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Curso de Formação em Gestão de Políticas Públicas em Gênero e Raça | GPP-GeR

MÓDULO 1 | Políticas Públicas e Promoção da Igualdade


UNIDADE 1 | Políticas públicas: conceitos, objetivos e práticas de participação social

Ciclo das Políticas Públicas

O ciclo das políticas públicas estuda todo o processo LUTA POR CRECHES
que vai da definição de agenda, elaboração da políti-
ca pública, sua efetiva implantação e avaliação. História da luta por creches em São Paulo e no Brasil
– Na década de 1970, em meio à efervescência de mo-
Tratando-se da formulação de políticas públicas, vimentos sociais, a luta por creche passa a ser uma rei-
Easton (1953) constrói um paradigma para demons- vindicação como direito da mulher trabalhadora. As
trar o que entende por atividades políticas: a ativi- respostas, ainda que incipientes, eram dadas pela área
dade política é analisada em termos de um sistema da assistência social, pelos governos municipais e esta-
abarcando uma série de ações que devem permane- duais e por algumas iniciativas comunitárias, como a
cer em equilíbrio a fim de que a atividade sobreviva. experiência das “mães crecheiras”. Se no primeiro mo-
Nestes sistemas, a vida política é pensada como um mento as reivindicações eram exclusivas de mulheres
processo que engloba inputs (entradas ou pergun- da classe popular, aos poucos a luta foi ganhando apoio
tas), que vêm do ambiente externo (econômico, re- de outros movimentos populares, de feministas dos
ligioso, cultural e de toda a sociedade civil), que se Conselhos da Condição Feminina, de professoras/es
transformam em outputs (saídas ou respostas) e que das academias e de profissionais de programas de edu-
são as decisões políticas. Estas decisões políticas cação e assistência social.
afetam diretamente o ambiente externo e resultam A luta ampliou-se, reivindicando a educação infantil
em novas questões e perguntas. como um direito à educação de crianças de todas as ca-
madas sociais. No período da Assembleia Constituinte,
Tomemos como exemplo, para compreensão des- uma batalhada articulação nacional conseguiu colocar
te processo, a LUTA POR CRECHES. Imagine que um na Constituição Brasileira artigos referentes à inclusão
grupo de mulheres moradoras da periferia passa a de creches no sistema escolar, garantindo a educação de
relatar o problema da inexistência de creches em crianças de zero a seis anos em creches e pré-escolas. “O
seu bairro. Este grupo se associa a outros grupos de dever do Estado com a Educação será efetivado median-
mulheres de outros bairros que vivenciam o mesmo te a garantia de: atendimento em creche e pré-escolas
problema. Forma-se um movimento pró-creche que às crianças de zero a seis anos de idade...” (Constitui-
passa a discutir o direito das mulheres ao trabalho ção Brasileira, 1988, cap. III, art. 208, inciso IV). Fica
e o direito à educação desde a primeira infância e, garantido o direito da criança à educação desde os seus
assim, passam a demandar políticas de educação primeiros meses de vida. A Lei de Diretrizes e Bases da
infantil. Neste crescente, passa-se a pressionar Educação (Lei n. 9.394/1996) afirma que “o dever do Es-
partidos políticos e vereadores/as para a solução tado com a educação escolar pública será efetivado me-
dos problemas apontados. Conta-se com apoio de diante a garantia de [...]: IV – atendimento gratuito em
pesquisadores/as e intelectuais que por meio de creches e pré-escolas às crianças de zero a seis anos de
pesquisas geram dados e indicadores sobre o pro- idade” (Título III, Do Direito à Educação e Do Dever de
blema. Criam-se os inputs: “quem cuidará/educará Educar, art. 4).
nossos/as bebês enquanto trabalhamos se não há, A luta não acabou com a inclusão nas leis.Vários outros
na região, políticas públicas destinadas à educação movimentos foram constituídos, como o Movimento
infantil?”. Consegue-se, assim, inserir este tema na Creche em São Paulo, o Movimento de Luta por Creche
agenda política do governo. no Rio de Janeiro, MLPC – Movimento de Luta Pró Cre-

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A partir do momento em que se dá a inserção desta che em Minas Gerais, entre outros, que tiveram um pa-
demanda na agenda política do governo, considera- pel muito importante na discussão do FUNDEB – Fundo
se que se iniciou o ciclo das políticas públicas, que Nacional de Desenvolvimento de Educação Básica que,
pode ser assim esquematizado: constituído pelo MEC, tem como uma de suas estratégias
favorecer a inclusão progressiva de todas as crianças em
1) Definição da agenda; centros de educação infantil, valorizando as/os educado-
2) Formulação de políticas, com identificação ras/es deste segmento. Em 2007, o dia 12 de outubro foi
de alternativas, avaliação das opções e instituído como Dia Nacional de Luta por Creche.
seleção das opções;
3) Implementação da política pública; Pesquise e conheça outros processos de luta e conquista
4) Avaliação. de leis e políticas públicas, como as Delegacias da Mulher,
a Lei Maria da Penha, o Estatuto da Igualdade Racial, a
Mary Biancamano apresenta uma síntese deste pro- Secretaria de Políticas para as Mulheres e a Secretaria de
cesso: Políticas de Promoção da Igualdade Racial. Informe-se
sobre as atuais reivindicações dos movimentos sociais
em relação a estas políticas públicas.

CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

I. A AGENDA (ou “decidindo decidir”)


É o espaço onde são constituídos os problemas, assuntos ou demandas que os “fazedores” escolhem ou são compelidos
a escolher. Partindo das indagações - por que alguns problemas e assuntos são agendados e outros não?

II. A FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS (“decidindo como decidir”)


a) massa de dados transforma-se em informações importantes;
b) valores, ideais, princípios e ideologias combinam-se com informações fáticas produzindo conhecimento sobre ação;
c) o conhecimento empírico e normativo se transforma em ações públicas, aqui e agora.

III. A Implementação de políticas públicas


A Implementação compreende as fases:
a) definição do problema em seus aspectos normativos e casuais;
b) decomposição de problema;
c) demonstração de tratamento do problema e identificação de solução alternativa;
d) estimativas brutas;
e) definição de estratégias de implementação.

etapa da política pode-se deparar com boicotes à sua implementação.


Você teria exemplos de políticas públicas que sofreram pressões contrárias antes de sua
implementação? Qual política pública? Qual grupo, segmento ou movimento social
a reivindicava? Qual grupo, segmento ou movimento social era contrário? Qual forma
de pressão ou boicote foi adotada? Em qual(is) etapa(s) do ciclo de implementação da
política? Qual a estratégia adotada pelo grupo, segmento ou movimento social
para que a política pública fosse aprovada?

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No momento Avaliação e Monitoramento SISTEMAS DE AVALIAÇÃO


da avaliação é que é possível é um tema que será aprofun- DE POLÍTICAS PÚBLICAS
responder com mais dado no Módulo 5 - Gestão de
precisão “que diferença Políticas Públicas. No entanto, Se você quiser conhecer mais sobre ava-
fez” a implementação de neste texto, queremos destacá- liação de projetos e políticas públicas,
determinada política. lo como etapa essencial deste há livros, artigos, relatórios que revelam
ciclo. É a avaliação e o monito- dados e metodologias.
ramento das políticas públicas que permitem verificar quem, de www.rits.org.br;
fato, se beneficiou da implementação de certa política pública e www.ipea.gov.br;
se ela, efetivamente, atingiu o fim para o qual foi desenhada. No www.institutofonte.org.br;
momento da avaliação é que é possível responder com mais pre- www.nossasaopaulo.org.br;
cisão “que diferença fez” a implementação de determinada polí- www.cpcd.org.br
tica. No nosso exemplo de demanda por creches, se a política fos-
se implementada, caberia verificar se os resultados atingiram as Outros endereços:
metas previstas (números de crianças, qualidade do atendimento www.presidencia.gov.br/estrutura_pre-
etc), ou seja, se responderam, adequadamente, às questões en- sidencia/seppir
dereçadas ao governo. Diante dos resultados, seriam feitos ajus- www.presidencia.gov.br/estrutura_pre-
tes ou implementadas novas políticas. sidencia/sepm

O que temos notado é que, embora seja possível criticar a baixa Alguns títulos:
utilização da avaliação de políticas públicas no Brasil, enquanto ADULIS, D. Como planejar a avaliação
ferramenta de gestão, cada vez mais tem se percebido o seu de um projeto social? In: Apoio à Ges-
potencial na correção do curso das políticas públicas. Têm se tão. Site da RITS, Rio de Janeiro, 2002.
multiplicado seminários, congressos, ferramentas e SISTEMAS ARMANI, D. Como elaborar projetos? –
DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS produzidos por institutos Guia Prático para Elaboração e Gestão
de pesquisas do Estado ou por organizações da sociedade civil. de Projetos Sociais. Porto Alegre: Tomo,
A avaliação tem virado parceira inseparável do planejamento, da 2001.
definição de diretrizes, objetivos e metas da administração pú- CHIANCA, T. Desenvolvendo a cultura
blica. O Plano Plurianual (PPA), instituído pela Constituição de de avaliação em organizações da socie-
1988, é um bom exemplo. Por meio dele são definidas as prin- dade civil. São Paulo: Global, 2001.
cipais ações da administração pública federal, por quatro anos, MARINO, E. Manual de Avaliação de
buscando responder a questões tais: Projetos Sociais. 2. ed. São Paulo: IAS –
Pedagogia Social, 2003.
• Quais as melhores políticas para gerar mais e melhores MATTAR, F. N. Pesquisa de Marketing.
empregos? 2. ed. São Paulo: Atlas S.A., 1994.
REIS, L. C. Avaliação de projetos como
• Quais são as ações para reduzir as desigualdades? instrumentos de gestão. In: Apoio à Ges-
tão. Site da RITS, Rio de Janeiro, 1999.
• Quais são os projetos de infra-estrutura que vão receber VALARELLI, L. Indicadores de resulta-
mais atenção e recursos? dos de projetos sociais. In: Apoio à Ges-
tão. Site da RITS, Rio de Janeiro, 1999.

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• Quais são os ramos da pesquisa científica e tecnológica fundamentais para o cresci-


mento do país?

• Quais são os programas sociais necessários para o desenvolvimento humano da po-


pulação, a inclusão social e a melhor distribuição da renda entre os/as brasileiros/as?1

Traçadas as metas, definidas e implantadas as políticas, é realizado o monitoramento e a avaliação


das ações pelo Estado e a publicização dos resultados, possibilitando que a sociedade civil exerça o
controle social. No site do Ministério do Planejamento www.planejamento.gov.br você pode aces-
sar o PPA e respectivas avaliações.

Trevisan & Bellen (2008) criticam a insuficiência de estudos sistemáticos sobre o tema da avaliação
das políticas públicas no Brasil, e enumeram fatores que estimulam a realização e a utilização das
avaliações das políticas públicas. São eles: instrumental; conceitual; instrumento de persuasão;
“esclarecimento”.

1) Instrumental: depende não apenas da qualidade da ava- “(...)os relatórios das


liação, mas também da adequada divulgação de seus resul- avaliações podem servir
tados, sua inteligibilidade e da factibilidade das recomen- tanto para divulgação,
dações propostas; quanto para fomento
do debate público em
2) Conceitual: as descobertas da avaliação podem alterar a torno das alternativas
maneira como esses técnicos entendem a natureza, o modo de intervenção
de operação e o impacto do programa que implementam. governamental em uma
Nenhuma decisão ou ação é esperada, pelo menos não ime- dada realidade social”
diatamente;

3) Instrumento de persuasão: quando a avaliação é utilizada para mobilizar o apoio para


a posição que os/as tomadores/as de decisão já têm sobre as mudanças necessárias na
política ou programa;

4) “Esclarecimento”: “acarreta, pela via do acúmulo de conhecimento oriundo de diversas


avaliações, impacto sobre as redes de profissionais, sobre os formadores de opinião e so-
bre as ADVOCACY COALITIONS, bem como alterações nas crenças e na forma de ação das
instituições” (Faria, 2005:103), orientando a agenda governamental” (Trevisan & Bellen,
2008, p. 540).

_
1.
Questões adaptadas de www.sigplan.gov.br/arquivos/portalppa/17_(Cartilha%20PPA).doc

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E concluem: ADVOCACY COALITIONS

“Referente aos usos da avaliação, além dos di- Advocacy coalitions ou Alianças para advocacy – A cons-
retamente envolvidos nos programas, diversos tituição de alianças em trabalhos de advocacy agrega mais
outros usuários podem se valer das descober- poder à causa. Alianças são valiosas, pois ajudam campa-
tas da avaliação: gerentes de programas si- nhas e movimentos de advocacy a desenvolverem e a for-
milares e/ou de diferentes níveis governamen- talecerem sua imagem pública; aperfeiçoam e envolvem
tais; agentes do governo e representantes de vários recursos e ideias; impedem duplicação de esforços.
fundações, interessados em conhecer projetos As alianças podem articular pessoas e grupos de trabalho
bem-sucedidos que mereçam financiamento e resultados no âmbito local, estadual e nacional, facili-
ou preocupados em aprimorar os programas tando negociações com opositores e possibilitando trocas
dos quais são responsáveis; membros do Legis- de conhecimentos, experiências e apoio moral entre pes-
lativo interessados na melhoria de programas soas menos e mais experientes É importante estabelecer
existentes ou na elaboração de novas propos- metas para essas alianças, determinar quem fará parte
tas; cientistas sociais e outros avaliadores que delas e pensar qual o tipo de estrutura que é o mais ade-
buscam aprender com as descobertas e com as quado para os objetivos desejados. As alianças podem ser
metodologias empregadas. Por fim, o interes- mais informais, constituídas por redes ou listas de organi-
sado final é o público em geral ou a sociedade zações capazes de partilhar informações. Podem ser mais
civil, a qual o governo deve ser “accountable formais, quando uma das organizações assume a lideran-
for”. Dessa forma, os relatórios das avaliações ça, ainda que não haja uma estrutura formal. Neste caso é
podem servir tanto para divulgação, quanto necessário estabelecer critérios de participação, ter uma
para fomento do debate público em torno das agenda de encontros e escolher uma coordenação. Como
alternativas de intervenção governamental o trabalho precisa fluir, o ideal é ter o mínimo de formali-
em uma dada realidade social” (Trevisan & dade e evitar conflitos decorrentes das tensões que envol-
Bellen, 2008: 540). vem esse tipo de trabalho.

Em sua área de atuação qual o uso da avaliação e do monitoramento?


Quais instrumentos são utilizados?
Em quais momentos são discutidos os resultados e com quem?
De que forma a avaliação tem servido (ou pode servir) para redefinir as ações?

Outro tema fundamental para entendermos o que são as políticas públicas é compreender por que
algumas questões entram na agenda política e outras não. Retomando o trabalho de Souza, ela
aponta que a pergunta acerca do como os governos definem suas agendas políticas têm recebido
três tipos de respostas:

“A primeira focaliza os problemas, isto é, problemas entram na agenda quando assumi-


mos que devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a definição dos problemas
afeta os resultados da agenda. A segunda resposta focaliza a política propriamente dita,
ou seja, como se constrói a consciência coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um
dado problema. (...) A terceira resposta focaliza os participantes, que são classificados

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como visíveis, ou seja, políticos, mídia, partidos, grupos de pressão etc, e invisíveis, tais
como acadêmicos e burocracia. Segundo esta perspectiva, os participantes visíveis defi-
nem a agenda e os invisíveis, as alternativas” (Souza, 2006: 30).

Considerando os temas gênero e raça, é possível perceber que a implementação das políticas pú-
blicas conjuga as três respostas acima:

1) Primeiro, assumindo que há problemas na sociedade referentes ao tratamento desi-


gual dado às mulheres e aos/às negros/as e outros grupos discriminados;

2) Por meio de informações, produção de conhecimento e ação coletiva criam-se novas


concepções em torno do tema gênero e raça, almejando a justiça social e a equidade;

3) Por fim, há a conjunção entre participantes visíveis e invisíveis para que, finalmente,
a política pública seja implementada.

Nos próximos textos demonstraremos como se constrói uma nova forma de pensar (ideologia) em
torno de alguns conceitos (reconhecimento e solidariedade) que passam a orientar as ações polí-
ticas e se constituem em valores e princípios essenciais à democracia. Depois, mostraremos como
os movimentos sociais tomam estes princípios como ponto de partida para organizarem sua ação,
pressionando os governos para a implementação de políticas públicas.

GLOSSÁRIO

Accountable for – responsável por. Um governo é considerado accountable quando os cidadãos


podem discernir se ele está agindo de acordo com seus interesses.

Ferramenta de gestão – A gestão pública tem várias etapas: planejamento, organização, direção,
coordenação, controle. Para uma gestão de qualidade busca-se a melhor relação entre os recursos, as
ações e os resultados. O controle do processo é feito pelo acompanhamento e o monitoramento con-
tínuo e pela avaliação do processo, dos resultados e dos impactos. Para isto existem várias metodo-
logias e instrumentais ou ferramentas para avaliação, assim como para as demais etapas da gestão.

Indicadores – Fazem parte do processo de avaliação de uma política pública. São ferramentas de
gestão e instrumentos de controle social que medem um fenômeno, suas alterações, podendo in-
dicar a direção de mudanças necessárias. Os indicadores são elementos concretos, observáveis na
realidade, que indicam a medida do sucesso ou do fracasso em relação a objetivos propostos e
resultados esperados. A coleta de dados pode ser feita com base em dados federais, estaduais e
municipais, por observação, questionários, grupos focais e entrevistas. Há indicadores quantita-
tivos e qualitativos. Exemplo: Se o objetivo é ter todas as crianças de 4 e 5 anos de um município
na Educação Infantil, um indicador quantitativo é a taxa de atendimento de crianças de 4 e 5 anos
na escola. O indicador qualitativo revela percepções e julgamentos, evidencia, descreve, explica.
Exemplo: Ambições de trabalho e renda das mães de crianças de 4 e 5 anos, por cor/raça.