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Estrutura e Funcionamento do Ensino_Carlos da Fonseca Brandão

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TODOS OS DIREITOS RESERVADOS Nenhuma parte deste livro poderá ser reproduzida sejam quais forem os meios empregados sem a permissão, por escrito, da Editora. Aos infratores apl icam-se as sanções previstas nos artigos 102, 104, 106 e 107 da Lei nº 9.610, de 19 de fevereiro de 1998.

EDITORA AVERCAMP

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Printed in 8razil. i- edição 2004; ,. reimpressão 2006;
Capa: ERJComposição Editorial

z- reimpressão
Composição:

2009

LUMMI Produção Assessoria Ltda. Revisão: Glaucia

Visual e

Produção: Laércio Bento

T. M. Thomé

Rosemeire Carbonari

ClP-Brasil Sindicato B817e

Catalogação-na-Fonte dos Editores de livros, RJ

Nacional

Brandão, Carlos da Fonseca. Estrutura e funcionamento do ensino / Carlos da Fonseca Brandão. - São Paulo: Avercamp, 2004. Inclui bibliografia ISBN 85-89311-15-5; 978-85-89311-15-1 Para as minhas amadas mulheres. Lucy e Bruna

1. Educação - Brasil. 2. Educação e Estado Brasil. I. Título.

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Médio regulares, o que dirá, então, garantir condições adequadas de Educação Especial para os educandos portadores de necessidades especiais. No que tange à Educação Especial, no conjunto da organização (estrutura e funcionamento) da Educação brasileira, essa possibilidade de subvenção técnica e financeira pelo poder público explicita uma contradição, ou seja, ao mesmo tempo em que se propõe a inclusão dos alunos portadores de necessidades especiais nas classes comuns do ensino regular, sejam elas situadas em escolas públicas ou privadas, como sendo a concepção de Educação Especial hegemõnica e oficial, também está prevista a possibilidade de transferência de recursos públicos para instituições privadas "especializadas". Assim, a proposta de inclusão dos alunos portadores de necessidades especiais será, muito provavelmente, adotada somente na rede pública de ensino, ao passo que a rede privada deixará para as instituições "especializadas" com atuação exclusiva em Educação Especial a tarefa de oferecê-Ia. Em outras palavras, qualquer pessoa que tenha um filho portador de necessidades especiais terá, em termos de Educação Especial e guardadas as respectivas especificidades, duas opções: a rede pública de ensino com a sua proposta de inclusão ou a rede privada especializada, que oferece a Educação Especial a grupos específicos.

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A Educação Superior brasileira também deve suscitar o desejo permanente de aperfeiçoamento cultural e profissional e possibilitar sua correspondente concretização, integrando os conhecimentos que vão sendo adquiridos numa estrutura intelectual sistematizadora do conhecimento de cada geração, assim como estimular o conhecimento dos problemas do mundo presente.em particular os nacionais e regionais, prestar serviços especializados à comunidade e estabelecer com ela uma relação de reciprocidade. Por último, a Educação Superior tem a finalidade de promover sua extensão, aberta à participação da população, visando à difusão das conquistas e benefícios resultantes da criação cultural e da pesquisa científica e tecnológica geradas na instituição. Essas finalidades da Educação Superior brasileira abrangem, no nosso entendimento, todos os possíveis objetivos (finalidades) que qualquer Educação Superior digna desse nome deve ter. A dificuldade reside, como em outros temas educacionais, em atingir efetivamente todos ou pelo menos a grande maioria desses objetivos (finalidades). A Educação Superior está classificada nos seguintes tipos de cursos e programas: cursos seqüenciais por campo de saber, cursos de graduação, cursos de pós-graduação e cursos de extensão. Os cursos seqüenciais por campo de saber devem ter diferentes níveis de abrangência, sendo abertos a candidatos que atendam aos requisitos estabelecidos pelas instituições de ensino. Esses cursos podem ser de dois tipos: complementação de estudos, para os alunos que já possuem um curso de graduação, ou de formação específica, que significa um tipo de curso de nível pós-médio. O primeiro tipo (complementação de estudos) concede ao aluno um certificado de conclusão; ao passo que o segundo tipo (formação específica) confere ao seu aluno um diploma de nível superior, ressaltando-se que em nenhum dos dois casos (complementação de estudos ou formação específica) esses documentos legais (certificado de conclusão ou diploma de nível superior) concedidos ao final dos respectivos cursos equivalem a um diploma de graduação. Concebidos para atender rapidamente às "exigências" do mercado de trabalho, os cursos seqüenciais por campo de saber possuem a pretensa vantagem de serem mais rápidos, podendo ter duração mínima de seis meses e máxima de dois anos. A sua grande desvantagem é que essa limitação em seu tempo de duração restringe também, e conseqüentemente, a quantidade de conteúdos a serem oferecidos aos seus alunos, por isso afirmamos acima que a rapidez de sua realização se constitui em uma pretensa vantagem.

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2.2 A Educação Superior
A Educação Superior brasileira possui diversas finalidades. A primeira é a de estimular a criação cultural e o desenvolvimento do espírito científico e do pensamento reflexivo. Também objetiva formar diplomados nas diferentes áreas de conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação no desenvolvimento da sociedade brasileira, assim como colaborar na sua formação contínua. Também é finalidade da Educação Superior incentivar o trabalho de pesquisa e investigação científica, visando ao desenvolvimento da ciência e tecnologia e da criação e difusão da cultura, desenvolvendo desse modo o entendimento do homem e do meio em que vive. Cabe à Educação Superior promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de publicações ou outras formas de comunicação.

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Outra desvantagem dos cursos seqüenciais por campo de saber é que não são cursos de graduação e, apesar de serem considerados cursos de nível superior, não dão direito ao aluno de, após a sua conclusão, considerar-se licenciado para dar aulas nos Ensinos Fundamental e Médio (no caso dos cursos seqüenciais de formação específica) ou cursar nenhum programa de pós-graduação (neste caso, tanto os cursos seqüenciais de complementação de estudos quanto os seqüenciais de formação específica). As universidades que oferecem cursos seqüenciais por campo de saber do tipo de complementação de estudos não precisam que eles sejam reconhecidos pelo Ministério da Educação, pois não emitem diploma, apenas concedem um certificado de conclusão desse curso. Por sua vez, as universidades que oferecem cursos seqüenciais por campo de saber do tipo de formação específica necessitam que eles sejam reconhecidos pelo Ministério da Educação. Esses cursos podem ter sido autorizados a funcionar, porém, se não cumprirem o projeto pedagógico inicial proposto para a obtenção da autorização de funcionamento, estarão sujeitos a não serem reconhecidos, invalidando totalmente o diploma obtido pelo aluno. O acesso aos cursos seqüenciais por campo de saber não passa, necessariamente, pelo vestibular, sendo feito na maioria dos casos por "processos seletivos", cujos critérios são definidos pelas próprias instituições de Educação Superior, podendo variar entre testes semelhantes aos aplicados no vestibular, avaliação de currículos ou até mesmo uma simples entrevista com o candidato. A vantagem de poder oferecer cursos seqüenciais por campo de saber em subáreas não cobertas pelas faculdades tradicionais (por exemplo, cursos seqüenciais de web designer ou gastronomia) é condicionada pela obrigatoriedade de a instituição de Ensino Superior promotora desse curso seqüencial oferecer os respectivos cursos de graduação regulares na mesma área dos cursos seqüenciais oferecidos (usando os exemplos acima, curso de graduação regular na área de computação ou nutrição, respectivamente). A sua curta duração, as infinitas e diferenciadas formas de acesso e a especificidade dos conteúdos a serem ministrados pelos mais diversos cursos seqüenciais por campo de saber fazem essa modalidade de Ensino Superior se constituir em um excepcional "nicho de mercado" para as instituições privadas de Ensino Superior, por um lado, por seu baixo custo, e, por outro lado, pela perspectiva real de efetivação e conclusão mais rápidas gerada no aluno, que

lhe proporcionará uma inserção mais rápida (real ou apenas imaginária) no mercado de trabalho. Os cursos de graduação devem ser abertos a candidatos que tenham concluído o Ensino Médio ou equivalente e tenham sido classificados ern processo seletivo. A novidade, em relação à anterior organização (estrutura e funcionamento) da Educação Superior brasileira, é a possibilidade de que o acesso aos cursos de graduação seja feito, também, através de processos seletivos, e não única e exclusivamente através do vestibular, ou seja, entendido como uma forma de "processo seletivo", o vestibular pode continuar sendo aplicado pelas instituições de Ensino Superior que assim desejarem, porém deixa de ser a única forma de "processo seletivo" para acesso aos cursos de graduação. Algumas instituições superiores de ensino, públicas e privadas, já optaram por formas de seleção e acesso aos Seus cursos de graduação diferentes do vestibular, como, por exemplo, exames anuais seriados. Realizados ao final de cada uma das séries do Ensino Médio e abertos a todos os alunos concluintes dessas séries, esses exames seriados geram uma classificação que será respeitada quando chegar o momento do acesso desses alunos aos cursos de graduação da instituição promotora. Os cursos de pós-graduação compreendem programas de mestrado e doutorado, cursos de especialização, aperfeiçoamento e outros, sendo abertos a candidatos diplomados em cursos de graduação e que atendam às exigências das instituições de ensino. A novidade, também em relação à anterior organização (estrutura e funcionamento) da Educação Superior, é o surgimento de um novo tipo de programa de mestrado, o "mestrado profissional", voltado, também, para atender ao mercado de trabalho, ao passo que o mestrado "tradicional" passa a receber a denominação de "mestrado acadêmico", cujo objetivo continua sendo a formação de professores para o Ensino Superior. No caso dos cursos de extensão, deve-se ressaltar que deverão sempre ser abertos a candidatos que atendam aos requisitos estabelecidos em cada caso pelas instituições de ensino, exatamente por se tratarem de cursos de extensão. A autorização e o reconhecimento dos cursos, bem como o credenciarnento de instituições de Educação Superior, terão prazos limitados, sendo renovados periodicamente após processo regular de avaliação. Após um prazo para o saneamento de deficiências eventualmente identificadas pela avaliação das instituições de Educação Superior, deve haver uma reavaliação, que poderá resul-

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tar, conforme o caso, em desativação de cursos e habilitações, em intervenção na instituição, em suspensão temporária de prerrogativas da autonomia ou em descredenciamento. No caso de instituição pública, o poder executivo responsável por sua manutenção acompanhará o processo de saneamento e fornecerá recursos adicionais, se necessário, para a superação das deficiências apontadas pelo processo de avaliação. Esse processo de avaliação é o Exame Nacional de Cursos, o popular "Provão", e o órgão competente a que nos referimos é o Conselho Nacional de Educação (CNE). Porém, após a aplicação do Provão durante sete anos consecutivos (de 1996 a 2002), até o presente momento, apesar de diversos cursos e instituições terem obtido as piores notas por vários anos consecutivamente, especialmente nos cursos oferecidos por instituições privadas de Administração e Direito, que foram dois dos três cursos avaliados desde o primeiro Provão, realizado em 1996, absolutamente nenhum curso superior foi fechado pelo CNE. Não só, mas principalmente, em função dessa situação, o Governo FHC, emjulho de 200 I, editou o Decreto nº 3.860 de 9/07/0 I (que revogou o Decreto nº 2.306 de 19/08/97), cuja principal modificação foi a transferência do poder de fechar cursos mal-avaliados pelo Provão do CNE para o Ministério da Educação (poder executivo). Mesmo assim, até o final do ano de 2003, nenhum curso foi fechado em função das notas obtidas nas sucessivas edições do Provão; pelo contrário, segundo dados do Censo do Ensino Superior (MEC/INEP), o número de cursos superiores privados saltou de 3.500 em 1995 (primeiro ano da gestão FHC) para 9.100 em 2002 (último ano dessa gestão), resultando num crescimento de 160% (média de criação de três novos cursos superiores privados por dia). Nesse mesmo período, os cursos superiores públicos passaram de 2.800 (em 1995) para 5.200 (em 2002), resultando num crescimento de 86% (média de criação de um novo curso superior público por dia). Com relação ao CNE, é preciso dizer que ele foi criado em substituição ao antigo Conselho Federal de Educação (CFE), extinto durante a gestão de Itamar Franco na Presidência da República (setembro de 1992 a dezembro de 1994) por sofrer constantes acusações públicas de que teria se transformado em um "balcão de negócios", no qual diversas instituições privadas de Ensino Superior conseguiam autorizações para a abertura de novos cursos, reconhecimento desses cursos e credenciamento de novas faculdades e universidades de maneiras, no mínimo, pouco transparentes.

A criação do CNE visava moralizar esses processos - autorizações para a abertura de novos cursos, reconhecimento desses cursos e credenciamento de novas faculdades e universidades. Porém, quando da votação na Câmara de Educação Superior (uma das duas câmaras que formam o CNE, sendo a outra a:Câmara de Educação Básica) do processo de transformação de determinada faculdade, localizada na cidade de São Paulo, em universidade, com resultado a favor dessa transformação por um voto de diferença, um dos conselheiros - o professor e filósofo José Arthur Gianotti - pediu demissão do CNE, acusando-o publicamente de, assim como o antigo CFE, ter também se transformado em um "balcão de negócios", com as mesmas características do conselho existente anteriormente. Reportagens da revista Veja, durante os anos de 200 I e 2002, sobre o mesmo assunto aumentaram a suspeição sobre os procedimentos adotados pelo "novo" CNE nos processos de autorizações, reconhecimentos, credenciamentos e transformações de faculdades isoladas em universidades. Coincidência ou não, a partir das acusações públicas do Prof. Gianotti, diminuíram significativamente as solicitações de transformação de faculdades isoladas em universidades. No caso de as instituições públicas de Educação Superior serem mal-avaliadas, a situação se repete, pois se o CNE não teve capacidade, poder ou "moral" para fechar cursos de instituições privadas de Ensino Superior constante e seguidamente mal-avaliadas no Provão, de forma alguma teria capacidade, poder ou "moral" para propor o fechamento de cursos de instituições públicas de Ensino Superior, os quais são, em sua maioria, de qualidade superior à dos cursos oferecidos pela maioria das instituições privadas de Ensino Superior existentes no Brasil. A Educação Superior brasileira pode ser ministrada em instituições de Ensino Superior, tanto públicas quanto privadas, com variados graus de abrangência ou especialização, impedindo que ocorra o monopólio do oferecimento de Educação Superior tanto pelas instituições públicas quanto pelas instituições privadas, garantindo, assim, a coexistência de ambas. O argumento de que o oferecimento de Educação Superior é uma função (papel) exclusiva e fundamental do poder público, como um serviço essencial e gratuito a ser prestado pelo poder público à população, coexiste na organização (estrutura e funcionamento) da Educação brasileira com o argumento de que o oferecimento de Educação Superior se constitui em apenas mais um serviço, o qual seria regulado e comercializado no "mercado", já que o poder público

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teria outras prioridades educacionais, como o oferecimento de Ensinos Fundamental e Médio. Assim como nos Ensinos Fundamental e Médio, na Educação Superior o ano letivo regular, independentemente do ano civil, deverá ter no mínimo 200 dias de trabalho acadêmico efetivo, excluído o tempo reservado aos exames finais, quando houver. Assim como ocorreu com os Ensinos Fundamental e Médio, a duração do ano letivo do Ensino Superior também foi estendida para 200 dias letivos, porém as conseqüências organizacionais dessa mudança são muito significativas. Na organização da Educação Superior, o mais importante não é o número de dias letivos pensados isoladamente, mas sim a relação entre horas/aula e créditos. Na Educação Superior, um crédito equivalia e continua equivalendo a 15 horas/aula, portanto, se determinada disciplina concedia, após a sua conclusão com êxito, quatro créditos ao aluno, isso significava que essa disciplina possuía uma carga horária de 60 horas/aula. Ao se aumentar o número de dias leti vos de 180 para 200, porém não se alterando a relação I crédito = 15 horas/ aula, a organização da Educação Superior aumentou o número de dias que o aluno permanece em aula, diminuindo, conseqüentemente, o número de dias de recesso escolar nos meses de julho, dezembro, janeiro e fevereiro. Dessa maneira, aumentou-se o número de dias letivos sem que fosse possível aumentar o mais importante, ou seja, a quantidade de conteúdos de nível superior a serem oferecidos aos alunos. A questão da exclusão, na contagem desses 200 dias letivos, dos dias dedicados aos exames finais é idêntica à situação dos Ensinos Fundamental e Médio, ou seja, as instituições de Ensino Superior públicas e privadas passaram a não mais realizar os chamados "exames finais", e quando o fazem não os denominam de "exames finais", eximindo-se de aumentar ainda mais a duração do seu ano letivo. As instituições de Ensino Superior, por sua vez, devem informar a todos os interessados, antes de cada período letivo, os programas dos cursos e demais componentes curriculares, sua duração, os requisitos, a qualificação do corpo docente, os recursos disponíveis e os critérios de avaliação a serem aplicados, obrigando-se a cumprir as respectivas condições. Essas determinações são louváveis, porém de difícil aplicação prática no cotidiano da Educação Superior, porque se a instituição de Educação Superior, após ministrar determinado curso superior, não cumprir aquilo que informou antecipadamente, sendo portanto de qualidade duvidosa, o que acontecerá?

Nesse caso, somente três respostas são possíveis: ou o curso será fechado ou será devolvido ao aluno o valor resultante da soma das mensalidades pagas (no caso de cursos oferecidos por instituições privadas de ensino) ou, como terceira opção, o aluno, mesmo sem ter recebido em termos pedagógiços aquilo que foi antecipadamente informado pela instituição, receberá o diplomá do curso correspondente.

o primeiro caso - fechamento de curso - é pouco provável, porque, como vimos, o órgão competente para tal, na prática, mesmo após seguidas avaliações, não fecha nenhum curso. As outras duas situações são excludentes entre si, ou seja, no caso de cursos oferecidos por instituições privadas de ensino, ou o aluno opta por receber de volta o que pagou pelo curso e não recebe seu diploma de conclusão ou abre mão desse valor financeiro (e do valor moral de ter exigido o cumprimento das condições pedagógicas prometidas, quando de seu acesso, pela respectiva instituição de ensino) e adquire o diploma do curso superior por ele concluído. Qual a opção que a maioria dos alunos, nessas circunstâncias, escolherá? Ter o dinheiro de volta ou adquirir um diploma de curso superior?
Os alunos que tenham extraordinário aproveitamento nos estudos, demonstrado por meio de provas e outros instrumentos de avaliação específicos aplicados por banca examinadora especial, podem ter a duração dos seus cursos abreviada de acordo com as normas dos sistemas de ensino, de forma semelhante ao que também está previsto para os Ensinos Fundamental e Médio. Essa nova possibilidade colocada à disposição dos alunos do Ensino Superior, como toda novidade, ainda causa certo estranhamento, especialmente aos professores, ou por algum tipo de preconceito que impede imaginar, atualmente, alunos que se enquadrem nessas condições ou, principalmente, por uma questão de "caldo cultural", no sentido de que ainda não estamos acostumados "culturalmente" a esse tipo de procedimento pedagógico. Só a normatização e a aplicação correta e criteriosa dessa nova possibilidade pedagógica é que possibilitarão, num futuro próximo, olhar para essa possibilidade não como uma exceção, mas como mais um procedimento pedagógico corriqueiro. Com exceção dos programas de Educação a Distância, a freqüência de alunos e professores é obrigatória nos cursos e programas de Educação Superior. As instituições de Educação Superior devem oferecer no período noturno cursos de graduação nos mesmos padrões de qualidade mantidos no período diurno, sendo obrigatória a oferta noturna nas instituições públicas, garantida a

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necessária previsão orçamentária para, dentre outras coisas, a manutenção desses padrões de qualidade do Ensino Superior. A questão da qualidade dos cursos superiores de graduação oferecidos no período noturno possui um enfoque diferente da questão da qualidade dos cursos noturnos nos níveis Fundamental e Médio. No caso da Educação Superior, a legislação educacional exige idênticos padrões de qualidade para os cursos de graduação, independentemente do período em que são oferecidos (diurno ou noturno). Assim como no caso da Educação Profissional, os diplomas de cursos superiores reconhecidos, quando registrados, têm validade nacional, como prova formal da formação recebida por seu titular. Quando expedidos pelas universidades, os diplomas são por elas próprias registrados, e aqueles conferidos por instituições não-universitárias devem ser registrados em universidades indicadas pelo CNE. No caso dos diplomas de graduação expedidos por universidades estrangeiras, eles devem ser revalidados por universidades públicas que tenham curso do mesmo nível e área ou equivalente, respeitando-se sempre os acordos internacionais de reciprocidade ou equiparação. No caso dos diplomas de pós-graduação stricto sensu (mestrado e doutorado) expedidos por universidades estrangeiras, eles só podem ser reconhecidos por universidades que possuam cursos de pós-graduação reconhecidos e avaliados na mesma área de conhecimento e em nível equivalente ou superior. As instituições de Educação Superior devem aceitar a transferência de alunos regulares para cursos afins, na hipótese de existência de vagas e mediante processo seletivo. No caso das chamadas transferências ex-officio, elas se dão na forma da lei específica". Não existem regras mínimas desse "processo seletivo" para a normatização das transferências, especialmente quando se trata de transferências de alunos para instituições públicas de Ensino Superior, não só para conferir a esses "processos seletivos" maior padronização, visto que

eles se aplicam a todas as instituições de Ensino Superior do Brasil, públicas e privadas, mas também para torná-I os mais "públicos", no sentido de publicizálos, ou seja, permitir que maior número de alunos interessados possam ter acesso às informações e critérios desses "processos seletivos" e, assim, participar deles em igualdade de condições. As instituições de Educação Superior, quando da ocorrência de vagas, devem abrir matrícula nas disciplinas de seus cursos a alunos não-regulares, desde que eles demonstrem capacidade de cursá-Ias com proveito, mediante processo seleti vo prévio. Essa possibilidade deve ser precedida pelo preenchimento de vagas por meio de processos de transferência de alunos entre instituições de Educação Superior. Após esgotar essa possibilidade de transferências, abrese a possibilidade de matrículas "avulsas", ou seja, matrículas para disciplinas a serem cursadas separadamente. Quanto aos processos seletivos, reafirmamos que eles devem ser o mais "público" possível, para que sempre um maior número de pessoas interessadas possam participar em igualdade de condições de acesso. As instituições de Educação Superior credenciadas como universidades, ao deliberar sobre critérios e normas de seleção e admissão de estudantes, devem levar em conta os efeitos desses critérios sobre a orientação do Ensino Médio, articulando-se com os órgãos norrnativos dos respectivos sistemas de ensino. Esse procedimento é de fundamental importância para a democratização do acesso dos estudantes egressos do Ensino Médio à Educação Superior. Em outras palavras, é necessário que o conteúdo aprendido no Ensino Médio seja o mesmo conteúdo cobrado nos processos seletivos de acesso ao Ensino Superior. As universidades públicas, especialmente, têm a obrigação de, ao deliberar sobre critérios e normas de seleção e admissão de estudantes, levar em consideração os efeitos desses critérios sobre a orientação do Ensino Médio público, através de articulações efetivas com os órgãos normativos dos respectivos sistemas de ensino. Dessa maneira, cada vez mais, o aluno egresso do Ensino Médio público terá melhores condições de ingressar numa universidade pública, democratizando-se assim o acesso à Educação Superior pública brasileira. As universidades são instituições pluridisciplinares de formação dos quadros profissionais de nível superior, de pesquisa, de extensão e de domínio e cultivo do saber humano, que se caracterizam por possuírem produção intelectual institucionalizada, a qual se materializa através do estudo sistemático dos temas e problemas mais relevantes, tanto do ponto de vista científico e cultural quanto regional e nacional. Para ser considerada como universidade, também devem

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Trata-se da Lei nO9.536 de t 1 de dezembro de 1997, que determina que essas transferências (ex-otüao; serão efetivadas "entre instituições vinculadas a qualquer sistema de ensino, em qualquer época do ano e independente da existência de vaga, quando se tratar de servidor público federal civil ou militar estudante, ou seu dependente estudante, se requerida em razão de comprovada remoção ou transferência de ofício, que acarrete mudança de domicílio para o município onde se situe a instituição recebedora, ou localidade mais próxima desta." Essa regra, segundo o Parágrafo único do artigo 10 da Lei nO9.536/97, não se aplica "quando o interessado na transferência se deslocar para assumir cargo efetivo em razão de concurso público, cargo comissionado ou função de confiança".

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possuir pelo menos um terço do corpo docente com titulação acadêmica de mestrado ou doutorado e um terço do corpo docente em regime de tempo integral. Quando do início da elaboração de um novo arcabouço legal para a Educação brasileira, ou seja, nos primeiros anos após a promulgação da Constituição Federal de 1988, imaginava-se que, para serem consideradas como universidades, as instituições de Ensino Superior, além de terem produção intelectual institucionalizada mediante o estudo sistemático dos temas e problemas mais relevantes do ponto de vista científico e cultural, regional e nacional e assim se caracterizarem como instituições pluridisciplinares de formação dos quadros profissionais de nível superior, de pesquisa, de extensão e de domínio e cultivo do saber humano, deveriam possuir em seus quadros pelo menos metade (50%) do corpo docente com titulação acadêmica de mestrado ou doutorado e, também, pelo menos metade (50%) do seu corpo docente em regime de tempo integral. A redução desses percentuais de titulação mínima e de contratação de docentes em tempo integral, constante na legislação educacional atual, para que as instituições de Educação Superior possam ser consideradas (transformadas em) universidades, só facilita a organização e administração, especialmente financeira, das instituições privadas de Educação Superior, na medida em que permite a essas instituições a constituição de um corpo docente menos qualificado (titulação mínima) e menos disponível para a realização de pesquisas, trabalhos de extensão e atendimento aos alunos (como complemento da docência), através da celebração de um contrato de trabalho por hora/aula, em vez de um contrato de trabalho de regime de tempo integral. Como já dissemos, a legislação educacional vigente foi elaborada pelo Ministério da Educação do Governo FHC, seguindo estritamente as diretrizes para a Educação Superior do Banco Mundial. Essa instituição multilateral entende que a Educação Superior não se constitui, necessariamente, em um serviço público (um dever do poder público), mas sim em um serviço que pode (e deve) ser oferecido e regulado pelo "mercado" (iniciativa privada). Assim, exigir percentuais mais elevados de titulação docente e de docentes contratados em regime de tempo integral, o que certamente elevaria a qualidade da Educação oferecida pelas universidades privadas, significaria um aumento dos custos operacionais e, portanto, uma redução de lucros. Por outro lado, quando da aprovação do pedido de transformação em universidade de determinada faculdade, situada no município de São Paulo, na Câmara de Educação Superior, o conselheiro José Arthur Gianotti tornou público seu voto, contrário à essa transformação, argumentando que tal faculdade

não possuía, até aquele momento, a chamada "produção intelectual institucionalizada", ou seja, um órgão federal (CNE) não estava cumprindo uma legislação federal. Se o CNE, que em tese deveria zelar pelo cumprimento da legislação educacional, não o estava fazendo, Gianotti entendeu que esse órgão não estava cumprindo com suas obrigações legais, dentre as quais estava, no seu entendimento, a função de moralizar a normatização do Ensino Superior brasileiro, explicitada dentre outras coisas pela função de autorizar a abertura de novos cursos, reconhecer esses cursos, credenciar novas faculdades e analisar, corretamente, as solicitações de transformação de instituições de Educação Superior em universidades, demitindo-se imediatamente do CNE. Dentro da organização da Educação Superior brasileira é possível a criação de universidades especializadas por campo de saber. A idéia, grosso modo, de universidades especializadas por campo de saber é a de universidades diferenciadas em que, em vez de o aluno cursar determinado curso de graduação (história, psicologia, biologia, matemática etc.), ele monta sua própria grade curricular, escolhendo as disciplinas que quiser cursar, todas dentro de uma das grandes áreas do conhecimento humano (ciências exatas, humanas, biológicas, tecnológicas etc.). Ao final do cumprimento de determinado número de créditos em disciplinas, essa universidade estaria formando um profissional de ciências humanas, ciências exatas, ciências biológicas, ciências tecnológicas etc. Porém, só é possível a criação de universidades especializadas por campo de saber desde que a instituição de Educação Superior comprove a existência de atividades de ensino e pesquisa, tanto em áreas básicas como em áreas aplicadas. No Brasil, a proposta pedagógica que mais se aproxima dessa idéia é a da Universidade do Norte Flurninense, localizada na cidade de Campos (RJ), porém, por seu ineditismo e brevidade, consideramos ainda não ser possível analisar seus resultados isenta e corretamente. Segundo o artigo 207 da Constituição Federal, as universidades, públicas e privadas, gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, obedecendo ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão. No exercício dessa autonomia, são asseguradas às universidades, sem prejuízo de outras, as atribuições de criar, organizar e extinguir em sua sede cursos e programas de Educação Superior, obedecendo às normas gerais da União e, quando for o caso, do respectivo sistema de ensino. Podem também fixar os currículos de seus cursos e programas, observadas as diretrizes gerais pertinentes, assim como estabelecer planos, programas e pro-

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jetos de pesquisa científica, produção artística e atividades de extensão, além de fixar o número de vagas de acordo com a sua capacidade institucional e as exigências do seu meio. As universidades também podem elaborar e reformar os seus estatutos e regimentos em consonância com as normas gerais atinentes, conferir graus, diplomas e outros títulos, firmar contratos, acordos e convênios, aprovar e executar planos, programas e projetos de investimentos referentes a obras, serviços e aquisições em geral, bem como administrar rendimentos conforme dispositivos institucionais. Devem também administrar os rendimentos e deles dispor na forma prevista no ato de constituição, nas leis e nos respectivos estatutos, assim como receber subvenções, doações, heranças, legados e cooperação financeira resultante de convênios com entidades públicas e privadas. Para garantir a autonomia didático-científica das universidades, cabe aos seus colegiados de ensino e pesquisa decidir, dentro dos recursos orçamentários disponíveis, sobre a criação, expansão, modificação e extinção de cursos, ampliação e diminuição de vagas, elaboração da programação dos cursos, das pesquisas e das atividades de extensão, contratação e dispensa de professores e planos de carreira docente. As atribuições de autonomia universitária podem ser estendidas a instituições de Educação Superior, públicas e privadas, que comprovem alta qualificação para o ensino ou para a pesquisa, com base em avaliação realizada pelo poder público.

outras providências de ordem orçamentária, financeira e patrimonial necessárias ao seu bom desempenho. Todas essas atribuições delineiam um razoável alcance para o conceito de autonomia da universidade pública brasileira. Na verdade, há um problema não resolvido, nem pela Constituição Federal (em seu artigo 207) nem pela legislação educacional infra-constitucional, que, no nosso entendimento, antecede à definição do alcance da autonomia universitária e é condição sine qua non para que ocorra, de fato, essa autonomia. Trata-se da questão da origem do financiamento da universidade pública. No Estado de São Paulo, as três universidades estaduais paulistas (USP, Unicamp e Unesp) são financiadas com o repasse de 9,57% da quota do ICMS recolhido no Estado. Esse mecanismo quase automático (quase automático porque esse percentual ainda não está inserido definitivamente na Constituição do Estado de São Paulo, tendo de ser todo ano incluído e aprovado no conjunto da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO) permite que as três universidades estaduais paulistas tenham, na prática, um grau de autonomia infinitamente maior do que as universidades federais brasileiras, por exemplo. No caso das universidades federais brasileiras, durante. os oito anos do Governo FHC - e também durante todo o primeiro ano do Governo Lula - as propostas de regulamentação da autonomia universitária, especificamente das formas e fontes de financiamento das universidades federais, elaboradas pelo Ministério da Educação, ou não agradavam às universidades ou não agradavam à equipe econômica do governo. Como até o presente momento não houve resolução para esse conflito, podemos afirmar que essa questão não se constituiu em prioridade no Governo FHC - assim como ainda não se constituiu em prioridade para o Governo Lula -, fazendo com que as universidades federais tenham chegado a uma situação de penúria financeira jamais vista em toda a história brasileira !O. Cabe à União assegurar, anualmente, em seu Orçamento Geral recursos suficientes para a manutenção e o desenvolvimento das instituições de Educação Superior por ela mantidas. Apesar de fazer constar recursos, anualmente, em seu Orçamento Geral, a União não tem cumprido com esse papel que lhe

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As universidades mantidas pelo poder público gozam, na forma da lei, de estatuto jurídico especial para atender às peculiaridades de sua estrutura, organização e financiamento pelo poder público, assim como dos seus planos de carreira e do regime jurídico do seu pessoal. No exercício da sua autonomia, as universidades públicas, além das. atribuições citadas nos parágrafos anteriores, podem propor o seu quadro de pessoal docente, técnico e administrativo, assim como um plano de cargos e salários, atendidas as normas gerais pertinentes e os recursos disponíveis. Também devem elaborar o regulamento de seu pessoal em conformidade com as normas gerais concernentes, aprovar e executar planos, programas e projetos de investimentos referentes a obras, serviços e aquisições em geral, de acordo com os recursos alocados pelo respectivo poder mantenedor. Cabe também às universidades públicas elaborar seus orçamentos anuais e plurianuais, adotar regime financeiro e contábil que atenda às suas peculiaridades de organização e funcionamento, realizar operações de crédito QU de financiamento com a aprovação do poder competente para a aquisição de bens imóveis, instalações e equipamentos, efetuar transferências, quitações e tomar

10 Apenas como exemplo, a maior universidade federal brasileira - a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) - teve, nos primeiros dias do mês de agosto de 2002, o fornecimento de energia elétrica cortado por falta de pagamento das suas contas, devido à ausência de recursos financeiros suficien1es repassados pelo Ministério da Educação.

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cabe, visto que os recursos assegurados em seu Orçamento Geral estão muito longe de ser suficientes para a manutenção e o desenvolvimento das instituições de Educação Superior rnantidas pela própria União. Como já afirmamos, as universidades federais mantidas pela União chegaram a uma situação de penúria orçamentária e financeira que não encontra paralelo em nenhum outro momento da história brasileira, nem mesmo nos momentos de ditadura política, quando as universidades muitas vezes eram vistas como focos de resistência a esses regimes de força 11. As instituições públicas de Educação Superior obedecem ao princípio da gestão democrática na medida em que asseguram a existência de órgãos colegiados deliberativos, dos quais devem participar os segmentos da comunidade institucional, local e regional. Em qualquer caso, os docentes devem ocupar, no mínimo, 70% dos assentos em cada órgão colegiado e comissão, inclusive nas comissões que tratarem da elaboração e de modificações estatutárias e regimentais, bem como da escolha de dirigentes. Essas determinações são contraditórias entre si, visto que, no caso das instituições de Educação Superior, o princípio da gestão democrática é um princípio não só não-paritário, mas, principalmente, exageradamente desproporcional. Uma coisa é concordar ou discordar do princípio da paridade de representação dos três segmentos (docentes, funcionários e alunos) nos órgãos deliberativos das instituições públicas de Educação Superior; outra coisa, bem diferente, é retirar, na prática, qualquer poder de decisão política dos funcionários e alunos dessas instituições e ainda por cima chamar isso de "princípio da gestão democrática". Como estimular a participação das comunidades institucional, local e regional nas decisões das instituições públicas de Educação Superior com tamanha desproporção de poder de decisão? Mais do que uma contradição, trata-se de uma estranha ou, no mínimo, diferente concepção de gestão democrática das instituições públicas de Educação Superior, que, no nosso entendimento, muito pouco tem de "democrática". Para encerrar a análise da estrutura e do funcionamento da Educação Superior no Brasil, temos que, nas instituições públicas de Educação Superior, o professor é obrigado a dar no mínimo 8 horas semanais de aula. Essa determi-

nação expressa outra contradição na organização da Educação Superior brasileira, pois, ao analisarmos o conjunto das determinações que regem o nível da Educação Superior e ao encontrarmos determinações referentes, por exemplo, à questão da autonomia universitária, não encontramos, como já mostramos, a explicitação das formas de financiamento das instituições públicas de Educação Superior - questão crucial para o seu pleno e adequado funcionamento. Por outro lado, encontramos a determinação de outra questão importante, ou seja, o número mínimo de aulas que cada professor das instituições públicas de Educação Superior deverá ministrar, no caso 8 horas semanais de aula. No nosso entendimento, a questão do número mínimo exato de horas que cada docente deve ministrar é muito menos importante do que o cumprimento, por parte da União, da determinação de assegurar recursos suficientes para a manutenção e o desenvolvimento das instituições de Educação Superior por ela mantidas. Em outras palavras, para cobrar deveres, no caso dos professores das instituições públicas de Educação Superior, as determinações legais são detalhistas e específicas. Quando a questão a ser normatizada envolve a responsabilidade direta do poder público, no caso o financiamento da manutenção e desenvolvimento das instituições de Educação Superior mantidas pela União, em vez de serem detalhistas e específicas, as determinações legais fazem uso de expressões genéricas, como assegurar "recursos suficientes", sem especificar, por exemplo, as fontes de financiamento nem os percentuais mínimos a serem aplicados no Ensino Superior público brasileiro. Não discordamos da existência de um número mínimo de aulas que cada professor deve ministrar nas instituições públicas de Educação Superior. O número mínimo proposto (8 horas semanais de aula) é razoável, se lembrarmos que nessas instituições a grande maioria dos docentes são contratados em regime de tempo integral (40 horas semanais) para exercerem atividades de docência, pesquisa e extensão; portanto, 8 horas semanais de aula correspondem a 20% do total de horas do contrato de trabalho desses docentes. O que questionamos é a utilização de dois pesos e duas medidas de acordo com os interesses e concepções de quem elaborou o projeto legal de organização e normatização da Educação Superior brasileira. Utiliza-se uma medida para cobrar os deveres dos docentes e outra medida para esquivar-se dos deveres do poder público. Os discentes da Educação Superior, por sua vez, podem ser aproveitados em tarefas de ensino e pesquisa pelas respectivas instituições, exercendo funções de monitoria, de acordo com seu rendimento e seu plano de estudos. Isso proíbe que os alunos da Educação Superior atuem ou como mão-de-obra gra-

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da situação da UFRJ, que chegou a não ter dinheiro sequer para pagar despesas correntes e essenciais de manutenção, como as contas de c0t!sumo de energia elétrica e contas de telefone, não se constituiu em exceção, mas sim em regra entre as instituições de Educação Superior mantidas pela União ·durante os oito anos de mandato do Govemo FHC.

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tuita (e muitas vezes braçal, em projetos de pesquisas de docentes) ou em substituição eventual dos docentes, em atividades de ensino, especialmente aulas. Por fim, as instituições de Educação Superior constituídas como universidades devem se integrar, também, como instituições de pesquisa ao Sistema Nacional de Ciência e Tecnologia.

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algum tipo de Educação escolar ou, em outras palavras, se essa Educação escolar oferecida, seguindo rigorosamente todas essas disposições, ajuda efetivamente a preservar as diversas culturas indígenas ou se é apenas mais uma forma (ou estratégia) de impor a cultura do homem branco a esses povos indígenas.

2.4 A Educação a Distância 2.3 A Educação Indígena
de ensino da União, com a colaboração das agências federais de fomento à cultura e de assistência aos índios, deve desenvolver programas integrados de ensino e pesquisa para a oferta de Educação escolar bilíngüe e intercultural aos povos indígenas. Os objetivos da Educação escolar bilíngüe e intercultural aos povos indígenas são: proporcionar aos índios, comunidades e povos a recuperação de suas memórias históricas, a reafirmação de suas identidades étnicas, a valorização de suas línguas e ciências e proporcionar o acesso às informações, conhecimentos técnicos e científicos da sociedade nacional e das demais sociedades indígenas e não-indígenas. A União, através do seu sistema de ensino, também deve apoiar técnica e financeiramente os outros sistemas de ensino no provimento da Educação intercultural às comunidades indígenas, desenvolvendo programas integrados de ensino e pesquisa. Esses programas serão planejados com a audiência das comunidades indígenas, estarão incluídos nos Planos Nacionais de Educação e terão, dentre outros, os seguintes objetivos: fortalecer as práticas socioculturais e a língua materna de cada comunidade indígena, manter programas de formação de pessoal especializado destinado à Educação escolar nas comunidades indígenas, desenvolver currículos e programas específicos, incluindo neles os conteúdos culturais correspondentes às respectivas comunidades, e elaborar e publicar, sistematicamente, material didático específico e diferenciado. Vistas em seu conjunto, as diretrizes para a organização da Educação Indígena, dentro da organização da Educação brasileira, são claras e abrangentes. Se forem rigorosamente aplicadas, essas determinações (diretrizes) em muito contribuirão para a preservação da cultura dos diversos povos indígenas, através da oferta de uma Educação escolar diferenciada e específica, dirigida aos índios, às suas comunidades e, de maneira geral, a todos os povos indígenas. A questão que fica sem resposta é a de saber se os povos indígenas necessitam de

o sistema

A Educação a Distância deve receber todo o incentivo do poder público para o desenvolvimento e a veiculação de programas de ensino a distância, em todos os níveis e modalidades de ensino, e de Educação continuada. A Educação a Distância, organizada com abertura e regime especiais, deve ser oferecida por instituições especificamente credenciadas pela União. Esta, por sua vez, regulamenta os requisitos para a realização de exames e o registro de diplomas relativos a cursos de Educação a Distância. As normas para a produção, o controle e a avaliação de programas de Educação a Distância e a autorização para sua implementação cabem aos respectivos sistemas de ensino, podendo haver cooperação e integração entre os diferentes sistemas. Por fim, a Educação a Distância goza de tratamento diferenciado, que inclui a redução dos custos de transmissão de programas de Educação a Distância em canais comerciais de radiodifusão sonora e canais de som e imagem. Inclui também a concessão de canais com finalidades exclusivamente educativas e reserva de tempo mínimo, sem ônus para o poder público, pelos concessionários de canais comerciais. Apesar de todos esses incentivos, é necessário ressaltar que, no caso do Ensino Fundamental, a Educação a Distância só pode ser utilizada como complementação da aprendizagem ou em situações emergenciais, visto que o Ensino Fundamental deve ser, necessariamente, presencia!. No caso do sistema federal de ensino, a Educação a Distância não pode ultrapassar nunca o percentuai de 20% do total dos conteúdos ministrados em aulas presenciais. Ainda nos resta falar por legislação específica, Devemos apenas ressaltar estudos, de acordo com as sobre o ensino militar, porém, como ele é regulado consideramos que não cabe um tópico específico. que no ensino militar é admitida a equivalência de normas fixadas pelos sistemas de ensino.

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