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Miguel Darcy de Oliveira

Cidadania e Olobalizacao: a politica externa brasileira e as ONGs



COLE<;Ao CURSOOE ALTOS ESTUDOS DO INSTITUTO RIO BRANCO

Miguel Darcy de Oliveira

Cidadania e Globalizaeao: a politica externa brasileira e as ONGs

Instituto Rio Branco Fundacao Alexandre Gusmao Centro de Estudos Estrategicos

Brasilia-OF 1999

Ministro MIGl'EL D.-\RCY DE OLIVEIRA," - Trigesimo Quarto Curso de Altos Estudos (1997). com Banca Examinadora integrada pelos Embaixadores Iorio Dauster Magalhaes e Silva. Alberto da Costa e Silva. Gelson Fonseca Junior e o Professor Bolivar Lamounier,

~~ Fundacao Alexandre Gusmao

Dados Internacionais de Catalogacao na Publica~ao (CIP)

Oliveira. Miguel Darcy de

Cidadania e globalizacao : a politica externa brasilcira e as ONGs / Miguel Darcv de Oliveira. - Brasilia: Instituto Rio Branco: Fundacao Alexandre Gusmao :

Centro de Estudos Estrategicos, 1999.

143 p.: 21 em. (Colecao Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco)

I. Politica exrerna - Brasil. 2. Globalizacao. 3. ONGs - Brasil. L Titulo. II. Serie,

L_

CDU 327 (81)

Para Rosiska

SUMARIO

IN1RODuc::Ao 11

Capitulo Primeiro: A EMERGENOA DAS ONGs COMO

ATORESINTERNAOONAIS 18

1 - Sociedade civil, Estado e Mercado:

o protagonismo dos cidadaos e de suas organizacoes 18

2 - Clobalizacao econ6mica e universalizacao de valores:

o ponto de vista da humanidade 32

3 - A emergencia de uma esfera publica internacional 42

Capitulo Segundo: ONGs, SOOEDADE OVIL E TERCEIRO SETOR EM

SEU RELACIONAMENTO COM 0 ESTAOO NO BRASIL 47

1 - A 'invencao das ONGs':

o tempo do' service invisivel', 'de costas para 0 Estado' 47

2 - A identidade das ONGs como organizacoes da sociedade

civil: conflito e colaboracao com 0 Estado 55

3 - A parceria Estado - sociedade como estrategia

do Governo Fernando Henrique Cardoso 73

Capitulo Terceiro: OS DIREITOS HUMAN OS: ESTUOO DE CASO DA

INTERAc::Ao ENTRE DINAMICAS INTERNA E EXTERNA 82

1 - Os direitos humanos como questionamento do regime

autoritario: a 'imagem do pais no exterior' 82

2 - Os direitos humanos e a redernocratizacao:

legitimidade da protecao intemacional dos direitos humanos 87

3 - A promocao dos direitos humanos

como consenso do Governo e da sociedade 97

Capitulo Quarto: OS DlREITOS DAS MULHERES: ESTUDO DE CASO DA INTERA<;Ao ENTRE DINAMICASL"ITERNA E EXTERNA ... 110

1- Os direitos das muIheres como demanda de urn

movimento social 110

2 - Os direitos das mulheres na agenda global 115

3 - Os direitos das mulheres na agenda nacional 123

CapituIoQuinto: A DIPLOMACIA BRASILEIRA

EASONGs:PARA..METROSPARAINTERLOCu<;Ao 127

1- Politica externa e democracia 127

2 - Politica externa e ONGs internacionais:

transparencia e dialogo critico 129

3 - Politica externa e ONGs brasileiras:

interlocucao e parceria 133

"Mudam-se os tempos. mudam-sc as vontades. Mudam-se os tempos. mudam-se as contiencas"

(Leis OF CA?v10ES)

'/1 democracie legitime. primeirsrnente. de dentro para Iora, as ecoes externes de um govemo, conierindo-Ihe 0 respaldo da socicdade em sues negociacoes diplomdticas e Iortalecendo a crcdibilidade internacional do pais. Em segundo lugar; e evidente que numa democracia eietiva 0 papel da sociedade ruio eo de legitimar opcoes previamente etetuadas pelo Estado no campo internacional. ncm mesmo 0 de simplesmente aceitar a agenda apresentada pelo nuclco formulador de politica externe do Estado. A opiniao publica tem sua propria agenda, que a diplomacia profissional deve incorporan na medide em que the cabe responder aos impulsos da sociedade civil. (.J Em terceiro lugm; e de fora para dentro. a democracia gerante a legitimidade indispensdvel a qualquer ator internacional. em momenta de aceitacdo quase universal de sse valor politico".

(CELSO LAFER. 1992)

"0 exercicio politico no tnundo contempordneo pede que combinemos a dimenstio domestics com a intemacional. (.) E a nocio da cidadania que faz a ponte entre a dimcnsao local e a intemacional. A nooio essencial e a de que a meta central de qualquer aceo politica e sempre a cidadania. 0 Estado serve ao cidedao. 0 con junto dos Estados ruio pode fugir a essa mesma logica. A humanidade e um novo ator; e uma retercncia obriga tori a de cada deciseo nacional. H

(FE&'\JANDO HE"IRIQUE CARDOSO, 1996)

INTRODU~Ao

A emergencia eo crescente protagonismo na esfera publica interna e no cenario internacional de urn conjunto especifico de atores naoestatais - as chamadas ONGs ou, como sera discutido ao longo do trabalho, organizacocs da sociedade civil - c urn fenomeno reccnte e massivo que suscita interrogacocs e oportunidades para a politica externa brasileira.

o objeto do trabalho e 0 estudo do relacionamento entre a diplornacia brasileira e as organizacoes da sociedade civil, tanto do ponto de vista de sua interacao no plano interno quanto no cenario intcrnacional.

Numa sociedade dernocratica como a brasileira e num mundo crescentemente globallzado, sao multiples os pianos em que se da esta intera\ao:

(i) ONGs internacionais pronunciarn-se sobre questoes internas brasileiras e sao interlocutoras de urn dialogo critico com 0 Coverno como na area de dircitos humanos;

(ii) ONGs brasileiras interagem com a politica extcrna no ambito da diplomacia multilateral, como no contexto das Conferencias da ONU sobre temas globais nos anos 90;

(iii) Govemo c diplomacia interagem com as ONGs brasilciras no desenho e implcmentacao de estrategias de acao que concretizam, no plano interne), comprornissos assumidos no plano internacional, como o Programa Nacional de Direitos Hurnanos e as Estratcgias da Igualdade;

(iv) diplomacia e chamada a apoiar iniciativas governamentais voltadas para 0 fortalecimento da sociedade civil no Brasil, como no caso do programa do Conselho da Comunidade Solid aria em colaboracao com 0 Banco Interamericano de Desenvolvimento;

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Miguel Darcy de Oliveira

(v) ONGs podem apolar, com sua competencia e experiencia, a acao da diplomacia no campo da cooperacao internacional prestada pelo Governo brasileiro.

A evolucao do padrao de relacionamento entre a diplomacia brasileira e as organizacoes nao-governamentais acompanha as grandes transforrnacaoes pelas quais passam tanto 0 Estado quanta a sociedade brasileira no Ultimo quarto de seculo. Durante 0 regime autoritario, esta ternatica entra na pauta da politica extema brasileira 'de fora para dentro' e, por assim dizer, 'pela porta dos fundos'. Neste periodo, as derumcias de ONGs internacionais sobre violacoes dos direitos humanos sao entendidas como uma interferencia inadmissivel nos assuntos intemos do pais.

o rcstabelecimento pleno da democracia e do Estado de Direito produz as condicocs para a superacao desta atitude defcnsiva e reativa, abrindo carninho para a cons trucao grad ual de urn novo relacionamcnto com as ONGs internacionais em que a opcao pela transparencia nao exclui, antes exige urn dialogo crftico. Esta postura de reconhecimento dos problemas existentes e de valorizacao dos mecanismos internos para seu enfrentamento perrnite, por sua vez, a diplomacia brasilcira exercer urn protagonismo atuante e construtivo nas grandes conferencias das Nacoes Unidas sobre temas globais nos anos 90.

Por outro lado, a ernergencia inedita no plano interno, como causa e consequencia do proprio processo de redemocratizacao. de uma sociedade civil autonorna e dinarnica confronta a diplornacia com urn conjunto de atores internos nao-estatais, cujas demandas e interesses exprimem, agora 'de dentro para fora', novas necessidades e oportunidades as pautas de acao externa. Por ser mais recente e, de certo modo, ainda mais inovadora, 0 estudo desta dinamica intema de interlocucao entre diplomacia e organizacoes da sociedade civil rnerecera especial atencao no desenvolvimento do trabalho. No entanto, a compreensao do entrelacarnento entre os processus internos e extemos permanece uma condicao sine qua non para urn entendimento adequado do fen6meno da participacao cid ad a e de seu potencial de enriquecimento dos modos conternporaneos de se fazer diplomacia.

Gdadania e Giobelizacso

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Neste contexte, a finalidade do trabalho e a cornpreensao das implicacoes para a politica externa do fcnomeno representado pelo protagonismo dos cidadaos e de suas organizacoes com vistas a elaboracao de parametres de interlocucao entre a diplomaeia brasileira e as ONGs, tanto no plano interno quanta extemo.

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o relacionamento entre diplomacia e organizacoes da sociedade civil e uma problernarica ainda poueo trabalhada tanto do ponto de vista de suas implicacoes coneeituais quanta politicas. Varias razoes explieam esta ausencia de uma 1/ doutrina", com umgrau razoavel de consolidacao e aceitacao, elaborada com base em urn acervo de experiencias devidamente analisadas e sistematizadas. A trajet6ria do relaeionarnento entre ONGs e Estado emgeral e, de modo espectfico, entre ONGs c diplomacia, foi marcada ate bern poueo tempo por tens6es e momentos conflitivos, cuja memoria ainda subsiste, difieultando a construcao de uma interlocucao que vcnha a ser pereebida como algo natural, regular e vantajoso para ambas as partes.

01/ mundo das ONGs", em sua irred utivel diversidade, nao e de facil cornpreensao nem sequer para seus proprios eomponentes. As variacoes eoneeituais implicitas no uso das expressoes ONGs, organlzacoes da sociedade civil ou do Tereeiro Setor sao exemplos desta fluidez e eomplexidade. A pluralidade de atores envolvidos, alguns ainda enfatizando a denuncia e reivindicacao de direitos, outros ja possuidores de conhecimentos e competencies decorrentes de sua propria experiencia de trabalho, eoloca a questao dos procedimentos e criterios a adotar para 0 estabelecimento de relacoes de dialogo e eventual parceria. 0 surgimento eonstante de novas ques toes que, tradicionalmente, nao eram objeto de abordagem enquanto temas de acao externa, algumas das quais objeto de dissenso no interior da propria sociedade brasileira, eonfronta tarnbem a diplomaeia com 0 desafio da incorporacao destas demandas emergentes e sua transforrnacao em pautas de acao internacional.

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M~1{uel Darcv de Oliveira

Por este conjunto de razoes, a discussao sobre este aspecto da atividade diplornatica e fenorneno recente no Ita rna ra ty. A ausencia relativa de urn consenso sedimentado sobre a questao faz com que as estrategias de relacionamento com as ONGs se estejam definindo caso a casu, de modo mais pragrnatico e operacional do que em consonancia corn uma doutrina ja claramente estabelecida.

A abertura da diplomacia a uma interacao com as organizacocs da sociedade civil nao pode, tarnpouco, dar margem a ambiguidades ou confusao de papeis.

Transparencia, dialogo enrico, interlocucao e parceria nao implicam ern qualquer renuncia pelo ltarnaraty a sua legitimidade e competencia enquanto agencia governamental responsavel pela formulacao e cond ucao da politica externa.

Por isto mesmo, mais do que mecanismos rigidos c formals, que tendem a maxirnizar d iverg encias e atritos, cumpre explorar procedirncntos abertos e flcxivcis que facilitem uma colaboracao substantive e operacional com as ONGs.

Por outro lado, tudo indica que as organizacoes da sociedade civil constituern uma realidade incontornavcl das sociedades dernocraticas e da cena internacional conternporanca. Dai 0 desafio da construcao de parametres para que sua interacao com a diplornacia se de do modo mais construtivo possivel.

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o trabalho esta dividido em cinco capitulos. os dois primeiros de natureza mais descritiva e conceitual, 0 terceiro e quarto centrados ern dois 'estudos de caso' da interacao entre dinarnica externa e interna e 0 quinto redigido numa perspectivacondusiva e propositiva.

o capitulo primeiro analisa a emergencia das ONGs como atores internacionais, correlacionando 0 fenorneno a suas raizes internas - 0 protagonismo cidadao no seio da sociedade civil-e as grandes rnutacoes

Cidadenie e CJoba!J7aqio

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do sistema internacional suscitadas pel a globalizacao econornica e universalizacao de valores. Discute 0 papel dcscrnpenhado por ONGs na configuracao da agenda das Nacoes Unidas sobre temas globais, reveladorcs da afirmacao de 'urn ponto de vista da humanidade' nas relacoes internacionais e se encerra com 0 debate em torno do conceito de 'esfera publica internacional'.

o capitulo segundo reconstitui a evolucao do pad rao de relacionamento entre ONGs e Estado no Brasil, indicando a dinamica pcla qual, a medida que avanca 0 proprio processo de redernocratizacao do pals, as ONGs flexibilizam sua postura inicial de recusa de qualquer interacao com agencias governamentais, do mesmo modo que estas se abrcm a forrnas crescentes de parceria com a sociedade. 0 capitulo se conc1ui com uma analise das condicoes de concretizacao da parceria Estado =sociedade proposta pelo Governo Fernando Henrique Cardoso c da inovacao estrategica representada pelos programas nacionais, atualmente em curso, nas areas de defesa de direitos c prornocao do desenvolvimento social.

o capitulo terceiro observa a intcracao entre dinarnicas interna e externa no tratamento da tematica dos direitos humanos desde sua percepcao como problema, ligado a defesa da 'imagem ex te rna do pais', ate 0 reconhecimento gradual da legitimidade da preocupacao internacional com sua protecao, culminando com a afirrnacao da promocao dos direitos humanos como prioridade consensual tanto do Governn quanta da sociedade brasileira. Este capitulo ressalta ainda 0 papel pioneiro assumido pelo Itamaraty ao tomar iniciativa de associar as ONGs ao processo de elaboracao da posicao brasileira as conferencias sobre temas globais dos anos 90.

o capitulo quarto analisa csta mesma interacao entre os pianos interno e extcrno na tematica dos direitos das mulheres, sublinhando 0 processo pelo qual a demanda por rcconhecimento de direitos, articulada por urn movimento social, e absorvida e IE15itimada pela comunidade mundial para, em seguida, reinserir-se, no plano interno, enquanto estrategia de acao visando a dar concrecao a compromissos assumidos internacionalmente,

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o capitulo quinto se dedica a discussao e proposicao de parametres para a interlocucao entre a diplomacia brasileira e as ONGs, com base nos conceitos-chave de transparencia e dialogo critico enquanto diretrizes para 0 relacionamento com as ONGs internacionais e de interlocucao e parceria para 0 relacionamcnto com as ONGs no plano interno.

Neste esforco de formulacao de propostas e recomendacoes para a acao diplomatica, objetivo ultimo do trabalho, 0 autor privilegiou a realizacao de entrevistas tanto com diplomatas envolvidos com a problernatica tratada quanto com personalidades da area governamental situadas nos novos espa~os de interseccao e interlocucao entre Estado e sociedade civil que vem sendo criados pelo Governo Fernando Henrique Cardoso, conforme abaixo discriminado:

(i) diplomatas:

· Embaixador Ronaldo Sardenberg, rninistro-chefe da Secretaria de Assuntos Estrategicos

· Embaixador Adhemar Gabriel Bahadian, Secretario-Geral Adjunto do Ministerio das Relacoes Exteriores

· Embaixador Jose Mauricio Bustani, chefe do Departamento de Organismos Internacionais

· Embaixador Gelson Fonseca, assessor especial da Presidencia da Republica

· Ministro Marco Antonio Diniz Brandao, chefe do Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais

· Conselheira Marcela Nicodemus, chefe da Divisao de Temas Sociais

(ii) personalidades da area governamental:

· Ora. Ruth Cardoso, presidente do Conselho da Comunidadc Solidaria

Cidedenia e GlobaJjzafilO

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· Professor Vilmar Faria, coordcnador da Camara de Politicas Sociais da Casa Civil da Presidencia da Republica

· Or. Jose Gregori, chefe da Sccretaria Nacional de Direitos Humanos do Ministerio da [ustica

· Ora. Rosiska Darcy de Oliveira, prcsidente do Conselho Nacional dos Dircitos da Mulher, coordenadora do processo de claboracao das Estrategias da Igualdade

· Professor Paulo Sergio Pinheiro, coordenador do processo de elaboracao e avaliacao do Plano Nacional de Direitos Humanos

CA PITu LO PRllvlEIRO

A EMERGENCIA DAS ONGs COMO ATORES INTERNACIONAIS

1. Sociedade civil, Estado e Mercado: 0 protagonismo dos cidadaos e suas organizacoes

, Neither Prince nor Merchant: Citizen - An Introduction to the Third System" - este titulo dado por Marc Nerfin, presidente da International Foundation for Development Alternatives com sede em Nyon na Suica, a urn artigo publicado em 1987 na revista Development Diaiogueda Fundacao Dag Hammarskjold da Suecia, resume de modo eloquente a ernergencia de urn novo fenomeno: a participacao es pontanea e ativa de cidadaos e suas organizacoes numa multiplicidade de iniciativas visando, para alem do Estado e do Mercado, a influenciar a ordem das coisas tanto na esfera local e nacional, quanto no plano internacional.

Nas ultimas decadas, homens e mulheres das mais variadas classes sociais, culturas e raizes etnicas organizaram-se d as mais diversas maneiras para, juntos, promover causas como a defesa dos direitos humanos e a preservacao do meio arnbiente, ou, de modo ainda mais simples e direto, para oferecer ajuda aos mais frageis c vulneraveis onde quer que ell's sc encontrern, na rua proxima, na cidade em que se vive ou em paises distantes e desconhecidos. A ernergencia e protagonismo intemo e externo de atores nao estatais, fundamento desta global associational revolution, e urn fenorneno que complexifica nao s6

I) NERFIN. Marc. "Neither Prince nor Merchant - an troduction to the Third Svstem", Development Dialogue. 1987:1. The Dag Hammarskjold Fundation, Uppsala pp. 170- 195

Cidedanis e Globaliracio

o relacionamento entre Governo e sociedade no interior de cada pais como tambem a propria dinarnica das relacoes internacionais.

A multiplicacao destas organizacoes de cidadaos c a crescente visibilidade de sua atuacao dao origem a uma nova sigla que vai ganhar rcconhecimento publico no ambito das Nacoes Unidas: ONGs - organizacoes nao-governarnentais. Nos termos do paragrafo 7 da resolucao 1296 (XLIV) do Conselho Economico e Social (ECOSOC), de 23 de maio de 1968, as ONGs sao definidas como "organizacoes internacionais que nao foram criadas pela via de acordos intergovernamentais". Ao englobar numa categoria generica - organizacoes nao-governamentais - 0 variado espectro de entidades e instituicoes nao estatais que se relacionarn com as agencias do sistema das Nacoes Unidas, os Estados mernbros da ONU confirmarn a regra segundo a qual 0 ator dominante em um determinado contexto tende sempre a definir 0 outro, 0 diferente, como 0 contra rio de si pr6prio.

A caracterizacao das ONGs como" aquilo que nao e govemo" revela a dificuldade dos Estados em apreender a verdadeira natureza de urn fenomeno que tern suas raizes em "outro lugar" que a esfera estatal, com uma historia, valores e modus de atuacao originals. A ninguem ocorreria definir 0 cidadao como aquele que nao e govemo. Do mesmo modo, ninguem diria que 0 fundamento da cidadania e nao ser Estadn. Significativamente, nos Estados U nidos, sociedade em que 0 Fstado nunca £Oi percebido como a refcrencia estruturadora da vida social, as organizacoes de cidadaos sao definidas por uma outra expressao: "sem fins lucrativos" inot-tor-proiib. Curiosamente, persiste a nocao de uma definicao pela negativa, embora aqui a referencia diferenciadora seja ao mundo das organizacoes privadas operando no Mercado, em busca de lucro.

Em contraponto a estas duas definicoes por oposicao - naogovemamental e scm fins lucrativos - tern-se afirmado, nos ultimos anus, a busca de uma definicao positive, valorizadora do que ha de novo e significativo no fen6meno da participacao dos cidadaos. Hoje fala-se menos de ONGs e mais de "organizacoes da sociedade civil" ou "organizacoes do Tercciro Setor ". 0 conceito de sociedade civil remete it

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tradicao da filosofia politica europeia, reatualizada no contexte historico recente da resistencia a regimes a utoritarios, sobretudo na America Latina e Europa do Leste. 0 conccito de terceiro setor, par sua vcz, rernete a praticas enraizadas no contexto norte-americano-,

2) Estas terminologias caracrerizam os dois principais cstorcos atualmentc em curso. no plano internacional. para mapcar c xte uni ver so. Sob 0 titulo The Johns Hopkins Comparative Xonprofit Sector Project. 0 Institute lor Polin Studies da Johns Hopkins Universitv esta conduzindo lima arnpla pesquisa visando a documentar empiricamcnte o alcance. estrutura.financiamcnro e papel do setor privado nao lucrative em 12 paises entre des 0 Brasil. Para urn resume dos resultados prcliminares da pesquIsa. ver SALAMON. Lester M. and ANHEIER. Helmut K. (org.) The Emerging Sec/or the \'ollpn!fi/ Sec/or in Comparative Perspective, The Johns Hopkins University. Institute lor Polin' Studies. Washington. 1994. 1401'. Uma nova orgunizacao internacional volrada para 0 tortalecimcnto da sociedadc civil e da participacao dos cidadaos, CIVIC US. Alianca Mundial para a Participacao dos Cidadaos. publicou em 1995 estudos sobre 0 cstado da socicdadc civil em cada uma das grandes rcgioes do plancta. Para uma sintcsc desks cstudos. ver DARCY DE OLIVEIRA. Miguel and lANDON. Rajesh. (oru.) Citizens: Strengthening Glohal Civil Societ v. CIVICUS: the World Alliance tor Citizen Partic ipation, Washington. 1994: 3R4 p. Os dados seguintcs. rctirados destcs estudos, silo ilustrativos da abrangcncia c volume de rCClHSOS que 0 charnado Tcrceiro Setor tern mobilizado nos principais parses do mundo contemporanco:

. nos Fstados Unidos, cidadaos doaram em 1991 ccrca de 70 bilh6es de dolares pam organi- 7.<l~OcS c movimentos sem fins lucrativos. No mesmo ano. 94.2 milhoes de adultos . ou seja 52" 0 do total da populacao acima de 18 anos do pais - dedicararn uma media semanal de 4.4 horus de trabalho voluntario para causas sociais c comunitarias. 0 que corresponde a urn total annal de 152 bilihoes de horas. Estas horus rcprcscmam 0 equivalente a 9 milhoes de emprcgados trabalhando em tempo mtegral. Medidoa em tenuos moneta nos, 0 valor annal do trabalho voluntario scna da ordem de 176 bilhoes de dolares.

na Alc.nunha c no Japan. 40° 0 dos dias de internacao hospitalar se dao em hospitais scm fins lucrativos.

no Japao mais de 75° 0 de todos os esrudantcs uni versiturios frcquentam instituicces SCIll fins lucrativos.

nos 7 paiscs para os quais se dispoem de dados estatisticos (Estados Unidos, Alcrnanha. Japao. Franca. lnglaterra. Italia c Hungria). 0 Tcrceiro Setor crnprega 11.7 milhoes de pessoa5 a tempo integral e mobiliza recursos da ordern de 601.6 bilhocs de dolares .

. crnbora 0 Tcrcciro Setor tenha a mctadc do tamanho do gm'cmo em termos de cmprego C volume de rL'<:IlTSOS. nos anos rccentes tern crcscido duas vezcs mais rapido do que os sctores governamental c setor privado em tcrmos de gera<;iio de novos postos de trabalho

Cidedania e G/obalizaqio

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Entender ° que sao, de onde vern, o que quercm. como cresceram c se multiplicaram, como atuam as organizacoes de cidadaos implica retomar os fins de uma hist6ria que combina valores e praticas ancestrais com fenornenos contemporaneos 1.', em boa rnedida, anunciadores de profundas mudancas no perfil das sociedades e da ordem internacional. Implica tambem analisar a influencia sobre a d inarnica intemacional de expressoes como 'etica da solidariedadc' I.' 'cidadania planetaria', estranhas a logica das relacoes de poder entre Estados.

o fato de pessoas que fazern parte de urn mesrno grupo ou comunidade se junta rem para sornar esforcos e se ajudarem uns aos outros a enfrentar problemas comuns nao e, por certo. urna novidade. Desde tempos imernoriais, carinho, cornpaixao c ajuda mutua tern sido atributos especificos da raca humana. Solidariedade c cooperacao sempre caracterizaram as relacoes e vinculos socials constitutivas das farnilias, comunidades I.' circuitos de arnizade. A preocupacao - I.' mesmo a obrigacao=que sentimos em relacao ao bern estar dos familiares, amigos e vizinhos, nao nos sao impostas por nenhuma autoridade externa nem decorrcm de urn mcro jogo de interesses. Sentimos como algo absolutamente normal ajudar os que nos sao proxirnos de uma maneira espontanea, simpatica I.' reciproca.

o que e radicalmente novo no fen6meno conternporaneo da participacao cidada e a extensao das virtudes de solidariedade c responsabilidade a esfera publica numa escala global.

Amigos e vizinhos da cidade de Trondheim na Noruega encontramsc uma vez por scmana na sala de reuni6es da Igreja local para escrever cartas as autoridades de urn pais que, com dificuldade, localizam no mapa, cobrando respeito aos direitos hurnanos de prisioneiros politicos, "adotad os ' pelo grupo por sugestao da Anistia Internaciunal. Profissionais de saude, convocados pm Medicos sern Fronteiras, arriscarn sua" vidas para oferecer atendimento I.' protecao a populacoes civis ou a refugiados vitimas de conflitos em diferentes partes do mundo. Crupos de [ovens denunciam arneacas a degradacao do ar, das florestas. oceanos e demais sistemas de vida do planeta. Outros tantos se comovem com 0

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drama da fome na Africa, da prostituicao infantil na Asia e das criancas abandonadas na America Latina. Nos Estados Unidos. milhoes de cidadaos doarn seu tempo, talento e trabalho. de forma espontanea e nao rem unerada. para oferccer abrigo c comida aos sem casa, ad minis trar a bibliotcca da comunidade ou fazer funcionar hospitais, universidades e orquestras sem fins lucrativos.

Este protagonismo dos cid adaos e de suas organizacocs tern como caractcristicas constitutivas basicas a es pontancid adc e a diversidade. A mobilizacao dos cidadaos se articula em torno a uma infinidadc de rcmaticas, prcocupacoes e campos de interesse. As enfases tarnbem se modificarn segundo 0 contexto e a circunstancia, Nao hit hierarquia predeterminada de prioridades. Os 'objetos' da acao sao tao variados quanto o olhar dos sujeitos que os constituem,

Tudo is to, no entanto, nao e cornandado nem controlado por nenhuma instancia ccntralizadora. Neste aspccto, 0 fenorncno atual da participacao dos cidadaos se distingue de (Jutras expericncias historicas. nas quais movimcntos inspirados peJa fc rcligiosa ou por ideologias politicas tambem tiveram alcance global. No campo religiose, as missal'S das mais difercntcs confissoes inspiraram muitos a partir para terras distantes - "terras de missao - para trazer a conversao e, com ela, a salvacao a pm'os estrangeiros. As intcrnacionais socialistas, por sua vez, esforcaram-se por unificar os oprimidos em sua busca de uma 'terra prornetida' aqui e agora. Em ambos os casos, II impulso global dos emprecndirnentos missionarios c libertarios era promovido por urna instituicao for ternente ccntralizada, fosse ela uma igreja ou uma organizacao politica, que abria 0 compasso de sua a<;ao a partir de um nucleo hierarquico de pnder clararnente visivel e definido.

A participacao cidada, na med ida em que nascc da conviccao de individuos agrupados nurna miriade de organizacoes, centres, redes, plataforrnas e coalizoes dos mais d iferentes tipos e tamanhos, nao dccorre de urna estrutura unica. Nao tern cndcrcco central fixo. Nao busca converter pessoas nern forrnar militantes politicos. Seu objetivo nan e a conquista do poder de Estado.Tampouco sc define a partir de um

Cidadania i! Gtobalirocao

eixo estruturador principal como, por exernplo, a oposicao classica entre capital c trabalho.

A mobilizacao dos cidadaos e tao multidimensional quanto a pluralidade e espontaneidade d os cmprccnd imentos hurnanos. Organizacoes c rnovimentos civicos estao presentes por toda parte, cornbinando desde pequenos projetos a nivel local e comunitario com acocs de maior visibilidade e impacto em cscala global. As iniciativas podem scr permanentes ou cferneras: podem ter urn impacto dramatico ou revestir-se de uma quase invisibilidad e: ser 0 resultado do esforco paciente de pequenos nucleos de ind ivid uos ou implicar a energia e os recu rsos de organizucocs bern estruturadas. Ou qualquer cornbinacao destes diferentes fatores, dependendo das necessidades domomento.

o traco comum entre iniciativas tao divcrsas consiste no fato que seus protagonistas decidcm estender a pessoas desconhccidas e distante ... - no espa~o e no tempo - cste sentimento de compromisso e obrigacao moral que, norrnalmcnte, guia nossa acao solid aria c rcsponsavel para com os que nos sao caros e proximos. A preocupacao com os direitos hurnanos, por exernplo, transcende as fronteiras nacionais e ganha contornos universals. A preservacao do mcio ambicnte e uma causa que exprirne uma profunda solidariedade d a geracao atual para com as gera<;(1cs futuras.

As Iontes de inspiracao para este scntirncnto de solidariedade e res pons abilidad e para com' the generafjzed other' pod em scr espirituais, religiosas, morais ou politicas. Ha urn fio cond utor com urn, no entanto, nestas rnotivacocs para a acao e este fio se encontra nil referencia a urn determinado conjunto fundamental de valores: solidariedade e compaixao para com os mais frageis e indefesos, nocao de que ha limites no cornportamento dos seres humanos entre si e em sua relacao com a natureza que nao podem ser transgrcdidos sob qualqucr pretexto, sentimcnto de que cada pessoa pode e deve assumir sua responsabilidade frente a situacoes-limites de injustica, violencia e oprcssao.

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Solidariedade, responsabilidade, compromisso de agir em funcao do interesse cornum: estes sentimentos depend em, fundamentalmente, de nossa capacidade como seres humanos de formular julgamentos e tamar iniciativas com base em nosso proprio sentido do que e justo, certo e necessario (' to do the right thing). A multiplicidade de iniciativas que vern sendo empreendidas pelos cidadaos e suas organizacoes demonstra que pessoas comuns, em sua interacao quotidiana com outros na comunidade e na sociedade, sao capazes de formuiar criterios de julgamento e desenvolver modelos de conduta ditados, nao pelo interesse ou mero sentido de obediencia a regras externas, mas sim decorrentes de suas conviccoes pessoais.

Uma das analises mais penetrantes desta nova intcracao entre cidadaos, estados e mecanismos de mercado foi proposta, no fim dos anos 80, por Alan Wolfe, professor de sociologia e ciencia politica da New School for Social Research. 'The sheer complexity of modern forme; of social organization creates an ever-widening circle of newer obligations beyond those offami~v and locality: (..) The problem is not that modernity undermines morality but that modernity displaces moral discourse into new - one is tempted to say modern - Iorms. (. .. ) Liberal democracies face discontents because they tend to rely on either individualistic moral codes associated with the market or collective moral codes associated with the state, yet neither set of codes can s ucess fuJ~v address all the issues tha t confront society: (. . .) F. necessario, afirma este autor, 'to try to find a wav of thinking about obligations to others that put into better balance individual needs and collective restraints. Such an approach - to the degree that it calls on individual, to re{v on self-restraint, ties of solidaritv r .. ith others, community norms, and voluntarv altruism - finds its roots in a historic concern with civil society (meu grifo). (...) To revive notions of moral agency associated with civil society is (...) to move a way from techniques that seck to displace moralobliga6ons by treating them purely' as questions of economic etticiencv and public policy: (..) The question facing modem liberal democrats is whether they can live in societies organized bv states and markets and yet also recognize that reliance on states and markets does not absolve them of responsibility for their obligations to

Cldadania e Giobelizacao

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others - on the contrary, this responsibility becomes all the more necessarv".

Nos Estados Unidos, as raizes da par ticipacao cid ada se confundem corn a propria genese da sociedade norte-americana. Estudiosos do chamado 'se tor nao-lucrativo ' ou 'voluntarlo: habitualmentc recnrrcm a uma citacao de Tocqueville para ilustrar a importancia e permanencia nos Estados U nidos de todo urn conjunto de organizacoes cuja visibilidade tende a ser ofuscada pela preeminencia do Estado e do Mercado.

Ern sua obra Democracy in America, redig-ida ern 1835, Tocqueville analisava a existencia de uma rede vibrante de organizacoes voluntaries, por ele qualificadas de moral associations, baseadas nos valores da cornpaixao, solidariedade c responsabilidade para corn 0 outro. A seu ver, o dinamismo destas associacoes era fator essencial para fortalecer a dcmocracia e lirnitar 0 crescimento do poder govemarnental. 'Nothing more deserves attention than the intellectual and moral associations in America. American political and industrial associations easi{v catch our ~ves, but the others tend not to be noticed. And even if we do not notice them, we tend to misunderstand them hardlv ever hsving seen anythlrg similar before. However: weshould recognize that the latter are as necessary as the former to the American people: perhaps more so. In democractic countries, knowledge of how to combine is the mothcrof all other fOl7115 of knowledge/ on its progress depend" tha tof all the others 4.

Historiadores como Daniel Boorstin recuam ainda mais longe no tempo ao afirmar que, nos Estados Unidos, " communities were voluntarv and arose before government. There were many groups of people with a

3) WOLFE. Alan. Whose Keeper? Social Science and +toral Obligation, Berkeley and Los Angeles. University of California Press. 1989: pp. 3-19. Nao por acaso Alan Wolfe foi convidado por ONGs brasileiras para proferir a Conferencia de abertura do Primciro Encontro Intemacional de ONGs e 0 Sistema das Nacoes Unidas sobre Desenvolvimento. Cooperacao Intemacional e as ONGs no Brasil. realizado no Rio de Janeiro em 1992.

4) citado por RIFKIN. Jeremy. The End of Hark. New York. Putnam. 1996. p. 243.

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common sense of purpose and a feeling of dutv to one another before there were political institutions forcing them to perform their duties" 5. No entanto, apenas a partir dos 70 corneca a haver urn esforco consciente para assegurar visibilidade e reconhecimento ao setor voluntario e naolucrativo.

Coube a Jo hn D. Rockefeller 3rd. cunhar a expressao 'terceiro setnr' (third sector) num texto publicado em 1978. " H4? Americans have alway" taken pride in the vitalityofourcountry. li't too often we fail to recognize one of the main reasons for that vitality: the fact that ~'ve haw developed over the hva centuries of our existence a remarkable three-sector system. Two of the sectors are instantly recognizable to eFe~vone - business and government. But the third is so neglected and so little understood that I am tempted to call it "the invisible sector". The third sector is the private nonprofit sector. The sector includes tens of thousands of institutions absolutely indispensable to community life all across the nation - churches, hospitals, museums, libraries, private college» and uaiversitie . s, theater groups, symphony orchestras, and social service organizations otmanv kinds. All of these depend for their survival on the voluntary contribution" of time and money by' individual citizens. The third sector is also the seedbed fororganized efforts to deal with social problem". All of the most important contemporary "movements" have sprung from itcivil rights, consumerism women's rights, the environment and manv others. At the heart of the third sector;" individual initiative and a sense ot cering/":

John D. Rockefeller 3rd foi 0 principal inspirador da Commission on Private Philanthropy and Public needs, que publicou em 1975 0 primeiro estudo detalhado sobre 0 alcance e irnportancia das iniciativas privadas com sentido publico na socied ad e americana e se u relacionamento com 0 governo. Significativamente intitulado The Third

5) BOORSTIN. Daniel, "From Charity to Philanthropy" in O·CONNELL. Brian (org.) America's loluntarv Spirit. New York. The Foundation Center. 1993. p, 131.

6) ROCKEfELLER. John D, 3rd. "The Third Sedor" in O·CONNELL. Brian (org.) . . lmerica s Voluntarv Spirit, New York. The Foundation Center. 1993. pp. 355-357

Cidadania e Globalirecio

Sector, 0 estudo partia da constatacao que" on the map of American society: one of the least charted regions is variously known as the voluntary: the private nonprotit orsimply the third sector. Third, that is, after the often overshadowing worlds of government and business. While these two other realms have been and continue to be microscopically examined and ana{vzed and while their boundaries are for the most part readily identified by experts and laymen alike, the third sectormade up of non-governmentaL nonprofit associations and organizations - remains something of a terra incognita, barely explored in terms of its inner dynamics and motivations, and its social, economic and political relations to the rest of the world. (..) Ye! it is within this institutional domain that nearly all philanthropic input -giving and volunteeringis transtormed intophilanthropicoutput-goods and sevices for ultimate beneficiaries". Este estudo, ate hoje considerado como urn marco no processo de reconhecimento publico da importancia do Terceiro Setor nos Estados Unidos, enunciava como principais funcoes das organizacoes de cid ad aos "initiating new ideas and processes, developing public policy: supporting minority or local interests, providing services that the government is constitutionally barred from providing, overseeing government bringing the sectors together: furthering active citizenship and altruism'?

Outro traco caractcristico do moo 0 de atuacao do "terceiro setor" nos Estados Unidos e que vai influenciar 0 fenomeno da participacao cidada em escala global e a relevancia do papel desempenhado por fundacoes privadas empresariais. 0 setor privadn norte-americano foi pioneiro na constituicao de entidades autonornas atraves do qual empresas exprimern sua responsabilidade social, tanto a nivel comunitario quanto em relacao a causas nacionais como a luta pelos dircitos civis. A partir da segunda metade dos anos 60, sem duvida influenciadas pela onda de ativismo social que varre a propria sociedade

7) COMMISSION ON PRIVATE PHILANTHROPY AND PUBLIC NEEDS. ~'The Third Sector" in O'CONNELL. Brian (011'.). America s Voluntary Spirit. New York. The Foundation Center. 1993. pp 299-314

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Miguel Darcy de Oliveira

norte-americana, varias dcstas grandes fundacocs - como Ford, Rockefeller, Kellogg e MacArthur -desenvolvem ou ampliam seu apoio a projetos e programas fora dos Estados Unidos ligados a suas pautas de acao internas.

o combate ao racismo e ao colonialismo, a promocao dos direitos das mulhercs, a preservacao do meio ambiente e a valorizacao dos direitos dos consumidores sao exemplos de ternaticas que, num primeiro momento, mobilizaram recursos e energias no interior da sociedade americana para, em seguida, se transformarem em programas de alcance internacional. A referencia a urn exemplo brasileiro c suficiente para ilustrar a importancia da solidariedade e apoio externo em situacoes criticas. 0 CEBRAp, criado sob a lideranca de Fernando Henrique Cardoso em Sao Paulo, no inicio dos anos 70, como espa«;o de reflexao critica para cientistas sociais proscritos da Universidade pelo regime autoritario, nao teria sobrevivido sem 0 significativo apoio financeiro recebido da Fundacao Ford.

Se a participacao dos cidadaos e conternporanea da propria cons tituicao da nacao nos Estados Unidos, na Europa cla esta associada, mais de perto, aos grandes movimentos civicos de democratizacao da sociedade a partir das ultimas decadas do seculo XIX. Urn cxcmplo interessante eo caso dos paises nordicos, particularrnente a Suecia. Neste pais, fui a acao convergente de uma seric de autu-denominados movimentos populares que explica a profundidade do processo de transforrnacao de urna sociedade e litista e excludente que veio culminar, mais tarde, na construcao do modelo social-democratico de Welfare State.

No caso sueco, juntaram-se atores sociais tao diversos quanta as organizacoes sindicais, movimentos cooperatives, movimentos pela desestatizacao c liberdade de religiao (free churches), movimentos pela democratizacao do acesso a educacao (folk high schools) e grupos de combate ao alcoolismo. A social democracia nordica tern suas raizes nestas expericncias de participacao direta dos cidadaos nas mais diferentcs esferas da vida social e rcpresenta outro exemplo significativo da tendencia de estender a csfera publica valores inerentes aos espa~os

Cidadania e Ciobalizacso

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privados. ' In its early formulation the welfare state borrowed the language of the fami{v,' it was, according to the Swedish leader Per Albin Hansson in the 1920s, a folkhem, or people's home. "In a good home, N Hansson noted, "equatity: consideration cooperation and helpfulness are the guiding rules'S

A Holanda merece mencao como outro pais europeu cuja sociedade e profundamente influcnciada pela participacao dos cidadaos e de suas organizacoes no ambito interno. A tradicao de respeito a liberdade de pensarnento, autonornia e tolerancia que marca a historia dos PaisesBaixos ex plica, muito provavclmente, urn protagonismo internacional que vai bern alern do peso politico e economico especifico do estado holandes.

Nao por acaso, foram cid ad aos das grandes dcrnocracias ocidentais que, movidos por uma scnsibilidade crescente em relacao a quest6es de interesse global e por uma nocao revigorada de solidariedade internacional, lid eraram 0 processo de constituicao de uma nova geracao de ONGs com forte protagonismo na esfera mundial. Anistia Internacional foi criada em 1961. Varias das ONGs com rnais expressivo protagonismo global, como Greenpeace, Friends of the Earth, Save the Children e Medecins sans Fronticres, estruturarn-se ao longo dos anos 70.

Este processo de constituicao de novas entidades combina-se, no caso europeu, com a revitalizacao do papel desempenhado por agendas p rivad as atuantes no campo da ajuda ou cooperacao ao desenvolvimento, como NOVlB na Holanda, Christian Aid e Oxfam na Inglatcrra. Developpernent et Paix no Canada, Brot fur die Welt na Alemanha ou Comite Catholique contre la Faimct pour Ie Developpement na Franca. A exemplo do papel desempenhado pelas fundacoes cmpresariais nortc-americanas, estas agendas de ajuda e cooperacao, em sua maioria vinculadas a igrejas, canalizarao, em nome da solidariedade internacional, urn volume expressivo de recursos para as ONGs que, a partir do inicio dos anos 70, comecam a se estruturarcomo

8) citado por WOLFE. Alan. op cit. p. U3-134

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espac;os de resistencia e denuncia de regimes autoritarios e lugar de experimentacao de alternativas populates de desenvolvimento. Sem 0 constante apoio financeiro das agencia<; de cooperacao internacional, a Vicaria de la Solidaridad e, sou sucedaneo, ° Comite pro-Paz, nao teriam cumprido urn papel insubstituivel na prornocao dos direitos humanos nos tempos mais duros da ditadura militar no Chile.

No paises do SuI e na Europa do Leste, participacao dos cidadaos c sociedade civil sao, via de regra, fenornenos bern mais recentes do que nas democracias ocidentais e com trajetorias historicas diversas. As duas grandes forcas mobilizadoras de energies e recursos nestas partes do mundo foram a resistencia ao Estado autoritario c a busca de formas alternativas de desenvolvimento com participacao popular.

Passada a euforia com a descolonizacao e com as perspectivas de urn desenvolvimento capaz de democratizar sociedades 'dcpendentes e desiguais', na virada dos anos 70 a grande maioria dos paises do entao chamado Terceiro Mundo estava submetida a regimes autoritarios, caracterizados por urn profundo divorcio entre Estado e cidadania. Evidentemente era esta tambem a situacao prevalecente, desde 0 inicio da guerra fria, nos paises da Europa do Leste sob dominacao da Uniao Sovietica.

o bloqueio dos canais tradicionais de participacao e representacao popular como partidos politicos e sindicatos de trabalhadores vai, paradoxalmente, favorecer 0 lento processo de reconstrucao da sociedade a partir de micro-experiencias de auto-organizacao dos cidadaos para reivindicar direitos e exercer liberdades. Por oposicao ao Estado autoritario, participacao cidada passa a ser sinonimo de construcao de uma sociedade civil auto noma e independente, fen6meno em boa medida ined ito na maior parte dos pafses em desenvolvimento.

Por caminhos imprevistos, na America Latina e na Europa do Leste o conceito classico de "sociedade civil", formulado por Crarnsci, como lugar social de construcao de uma nova hegemonia e de questionamento dos aparclhos repressivos do Estado atraves da acao de organisrnos aos

Cidadenia e Globaliraceo

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quais se adere voluntariamente, vai servir de referenda comurn para urn amplo processo de resistencia a regimes autoritarios. Tanto na Pal6nia quanta no Brasil, para se tomar dois casas exemplares, marxistas libertarios e cristaos engajados alinham-se na vanguard a deste fen6meno de ampliacao dos espa<;os de Iiberdade e participacao social.

Ate aqui todas as experiencias referidas ocorreram no charnado mundo ocidental. De fato, participacao cidada e sociedade civil sao conceitos cuja genese e desenvolvimento pertencem ao contexto historico ocidental. Nao pnr acaso, sua pertinencia e bern mais problcmatica no contexto da sociedades da Asia, Africa e mundo islarnico. No casu especifico da Asia, a importancia da comunidade local enquanto celula basica de numerosas sociedades fez com que, em paiscs como India, Bangladesh e Filipinas, a enfase das organizacoes nao-es tatais incidisse na construcao de alternativas aos modelos centralizados de desenvolvimento mediante 0 apelo a participacao popular a nivel local. o exemplo mais frequentemente invocado destes projetos altemativos de desenvolvimento eo programa desenvoivido pelo Grameen Bank no Bangladesh que garantiu 0 acesso de comunidades rurais ao credito prod utivo. Inicialmente apoiadas por algumas poucas agencia,> privadas de desenvolvimento, estes projetos inovadores lograram cnvolver milhares de comunidades e mil hoes de beneficiaries, e sao hoje reconhecidos e valorizados por instituicoes multilaterais do porte do Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimcnto.

A tram a da participacao cidada se tece, portanto, a partir de multiples fios. Suas raizes prnfundas encontram-se nos espa<;os c circuitos da sociedade civil ou do terceiro setor, vale dizer em estruturas que se construiram historicamente no interior de sociedades nacionais. A grande ruptura que rnarca as ultirnas tres decadas consistc na cxpansao, gradual e crescente, a esfera intemacional deste comprornisso com valores e causas de interesse publico, antes vivenciadas sobretudo no plano local e nacional.

Fste movimento de dentro para fora, de arnpliacao do alcance da participacao cidada para alem das fronteiras nacionais, exprime 0

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feno meno ined ito de construcao consensual pela comunidade internacional de valores, principios e normas de cond uta de natureza universal que correspondem a direitos e necessidades basicas da humanidade. 'Iernaticas como a protecao do meio ambiente e a defesa dos direitos humanos dao urn novo conteudo a nocao de solidariedade internacional, introduzindo as nocoes de destino comum, cidadania global e gestae planetaria.

Por outro lado, 0 fenorneno recente e massivo da participacao cidada em escala global vai ser facilitado e potencializado por urn conjunto de grandcs transforrnacoes que vao redefinir profundamente a geometria da ordem mundial e 0 padrao de relacoes internacionais estruturados em torno dos eixos do conflito Leste-Oeste c da oposicao Norte-SuI. Clobalizacao econornica e mundializacao de problemas, reducao do poder dos Estados nacionais e redefinicao das estrategias de desenvolvimento social sao fenornenos que, na sua interpenetracao, explicam a configuracao. sobretudo apos 1989, de urn ambiente internacional mais favoravel ao protagonismo dos cidadaos.

Em suma, 0 protagonismo no plano internacional dos cidadaos e de suas organizacoes e tributario de dois grandes fenomenos: 0 extraordinario crescimento e diversidade da participacao cidada nos pianos local c nacional, combinado com 0 reconhedmento deque a grande maioria dos problemas que afetam a humanidade neste fim de seculo nao so transcend em as barreiras e competencies dos estados nacionais como nao podem ser resolvidos apenas por acoes de governo ou mecanismos de mercado.

2. Globalizacao economica e universalizacao de valores: o ponto de vista da humanidade

E quase urn lugar comum caracterizar as ultimas duas decadas como a era da giobalizacao. Nao e, evidentemente, 0 objeto do presente trabalho analisar 0 processo pelo qual a crescente internacionalizacao dos circuitos produtivos, financeiros e tecnologicos engendra a formacao de uma cconornia global de mercado. Mas nao sao apcnas capitals,

Cidadania e GJobaJiza<;ao

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produtos e inovacoes tecnol6gicas que circulam, de modo cada vez mais desimpedido, na economia-mundo. F1uxos de informacao e de pessoas tambem circulam com urna intensidade sem precedentes. Destruicao do meio ambiente, explosao demografica. imigracao clandestina, terrorismo, trafico de drogas sao problemas que nao se submetem aos controles e limites dos Estados nacionais. Sao tambem quest6es de tal complexidade que seu enfrentamento ultrapassa claramente os recursos de qualquer Estado por mais poderoso que seja.

A internacionalizacao dos fluxos tecnol6gicos e financeiros aumenta a fragrnentacao de cada sociedade em dois mundos que se afastam como se girassem em 6rbitas divergentes -0 dos incluidos nos mecanismos globaJizados do mercado e dos excluidos e, por isso mesmo, descartaveis. 0 contraponto desta logica da exclusao e 0 aumento incontrolavel dos fluxos migratorios, com todas suas consequencias de ncgacao de direitos, conflitos etnicos, racismo e intolerancia, As docncas tampouco respeitam fronteiras e a intensificacao da mobilidade populacional agrava a probabilidade de sua expansao em escala mundial. Sao cada vez maiores 0 poder e () impacto a nivel global de fenomenos como 0 narcotrafico e crime organizado, sustentados por cartels e redcs de interesse com ramificacoes intemacionais que tern sc mostrado mais poderosos que a capacidade de repressao das forcas de seguranca locais ou multinacionais.

Esta mundializacao de problemas, no entanto, nao se manifesta somente pelo lado negativo. As ultimas duas decadas sao tarnbern marcadas pela ernergencia de uma opiniao publica internacional, portadora de uma consciencia planetaria. ' One world or no world' -a expressao de Olof Palme exprime com nitidez a percepcao de que, num mundo cada vez mais interdependcnte, fenornenos transnacionais requerem uma abordagem planetaria.

A questoes ligadas ao meio arnbicnte sao, por certo, 0 exemplo paradigrnatico deste 'destine cornum' compartido pela humanidade. 0 cntendimento de que os sistemas vitals do planeta estao em interacao e que as agressoes a urn detcrrninado ceo-sistema afetam 0 todo produz um

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conjunto de rupturas conceituais: os recursos da Terra nao sao ilimitados, existem equilibrios e Iimites que nao podem ser ultrapassados, determinados danos podem ser irreversiveis, 0 micro esta contido no macro e vice-versa.

Esta percepcao e 0 resultado de urn amplissimo processo de amadurecimento suscitado por uma gama extremamente diversificada de acoes e iniciativas, a grande maio ria das quais fora do ambito de governos. As denuncias da cornunidade cientifica sobre os riscos do efeito-estufa, a publicacao de relat6rios sobre a evolucao da situacao ambiental em cada pais, os gestos sirnbolicos dos militantes do Greenpeace de protesto contra os testes nucleates franceses no Pacifico ou matanca dos bebes-foca, as mulheres do movimento Chipko no Quenia que se amarraram em arvores para impedir sua derrubada, a mobilizacao de criancas e jovens em defcsa da fauna e da fiora, 0 choque da comunidade internacional frente a tragedies como as de Seveso, Bhopal ou Tchernobyl-enfim, e da combinacao imprevista e imprevisivel deste conjunto de fatos e iniciativas que emerge e se consolida uma consciencia planetaria. Nao ha evidentemente nenhum sentido de hierarquia ou planejamento que explique uma tal multiplicidadc de acoes diversas e espontaneas. E, no entanto, como diz bern 0 slogan U act Iocelly; think global~v', elas se somam e se reforcarn, se interligam e se completam. A questao do meio ambients atravessa as divisocs politicas tradicionais, questiona a prccminencia do econornico, introduz a nocao de solidariedade para com as gera,6es futuras.

o surgimento dos partidos Verdes em varies paises europeus, a mobilizacao do mundo ernpresarial em torno ao terna. a criacao em diferentes estruturas govemamentais de ministerios e departamentos de protecao ao meio ambiente, as conferencias internacionais sobre 0 tema constituern desdobramentos politicos e institucionais relevantes mas que nao obscurecern 0 fato de que foram, sobretudo, os cidadaos do planeta que, por suas multiples iniciativas, asscgurararn a inclusao da ternatica como preocupacao global prioritaria,

Este percurso de duas decadas culmina na Conferencia das Nacoes Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento. Na Rio-92 sao assinados os

Cidadania e GJobalizaq'io

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mais importantes acordos ambientais globais da historia da humanidade: as Convencoes do Clima e da Biodiversidade, a Agenda 21, a Declaracao do Rio para Meio Ambiente c Desenvolvimento, e a Declaracao de Principios para F1orestas. Nao obstante a amplitude e relevancia destes documentos, provavelmente 0 fenomeno mais importante nao se passou no Riocentro, sede da Conferencia oficial, nem sequer no aterro do Flamengo, onde se realizou 0 Forum Global, com a parricipacao de milhares de organizacoes de cidadaos. Muitissimos outros grupos exprimiram suas opinioes em encontros e manifestacoes realizados ao longo de todo 0 processo de preparacao da Conferencia. 0 essencial, porern, [a havia acontecido e continuaria a produzir seus efeitos depois da Rio-92: a elaboracao, no plano da opiniao publica internacional, de uma agenda comum de salvacao da Terra.

A erncrgencia dosta opiniao publica, portadora de uma demanda de 'gestao planetaria', eis 0 fato radicalmente novo. Neste sentido, para alem das decisoes tomadas pelos governos que se consubstanciam em acordos e compromissos de acao, a agenda do meio ambiente foi elaboradagradualmenteao longo de uma trajetOria que teve, no Rio, seu ponto alto mas, de nenhum modo, seu ponto final. Divergencies entre Estados nao bloquearam 0 proccsso de negociacao: as d uvidas que, cinco anos depois. se acumulam sobre os resultados concretos alcancados na implernentacao dos protocolos assinados no Rio, nao invalidam os ganhos alcancados, A prcocupacao com 0 meio arnbiente foi assumida por criancas e jovens, entrou nos currfculos escolares, transformou profundamente comportamentos quotidianos '}

9) Coerente com seu objeto - global. complexo e sistemico - a ecologia produziu transformacoes, muito provavclrnente irrcversivcis. nos moons tradicionais de ver. pellsar c abordar problemas. Ao combinar meio ambiente e dcsenvolvimento. protecao da natureza c melhoria da qualidade de vida. modclos de consume e mecanisruos de reproducao da pobreza, populacao e tecnologia, os enfoques setoriais e especializados cedent lugar a abordagens que buscarn cornpreendcr como mtcracoes multiples se dao no interior dc uma dinarnica global. Cada uma destas grandes questoes passa a ser percebida tanto como urn problema autonorno e como urna variavel em interacao com todas as demais. lim 11m 0 paradigma sc afirma. valorizando as nocoes de abertura. indcterminacao e interacao em detrimento das relacoes linearcs de causa c eteito

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Ao comentar 0 impacto da Conferencia, Cclso Lafer qualifica a Rio-92 como urn "cvcnto matriz" que propiciou uma "enormc elaboracdo de principios-guia', reveladores de II uma nova concepaio de mundo": Neste sentido, "os ganhos conceituais na Rio 92 representant uma nova sensibilidade em escala mundial em relaaio a materia'>.

Sc a ternatica do meio ambiente exprimiu, atraves da nocao de desenvolvimento sustentavel, a solidaricdade para alern do tempo presente com 0 bern estar das geracoes futuras, a ternatica dos direitos humanos, ao afirmar sua indivisibilidade e universalidade, consagra a nocao de solidariedade para alern das fronteiras nacionais em torno a valores basicos comuns. Aqui tambem foi longo 0 caminho percorrido desde os anos 60 e decisivo 0 papel desempenhado por organizacoes como Anistia Internacional, Comissao Internacional de [uristas, Federacao Internacional dos Direitos f Iumanos e, mais recentemente, Human Rights Watch.

Anistia Internacional, com sede em Londres, e uma organizacao que conta hoje com mais de 1,100,000 membros individuais, espalhados por mais de 50 secoes nacionais. Cada individ uo participa de urn grupo local cuja funcao prime ira e 'adotar ' prisioneiros politicos e escrever cartas em seu favor. No tempo da guerra fria, em principio cadagrupo deveria se interessar pela sorte de tres pessoas, uma delas vitima de repressao politica em paises do Ocidente, outra em paises do bloco socialista, a terceira em pafses ditos nao-alinhados,

Quando cstas 'cartas de Iibcrdadc' cornecararn a ser enviadas, a comunidade internacional nao dispunha de instrumentos eficazes para pressionar govemos que violavam os dircitos de seus proprios cidadaos. Nao obs tanto, escrever uma carta era urn gesto ao alcance de qualquer pessoa. Repeti-lo incansavelmente, sem se deixar abater pela ausencia

10) LAFER. Celso. in Definindo IIlIIa .igenda de Pesquisas sobre Desenvolvimento Sustenutvel. Brasilia. Fundacao Alexandre de Gusmao, 1996. p. 27.

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de resposta, quebrava 0 silencio sobre uma pratica repressiva, exprimia uma solidariedade basica para com a vitima e representava a aposta na ideia que mesmo 0 regime mais repressivo dificilmente deixa de se sentir incomodado frente a dcnuncia documentada c persistente de casos concretos de violacao grave de direitos.

As circunstancias de cada prisioneiro iluminam a realidade do pais. A denuncia de cada caso e uma afirrnacao do valor universal dos direitos humanos. Cada vit6ria alcancada reforca 0 comprometimento com uma causa comum que transcende as situacoes e contextos nacionais. Esta multiplicidade de iniciativas, por sua vez, fortalece a acao das ONGs nos espacos e estruturas multilaterais que se ocupam da questao que vao, aos poucos, ampliando sua competencia para examinar situacoes concretas de graves violacoes de direitos.

Mais ainda que na ternatica do meio ambiente, a aceitacao pelos Estados da legitimidade do sistema internacional de defesa e prornocao dos direitos humanos consagra 0 reconhecirnento pela cornunidadc internacional de urn 'ponto de vista da humanidade'. Meio arnbiente e direitos humanos sao, portanto, os temas precursores de uma nova agenda internacional, na qual questoes levantadas por cidadaos e que exprimem necessidades basicas da humanidade ganham uma centralidade antes detida pelos conflitos inter-estatais.

A abnrdagem dos chamados 'tcmas globais' coincide com as grandes mudancas prod uzidas na ordem internacional pelo colapso do bloco socialista e consequente superacao do conflito Leste/Oeste. Na 1000ca bipolar dos blocos em conflito, as violacoes de direitos eram sempre atributos do adversario. Por outro lado, 0 reconhccimento das interrelacoes entre meio ambiente e desenvolvimento bern como entre direitos humanos, dcrnocracia e desenvolvimento, principios orientadores das pautas das Conferencias do Rio e de Viena, abre perspectivas inesperadas para uma renovacao do dialogo Norte/Sui, que vai levar a uma inversao da tendencia que comecava a se generalizar de atribuir aos paises do Sui a responsabilidade pelos grandes problemas mundiais.

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De fato, ao longo dos anos 80, uma leitura unilateral, simplificadora e auto-referida do fenomeno da rnundializacao estava levando segmentos crescentes da opiniao publica dos paises mais desenvolvidos a identificar os paises em desenvolvimento - e suas populacoes - como fatores de desequilfbrio e instabilidade da ordem intemacional. Seriamestes paiscs, com seu comportamento irresponsavel, os principais culpados por fenornenos tao variados quanto a degradacao arnbiental, proliferacao nuclear, trafico de entorpecentes ou emigracao clandestina. Combinada com uma posicao intransigente £rente as demandas historicas por um acesso mais equitativo aos recursos financeiros e tecnol6gicos bem como por regras mais favoraveis de comercio internacional, sintetizados na reivindicacao por uma 'nova ordem econornica internacional', esta postura do Norte estava engendrando, nos paises do SuI, um perigoso sentimento de exclusao, de perda de lugar no mundo e de perspectiva de futuro.

Ao comentar em 1992 as perspectivas e possibilidades da insercao intemacional do Brasil, Celso Lafer referiu-se a necessidade imperiosa de uma 'relegitimacao da perspectiva do SuI na ordem do mundo posguerra tria. /I Oconflito Leste-Oeste. durante a sua vigencia. estruturava e condicionava ate certo ponto 0 tema Norte-Sal. Assim. 0 Movimento Nao-Alinhedo, no campo politico, e 0 Crupo dos 7~ no campo economico. retiravamgrande parte de sua relcvtincia do carater de terceira torce que apresentavam em face do chamado Primeiro Mundo e do mundo socialists. 0 jogo tripartite possibilitado pela existencia desses tres agrupamentos de psises se viu reduzido a um novo jogo binsrio opondo, para alguns, um Norte reconciliado em suas metades Lestc e Oeste a um Sui 'pobre, heter6clito e ameecadot: Foi em tuncdo dessa nova realidade que 0 tema Norte-Sal deixou de ter a exclusive dimensiio de uma cobranca coletiva do SuI so Norte - tanto capitalista como socialista - por recursos tinanceiros e tecnologicos, por mais cooperacao para 0 desenvolvimento em suma - e passou a ter tambem a dimensdo de uma cobranca do Norte ao Sul por mais respeito aos direitos humanos, edeseo a ruio-proliteracdo de armas de destruicdo em masse. combate ao narcotratico e livre comercio. Daf uma paradoxa! inversso de 'cobrencas: que contribuiu. num primeiro memento. para deslegitimar a perspective

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do SuI no plano mundial' ( ... ). Neste quadro. uma de nossas principals tarefas e justamente a de buscar 'relegitimar' em outros mol des a perspectiva do SuI na ordcm mundial'"

Primeiras grandes confcrencias multilaterais do mundo pes-guerra fria, a Rio-92 e a Conferencia de Viena sobre Dircitos Humanos possibilitam uma confluencia des te olhar da humanidade sobre questoes de interesse global com 0 ponto de vis ta de paises, como 0 Brasil, para os quais a tematica do meio ambiente e indissociavel da prornocao do desenvolvimento, do mesmo modo que a defesa dos direitos humanos e indissociavel do fortalecimento da democracia e do reconhecimento do proprio dircito ao desenvolvimento. Ncste sentido, a agcnda transdisciplinar e consens ual dos anos 90, longe de refletir os interesscs exclusives dos paises desenvolvidos, aponta no sentido de novas formas de relacionamento e colaboracao internacional.

Em outra passagem do texto citado acima, Celso Lafer observa que

a Agenda 21 aprovada na Conterencie do Rio, justamcnte par conEgurar uma macro-agenda, uma agenda equilibrada que exprime a neccssidade da negociacdo global em tor no das questoes inerentes a problemdtica Norte-Sui. incorpora esse elcmento de visao do futuro ao consolidar um programa de princfpios de coopersceo capazes de alterar a diruimica simplista das relacoes de custo-beneficio. A Agenda 21 tuncionou. na prstica. como exercfcio de negocieaio global. A ultima tentativa de implantar esse conceito havia ocorrido na Conierencia de Cancan sobre 0 Dielogo Norte-Sul, com resultados, como se ssbe. Irustrantes. Dests teita.ne Coruerencie do Rio nenhum Iistado agiu como superpotencia. inclusive porque 0 lema do meio ambientc. em si tnesrno. mostra que todos os paises tern, simultaneamente. interesses gerais c interesses especiticos, c neo apenas as grandes potencias, segundo a deiinicso classics que se constuma atribuir aos Estados com esse status intemecional. Ouseja. conEgurou-se na Conferencia do Rio uma situacdo em que se compatibilizaram dOL"! pIanos distintos da polflica extcrna: 0

11) LAFER. Celso. "Perspectivas e possibilidades da insercao intemacional do Brasil". Pulilica Externa, VoL I. 113. dczcmbro 1992-tcvereiro 1993. p. 109.

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do penser 0 universal -- 0 interesse coletivo - e 0 do eogitar sobre 0 especitico - 0 interesse naeional ou regional' 12.

o protagonismo das organizacoes de cidadaos foi urn fator essencial na reversao desta tendencia it marginalizacao dos paises do SuI c afirmacao de uma agenda comum, fundada em valores universais e aberta sobre 0 futuro. Por urn lado, ONGs dos paises desenvolvidos exercerarn forte pres sao sobre seus respectivos govemos para sensibilizalos a respeito das exigencies de uma agenda global. 0 exemplo mais notavel, neste sentido. foram as criticas forrnuladas pelas organizacoes ambientalistas internacionais a posicao negativa do governo norteamericano na Rio-92. Por outro lado, 0 iniclo do cicIo de conferencias globais coincidiu corn imensos progressos no plano do restabelecimento da democracia ern grande numero de paises do Sui. A queda dos regimes autoritarios, sobretudo na America Latina, Europa do Leste e alguns paises asiaticos, abriu a perspectiva para interacoes construtivas entre ONGs e governos no plano intemo, 0 que veio reforcar sobremaneira a cred ibilid ad e e capacidade de atuacao destes paises na cena internacional.

Uma extraord inaria "onda democratizadora" atravessou praticamente todos os continentes ao longo dos ultimos vinte anos, 0 processo cornecou na Europa com a queda dos regimes autoritarios da Crecia (1974), Portugal (1975) e Espanha (1977). Os anos 80 foram marcados na America Latina por uma sucessao de transicoes democraticas, algumas "lentas e graduais" como no Brasil, outras decorrentes de colapso na ordem autoritaria como na Argentina p6sMalvinas. No annus mirabilisde 1989, ocorreu 0 impensavel na Europa do Leste corn a solidez do socialismo real se desmanchando no ar. Na Asia, a pressao popular restabeleceu a democracia ern paises-chave como as Filipinas (1986) e Coreia do SuI (1992). A superacao do apartheid na Africa do SuI completa esta serie de exemplos significativos de uma tendencia geral que, no entanto, tern ainda suas zonas de sombra e seus contra-exemplos, como no caso da China.

12) idem. pp. 115-] i6.

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Sao multiples e diversos, evidentemente, os fatores que contribuirarn para este colapso generalizado de regimes autoritarios. Em quase todos os casos, no entanto, a pressao dos cidadaos pur mais Iiberdade e participacao desempenhou urn papel significativo e, por outro lado, encontra no regime dernocratico urn campo muito mills fertil para seu fortalecimento. Uma vez mais cabe fazer referencia aqui ao entrelacarnento entre dinamicas internas e dinamicas internacionais. 0 exito de cada urn destes processos internos de transicao democratica reforca 0 consenso crescente, no plano intemacional, em tomo das nocoes de direitos humanos, democracia e pluralismo politico. Reciprocamente, a forca deste consenso e urn poderoso fator de pressao para que acordos dernocraticos sejarn alcancados mesmo nos contextos nacionais mais conflitivos, como 0 dos paiscs da America Central.

A crise do Welfare State no Ocidente e a outra face deste recuo generalizado do Estado. A partir das administracoes Reagan nos Estados Unidos e Thatcher na lnglaterra amplia-se a percepcao das desvantagens e riscos inerentes a manutencao de urn aparelho estatal percebido como hipertrofiado, custoso, burocratico e ineficiente. Do ponto de vista do presente trabalho, a pergunta pertinente consiste em analisar se a tendencia por 'rnenos Estado' significa apenas 'mais Mercado' ou se a redefinicao do papel do Estado nao oferece tambern novas oportunidades para 0 fortalecimento do protagonismo cidadao,

Responder a esta questao implica uma interrogacao sobre os limites do Mercado. E inquestionavel que 0 contra ponto da globalizacao economica tern sido 0 aumento, no interior de cada sociedade e no mundo com urn todo, dos fenornenos do desemprego estrutural e da exclusao social. E crescente a percepcao que 0 livre jogo dos mecanismos de mercado nao e capaz de reverter estas tendencias, A centralidadc da luta contra a pobreza e 0 desafio de combinar eficiencia econornica com solidariedade social recolocarn a necessidade de uma redefinicao de papeis e responsabilidades entre Estado, Mercado e Terceiro Setor.

Nos paises mais desenvolvidos, os dados disponiveis mostram que cresce 0 protagonismo espontaneo dos cidadaos a despeito de - e

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talvez como alternativa a - uma crise dos mecanismos classicos de participacao politica. Enquanto aumenta 0 numero de cidadaos que participam de iniciativas voluntarias em favor do interesse publico, decresce a militancia em partidos politicos e sindicatos, e, em certos casos, ate mesmo 0 numero de elcitores que comparecc as umas. Neste sentido, a participacao cidada pode ser vis ta como uma contra-tendencia ao sentimento difuso de distanciamento do cidadao frente ao Estado e urn fator potencial de renovacao e revigoramento da vida democratica nas sociedades de massa conternporaneas.

Nos paises do Sui, as estrategias de desenvolvimenta social estao passando por uma profunda revisao em funcao de urn conjunto de fatores que vao desde 0 custo social das politicas de ajuste estrutural ate o reconhecimento dos limites da capacidade de acao do Estado. Agendas multilaterais de desenvolvimento como 0 Banco Mundial e 0 Banco Interamericano de Desenvolvimento enfatizam como urn dos fatores decisivos do sucesso de qualquer programa de desenvolvimenta 0 envolvimento em seu planejarnento e implementacao das populacoes e comunidades beneficiaries. Esta valorizacao da participacao local desenha urn novo papel de parceria e intermediacao a ser desempenhado junto ao Estado pelas organizacoes da sociedade civil.

Frente a estas tendencias, a opcao ideol6gica entre alternativas que, ao tempo da Guerra Fria, pareciam exc1udentes - Estado ou Mercado -cede lugar ao reconhecimenta da nccessidadee limites tanto do Estado quanta do Mercado e a busca de novas interacoes e regulacoes entre os tres setores - Estado, Mercado e Terceiro Setar.

3. A emergencia de uma esfera publica internacional

Uma das conscquencias conceituais mais originals desta multiplicacao de iniciativas que os cidadaos e suas organizacoes empreendem, no contexto de suas respectivas sociedades, em prol do interesse comum e 0 questionamento da dicotornia entre publico e privado, na qual 'publico' e associado a Estado e' privado' a empresa ou Mercado. A proliferacao de iniciativas privadas com sentido

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publico demonstra que e possivel agir no espaco publico sem ser Estado, do mesmo modo que e possivel funcionar como entidade privada sem visar ao luero. Ou seja, 0 protagonismo dos cidadaos da origem ao que poderia serqualificado como uma 'esfera publica nao estatal'.

o conjunto de fen6menos, processos e tendencies descritos neste capitulo faz crer que esta mesma reconceituacao possa ser estendida ao plano internacional. A participacao e influencia crescente no plano mundial de atores que nao sao nemgovemo nem empresa transnacional justificam a refe rertcia a ernergericia de uma 'esfera publica internacional' .

Urn dos poucos autores a explorar este conceito e s uas implicacoes foi Luciano Martins, em conferencia pronunciada em 1992 sobre as transforrnacoes suscitadas na geometria mundial de poder e nas relacoes internacionais pela implosao do sistema sovietico. Com base na distincao formulada por Stanley Hoffmansobre as duas 'realidades' constitutivas do que este autor chama de' international milieu -a das relacoes inter-Estados nacionais e a das relacoes transnacionais - Luciano Martins observa que 0 crescimento do comercio internacional eo movimento de investimentos e fluxos financeiros para alem das fronteiras nacionais nao s6 integra ram 0 mercado capitalista mundial como deram origem a novos tipos de relacoes e atores transnacionais. "A revoluceo tecnol6gica operada nos meios de comunicaceo e 0 crescente intercsmbio de ideias, intormacoes e pessoas atreves de fronteiras nacionais criaram multiplos canais niio-governamentais de interafiio e IJeraram demandas de novo t{po (inclusive reivindicafoes de extraterritorialidade) apresentadas como a expre88iio de uma consciencia planetiriil' (grifo meu).

Segundo Martins, d uas consequencias decorrem destes processos para as relacoes internacionais e para as prerrogativas classicas do Estado-nacao. De urn lado, temas que nao faziam parte de agenda diplornatica, ou erarn tratados como questoes internas de cada pais, "passaram a integrar uma esfera politica, que talvez se po88a chamar de 'publica-internacionai'. De outro lado. decisoes fundamentais relatives

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a investimentos, Iluxos tinanceiros c transterencias de tecnologia, passaram para odominiodo privado-transnacionaF"(grifos meus)".

A forma pela qual estes atores-cidad aos agem no plano internacional guarda uma forte semelhanca com seu modo de atuacao no plano interno. Como ja foi dito, espontaneidade, autonomia e diversidade sao traces distintivos das organizacoes criadas pur cidadaos, Estas organizacoes sao 0 que fazem. Ou seja, nao pedem licenca para existir, existem enquanto persistir a vontade de participacao de seus integrantes e sua maior ou menor legitimidade se da em funcao do apoio que suscitam e do impacto gerado por suas acoes.

Por esta razao, apresentam niveis ou graus muito diversos de forrnalizacao institucional. Num extremo do espectro aparecem organizacoes com uma presen<;a internacional continua e marcante, como Anistia Internacional, Greenpeace e Save the Children, cuja estrutura combina escritorios centrais com representacoes ou secoes em diferentes paises. No outro extremo fervilha uma miriade de grupos e instituicoes com objetivos mais focalizados e constituencies locais mas que tambem se fazem presentes na cena internacional em mornentos excepcionais. As grandes conferencias foram momentos efemeros mas de altissima participacao e convergencia. Ja a interlocucao regular com o sistema das Nacoes Unidas exige uma solidez institucional que ultrapassa os recursos de muitas ONGs.

Confrontadas ao desafio de construir canais e mecanismos que facilitassem uma atuacao eficiente no plano externo e, em particular, uma intcrlocucao regular com 0 sistema das Nacoes Unidas, as ONGs foram elaborando ao longo dos anos formas originais de comunicacao e relacionamento, sintetizados na expressao networking. Redes, coalizoes e aliancas dos mais variados tipos serviram como instancias aglutinadoras de urn mundo marcado por uma irred utivel diversidade. Como, neste mundo, a questao da representatividade e rigorosamente

13) MARTINS, Luciano. "Ordern internacionaL interdcpendencia assimetrica c rccursos de podcr", L. Martins, Politico Externa, Vol. L n. 3, dezembro 1992-ievereiro 1993, p.79.

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insoluvel, estas redes tern sido mais espa<;ns de circulacao de informacao e elaboracao de reivindicacoes e propostas do que instancias dotadas de real poder decis6rio.

Alias, ao contrario do mundo governamental, 0 poder das ONGs e o poder dos cidadaos de tomar iniciativas por sua propria conta, de influenciar a opiniao publica, governos e instancias internacionais, de propor, cobrar e denunciar, mas nao de exigir de outros 0 cumprimento de suas deterrninacoes. Paradoxalmente, nesta aparente falta de poder talvcz resida sua maior forca, Em sua infinita diversidade e relativa fragilidade, as ONGs sao incontrolaveis. Nao falam em nome de outros nem por delegacao de outros mas sim em seu proprio nome e esta fala multipla, insistente, tern dado provas de urn poder de persuasao e convencimento surpreendente.

Sua "pedagogia" valoriza as acoes simb6licas, as iniciativas que, embora em escala pequena, afirmem concretamente os valores que se quer defender e promover. Neste sentido, seu modo de relacionamento e atuacao se beneficia da revolucao comunicacional e da circulacao instantanea de inforrnacao inerente a este fim de seculo.

Claro que as ONGs nao configuram urn mundo puro, distinto e melhor que 0 das esferas do Estado e do Mercado. Poder e dinheiro, rnanifestacoes de autoritarismo c corrupcao, riscos de manipulacao ou simples incompetcncia estao presentes como em todo empreendimento humano.

Lester Salamon, urn dos principais propagandistas das virtudes do mundo nao-lucrativo, nan deixa de chamar a atencao para mitos, simplificacoes e idealizacoes que ameacam scu proprio futuro. "The nonprofit sector has gained prominence as a Iundamcntally flexible and trustworthy vehicle for the realization of elemental human yearnings for selt-expressiort self-help participation and mutual aid. With roots vcry often in religious and moral teachings, it has acquired a saintly selfperception and persona, and a certain romanticism now surrounds its presumed ability to change people's lives. Without denying the

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fundamental validity of this image, it is nevertheless important to recognize that these institutions have other sides as well. For all their much-vaunted RexibiJi~ nonprofit organizations remain organizations. As they grow in scale and complexity: they are vulnerable to all the limitations that alRictother bureaucratic institutions - unresponsiveness, cumbersomeness and routinization. Nonprofit organizations may be less prone to these disabilities than government agencies, but they are hardlv immune to the inevitable tensions that arise between Rexibili~v and effectiveness, grassroots control and administrative eccountability+'

Registradas essas ressalvas, e poss ive l constatar que a protagonisrno internacional das organizacoes de cidadaos rcpresenta urna inovacao e uma complexificacao da ordern internacional. A entrada em cena de novas atores, a construcao gradual e consensual de urna nova consciencia e urn novo entendirnento de problernas-chave para a destino da humanidade, a afirmacao de urn conjunto de vaJores de carater universal, tudo isto enriquece a dinamica das relacoes internacionais. Conceitos como 'sustentabilidade', 'equidade', 'universalidade e indivisibilidade de direitos', 'desenvolvirnento hurnano' e 'gestae planetaria' nao teriarn ganho 0 reconhecirnento que tern hoje sern que hornens e rnulheres tivessern tornado a iniciativa de articula-los e prornove-los, abrindo urn inedito "campo argurnentativo" na esfera internacional.

14) SALAMON. Lester M .. "The Rise of the Nonprofit Sector". Foreign Affairs. Volume 73. Number 4. July-August 1994. pp. 118-119.

CAPtruLO SEGlJNDO

ONGs, SOCIEDADE CIVIL E TERCEIRO SETOR EM SEU RELACIONAMENTO COM o ESTADO NO BRASIL

1. A "invencao das ONGs' - 0 tempo do "service

invisivel', 'de costas para 0 Estado'

ONG, no Brasil, e uma palavra que veio a ser utilizada nos anos 80 para caracterizar urn determinado tipo de entidades -ditas 'de assessoria e apoio' ou 'a service dos grupos e movimentos populares' - que, de modo quase invisivel, havia cornecado a atuar 'de costas para 0 Estado' e 'nas bases da sociedade' durante 0 regime autoritario. 0 fenomeno precede 0 nome na medida em que, pelo menos ate meados dos anos 80, uma ONG nao nascia pronta e acabada.

Do ponto de vista da historia contada por seus protagonistas, 'assessorias', 'projetos', 'centros' e que, gradualmente, foram se consolidando ate 'virar ONGs'. De urn ponto de vista retrospectivo mais amplo, 0 surgimento e multiplicacao das ONGs constitui, por urn lado, uma vertente significativa do processo de auto-estruturacao de uma sociedade civil no contexto da luta pelo restabelecimento do Estado de Direito e, por ~UITO lado, representa a emergencia de urn tipo espccifico de organizacao, marcada por urn forte vies anti-Estado e cuja evolucao vai configurar urn sub-conjunto bern delineado no interior do campo mais amplo das entidades sem fins lucrativos. Em seu estudo pioneiro, significativamente intitulado A Invencio das ONCs - do service invisivel a protisseo scm nome - Leilah Landim argumenta que a genese do que

1) LANDIM. Leilah A Invenciio das ONGs - do service invisivel a profissiio sem nome. Museu Nacional, Prograrna de Pos-Graduacao em Antropologia Social. Rio de Janeiro. 1993.

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viriam a ser as ONGs brasileiras se confunde com a hist6ria da chamada 'educacao popular'. Os personagens fund ad ores deste novo tipo de organizacao sao os 'educadores de base', ou seja, professores, religiosos, trabalhadores sociais que, em sua grande maio ria, haviam participado antes de 1964 dos programas de alfabetizacao de adultos inspirados por Paulo Freire, dos movimentos de cultura popular promovidos por organizacoes estudantis e govemos es taduais como 0 de Miguel Arraes em Pernambuco bern como dos projetos de ed ucacao e desenvolvimento comunitario apoiados pela Igreja Catolica.

Muitos destes 'agentes' tinham aprendido seu oficio em entidades como 0 MEB - Movimento de Educacao de Base -e na FASE - Federacao de Orgaos para Assistencia Social e Educacional, ambas fortemente ligadas a Igreja e seu trabalho pedag6gico de assistencia e promocao social. 0 end urecimento do regime autoritario eo fechamento dos canais tradicionais de participacao politica, como partidos e sindicatos, leva es tes militantes da 'conscientizacao' e da 'ed ucacao libertadora' a buscar novos modos de relacionamento com as comunidades populares. Depoimentos recolhidos por Leilah Landim sao expressivos desta 'ida ao povo'. "Nos somos as coisas que existem" -os cursos e assessorias prestados as comunidades e suas liderancas. "Nso tfnhamos entiio nada muito sistematizado. como 0 Movimento de Educaaio de Base conseguira fazez; poucos anos antes. As vezes 0 que era esperado de nos era um curso de emergencie sobre os usos do Metoda Paulo Freire; as vezes uma discussdo sobre metodologias de trabalho com grupos populares".

o canal para se chegar aos grupos populares era a relacao de confianca e colaboracao entre estes agentes e as pastorais populares atraves das quais a lgreja Cat6lica comecava a exprimir sua 'opcao preferencial pelos pobres'. " Quem sustentou 0 trabalho na epoca Ioram os an6nimos de postoral". "0 que havia de 'trabalbo popular' era, no lim de conies. 0 realizado nos espacos de Igreja. enquanto tempos de vespers de muita coisa nova' que econteceria depois no campo dos movimentos socials". Estes espacos eram multiples: clubes de maes, circulos biblicos. grupos de jovens, grupos de reflexao, cursos de alfabetizacao, associacoes populares de producao e auto-ajuda como

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rocas comunitarias e caixas coletivas, etc. "De inicio. um pequeno grupo pioneiro de assessores, nucleados em tomo da questdo da educacdo populac dispenderam enormes estorcos, num trabalho totalmente voluntario. Durante a primeira metade dos anos 7{), 0 mesmo pequeno grupo de assessores e alguns convidados eventuais se multipIicaram em viagens por todo 0 pats, atendendo as solicitacoes de cursos, treinamentos. levantamentos da realidade. aveliacoes dos trabaJhos em andamento e as frequentes aruilises de conjuntura. Tratava-se de coatribuir na Iormaaio de criterios para a arao/reflexao de grupos organizados no eHparO da pastoral popular catolica".

Neste contexto, produz-se uma convergcncia entre a nocao de I comunidade' enquanto locus do trabalho ed ucativo, inerente a ed ucacao popular, e I comunidade' como nova forma de ser Igreja na base, inerente a teologia da libertacao. Em ambos os casos, a comunidade e formada por urn conjunto de farm1ias e circunscreve urn lugar de moradia. Esta perto da casa e, ao menus nos centros urbanos, longe do local de trabalho. Nurn momento em que 0 regime autoritario reduzia a urn minima a participacao civica no Estado e nas empresas, observa Rubem Cesar Fernandes, a unica saida era olhar numa outra direcao: para baixo e para 0 plano local. " Se agirsobre a sociedade como urn todo =ou mesmo reivindicsr no ambito da empresa -jii ruio era possivel: quem sabe enuio as transtormacoes pudessem ser preparadas nurna outra escala de tempo, trabalhando-se pelas bases do editicio social. Vi110rizar a comunidade implicava. portanto. romper - e mais que L"SO, inverter - a tradicso arraigada de ter a Estado e 0 mundo do trabalho como reierencias estrategicas para as lutas politicos e socials "2.

1/ E na experiencia dos tieis reunidos que seencontra a fgreja viva', dizia Dom Paulo Evaristo Arnst para quem as comunidades de base rcpresentavam 1/ pont os de luz nas periferias escuras das grandes

2) FERNANDES, Rubem C. Privado Porem Publico - 0 Terceiro Setor na America Latina, CIVICUS: Alianca Mundial para a Participacao dos Cidadaos. Rio de Janeiro. Relume Dumara, 1994. p. 3-l.

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cidedes", nas quais pessoas humildes ('0 povo de Deus') se encontram para pensar e celebrar juntas. "Povo pobre, nao 0 povo em geral. coextensivo a sociedede. mas os pobres, aqueles que se encontrem na base da pirdmide social. aqueles que mais sofrem as consequencias de uma sociedade injusts, os oprimidos+ As imagens utilizadas para definir esta 'nova forma de ser Igreja' parecem hoje, a urn so tempo, ingenues e comoventes. Acreditava-se estar em gestacao uma nova Igreja, 'rnissionaria e peregrina', com a vocacao de 'service ao povo, dentro e junto com 0 povo', 'fermento na massa', 'agua viva', 'fonte de esperance c certeza': 'povo de Deus que peregrina, caminhamos na hist6ria, pelos caminhos do mundo, para anunciar a Boa Nova de que e mensageira'!

Com 0 apoio e a protecao da Igreja, 0 trabalho popular de 'assessores' e ' agentes' vai construindo uma rede invisivel de conhecimentos e solidariedades e vai formando uma nova geracao de lideres cornunitarios e futuros dirigentes de movimentos socia is. Revalorizam-se as relacoes interpessoais c as redes informais para 0 enfrentamento dos problemas quotidianos, promove-se a ajuda mutua e a solidariedade, cntende-se que' consciencia e libertacao'. Neste processo, os 'curses' e 'assessorias' epis6dicos dao lugar a 'projetos' mais duradouros, financiados sobretudo por agencias privadas internacionais, para a execucao dos quais torna-se necessaria a constituicao de instituicoes dotadas de personalidade juridica. Surgem os 'Centros' e 'Institutos' de educacao e prornocao popular, precursores de algumas das principais ONGs brasileiras.

Como salienta Leilah Landim, estes Centros se estabelecem e se consolidam em funcao de dois feixes de relacoes: 'para baixo', com as 'bases', os setores populares; 'para cima', com as agendas, sobretudo ligadas as igrejas cat6lica e protestante, na Europa e America do Norte. "Por af se constroem eliencas e lealdades e transitsm especialistas. moedas fortes, ideias e modelos de atuacio. dentro da moldura

3) FERNANDES. R. C. Fernandes, idem. p. 41.

4) ARNS, Dom Paulo Evaristo, Em Defesa dos Direitos Humanos, Editora Brasilia! Rio. 1978.

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enquadradora dos 'projetos'. Agendas intemacionais e ONG" nativas compoem um campo transnacionalizado de instituicoes interdependentes, onde as relacoes com os grupos-elvo. 08 bcneiicierios do "Icrceiro Mundo' na ponta da cadeie. sao a Ionte da legitimidade ultima da existencia dessa grande estrutura"?

Uma vez mais, por caminhos imprevistos, uma dinamica interna quase imperceptivel do ponto de vista de sua visibilidade social se articulava com a<; estruturas e os canais da solidariedade intemacional. o apoio intemo das estruturas paroquiais e diocesanas da Tgreja Catolica eo apoio extemo das agencies privadas de ajuda e coopcracao foram fatores determinantes para que 0 'trabalho popular', realizado por esta primeira grande corrente fundadora do mundo das ONGs no Brasil, exercesse tamanha influencia no processo de constituicao de urn novo tipo de organizacao e no estabelecimento de novos padroes de relacionamento com os sctores populates.

De fato, a tomada de consciencia pelas proprias ONGs de sua originalidade e especificidade e urn fen6meno dos anos 80. Ao longo de toda a decada de 70, as proto-ONGs definiam-se radicalmente como estando'a service' das necessidades e interesses dos setores dominados da populacao. Por nao cxistirem para si, por nao fazerem sentido em si mesmas nao tinham compromissos com sua propria perrnanencia. Viarnse como instrumentos transitorios, que respondiam a uma necessidade percebida como conjuntural. Desprovidos de legitimidade propria, perderiam provavclmente sua razao de ser quando os movimentos populares, estes sim os autenticos sujeitos coletivos do processo de transforrnacao da sociedade, conquistasscm sua plena liberdade e autonomia. Porestas razoes, a invisibilidade nao lhes incomodava. Alem de uma virtude, representava tambem uma certa protecao £rente ao risco sempre presente de repressao pelo Estado autoritario,

VIstO da otica de hoje, este conjunto de caracteristicas revela uma estranha mistura de inovacao e arcaismo. Por urn lado, em sua

5) LANDIM. L. idem, p.3.

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espontaneidade e diversidade, com suas estruturas ageis e flexiveis. capacidade de improvisacao e res posta rapida, podc-se dizcr que as ONGs sao 'p6s-modemas'. Antecipando-se ao colapso das idcologias e grandes sistemas explicativos. as ONGs valorizam as experiencias concretas e as d inamicas locals, sem a prete nsao de intcgrar e hierarquizar tudo numa visao totalizante e sisternica.

Ao enfatizar 0 envolvimento direto da populacao no enfrentamento dos problemas e carencias que afetam a vida quotidiana e ao enfatizar a reivindicacao de direitos pelos mais diferentes grupos sociais, as acoes das ONGs dispersam-se pm urn sem nurnero de ternaticas, lugares e circunstancias. Neste sentido, antecipam a agenda de nOV()$ movimentos populares bem como a explosao de demandas e conflitos de interesse que vai caracterizar 0 Brasil enquanto sociedade dcmocratica de mass as nos anos 80 e 90. Ao promover a mobilizacao de recursos, competencies e poderes nos niveis inferiores da estrutura politica e social, as ONGs tambem antecipam a nocao que, em sociedades complexas, democracia, cidadania e processos de mudanca social se estruturam a partir de uma multiplicidade de espa<.;os, temas, praticas sociais e nao so em funcao do poder de Estado ou da oposicao entre capital e trabalho.

Por outro lado, em sua idealizacao romantica da comunidade como espa<.;o 'natural' da solidariedade entre iguais, em sua veneracao da consciencia, da cultura e das praticas popula res, em sua recusa radical do Estado, da politica e, no limite, de qualquer dlnarnica institucional, as ONGs tambem fizeram prova de extraordinaria ingenuidade e simplismo em sua leitura da realidade brasileira. Agencias governamentais, mecanisrnos de rnercado, meios de comunicacao de massa eram percebidos, difusamente, como componentes de uma 'estrutura de dominacao' das camadas populares. Os comportamentos au tor ita rios. 'oportunistas' ou submissos que, porventura, se manifestassem nos setores populates nao eram percebidos senao como expressoes da "interiorizacao pelos dominados de uma 'cultura dominante', individualista e alicnante. Nao por acaso, uma das cancoes favoritas das comunidades eclesiais de base referia-se a luta do' povo na base' para derrubar as' piramidcs dos faraos' ...

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Esta rctorica radical anti-Estado, no entanto, corneca a ser desmentida par mudancas no padrao de relacionamento entre dcmandas populates e setores do aparelho de Estado. Ruth Cardoso foi urn dos primeiros pesquisadores a chamar a atencao para os riscos e limites increntes a esta desconfianca radical da politica e dos process os de negociacao institucional. Em varios trabalhos sobre os dilernas da participacao popular c dos movirnentos sociais", procurou descrever como, ainda em plena vigcncia do regime autoritario, os movimentos populares foram abrindo, aos poucos, canais de cornunicacao e dialogo com orgaos publicos. " Na segundo metade dos enos 70, em Sao Paulo, os movimentos pela extenstio da rede de agua acabaram pOl' institucionalizar seu contato com a SABESI; atraves de tuncioruirios designados para receber os Iuturos usuarios dcstes servicos. Em 1978, a Sccretaria de Saude do Estado de Sao Paulo criou os Conselhos Comunitarios de Saade. discutindo com os Movimentos de Saude a regulamcntacso destes orgeos de representsaio popular. 0 movitnento pro-creches estabelece um dialogo com a Preteitura de sao Paulo no qua! pretende intluir no gcrenciamento des creches. Nestespoucos exemplos. nem scmprc os objetivos dos grupos orgenizedos foram conscguidos. mas Iice claro que, usando 0 d iscurso proprio do rad icalismo reiv indicativo. os movimentos socials estavem procurando viabiliLar suas demandas, aproveitando as brcchas abertas em ccrtos setores do aparelho do Estado autoritsrio H~

A dinamica social, ao dernonstrar que contestacao e reivindicacao nao sao incompativeis com interlocucao e negociacao, sc encarrega de desmontar os simplismos e complexificar a visao de mundo das ONGs. o questionamento desta verdadeira utopia, alimentada pela educacao popular e pela teologia da libertacao, que seria a reconstrucao pela base de umasociedade "mais justae mais fraternal a partirda constituicao de

6) CARDOSO. Ruth C. L.. "Movimentos Sociais Urbanos: Urn Balance Critico". in SORJ R. c ALMEIDA. M.H.T de (org.). Sociedade e Cultura 110 Brasil pos-c-t . SP. Brasiliense. 1984 c CARIX)SO. Ruth C. L "Isto C Politics?" .. \'om5 Estudos Cf;SKIP. n. 20. maryo de 1988. pp. 74-80

7) CARDOSO. Ruth C. L. "Isto c Politica·)". p 78.

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'sujeitos colctivos populares, vai ser tambern reforcado pela entrada progress iva no campo das ONGs de dois outros conjuntos de personagens, com referencias distintas das dos educadores de base: os 'emigrados da academia I' os exilados politicos.

A criacao do CEBRAP em 1971 por iniciativa de Fernando Henrique Cardoso forneceu 0 espaco institucional para que cientistas sociais pudessem continuar a pensar criticamente a realidade brasileira. A reflexao de intelectuais do porte de Ruth Cardoso, Jose Serra, Francisco Weffort, Paul Singer, Jose Arthur Gianotti e Vilmar Faria abre uma interacao original, no p6s-64, entre conhecimento cientifico I' acao politica que vai enriqueccr a visao d()s militantes das oposicoes sindicais, pastorals e movimentos populares. A pedido da Comissao de [ustica e Paz da Arquidiocese de sao Paulo, 0 CEBRAP publica 0 estudo sao Paulo 1975 - Crcscimento e Pobrexs, no qual 0 desenvolvimento da cidade e exarninado do ponto de vista da situacao social e economica da populacao trabalhadora. Em 5.ioPaulo: 0 Povo em Movimento, publicado em 1980, a enfase da analise se centra nas formas encontradas pela populacao para enfrentar seus problemas nos sindicatos, comunidades de base, associacoes de bairros, movimentos populares e partidos politicos.

Estudos como estes sao expressivos de urn dialogo entre intelectuais e ativistas corn vistas a prod ucao de conhecimcntos e inforrnacoes capazes de orientar tanto iniciativas politicas, como a propria plataforma eleitoral do partido de OpOSi\dO legal, MOB, quanto socials, como 0 novo sindicalismo do ABC e os movimentos populates urbanos. Por outro lado, com a prornulgacao da anistia em 1979, retornam ao pais exilados politicos, varies dos quais inspiram a criacao de uma nova gcracao de ONGs. A experiencia do exilio expos personagens que se tornarao ernblematicos do mundo das ONGs nos anos 80 e 90, como I Ierbert de Souza (Betinho), Rosiska Darcy de Oliveira e Rubem Cesar Fernandes. a novos temas e preocupacoes que V30, naturalmente, ganhar destaque na agenda de ONGs como IBASE, IOAC e ISER. Oireitos humanos, direitos das mulheres, defesa do meio arnbiente, as questOes da violcncia e marginalidade urbana, revalorizacao da religiosidade

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tradicional sao exemplos de novas ternaticas que, an emergir, no cenario publico, complexificam a enfase no' popular', caracteristica das ONGs de prime ira geracao,

Esta entrada em cena de novos atores e ternaticas, combinada as transforrnacoes profundas do relacionarnento entre Estado e sociedadc a medida que avanca 0 processo de redernocratizacao, configura urn marco de referencia bern mais desafiador para a acao das ONGs do que a oposicao radical entre 'organizacao popular na base' e 'Estado autoritario/. Neste sentido, a decada de ~o sera marcada pela interacao entre dois fenomenos: um processo grad ual de diferenciacao entre ONGs e setores populares, com a consequente afirmacao de um sentido proprio de identidade deste conjunto de organizacoes, e a experimentacao de padroes de relacionamento mais flexiveis, de conflito e colaboracao, entre ONGs e orgaos publicos.

2. A identidade d as ONGs como organiz acoes da sociedade civil: conflito e colaboracao com 0 Estado

Ate 0 inicio da decada de 80, uma especic de fio invisivel, de projeto comum unia' agentes' e ' assessores', comunidades de base e movimentos populares: a resistencia a ordem autoritaria. 0 ritmo dos trabalhos e programas de educacao e promocao popular era 0 da 'caminhada do povo', de 'urn povoque se organizava para sua 'Iibertacao'. A realizacao de eleicoes diretas para os govemos estad uais em 1982, com a vitoria de candidates oposicionistas como Franco Montero em Sao Paulo, Leone] Brizola no Rio de Janeiro e Tancrcdo Neves em Minas Gerais, vai, por assim dizer, 'atropelar' 0 processo de construcao de 'sujeitos coletivos populates' a partir de micro-experiencias e contra-poderes locais.

Pela primeira vez, desde 1964, parcclas significativas do aparelho governamental escapam ao controle do Poder Executive Federal. A entrada em cena de administracoes estad uais e municipals eleitas acelera a rransformacao dos padroes de relacionarncnto entre Estado e populacao. Por um lado, governos democraticamente eleitos buscam novas formas de dialogo e interacao entre politicas publicas e dernandas

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populares. Por outro lado, a competicao por espa~o politico entre d iferentes partidos fragmenta a frente unica de oposicao ao autoritarismo e reacende 0 temor, nas organizacoes populares, de se verem cooptadas ou manipuladas.

A percepcao que as eleicoes de 1982 iriam colocar novas quest6es para a' caminhada do povo' deflagrou urn amplo processo de discussao no mundo das ONGs e comunidades populares sobre a relacao entre 're e politica'. A pedido de dioceses e pastorals, ONGs elaboram, ao longo do ana de 1981, 'subsidios' ou 'manuals de orientacao politica', destinados a subsidiar 0 debate nas comunidades sobre os partidos e as eleicoes.

Neste contexto, obteve grande repercussao na imprensa 0 documento preparado pclo IDAC a pedido da Comissao Arquidiocesana de Pastoral dos Direitos Humanos e Marginalizados de sao Paulo e prefaciado pelo Ca rdeal A rns, que observa va: II a abertura politica criou uma situacao nova e desatiadora. 0 objetivo do Govemo e dividir 0 movimento popular a lim de guardarem suas maos 0 controle dos centros de decisao e de poder. Para isso. ele facilitou a criacao de novos partidos para serem os tinicos canais permanentes de afao politico. Que fazer diantedeste novoquadro? AtRagora 0 povohaviaconstrufdo poucoa pouc~ de baixo para cime, suas comunidades e movimentos, a medida que a vance va em sua caminhada. Ao longo deste percurso, 0 povo foi fabricandosuas terramentas de Iutae criandoseus espacos de liberdade sem ten no entanto, como objetivo principal conquistar: ou mesmo iniluenciar: os centros de decisao e de poder encastelados no Estado. Ora/ a distencia que separa 0 povo do Estado tuiopode ser superada com base somente na diruimice dos movimentos populares. Por outro Iado. as condicoes de vida e de trabalho da grande maioria da populaceo explorada e marginalizada s6 podertio ser transformadas em profundidade seo povo forcapaz de inf1uirsobre estes centros de deciseo e de poder/":

8) COMISsAo ARQUIDIOCESANA DE PASTORAL DOS DIREITOS HUMANOS E MARGINALIZADOS DE S. PAULO. Fe e Politica - Povo de Deus e Participaciio Politica. Petropolis, Editora Vozes, 1981, p. 49.

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Este texto e particularmente rcvelador do espirito de uma epoca em suas referencias constantes ao 'povo', como se as iniciativas das comunidades e movimentos populares exprimissem, de modo inquestionavel, a consciencia e os interesses do conjunto da populacao pobre e oprimida. Na verdade, e este grande mito fundador, reforcado continuamente pelos educadorcs popuJares e teologos da libertacao, que comeca a se quebrar, de modo irreversivel, com 0 avanco do processo de transicao dernocratica. 'Povo ' nao e uma categoria univoca e sim multipla, contraditoria, no limite tao abrangente que pode significar qualquer coisa ou coisa nenhuma.

A realidade dos anos 80, marcada tanto pela abertura de novos canais de cornunicacao entre Estado e sociedade quanta pelo agravamento das condicoes quotidianas de vida em funcao da crise economica, vai demonstrar, de modo eloquente, que as comunidades e movimentos populares nao sao a 'vanguarda' de todo 0 povo e sim, 0 que nao e negligenciavel, express6es parciais e localizadas de novas formas de organizacao e oxpressao de demand as. A nocao de urn processo linear e cumulativo de fortalecimento das comunidades e movirnentos populares entra em crise. Instala-se urn hiato entre 0 ideario cas propostas das liderancas organizadas eo quotidiano e as aspiracoes popuJares. Descobre-se que a tcologia da libertacao continua a falar do pobre mas tern cada vez mais dificuldade de falar aopobre, que adere, em numero crescente, as igrcjas evangelicas,

Por outro lado, as associacoes e movimentos comunitarios habituam-se a pratica de negociacoes casu a casu com agencies governamentais. Novos movimentos sociais, portadores de reivindicacoes identitarias - como as mulheres, os negros, as pessoas portadores de deficiencia ou de terceira idade -sao reconhecidos como interlocutores pelo Estado que cria, nos mais variados niveis, canais especificos, como os Conselhos de Direitos, para a absorcao de suas demand as.

Nos anos 70, a expectativa de muitos dos educadores populares era que 0 fortalecirnento da autonomia dos movimentos sociais tornaria

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dispensavel a existencia dus centros de educacao e promocao popular. o que vai ocorrer, nos anos 80, e 0 oposto do que se imaginava. Ao mes mo tempo que refluem os movimentos populares ou, pelo menos, que sc fragmenta de modo inapelavel seu discurso comum anti-estatal, produz-se ofenomeno do crescimento e proliferacao das ONGs. Aumenta o numero de pessoas empregadas, aumentam os financiamentos e orcamentos de trabalho e aumenta, sobretudo, 0 numero de entidades que se propoe a desenvolver iniciativas de interesse social e cornunitario", Paralelamente a este processo de consolidacao institucional e expansao quantitativa, desencadeia-se urn significativo processo de revisao da auto-imagem, identidade e razao de ser destas organlzacoes.

Pouco a pouco, vai-se generalizando a percepcao de que as ONGs nao so existem e tern urn perfil institucional especifico como vieram para ficar e tern 0 direito de falar com voz propria, de agir na esfera publica em seu proprio nome e por sua propria iniciativa e nao apenas em nome de ou por delegacao dos movimentos populares.

Significativamente, e no bo]o deste processo de afirmacao de urna identidade coletiva que a sigla ONG comeca a ser utilizada como nomenclatura definidora de urn conjunto estruturado e especifico de organizacoes com caracteristicas proprias comuns.

o primeiro documento de trabalho, em que esta nomenclatura e claramente assurnida, circula entre ONGs do Rio de Janeiro no contexto de urna seminario latino-americano promovido pela FAO. Assinado por Rubem Cesar Fernandes, este texto so sera publicado em 1988 como introd ucao ao prirneiro catalogo de ON Gs brasileiras, editado sob 0 titulo Sem Fins Lucretivos =es Organizacoes Neo-Covemementais no Brasil. Neste documento, constata-se 0 surgimento na America Latina de urn fenomeno novo. " Trata-se de microorganizacoes ruio-governamentais,

9) Pesquisa realizada em 1994 junto as 224 ONGs filiadas a Associacao Brasileira de ONGs revela que 80% dessas entidades foram lcgalmerue fundadas a partir de 1980. ONGs: Urn Perfil - Cadastro das Filiadas a Associaciio Brasileira de ONGs. ABONCi

ISER, Sao Paulo, 1996. p. Xl.

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sem fins Iucrativos, que canalizam uma parceia de 'Ajuda Intemscional' para um sem-numero de projetos. Esta 'Ajuda' e pensada como um instrumentode 'promociosociol' dos povos do Icrceiro Mundo, mas os projetos sao amplamente diferendados -cobrem iniciativss economices, culturais, reJigiosas, sindicais, de pesquisas, assessorias, viagens, contcrencias. simposios, publicacoes, audiovisuals, etc, etc. Essas 'Organizaroes Nao-Governamentais' jaganharam um nome (uma sigta) no jargao das agendas da Ajuda lnternacional. sao as ONGs. (...)

A/em de serem jovens, elas sao re/ativamente estranhas ao ceruirio institucional latino-americano. Manipulam somas vultosas, mas ndo visam ao Iucro. Mobilizam a dedicaaio volunttiria. mas neo sao igrejas. Insistcm na gratuidade do service. mas ruio sao centros de fi/antropia. Mexem muito com a politics, mas neo sao partidarias e. via de rcgra, querem-sc distantes do Estado. Promovem 0 desenvolvimcnto mas tuio se especializam em 'produtividade . Fazem pesquisa, mas neo sao ecademices ~ (...)

Entre esses tres polos - universidades, igrejas/ partidos de esquerda - as ONCs recortaram um esparo proprio que propordonava uma erticulacao sui-gcneris dos valores caracteristicos destas tre instituicoes: peia 'compctencia / universitsria e contra 0 seu 'isolamento '; pelo ideal de 'servico ao proximo, sobretudo aos mais necessitados, caracteristica da trad iciio crista, mas contra a secralieaceo des hierarquias eclesiesticas: pelo ideario politico veiculado peia esquerda, mas contra o 'dogmatismo' e a 'manipu/arao/ partidarias que as permeiam 10

Pela primeira vez, a definicao das ONGs deixa de ter como referencia fundamental, senao exclusiva, 0 fato de estarem 'a service dos movimentos populares', e passa a enfatizar a especificidade deste tipo de organizacao em relacao a urn outro conjunto de parceiros que tampouco se situam na base da sociedade, como igrejas, universidades e partidos politicos. Este processo gradual de afirrnacao de uma

10) LANDIM, Leilah (org.) Sem Fins Lucrativos - as organizacoes niio-governamentais no Brasil, ISER, 1988, pp. 8-1L

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identidade propria comum vai-se aprofundar numa serie de debates que cornecarn a reunir dirigentes de ONGs para uma reflexao em conjunto sobre 0 scntido de seu trabalho e 0 futuro de suas organizacoes,

No que e definido por muitos como urn' encontro fundador, realizase no Rio de Janeiro, em maio de 1986, par convocacao de cinco ONGs que jii se encontravam regularmente no chamado Forum Rio - FASE, IBASE, IDAC, ISER e CENPLA - urn Encontro Nacional de Centros de Prornocao Brasileiros. A pauta do encontro se organiza em torno de urn conjunto de perguntas: quem sao as ONGs no Brasil? Qual seu papel na construcao da democracia? Como preservar sua autonomia frente ao Estado? Quais as formas de intercambio, cooperacao e articulacao entre ONGs?

Em s ua intervencao no debate, Herbert de Souza (Betinho) prop6e urn novo referencial para a acao das ONr:.;s. 11 As ONGs se carscterizam por uma opcao radical pela sociedade civil. Seu e~paro e 0 da autonomic? e do questionamento pcrrnanente do Estado. Numa posture em que as questoes girarn en torno. Iundarnentslmente. do quando, oucomo vetnos participar no seu interior; ou vamos ocupar 0 Estudo, estamos compartilhendo de um mito: faze!; e fazer a partir do Estndo. Ao contrdrio. o papel das ONGs (>0 de multimediadores. ou micromediadores depodet; na socicdade civil, permanentemcnte, por fora do Estado N.

As referencias de Betinho as ONGs como organizacoes da sociedade civil e ao seu papel no fortalecimento da dernocracia e de uma cidadania participative vao influenciar fortemente 0 desenho de uma nova identidade e urn novo protagonismo na esfera publica. 11 As OiVGS sao micro-organismos do proccsso democratico. sao reierencias, lugarE'S de inovacio e criacdo de novos processos, mais rumos que caminbos, meis luz que iluminacao. Com a libcracso da sociedede e do Estado. a partir principalmenteda nova Constituicdo, as ONGs esteo desatiadas a sair da clandestinidede, ocuparos espafos publicos e assumir o exercicio de exercerem sua cidadania: 0 que sao, porque lutam. 0 que propoem. Sair do micro para 0 macro, do privedo para 0 publico, da resistencie para a pro .poste, do anti para 0 pr6. Fazcr tudo isso sem pretender substituir a

Cidadania e Giubaiiza(,.<1u

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diversidade de atores socials que compoem a sociedade civil. mas tambem sem abrir mao do papel proprio que tern a desempenbar'»,

Estc processo de auto-rcflcxao se aprofunda, ao longo da segunda metade dos anos 80, em diversas reunioes convocadas por agencias internacionais de cooperacao para discutir com suas 'contrapartes' brasileiras temas de interesse comum. E interessante notar que a iniciativa deste dialogo ainda pertence a agencias, como NOVIB (Organizacao Holandesa para a Cooperacao Internacional de Desenvolvimento) e ICCO (Agencia Intereclesial para 0 Dcscnvolvimcnto Internacional) da Holanda, EZE (Agencia Central Evangelica para 0 Desenvolvimento) da Alemanha ou CCFD (Comitc Cat6lico contra a Fome e para 0 Desenvolvimento) da Franca, Pela primeira vez, representantes destas agencias emitem duvidas sobre a prioridade hist6rica atribuida pelas ONGs brasileiras a projetos de corte rna is politico-educative do que econornico, baseados no tripe' ed ucacao', 'conscientizacao', 'organizacao popular'. Qualificados de 'imateriais' e de dificil mensuracao quanto a scus impactos e resultados concretos, tais projetos forarn criticados por nao contribuirern de modo pal pavel e imediato para a melhoria das condicoes de vida dos sctores populares.

A necessidade de prnduzir uma resposta comum frente a estas criticas de 'fora para dentro', combinada com 0 reconhecimento das tranforrnacocs em curso na realidade brasileira, reforca 0 processo de auto-afirrnacao de uma identidade e perfil proprios das ONGs como entidades permanentes da sociedade civil. A superacao do modelo inicial, segundo 0 qual a razao de ser das ONGs nan estaria em si mesmas mas em funcao de seu 'servico' aos setores carentes e dorninados, representa uma ruptura conceitual de grande alcance. Doravante, sua legitimidade c assumida como original c nao derivada: as ONGs existem e tern direito a exercer urn protagonismo autonorno porque sao, acima de tudo, organizacoes de cidadaos.

II) SOUZA. Herbert de (Betinho). "As ONGs na Decade de 90··. TrallS{ormariio. IDAC. Rio de Janeiro. 1993. p 138

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Em mais urn paradoxo dcsta longa serie de peripecias imprevistas, a superacao dcste' complexo de inferioridade' em relacao aos movimentos populares libera. por assim dizer, as ONGs para explorar duas novas vertentes de acao: por urn lado, a experirnentacao de novos padroes, mais dinarnicos e flexiveis, de relacionamento com 0 Estado; por outro lado, 0 exercicio de urn protagonismo mais audacioso na esfera publica.

o processo de desconcentracao de poderes, cornpetencias e rccursos da Ad minis tracao federal para os ruveis es tad ual e munici pal, bern como a abertura de canais de interacao entre Estado e sociedade, iniciado com as eleicoes dirctas para os governos estad uais e municipais e reforcado com 0 advento da Nova Republica, recebe urn novo e decisivo impulso com a aprovacao da Constituicao de 1988. Em 1985, 0 Ministerio da [ustica tomaa iniciativa pioneira de convocar ONGs detodoo pais para apresentar projetos na area da educacao para os direitos humanos eo combate a violcncla. 0 recern-crlado Conselho Nacional dos Direitos das Mulheres tambern assina convenios com organizacoes naogovernamentais para a execucao de programas nas areas de saude e direitos reprod utivos, combate a violencia domestica e a discriminacao no trabalho.

A palavra 'parceria' ganha espa~o no vocabulario politico para definir este novo tipo de interacao c colaboracao entre orgaos publicos c organizacocs da sociedade civil, cujo mecanisme e 0 estabelecimento de convenios para a execucao de projetos sobre temas especificos c com d uracao limitada no tempo. A colaboracao e de natureza operacional c pontua!. ONGs sao contratadas para prestar determinados services em areas onde acumularam conhecimentos e competencies, sem que isto implique que renunciern a seu dircito de continuar a reivindicar direitos e criticar 0 Estado. Conflito e colaboracao comecam a ser vistos como nao mutuamente excludentcs.

Com a arnpliacao destas parcerias tematicas, 0 debate sobre 0 relacionamento entre Estado e sociedade comeca, finalmente, a se afastar do terreno estritamente politico-ideol6gico para uma outra esfera, mais prag matica e operacional, centrad a na d efinicao dos canais e

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procedimentos facilitadores de uma maior co nve rgencia e complementariedade de iniciativas.

Estas parcerias multiplas e flexiveis, orientadas para acoes e projetos concretos, vao-se revelar mecanismos mais apropriados a uma interacao produtiva entre agencias governamentais e ONGs do que a formula mais rigid a dos chamados conselhos paritarios. De fato, uma das inovacocs introduzidas pela Constituicao de 1988 foi a de abrir espac,;o para a participacao de organizacoes da sociedade civil em organismos de discussao, elaboracao e deliberacao de politicas publicas, No curnprimcnto desta deterrninacao, paulatinamente estruturam-se, nos niveis federal, estadual e municipal, Consclhos de Defesa dos Direitos da Mulher, de Defesa da Crianca e do Adolescente, das Populacoes Negras, das Pessoas Portadoras de Deficiencies, da Saude, etc.

As primeiras pesquisas, realizadas sobretudo com base no funcionamento dos Conselhos de Defesa da Crianca e do Adolescente, rcvelarn alguns impasses e dificuldades inerentes a este modele de relacionamento mais padronizado entre 'sociedade civil organizada' e Estado 12. 0 problema da representatividade e legitimidade das organizacoes da sociedade civil remete a uma questao praticamente insoluvel. Quem escolhe os representantes da sociedade civil? Na pratica, sao as ONGs mais atuantes que tendem a ocupar os assentos reservados a I sociedade'. Como dirimir divergencias entre os 'representantes da sociedade' e os I delegados governamentais'? 0 Executive argumenta que seu programa de governo tern primazia na medida em que foi referendado pelas urnas. Os nao-governamentais invocam seu direito de influenciar as politicas publicas mas, em caso de desacordo, nan dispoern de instrumentos para fazer valer suas reivindicacoes. Via de regra estao isolados da 'sociedade' que se propoern a representar e nao tern como recorrer a ela como meio de pressionar 0 Executivo. Em suma, a experiencia demonstrou que os Conselhos sao capazes de cumprir

12) CAMURt;:A. Marcelo. Estado c ONGs - Uma Parceria Possivel: A Expericncia do Conselho Estadual de Defesa da Crianca e do Adolcscente do Rio de Janeiro. FASE. lEASE. !DAC. ISER e Fundacao Fe e Alegria do Brasil. 1994.

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suas funcoes na medida em que os representantes governamentais nao entram em conflito com os nao-governarnentais. Em caso contrario, tendem a transforrnar-se menos em instancias de decisao -que, de fato, continuam a ser tomadas pelo governo, que dispoe dos poderes e recursos necessaries a sua irnplementacao - e mais em f6runs de discussao e espa~os de denuncia pelas ONGs da intransigencia ou omissao do Estado, o que leva quase inevitavelmente a seu progressivo esvaziamento.

A partir deste balance critico, algumas ONGs comecaram a se perguntar se 0 desenho dos Conselhos nao conteria 0 equivoco basico de tentar reprod uzir velhos modelos corporativns de participacao paritaria na area trabalhista segundo a formula 'govemo', 'patroes' e 'empregados'. Percebe-se que, apesar de reivindicados pelos segmentos combativos da sociedade civil, na verdade estes mecanismos estariam ainda estruturados sobretudo em funcao do Estado, a partir da nocao que a (mica forma valida de participacao da sociedade se da atraves da co-gestae de politicas publicas.

Para os objetivos do presente trabaIho, o que cumpre ressaitar e que seja pela via multi pia e flexivel das parcerias operacionais, seja peia via mais rigida e conflitiva da participacao nos Conselhos, a visao radicalmente critica das ONGs em relacao ao Estado vai sendo cada vez mais relativizada. E neste cnntexto de maior abertura e exploracao de novos canais de dialogo que a Agencia Brasileira de Cooperacao, atraves desua Coordenadoria de Estudns e Desenvolvimento, tomou a iniciativa de organizar; em junho de 1989 em Brasilia, com financiamento do PNUD, urn Encontro Nacional de ONGs sobre Cooperacao e Redes. Fato inedito nesta iniciativa de dialogo ja de si pioneira, a ABC atribuiu a uma ONG -0 IBASE -a responsabilidade pela execucao do Encontro, que contou com a participacao de representantes de 5 organismos internacionais, 6 embaixadas, 50 ONGs brasileiras e SONGs internacionais.

o documento de trabalho preparado peia ABC definia como objetivos do Encontro os pontos principais seguintes: (i) conhecer as iniciativas das Nacoes Unidas e do PNUD de apoio a projetos com ONGs no Brasil e em outros pafses: (ii) entender claramente os objetivos,

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intencoes e funcionamento da ABC e do Governo Federal no que se refere it sua relacao com ONGs brasileiras; (iii) discutir a criacao de sistemas que permitam 0 conhecimento do trabalho e das atividades tanto do Governo com as ONGs, bern como delas entre si. 0 Encontro em si consistiu, sobretudo, numa prime ira oportunidade para 0 intercambio de informacoes entre a entidade coordenadora da politica de cooperacao tecnica do Governo brasilciro e 0 mundodas ONGs. Seu resultado mais pratico foi 0 compromisso assumido de' aprofundamento por perte da ABC dos conhecimentos da s acoes desenvolvides pelas ONGs, tanto nacionais quanto estrangeiras. para acrescentar ao universe da cooperacio tecnica tradicional a necessaria agilidade, eticecia e liberdade de a<;iio caracterfsticas desse tipo de organizacdo ".

o dialogo iniciado neste primeiro encontro deveria ser aprofundado em novo serninario, de carater intemacional, a se realizar em agos to de 1991 por convocacao de urn Cornite Organizador integrado pela ABC, PNUD, Agencies da ONU e ONGs. Possivelmente 0 abalo provocado nas ONGs pelo congelamento dos depositos bancarios determinado em marco de 1990 pelo recern-ernpossado Governo Collor tenha sido urn fator significativo no esfriamento deste processo promissor de aproximacao entre ONGs e ABC, aberto peln encontrode 1989.

A reacao das ONGs as primeiras medidas do Govcmo Collor e de extrema perplexidade e reticencia, Em documcnto datado de 29 de marco de 1990 e enviado as principais agencias de cooperacao internacional, umgrupo expressive de ONGs qualificava 0 contexto criado com a adocao do plano de estabilizacao economica como" uma situecao de alto riscd', " A nstureza autoritarie das primeiras medidas do novo governo levanos a imaginar a hipotese de arnes repressivss contra os movitnentos socials e as ONGs. Disntc de taJ poss ibilid ade, a cooperacdo internacional pode ser chamada a mobilizar-se pela defesa da Icgitimidade dos organismos civis que tern apoiado no Brasil. Entendemos que as circunstdncia s coJocam tambem na ordem do dia a qucsuio do auto-reconhecimento e da representacao das ONC < , 0 que permitiria dar um tratamento adequado a exigencia de reconhccimento publico do universe de ONC s comprotnetidas com um projeto

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democrdtico e de apoio aos movimentos populares. A conjuntura toma assim imperiosa a sceleracso do processo de articulaceo des ONGs braslleiras que vemse desenvolvendo nos altimos anos'13

Estes ternores. que rapidamente serao desmentidas pelos fatos, exprimem a persistencia ainda, em muitas entidades, de urn forte sentimento anti-Estado. Ao contrario, no entanto, do que teria ocorrido em anos anteriores, 0 procedimento dcfinido como mais adcquado para fazer Irente ao que c percebido como uma grave arneaca a indcpendencia das ONGs consis tc, agora, na aceleracao de seu processo de 'autoreconhecimento' e 'representacao publica'. A salvaguarda e fortalecimento da identidade autonorna das ONGs toma-se, cada vez mais, indissociavel de seu crescente protagonismo e visibilidade na esfera publica. De fato, por iniciativa sobretudo dos f6runs regionais de ONGs do Rio de Janeiro e de Recife, acelera-se 0 processo de consultas visando a constituicao de urna Associacao Brasileira de ONGs. A data para a assernbleia de fundacao desta nova entidade e fixada para 10 de agosto de 1991, dia seguinte a conclusao, no Rio de Janeiro, do Prirneiro Encontro Internacional de ONGs e 0 Sistema de Agendas das Nacoes Unidas para discutir 0 tema 'Desenvolvimento. Cooperacao Internacional e as ONGs'. Embora tenha co-patrocinado 0 evento junto com 0 PNUD, a participacao da ABC limitou-se a urna intervencao de boas-vindas de seu diretor-executivo na sessao de abertura do serninario.

Com a participacao de mais de urna centena de ONGs brasileiras e duas dezenas de agencias internacionais de cooperacao, 0 cncontro pcrrnitiu uma ampla discussao sobre dois temas-chave: as mudancas na coo pcracao internacional no ccnario pas-Guerra Fria c as oportunidades que se abriam, internarncntc, para urn relacionamento de maior colaboracao entre Estado e sociedade civil H. Significativamente,

\3) Documento assinado pOT CEDAC. CEDI. CENPLA CESL FASE. lBASE. lDAC ISER. NOVA c PTA.

14) Desenvolvimento, Coopcraciio lnternacional e as O\·C;S - Primeiro Encontro 111- temacional de o.\'Gs e 0 Sistema de .-lgellcias das Ym;6es I'nidas. !RASE PNUD. RIO de Janeiro. 1992.

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a conferencia de abertura do serninario foi proferida por Alan Wolfe, professor-reitor da New School for Social Research, sobre 0 potencial de uma cross-sectoral collaboration entre governo, empresas c ONGs na mobilizacao de recurs os e energias em prol do desenvolvimento social. A intervcncao conclusiva do encontro, por sua vez. coube ao cntao Senador Fernando Henrique Cardoso que tarnbern acentuou a crescente co-responsabilidade das org anizacoes da sociedade civil pela consolidacao da democracia e promocao do desenvolvimento.

Nesta trajet6ria de auto-afirmacao e reconhecimento publico, a realizacao no Rio de Janeiro em junho de 1992 da Conferencia das Nacoes Unidas sabre Meio Ambiente e Desenvolvimento oferece uma oportunidade inestirnavel para as ONGs brasileiras.

Nao foram so os meios de cornunicacao de massa c a opiniao publica que 'descobriram a multiplicidade e diversidade das ONGs presentes no Forum Global da FCO-92. As proprias ONGs foram expostas a suas diferentes vertentes e tendencias na serie de reunioes preparatorias it Conferencia, convocadas pelo recem-criado Forum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais. Estes encontros explicitaram as diferencas e convergencies de urn lado entre as ONGs e os movimentos socials, de outro lado entre as ONGs ditas "arnbientalistas '. 'desenvolvimentistas' e "identitarias' (sobretudo de mulheres, negros e populacoes indigenas).

Em seu trabalho de tese sobre as ONGs, Lcilah Landim procedeu a um levantamento e classificacao das organizacoes participantes do Forum por subconjuntos definidos em funcao de suas areas prioritarias de atuacao, constatando a presenc,;a de 536 entidades "ambientalistas' ou 'ccologicas'. 119 'de assessoria e apoio a movimentos socials / populares', 84 sindicais, 81 profissionais. 42ligadas a igrejas ou grupos religiosos, 34 associacoes de moradorcs, 34ligados a causas indlgenas. 33 it prornocao dos direitos da mulher, 32 entidades estudantis, 22 culturais, 171igadas a movimentos e questoes de saude, ou associacoes em prol de deficientes fisicos e me ntais , 14ligada<; a questoes de negritude, '} it defesa de menores, 8 do tipo clubes de services, 6 de luta contra a AIDS, 2 de questoes ligadas aos direitos dos homossexuais.

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Em suma, mais do que urn cncontro de ONGs brasileiras e internacionais, os eventos marcantes do Forum Global no aterro do Flamengo, representaram uma celebracao da diversidade e da riqueza da sociedade civil. A Arvore da Vida, com as mensagens das criancas de todo 0 mundo, 0 Planeta Femca, com a voz das mulheres, a Indio 92, com a marca das comunidades indigenas, a vigilia das religioes Por urn Novo Ceu, Por uma Nova Terra foram eventos de forte conteudo simbolico, coloridos e imprevisiveis. Provavclmente, por is to mesmo tenham falado tao fortemente a irnaginacao e a sensibilidade da opiniao publica. Na ECO-92, pela primeira vez, as ONGs brasileiras de fato expoem sua cara ao conjunto da sociedade.

o reconhecimento publico e visibilidade obtidos pclas ONGs tern, como contrapartida, sua maior exposicao a criticas e contestacoes. Antes da virada dos anos 90, as ONGs brasileiras tinham sido basicamente alvo de dois tipos de ataques. Documentos da Escola Superior de Guerra veiculavam uma visao extrernamentc critica das ONGs enquanto instrumentos, mais ou menos conscientes, de interesses internacionais escusos. Segundo esta otica, a defesa do meio ambiente e dos direitos das populacoes indigenas nao seria senao uma cortina de furnace para encobrir 0 verdadeiro objetivo que seria criar urn clima propiclo a urn questionamento externo da soberania brasileira sobre a Amazonia. Por outro lado, ao se aproximar a cleicao presidencial de 1989, politicos como 0 Governador Lconcl Brizola acentuaram suas criticas as ONGs enquanto 'linhas auxiliares' de urn deterrninado partido politico, 0 PT, e canais de mobilizacao indevida de rccursos da cooperacao internacional para a CUT e outras entidades ligadas ao Partido dos Trabalhadores.

No inicio dos anos 90, urn outro tipo de critica, potencialmente mais contundente, vern se somar as anteriores. Umgrupo de ONGs do Rio de Janeiro, liderado pelo IBASE, realiza em 1992 urn levantamento das criancas que dormem nas ruas da cidade e constata que, contrariamente ao senso comum, estc nurnero nao excede 0 total de 1.100. Como a opiniao publica havia se habituado a numeros muitissimo superiores - urn documento da UNICEF havia chegado ao extremo de mencionar a existencia de cerca de 7 milhoes de criancas abandonadas

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e perambulando pelas ruas das grandes cidades brasileiras - setores conservadores da sociedade acusam as ONGs de se oporem a retirada das criancas das ruas pelo temor de perderem assim a clientela que lhes permitia receber abundantes financiamentos internacionais.

Este debate em torno do papel das ONGs no atendimento aos meninos de rua coloca, pela primeira vez, de modo explicito a questao da accountabilitydas ONGs. A quem devem elas pres tar contas dos recursos que recebem? Que mecanismos poderiam assegurar urn 'controls de qualidade' sobre seus trabalhos sem interferir em sua autonomia e independencia? Questoes como estas estao ainda hoje em aberto e tern sido objeto crescente de debate pelas proprias ONGs, confrontadas com uma demanda crescente por maior transparencia e res ponsa bilid ad e.

Por outro lad 0, os efeitos negativos na opiniao publica destes questionamcntos sao, provavelrnente, mais do que compensados pelo lancarnento em 1993 por Betinho, uma das figuras mais ernblematicas do mundo das ONGs, da Ar;ao da Cidadania contra a Fome e pela Vida. Definida como uma extensao para 0 plano social dos valores c capacidade de rnobilizacao afirmados no Movimento pela Etica na Politic a, a A~ao da Cidadania representa urn fenorneno inedito no pais de mobilizacao civica. A convocacao que Betinho lancou a cidadania e simples e direta:

II 32 milhoes de brasileiros vivcm abaixo da linha da pobreza. incapazes de satistn zer suas nccessidades mais bisicas. Ora, democracia ndo rima com rniseria. Ou a democracia acaba com a apartheid social ou a fome e a pobrezs transformam a democracia numa tarsa': A partir desta constatacao, ° Movimento pela Etica faz " um apelo a todas as entidades da sociedade para que tomem ja a iniciativa de crier em todas as cidedes brasileiras comites para somertorcas e rcalizar afOes concretas de combate it fome e iJ miseria. de careter cmergencial, mas Iigando-as com as m uda nces estruturais necessaries para mudar 0 rumo do desenvolvimento do pais".

o merito e a inovacao da campanha estao neste convite a cada urn para que olhe em volta, de urn rosto it pobreza e se pergunte I oquc eu

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posso faze]; equi e agors': Ao colocar 0 combate it fame como uma exigencia etica e ao quebrar a oposicao entre acoes emergenciais e mudancas estruturais, a iniciativa de Betinho reconcilia a enfase da sociedade civil na construcao da democracia e da cidadania com urn campo mais arnplo de valores, marcado pelas nocoes de solidaricdade, generosidade, compromisso c responsabilidade social.

A constituicao em 1993 pelo Presidente Itamar Franco, por proposta de Betinho, do Conselho de Scguranca Alimentar c urn dos exemplos mais significativos desta capacidadc das organizacoes da sociedade civil de captar uma demanda latente na sociedade e dar-Ihe visibilidade e ressonancia na csfera publica, a ponto de influenciar no desenho de novas politicas publicas. No plano do Ministerio das Relacoes Exteriores, consolida-se nas gestoes dos Chanccleres Fernando Henriquc Cardoso e Celso Amorim a abertura da diplomacia ao dialogo com organizacoes da sociedade civil na preparacao das Conferencias sobre ternas socials, como direitos humanos, populacao, desenvolvirnento social e mulhcr, Esta dinamica sera estudada em maior profundidade nos capitulos terceiro e quarto do prescnte trabalho cujo objeto e cxatamente a interacao entreONGs e poHticaexternanas areas dedireitos humanos e promocao damulher.

A eleicao em outubro de 1994 de Fernando Henrique Cardoso a Pre sid encia da Republica reforca a expectativa favor avel ao estabelccimento de nov os pad roes de colaboracao entre governo e organizacoes da sociedade civil. Neste clima positive, 0 Ministerio das Relacoes Exteriores, por intermedio da Fundacao Alexandre de Cusmao, torna a iniciativa de convocar uma reuniao no Rio de Janeiro onde, pela primeira vez, altos Funcionarios do ltamaraty e dirigentes de ONGs sao protagonistas de urn dialogo sobre temas de interesse comurn.

Prcsidido pelo Embaixador Roberto Abdenur, Secretario-Geral do Itamaraty, este encontro se realiza em 11 de novernbro de 1994, com 0 objetivo de /I discutii; de maneira informal e preliminan 0 papel des ONC5 110 sistema internacional enos proeessos de tormulacio da politico externa:" A carta cnderecada aos 11 dirigentes de ONGs convidados

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acrescentava que "0 encontro se justitica em vista da crescente participscao das ONes na preparacao de conterencias internecionais, com 0 estabelccimento de tormas sistemsticas de dielogo entre as orgenizacoes e 0 ltarnsraty: Isto ocorreu na RIO-92 e nas conterencias sabre populaaio. mulhei; descnvolvimento social etc. Os resultados tern sido positivos e a tendencia e a de que 0 dialogo tenha sentido de permancncia. A situacao retlete 0 fato de que as ONGs/ em divcrsas areas, se tornam verdadeiros 'atores ' no processo internacional e contribuem decisivamcnte para a dctiniaio de linbas da agenda internacional. //

o roteiro apresentado peia FUN AG para as intervencoes a serem feitas pclos participantcs propunha uma sequencia de indagacoes em torno do papel das ONGs e suas formas de atuacao bern como das perspectivas de aperfcicoamento de scu dialogo com 0 Itamaraty: (a) as ONCs no Brasil e no mundo; veriedadc de tormas de atuacao: as rclacoes com os diversos Govemos: (b) como se definem as ONCs/ variedadc de temas e 0 processo de expansdo: vinculos institucioneis: como atuam e com que objetivos: Iegitimidade e capacidade de inOuencia/ (c) as ONCs e a poiftica externa: as ONGs' atuam a partir de velores universals e a diplomacia a partir de v alorcs nacionais: como Be conciliam? Como aperteicoar 0 dialogo? (d) a possibilidade de detinir uma agenda de interesse comum e as tormas de didlogo permanente?

Diferentementc dos encontros anteriores, no marco da ABC, onde as discussoes haviam girado sobretudo em torno de questoes ligadas a cooperacao internacional, na reuniao do Rio de Janeiro 0 dialogo foi de natureza mais politica e prospective. Houve consenso quanta ao impacto positivo obtido pela diplomacia brasileira em seu esforco crescente de incorporacao de organizacoes da socicdade civil no trabalho preparatorio as Conferencias globais. Todos os presentes compartilhavam tambem da expcctativa de que novas oportunidades para a consolidacao da parceria entre governo e socicdadc se abririam com a posse de Fernando Henrique Cardoso na Presidencia da Republica. Por iniciativa das ONGs. foi destacada a importancia de urn posicionamcnto favoravel da diplomacia brasileira em relacao a proposta do Banco Interamericano

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de Desenvolvirnento de urn prograrna regional de fortalecirnento da sociedade civil na America Latina, a ser discutida na Cupula das Americas em Miami, no mes de dezembro.

Em seu discurso por ocasiao dos cumprimentos de fim de ano ao Ministro de Estado, pronunciado em 19 de dezembro de 1994, 0 Secretario-Ceral de Politic a Exterior inseriu 0 encontro com as ONGs na trajetoria que ja vinha sendo seguida pelo Itamaraty de" buscade um dialogo cada Fez mais fJuido e intenso com setores expressivos da sociedade civil. ". Apos fazer referencia ao dialogo com a Congresso Nacional e os contatos com 0 Conselho Empresarial, a comunidade academica e liderancas sindicais, acrescentou Roberto Abdenur;" Indo mais alem. procedemos a uma elevaceo signiiicative no did/ogo com as ONGs. Depois de incorporarmos tais organizacoes aos processos de detiniaio de posicoes brasileiras em temas de grande atualidade. como, por exemplo, os da Conterencia sobre Populacao no Cairo - havendo as ONGs, de resto. participado da delegeceo brasiJeira - realizamos rccentemente. sob minha presidencia, no Rio de Janeiro, encontro de todo um dia com algumas das mais intluentes ONG., brasileiras, do qua/ resultou uma maior compreensdo mutua, e melhor percepaio da validade e utilidede, em proJ de toda a sociedade brasileira. de uma mais estreita relsceo de traba/ho entre 0 Ministerio e esse novo conjunto de stores socials. Cheguei a aventar a hipotese de que, no futuro, com clas se es tabeleca um foro de /igac;ao nos moldes do Conselho Empresarial. A /uz das positives conclusoes daque/e encontro. teve a deJegac;ao brasileira a C upula de Miami atuecio decisive para, apesar de forte resistencia de certos poises, assegurar a incluseo. nos documentos tinais. de urn capitulo dedicado a perticipacao da sociedade civil nos programas scertados, com menceo expressa ao apoio de orgnnismos como 0 BID no tortalecimento des instituicoes da sociedede civiJNIS

IS) Textos de Pol itica Externa. Roberto .lbdenur: Secretario-Geral das Relacoes Exteriores setembro 93 a dezcmbro 94. p. 50. 51

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3. A parceria Estado - sociedade como estrategia do Governo Fernando Henrique Cardoso

Fernando Henrique Cardoso - e Ruth Cardoso - trazem para dentro do Governo algo novo que e 0 duplo reconhecimento dos limites do Estado e da importancia da contribuicao das organizacoes da sociedade civil para uma estrategia eficaz de desenvolvimento social.

A proposta de programa de governo apresentada por Fernando Henrique Cardoso durante a campanha eleitoral no documento 'Meos a Obra, Brasil'dedica seu mais extenso capitulo ao terna 'Parceria EstadoSociedade'. a texto corneca por recorihecer que as profundas transformacoes pelas quais vern passando tanto 0 Es tado como a sociedade brasileira exigem grandes inovacoes ern sua forma de relacionarnento. "No que se rcicrc a sociedade, sua diterenciaaio. hetcrogcncidade e comp/exidade cada vez maiores fazem com que os interesscs se multipJiquem e se organizem: exigindocrescente participecso na deiinicao e na gestio dos assuntos de governo. Cria-se a necessidade de multiplos canals de participarao, de rcpresentacao. de negociarao e de articulaaio desses interesses, muitas vexes- confJitantes. Os sindicatos cresceram e se tortaleccram. awnentaram as organizacoes de classe e de representacao protissional. Multiplicaram-se as iniciativas. baseadas na mobilizaoio e na organizacao des comunidades e, sobretudo. criou-se uma extenso rede de organizacoes nao-governamentsis - ONCs, cada vez mais presentes e atuantes no cetuirio nacional".

a estabelecimento de parcerias entre 0 Estado e a sociedade e apresentado como componente fundamental do pr6prio processo de reforma do Estado. Neste sentido, 0 prograrna propoe: ' aprofundar a democmtizscso. ace/erar 0 proce.'iso de dcsccntmlizaaio e desconcentraaio e, sobretudo, amp/iar e moditicar suss Iormes de relacionemcnto com a sociedsde. definindo novas canais di' participarao e criando nOFas formas de articu/araoentre a Estado ea saciedade(grifos meus)".

16) Mitos a Obra, Brasil - Propos/a de Governo Fernando Henrique. Brasilia. 1994. pp. 207.208

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Em seu discurso de posse, Fernando Henrique Cardoso reafirma seu entendimento que" 0 Brasil ruio e um pais pobre: e um pais injusto N e reitera: ... " Falla a [ustica social. teste ogrande desatio do Brasil neste final de scculo. Sera cste 0 objetivo numero um do meu governo">.

Aceito que 0 Estado e insubstituivel mas nao pode tudo e que a contribuicao das ONGs e necessaria mas nao se confunde com a acao governamental, a questao pratica passa ser a construcao das condicoes mais apropriadas para 0 aprofundamento de parcerias eficientes e operativas entre Estado e socied adc, Isto impliea, por urn lado, em urn esforco conceitual de definicao das 'vantagens eomparativas' entre agencies governamentais e organizacoes da sociedade eivil e, por outro lado, na criacao de canais facilitadores da interacao e sinergia entre 16gicas e estilos de acao diferentes.

Este desafio de coristrucao de novos espa~os e canais de interlocucao entre 0 governo e a sociedade civil tern sido enfrentado de modo concreto pelo Conselho da Comunidade Solidaria. Criado por decreto do Presidente da Republica em marco de 1995, a composicao do Conselho inclui 10 ministros de Estado e 21 representantes da sociedade civil, com atuacao reconhecida em ONGs, igrcjas, universidades. mundo da cultura, empresas publica" e privadas.

Com base na cxpericncia aeumulada ao longo de dois anos de trabalho, a presidente do Conselho Ruth Cardoso claborou uma serie de parametres suscetiveis de balizar este processo de d ialogo e colaboracao entre Estado e sociedade. "0 Iugar das ecoes de governo, a meu Fer. esta claramente demarcado. Cabe ao governo garantir os direitos essenciais e universals dos cidadaos, os quais, por sua Fez, podcm e devem cxigir que isso se Iaca de modo eticiente e equitativo. No Brasil. o papel da sociedede civil foi bast ante significativo na defesa de direitos basicos de cidadania quando des ruio estavnm garantidos. Hoje e tarefa e responsebilidade dos ministerios goverruuncnteis assegurar 0 ecesso a

17) CARDOSO. Fernando Henriquc. Discurso de Posse 110 Congresso Yacional. Brasilia. 1 de janeiro de 1995.

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educocao, satide, trabalho ecultura a todos os cidadaos deste pals. Isto, no entanto. ruio e suticientc em paises como 0 nosso, com uma heranca profunda de desiguaJdade e marginaJj7~riio. Precisamos de arOes diretas e pontuais visando a corrigir distorcoes e desequilibrios que sc acumularem eo longo do tempo.

Acred ito que 0 Iortalecimento da sociedade civil e de s ua atuaaio no campo do desenvolvimento social e 0 ceminbo correto para que possamos superar esse heranca pesade de injustir;a e cxclusiio. Nso considero esse caminho correto pelo simples fato de que aliviarie a tarets do governo, retirando de seus ombros uma parcels de SUd rcsponssbilidede. Ndo se trata disso. mas sim de reconhccer que a ariio do Tcrceiro Sctor no enfrentamento de questoes diagnosticadas pela pr6pria sociedadc nos oterece modelos de trabalho que representam modos mais eticazes de resolver problemas socials.

A grande contribuicao que est a sendo dada pelo Terceiro Setor e a busca e cxperimenteaio. ainda que em escala pequcna. de solucoes inovadoras para os problemas que ele se pro poe a enfrentar. E esse construceo de novas formasdeagir na area social quc distinguc a atuacao do Terceiro Setor da ariio governamental. Organizacocs da sociedede civil ganharam uma competencia no modo de se rclacionarcom e intervir junto a grupos socieis especiticos, como, por exemplo. criancas em situsciio de risco. Para serem bem-sucedidas, iniciativas voltadas para estes grupos mais Irageis e vulnerdveis requerem regras de modos de atuariio que s6 se constroem atravcs da ariio e experimentaaio. E esse eiicecia que 0 go verna precise aprendet; dai a importsncia dessa intemaio entre atores diierentes" [5

Este texto define, com grande nitidez, as respectivas especificidades da logica governamental e da logica da sociedade civil. As politicas publicas sao, por definicao, permanentes e universais. As iniciativas

18) CARDOSO. Ruth C L. "Fortalecimcnto da Sociedade Ci\~il". Terceiro Setor - Desenvolvimento Social Sustentado. GIFE e Paz e Terra. Sao Paulo. 1997. pp~ 10-11.

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das ONGs exprimem interesses de grupos particulares da sociedade e se caracterizam pela experimcntacao de formas flexfveis e inovadoras de acao. A interacao e sinergia entre estas logicas diferentes supoe, de urn lado, que as ONGs ten ham uma contribuicao original a oferecer em termos de novas prioridades ternaticas e novos modos de fazer, (" de outro lado, que sc criem os procedimentos e mecanismos para que 0 Estado possa absorver e incorpnrar estes aportes em suas politicas universals.

o exemplo da interacao entre govemo e ONGs na abordagem de uma ternatica rccente e preocupante como a questao da AIDS ilustra bern as caracteristicas destas novas parcerias. Foram ONGs que derarn visibilidade a urn problema que, inicialmente, afetava urn nurnero reduzido de pessoas. Foram ONGs que denunciaram a discrirninacao dos portadores do virus HIV como uma violacao de direitos humanos e reivindicararn uma acao do governo no sentido de controlar os bancos de sangue como uma prioridade de saudc publica. Neste sentido, estabeleceram, de imediato, urn vinculo entre as necessidadcs e os direitos de urn segmento especifico da populacao e a scnsibilizacao de governo e sociedade para os varios aspectos de uma problernatica de interesse publico. Em urn segundo memento, foram tarnbem as ONGs que, atraves de multiples acoes de sensibilizacao e atendimento da populacao-alvo, contribufram para a prod ucao de inforrnacocs e conhecimentos sobre a questao, em suas vertentes terapeuticas, preventivas e sociais. Por outro lado. e claro que somente 0 governo d ispoe dos recursos e competencies necessaries a execucao de politicas publicas de massa, como campanhas preventivas de informacao e garantia do acesso dos pacicntes a medicamentos, essenciais ao enfrentamento em larga escala do problema.

A cornpreensao e valorizacao desta interacao entre ONGs e governo na abordagem de uma problematica forte mente marcada por preconceitos e desinformacao explicam a abertura para a participacao de dezenas de ONGs no Programa Nacional sobrc Prevencao de AIDS, co-patrocinado pelo Banco Mundial e Ministerio da Saude. No exemplo acima, de fato as ONGs concretizam uma contribuicao original na medida em que dao

Cidada nia e Gtobalizecio

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visibilidade a novas necessidades sociais, experimentam abordagens inovadoras e alternatives, mobilizam recursos humanos e materiais para iH;0eS de solidariedade bern como interagem, por pressao e interlocucao, com a governo e influem no redesenho das politicas publicas sobre a questao,

A experiencia tern mostrado que estes modelos de parceria flexivel, interativa e colaborativa red uzem sensivelrnente, quando nao eliminarn, o risco de confusao de papcis inerente a formula rigida dos conselhos paritatios com sua enfase na co-gestae pelas ONGs das politicas publicas. Outra inovacao fundamental introduzida pelo Governo Fernando Henrique Cardoso diz respeito a redefinicao do pape! dos Conselhos onde tern assento tanto representantes governamentais quanto nao-governarnentais. Conselhos como 0 da Comunidade Solidaria, vinculado a Casa Civil da Prcsidencia da Republica, ou 0 dos Direitos da Mulher, vinculado ao Ministerio da [ustica, situam-se na interseccao entre Estado e sociedade e tern como funcao basica promover a interlocucao entre governo e organizacoes da sociedade civil.

o Conselho da Comunidade Solidaria nao c urn 6rgao do governo, no sentido estrito da expressao, com orcamento proprio, mas sim uma instancia que tern sua capacidade de interlocucao e proposicao rcconhecida e validada pelo governo. Nao e tampouco urn orgao da sociedade civil, embora componha-se majoritariamente de pessoas com reconhecida atuacao na prornocao do desenvolvimento social. Nao se confunde com as politicas sociais do go verno e nao e a estrutura encarregada de sua coordenacao. Nao substitui a acao governamental na area social nern as multiplas inciativas da sociedade civil. E, isto sim, a instancia de elaboracao e experimentacao de novas formas, modelos e padroes de relacionamento e colaboracao entre atores publicos e privados pa ra o enfrentamento da pobreza e da exclusao social. Sua funcao basica e de indutor de idcias. promotor de parcerias entre agencias governamentais e organizacoes da sociedade civil, mobilisador de cnergias e recursos, catalisador de iniciativas a serem implcmentadas, de forma de descentralizada, por diferentes atores sociais.

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Nes ta nova conccpcao, os Conselhos tern descmpenhado urn papel de primeira linha enquanto espa~o para a discussao e elaboracao de amplos consensos sobre temas fundamentais da agenda interna do pais, como desenvolvimcnto social, direitos humanos c direitos das mulhercs, Nao por acaso, estas tres ternaticas foram objeto, nos ultimos anos, de Conferencias globais cujas conclus6es recomendavam a forrnulacao por cada pais de programas nacionais visando a implementar, no plano interno, os comprnmissos assumidos no plano internacional. Como se vera, em detalhe, nos capitulos terceiro e quarto seguintes do presente trabalho sobre direitns humanos e dircitos das mulheres, 0 Plano Nacional de Direitos Humanos c as Estrategias da Igualdadc, enquanto expressao do dialogo entre Estado e sociedadc, constituem-se em grandes marcos referenciais para a acao das agencias governamentais ligadas as respectivas tematicas. Neste sentido, forncccm ao Itamaraty pautas de acao prioritarias c1aramente estabclecidas a service das quais cabe a diplomacia orientar suas iniciativas de politica externa.

Neste esforco de reconstituicao da trajet6ria das ONGs brasileiras e da historia de seu relacionamento como Estado cumpre ainda ressaltar que as caracteristicas que acabaram de ser salientadas do momenta atual vivido pelo Brasil colocam nao so oportunidades ineditas como tambem exigencies novas para as ONGs. 0 paradigms confrontacional do passado esta hoje em vias de superacao. Centenas de ONGs participaram do processo de consultas convocado pelo ltarnaraty para recolher contribuicoes da sociedade a elaboracao da posicao brasileira nas Conferencias globais dos anos 90. Outras tantas envolveram-se ativamente na preparacao do Programa Nacional de Direitos Humanos e das Estrategias da Igualdade. Milhares de entidades estabcleceram parcerias com agencies governamentais, nos nivcis federal, estad ual (' municipal, em areas tao diversas quanto educacao basica, saude preventive, defesa do meio ambiente, reforma agraria, cultura, credito popular, formacao profissional e AIDS.

A generalizacao destas parcerias representa uma mudanca significativa no estilo de trabalho das ONGs enos pad roes de scu relacionamento com outros atores sociais. 0 exercicio de uma capacidade

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de proposicao e implcmentacao de alternativas exige das ONGs urn crescirnento na qualidade, cficiencia, escala e transparencia de suas acoes. 0 desafio deste saito qualitativo esta sendo enfrcntado num memento de retracao das Fontes hist6ricas da cooperacao internacional. o agravamento das disparidades socia is no interior dos paiscs desenvolvidos, a red ucao dos gastos publicos destinados a ajuda internacional, a reorientacao das pautas da cooperacao para atender as necessidades emergentes dos paises da Europa do Leste e a situacao critica dos paises africanos, a pcrcepcao de que a grande maioria dos paises latino-arnericanos dis poem de recursos internes expressivos sao fatores que se combinam para reduzir 0 fluxo de recursos destinados as ONGs brasileiras,

Frente a esta conjuntura externa desfavoravel e as exigencias de urn protagonismo interno de novo tipo, as ONGs estao confrontadas ao duplo desafio de aperfeicoarnento de seus instrumentos de trabalho e construcao de mecanismos mais s6lidos de auto-sustentacao finance ira. Por outro lado, nos ultimos anos tern crcscido rapidamente no Brasil 0 fenorneno da 'filantropia ernpresarial'. Urn numero crescente de empresas tern investido uma parcela express iva de recursos em programas de desenvolvimento social e comunitario, Em 1995 foi formal mente criado o GIFE - Grupo de Institutos, Fundacoes e Empresas - com 0 objetivo explicito de promover no empresariado 0 conceito de responsabilidade social da empresa. Esta mudanca na cultura empresarial apresenta oportunidades ineditas para parcerias entre ONGs e cmpresas, abrindo caminho para que, gradativamcnte, a 'cooperacao nacional' venha a compensar com vantagem as perdas causadas pela rctracao da coopcracao internacional,

Outro fenomeno extremamente recente e a preocupacao de agencies multilaterais de financiamento, como 0 Banco Interamericano de Desenvolvimento, com a ternatica do 'fortalecimento da sociedade civil'. Na reuniao de sua Junta Diretiva ern 20dc marco de 1996, 0 BIDaprovou urn novo Frame of Reference for Modernizing the State and Strcngtheninfi ot Civil Socieo/baseado nas seguintes prcmissas." A robust civil societv is founded on the existence of economic opportunities and democratic

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freedoms for all its citizens. Civil society is strengthened by economic and social policies that promote employment the broadening of the entrepreneurial base/ the fonnation of human cspital. the eradication of poverty: decentralization citizen participation protection of the most vulnerable sectors/ and the establishment of an institutional and regulatory climate in which civil rights may be exercised to the Iull".

Nas palavras do Presidente do Banco, Enrique Iglesias, modernizacao e reforma do Estado, reforma social e fortalecimento da participacao cidada e da sociedade civil sao componentes indissociaveis de uma agenda integrada de desenvolvimento. No contexto atuallatinoamerica no, marcado por uma crise generalizada de governabilidade e sociabilidade, a execucao desta agenda e tao imperativa quanta fora a implernentacao da reforma cconomica nos anos 80.

No segundo semestre de 1995, 0 autor do presente trabalho foi incumbido pela Ora. Ruth Cardoso, presidente do Conselho da Comunidade Solidaria, de coordenar urn processo nacional de consultas junto a organizacoes da sociedade civil, setor privado empresarial, orgaos publicos e agencias de cooperacao intcrnacional visando a definir a pauta de uma agenda comum de fortalecimento da sociedade civil no Brasil. Este processo de dialogo culminou em urn encontro nacional, realizado em Brasilia, em dezcmbro de 1995, convocado conjuntamente pelo Conselho da Comunidade, Banco Interamericano de Desenvolvimento e CIVIC US: Alianca Mundial para a Participacao dos Cidadaos, 0 resultado deste encontro foi a definicao de tres areas prioritarias de atuacao: (i) revisao e aperfeicoamento do marco legal que regula 0 relacionamento das organizacoes da sociedade civil com 0 Estado; (ii) producao de conhecimentos e inforrnacoes sobre as organizacoes da sociedade civil com vistas ao aumento da qualidade de suas acocs c expansao de sua base de recursos; (iii) promocao do voluntariado e da participacao civica,

Em dezembro de 1996, 0 BID aprovou urn programa trienaI apresentado pelo Conselho da Comunidade voltado para 0 desenvolvimento de uma serie de iniciativas concretas nas tres areas

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prioritarias acima mencionadas. Com 0 inicio da efetiva implementacao do programa em 1997,0 Brasil torna-se 0 primeiro pais latino-americano a implantar, com apoio do Governo e em colaboracao com 0 BID, uma estrategia integrada e abrangente de fortalecimento da sociedade civil em escala nacional.

Esta multiplicacao de 'iniciativas privadas com sentido publico' configura clara mente a emergencia, no contexto brasileiro, de urn Terceiro Setor - nao-govemamental e nao-lucrativo - mais amplo que 0 mundo das ONGs e capaz de mobilizar urn volume crescente de conhecimentos, experiencias bern como recursos humanos c materiais para 0 enfrentamento da pobreza e da exclusao. Superando as oposicoes do passado, generalizam-se formas de relacionamento e colaboracao transsetorial entre sociedade civil, Estado e Mercado em iniciativas concretas de desenvolvimento social.

As oportunidades abertas para a politica externa por este protagonismo mais propositivo das ONGs, pela multiplicacao em todos os niveis do fen6meno das parcerias entre Estado e sociedade bern como pelos processes internos de elaboracao de consensos nacionais sobre grandes questoes sociais serao retomados no capitulo conclusivo do trabalho, quando da discussao dos parametres de uma interlocucao aberta e positiva entre organizacoes da socicdade civil e diplomacia.

CAPITULOITRCEIRO

OS DIREITOS HUMANOS: ESTUDO DE CASO DA INTERA(AO ENTRE DINAMICAS INTERNA E EXTERN A

1. Os direitos human os como questionamento do

regime autoritario: a 'imagem do pais no exterior'

A ternatica dos direitos humanos emerge na agenda politica brasileira no contexto p6s-1964e ganha destaque a partir de 1968 com as derumcias de pratica de torturas infligidas a opositores politicos por agentes do regime autoritario. Desgastado por uma onda crescente de contestacao nas ruas, na opiniao publica e no Congresso, 0 Governo Costa e Silva cede it pressao dos setores mais radicais das Forcas Armadas e decreta, em 13 de dezembro de 1968,0 Ato Institucional nurnero 5, suspendendo as garantias constitucionais basicas. A supressao do direito de habeas corpus e da possibilidade de apreciacao pclo Poder [ud iciario de recursos contra atos arbitrarios da autoridade publica, combinada com a irnposicao de uma censura rigid a aos mcios de comunicacao, configura a irnplantacao no pais de urn regime de excecao. Pela primeira vez desde 0 Estado Novo, 0 emprego da tortura se generaliza enquanto instrumento de represssao as organizacoes clandestinas envolvidas com acoes armadas.

E neste contexto que comecarn a chegar a entidades intemacionais de defesa dos direitos humanos. como 0 Cornite Internacional da Cruz Vcrmelha, a Comissao Internacional de Juristas e a Anistia Internacional, documentos e relatorios denunciando casos concretes de violacao de direitos humanos no Brasil.

Emjulho de 1970, a Comissao InternacionaldeJuristas, com sede em Genebra, publica urn prirneiro Rapport concernant fa repression

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policiere et les tortures infligees auxopposants et prisonniers politiques au Bresil, com uma indicacao dos "organes du gouvernment charges de la repression" e 'techniques de la torture"! Neste documento, que e largamente noticiado pela imprensa internacional, a Comissao solicita ao Governo brasileiro que assegure as condicoes necessarias para uma visita do Comite Internacional da Cruz Vermelha e Anistia Internacional aos locais de prisao e d etencao. Solicita, outrossim, a Comissao Interamericana de Direitos Humanos a abertura de uma investigacao sobre 0 tratamento infIigido aos prisioneiros politicos no Brasil.

Em marco de 1971,0 Secretario-Ceral da Comissao Internacional de Juristas, Niall McDermott condena, no plena rio da Comissao de Direitos Humanos das Nacoes Unidas, as perseguicoes politicas no Brasil e reclama uma Convencao Internacional sobre 0 Tratamento de Prisioneiros Politicos. "On behalf of the International Commission of Jurists, I wish to urge this Commission to make a study ot one of the most disturbing and consistent patterns of the violation of human rights, namely the way in which political prisoners are being treated today. This includes their detention, torture and even assassination, without trial and in defiance of the principles of humanity and the Rule of Law. (..) Whilst some of the practices which I have described have been carried out in a number of countries, representatives will be aware that there is one country to which ell mv remarks apply: That country is. of course, Bresil'".

Na mesma data, 18 das principais entidades internacionais de direitos humanos - entre elas, Anistia Intemacional, Comissao das Igrejas para os Assuntos Intemacionais do Conselho Mundial de Igrejas, Cornite para Sociedade, Desenvolvimento e Paz do Vaticano, Federacao

I) COMMISSION INTERNATlONALE DES JURISTES. Rapport concernant !a repression policiere ef les tortures infligees aux opposants et prisonniers politiques 011 Bresil. Genebra, 22 de julho de 1970,

2) INTERNATIONAL COMMISSION Of JURISTS. International Commission of Jurists condemns political persecutions ill Brazil and callsfor International Convention on Treatment of Political Prisoners. Genebra. 19 de 111ar90 de 1971

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Internacional dos Direitos Humanos, Associacao Internacional dos Juristas Democratas e Comissao Internacional de Juristas - divulgam urn United Appeal to the Brazilian Government" Considering that in the course of the last two years, many well-known Brazilian and international institution" and personalities have expressed grave concern over allegations of the systematic violation of human rights in Brasil: (. . .) The undersigned international organizations call upon the Brazilian govemmentto withdraw its opposition to an impartialinvestigationof these aUcgations by a competent international commission".

No plano interno, a (mica instituicao que con<;egue fazer ouvir sua voz e a Igreja Cat6lica. Em fevereiro de 1971, documento da Conferencia Nacional dos Bispos do Brasil decIara: "Devemos proclamar que, iruelizmerue. a tortura existe em nosso pais". Prelados como Dom Helder Camara, Arcebispo de Olinda e Recife, e Dom Paulo Evaristo Arns, Cardeal-Arcebispo de Sao Paulo denunciam, em cartas pastorals lidas nas igrejas de suas dioceses, a ocorrencia de pris6es arbitrarias e violencias, 0 protesto de outras entidades, como a Ordem dos Advogados do Brasil e Associacao Brasileira de Imprensa, e silenciado pel a censura imposta a imprensa.

Frente a este acumulo de denuncias, a posturado Govemo brasileiro e a de bloquear qualquer tentativa de investigacao internacional, ao mesmo tempo em que procura desqualificar as noticias sobre violacoes dedireitoshumanoscomoprodutosdeuma uma'campanhaorquestrada com a finalidade de denegrir a imagem do pais no exterior'. Durante 0 Governo Medici, 0 Cornite Internacional da Cruz Vermelha nan recebe auto rizacao para visitar as pr isoes e tampouco a Comissao Interamericana de Direitos Humanos encontra acolhida em seus pedidos de inforrnacao.

Em seu estudo sobre 0 Brasil c a Comissao de Direitos Humanos da ONU, Lindgren Alves mostra que, nao obstante a postura radicalmente 'negacionista' adotada pelo Governo, as comunicacoes apresentadas as Nacoes Unidas pelas ONGs de direitos humanos terminaram por levar 0 Brasil a ser objeto de consideracao dentro do

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procedimento confidencial adotado pela Comissao dos Direitos Humanos, "pelo menos dcsde 1974. Naquele ano, assim como em 197~ as decisoes adotadas pela Comissao de Direitos Humanos. em sessoes techadas ao publico, foram de manter a situacdo brasileira Hob exame, a espera de intormacoes ou esclarecimentos solicitsdos ao Governo brasileiro. Na 32'. sessao da Comissao, em 197ti 0 Grupo de Trabalho sobre Situacoe« opinave. em seu relatorio. que as comunicacoes recebides sobre 0 Brasil tendiam a reveler a existencia de 'series violacoes de direitos humenos no periodo de 1968 a 1972'. ( ... ) Assinaiava que as observacoes do Governo brasileiro. datadas de 26 de janeiro de 197ti 'neguvam fundamento as acusacoes'. Declarava-se impossibilitado de confirmar a veracidade dos fatos dcnunciados: registrava que ruio haviam sido recebidas novas comunicacocs desde a 3P. Sessdo da Comissao (1975); interia, das observacoes tornecidas pelo Govemo brasileiro, que teriam sido alcancados progressos nas areas economic a, social e politica. dispondo 0 Covemo de meios iegais e judiciais para prevenir e punir violacoes dedireitos humanos; manifestava a esperance de que 0 Govemo tizesse uso desses meios e concJuia que, a Iuz de tais dodos, ruio era necessaria quaiquer nova arao dentro do proced imento da Resolucdo 1503 do ECOSOC"3

Malgrado a oposicao dos Estados Unidos, cujo representante apresentou mocao formal propondo 0 aprofundamento do exame do caso brasileiro, a maio ria dos membros da Comissao apoiou mocao da delegacao do Uruguai que, na pratica, deu por encerrada 0 exame confidencial da situacao dos direitos humanos no Brasil.

A primeira vista, a posicao inLransigente do Governo brasileiro, negando-se peremptoriamente a aceitar qualquer tipo de monitoramento da situacao interna por entidades ou instancias de protecao dos direitos humanos, parecia imune a qualqucr tipo de pressao internacional. Por outro lado, a defesa da 'imagem do pc) ie, no exterior e tratada, nos anos

3) LINDGREN ALVES. Jose Augusto. Os Direitcs Humanos como Tema Global. Sao Paulo: Perspectiva. 1994. p 8R.

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do Governo Medici, como uma questao essencial do ponto de vista da seguranca nacional. Paradoxalmente, esta extrema sensibilidade e preocupacao corn a ressonancia de iniciativas externas, que carecem de instrumentos para se imporem frente ao poder do Estado, desmentem a postura de aparente distanciamento e indiferenca assumida pelas autoridades governarnentais. Ao dar visibilidade a atos arbitrarios que ninguem ousa defender publicamente, as denuncias exp6em a ilegitimidade do Estado autoritario e encorajam nao so as forcas internas de oposicao, mas tarnbem setores do proprio regime desejosos de coibir os abusos de urn aparelho repressivo que arneaca tor na r-se incontrolavel.

Neste sentido, a acao das ONGs intemacionais contribui de modo significativo para a elaboracao de urn conscnso, assumido por setores cada vez mais amp los da sociedade brasileira, no tocante a intolerabilidade da tortura enquanto cxpressao maxima dos mecanismos de arbitrio e repressao politica. Nesta interacao entre dinamica externa e dinarnica interna, 0 ponto de ruptura se produz, em 1975, com 0 assassinato sob tortura do jornalista Vladimir Herzog. Uma progressiva liberalizacao da censura a imprensa e a aceitacao da vitoria de candidatos oposicionistas nas eleicoes para renovacao do Congresso em 1974 haviam sinalizado 0 compromisso do Governo Geisel com 0 processo, ainda que' lento, grad ual e seguro' de' abertura' ou "distencao' politica. No momenta em que a sociedade cornecava a respirar urn clima de maior liberdade - e, no plano da participacao politica, liberdade e, antes de mais nada, ausencia de medo - a morte sob interrogat6rio de Herzog nas dependencies do II Exercito em sao Paulo e percebida como urn ultraje e urn gravissimo retrocesso. A celebracao ecurnenica de protesto na Catedral da Se, oficiada pelo Cardeal Arns na presenc;a de Dom Helder Camara e assistida por milhares de cidadaos a despeito dos riscos de rep res sao, e express iva de urna 'coragem civica' antes impensavel. A morte, poucos meses depois e em circunstancias identicas de outro prisioneiro politico, 0 operario Manoel Fiel Filho, no inicio de 1976, e percebida como urn desafio lancado pelo aparelho repressive a autoridade do Presidente Geisel que reage, corn firrneza, demitindo 0 Comandante do II Exercito,

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Este epis6dio constitui-se em urn marco decisivo do processo de redemocratizacao. Par urn lado, a reafirrnacao da autoridade presidencial sobre 0 aparelho repressivo quebra 0 padrao de impunidade ate entao prevalecente, 0 que estimula novas rnanifestacoes da cidadania semo terror da represalia. Por outro lado, a rejeicao da tortura se prolonga na reivindicacao crescente pelo restabelecimentn pleno do Estado de Direito. 0 respeito aos direitos humanos assume posicao central na agenda dernocratica interna. A adesao, ainda que timid a e reticente, do Estado a este consenso da sociedade brasileira nao s6 abre caminho para 0 prncesso fundamental de recomposicao da fratura entre governantes e governados que se havia aberto em 1968, como tarnbern engend ra condicoes favoraveis it adocao de uma postura externa, ainda conserv adora e defensiva, mas nao mais tao radicalmente negativa, £rente a questao dos direitos humanos.

2. Os direitos humanos e a redemocratizacao: legitimidade da protecao internacional dos direitos humanos

A centralidade atribuida pelo Governo Carter, a partir de 1977, a promocao e defesa dos direitos hurnanos produz urn salto de qualidade na visibilidade da ternatica no plano internacional. Esta iniciativa norteamericana vern se somar ao lento processo de arnpliacao do mandato da Comissao de Direitos Humanos da ONU com vistas ao debate c acompanhamento nao-confidencial de situacoes flagrantes de violacoes de direitos humanos na esfera dornestica. Urn conjunto de razoes politicas ligadas ao conflito Leste-Oeste fizera com que, ate 1975, 0 monitorarncnto ostensive de situacoes pela ONU tivcsse sc limitado ao exame de dois casos unicos e excepcionais, 0 da Africa do Sui pela pratica do apartheid eo de Israel nos territ6rios arabes ocupados desde 1967. A repulsa internacional a repressao que se segue a derrubada Governo Allende leva ao estabelecimento pela Resolucao 8 (XXXI), de 27 de fevereiro de 1975, de urn Crupo de Trabalho Especial sobre a Situacao dos Direitos Humanos no Chile.

A decisao de abordar 0 casu chileno representa 0 prirneiro grande precedente de tratamento internacional de violacoes macicas de direitos

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humanos no ambito interno de urn Estado. Nas palavras de Celso Later, " 0 Crupo de Irebalho Especial sobre a Situaceo dos Direitos Humanos no Chile inaugurou uma invcstigaceo ostensive que rompeu etetivamente com a competencia rcservede da soberania dos govemantes na materia. Deu, essim. margem para uma elaboracao mais ample no campo dos valores, pois os peises ruio-alinhados, ao aprovti-Ie, Ioram alem de sua posiaio. ate entao restrita ao anti-racismo e ao anticolonislismo: 0 bloco socialists, ao aceitii-la, admitiu uma acomodacdo tatice de sua tredicional posture de detesa intransigcnte da noceo classics de sober ani a,' e os patses ocidentuis transcenderam, no caso. os seus interesses no campo estrutcgico e economico'":

Gradativamente, Chile, Argentina e Uruguai substituem 0 Brasil como alvo principal das dcnuncias das ONGs internacionais, tanto pcla intensidade sem precedentes alcancada pclas violacoes de direitos humanos nestes paises quanta pela gradativa melhoria da situacao no contexte brasileiro. E nesta conjuntura marcada por urn aumento sensivel da preocupacao internacional com a questao e, ao mesmo tempo, pelo deslocamento do foco destas atencoes para a situacao prevalecente em outros paises, que intervern a decisao brasileira de se candida tar a uma vaga na Comissao de Direitos Humanos em 1977. Na apreciacao de Lindgren Alves, "0 Brasil chegava iJ Comissao dos Direitos Humanos com motivacoes complexes. £? a defesa da soberenia era, ainda, o objetivo principal de nossa psrticipacso, a ele se associava a consciencia de que a normalizacio, ainda que gradetiva, de nosso processo politico, cntdo csbocada como meta de governo. era 0 ceminbo de que 0 pais dispunha para (J restabelecimento tanto de ordem democrstica como dos direitos humanos. Tendo compreendido qUt" diante do clamor nacional e dos protestos de ONCs, personalidedes e governos estrangeiros. a omissao ou recheco puro e simples des demincias de violacocs ruio contribuia nem para a recuperacdo da imagem externa. nem para melhoras no ambito interno, 0 Itarnarety sabia agora ser de todo conveniente evitar que pressoes internacionais, inegavelmcntc importantes, ao se

4) LAFER. Celso, prefacio a L ALVES. Os Direitos Humanos como Tema Global. p. XXIX

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apresentarem mel-condueidas ou demasiadamente intervencionistas. pudessem antepor obstdculos a redcmocratizacdo almejada pela sociedede brasileira "5

Oanode 1977e tambern marcado por umclimade forte friccao nas relacoes bilaterais entre 0 Brasil e os Estados Unidos, em funcao da pressao norte-americana na area de direitos humanos e contra a implementacao do acordo nuclear com a Republica Federal da Alemanha. 0 envio ao Congresso pela Administracao Carter de urn relat6rio contendo criticas sobre a situacao dos direitos humanos no pais leva 0 Governo brasileiro a denunciar os acordos militares de 1952, em cujo marco se havia desenvolvido 0 inter-relacionamento das Forcas Armadas dos dois paises desde a Segunda Guerra Mundial.

Neste contexto complexo e contraditorio, marcado por avances internos mas tambem pela persistencia de uma rctorica de defesa intransigente da soberania nacional, 0 discurso do Ministro Azeredo Silveira na abertura da XXXII Sessao da Assernbleia Geral da ONU aborda, pela primeira vez e extensamente, 0 tema dos direitos humanos.

U A cooperaaio. a qual a Carta das Nacoes Unidas nos estimula, pressupoe como requisite basi co 0 rcspeito a identidade nacional e a soberania dos Estados. A Carta coloca 0 terns dos Direitos do Homem precisamente no campo da cooperaceo intemacional e, nesse ambito, faz de sua promocio uma das tare/as importentes da Organizarao". A esta entrada em materia, segue-se uma primeira qualificacao: direitos humanos nao sao so os direitos civis e politicos, mas tambern os econornicos e sociais, e todos devem scr tratados de uma perspectiva integrada e ampla. Neste sentido, continua 0 Chanceler, II a criacdo de condicocs propfcias ao respeito generalizado pelos Direitos do Homem dcpenders da melhoria substancial da seguranfa polftica e economics. em nivel internacional. Enquanto permanencer insotreada a carreira armamentista nuclear e enquanto ruio se der satistacao, no quadrodas rclacoes entre 0 Norte e 0 Sul. as [ustas pretensoes dos pafses em

5) L. ALVES. or cit., p_ 90

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desenvolvimento, Ialtardo requisites basicos para que os Direitos do Homem. em sua ecepcdo msis amp/a e verdadeire. possan1 ser eietivamcnte respeitados em nivcl planetaria".

Feitas estas ressalvas, Azeredo da Silveira rcitera, na passagem fundamental de sua intervencao, 0 entendimento de que, em obediencia ao principio da nao-ingerencia nos assuntos internos de cad a pais, 0 tema dos d ireitos humanos pertence ao ambito de competencia exclusiva da soberania dos Estados. "A soluaio das questoes dos Direitos do Homem e da responsabilidade do Co verna de cad a pais. Num mundo ainda c inielizmente marcado par atitudes intervencionistas. abertas ou veladas. e pe/a distoraio de determinados temas, a nenhum pais. ou con junto de paises, pode ser atribuida a condicao de jujz de outros peises em questoes tao series e intimas da vida nacional". E conclui com a indicacao da linha de cond uta a ser scguida pelo Brasil na Comissao de Direitos Humanos: " Os mecanismos e procedimcntos de que jti d ispoem as Nacoes Unidas para a considerac.io da problerruitica dos direitos humanos parecem-nos amplos e suticicntes para que a tareia prossig» no ritmo que a complexidade da materia requer e a salvo de tatores e circunstancias passageiras N 6

Coerentc com estes principios, a atuacao do Brasil na Comissao, no periodode 1977 a 1984, val-se pautar por umaatitude cautelosa e restritiva. Os votos da delegacao brasileira serao quase scmpre negativos tanto no tocante as propostas de ampliacao do mandatee instrumentos da Comissao quanto no tocante a resolucoes condenatorias de parses especificos,

A persistencia desta atitude conscrvadora no plano externo contrasta, de modo significativo, com os avan\os internos do procc<;so de redernocratizacao, em especial a partir da rcvogacao do AI-S em 1978 e da prornulgacao da anistia aos crimes politicos em 1979. Ao longo de

6) "Discurso do Ministro Azeredo da Silveira na Scssao de Abcrtura da xx.eXII Assernbleia Geral da Organizacao das Nacoes Unidas em 197T,.1 Palavra do Brasil nas Ya~oes l.'nidas. Fundacao Alexandre de Gusmao Ministcrio das Relacocs Exteriores. 1995.1'1'. 338-339.

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todo 0 Governo Figueiredo, e a socicdade civil que, claramcnte, pressiona pclo restabelecimento do Estado de Direito. Neste perfodo, como demons trado na mobilizacao civica pe las Diretas-Ia tudo que a cidadania espera do Estado e que deixedc scerigirem obstaculo a plena afirrnacao da soberania popular. Neste sentido, pode-se dizer que 0 reconhecimento pela sociedadc brasileira da relacao indissociavel entre democracia e direitos humanos precede as rnudancas na posicao intcrnacional do pais que vao ser deflagradas pela advento da Nova Republica.

A eleicao, ainda que indireta, de Tancrcdo Neves eo Governo de Jose Sarney representam, finalmente, a conclusao do longo processo de abertura politica e marcam a reconciliacao da sociedade com 0 Estado no Brasil. 0 restabelecimento pleno da normalidade democratica, evidentemente, tern repercussoes imediatas na interacao entre politica externa e direitos humanos.

Em seu discurso na abertura da XL Sessao da Assembleia Geral da ~NU, 0 Presidente Sarneyanuncia formalmente a decisao brasileira de aderir aos mais importantes instrumentos internacionais de protecao dos cidadaos contra as violacoes de direitos humanos. "as direitos humanos adquirem uma dimenseo fundamental, cstrltamente ligada a propria pratica da convivencia e do pluralismo. 0 mundo que os idealizadores da Liga des Nacoes ruio puderem ver nascet; e cuja cditicacdo ainds esperamo5, ti um mundo de respeito aos direitos da pessoa humane. que as Nacoes Unidas procuratn promover atravcs dos Psctos Intemacionais de Direltos Humanos. A Declarecdo Universal dos Direitos Humenos e, "em duvida. 0 mais importante documcnto firmado pelo homem na Historia contempordnea. E ele nasceu no berea das Nacoes Unidas. Com orgulho e contianca, trego a csta Assembleia d decisao de aderir aos Facto" Internacioneis des Nacoes Unidas sabre Direitos Civis c Politicos. a Conv encdo contra a Tartars e outros Tiatamentos ou Penss Crueis, Desumanos ou Degredantes. e sabre Dircitos Economicos, Sociais e Culturais. Com essas decisoes. 0 P()FO brasilcirod,jumpassonaafirmaraodemocniticadoseuE'itadoereitera, perentc si mesmo e perantc toda a Comunidade internacional. 0 compromissasolene com a Carta ds ONU e com a promocao da dignidad«:

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humana'", Em gesto de grande valor simbolico, 0 Presidente assina, em seguida, a Convencao sobre a Tortura.

Em novembro do mesmo ano, na mensagem enviada ao Congresso Nacional em que propoc a adesao a Convencao Inter-Americana sobre Direitos Humanos, 0 Presidente da Republica enuncia, pela primeira vcz, a intima relacao entre a consolidacao da dernocracia no plano intemo e a plena participacao nos mecanismos internacionais de dcfesa dos direitos humanos. "A adeseo do Brasil constituiria compromisso ou garantia adicionel. nas esteras nacional e internacional, de ctetiva protecdo contra a v iolscao dos direitos bumanos: contribuiria, igualmente. para a projerao da conquists intcma da democracia na orbits internacional e para a cristalizacao detinitiva. no plano internacional, da imagem do Brasil como pais respeitador e garantidor dos direitos humenos'":

A ratificacao destes instrumentos de protecao internacional dos direitos humanos se faz, pelo Brasil, no exercicio pleno de sua soberania. Estas decisoes representam, de modo inequivoco, a superacao das cautelas e reservas formuladas por Azeredo da Silveira em 1977 e o reconhccirnento explicito pelo Governo brasileiro da legitimidade do trabalho das Nacoes Unidas na area de direitos hurnanos.

As consequencias deste ingresso do pais na legalidade plena do sistema internacional de protecao dos direitos humanos se fazem, rapidamente, scntir tanto no plano externo quanta interno. Em sua atuacao no ambito da Comissao de Direitos Humanos da GNU, observa Lindgren Alves que a delegacao brasileira assume gradativamente

7) "Discurso do Presidente Jose Sames a XL Scssao Ordinaria da Asscmbleia Goral da Organizacoes das Nacoes Unidas em 1985"' . .-1 Palavra do Brasil nas _\'a<;i5es Unidas. p. ~41-H2

8) "Mensagcm n. 621 do Prcsidentc da Republica ao Congrcsso Nacional". in CAN<;:ADO TRINDADE. Antonio Augusto. oj Proteciio Internacional dos Direitos Humanos - Fundamentos Juridicos e Instrumentos Basicos. Sao Paulo: Saraiva, 1991. pp. 571-572

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pos turas mais assertivas. " Passou 0 Brasil a intervir nos debates sobre o item da agenda concernente a violecoes de direitos humanos: deixou de votar regularmente contra resolucoes sobre relatores para paises especiticos: apoiou mais claramente 0 estabelecimento de relatores tematicos, com mandatos de escopo universal t..~ 0 que e mais significativo, estorcou-se por responder a todas as comunicacoes por elcs enviadas sobre casos de violacoes de d ireitos humanos no pats'":

No plano interno, 0 Ministerio da [ustica, na gestao Fernando Lyra, lanca 0 Programa 'Mutirao contra a Violencia', cuja caracteristica inovadora eo estabelecimento de relacoes de colaboracao com dezenas de ONGs atuantes na area de direitos humanos para a execucao de projetos de cducacao para a cidadania e prevencao da violencia urbana. Pela primeira vez, uma iniciativa do Governo Federal situa as ONGs como parceiras e nao como adversaries.

Por outro lado, a. medida que decrescem, com 0 restabelecimento da democracia, as dernmcias sobre violacoes de direitos politicos ganharn maior rclevo as manifestacocs de violencia social e estrutural. 0 Brasil que emerge do regime autoritario e uma sociedade injusta e desigual. Neste sentido, a partir da segunda metade dos anos 80 cornecam a avolurnar-se denuncias relativas a violacoes de direitos humanos de grupos espccificos da populacao, como as criancas e adolescentes, as mulheres e os ncgros, as populacoes indigenas, os trabalhadores rurais que lutam pelo acesso a. terra, a pratica sistematica de tortura e maus tratos no sistema pres idiario, etc.

E, evidentemente, muito mais dificil para 0 Govemn cornbater estas multiplas manifestacoes de uma violencia inscrita nas estruturas iniquas da propria sociedade brasileira do que coibir a violencia politica exercida por suas proprias agendas como ocorria durante 0 regime autoritario. Talvez por esta razao e em contraste com a retor ica que havia acompanhado a adesao aos pactos internacionais de protecao dos direitos humanos, a postura govemamental frente a uma nova onda de

9) L. ALVES.~. P 94

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denuncias feitas por ONGs intemacionais sobre ternas internos e, num primeiro momento, ainda marcadamente defensiva e reativa.

Oois temas, em particular, colocam 0 Governo c1aramente na defensiva: as denuncias de 'extermfnio' dos : meninos de rua' por esquadroes da morte e de' massacre' de populacoes indfgenas. A ausencia de uma interlocucao aberta e permanente com as ONGs que se ocupam internamente destas questoes impede a producao de conhecimentos e informacoes sobre problemas complexos, 0 que teria contribuido para desfazer equlvocos e simplificacoes, como a referenda em documentos da UNICEF a existencia de nada menos que 7 milhoes de criancas abandonadas nas cidades brasileiras ou de 500 mil meninas submetidas a prostituicao infantil.

A ausencia de dialogo com as ONGs, no plano interne, se prolonga numa mesma atitude de desconfianca e reticencia frente as entidades intemacionais de promocao dos d ireitos humanos. 0 Govemo nao ousa ainda investir na transparencia como ponto de partida e condicao para urn relacionarnento que nao se limite a forrnulacao de criticas de uma parte em relacao ao comportamento da outra.

o primeiro passe para a construcao de urn relacionamento de outro tipo e dado, para surpresa de rnuitos, pclo Presidente Cnllor que decide receber em audiencia, em agosto de 1990, delegacao da Anistia Intemacional. Rnmpendo com 0 padrao de cond uta ate entao prevalecente, nesta oportunidade o Presidente teria inclusive snlicitado a colaboracao da entidade 'para nos ajudara entender 0 que se esta passando'.

Em seu discurso na Assernbleia Geral, Collor refere-se ao compromissode scu Governocoma protccao dos setores mais vulneraveis da socied ade. em especial as criancas, e assevera: /I Sebemos quso drameticos sao os problemas de nosso pais nesse area. Ndo os ocultamos, nem escondemos nossa determinacao de enirentzi-Ios e resolve-los". Mais adiante, afirma: "Nao poderia deixar de reterir-me a importdncia que ganha em nossa pauta comum a ienuitica dos direitos humanos. Com 0 alastramento dos ideal: ... democraticos. sera cada vez mal c; Incisive t!

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abrangente 0 tratamento internacional dessa questdo. 0 Brasil apoia essa tendencia. Cremos mesmo que estamos as vesperas de um salta qualitative a rcspeito. As afrontas aos direitos humanos devem ser denunciadas e combatidas com igual vigor, ondc quer que ocorramr'"

No plano do relacionamento concreto com as ONGs 0 'salto qualitative' anunciado por Coli or ainda devera aguardar alguns anos para se concretizar. Por outro lado, os pronunciamentos da diplomacia brasilcira exprimem urna opcao cada vez mais clara par uma postura de transparencia c a abertura a colaboracao com as instancias de protecao e monitorarnento dos direitos humanos. Mais aind a, na comunicacao a Secretaria de Estado em que faz urn balance dos trabalhos da Comissao de Direitos Humanos em 1992, Celso Amorim analisa, com grande lucidez, a interacao necessaria e positiva entre acoes internas efetivas de combate as violacoes dos dircitos humanos eo fortalecimento da posicao internacional do pais. II Neo se registraram. nests sesseo. criticas ao Brasil na esters des populacoes indigcnas. Foram, poroutro Iado, amplas as reterencias a violencia rural e aos assasslnatos de criancas. Etas ultimas seguiram, em geraL padrso semelhante: ilustrarem as deruincias com casos especiticos. mencionavam e ate elogiavam os estorcos do Govcrno e invariavelmente criticavam a impunidade dos criminosos.

A politica de transparencia edid/ago do Govemo tera. scm davids. gerado importantes resultados em termos de 'imagem internscionel'. (..) Ties dados, contudo, parecem prcocupantes: 1) a falta de punicao concrete para, pelo menos. alguns dos responsaveis pelos climes contra mcnores vern scndo interprctada como evidencia da inconsistencia da apio governamental: 2) a reterencia ao Brasil no discurso da Norucga toi a primeira ja teita a nosso pais por delegacio governamcntal a CDH dentro do item 12 desde 0 Go verno Jimmy Carter. J) a resolucao que renove 0 mandata do Relator Especial para Execucoes Sunuirias e Arbitrarias contcm novo paragrafo operative que the pede etenaio

10) "Discurso do Presidente Femando Collor a XLV Sessao Ordinaria da Assemblcia Gerul Jus Nacoes Unidas em 1990"". A Palavra do Brasil lUIS _\"m;of!s L.ntdas. pp. 511 c 518.

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particular para a q ues tdo dos assassinatos de criencas. Nas circunstdncias atuais. ha fundamentadas razoes para supor que 0 casu brasileiro tenha inspirado tal paragrafo.

Vos..,a Excelencia, melhor do que ninguem, sabe que ruio ha alternative a transparencia. As tentativas de melboria da 'imagem internacionel' atravcs d a neg aceo retorica ou d a rejeicao ao monitoramento restringem-se hoje a governos totalitarios. A invocacao da soberania como escudo contra a observacdo de direitos humanos pela comunidade intemacional e feita, atualmente, apenas por poucos palses a que ruio nos podemos associar sob esse prisma. t imprescindtvel. pois, alem das medidas de /ongo prazo que esteo sendo tomadas para atecar a raiz do problema, ecoes na esfera policial e do [udicierio para que os responsdveis por assassinators de menores e de lideres rurais sejam Ievedos a ju/gamento. Penso mesmo que se deveria a/ertar os Governadores do Rio de Janeiro e de outros Estados da Fcderecao para o fato de que seus Estados comecam a ser cit ados nomina/mente na Comissao dos Direitos Humanos das Nacoes Unidas "11

Estas observacoes de Celso Amorim destacam a importancia do entrosamento e coordenacao do Governo Federal com as demais instancias do Estado, em particular com os Governos estaduais responsaveis pela atuacao das respectivas policias e com 0 Poder [ud iciario. Faltava, ainda, promover 0 dialogo e a articulacao das iniciativas governamentais com as organizacoes da sociedade civil voltadas para a defesa dos direitos humanos. E a consrrucao deste entrosamento, complexo e inedito, definido por Celso Lafer como" um dos novas desatios dos novos modos de tazerdiplomacia que 0 pat» tem pe/a Irente para assegunu; no campo dos valores, a sua /egitimidade internacionsl=v: que ira marcar 0 periodo que se abre em 1993.

I I) "Balance dos trabalhos da XLVIII Sessao da Comissao dos Direitos Humanos pelo Embaixador Celso Amorim (teor de comunicacao 11 Secretaria de Estado), marco de 1991"". Missiio em Genebra. FUNAG IPRL Brasilia. 1994. pp, 86-87

12) LAFER. Celso, pretacio a L. ALVES. Os Direitos Humanos como Tema Global. p, XXXV

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3. A promocao dos direitos humanos como consenso do Governo e da sociedade

A Confercncia Mundial de Direitos Hurnanos, rea Ii zad a em Vicna, de 14 a 25 de junho de 1993, representa 0 reconhecimento pcla comunidade internacional da defesa e promocao dos direitos humanos como tcrna global e, como tat cornponcnte essencial da governabilidade da ordem mundial e da Icgitimidadc dos Estados, Nas palavras de Celso Lafer; "tema globa( neste contexte. pode ser encarado como () instaurador da perspective da humanidade e consagrador da pcrspectiva dos govcrnados. €lOS quais' a soberania deve eticamente subordinar-se.Isto signitica que os direitos hutnanos sao e devem ser um tema kgftimo da agenda internacional. que n,,10 pode scr excluido com base na alegar;ao de terir 0 principia da tuio-intervencdo, por estar na esters do dominio reservado da soberania do Estadd":"

Pcla primcira VC7 0 Itamaraty torna a iniciativa de abrir um dialogo com organizacoes da sociedade civil no processn de elaboracao da posicao brasileira com vistas a Vierra. Com esta finalidade, realiza-se em Brasilia, em 15 de abril de 1993,0 Se minario 'Dc mocracia, Desenvolvimento e Dircitos Humanos, presididn peln Chanccler Fernando Henrique Cardoso. Embora pioneiro. este encontro teve ainda urn carater prcponderanternonte de inforrnacao pelos diplornatas das iniciativas que estavarn sendo impulsionadas no contexto d a Conferencia. Em Vierra, os contatos entre a Delegacao brasilcira e os representantes de ONGs se deram de modo constantc, porem informal.

A participacao ativa das ONGs de direitos hurnanos foi urn dos fatores decisivos da legitimidade c impacto do evento. Junto a delegacoes oficiais representando 17] Estados, 8] 3 ONes internacionais foram acreditadas como observadoras na Conferencia 'oficial', enquanto rna is de 2.000 organizacoes nao-govcrnarncntais reuniarn-se paralelarnente no Forum de ONGs. Em scu artigo I, a Declaracao de Viena reafirma a

U) LAfER. Cclso. Desafios: j_'/ica e Politico. Sao Paulo: Siciliano. 1995, p, 240

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universalidade dos direitos humanos e das liberdades fundamentals. enquanto'direitos originais de todos os seres humanos . Como observa o embaixador Gilberta Vergne Saboia, que presidiu a Comissao de Redacao da Conferencia, este ponto era absolutamente fundamental para o succsso da Conferencia. " Alguns paises emergentes do processo de descolonizaceo sustentem. entretanto, que a Declaracao Universal dos Direitos Humanos. ponto de partida de elaboraaio dos instrumentos internscionais. ruio levers suticientemente em conta particularidades religiosas, culturais e historicas de suas sociedades. Era preciso sssim buscar incorporsr os aspectos legitimos desta preocupaceo. sem com isso eniraquecer as conquistasjuridices a/cam;adas em todo um 10IWO proceso de construcao.

Ocompromisso que permitiu a aprovecao do artigo 5 da Declara9ao L' um bom cxemplo de construaio de consenso. Reafirma a universalidede de todos os direitos humanos e, ao mesmo tempo, sua indivisibilidade, interdependencie e inter-relacdo. Estes ultimos elementos sao caros aos poises em desenvolvimento. pois sublinham a igual prioridade dos direitos economicos, socials c culturais. Ao reconhecer a 'importsncie=das particularidades nacionais e regionais e a dos antecedentes historicos, culturais e religiosos, afirma ser dever dos Estedos, independentemente dos sistemas politicos, economico. .. ecultursis. promovere protcger todos os direitos humanos e Iiberdades Iundamenteisr'

No artigo 4, Viena consagra a legitimidade da preocupacao internacional corn a protecao e prornocao dos direitos humanos e, no artigo 8, afirma a interdependencia entre dernocracia, desenvolvimento eo respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentals. Concluindo este conjunto de definicoes conceituais, 0 artigo 10 reitera, corn 0 apoio de todos os paises desenvolvidos, inclusive dos Estados Unidos, 0 direito ao desenvolvimento como' direito universal e inelietuivel, parte integrante dos direitos humanos Iundamentais .

14) SABOIA. Gilberto Vergne. "Urn Imprcvavel Consenso: a Conferencia Mundial de Direitos Humanos eo Brasil". Politico Ex/en/a, Vol. 2, N. 3 Dezembro de 1993, pp. 7-8

Cidadenia e Globelizaceo

Em seu artigo 38, a Declaracao de Viena vai mais longe do que qualquer instancia das Nacoes Unidas no reconhecimento do papel positivo das ONGs na defesa dos direitos humanos. " A Conierencie Mundial sobrc Direitos Hurnartos reconhece 0 importante papel desempcnhedo por organizacoes ruio-govemamentais na promoaio d05 direitos humanos e em etividades humaniterias em niveis nacional. regional e internacional. A Conterencia aprecis a contribuicao dessas organizacoes na conscientizeciio publica das questoes de direitos humanos, nas atividades de educacao. treinemento e pesquisa nessa area e na promoaio e proteaio de todos os direitos humanos eliberdades tundamentais. (...) As orgenizacoes ruio-govemamcntais e seus membros etetivamente ativos na area dos direitos humanos devem destrutar do.'> direitos e liberdades reconhecidos na Declaraaio Universal de Direitos Humanos e gozar da protecdo da legislarao nacional'.

Finalmente, por iniciativa da delegacao brasileira, 0 paragrafo 69 do Programa de Acao recomenda 0 estabelecimento de urn programa abrangente, no ambito das Nacoes Unidas, para ajudar os Estados na tarefa de criar ou fortalecer estruturas e programas nacionais voltados para a consolidacao do Estado de Direito e promocao dos d ireitos humanos.

Imediatamente apos a Conferencia e atendendo a solicitacoes formuladas pelas ONGs brasileiras em Viena, 0 ministro da [ustica Mauricio Correa nrganiza, de julho a dczernbro de 1993, uma serie de rcunioes entre Governo e socieadade para a definicao de uma agenda nacional de direitos humanos. Como relata Paulo sergio Pinheiro", essas reunioes, as primeiras no genero na historia bras ileira, reuniram representantes de cerca de 30 entidades de direitos humanos. ministros civis c mil ita res, parlamentares e representantes de diversas policies e suas associacoes profissionais. Consolidando as propostas c sugestoes apresentadas, 0 Ministro da [ustica anunciou, em 10 de dezernbro de

15) PINHEIRO. Paulo Sergio. introducao a DIMENSTEIN. Gilberte. Democracia em Pedacos - Direitos IIrl1l1(nlU5 110 Brasil. Sao Paulo: Companhia das Letras, 1996. pp 19-20

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1993, na cornemoracao dos 45 anos da Declaracao Universal dos Direitos Humanos, os contornos de urn Programa Nacional de Cornbate a Violencia compreendendo as seguintes iniciativas: instauracao de urn forum de ministros para a definicao de uma politica de cidadania, reforrnulacao do Conselho Nacional de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, tipificacao do crime de tortura, controle das empresas privadas de seguranca, obrigacao da prestacao de assistencia [uridica aos presos, protecao as vitimas e mudanca da compctencia da [ustica Militar para julgar crimes contra a vida, come tid os por policiais militares.

A tradicao brasilcira de descontinuidade nas politicas publicas frustra esta prirneira tentativa de construcao consensual e participativa de uma agenda nacional de direitos hurnanos. A mudanca do ministro no irucio de 1994 leva a uma interrupcao do processo de trarnitacao das medidas propostas no Congresso.

o impacto na opiniao publica brasileira e internacional de fates chocantes como 0 assassinato a sangue frio de meninos de rua na Candelaria e a chacina de Vigario Geral, ambos cometidos por policiais no Rio de Janeiro, leva a urn recrudescimento das criticas externas a incapacidade dos orgaos do Estado de punir os responsaveis por tais crimes. A questao da impunidade passa a ocupar urn lugar central no debate sobre direitos humanos.

Neste contexto delicado, ern seu discurso na ONU ern 1994, Celso Amorim reitera 0 cornpromisso do Governo corn a transparcnciao e 0 dialogo corn as ONGs bern como sua preocupacao corn a questao da impunidade. " A transparencia nas dccisocs e ecoes do Governo constitui importante aspecto da politica brasileira. TM transparencie se manitesta, inclusive, no diilogo fiuido e cooperative que manternos com os segmentos e orgenizacoes dedicedos a luta pela observdncia dos direitos humanos no pais. (. . .) NJo ignoramos que a impunidade {> 0 calcanhar de Aquiles de quelquer polftica que vise a plena instsuraceo dOH direitos humenos e a eliminaoio da violencia. Por isso. 0 Presidente da Republica tern pessoalmente determinedo providcncias e acompanhado sua execucao em relacso a todos os casos em que direitos humanos - de