRALIDAD
2. Objetivos de la descentralización
actual:
Fortalecer la democracia
• Persistente desconfianza de
burocracia centralista en capacidades
regionales y locales.
• Resistencia de Poder Ejecutivo para
compartir el poder.
• Dispersión de competencias y
funciones.
• Debilidades del CND para conducir el
proceso.
• Debilidad programática de partidos
políticos.
5. Las debilidades e incoherencias del
Gobierno Nacional
• Demora y postergación de
cronogramas de transferencias
• Retardo y recorte de recursos de
gobiernos regionales.
• No estableció recursos adicionales
(frescos) como incentivos para crear
nuevas regiones.
• Debilitamiento de su liderazgo en el
proceso.
4. La Regionalización
La Regionalización
1. Antecedentes
• La última experiencia de
regionalización fue en el período
1989 - 1992, donde se crean 12
regiones por el Congreso de la
República.
• Fue desactivada por el golpe de
Estado de 1992, como medio para
hiperconcentrar el poder.
• Principales errores de esa
experiencia fueron: masividad de
transferencia de competencias y
funciones; precariedad financiera;
asambleismo y vulnerabilidad de
gobiernos regionales( Presidentes
eran elegidos por asambleas).
• El contexto general era desfavorable:
violencia terrorista y de Estado,
hiperinflación y crisis de
gobernabilidad del país.
2. Las propuestas básicas del nuevo
intento de regionalización:
• La regionalización es dimensión clave
del proceso de descentralización
• Se inicia con la constitución de GR en
departamentos y provincia del Callao.
• Las regiones se crean sobre la base
de áreas contiguas, integradas
histórica, cultural, administrativa y
económicamente, mediante
referéndum.
• Se requiere se integren dos o más
departamentos contiguos.
3. Los momentos seguidos por la
regionalización
(2002 - 2003)
1° Elección y constitución de gobiernos regionales
(2004)
2° Promoción de Juntas de Coordinación Interregional
(2004 - 2005)
3° Promulgación de Ley de Incentivos
(2005)
4° Presentación 17 Expedientes Técnicos.
Se aprueban cinco. Convocatoria a referéndum
4. Quienes podían tomar iniciativas
para conformar y crear regiones
OSC
Gobiernos Partidos
con
regionales políticos con
respaldo
con respaldo
del 10%
aprobación del 10%
de
de CCRs y de electores
electores
Consejos de los
de los
regionales departamentos
departamentos
5. Los contenidos de los expedientes
técnicos
• Acondicionamiento territorial.
• Integración vial y comunicaciones.
• Integración energética.
• Competitividad y especialización.
• Criterios poblacionales.
• Articulaciones entre los centros
urbanos y rurales.
• Base tributaria.
• Índice de Desarrollo Humano y
potencialidades.
• Reglas fiscales de Ley de
Responsabilidad y Transparencia
Fiscal y Ley de Descentralización
Fiscal.
6. Los incentivos establecidos:
2. Endeudamiento con
1. Beneficios del crédito interno (hasta 40%
FIDE (doble puntaje) del presupuesto de
inversión)
6. Convenios de
auto gravamen (con
5. 50% del IGV, ISC e IRPN empresarios y
beneficiarios)
7. Los beneficios de la integración
regional
• Constituyen un paso importante en la
reforma del Estado: transferencia de
finanzas; promoción del desarrollo;
distribución, regulación y recaudación
tributaria.
• Incrementar la presión tributaria.
• Convertirse en poderoso factor para
promover el desarrollo territorial y
humano. Cada región debe conformar
una oferta exportadora competitiva,
tanto para el exterior como interior del
país.
• Abrir las puertas a la formación de
regiones fuertes, integrando varios
departamentos; potenciando sus
capacidades productivas, reteniendo
parte importante de la recaudación
tributaria y promoviendo planes de
desarrollo, capaces de contrapesar el
desarrollo de Lima.
• El crecimiento económico regional es
el camino para viabilizar la
descentralización, pues:
...a mayor producción y empleo más
impuestos.
A más impuestos mayor
educación, salud, infraestructura y
promoción del desarrollo.
Si todo esto se logra, gobiernos
regionales y locales ampliarán su
base de legitimidad y apoyo.
8. Las propuestas de región a crearse
8.1 El mapa de regiones a crearse
Región Norte
Tumbes,Piura
Lambayeque
Región Apurímac -
Región Nor Centro Oriente Cuzco
Ancash
Huánuco
Junín
Lima (provincias)
Pasco Región Macro Sur
Arequipa, Puno,
Tacna
Región
Ayacucho, Huancavelica
Ica
9. El referéndum del 30 de octubre
9.1 Algunos datos:
Número de
Número de Población Población
Características departament
provincias electoral total
os
Propuestas de
7.5
conformación 16 134 13.7
de regiones millones
% con relación
al total 67% 69% 47% 49%
nacional
9.2 Vacíos normativos electorales
Si 45.0 %
No / No sabe 55.0 %
¿Sabe si habrá una
consulta o referéndum?
Si 79.5 %
No / No sabe 20.5 %
Opiniones sobre la
democracia
Receptividad de los gobiernos
subnacionales 2005
(porcentajes válidos)
Actitudes hacía la
descentralización
Principal logro de la
descentralización para
futuro del país
Forma de apoyo al
proceso de
descentralización
Principal problema de la
descentralización en su
localidad
Participación en
organizaciones
Algunas conclusiones
La idea de que la descentralización es
un medio hacia la igualdad de
oportunidades se mantiene, pero es
cada vez mayor el número de los que
creen que también significa
transferencia de poder.
A fines del 2005, se notaba cierto
desencanto sobre la descentralización
como generador de bienestar y
desarrollo, no como proceso necesario.
Se mantiene la desconfianza en las
instituciones del Gobiernos Central y es
menor la desconfianza en instituciones
regionales y locales.
Se mantiene la tendencia a una mayor
evaluación de los gobiernos
subnacionales, en la medida que estos
son más cercanos.
Cada vez es mayor el porcentaje de
ciudadanos que ven en la transparencia y
la rendición de cuentas, elementos
indispensables del gobierno local; y bajo
el % de los que saben que el CND es la
entidad responsable de la
descentralización.
6. La mirada desde el CND
La mirada desde el CND
(encuestas foros recientes)
¿CONOCE EL CONTENIDO DEL EXPEDIENTE TÉCNICO
FORMULADO PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL?
59.6%
60.0% 55.3%
50.0%
48.2%
50.0% 44.2%
41.2%
39.8%
35.5% 37.3%
40.0%
29.8%
30.0%
20.0% 14.5%15.9%
10.6% 10.6%
7.3%
10.0%
0.0%
Completamente Parcialmente No lo conozco
CUSCO-APURIMAC ICA-AYACUCHO-HUANCAVELICA
AREQUIPA-PUNO-TACNA ANCASH-HUANUCO-JUNIN-LIMA PROV-PASCO
TUMBES-PIURA-LAMBAYEQUE
¿CONOCE EL CONTENIDO DEL EXPEDIENTE TÉCNICO
FORMULADO PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL?
Promedio
80
70
70
58
60
50
40
30
18
20
10
0
Completamente Parcialmente No lo conozco
¿CUÁL ES LA DEBILIDAD DE LA PROPUESTA DE
INTEGRACIÓN REGIONAL?
60%
53%
51% 51% 48%
50% 46%
43%
38%
40% 36% 37%
35%
30%
20%
10% 9% 9%
9% 8%
10% 5% 4%
4%
3% 0% 0%
1% 1% 0% 0%
0%
Su formulación Los beneficios Su contenido No integró a No tuvo
no fue estaban fue poco otros debilidades
participativa parcializados difundido departamentos
CUSCO-APURIMAC ICA-AYACUCHO-HUANCAVELICA
AREQUIPA-PUNO-TACNA ANCASH-HUANUCO-JUNIN-LIMA PROV-PASCO
TUMBES-PIURA-LAMBAYEQUE
¿CUÁL ES LA DEBILIDAD DE LA PROPUESTA DE
INTEGRACIÓN REGIONAL?
Promedio
120
106
100
80
80
60
40
17
20 12
1
0
Su formulación no Los beneficios Su contenido fue No integró a otros No tuvo
fue participativa estaban poco difundido departamentos debilidades
parcializados
¿CÓMO EVALÚA EL NIVEL DE PARTICIPACIÓN DE LOS
PRINCIPALES ACTORES EN LOS PROCESOS DE
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN?
Cusco - Apurimac
100%
90%
80%
70%
60%
Buena
50% Regular
Deficiente
40%
30%
20%
10%
0%
Congreso Gobierno CND Gobiernos Gobierno Otros Sociedad Partidos
de la Regionales Local de su Gobiernos Civil Políticos
República Provincia o Locales
Distrito
¿CÓMO EVALÚA EL NIVEL DE PARTICIPACIÓN DE LOS
PRINCIPALES ACTORES EN LOS PROCESOS DE
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN?
Ica – Ayacucho - Huancavelica
100.0%
90.0%
80.0%
70.0%
60.0%
Buena
50.0% Regular
Deficiente
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
Congreso Gobierno CND Gobiernos Gobierno Otros Sociedad Partidos
de la Regionales Local de su Gobiernos Civil Políticos
República Provincia o Locales
Distrito
¿CÓMO EVALÚA EL NIVEL DE PARTICIPACIÓN DE LOS
PRINCIPALES ACTORES EN LOS PROCESOS DE
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN?
Arequipa – Puno - Tacna
80.0%
70.0%
60.0%
50.0%
Buena
40.0% Regular
Def iciente
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
C o ng res o d e la Go b ierno C ND Go b ierno s Go b ierno Lo cal Ot ro s So cied ad C ivil Part id o s
R ep úb lica R eg io nales d e s u Pro vincia Go b ierno s Po lí t ico s
o Dis t rit o Lo cales
¿CÓMO EVALÚA EL NIVEL DE PARTICIPACIÓN DE LOS
PRINCIPALES ACTORES EN LOS PROCESOS DE
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN?
Ancash-Huánuco-Junín-Lima-Pasco
90.0%
80.0%
70.0%
60.0%
50.0% Buena
Regular
40.0% Deficiente
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
Congr e so de la Gobie rno CND Gobie r nos Gobie r no Loc a l Ot ros Gobie rnos S oc ie da d Civil P a rt idos
Re públic a Re giona le s de su P r ovinc ia o Loc a le s P olí t ic os
Dist rit o
¿CÓMO EVALÚA EL NIVEL DE PARTICIPACIÓN DE LOS
PRINCIPALES ACTORES EN LOS PROCESOS DE
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN?
Tumbes – Piura - Lambayeque
90%
80%
70%
60%
B ue na
50%
R e gul a r
40% De f i c i e nt e
30%
20%
10%
0%
C ongr e s o de l a Gobi e r no C ND Gobi e r nos Gobi e r no Loc a l de Ot r os Gobi e r nos Soc i e da d C i vi l P a r t i dos P ol ít i c os
R e públ i c a R e gi ona l e s s u P r ovi nc i a o Loc a l e s
Di s t r i t o
¿CÓMO EVALÚA EL NIVEL DE PARTICIPACIÓN DE LOS
PRINCIPALES ACTORES EN LOS PROCESOS DE
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN?
PROMEDIO
100
90 87
90
80 72
70 61 58
60 55 53 51 55 53
49
50 46 46
40 34
30
30 24
19
20 15
12 9
7
10 5 4 3
-
Congreso Gobierno CND Gobiernos Gobierno Otros Sociedad Partidos
de la Regionales Local de su Gobiernos Civil Políticos
República Provincia o Locales
Distrito
CUSCO-APURIMAC ICA-AYACUCHO-HUANCAVELICA
AREQUIPA-PUNO-TACNA ANCASH-HUANUCO-JUNIN-LIMA PROV-PASCO
TUMBES-PIURA-LAMBAYEQUE
¿CUÁL ES LA EXPECTATIVA SOBRE LA CONTINUIDAD DE LA
DESCENTRALIZACIÓN COMO POLÍTICA DEL ESTADO PERUANO,
DURANTE EL PERÍODO 2006-2011?
Promedio
70
58
60 53
50
40
30 26
20
10 4
0
Alta Media Baja Nula
¿DEBE EFECTUARSE UNA REVISIÓN DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA Y LAS LEYES EN MATERIA DE DESCENTRALIZACIÓN
PARA MEJORARLAS Y PERFECCIONARLAS?
74.4%
80.0%
65.2%
70.0% 60.9% 64.1%
60.0%
44.7%
50.0% 37.3%
34.8% 32.7% 34.8%
40.0%
23.7%
30.0% 18.0%
20.0% 6.4%
10.0% 1.9%
0.0% 1.0%
0.0%
A B C
CUSCO-APURIMAC ICA-AYACUCHO-HUANCAVELICA
AREQUIPA-PUNO-TACNA ANCASH-HUANUCO-JUNIN-LIMA PROV-PASCO
TUMBES-PIURA-LAMBAYEQUE
10.0%
0.0%
A B C
CUSCO-APURIMAC ICA-AYACUCHO-HUANCAVELICA
AREQUIPA-PUNO-TACNA ANCASH-HUANUCO-JUNIN-LIMA PROV-PASCO
TUMBES-PIURA-LAMBAYEQUE
A Transferencia de recursos
B Capacitación y asistencia técnica en gestión pública (por ejemplo, cursos orientados a la
formulación de proyectos y al proceso del Sistema Nacional de Inversión Pùblica (SNIP)
C Simplificación y descentralización de procedimientos (CONSUCODE, SNIP, otros)
7. La voz de algunos
actores sobre la
descentralización y
regionalización
Lo que dice el CND
• Cuando se inició la descentralización,
solamente el 12% del PPN iba a los
departamentos. Hoy es el 26%.
• Se ha transferido el 50 de las
funciones, que suman cerca de 190.
• Los GRs y GLs gozan de autonomía,
eso nadie lo puede negar.
• Se ha transferido 14,000 millones de
soles en activos a las regiones.
(Luis Thais, Presidente)
“No es cierto que el proceso esté
paralizado y que no se haya transferido
nada a las regiones. El 2002, los GL
tenían el 4.3% del presupuesto nacional.
Hoy en el 2006, mas o menos el 6%
está en manos de los GLs. El cambio es
importante. Medimos capacidades de
gestión y transferimos gradualmente
funciones y responsabilidades”
(Ricardo Vidaurre, asesor CND)
Lambayeque
• “La descentralización viene
avanzando de a pocos, es un proceso
largo, de 20 a 25 años, pero estamos
retrazados con relación al resto del
continente”.
• “No se puede trabajar con
presupuestos en lo que apenas 8 –
10% se destina a a la inversión
pública”.
• “El actual GN ha perdido la visión y los
presidentes regionales, estamos
esperando al proximo presidente nacional
para volver a impulsar el proceso”.
• “Es indignante la evaluación de
capacidades de gestión. ¿Quién evalúa la
capacidad de gestión del CND y de los
congresistas?. El peor presidente regional
tiene mucho más aceptación que
cualquier funcionario de la capital. Yo me
pregunto ¿cómo un ente burocrático y
limeño nos va a dirigir sino conoce la
realidad provinciana?.
(Yehude Simon, PR de Lambayeque)
Arequipa
“Yo digo que la descentralización es un
éxito, porque antes tenía que ir hasta
Lima para sacar una carretera de un
kilómetro. Yo, ejecuto las obras
directamente, por eso, Arequipa
avanza. Arequipa ha crecido 7.5% el
2005, gracias a que hemos concertado
con las empresas. La regionalización es
un proceso nuevo, conflictivo. Ese es el
costo”
(Daniel Vera, PR de Arequipa)
“ Los GRs no están funcionando como
deben. Estos no coordinan con los GLs,
lo que genera improvisación y
competencia indebida. Sentimos
frustración por la descentralización en
curso, que no es tal. El GN sigue
maniatando a los GRs y GLs”.
(Yamel Romero, alcalde de Arequipa)
Loreto
“Los GR no pueden planificar sus niveles
de inversión, pues están aplastados por
los techos presupuestales imposibles de
modificar.
Los parámetros de sensibilidad y
rentabilidad del sistema de inversión
pública sobre los proyectos son
absurdos y distorsionados. El
centralismo no se entiende que en el
futuro una carretera o una hidrovía,
dinamizan una región”.
(Robinson Rivadeneyra, presidente regional)
¿A qué se debió el
fracaso?
Conclusiones de una Audiencia Pública
Arequipa, 2006
1. Hasta julio del 2004, la
descentralización no le interesó al
GN...y el referéndum se hizo el 2005.
Se improvisó. No se construyeron
propuestas sólidas de integración.
2. El Estado nunca dio incentivos a los
departamentos para que se animen
a integrarse.
3. Un factor más serio: No hay una
visión clara de reordenamiento del
Estado. Se hace una reforma
descentralizadora, sin una reforma
del Estado.
4. El principal obstáculo de la
descentralización, es la falta de
capacidad de las actuales regiones
para liderar y desarrollar proyectos
de infraestructura y de
competitividad. Como no hay
proyectos de desarrollo bien
elaborados, no hay una inversión de
infraestructura.
5. La descentralización es lenta y
compleja, y no cuenta con la
necesaria reforma del Estado.
6. La falta de liderazgo y de rumbo claro
ha estancado la descentralización.
7. Estamos ante una descentralización
centralizada. No se ejercen
funciones sectoriales, porque no han
sido totalmente transferidas.
La opinión de la Red
Perú
Diseño de la • Población no participa
regionalización en diseño de
propuestas
Gestión del proceso • Ineficiente
• No creó compromiso
político social
Problemas de la élite • Ausencia de liderazgo
política • Ineficiencias de poder
del Estado
• Debilidades de elites
regionales.
Relaciones entre Estado • Desconfianza sobre la
y sociedad política
• Desconfianza en las
entidades públicas
• Abismo entre la
sociedad y la política
(Julio Chávez A., Boletín Nº 14)
8. Bases para consolidar
la Descentralización y
Regionalización
Elementos clave
1. Reforzar el Acuerdo Nacional, 8va.
Política sobre Descentralización.
Promover acuerdos y compromisos
y de gobernabilidad entre
candidatos y OSC y otros foros.
Acciones de incidencia política.
2. Culminar con la transferencia de
competencias y funciones. ¡¡Pasar
de las 50 a las 190!!
3. Articular la descentralización con la
reforma del Estado. Simplificación y
descentralización de
procedimientos (Consucode, SNIP)
4. Una descentralización que no
genere empleo o alivie la pobreza,
es un proceso sin sentido.
Es necesario promover los ejes de
desarrollo productivo.
5. Afianzar tanto el liderazgo político y
social, como las capacidades para
la gestión de proyectos. Avanzar la
descentralización desde los niveles
locales.
6. Evitemos la improvisación en la
creación de regiones:
a) Plan Nacional de Regionalización
b) Reforzar las Juntas Interregionales en
camino al referéndum del 2009.
c) Establecer verdaderos incentivos.
d) Recaudación Tributaria debe quedar
fundamentalmente en las regiones.
e) Separación de poderes Ejecutivo y
fiscalizador normativo.
f) Elección de presidentes regionales con
no menos del 35%
g) Consejeros regionales elegidos por
provincias.
7. Articular la descentralización con el
Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico.
8. Modificar los marcos normativos
institucionales de la
descentralización.
9. Afianzar los enfoques, espacios y
herramientas de democracia
participativa.
10. Reformar el CND como organismo
de conducción estratégica de la
descentralización.
Muchas gracias