Conceitos legais e competência

territorial e legislativa
A questão do território terrestre: a propriedade do solo e
do subsolo.
A soberania do Estado Brasileiro, exercida através da
União, recai sobre todo o território nacional (até a
fronteira com outros Estados). No entanto, a propriedade
é um valor fundamental da nossa CF, que preceitua:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes.
Assim, a coexistência da soberania com o direito da
propriedade se dá com o domínio eminente da União
sobre todo o território nacional (seja público ou privado)
através de institutos que asseguram o exercício do direito
a propriedade, mesmo quando ela (União ou outro ente
federativo) desapropriar alguém (como a indenização pelo
valor de mercado) ou instituir servidão administrativa.
O solo poderá ser um bem público (quando pertencente a
um ente público) ou um bem privado. A propriedade do
solo, independentemente se público ou privado,
compreende, nos termos do CC:
Art. 1.229. A propriedade do solo abrange a do espaço
aéreo e subsolo correspondentes, em altura e
profundidade úteis ao seu exercício, não podendo o
proprietário opor-se a atividades que sejam realizadas,
por terceiros, a uma altura ou profundidade tais, que
não tenha ele interesse legítimo em impedi-las.
Assim, tanto o subsolo quanto o espaço aéreo são, a
princípio, daquele que for proprietário do solo.
No entanto, a CF, em seu art. 176, faz distinção entre a
propriedade do solo e a jazidas e os demais recursos
minerais, os quais pertencem a União:
Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos
minerais e os potenciais de energia hidráulica
constituem propriedade distinta da do solo, para efeito
de exploração ou aproveitamento, e pertencem à
União, garantida ao concessionário a propriedade do
produto da lavra.
O art. 20 é ainda mais amplo, pois deixa claro que os
recursos minerais, sejam do solo ou do subsolo, são bens
da União:
Art. 20. São bens da União:
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
A propriedade do solo até uma certa distância do mar, rios ou
lagos, é denominada de terreno de marinha, que segundo a CF
(art. 20), também pertencem a União:
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
O regime patrimonial neste caso é diferenciado daqueles
vistos até aqui. A CF, nos seus ADCT, define no art. 49, §3º, a
manutenção do instituto da enfiteuse sobre os terrenos de
marinha situados na orla marítima.
Em síntese, a propriedade sobre terrenos de marinha da
União não impossibilita que um particular exerça seu domínio
(instituto da enfiteuse), no entanto este domínio nunca será
pleno, pois a criação dos terrenos de marinha deu-se em
função do interesse estratégico e para a segurança nacional
que possuem (o que facilitaria a desapropriação pela União).
Em relação ao território oceânico, existem três figuras que
devem ser distinguidas:

Mar territorial, zona econômica exclusiva e plataforma

continental.
A CF, no art. 20, também os define como bens da União:
Art. 20. São bens da União:
V - os recursos naturais da plataforma continental e da
zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
A Lei 8.617/93 defini cada um:
Mar territorial:
Art. 1º O mar territorial brasileiro compreende uma
faixa de doze milhas marítima de largura, medidas a
partir da linha de baixa-mar do litoral continental e
insular, tal como indicada nas cartas náuticas de
grande escala, reconhecidas oficialmente no Brasil.
Art. 2º A soberania do Brasil estende-se ao mar
territorial, ao espaço aéreo sobrejacente, bem como ao
seu leito e subsolo.
Zona econômica exclusiva:
Art. 6º A zona econômica exclusiva brasileira
compreende uma faixa que se estende das doze às
duzentas milhas marítimas, contadas a partir das
linhas de base que servem para medir a largura do mar
territorial.
Art. 7 º Na zona econômica exclusiva, o Brasil tem
direitos de soberania para fins de exploração e
aproveitamento, conservação e gestão dos recursos
naturais, vivos ou não-vivos, das águas sobrejacentes
ao leito do mar, do leito do mar e seu subsolo, e no que
se refere a outras atividades com vistas à exploração e
ao aproveitamento da zona para fins econômicos.
Plataforma continental:
Art. 11. A plataforma continental do Brasil compreende o leito e o subsolo
das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda
a extensão do prolongamento natural de seu território terrestre, até o bordo
exterior da margem continental, ou até uma distância de duzentas milhas
marítimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar
territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não
atinja essa distância.
Art. 12. O Brasil exerce direitos de soberania sobre a plataforma continental,
para efeitos de exploração dos recursos naturais.
Parágrafo único. Os recursos naturais a que se refere o caput são os recursos
minerais e outros não-vivos do leito do mar e subsolo, bem como os
organismos vivos pertencentes a espécies sedentárias, isto é, àquelas que no
período de captura estão imóveis no leito do mar ou no seu subsolo, ou que
só podem mover-se em constante contato físico com esse leito ou subsolo.
Art. 13, § 2º O Governo brasileiro tem o direito exclusivo de autorizar e
regulamentar as perfurações na plataforma continental, quaisquer que
sejam os seus fins.
A atual CF adotou alguns valores neoliberais (com ressalvas), o
que somente passou a valer para o segmento do petróleo e do
gás com as EC 5 e 9 de 1995 (já visto).
Diz a CF/88:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do
trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a
todos existência digna, conforme os ditames da justiça social,
observados os seguintes princípios:
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de
qualquer atividade econômica, independentemente de
autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a
exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será
permitida quando necessária aos imperativos da segurança
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos
em lei.
Após a flexibilização do monopólio estatal trazido pelas
referidas ECs, possibilitou-se que a iniciativa privada
também explorasse a atividade econômica do petróleo e
do gás, na modalidade de concessões ou autorizações.
A Lei do Petróleo, que cria a ANP, a incumbe também de
conceder as autorizações e concessões para a exploração
econômica deste segmento.
Art. 21.  Todos os direitos de exploração e produção de
petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos
fluidos em território nacional, nele compreendidos a parte
terrestre, o mar territorial, a plataforma continental e a
zona econômica exclusiva, pertencem à União, cabendo
sua administração à ANP, ressalvadas as competências de
outros órgãos e entidades expressamente estabelecidas em
lei. (Redação dada pela Lei nº 12.351, de 2010)
Art. 8o A ANP terá como finalidade promover a regulação, a contratação e a
fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do
gás natural e dos biocombustíveis, cabendo-lhe: (Redação dada pela Lei nº
11.097, de 2005)
IV - elaborar os editais e promover as licitações para a concessão de exploração,
desenvolvimento e produção, celebrando os contratos delas decorrentes e
fiscalizando a sua execução;
V - autorizar a prática das atividades de refinação, liquefação, regaseificação,
carregamento, processamento, tratamento, transporte, estocagem e
acondicionamento; (Redação dada pela Lei nº 11.909, de 2009)
VIII - instruir processo com vistas à declaração de utilidade pública, para fins de
desapropriação e instituição de servidão administrativa, das áreas necessárias à
exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural, construção de
refinarias, de dutos e de terminais;
XVI - regular e autorizar as atividades relacionadas à produção, importação,
exportação, armazenagem, estocagem, distribuição, revenda e comercialização
de biodiesel, fiscalizando-as diretamente ou mediante convênios com outros
órgãos da União, Estados, Distrito Federal ou Municípios; (Incluído pela Lei nº
11.097, de 2005)
Como já mencionado, a propriedade privada é uma
garantia constitucional (art. 5º) que não pode ser
suprimida da Constituição. Assim, sempre que um ente
público (a União, inclusive) almejar o uso da propriedade
de alguém deverá se valer de um dos seguintes institutos
que a lei confere: desapropriação ou servidão
administrativa.
A desapropriação envolve a perda, pelo particular, da
sua propriedade em decorrência de uma lei, mediante o
pagamento de indenização equivalente.
Já a servidão administrativa, como ensina Celso Antônio
Bandeira de Mello “é o direito real que sujeita um bem a
suportar uma utilidade pública, por força da qual ficam
afetados parcialmente os poderes do proprietário quanto
ao seu uso ou gozo”.
Como visto, cabe a ANP instaurar o processo para declarar a
utilidade pública da propriedade, com o objetivo ou de desapropriá-
la ou instituir a servidão administrativa, o que somente poderá ser
feito pela União.
A CF (§2º do art. 176) garantiu que o proprietário do solo participe
no resultado da lavra:
§ 2º - É assegurada participação ao proprietário do solo nos
resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.
A Lei do Petróleo, trata do assunto no art. 52:
Art. 52. Constará também do contrato de concessão de bloco
localizado em terra cláusula que determine o pagamento aos
proprietários da terra de participação equivalente, em moeda
corrente, a um percentual variável entre cinco décimos por
cento e um por cento da produção de petróleo ou gás natural, a
critério da ANP.
O proprietário do solo sujeito a servidão administrativa por conta da
exploração de petróleo ou gás é denominado de superficiário.