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O ABC
do Direito Comunitário
Comissão Europeia
A presente publicação, que faz parte da colecção «Documentação Europeia», é editada em todas as lín-
guas da União Europeia: alemão, dinamarquês, espanhol, finlandês, francês, grego, inglês, italiano, neer-
landês, português e sueco.
NA MESMA COLECÇÃO
A Europa de A a Z (1997)
A Europa em 10 lições (1998)
A Comissão Europeia (1999)
Encontram-se disponíveis numerosas outras informações sobre a União Europeia na rede Internet, via ser-
vidor Europa (http://europa.eu.int)
Comissão Europeia
Direcção-Geral «Educação e Cultura»
Unidade «Publicações» — Rue de la Loi 200, B-1049 Bruxelles
ISBN 92-828-7807-4
Printed in Belgium
CONCLUSÃO 103
JURISPRUDÊNCIA 105
3
INTRODUÇÃO: DE PARIS A
MAASTRICHT E AMESTERDÃO VIA ROMA
6
Deste grupo faz parte o Conselho da OSCE está vinculada aos princípios consa-
Europa, organização política fundada em grados na Acta Final de Helsínquia (1975)
5 de Maio de 1949. Os Estatutos do e na Carta de Paris de 1990, dos quais
Conselho da Europa não fazem qualquer fazem parte, designadamente, a promoção
referência à criação de uma federação ou de medidas de confiança entre os países
de uma união, nem prevêem qualquer europeus e a criação de uma «rede de
transferência ou exercício em comum de segurança» para a resolução pacífica dos
partes da soberania nacional. Todas as conflitos. A história recente mostrou que
decisões sobre questões importantes são era precisamente neste domínio que a
tomadas por unanimidade. Qualquer país Europa tinha ainda um longo caminho a
pode assim opor um veto à adopção de percorrer.
uma decisão, regra esta que vigora
também no Conselho de Segurança das • Terceiro grupo: a União Europeia
Nações Unidas (ONU). O Conselho da
Europa foi pois concebido como um orga- O terceiro grupo de organizações euro-
nismo de cooperação internacional. A ele peias é composto pela União Europeia, ela
se deve a conclusão de inúmeras con- própria assente na Comunidade Europeia
venções em domínios como a economia, a do Carvão e do Aço, na Comunidade
cultura, a política social e o direito. O Europeia da Energia Atómica e na
exemplo mais importante e mais conhe- Comunidade Europeia.
cido é o da Convenção Europeia de
Salvaguarda dos Direitos do Homem e das A UE distingue-se das tradicionais asso-
Liberdades Fundamentais, assinada em 4 ciações entre Estados por um aspecto fun-
de Novembro de 1950, a qual permitiu damental: reúne países que renunciaram a
instaurar nos Estados signatários não uma parte da respectiva soberania em
apenas um nível mínimo importante de favor da CE, tendo conferido a esta última
protecção dos direitos humanos, mas poderes próprios e independentes dos
também um sistema de garantias jurídicas Estados-Membros. O exercício destes
que habilitam os órgãos instituídos pela poderes confere à CE competências para
convenção, a saber, a Comissão Europeia promulgar actos europeus de efeito equi-
dos Direitos do Homem e o Tribunal valente aos actos nacionais.
Europeu dos Direitos do Homem, a conde-
nar, no âmbito das suas disposições, quais- A primeira pedra da construção de uma
quer atentados aos direitos humanos nos Comunidade Europeia foi lançada pelo
países signatários. então ministro dos Negócios Estrangeiros
francês, Robert Schuman, com a sua
Deste grupo, faz parte ainda a Declaração de 9 de Maio de 1950, em que
Organização para a Segurança e a apresentou um projecto elaborado conjun-
Cooperação na Europa (OSCE), instituída tamente com Jean Monnet para a unifi-
em 1994 e saída da Conferência para a cação da indústria europeia do carvão e
Segurança e a Cooperação na Europa. A do aço. Tratou-se de uma iniciativa histó- 7
rica a favor de uma «Europa organizada e de uma ordem constitucional europeia,
viva», que é «indispensável à civilização» precursora de uma Constituição da CE. A
e sem a qual a «paz no mundo não seria União Europeia conhecera já um impor-
salvaguardada». Este projecto tornou-se tante momento da sua história consubstan-
uma realidade com a conclusão do ciado no Tratado de Amesterdão, assinado
Tratado que institui a Comunidade em 2 de Outubro de 1997, em Amesterdão,
Europeia do Carvão e do Aço (CECA), que e que entrou em vigor em 1 de Maio de
foi assinado a 18 de Abril de 1951, em 1999, uma vez concluídos os processos de
Paris (Tratado de Paris), e entrou em vigor ratificação nos Estados-Membros. Importa
no dia 23 de Julho de 1952. No seu segui- salientar aqui a introdução no Tratado da
mento, foram alguns anos mais tarde insti- UE de uma cláusula de flexibilidade que
tuídas pelos Tratados de Roma, de 25 de permite uma colaboração mais estreita
Março de 1957, a Comunidade Econó- entre os Estados-Membros, sob determina-
mica Europeia (CEE) e a Comunidade das condições, através das instituições,
Europeia da Energia Atómica (CEEA- dos procedimentos e dos mecanismos pre-
-Euratom), que iniciaram as respectivas vistos pelos tratados comunitários. Estava
actividades com a entrada em vigor dos assim aberta a via, não obstante os limites
tratados, em 1 de Janeiro de 1958. impostos por certas exigências, para uma
Europa a várias velocidades. A União
A criação da União Europeia (UE) pelo Europeia, que o Tratado de Amesterdão
Tratado de Maastricht constituiu um novo criou não substitui as Comunidades
marco no processo da união política euro- Europeias, contrariamente ao que afirmam
peia. Este tratado, assinado em 7 de por vezes os meios de comunicação, mas
Fevereiro de 1992, em Maastricht, mas associa-as às novas «políticas e formas de
que teve de vencer inúmeros obstáculos cooperação» (artigo 47.° do Tratado UE).
quando se passou à fase da ratificação Daqui resulta uma estrutura, a União
(foram precisos dois referendos na Europeia, assente em três pilares: as
Dinamarca e na Alemanha foi interposto Comunidades Europeias, a Política Externa
um recurso no Tribunal Constitucional e de Segurança Comum e a cooperação
contra a aprovação parlamentar do judiciária e policial. Estes três pilares serão
Tratado), até à sua entrada em vigor em 1 extensamente apresentados no capítulo
de Novembro de 1993, definiu-se a si dedicado à Constituição da UE.
próprio como «uma nova etapa no pro-
cesso de criação de uma união cada vez São Estados-Membros da UE, em primeiro
mais estreita entre os povos da Europa». lugar, os seis países fundadores da CE, a
Comporta, além de uma série de alte- saber, a Bélgica, Alemanha (com a reunifi-
rações aos Tratados C(E)E e CEEA, o acto cação dos dois Estados alemães, em 3 de
constitutivo da União Europeia, sem no Outubro de 1990, passou a integrar o terri-
entanto nele colocar a última pedra. Trata- tório da ex-RDA), França, Itália,
-se, à semelhança do desenvolvimento da Luxemburgo e Países Baixos. Em 1 de
8 CE, de um primeiro passo na perspectiva Janeiro de 1973, o Reino Unido, a
Dinamarca (com excepção da Gronelândia, excepção da Suíça). Este processo com-
que, em Fevereiro de 1982, se pronunciou porta três etapas:
por escassa maioria contra a adesão da ilha
à CE) e a Irlanda ingressaram na Comuni- • a Conferência Europeia, que reuniu pela
dade. A prevista adesão da Noruega acabou primeira vez em 12 de Março de 1998,
por não se concretizar devido aos resultados em Londres, e constitui um espaço de
do referendo de Outubro de 1972 (53,5% encontro multilateral para os 10 países
de votos contra). Em 1976 e 1977, a Grécia, da Europa Central e Oriental (PECO),
Portugal e Espanha apresentaram as respec- Chipre e, mais recentemente, Malta.
tivas candidaturas. O «alargamento a Sul» Pretende ser um fórum de consulta polí-
de CE realizou-se em 1 de Janeiro de 1986 tica sobre questões relacionadas com
com a adesão de Portugal e da Espanha, a Política Externa e de Segurança Comum
Grécia era já membro desde 1 de Janeiro de (PESC), Justiça e Assuntos Internos e
1981. A este alargamento, seguiu-se, em 1 cooperação regional.
de Janeiro de 1995, a adesão da Áustria, da
Finlândia e da Suécia à União Europeia, • O processo de adesão envolve os dez
entretanto instituída em 1 de Novembro de países PECO, Chipre e Malta, os quais
1993, com a entrada em vigor do Tratado de devem satisfazer idênticos critérios de
Maastricht. A Noruega mais uma vez adesão à UE e participar no processo de
recusou-se a entrar — à semelhança do que adesão em condições iguais. Mercê de
acontecera 22 anos antes, a população pro- uma «estratégia de pré-adesão» especial,
nunciou-se por uma escassa maioria de todos os candidatos devem estar aptos a
52,4% de votos contra a adesão à UE. integrar tanto quanto possível o acervo
Desde 1 de Janeiro de 1995, a UE conta comunitário, antes mesmo da sua
com 15 Estados-Membros. Outros países adesão. A Comissão apresenta regular-
apresentaram os respectivos pedidos de mente ao Conselho relatórios (o primeiro
adesão: Turquia (1987), Chipre (1990), data de finais de 1998) sobre os progres-
Suíça (1992 — a candidatura ainda não foi sos dos PECO no respectivo percurso de
estudada), Hungria (1994), Polónia (1994), adesão, acompanhados, sempre que é
Roménia (1995), Letónia (1995), Eslováquia oportuno, de recomendações para a
(1995), Estónia (1995), Lituânia (1995), abertura das negociações de adesão.
Bulgária (1995), República Checa (1996),
Eslovénia (1996) e Malta (pedido renovado • As negociações de adesão iniciaram-se
em 1998). Na comunicação intitulada em 31 de Março de 1998 com os seis
«Agenda 2000», de Julho de 1997, a países que a Comissão reputou aptos
Comissão deu parecer ao Conselho sobre (Chipre, Estónia, Eslovénia, Hungria,
os vários pedidos de adesão. Reunido no Polónia e República Checa). Estas nego-
Luxemburgo, em Dezembro de 1997, o ciações decorrem sob a forma de con-
Conselho Europeu definiu o enquadra- ferências bilaterais de adesão com cada
mento do processo de alargamento geral país candidato e não se concluem
para todos os países candidatos (à necessariamente ao mesmo tempo. 9
A ordem jurídica subjacente à CE faz já lhes diz respeito. A compreensão da CE
hoje parte integrante da nossa realidade no seu conjunto, e do seu sistema jurí-
política. Todos os anos, os Tratados dico, não é fácil para o cidadão comum.
comunitários estão na origem de milhares A dificuldade está, desde logo, nos textos
de decisões que influenciam decisiva- dos Tratados que são, por vezes, pouco
mente a realidade dos Estados-Membros claros e cujo alcance é difícil de apreen-
e a vida dos seus cidadãos. Desde há der. Para além disto, há a singularidade
muito que os europeus não são apenas de muitos dos conceitos com que os
cidadãos das suas localidades, das suas Tratados procuram dominar situações
regiões ou dos seus Estados, são igual- novas. Procuraremos mostrar em que
mente cidadãos da Comunidade. Por consiste a construção da CE e explicar ao
isso, é importante que estejam informa- cidadão europeu os pilares da ordem jurí-
dos acerca de uma ordem jurídica que dica europeia (1).
17
A «CONSTITUIÇÃO»
DA UNIÃO EUROPEIA
19
O primeiro pilar consubstancia a forma objectivo de melhorar a troca de infor-
mais avançada da construção comunitária. mações e a concertação entre os Estados-
No âmbito da CE, as instituições podem -Membros sobre questões importantes de
promulgar, nos domínios da respectiva política externa, sintonizar posições e,
competência, legislação directamente sempre que possível, desencadear acções
aplicável nos Estados-Membros e que conjuntas. No entanto, todas as decisões
prima sobre o direito nacional. No cerne deviam ser tomadas por unanimidade e as
da CE está o mercado interno com as suas questões de segurança permaneciam cir-
liberdades fundamentais (livre circulação cunscritas aos aspectos económicos e polí-
de mercadorias e de trabalhadores, liber- ticos. As crises políticas dos últimos anos
dade de estabelecimento, livre prestação (guerra do Golfo, guerra civil na
de serviços e livre circulação de capitais e Jugoslávia, desmoronamento da União
pagamentos) e regras de concorrência pró- Soviética) vieram revelar claramente as
prias. As políticas comunitárias abrangem insuficiências deste instrumento de polí-
domínios tão vastos como os assuntos eco- tica externa, incapaz de conferir à União
nómicos e monetários (no centro dos quais Europeia um papel de relevo, consonante
está o euro, a moeda única europeia), a com o seu estatuto de maior potência
agricultura, a política de vistos, asilo e imi- comercial do mundo, sobre questões
gração, os transportes, a fiscalidade, o essenciais da política mundial. No Tratado
emprego, as trocas comerciais, os assuntos que institui a União Europeia, os chefes de
sociais, a educação, a juventude, a Estado e de Governo dos Estados-
cultura, a defesa do consumidor, a saúde, -Membros decidiram definir progressiva-
as redes transeuropeias, a indústria, a mente os contornos de uma Política
coesão económica e social, a investigação Externa e de Segurança Comum apostada
e a tecnologia, o ambiente e a ajuda ao nos seguintes objectivos:
desenvolvimento.
• a salvaguarda dos valores comuns, dos
O segundo pilar: cooperação interesses fundamentais, da inde-
no domínio da Política Externa pendência e da integridade da União;
e de Segurança Comum
• reforço da segurança da União, sob
Até à entrada em vigor do Tratado UE, a todas as formas;
concertação política entre os Estados-
-Membros da CE inscrevia-se no âmbito da • a manutenção da paz e o reforço da
Cooperação Política Europeia (CPE), segurança internacional, de acordo
lançada em 1970 e posteriormente com os princípios da Carta das Nações
reforçada e alargada com o Acto Único Unidas e de harmonia com os princí-
Europeu de 1986/1987. Tratava-se de um pios e os objectivos da Acta Final de
processo de consultas regulares dos minis- Helsínquia (1975) e da Carta de Paris
tros dos Negócios Estrangeiros e de con- (1990), que, em 1994, levaram à
20 tactos permanentes a este nível, com o criação da Organização para a
Segurança e a Cooperação na Europa tária é a decisão-quadro, embora, à seme-
(OSCE); lhança do que acontece com outros instru-
mentos de acção da UE, não seja directa-
• promoção da cooperação inter- mente aplicável nos Estados-Membros.
nacional; Estas medidas e decisões não podem ser
objecto de interposição de acções no TJCE.
• reforço da democracia e do Estado de
direito, bem como respeito dos direitos O terceiro pilar: cooperação policial
humanos e das liberdades fundamen- e judiciária
tais.
A cooperação policial e judiciária visa,
Uma vez que a União Europeia não é uma mediante acções comuns no domínio da
estrutura estadual «acabada», estes objecti- prevenção e do combate à criminalidade
vos só podem ser atingidos progressiva- (nomeadamente o terrorismo, o tráfico de
mente. A política externa e, sobretudo, a seres humanos, o comércio ilícito de droga
política de segurança contam-se desde e de armas, a corrupção e a fraude), ao
sempre entre os domínios relativamente aos racismo e à xenofobia, facultar a todos os
quais os Estados-Membros não querem cidadãos um espaço de liberdade e de
abrir mão da própria soberania. É difícil justiça (artigos 29.° e 30.° do Tratado UE).
definir interesses comuns nesta área, já que, As primeiras medidas prometedoras neste
na UE, só a França e o Reino Unido domínio foram já tomadas com a directiva
possuem armas nucleares. Um outro pro- sobre combate ao branqueamento de capi-
blema reside no facto de nem todos os tais e a criação de um serviço europeu de
Estados-Membros da União Europeia polícia (Europol), cuja actividade iniciou
fazerem parte da NATO (Áustria, Finlândia, em 1998.
Irlanda e Suécia) e da UEO (Dinamarca,
Grécia e Irlanda). Actualmente, as decisões A cooperação judiciária visa antes de mais
em matéria de Política Externa e de simplificar e acelerar a cooperação no que
Segurança Comum são tomadas essencial- respeita à tramitação dos processos e à
mente no âmbito da cooperação entre execução das decisões, facilitar os proces-
Estados. Foram entretanto criados vários sos de extradição entre os Estados-
instrumentos de acção, devidamente consa- -Membros, instaurar regras mínimas relati-
grados no Tratado de Amesterdão e que vas aos elementos constitutivos das
deram contornos jurídicos claros à coope- infracções penais e às sanções aplicáveis
ração entre Estados. Assim, no âmbito dos nos domínios da criminalidade organi-
segundo e terceiro pilares tomam-se zada, do terrorismo e do tráfico de droga
decisões de princípio, definem-se posições (artigos 31.° e 32.° do Tratado UE).
comuns, lançam-se medidas e acções con-
juntas e adoptam-se decisões-quadro. Entre Neste domínio, como em matéria de
todos estes mecanismos de decisão, o que Política Externa e de Segurança Comum, a
mais se aproxima de uma directiva comuni- cooperação assenta essencialmente numa 21
colaboração entre Estados que não se O TJCE aproveitou a ocasião para fixar
enquadra no âmbito dos processo de certos aspectos fundamentais da natu-
decisão comunitários. reza jurídica da CE. No acórdão profe-
rido a propósito, pode ler-se:
• A NATUREZA JURÍDICA
DA CE E DA UE «O objectivo do Tratado CEE, que consiste
em instituir um mercado comum cujo fun-
Determinar a natureza jurídica significa cionamento diz directamente respeito aos
classificar juridicamente em termos nacionais da Comu-nidade, implica que
gerais uma organização com base nas este Trata-do seja mais do que um acordo
respectivas características. meramente gerador de obrigações recípro-
cas entre os Estados contratantes. Esta con-
1. A natureza jurídica da CE cepção é confirmada pelo preâmbulo do
Tratado, que, além dos Governos, faz refe-
A natureza jurídica da CE assenta em rência aos povos e, mais concretamente,
dois acórdãos fundamentais do Tribunal pela criação de órgãos investidos de
de Justiça das Comunidades Europeias de poderes soberanos cujo exercício afec-ta
1963 e 1964. quer os Estados-Membros quer os seus
nacionais. (...) Daqui deve concluir-se que
• O processo Van Gend & Loos a Comunidade constitui uma nova ordem
jurídica de direito internacional, a favor da
Neste processo, a empresa de transporte qual os Estados limitaram, ainda que em
neerlandesa Van Gend & Loos intentara domínios restritos, os seus direitos sobera-
uma acção num tribunal dos Países nos, e cujos sujeitos são não só os Estados-
Baixos contra a administração aduaneira -Membros, mas também os seus nacionais
neerlandesa, por esta ter cobrado direitos (...).»
aduaneiros majorados à importação de
um produto químico proveniente da • O processo Costa/ENEL
República Federal da Alemanha. A
empresa considerava haver uma violação Um ano mais tarde, o processo Costa/ENEL
do artigo 12.° do Tratado CEE (agora deu ao TJCE a possibilidade de aprofundar a
artigo 25.° do Tratado CE), que proíbe os sua análise. Este caso assentava nos seguin-
direitos aduaneiros de importação e de tes factos: em 1962, a Itália nacionalizara a
exportação entre os Estados-Membros. O produção e a distribuição de electricidade,
tribunal neerlandês suspendeu o proce- tendo transferido o património das empresas
dimento e apresentou um pedido de do sector para a sociedade ENEL. Enquanto
decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça accionista da sociedade atingida pela nacio-
das Comunidades Europeias, para que nalização, a Edison Volta, Flaminio Costa
este esclarecesse o alcance e a interpre- viu-se privado de dividendos a que tinha
tação jurídica do artigo invocado do direito e recusou-se a pagar uma factura de
22 Tratado CE. electricidade de 1 926 liras. Perante o
Giudice Conciliatore de Milão, Flaminio de instituições próprias, de capacidade jurí-
Costa justificou a sua conduta fazendo valer, dica, de capacidade de representação inter-
designadamente, o facto de que a lei da nacional e, mais especialmente, de poderes
nacionalização violava uma série de dispo- reais resultantes de uma limitação de com-
sições do Tratado CEE. O tribunal de Milão petências ou de uma transferência de atri-
apresentou então ao TJCE um pedido de buições dos Estados para a Comunidade,
decisão prejudicial relativamente à interpre- estes limitaram, ainda que em domínios res-
tação de algumas disposições do Tratado tritos, os seus direitos soberanos e criaram,
CEE. No seu acórdão, o TJCE estabeleceu, a assim, um corpo de normas aplicável aos
propósito da natureza jurídica da CE: seus nacionais e a si próprios.»
Conselho Europeu
15 chefes de Governo
e o presidente
da Comissão
Até 1979, o PE era composto por deputados Com o sufrágio universal, o Parlamento
dos parlamentos nacionais, escolhidos Europeu ganhou legitimidade enquanto
pelos respectivos colegas de bancada. A instituição representativa dos povos dos
eleição dos deputados europeus pela popu- Estados-Membros da CE. Porém, a mera
lação dos Estados-Membros por sufrágio existência de um parlamento directa-
universal directo, já prevista nos tratados, só mente eleito não basta para responder à
32 em 1979 se tornou realidade, após várias exigência fundamental de uma Constitui-
ção democrática, nos termos da qual • Competência
todos os poderes do Estado emanam do
povo. É também necessário que haja As competências do Parlamento Europeu
transparência no processo de tomada de são de três tipos:
decisões, representatividade nos órgãos
responsáveis pela adopção de decisões e 1. Competência decisória: foi signi-
participação dos interessados. É precisa- ficativamente reforçada com a introdução
mente nestes domínios que o actual de dois novos procedimentos legislativos,
ordenamento comunitário deixa ainda o processo de cooperação (introduzido em
muito a desejar, apesar dos progressos 1987 pelo Acto Único Europeu, artigo
realizados nos últimos anos. É por isso 252.° do Tratado CE) e o processo de co-
que a Comunidade é considerada, ainda decisão (introduzido em 1993 pelo
actualmente, uma «democracia subde- Tratado UE, artigo 251.° do Tratado CE),
senvolvida». O Parlamento só exerce de que serão mais adiante explicitados na
forma embrionária as funções de um ver- parte dedicada ao processo legislativo,
dadeiro parlamento das democracias permitindo ao Parlamento não apenas
parlamentares. Em primeiro lugar, o PE propor alterações à legislação comunitária
não intervém na constituição do no âmbito de várias leituras e defendê-las,
governo, pela simples razão de que a UE dentro de certos limites, perante o
não tem um governo na acepção habi- Conselho, como também assumir com-
tual do termo; as funções equiparáveis à petência legislativa ao lado do Conselho
governação previstas no Tratado, sendo no âmbito do processo de co-decisão.
assumidas pelo Conselho e pela Comis-
são. Mesmo assim, o Tratado da União O Parlamento desempenha também desde
Europeia concede ao Parlamento a possi- há muito um papel determinante na esfera
bilidade de influir na composição da orçamental. Cabe-lhe, com efeito, a «última
Comissão, uma vez que o PE passa a palavra» no que se refere às despesas não
dispor do chamado direito de investidura obrigatórias da CE, isto é, as despesas não
que se traduz no facto de o presidente da especificamente previstas pelas normas
Comissão só poder ser designado pelos comunitárias: são as despesas administrati-
governos dos Estados-Membros após vas das instituições comunitárias e nomea-
consulta do Parlamento e de, quer o pre- damente as despesas operacionais ligadas
sidente quer os restantes membros da aos fundos estruturais e às políticas de inves-
Comissão se terem de submeter colegial- tigação, energia, transportes e ambiente, as
mente a um voto de aprovação do PE. quais representam cerca de metade do orça-
Não existe uma influência comparável mento comunitário (46,3% em 1999).
do PE relativamente à composição do Acresce que estas despesas têm uma
Conselho, cujos membros só estão sujei- incidência crucial no desenvolvimento da
tos a controlo parlamentar a nível nacio- CE, dado que (co)determinam os avanços e
nal, uma vez que são ministros de cada o reforço das principais políticas comunitá-
um dos Estados-Membros. rias (designadamente em matéria social, 33
PARLAMENTO EUROPEU
Presidente,
14 vice-presidentes e 5 questores
3
Grupo dos Verdes no Parla- 23
mento Europeu/Grupo da 0
18
Grupo Confederal
da Esquerda Unitária
48
Europeia/Esquerda
Nórdica Verde, 626
42
GUE/NGL
30
16
Grupo União
para a Europa, UPE 27
Não-inscritos
D F I UK E NL B EL P S A DK FIN IRL L
99 87 87 87 64 31 25 25 25 22 21 16 16 15 6
34
17 comissões preparam os trabalhos das sessões plenárias:
35
regional, de investigação, protecção do 2. Competência consultiva: é exercida
ambiente ou transportes), ao mesmo tempo essencialmente no âmbito dos processos
que constituem um pressuposto essencial de consulta obrigatória, isto é, previstos
para o lançamento de novas acções de polí- nos tratados, ou facultativa, por parte do
tica, nomeadamente nos domínios da edu- Conselho e da Comissão. Até à introdução
cação e da defesa do consumidor. O dos processos de cooperação e de co-
Parlamento pode modificar a repartição -decisão, esta consulta permitia ao
destas despesas e, dentro de certos limites, Parlamento participar naquilo que então
aumentar a respectiva dotação. Tem pois constituía o único processo legislativo
uma importante palavra a dizer na definição existente na CE, o da apresentação de pro-
das políticas comunitárias financiadas por postas. Antes que o Conselho tomasse
despesas não obrigatórias. A outra metade qualquer decisão, o Parlamento devia ou
do orçamento comunitário compõe-se de podia pronunciar-se sobre as propostas da
«despesas obrigatórias», isto é, despesas Comissão. Conforme se verá mais adiante,
explicitamente previstas pelas disposições a função consultiva do Parlamento foi pro-
comunitárias (trata-se essencialmente de gressivamente dando lugar à função deci-
despesas ligadas à política agrícola comum). sória, em virtude da gradual diminuição
O Parlamento só pode propor alterações a do número de casos em que se recorria à
estas despesas desde que não ultrapassem a formulação de propostas, pelo menos no
dotação global de cobertura das mesmas, que se refere ao processo legislativo
sendo aceites se o Conselho a tal não se formal.
opuser por maioria qualificada. Por fim, o
Parlamento pode rejeitar globalmente a pro- 3. Competência de controlo: é exercida
posta de orçamento, dando à Comissão qui- exclusivamente em relação à Comissão e
tação pela execução do orçamento do ano consiste na obrigação, para a Comissão,
anterior. de responder ao Parlamento, explicar as
respectivas posições no decurso das
O Parlamento tem o direito de ser consul- sessões plenárias e apresentar anualmente
tado relativamente a todos os acordos inter- relatório geral de actividades das
nacionais relevantes (artigo 300.°, Comunidades Europeias. O Parlamento
n.° 3, e artigo 310.° do Tratado CE) e aos pode apresentar uma moção de censura
acordos de adesão celebrados com futuros que, se for aprovada por maioria de dois
Estados-Membros para fixar as respectivas terços, implica a demissão da Comissão
condições de adesão (artigo 49.° do Tratado (artigo 201.° do Tratado CE). Até à data
UE). O Parlamento deve ainda pronunciar- foram apresentadas no Parlamento cinco
se sobre a nomeação do presidente da moções de censura (a última data de
Comissão, a composição do Colégio dos Janeiro de 1999), das quais três foram
Comissários, qualquer alteração aos estatu- votadas e rejeitadas. Com a entrada em
tos do BCE e ainda sobre qualquer decisão vigor do Tratado UE, o voto de uma moção
em matéria de processo uniforme de eleição de censura ganhou importância, na
36 do Parlamento. medida em que, nos termos do direito de
investidura que o Tratado lhe confere, o Os deputados do PE estão organizados em
Parlamento participa na nomeação da grupos políticos. Uma vez que o
Comissão que depois pode censurar. Parlamento Europeu é uma instituição
Dado que, na prática, o Conselho comunitária, não se trata de grupos parla-
também se prontifica a responder às mentares nacionais, mas antes de uma
questões formuladas pelo PE, este último estrutura político-partidária de dimensão
tem assim a possibilidade de estabelecer comunitária.
um diálogo político directo com as duas
principais instâncias legislativas da CE. O Parlamento dispõe ainda de 17
Esta possibilidade de controlo político do comissões parlamentares perante as quais
Parlamento Europeu foi consideravel- cada comissário responsável, ou respec-
mente reforçada por outros mecanismos tivo representante, apresenta as decisões
que o Tratado da UE consagrou. O da Comissão Europeia, os documentos
Parlamento pode constituir comissões de apresentados ao Conselho e as posições
inquérito para examinar casos de alega- defendidas junto do Conselho. As
das infracções ou má gestão administra- comissões parlamentares dispõem assim
tiva na CE. Assim aconteceu quando se de uma visão de conjunto das actividades
tratou de apurar a responsabilidade da da Comissão. Além disso, uma vez que
Comissão na reacção tardia à doença das estas reuniões não são públicas, o
«vacas loucas» que se declarou no Reino Parlamento tem assim acesso a infor-
Unido e constituiu uma ameaça para a mações por vezes confidenciais e as
saúde pública. Acresce que o Tratado comissões podem controlar com maior efi-
garante às pessoas singulares e colectivas cácia a actividade da Comissão. Cabe-lhes
o direito de apresentarem petições ao ainda preparar os pareceres do Parlamento
Parlamento, sendo as mesmas examina- sobre as propostas da Comissão, as pro-
das pela Comissão das Petições. Por fim, postas de alteração às «posições comuns»
o Parlamento fez valer o seu direito de do Conselho e as resoluções formuladas
designar um Provedor de Justiça Europeu por iniciativa do Parlamento, assim como
(Ombudsmann) encarregado de examinar organizar regularmente audições de
os litígios que podem decorrer das activi- peritos independentes ou de representan-
dades das instituições ou dos órgãos tes de determinadas organizações ou sec-
comunitários, com excepção do TJCE. O tores.
provedor pode ordenar a realização de
inquéritos e dirigir-se à instituição em O PE reúne mensalmente (excepto em
causa. Presta contas da sua actividade ao Agosto) em sessão plenária, durante uma
Parlamento. semana, em Estrasburgo. Podem ainda ser
organizadas sessões suplementares, desig-
• Metodologia de trabalho nadamente sobre questões orçamentais.
Por fim, sempre que imperativos da actua-
O Regimento fixa os princípios funda- lidade o exigem, o PE pode realizar
mentais que regem a actividade do PE. sessões extraordinárias em Bruxelas, para 37
que possa rapidamente tomar posição muitos são os que no Parlamento Europeu
sobre questões importantes (por exemplo, defendem o aumento do número de
assuntos comunitários ou internacionais, sessões plenárias em Bruxelas. Não é
violação dos direitos humanos). Em princí- certo que Estrasburgo venha a ter as 12
pio, as sessões plenárias são públicas. sessões por ano. Por outro lado, a decisão
do Conselho Europeu permite igualmente
• Tomada de decisão a realização de sessões fora de
Estrasburgo, isto é, essencialmente em
Regra geral, o Parlamento decide por
Bruxelas.
maioria absoluta dos votos expressos.
Todavia, atendendo ao papel cada vez
mais importante do Parlamento, o Tratado
O Conselho da União Europeia
impõe exigências cada vez mais rigorosas
(artigos 202.° a 210.° do Tratado CE)
no que se refere à presença dos deputados.
• Composição e presidência
O Tratado prevê agora toda uma série de
decisões que só podem ser tomadas por
No Conselho da UE estão representados
maioria absoluta de todos os deputados do
os governos dos Estados-Membros, regra
Parlamento. Com o aumento do número
geral, mas não necessariamente, por
de deputados (actualmente é de 626), essa
ministros ou secretários de Estado da
maioria consegue-se com 314 votos.
tutela correspondente ao tema em debate.
Acresce que a votação de uma moção de
O representante de cada Estado-Membro
censura à Comissão exige não apenas a
tem poderes para vincular o seu governo.
maioria dos deputados, mas também dois
As diversas possibilidades de represen-
terços dos votos expressos.
tação governamental deixam claro que
não existem membros permanentes do
• Sede
Conselho, cuja composição varia geral-
Ao confirmar Estrasburgo como sede do mente de uma reunião para outra, em
PE, o Conselho Europeu de Edimburgo função do assunto tratado. O Conselho
pôs fim a uma situação provisória com dos Ministros dos Negócios Estrangeiros,
mais de 30 anos. A prática consagrou a que reúne, regra geral uma vez por mês,
realização das sessões plenárias em forma o Conselho «Assunto Gerais» e
Estrasburgo e Bruxelas, as reuniões dos trata das grandes questões de política.
grupos políticos e das comissões parla- Além deste, os outros Conselhos especia-
mentares em Bruxelas nas semanas em lizados reúnem cerca de 80 vezes por ano
que não há sessão plenária e a locali- para tratar de questões das respectivas
zação no Luxemburgo dos serviços do áreas de competência. Assim, consoante
Secretariado-Geral do Parlamento. A o assunto em debate, fala-se de Conselho
decisão do Conselho Europeu de «Ecofin» (ministros da Economia e
Edimburgo confirmou esta prática e Finanças), Conselho «Agricultura»,
exigiu a realização em Estrasburgo de 12 Conselho «Transportes», Conselho
38 sessões plenárias por ano. Não obstante, «Social», Conselho «Ambiente», etc.
C OMPOSIÇÃO DO C ONSELHO DA UE
«Assuntos Econó-
«Assuntos Gerais» micos e Financeiros» «Transportes» «Agricultura»
(Conselho Ecofin)
Grupos de trabalho
Áreas de competência
Coordenação
Orçamento Relações
Legislação da política Nomeações
e controlo externas
económica
39
O Conselho é presidido rotativamente pelos decisões vinculativas. Os poderes foram con-
Estados-Membros, por períodos de seis sideravelmente reforçados e alargados na
meses, de acordo com uma ordem preesta- sequência da realização da União
belecida, definida por unanimidade e com Económica e Monetária que o Tratado UE
base no princípio da alternância entre encetou. Assim, os seus poderes para impor a
«grandes» e «pequenos» Estados-Membros. execução das grandes orientações de política
As mudanças de presidência ocorrem em 1 económica, por ele fixadas, foram reforçados
de Janeiro e 1 de Julho de cada ano. Em através do procedimento que lhe permite for-
1999, a presidência foi assegurada pela mular «recomendações» a um Estado-
Alemanha, seguida da Finlândia. Em 2000, -Membro cuja política não siga essas orien-
a Presidência Portuguesa será seguida pela tações (artigo 99.°, n.O 4, do Tratado CE). Por
da França. Em razão da frequente rotativi- fim, o Conselho pode dirigir «notificações», e
dade da presidência da UE, foi instituída mesmo infligir sanções (artigo 104.°, n.os 9 e
uma tróica com o intuito de assegurar a 11, do Tratado CE). O Conselho responde
continuidade dos trabalhos, composta pelo ainda pela elaboração do anteprojecto de
país que assegura a presidência, por aquele orçamento da Comissão (artigo 272.°, n.° 3,
que deteve a anterior e pelo que assegurará do Tratado CE, cabendo-lhe também reco-
a próxima. À presidência do Conselho cabe mendar ao Parlamento que dê quitação à
essencialmente orientar os trabalhos dos Comissão quanto à execução do orçamento
conselhos e respectivos comités, além do (artigo 276.°, n.° 1, do Tratado CE). Compete
protagonismo político que assume no con- ainda ao Conselho nomear os membros do
texto internacional, o que permite nomea- Tribunal de Contas, do Comité Económico e
damente aos «pequenos» países «medir-se» Social e do Comité das Regiões. O Conselho
com os «grandes» no plano político e é a autoridade administrativa suprema de
afirmar-se no contexto da política europeia. todos os funcionários e agentes da CE.
Decide quanto à celebração de acordos entre
O Conselho da UE tem sede em Bruxelas. a Comunidade e os países terceiros ou as
organizações internacionais (artigos 300.° e
• Funções 310.° do Tratado CE).
10 Alemanha 5 Bélgica
10 França 4 Áustria
10 Itália 4 Suécia
10 Reino Unido 3 Dinamarca
8 Espanha 3 Finlândia
5 Portugal 3 Irlanda
5 Grécia 2 Luxemburgo
5 Países Baixos
vitais fossem postos em causa no âmbito Sempre que se tratar de decisões relativas a
do financiamento da política agrícola questões políticas particularmente sensíveis,
comum, tendo bloqueado o processo deci- os tratados prevêem o voto por unanimidade,
sório no Conselho através de uma «polí- o que significa que todos os membros do
tica da cadeira vazia», que levou por Conselho devem estar presentes ou represen-
diante durante mais de seis meses. tados. Todavia, as abstenções não podem
obstar à tomada de uma decisão. A regra da
unanimidade aplica-se a todas as questões
relacionadas com fiscalidade, livre circu-
lação de trabalhadores e regulamentos em
matéria de direitos e deveres dos trabalhado-
res.
43
A Comissão Europeia ravelmente a posição do presidente no
(artigos 211.°-219.° do Tratado CE) Colégio dos Comissários. Assim, já não é
«primus inter pares», ocupando agora uma
• Composição posição privilegiada, na medida em que a
(artigos 213.° e 214.° do Tratado CE) Comissão «actua sob a orientação política
do seu presidente» (artigo 219.°, primeiro
Desde a adesão da Áustria, da Finlândia e parágrafo, do Tratado CE). O presidente
da Suécia, em 1 de Janeiro de 1995, a tem «poderes de orientação» relativa-
Comissão conta com 20 membros mente às questões administrativas, parti-
(Alemanha, França, Reino Unido, Itália e cipa na escolha dos outros comissários e é
Espanha estão representados por dois membro do Conselho Europeu.
comissários cada, os restantes Estados-
-Membros, um). O número de comissários Os membros da Comissão são nomeados
pode ser modificado pelo Conselho, deli- «de comum acordo» pelos governos dos
berando por unanimidade. Estados-Membros por um período de
cinco anos. Aplica-se então o procedi-
A Comissão é dirigida por um presidente, mento de investidura previsto pelo Tratado
assistido por dois vice-presidentes. O UE. Os governos dos Estados-Membros
Tratado de Amesterdão reforçou conside- devem designar a personalidade que ten-
1 Bélgica 2 Itália
1 Dinamarca 1 Luxemburgo
2 Alemanha 1 Países Baixos
1 Grécia 1 Áustria
2 Espanha 1 Portugal
2 França 1 Finlândia
1 Irlanda 1 Suécia
2 Reino Unido
Competências
Poder de iniciativa em Controlo do respeito e Gestão e aplicação Representação da CE
matéria de legislação da correcta aplicação das disposições junto das organizações
comunitária do direito comunitário comunitárias internacionais
44
cionam nomear presidente da Comissão, Comissão. Os Tratados CE e CEEA apenas
devendo essa designação ser aprovada reconhecem à Comissão poderes legislati-
pelo Parlamento Europeu (artigo 214.°, vos primários em certos domínios (orça-
n.° 2, do Tratado CE). Os restantes mento, fundos estruturais, combate à dis-
membros da Comissão são então designa- criminação fiscal, auxílios, cláusulas de
dos pelos governos dos Estados-Membros, salvaguarda). Bem mais vastas são as com-
após consulta do presidente indigitado. O petências de execução conferidas à
presidente e os membros da Comissão são Comissão pelo Conselho relativamente às
colegialmente sujeitos a um voto de apro- medidas que toma (artigo 202.°, terceiro
vação do Parlamento Europeu, após o que travessão, do Tratado CE).
são nomeados pelos governos dos
Estados-Membros. O seu mandato é reno- A Comissão é também guardiã dos
vável. Tratados. Vela pelo respeito e pela apli-
cação por parte dos Estados-Membros do
Os membros da Comissão são escolhidos direito comunitário primário e derivado.
«em função da sua competência» e Em caso de incumprimento das obrigações
exercem as suas funções «com total inde- que aos Estados-Membros incumbem por
pendência» (artigo 213.°, n.° 2, do Tratado força dos Tratados, a Comissão instaura
CE). Não podem solicitar nem aceitar ins- um procedimento por infracção e pode
truções de nenhum governo. recor-rer ao Tribunal de Justiça (artigo
226.° do Tratado CE). A Comissão inter-
A Comissão tem sede em Bruxelas. vém ainda em casos de infracções à legis-
lação comunitária perpetradas por pessoas
• Funções singulares ou colectivas, podendo infligir
pesadas sanções. Nos últimos anos, a luta
A Comissão é o principal «motor da polí- contra o incumprimento das disposições
tica comunitária». Está na origem de toda comunitárias ocupou parte importante da
a acção da Comunidade, já que lhe actividade da Comissão.
compete apresentar ao Conselho propos-
tas legislativas (o chamado «direito de ini- Estreitamente ligada com a função de
ciativa» da Comissão). A acção da guardiã dos Tratados está a de represen-
Comissão desenvolve-se de acordo com tante dos interesses comunitários. A
regras bem definidas, de acordo com os Comissão não pode defender outros inte-
interesses da Comunidade e sempre que o resses para além dos da Comunidade.
Conselho (artigo 208.° do Tratado CE) e o Deve envidar todos os esforços nas nego-
PE (artigo 197.°, segundo parágrafo, do ciações no Conselho, que são frequente-
Tratado CE) o solicitam. O Tratado CECA mente difíceis, para fazer prevalecer o
investe a Comissão de poderes legislativos. interesse comunitário e chegar a compro-
No entanto, o Conselho goza na matéria missos que tenham esse interesse em
de um direito de aprovação que lhe conta. É, pois, um papel de mediação
permite anular actos adoptados pela entre os Estados-Membros, para o qual a 45
sua neutralidade é especialmente apro- «distante», a da ordem europeia, colo-
priada. cando-a sob a autoridade e no quadro
familiar da ordem nacional.
A Comissão é, por último — embora num
âmbito limitado — um órgão executivo, A Comissão representa a Comunidade
designadamente no domínio do direito da junto das organizações internacionais e
concorrência em que exerce as funções de assegura a gestão corrente das actividades
uma autoridade administrativa clássica: num contexto de delegação activa e
analisa factos, concede autorizações, passiva de competências. Com os poderes
formula proibições e, se for o caso, inflige que o Conselho lhe confere, a Comissão
sanções. As competências administrativas conduz a negociação de acordos entre a
da Comissão são também muito vastas no Comunidade e as organizações interna-
contexto dos fundos estruturais da CE e da cionais ou os países terceiros, incluindo os
execução orçamental. Geralmente, é acordos de adesão com os novos Estados-
todavia aos Estados-Membros que -Membros. A Comissão representa a
compete velar pela correcta execução das Comunidade junto dos órgãos juris-
disposições comunitárias. Esta solução, dicionais nacionais e — por vezes em con-
devidamente consagrada nos tratados, tem junto com o Conselho da UE — junto do
a vantagem de aproximar os cidadãos de Tribunal de Justiça das Comunidades
uma realidade para eles ainda um pouco Europeias.
46
E STRUTURA ADMINISTRATIVA
DA C OMISSÃO E UROPEIA
Secretariado-Geral
Serviço Jurídico
Serviço de Informação e Comunicação
47
O Tribunal de Justiça normas comunitárias estivessem sob con-
e o Tribunal de Primeira Instância trolo dos tribunais nacionais, elas seriam
das Comunidades Europeias interpretadas e aplicadas diferentemente
(artigos 220.° a 245.° do Tratado CE) em cada Estado. A aplicação uniforme do
direito comunitário seria assim posta em
Nenhum ordenamento pode subsistir se as causa. Foram estes os motivos que,
suas normas não forem controladas por quando foi instituída a CECA, levaram à
uma autoridade independente. Além criação do Tribunal de Justiça das
disso, numa comunidade de Estados, se as Comunidades Europeias (TJCE).
15 juízes
e
8 (9) advogados-gerais,
nomeados por seis anos pelos governos dos Estados-Membros
Tipos de processos
48
O TJCE compõe-se de 15 juízes e 8 (9) decisão — não vinculativa — baseada
advogados-gerais, nomeados «de comum num parecer totalmente independente e
acordo» pelos governos dos Estados- imparcial sobre as questões de direito sus-
-Membros por um período de seis anos. citadas no processo em apreço. Estas con-
Cada Estado-Membro designa um juiz. A clusões são apresentadas na fase oral
fim de assegurar a continuidade da juris- (artigo 59.°, parágrafos 1 e 2 do Regula-
prudência, procede-se de três em três anos mento Processual), sendo publicadas
a uma renovação parcial dos juízes, no conjuntamente com o acórdão na
início do ano judicial, em 6 de Outubro. Colectânea da Jurisprudência. Os advoga-
Os mandatos são renováveis. dos-gerais só podem influenciar o acórdão
através das suas conclusões, já que não
O Tribunal é assistido por oito advogados- participam nas deliberações nem nas
-gerais cuja nomeação decorre de forma votações dos acórdãos.
idêntica à dos juízes e que gozam de idên-
tica independência. Dos oito advogados-
-gerais, quatro vêm sempre dos «grandes» • Escolha dos juízes
Estados-Membros (Alemanha, França, e dos advogados-gerais
Itália e Reino Unido), os restantes quatro
dos outros 11 numa base de alternância. O Os juízes e os advogados-gerais são esco-
lugar do nono advogado-geral foi criado lhidos entre personalidades que ofereçam
exclusivamente para o período de 1 de todas as garantias de independência e
Janeiro de 1995 a 6 de Outubro de 2000. reúnam as condições exigidas, nos respec-
Esta situação ficou a dever-se ao facto de a tivos países, para o exercício das mais altas
adesão da Áustria, da Suécia e da funções jurisdicionais ou que sejam juris-
Finlândia ter gerado um número ímpar de consultos de reconhecida competência
juízes (15), pelo que o lugar suplementar (artigo 223.°, segundo parágrafo, do
até então necessário com 12 Estados- Tratado CE). São geralmente juízes, funcio-
-Membros já não podia ser mantido. nários superiores, políticos, advogados ou
Assim, o segundo juiz italiano, que professores universitários nos Estados-
acabara de ser nomeado em Outubro de -Membros. A diversidade dos horizontes
1994, foi investido das funções de advo- profissionais de onde provêm e a riqueza
gado-geral por um período de seis anos. A da sua experiência constituem importantes
função de advogado-geral é semelhante à trunfos para o Tribunal Europeu, na medida
do comissário do Governo junto do em que permitem tratar as diferentes
Conselho de Estado e dos tribunais admi- questões de facto e de direito sob as mais
nistrativos franceses e foi introduzida para diversas perspectivas teóricas e práticas.
contrabalançar o carácter inicialmente Em todos os Estados-Membros, a escolha
único da jurisdição, isto é, a ausência de de cada juiz ou advogado-geral e o proce-
uma instância de recurso. Compete aos dimento de designação são assuntos da
advogados-gerais apresentar ao TJCE, nas competência do executivo. Os procedi-
chamadas conclusões, uma proposta de mentos em causa variam consoante o país 49
50
e revelam pouca, quando não nenhuma, • Funções
transparência.
O Tribunal de Justiça é a jurisdição
• Repartição das competências suprema e única para todas as questões
decorrentes do direito comunitário.
Sempre que uma causa é submetida ao Compete-lhe garantir «o respeito do
Tribunal, o presidente designa um juiz- direito na interpretação e aplicação do (...)
-relator, encarregado de assegurar até ao Tratado» (artigo 220.° do Tratado CE).
final do processo a preparação das
decisões e propor soluções. É nesta fase Esta apresentação geral comporta três
que se propõe a composição do Tribunal domínios fundamentais:
mais adequada ao exame da questão em
causa, a saber, sessão plenária de 15 ou 1. controlo do respeito do direito comuni-
de 11 juízes, duas secções de sete juízes, tário, quer pelas instituições comunitá-
dos quais apenas cinco participam na rias, no âmbito da aplicação das dispo-
decisão, e quatro secções de três ou sições dos tratados, quer pelos Estados-
quatro juízes, dos quais apenas três deli- -Membros e as pessoas singulares em
beram. termos de obrigações decorrentes do
direito comunitário;
Com excepção dos recursos apresentados
pelos Estados-Membros ou pelas insti- 2. interpretação da legislação comu-
tuições comunitárias que são obrigatoria- nitária;
mente examinados em sessão plenária, o
Tribunal determina, uma vez encerrada a 3. desenvolvimento da legislação comuni-
fase escrita do processo, com base no tária.
relatório do juiz-relator e depois de
ouvido o advogado-geral, se são necessá- O TJCE desempenha estas funções através
rias diligências de instrução e qual a de actividades de consulta jurídica e de
secção que deverá julgar o caso. A jurisprudência. A consulta jurídica assume
decisão é tomada de acordo com critérios os contornos de pareceres vinculativos
estabelecidos internamente, entre os quais sobre acordos que a União pretende cele-
se destacam o grau de complexidade jurí- brar com países terceiros ou organizações
dica, a existência de jurisprudência na internacionais. O seu papel de instância
matéria ou ainda as consequências políti- jurisprudencial é, porém, muito mais signi-
cas e financeiras de um processo. ficativo. Neste contexto, o TJCE têm com-
Qualquer causa pode a todo o momento petências que no sistema jurídico dos
ser reenviada a plenário, mesmo durante Estados-Membros estão repartidas por
ou após as deliberações. Sempre que tal várias jurisdições. Assim, age enquanto
acontecer, a fase oral deve ser reaberta jurisdição constitucional nos litígios entre
antes da sessão plenária. as instituições comunitárias e no controlo
51
da legalidade da legislação comunitária; é mento e à execução das decisões em
uma jurisdição administrativa para veri- matéria cível e comercial.
ficar os actos administrativos adoptados
pela Comissão ou, indirectamente, pelas Como qualquer outro tribunal, o TJCE está
autoridades dos Estados-Membros (com sobrecarregado. O número de processos
base no direito comunitário); funciona não cessa de aumentar com o passar dos
enquanto jurisdição social e do trabalho anos e esta tendência deverá prosseguir em
para as questões atinentes à liberdade razão do potencial de litígios que represen-
de circulação, à segurança social dos tam as múltiplas directivas aprovadas no
trabalhadores e à igualdade de trata- âmbito do mercado único e transpostas
mento entre homens e mulheres no para o direito interno dos Estados-
mundo do trabalho; tem um papel de -Membros. O Tratado da União Europeia
jurisdição financeira para questões de suscita já inúmeras questões que deverão
validade e interpretação das directivas ser resolvidas pelo Tribunal Europeu. Foi
relativas a direito fiscal e aduaneiro, é esta sobrecarga de trabalho que levou em
uma jurisdição penal quando se trata de 1988 à criação, com base no Acto Único,
fiscalizar as multas infligidas pela do Tribunal de Primeira Instância (TPI).
Comissão e uma jurisdição cível para
julgar acções de reparação de danos e O Tribunal de Primeira Instância não é uma
interpretar a Convenção de Bruxelas nova instituição comunitária, mas antes um
relativa à competência, ao reconheci- órgão instituído pelo Tribunal de Justiça.
15 juízes
designados por unanimidade pelos governos
dos Estados-Membros por um período de seis anos
Tipos de processos
Recursos de anulação, Acções para reparação Litígios entre a Comunidade
acções por omissão de perdas e danos e os seus agentes
propostos por pessoas em razão de responsabilidade (artigo 236.°)
singulares ou colectivas contra contratual e não contratual
actos comunitários ilegais ou (artigos 235.° e
omissão 288.°, n.OS 1 e 2)
(artigos 230.° e 232.°)
52
Possui no entanto uma estrutura adminis- O Tribunal de Contas
trativa própria e um Regulamento (artigos 246.° a 248.° do Tratado CE)
Processual. Num intuito de clareza, os
processos que dão entrada no Tribunal de O Tribunal de Contas foi criado em 22 de
Primeira Instância são classificados com a Julho de 1975 e iniciou funções em Outubro
letra «T» ( = Tribunal), seguida do número de 1977 no Luxemburgo. É composto por
(por exemplo, T-1/99), enquanto que os do 15 membros (o que corresponde ao número
Tribunal de Justiça são classificados com a actual de países), que são nomeados, por
letra «C» ( = Cour), seguida do número um período de seis anos, pelo Conselho,
(por exemplo, C-1/99). após consulta do Parlamento Europeu.
56
A ORDEM JURÍDICA COMUNITÁRIA
O conceito de «fonte de direito» tem uma Fazem parte do direito primário como fonte
acepção dupla: o sentido inicial do termo do direito comunitário os três Tratados origi-
aponta para a razão que está na essência nários, incluindo os anexos e protocolos, os
do direito. Assim, a fonte do direito comu- aditamentos e alterações posteriores, isto é,
nitário foi a vontade de preservar a paz e os actos que criaram a CE e que acima refe-
de construir uma Europa mais próspera rimos como os seus fundamentos institucio-
pela via da integração económica, as duas nais. Os Tratados originários e as respectivas
pedras basilares da Comunidade Europeia. alterações, sobretudo as introduzidas pelo
Em linguagem jurídica, o conceito de Acto Único Europeu e pelo Tratado da
«fonte de direito» consubstancia os modos União Europeia, contêm as normas funda-
de formulação e de revelação do direito. mentais relativas aos objectivos, à organi-
zação e ao modo de funcionamento da
Comunidade, bem como partes do seu
direito económico. São pois as disposições
«constitucionais» da Comunidade, que pro-
As fontes do direito comunitário porcionam às instituições comunitárias um
quadro para o exercício das suas competên-
cias legislativas e administrativas no inte-
1. Direito primário: resse da Comunidade. Uma vez que se trata
— Tratados originários de direito criado directamente pelos
— Princípios gerais de direito Estados-Membros, é designado, em lingua-
gem jurídica, por direito comunitário primá-
2. Acordos internacionais da CE rio.
Recomendações Recomendações
64
Do ponto de vista dos destinatários e dos mente aos cidadãos comunitários. Os
efeitos que produzem nos Estados- Estados-Membros, as suas instituições e
-Membros, os actos jurídicos do sistema autoridades estão directamente vincula-
normativo dos Tratados europeus podem dos ao direito comunitário que se devem
ser representados no quadro a seguir apre- de respeitar da mesma forma que o
sentado. direito nacional.
73
O PROCEDIMENTO DE CONSULTA OU DE PROPOSTA
Comissão
Propostas
>
Parlamento Europeu
>
>
Comité das Regiões Comité Económico e Social
Pareceres
>
Fase de elaboração de uma proposta tiva é tomada pelo serviço da Comissão que
se ocupa do domínio em causa, sendo fre-
Cabe à Comissão desencadear o processo, quente neste fase o recurso a especialistas
com a elaboração de uma proposta (é o nacionais. A consulta destes peritos decorre
chamado direito de iniciativa) sobre a em parte no contexto de comités criados
74 medida comunitária em causa. Esta inicia- para o efeito ou sob forma de processo de
consulta ad hoc por parte dos serviços da fixação dos direitos na pauta aduaneira
Comissão. Na prática, esta consulta reveste comum (artigo 26.° do Tratado CE)]. Para
especial importância, na medida em que efeitos da consulta em causa, o Conselho
permite à Comissão avaliar com maior transmite oficialmente a proposta da
rigor, logo no início do processo de elabo- Comissão ao presidente do Parlamento
ração da proposta, as possibilidades da pro- Europeu, convidando-o formalmente a
posta vir a ser aprovada pelo Conselho e pronunciar-se sobre a mesma. O presi-
agir em conformidade, se for o caso, procu- dente do PE remete a proposta para a
rando desde logo obter compromissos. comissão parlamentar competente, cujas
Importa, no entanto, ter presente que a conclusões são depois discutidas em
Comissão não é obrigada a sujeitar-se aos sessão plenária, após o que é emitido um
pareceres dos peritos nacionais na fase de parecer que aprova, recusa ou modifica a
elaboração da proposta. O projecto da proposta. Todavia, o Conselho não é juri-
autoria da Comissão é então discutido dicamente obrigado a acatar os pareceres
pelos membros da Comissão e votado nem as alterações emanadas do
(maioria simples), sendo de seguida trans- Parlamento. Estes pareceres revestem,
mitido ao Conselho, sob a forma de «pro- porém, grande importância política, já que
posta da Comissão», acompanhado de permitem detectar lacunas jurídicas ou
uma pormenorizada exposição de exigir outras medidas comunitárias, dando
motivos. assim novo ímpeto à política de integração
europeia.
Fase de consulta
Os Tratados obrigam, em alguns casos, o
O Conselho começa por analisar se Conselho a consultar o Comité Económico
precisa de consultar outros órgãos comu- e Social e o Comité das Regiões. À seme-
nitários antes de deliberar. Os Tratados lhança do que acontece com o Parlamento
prevêem a consulta do Parlamento Europeu, os pareceres são transmitidos ao
Europeu relativamente a todas as políticas Conselho e à Comissão, terminando assim
importantes (consulta obrigatória). A não a intervenção destes dois órgãos consulti-
consulta do Parlamento neste caso consti- vos. Também estes pareceres não obrigam
tuiria um grave vício de forma contra o o Conselho.
qual o PE pode apresentar um recurso de
anulação (artigo 230.° do Tratado CE) que Fase de decisão
pode levar à declaração de nulidade da
proposta em causa. Além desta consulta Após consulta do Parlamento Europeu, do
obrigatória, o Parlamento é ouvido, na Comité Económico e Social e do Comité
prática, acerca de todos os restantes pro- das Regiões, a proposta da Comissão,
jectos legislativos [consulta facultativa: por eventualmente alterada de modo a con-
exemplo, harmonização dos regimes de templar as posições daquelas instâncias,
auxílio às exportações para países tercei- regressa ao Conselho, onde é discutida pri-
ros (artigo 132.°, n.° 1, do Tratado CE); meiramente por grupos de trabalho espe- 75
cializados e seguidamente no Comité dos exclusivamente ao domínio da União
Representantes Permanentes dos Estados- Económica e Monetária (artigo 99.°, n.° 5,
-Membros (Coreper). Assim que um acto e artigo 106.°, n.° 2, do Tratado CE). Todos
jurídico está «pronto para aprovação», é as outras áreas de intervenção anterior-
inscrito na ordem de trabalhos de uma mente sujeitas ao procedimento de pro-
próxima reunião do Conselho, como posta regem-se agora pelo sistema da co-
«ponto A», sendo votado sem debate -decisão.
prévio. Em contrapartida, em caso de
divergências não ultrapassáveis ao nível O procedimento de cooperação veio intro-
do Coreper, o acto em questão é agendado duzir uma segunda leitura do Parlamento
como «ponto B» a fim de ser analisado Europeu e do Conselho no processo legis-
pelo Conselho. A decisão tomada pelo lativo comunitário.
Conselho encerra o processo normativo.
Primeira leitura: Tal como acontece com o
procedimento de proposta, o ponto de
Publicação
partida é a proposta da Comissão, a qual
no entanto é transmitida não só ao
Uma vez aprovado, o acto é redigido na
Conselho mas também ao Parlamento
sua forma final nas 11 línguas oficiais
Europeu. O PE é associado a esta fase do
(espanhol, dinamarquês, alemão, grego,
processo normativo com o objectivo de
inglês, francês, italiano, neerlandês, portu-
permitir que este dê conta ao Conselho do
guês, finlandês e sueco), adoptado formal-
seu parecer sobre a proposta da Comissão
mente pelo Conselho «nas línguas da
antes da adopção da «posição comum»,
Comunidade», assinado pelo presidente
conferindo-se desta forma maior eficácia à
do Conselho e, por fim, publicado no
participação do PE no processo legislativo.
Jornal Oficial das Comunidades Europeias
O Comité Económico e Social e o Comité
ou «notificado aos respectivos destinatá-
das Regiões podem também ser consulta-
rios» (artigo 254.°, n.os 1 e 3, do Tratado
dos nesta fase.
CE).
Comissão
Propostas
>
>
>
Parlamento Europeu
CR CES
(primeira leitura)
Parecer
>
Conselho de Ministros
Posição comum
>
Parlamento Europeu
(segunda leitura)
Adopção da Adopção só
posição comum por por unanimidade
maioria qualificada
>
Comissão
Emenda do PE Emenda do PE
aceite não aceite
>
> Conselho de Ministros
Comissão
Propostas
>
>
>
Parlamento Europeu
CR CES
(primeira leitura)
Parecer
>
Conselho de Ministros
Parlamento Europeu
(segunda leitura)
Comissão
Aceitação das
emendas do PE Rejeição das
emendas do PE
> Conselho de Ministros
>
>
79
Confirmação do resultado O acto é considerado
pelo Conselho e PE (ter- rejeitado e conclui-se o
ceira leitura) processo legislativo
realização da livre circulação dos serviços Comissão, remetida ao Conselho e ao
(artigo 55.° do Tratado CE), política de Parlamento Europeu e, se for o caso, aos
transportes (artigo 71.°, n.° 1, e artigo 80.° comités a consultar. O PE delibera em pri-
do Tratado CE), realização do mercado meira leitura e transmite o seu parecer ao
interno (artigo 95.° do Tratado CE), política Conselho. É nesta fase que o CES e o CR
social, incluindo medidas para concretizar têm oportunidade de se pronunciar.
a igualdade de tratamento entre homens e
mulheres (artigos 137.°, 141.° e 148.° do
Tratado CE), medidas de promoção da for- Se o PE não introduzir qualquer alteração
mação profissional (artigo 149.° do à proposta da Comissão ou se o Conselho
Tratado CE), cultura (artigo 151.° do aceitar todas as alterações propostas, o
Tratado CE) saúde (artigo 152.° do Tratado Conselho pode aprovar o acto nesta fase
CE), acções de defesa do consumidor do processo. Caso contrário, passa-se à
(artigo 153.° do Tratado CE), orientações e fase da segunda leitura no PE.
projectos de interesse comum relativos à
realização das redes transeuropeias (artigo
Segunda leitura: com base na proposta da
156.° do Tratado CE), fundos regionais
Comissão, no parecer do Parlamento e dos
(artigo 162.°, n.° 1, do Tratado CE), reali-
comités, e tendo presentes as suas próprias
zação de programas de investigação
convicções, o Conselho adopta uma
(artigo 172.°, n.° 2, do Tratado CE), conse-
posição comum por maioria qualificada, a
cução dos objectivos de protecção do
qual é em seguida objecto de segunda
ambiente consagrados no artigo 174.° do
leitura pelo Parlamento. O Conselho
Tratado CE (artigo 175.°, n.° 1, Tratado CE),
dispões de três possibilidades de inter-
execução de programas de protecção do
venção no prazo de três meses:
ambiente (artigo 175.°, n.° 3, do Tratado
CE), cooperação para o desenvolvimento
(artigo 179.° do Tratado CE), princípios 1) se o PE aprovar a posição comum do
gerais de acesso aos documentos (princí- Conselho ou sobre ela não se pronun-
pio geral da transparência, artigo 280.° do ciar nos três meses subsequentes, o acto
Tratado CE), apuramento estatístico (artigo correspondente à posição comum é
285.° do Tratado CE) e, por fim, criação de dado por aprovado;
uma instância independente a quem
caberá zelar pela protecção dos dados
(artigo 286.° do Tratado CE). 2) se o PE rejeitar em bloco a posição
comum (o que só é possível por maioria
A co-decisão é um processo que comporta absoluta dos deputados), o processo
as seguintes etapas: legislativo é dado por concluído, já que
deixou de haver a possibilidade de o
Primeira leitura: também na co-decisão o Conselho convocar o comité de conci-
ponto de partida é uma proposta da liação nestes casos;
80
3) se o PE introduzir alterações à posição Em caso de malogro do processo de conci-
comum do Conselho, aplica-se o liação, o acto proposto é tido por não
seguinte procedimento: aprovado e conclui-se o processo legisla-
tivo. As consequências deste malogro são
O Conselho pode aprovar a posição pois idênticas às da rejeição da posição
comum nos termos em que o PE a comum pelo Conselho ou pelo Parlamento
alterou, mas assim sendo deve aceitar em terceira leitura. Estas novas dispo-
todas as emendas propostas. Se rejeitar sições, que o Tratado de Amesterdão con-
algumas ou se a maioria necessária não sagrou, vieram pôr termo à prerrogativa do
for conseguida (por exemplo, a unani- Conselho de adoptar uma posição comum
midade quando a Comissão dá parecer não obstante o processo de conciliação
contrário às propostas de alteração do não ter resultado, caso em que o PE só
PE), o presidente do Conselho deve, de podia opor-se à adopção do acto por
acordo com o presidente do PE, convo- maioria absoluta dos deputados.
car o Comité de Conciliação, composto
por 15 representantes do Conselho e 15 O procedimento de co-decisão representa
do Parlamento, em plano de igualdade. um desafio para o Parlamento e simultane-
O objecto do procedimento de conci- amente abre-lhe novas perspectivas de
liação é a posição comum do intervenção. É certo que só poderá funcio-
Conselho, tal como alterada pelo nar eficazmente se o comité de conci-
Parlamento. Esta conciliação visa liação chegar a acordo. No entanto,
chegar a um compromisso viável, contém as premissas de uma transfor-
capaz de recolher as necessárias maio- mação fundamental das relações entre o
rias no Conselho e no PE. Parlamento e o Conselho. Pela primeira
vez, estas duas instituições estão num
Terceira leitura: se o Comité de plano de igualdade no processo legisla-
Conciliação aprovar um projecto comum, tivo. Cabe-lhes agora demonstrar que são
o PE e o Conselho dispõem de seis capazes de encontrar compromissos políti-
semanas para adoptar o acto em terceira cos e de se entenderem em torno de pro-
leitura. Independentemente do parecer da jectos comuns ao nível do comité de con-
Comissão sobre o projecto de compro- ciliação.
misso, é suficiente a maioria qualificada
do Conselho (salvo se no Tratado estiver O procedimento do parecer
prevista a unanimidade para o acto em favorável
causa). O PE pronuncia-se por maioria
absoluta dos votos expressos. O acto é É no âmbito deste procedimento que o
então tido por aprovado pelo Parlamento Parlamento participa mais de perto no
e pelo Conselho, o que aliás consta do res- processo legislativo comunitário.
pectivo título (por exemplo, regulamento Implica que um acto legislativo, para
do Parlamento Europeu e do Conselho). poder ser adoptado, seja aprovado pelo
81
Parlamento. Todavia, este procedimento Comissão. Neste contexto, a Comissão
não permite ao Parlamento influenciar pode formular recomendações e pare-
directamente o teor dos actos. Com efeito, ceres sempre que julgar oportuno
no âmbito deste procedimento, o PE não (artigo 211.°, segundo travessão, do
pode propor nem impor alterações, o seu Tratado CE, artigo 124.°, segundo pará-
papel limita-se a aprovar ou rejeitar o acto grafo, do Tratado CEEA). Em contrapar-
proposto. tida, no âmbito da CECA, só a
Comissão pode emitir pareceres.
Este procedimento aplica-se aos pedidos
de adesão à UE (artigo 49.° do Tratado
Procedimentos de adopção
UE), aos acordos de associação e outros
de medidas de execução
acordos fundamentais celebrados com
países terceiros (artigo 300.°, n.° 3,
segundo parágrafo, do Tratado CE), à con- O direito comunitário preceitua que o
cessão de atribuições específicas ao BCE Conselho atribui à Comissão, nos actos
(artigo 105.°, n.° 6, do Tratado CE), à alte- que adopta, as competências de exe-
ração dos Estatutos do SEBC (artigo 107.°, cução das normas que estabelece (artigo
n.° 5, do Tratado CE) e, por fim, à desig- 202.°, terceiro travessão, do Tratado CE).
nação do presidente da Comissão e dos No exercício dessas competências, a
outros membros do Colégio dos Comissão não pode, no entanto, alterar
Comissários (artigo 214.°, n.° 2, do Tratado nem completar os actos do Conselho que
CE). deve executar. O respeito das condições
gerais estabelecidas pelo Conselho é
garantido pelos comités chamados a
O procedimento simplificado intervir e cujos procedimentos decisórios
foram alterados em 1999, no intuito de
Nos termos deste procedimento, os actos atender a imperativos de simplificação,
de uma instituição comunitária são adop- transparência e, sobretudo, para reforçar
tados sem proposta prévia da Comissão. o papel do Parlamento. O número de
procedimentos no âmbito da «comito-
• Aplica-se essencialmente às medidas logia» passou de cinco para três. O
que a Comissão adopta no exercício Parlamento passou a estar associado a
das suas competências próprias (por todos os processos de adopção de
exemplo, aprovação de auxílios esta- medidas de execução relativas a um acto
tais); jurídico aprovado por co-decisão no
qual o PE desempenhou um papel deter-
• O procedimento simplificado é utili- minante. Nestes casos, o Parlamento
zado também para os actos não vincu- pode apresentar um parecer fundamen-
lativos, designadamente as recomen- tado estabelecendo que a medida em
dações e os pareceres do Conselho e da causa ultrapassa o âmbito do acto jurí-
82
dico em questão e obrigar a Comissão a Antes de adoptar as medidas que preco-
proceder às necessárias alterações. niza, a Comissão tem de consultar um
Acresce que a Comissão tem importantes comité de gestão composto de represen-
deveres de informação e notificação tantes dos Estados-Membros, o qual se
perante o Parlamento. Importa distinguir pronuncia por maioria qualificada (artigo
três procedimentos de «comitologia», 205.°, n.° 2, do Tratado CE). Se o acto a
sendo que cada acto menciona no res- que as medidas da Comissão se referem
pectivo articulado o procedimento aplicá- tiver sido adoptado pelo Parlamento e
vel. pelo Conselho no âmbito da co-decisão,
a Comissão submete à apreciação do
Comité Consultivo: o âmbito de apli- Parlamento as medidas em causa,
cação deste procedimento abrange devendo o PE verificar se a Comissão está
essencialmente as medidas necessárias de facto investida de competências de
para dar execução aos actos do Conselho execução no domínio em causa. Caso
relacionados com a realização do contrário, o PE elabora uma resolução
fundamentada, podendo a Comissão
mercado interno.
apresentar um novo projecto de medidas,
prosseguir o procedimento ou encarregar
O Comité Consultivo compõe-se de
o Parlamento e o Conselho de proceder
representantes dos Estados-Membros e é
às necessárias adaptações por meio de
presidido por um representante da
proposta adequada. A Comissão deve dar
Comissão.
conta ao PE e ao Conselho do seguimento
que entende dar à resolução do
O representante da Comissão apresenta
Parlamento, podendo aprovar as medidas
ao comité um projecto, devendo este pro-
propostas, com efeito imediato. Todavia,
nunciar-se no prazo estabelecido pela
se essas medidas não coincidirem com o
comissão em função da urgência da parecer do comité, a Comissão deve
questão em causa. A Comissão deverá, na notificar imediatamente o Conselho e
medida do possível, ter em conta o suspender a sua aplicação por um
parecer do comité, embora a tal não seja período máximo de três meses, durante o
obrigada. Dará conta da forma como qual o Conselho deve tomar uma decisão
atendeu às observações e alterações que final, por maioria qualificada.
este tiver apresentado.
Comité de Regulamentação: intervém
Comité de Gestão: este procedimento quando estão em causa medidas de
aplica-se designadamente para a adopção alcance geral destinadas a pôr em prática
de medidas de execução no âmbito da disposições essenciais do acto jurídico
política agrícola comum e das pescas ou em questão, designadamente medidas
ainda na implementação de programas relativas à protecção da saúde, à segu-
com importantes implicações orçamen- rança das pessoas, dos animais ou das
tais. plantas. 83
Este comité compõe-se de representantes (TJCE) e o Tribunal de Primeira Instância
dos Estados-Membros e pronuncia-se por (TPI), que o assiste. O TJCE é a instância
maioria qualificada sobre o projecto de suprema para todas as questões relativas à
medidas da Comissão. legislação comunitária e, juntamente com
o TPI, a única jurisdição neste domínio. O
sistema de protecção jurídica da CE pro-
Contrariamente ao que acontece nos pro- porciona as seguintes possibilidades de
cedimentos que envolvem comités de recurso.
gestão, neste caso a posição da Comissão
fica consideravelmente enfraquecida caso
a sua proposta seja rejeitada ou na falta de Acção por incumprimento
parecer do Comité. Quando assim acon- dos Tratados
tece, a Comissão não pode tomar medidas
(artigo 226.° do Tratado CE)
de aplicação imediata, deve propô-las ao
Conselho, dando conta do facto ao
Parlamento, que, por sua vez, verifica se a Este procedimento, da competência exclu-
proposta não excede os limites das com- siva do TJCE, aplica-se quando se consi-
dera que um Estado-Membro não cumpriu
petências de execução previstas no acto
as obrigações que lhe incumbem por força
jurídico a que as medidas se referem e
do direito comunitário. Tendo em conta a
informa o Conselho da sua posição. Cabe
gravidade da acusação, antes de recorrer
a este último, à luz da posição expressa
ao Tribunal de Justiça, existe um procedi-
pelo Parlamento, deliberar por maioria
mento preliminar nos termos do qual é
qualificada sobre a proposta da Comissão
dada oportunidade ao Estado-Membro em
no prazo máximo de três meses. Se o causa para apresentar as suas observações.
Conselho se opuser à proposta, a Se o litígio não ficar resolvido nessa fase, a
Comissão reexaminará a mesma, podendo Comissão ou um Estado-Membro podem
apresentar ao Conselho uma proposta alte- recorrer ao Tribunal de Justiça (artigo 227.°
rada, submeter de novo a sua proposta ou do Tratado). Na prática, a iniciativa parte
encarregar o Parlamento e o Conselho da quase sempre da Comissão. O Tribunal
adopção de medidas por meio de proposta instrui o processo e determina se existe ou
para o efeito. Se, uma vez terminado o não incumprimento. No caso de declarar
prazo, o Conselho não tiver tomado as verificado o incumprimento, o Estado-
medidas de aplicação propostas ou se não -Membro em causa deve tomar as medidas
se tiver expressamente manifestado contra, necessárias para se conformar com o
as medidas são adoptadas pela Comissão. direito comunitário. Se o referido Estado
não tomar as medidas necessárias para a
execução do acórdão, o Tratado da União
• O SISTEMA DE PROTECÇÃO Europeia prevê a possibilidade de o
JURÍDICA DA CE Tribunal o condenar ao pagamento de uma
quantia fixa ou progressiva correspon-
No cerne do sistema de protecção jurídica dente a uma sanção pecuniária (artigo
84 da Comunidade estão o Tribunal de Justiça 228.° do Tratado CE).
Recurso de anulação critério do efeito directo permite, por seu
(artigo 230.° do Tratado CE) lado, excluir a possibilidade das chamadas
«acções populares».
Trata-se de recursos para obter a anulação
de actos jurídicos do Conselho, da Se o recurso tiver fundamento, o Tribunal
Comissão, do Parlamento e do BCE. Os pode anular, com efeitos retroactivos, o
processos que implicam pessoas singula- acto em causa. Em certos casos, o TJCE ou
res ou empresas enquanto demandantes o TPI pode anulá-lo só a partir da data da
ou demandados devem ser iniciados no sentença. A fim de salvaguardar os direitos
TPI. Em contrapartida, os litígios entre ins- e os interesses das partes demandantes, às
tituições são tratados pelo TJCE. mesmas não se aplica a limitação de
efeitos de uma sentença de anulação.
O recurso de anulação tem por funda-
mento a não competência da instituição, Acção por omissão
a violação de formalidades essenciais, a (artigo 232.° do Tratado CE)
violação do direito primário ou do direito
derivado, o abuso de poder. O recurso Este tipo de acção completa a protecção
pode ser interposto por um Estado- jurídica face ao Conselho, à Comissão, ao
-Membro, pela Comissão ou pelo Parlamento e ao BCE, uma vez que dá a
Conselho. Também o PE, o Tribunal de possibilidade de acção judicial contra uma
Contas e o BCE podem apresentar recur- omissão ilegal de um acto comunitário. A
sos desta natureza sempre que estiverem repartição de competências entre o TJCE e
em causa direitos que lhes foram conferi- o TPI segue princípios análogos ao recurso
dos. Em contrapartida, os cidadãos e as de anulação. Antes de se poder interpor a
empresas da Comunidade só podem acção, existe um procedimento prévio nos
interpor recurso de anulação contra termos do qual o demandante deve convi-
decisões de que sejam destinatários ou dar a instituição em causa a agir. Uma
contra decisões que, embora dirigidas a acção deste tipo, quando interposta pelas
terceiros, lhes digam directa e individual- instituições, consiste em requerer que se
mente respeito. Nos termos da juris- verifique que o órgão em questão se
prudência do TJCE, uma pessoa só pode absteve, violando o Tratado, de adoptar
ser individual e directamente destinatária um acto comunitário. Quando o deman-
de uma decisão, se a mesma a individua- dante é uma pessoa singular ou colectiva,
lizar de uma forma que a distinga de o Tribunal de Justiça é instado a constatar
todos os outros agentes. Com este critério que uma das instituições da Comunidade,
do «efeito directo», garante-se que só violando o Tratado, não lhe dirigiu um
sejam submetidos ao TJCE ou ao TPI os acto jurídico (uma decisão). O acórdão do
casos em que esteja claramente estabele- Tribunal limita-se a constatar a ilegalidade
cido o prejuízo infligido ao demandante da omissão, já que o TJCE e o TPI não são
assim como a natureza desse prejuízo, o competentes para ordenar a adopção das
que se pode revelar problemático nos medidas necessárias. A parte vencida fica
casos em que os Estados-Membros ainda apenas obrigada a adoptar as medidas
não tenham transposto para o direito contidas na sentença do TJCE ou do TPI
85
interno os actos jurídicos comunitários. O (artigo 233.° do Tratado CE).
Acção de indemnização 2) tem de haver dano efectivo;
(artigos 235.° e 288.°, n.° 2,
do Tratado CE) 3) tem de haver nexo causal entre o acto da
instituição comunitária e o alegado dano;
Quaisquer pessoas singulares ou colecti-
4) não é necessário provar a culpa da ins-
vas ou os Estados-Membros, afectados
tituição.
pelos actos da CE ou dos seus agentes,
podem recorrer ao TPI (pessoas singulares
Recursos dos funcionários
e colectivas) e ao TJCE (Estados-Membros)
(artigo 236.° Tratado CE)
e solicitar indemnização dos danos causa-
dos. O Tratado só parcialmente regula as
O Tribunal de Primeira Instância é compe-
questões da responsabilidade da CE, a tente em matéria de litígios entre a Co-
qual é regulada pelo direito comum e, em munidade e os seus funcionários ou fami-
princípio, deferida aos órgãos jurisdicio- liares sobrevivos.
nais nacionais. O Tribunal desenvolveu
estes princípios na sua jurisprudência, Procedimento de recurso
tendo fixado as seguintes condições para (artigo 225.°, n.° 1, do Tratado CE,
que possa haver reparação de danos: artigos 110.° e seguintes do
Regulamento Processual do TJCE)
1) tem de haver comportamento ilícito por
parte de uma instituição comunitária ou As relações entre o TJCE e o TPI foram
de um agente da CE no exercício das concebidas de forma a que todas as
suas funções. Quando está em causa a decisões do TPI sejam passíveis de recurso
responsabilidade de uma instituição para o Tribunal de Justiça, limitado às
por um acto legislativo (regulamento ou questões de direito. Este recurso apenas
directiva) ilícito, não é suficiente alegar pode ter por fundamento a incompetência
o carácter ilícito do acto; é necessário do Tribunal de Primeira Instância, irregula-
que tenha sido violada de forma clara e ridades processuais que prejudiquem os
notória uma norma jurídica de ordem interesses do recorrente ou uma violação
superior destinada a proteger os direitos do direito comunitário pelo TPI. Se o
individuais. Não é fácil determinar recurso for procedente, o TJCE anula a
quais são os casos em que existe uma decisão do Tribunal de Primeira Instância.
violação suficientemente qualificada do Pode julgar definitivamente o litígio, se o
direito comunitário. O TJCE tem geral- mesmo estiver em condições de ser
mente em conta o número limitado de julgado, ou remeter o processo para o
pessoas afectadas pelo acto ilícito em Tribunal de Primeira Instância para julga-
questão e o nível do dano alegado, que mento. Se assim for, o TPI fica vinculado à
tem de exceder o risco comercial espe- solução dada às questões de direito pela
rado no sector económico em causa; decisão do Tribunal de Justiça.
86
87
Protecção jurídica provisória dar de imediato execução às medidas e
(artigos 242.° e 243.° do Tratado CE) com os inconvenientes para terceiros
da aplicação de medidas provisórias.
As acções intentadas no TJCE e no TPI,
bem como os recursos das decisões deste Pedido de decisão prejudicial
último órgão jurisdicional não têm efeito (artigo 234.° do Tratado CE)
suspensivo. Nada impede, porém, que o
Tribunal de Justiça ordene a suspensão da O pedido de decisão prejudicial, ou
execução do acto impugnado (artigo 242.° reenvio prejudicial, destina-se a propor-
do Tratado CE) ou ordene as necessárias cionar aos órgãos jurisdicionais nacionais
medidas provisórias (artigo 243.° do a possibilidade de recorrerem ao Tribunal
Tratado CE). de Justiça para esclarecerem questões de
direito comunitário. Sempre que uma
Na prática, o fundamento de um pedido questão desta natureza seja suscitada num
de medidas provisórias é determinado à órgão jurisdicional nacional, esse órgão
luz dos critérios seguintes: pode suspender a instância e submeter ao
Tribunal de Justiça a questão da validade e
1) a probabilidade da existência de um da interpretação do acto à luz dos tratados
direito (Fumum boni juris): à instância comunitários. A questão assim formulada
competente cabe avaliar essa probabili- pelo tribunal nacional é submetida ao
dade, a partir de um estudo sumário dos TJCE, que responde com um acórdão, e
argumentos do recorrente; não com um mero parecer, a fim de
sublinhar, também pela forma, o carácter
2) a urgência da decisão: é determinada vinculativo da sua decisão. Não obstante,
consoante a decisão solicitada se o reenvio prejudicial não é um processo
destina ou não a evitar aos recorrente contencioso destinado a resolver um litígio
danos graves e irreparáveis. Os critérios como os outros procedimentos já descri-
aplicados são a natureza e a gravidade tos, representa apenas um elemento de um
da infracção, assim como o prejuízo processo global que começa e termina
concreto e definitivo em relação à pro- perante um tribunal nacional.
priedade ou a outros bens do recor-
rente. Considera-se que um prejuízo Objectivo: garantir a interpretação uni-
financeiro é grave e irreparável, sempre forme do direito comunitário e com ela a
que o mesmo não possa ser integral- unidade da ordem jurídica comunitária.
mente reparado, mesmo se o recorrente Este procedimento desempenha também
obtiver ganho de causa; um importante papel na protecção dos
direitos individuais. Para que os tribunais
3) equilíbrio dos interesses: os inconve- nacionais possam verificar a conformidade
nientes para o recorrente se não forem da legislação nacional com o direito
decretadas medidas provisórias são comunitário e, em caso de incompatibili-
88 comparados com o interesse da CE em dade, fazer primar o direito comunitário
directamente aplicável, é preciso que o receber tais questões prejudiciais, estas
conteúdo e o alcance das disposições não são pura e simplesmente rejeitadas,
comunitárias estejam claramente defini- sendo antes interpretadas pelo TJCE, já que
dos. Regra geral, só um pedido de decisão o tribunal que decide um reenvio o que
prejudicial pode garantir essa clareza, pelo pretende é conhecer os critérios de inter-
que este procedimento permite também ao pretação da legislação comunitária perti-
cidadão da Comunidade opor-se a acções nente para poder avaliar autonomamente
do seu país contrárias à legislação comuni- a compatibilidade entre a legislação
tária e conseguir a aplicação desta última nacional em questão e a legislação comu-
perante os órgãos jurisdicionais nacionais. nitária. O TJCE aproveita a ocasião para, a
Esta dupla função da decisão prejudicial partir da documentação fornecida, desig-
compensa de certa forma as reduzidas nadamente a fundamentação do reenvio,
possibilidades de os particulares instarem identificar as disposições de direito comu-
directamente o TJCE e reveste importância nitário que carecem de interpretação no
crucial para a protecção jurídica das contexto do litígio em questão.
pessoas singulares. Todavia, para que dê
resultado, os juízes e os tribunais nacio- Capacidade para introduzir um pedido de
nais devem estar «dispostos» a submeter a decisão a título prejudicial: são competen-
questão ao TJCE. tes para introduzir pedidos de decisão a
título prejudicial os «órgãos jurisdicionais
Extensão do pedido de decisão prejudi- dos Estados-Membros». O sentido e o
cial: o TJCE decide sobre a interpretação alcance do conceito de jurisdição deve ser
do direito comunitário e controla a vali- definido de acordo com valores próprios
dade dos actos jurídicos das instituições do direito comunitário e não em função
comunitárias e do Banco Central Europeu. dos dados da ordem jurídica interna do
As disposições de direito interno não Estado reenviante. São os todos os órgãos
podem ser objecto de reenvio prejudicial. independentes a quem compete resolver
No âmbito deste procedimento, o TJCE os litígios num Estado de direito. Em con-
não é competente para interpretar o direito sequência, os tribunais constitucionais dos
nacional nem para decidir da respectiva Estados-Membros e as instâncias de arbi-
conformidade com o direito comunitário. tragem que não integram o sistema judi-
Este aspecto é frequentemente negligen- ciário — com excepção dos tribunais de
ciado nos pedidos de decisão prejudicial arbitragem privados — também são com-
dirigidos ao TJCE. Com efeito, inúmeros petentes para decidir de um reenvio preju-
são os casos em que se interpela o TJCE dicial. Um juiz nacional fará uso do seu
sobre a conformidade de uma disposição direito de decisão de reenvio prejudicial
nacional com uma disposição comunitária em função da pertinência das questões de
ou sobre a aplicabilidade de uma dispo- direito comunitário para a decisão a tomar
sição comunitária específica a um pro- no processo principal, sendo essa decisão
cesso tramitado num órgão jurisdicional da sua exclusiva responsabilidade. As
nacional. Embora o TJCE não possa partes no litígio apenas podem formular 89
observações. O Tribunal de Justiça apenas cial. Entende-se neste contexto todas as
verifica a pertinência das questões para a vias de recurso que permitam verificar
decisão final para efeitos de controlo da questões de facto e de direito ou só de
respectiva admissibilidade, isto é, para se direito. Não se incluem aqui os recursos
certificar de que a questão jacente incide ordinários com efeitos limitados ou especí-
verdadeiramente sobre a interpretação do ficos (revisão, verificação da constitucio-
Tratado CE ou sobre a validade de um acto nalidade). O tribunal obrigado a submeter
emanado de uma instituição comunitária, um pedido de reenvio prejudicial só pode
ou ainda para aferir da presença efectiva subtrair-se a essa obrigação se a questão
de um litígio jurídico, isto é, se os pontos prejudicial não for relevante para a
sobre os quais o TJCE é chamado a pro- solução do litígio, se já foi objecto de um
nunciar-se a título prejudicial não são acórdão do TJCE ou ainda se não subsistir
apenas hipotéticos ou abstractos tendentes qualquer dúvida quanto à interpretação de
a induzir o TJCE a dar um parecer através uma disposição de direito comunitário. Em
de uma decisão prejudicial. É raro que o contrapartida, se um tribunal nacional pre-
TJCE se recuse a apreciar um reenvio invo- tender invocar a invalidade de um acto
cando esta ordem de motivos, já que, dada comunitário, é obrigado a introduzir um
a importância da cooperação entre as pedido de reenvio prejudicial. Neste con-
autoridades judiciárias que o Tratado CE texto, o TJCE estabeleceu claramente que
consagra, o TJCE age neste domínio com detém competência exclusiva para rejeitar
uma certa contenção. Todavia, a juris- disposições inválidas do direito comunitá-
prudência recente demonstra que o TJCE rio. Em consequência, os órgãos jurisdicio-
dá agora provas de maior rigor em matéria nais nacionais devem aplicar e respeitar as
de admissibilidade dos pedidos de decisão disposições comunitárias enquanto o TJCE
a título prejudicial, na medida em que não tiver decidido da respectiva invali-
aplica à letra o requisito já mencionado de dade. Admite-se uma excepção para os tri-
que o reenvio prejudicial deve comportar bunais no âmbito da protecção jurídica
uma descrição suficientemente clara e provisória. Nos termos de jurisprudência
pormenorizada das questões de facto e de recente do TJCE, estes tribunais podem,
direito do processo inicial. Na falta de tais sob certas condições, suspender a exe-
informações, o TJCE declara-se incompe- cução de actos administrativos nacionais
tente para proceder a uma interpretação decorrentes de um regulamento comunitá-
correcta da legislação comunitária e inde- rio ou tomar medidas provisórias a fim de
fere o pedido. previamente decidirem sobre situações ou
relações jurídicas litigiosas sem ter em
Obrigatoriedade de introdução de um conta uma disposição jurídica comunitá-
pedido de decisão a título prejudicial: ria.
qualquer tribunal cujas decisões não
sejam passíveis de recurso judicial previsto Qualquer violação da obrigação de
no direito interno está obrigado a introdu- reenvio implica simultaneamente uma vio-
90 zir um pedido de decisão a título prejudi- lação do Tratado CE e pode levar à propo-
situra de uma acção por incumprimento. direito comunitário que lhe são imputáveis
Na prática, as consequências de uma tal foi reconhecido pelo TJCE no acórdão de 5
acção permanecem circunscritas na de Março de 1996, nos processos apensos
medida em que o governo do Estado- C-46/93, «Brasserie du pêcheur», e C-
-Membro em causa não pode dar segui- -48/93, «Factortame». Este acórdão ins-
mento a uma eventual condenação do creve-se na linha dos anteriores acórdãos
TJCE, já que não pode dar instruções às pronunciados pelo TJCE em matéria de
instâncias jurisdicionais nacionais, por primado do direito comunitário, aplicabili-
força do princípio da independência do dade directa das disposições do direito
poder judicial e da separação dos poderes. comunitário e reconhecimento dos direitos
As possibilidades de êxito são todavia mais fundamentais próprios da Comunidade.
importantes desde que foi reconhecido o Conforme referiu o TJCE, o direito à repa-
princípio da responsabilidade contratual ração dos danos «constitui o corolário
dos Estados-Membros em caso de violação necessário do efeito directo reconhecido às
do direito comunitário (ver ponto disposições comunitárias cuja violação
seguinte), que permite que sejam intenta- estiver na origem do dano causado» e
reforça consideravelmente as possibilida-
das acções de indemnização por danos
des de que os particulares dispõem para
susceptíveis de resultarem do desrespeito
obrigar as autoridades nacionais (executi-
pelo Estado-Membro da obrigação de
vas, legislativas e judiciais) a respeitar e
reenvio.
aplicar a legislação comunitária. O TJCE
desenvolveu assim a jurisprudência ini-
Efeitos do reenvio prejudicial: a decisão ciada com os acórdãos «Francovich» e
prejudicial, que assume a forma de uma «Bonifaci». Ao passo que estes acórdãos
sentença, obriga o órgão jurisdicional que circunscreviam a responsabilidade dos
introduziu o pedido de decisão a título Estados-Membros aos casos em que parti-
prejudicial assim como as outras instân- culares tinham sofrido danos em razão de
cias envolvidas no litígio. Acresce que, na uma transposição tardia de uma directiva
prática, as decisões prejudiciais funcio- que lhes reconhecia direitos subjectivos
nam como precedentes para outros pro- mas da qual não eram destinatários direc-
cessos similares. tos, o acórdão mais recente estabelece o
princípio da responsabilidade geral, que
inclui todas as violações do direito comu-
• A RESPONSABILIDADE nitário imputáveis ao Estado-Membro.
DO ESTADO-MEMBRO
POR VIOLAÇÕES Responsabilidade por actos
DO DIREITO COMUNITÁRIO normativos ou omissões
do Estado-Membro
O princípio da responsabilidade de um
Estado-Membro pelos danos causados aos Esta responsabilidade é reconhecida
particulares em virtude de violações do sempre que estão reunidas três condições, 91
que em si correspondem às que se aplicam cientemente caracterizada, quando esta
à Comissão, numa situação análoga: perdurou, apesar de ter sido proferido
um acórdão em que se reconhecia o
1) a disposição comunitária violada deve incumprimento imputado ou um
ter por objecto o reconhecimento de acórdão num reenvio prejudicial, ou
direitos aos particulares; apesar de existir uma jurisprudência
bem assente do Tribunal de Justiça na
2) a violação deve ser suficientemente matéria, dos quais resulte o carácter
caracterizada, sendo o critério decisivo ilícito do comportamento em causa»;
para considerar que ela se verificou o
da violação manifesta e grave, por um 3) tem de existir um nexo causal directo
Estado-Membro, dos limites que se entre a violação da obrigação que
impõem ao seu poder de apreciação. incumbe ao Estado-Membro e o dano
Esta apreciação incumbe aos órgãos sofrido pelas pessoas lesadas. Não é
indispensável a presença de culpa
jurisdicionais nacionais, pois só eles
grave (intencional ou por negligência)
são competentes para estabelecer os
que ultrapasse a violação suficiente-
factos e caracterizar as violações do mente caracterizada do direito comuni-
direito comunitário em causa. No seu tário.
acórdão, o TJCE formula algumas orien-
tações fundamentais destinadas às juris- Responsabilidade por violação
dições nacionais: do direito comunitário
pelo poder judicial
«… entre os elementos que o órgão
jurisdicional competente pode ser O TJCE estabeleceu inequivocamente que
levado a tomar em consideração, os princípios da responsabilidade também
figuram o grau de clareza e de precisão se aplicam ao terceiro poder, o poder judi-
da regra violada, o âmbito da margem cial. As decisões que dele emanam podem
de apreciação que a regra violada deixa ser apreciadas pelas diferentes instâncias
às autoridades nacionais ou comunitá- de recurso, bem como — na medida em
rias, o carácter intencional ou involun- que tiverem sido proferidas em desrespeito
ou violação das normas do direito comuni-
tário do incumprimento verificado ou
tário — no âmbito de uma acção de
do prejuízo causado, o carácter descul-
indemnização interposta junto dos órgãos
pável ou não de um eventual erro de
jurisdicionais competentes dos Estados-
direito, o facto de as atitudes adoptadas
-Membros. Quando se procede ao apura-
por uma instituição comunitária terem mento da violação do direito comunitário
podido contribuir para a omissão, a através da sentença em questão, é neces-
adopção ou a manutenção de medidas sário reexaminar as questões materiais ati-
ou práticas nacionais contrárias ao nentes à legislação comunitária, sem que o
direito comunitário. De qualquer tribunal competente possa invocar even-
modo, encontramo-nos perante uma tuais efeitos vinculativos da sentença no
92
violação do direito comunitário sufi- mérito da questão. A instância para a qual
os órgãos jurisdicionais nacionais compe- posições nacionais em matéria de respon-
tentes podem recorrer para quaisquer sabilidade e o direito comunitário é de
questões de interpretação e/ou de apre- novo o TJCE, que pode ser demandado no
ciação da validade das disposições comu- âmbito de um reenvio prejudicial (artigo
nitárias ou de compatibilidade entre as dis- 234.° do Tratado CE).
93
O DIREITO COMUNITÁRIO
NO CONJUNTO DO SISTEMA JURÍDICO
102
CONCLUSÃO
104
JURISPRUDÊNCIA
Parecer 1/78, Recueil 1979, p. 2871 (par- Processo 11/77 (Hugh Patrick), Recueil
tilha das competências entre a CE e os 1977, p. 1199 (aplicabilidade directa;
Estados-Membros). direito de estabelecimento).
Processos C-51/90 e C-94/89 (Reino Processo 41/74 (Van Duyn), Recueil 1974,
Unido e.o./Conselho), Colectânea 1991, p. 1337 a 1360 (aplicabilidade directa;
p. I-2786 (subsidiariedade; alcance). livre circulação).
Parecer 2/91 de Colectânea 1993, p. 1061 Processo 9/70 (Grad), Recueil 1970,
(repartição de competências entre a CE e p. 825 a 858 (decisões; aplicabilidade
directa).
os Estados-Membros).
Processo 98178 (Racke), Recueil 1979, Processo 808/79 (Pardini), Recueil 1980,
p. 69. p. 2103.
Processo 96/78 (Decker), RecueiI 1979, Processo 125/83 (Corman), Recueil 1985,
p. 101. p. 3039.
110
Anexo
QUADROS DE CORRESPONDÊNCIA A QUE SE REFERE
O ARTIGO 12.° DO TRATADO DE AMESTERDÃO
115
Comissão Europeia
ISBN 92-828-7807-4
A presente publicação destina-se essencialmente a não juristas. Procura apresentar numa linguagem acessível os
principais aspectos da ordem jurídica europeia.
Mais informações sobre a União Europeia
Na Internet, no servidor Europa (http://europa.eu.int), há informações em todas as línguas oficiais da União Euro-
peia.
Para obter informações e publicações em língua portuguesa sobre a União Europeia, pode contactar:
1
ciam de forma determinante a
6
vida dos Estados-Membros e
respectivos povos. Os nacionais dos Estados-Membros da UE deixaram
de ser apenas cidadãos da respectiva cidade, comuna ou Estado: são PD-25-99-221-PT-C
hoje também cidadãos da Comunidade.