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PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO E GESTÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS

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Autores: Lívia Pinto de Oliveira Instituição: Universidade Federal da Paraíba

PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO E GESTÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS SOB O IDEÁRIO DAS DIRETRIZES NEOLIBERAIS: desafios ao atendimento das demandas sociais.

RESUMO: Este

artigo

visa

contextualizar

a

implementação das políticas sociais brasileiras à luz do incentivo a descentralização político-administrativa que se verifica na atual conjuntura e condições para se efetivar a proposta da gestão social. Desse modo, é válido ressaltar os impasses para sua efetivação mediante o avanço das reformas econômicas oriundas dos ajustes neoliberais, que tem como principal alvo de ataque os direitos sociais adquiridos. Palavras-chave: Descentralização, neoliberais e demandas sociais. gestão, diretrizes

De fato, a contemporaneidade está marcada pela emersão do novo modelo de acumulação da sociedade capitalista que ao instaurar um novo paradigma societário, almeja alcançar a vantagem individual, ou seja, a plena maximização do lucro. Neste contexto, as relações de produção e de reprodução da vida em sociedade são expressões da negação dos princípios de cidadania, da universalidade dos direitos sociais conquistados no bojo das lutas burguesas e de certo modo observadas na vigência do Estado de Bem-Estar Social e agora tomados como alvo de ataque da política econômica neoliberal. Diante desse movimento do capital a adoção de uma política pública de caráter democrático pelo Estado brasileiro sofre uma forte influência da ideologia neoliberal cujo principal objetivo é inseri-lo na lógica da competitividade da economia mundial e globalizada em detrimento da integração da sua economia local, sobretudo dos setores considerados não competitivos.

a atuação do Estado se materializa via medidas de privatização e redução de investimentos em políticas públicas ou por meio da implantação da gestão compartilhada entre o Estado e a sociedade civil no campo da proteção social. Todavia. exatamente quanto ao papel do Estado. uma fluente disseminação do discurso descentralizador. dentre os quais. “Assim. sem maiores exigências distributivas. a palavra . [2] Muito embora. fragilizando sua intervenção enquanto garantidor de direitos e reduzindo-o aos interesses do grande capital com o objetivo de viabilizar a livre competição entre a sociedade e o mercado. obrigações estabelecidas desde a Constituinte de 1988. já se vai mais de uma década de novos intentos reformistas. Sendo a descentralização e à constituição de mecanismo de democracia popular. tendo como principal alvo de ataque os direitos sociais e/ou as “reformas” introduzidas na Constituição de 1988. ocorre quanto a sua aplicação à variabilidade de experiências precedidas por atores sociais distintos na perseguição de fins diversos. a descentralização político-administrativa. quando se refere ao uso do termo “descentralização”.Neste cenário se fomenta a lógica de um Estado mínimo no que diz respeito ao social. geralmente identificadas a partir de dicotomias entre. universalização versus focalização e financiamento versus gastos sociais. à problemática das políticas sociais no Brasil. por exemplo. p. Se existe. afirma Campos (1998. não se possa negar que sempre houve com relação às políticas sociais brasileiras a conformidade com uma intervenção de natureza institucional híbrida e capacidade insuficiente de combater as desigualdades e a pobreza. Como bem nos apontar Tobar (1991. muito mais presente no provimento de condições para reprodução do capital. Para tanto. p. Distanciamo-nos significativamente do modelo de Bem-estar Social. que assume aqui uma posição bem mais recuada quanto à prestação direta de serviços. encontram-se em perigo no país.13). foi justamente a partir do processo de democratização do Estado brasileiro que a nação assumiu determinadas propostas de dispositivos legais. passando a ser gerida predominantemente pelo mercado e pelas organizações civis. o Estado brasileiro atravessa a [1] década de 90 tentando estabelecer mudanças no chamando arcabouço institucional do sistema de proteção social – aliás. parece haver aparente e curiosa unanimidade na aceitação de seus requisitos por parte de administradores e políticos brasileiros. Seguindo as orientações da política neoliberal . Assim. marcada pela privatização ou pelo princípio da complementaridade .1). Em face à rapidez da desconstrução constitucional e avanço da reforma de mercado. porém.

além de reforçar o conservadorismo da administração municipal. expressam hoje duas direções principais. 2003. Por outro lado. pois. p. devido à ausência eqüitativa dos recursos e da estrutura político-administrativa entre os vários municípios. A esfera local. (LEAL. principalmente no que se refere ao investimento na área social. Portanto. 59). estimulando-as a serem protagonistas do empreendedorismo municipal. acabam por motivar o afastamento da responsabilidade da instância federal. foi fortalecida pela redemocratização do país na medida da reconquista de sua autonomia política. Orçamentos Participativos dentre outras práticas de descentralização e participação popular. Enfatizando. sem a suficiente contrapartida do poder central. De fato. mas em contrapartida passou a ter encargos maiores no atendimento das demandas sociais. Pois. no sentido de firmar ações integradas para atrair investimentos e recompor as bases produtivas. E uma segunda. a década de 90 representa para o Brasil. de acordo com as características de seus usuários. . evidentemente.transformou-se num autêntico “camaleão político” adquirindo uma funcionalidade particular em cada caso. do ponto de vista da democratização. a iniciativa e organização local. as inovações contidas nas práticas de gestão e governança urbanas. apontada como opção adequada para melhor execução dos programas sociais em torno do atendimento das demandas locais. ela pode ser entendida enquanto mecanismo favorável à participação popular. a descentralização demonstra caráter contraditório. a forte presença do poder local na definição da agenda pública. por meio da promoção de espaços de controle das políticas sociais e das possíveis contribuições dos seus maiores interessados. p. que emerge na forma de espaços organizacionais e institucionais dentro das administrações. Leis Orgânicas. que consiste em implantar novas formas de governança às cidades. Uma primeira inspirada nas prerrogativas constitucionais de 1988. fazendo com que as experiências de descentralização política na gestão municipal sejam mais difundidas nacionalmente. enfrentando o pesado ônus da crise fiscal do Estado brasileiro. dos momentos e dos lugares de sua enunciação”. tende a gerar a variação ao atendimento das necessidades. que provocara a reação dos agentes locais. a exemplo de Conselhos. acerca do seu processo de formulação – sendo assim. Tal movimento encontra-se em andamento na Europa em função da crise dos anos setenta. introduzidas a nível municipal.58) Ainda segundo Leal (2003. se por um lado. pensada enquanto estratégia de fortalecimento das cidades para articular mecanismo de superação as crises e de sua inserção econômica no contexto global.

Longe do padrão de estabelecimento do sistema de proteção social que vigorara no Estado de Bem-estar. a tradição localista brasileira apresenta um perfil de frágil autonomia política. Com exceção da Previdência Social. Mesmo assim. Na prática as respostas direcionadas as demandas da população não demonstram mais do que a efetividade de ações pontuais e emergenciais. com vários danos a construção das políticas sociais como ampla e expressiva garantia de direitos. 2003. de conteúdo estritamente reivindicativo. sendo o município à instância federativa que demanda maior investimento no atendimento das necessidades sociais. impedindo-os de prover as demandas sociais e de cumprir um papel efetivo no desenvolvimento nacional” (LEAL. saúde. “A própria crise fiscal do Estado tem levado os municípios à incapacidade financeira. em resposta ao esgotamento do formato de centralização na instância central de governo.Pensar essa função estratégica das cidades num país como o Brasil.1). p. no entanto. . p.53). “a estrutura organizacional do Sistema de Proteção Social brasileiro vem sendo profundamente redesenhada” (ARRETCHE. precárias condições de governabilidade. no campo da luta pela conquista dos direitos sociais e da cidadania. o Brasil manteve seu traço conservador de edificação do crescimento econômico como prioridade. Cabe ressaltar. assistência social. Os déficits de infraestrutura e serviços sociais. como instância de representação do poder. são aspectos que inibem a capacidade de nossas cidades atuarem como agente político promotor do desenvolvimento e da democracia. o aumento das desigualdades e a marginalidade urbana. A tônica dada às políticas sociais em direção aos espaços locais-municipais. “Com a evidência da crise do “Welfare State” os paises social-democratas assumiram propostas de descentralização como o objetivo de reestruturar e redemocratizar o Estado” (LEAL. p. a fragilidade do próprio tecido social. 1999. como bem reflete o caso brasileiro. ou seja. as demais áreas da política social – educação fundamental. saneamento e habitação – estão sofrendo as influências dos processos descentralizadores que paulatinamente transfere um conjunto de atribuições de gestão para os níveis estadual e municipal de governo. 2003. tem se apresentado enquanto uma tendência seja para consolidar a atuação do Estado. requer levar em consideração suas inúmeras limitações estruturais. A então chamada “redescoberta” da esfera local. foi acentuada inicialmente nos países de “democracias estáveis”. e tendo o mesmo.49). Por sua vez. que as experiências empreendidas na realidade européia não podem servir de modelo comparativo para verificar o formato de descentralização aplicadas em países latino americanos.

Expressa o necessário redesenho das atribuições e funções desempenhadas em cada instância de governo: Federal. 105) Considerando que o controle das atividades relativas à gestão destas políticas estava centralizada no governo federal.] pluralismo institucional. Como afirma a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).. tanto em território nacional quanto nos estados brasileiros .A Constituição Federal Brasileira de 1988. aprovada em 1993. a autonomia política de cada nível de governo é soberana e independente dos demais. É justamente devido a essa dimensão da barganha federativa que o processo de descentralização das políticas sociais no Brasil só pode ter êxito se necessariamente as administrações locais avaliarem os ganhos a serem obtidos com a adesão das tributações de gestão. Estadual e Municipal. A democratização do Estado brasileiro recuperado ao longo dos anos 80 retoma as bases federativas alterando profundamente a natureza das relações intergovernamentais. é inegável [4] que os processos descentralizadores têm provocado o reordenamento de atribuições e competências na área social podendo vir a modificar o padrão centralizado que fora constituído ao longo dos anos 60 e 70. 2003. que incumbe ao Estado papel decisivo no enfrentamento da pobreza. a descentralização é indicada como estratégia fundamental para gestão da Assistência Social. contudo uma variação no alcance dessa descentralização. os resultados obtidos nas áreas de assistência social e saúde são mais modestos. na formulação das políticas sociais e no controle de suas ações. ao inserir a Assistência Social como Política que compõem o Sistema de Seguridade Social. p. no início da década de 90. [3] Avançando em ritmos diferentes. estabeleceu como parâmetro de sua organização a descentralização político-administrativa e a possibilidade da participação popular por meio de organizações representativas. há. na medida em que são reabertas as eleições diretas para todos os níveis de governo que favorece a descentralização fiscal prevista na Constituição de 1988. percebe-se a dimensão das mudanças operacionais que se processam na atual conjuntura. em todos os níveis. Entre cada uma das cinco políticas aqui citadas sob as quais recai a experiência dos processos descentralizadores. Passando a ter autoridade tributária sobre os impostos de grande importância.. elemento tão característico da formatação prévia de nosso Sistema de Proteção Social. visto que se nos recursos do FGTS e na merenda escolar encontra-se totalmente concretizados. de para com a sociedade” (OLIVEIRA apud PEREIRA. propondo a idéia do “[. ou ao menos considerem que os custos que . Isto implica em uma autogestão local tendo como principal vetor o princípio da cidadania.

estão sob sua responsabilidade poderiam ser minimizados pela ação das outras instâncias de governo. Esse modelo de assistência subordinado aos interesses mercadológicos vem sendo aprofundado pelo atual governo Luiz Inácio Lula da Silva. após quase . sob o ideário da complementaridade dos esforços e das ações sociais acaba por consolidar a iniciativa privada como uma nova alternativa para execução das políticas públicas. não tem como desconsiderar a trajetória de formação socio-política brasileira. Considera-se então que os processos de descentralização em curso no país não podem prescindir dos mecanismos de gestão pública visto que são responsáveis diretos por seu desdobramento em cada localidade. o que atualmente se evidencia é a secundarização dos direitos universais por meio do privilegiamento das políticas focalistas para o atendimento das necessidades de determinado segmento social e não para o conjunto dos cidadãos. (VIEIRA apud CAMPOS. Descentralização pura e simples não traz em si embutida uma legitimidade intrínseca aos seus gestores. caso estados e municípios não estejam financeira. pelo emaranhado de práticas tipicamente patrimonialistas. A absorção dessa ideologia propicia um alto grau de resignação dos sujeitos em face da dificuldade de engendrar alternativas que fortaleça os laços de coletividade. podendo até mesmo significar sua privatização com escassa gestão pública. Tudo isso acaba por legitimar um sistema que tem como único compromisso a maximização do lucro. Neste caso.. comumente exigindo um alto volume de recursos e apresentando baixos níveis de proteção efetiva. o que estimula o descrédito na possibilidade de mudanças positivas. a melhoria da qualidade dos serviços. particularmente nos municípios.14) Em se tratando de Brasil não é difícil deduzir que a gestão das políticas tende a ser caras e ineficientes. É inevitável correlacionar que a ideologia neoliberal que sustenta os processos societários em curso associa-se as atuais. múltiplas e crescentes formas de exploração. Outro aspecto que vale ser ressaltado nas tendências em voga é a incorporação da proposta de uma gestão interssetorial que viabilize a conjugação e integração das políticas e programas setoriais. técnica e politicamente preparados para assunção de novos encargos. muito embora. não promove necessariamente. desigualdade e exclusão social. O deslocamento das responsabilidades do Estado para a sociedade civil.. rompendo com as premissas do pacto Keynesiano. [5] Finalmente. da permanência de relações clientelistas e da privatização da coisa pública. 1998. Esta interssetorialidade demanda mudanças na organização institucional. questões suficientes para por em risco a consolidação das relações democráticas em tempo ágil. p.

da filantropia e da benemerência” (MESTRINER. não realizam direitos” (YAZBEK. sem romper com as velhas práticas assistencialistas. a permanência de hábitos governamentais autoritários. p. “A assistência social. (. Acrescenta-se a isso os limites da Política de Assistência para criar mecanismos eficazes na promoção da inclusão social . Decerto. A quase omissão do Estado no enfretamento da questão social e o perfil enviesado com o qual costuma desenvolver as políticas sociais acabam por não favorecer o efetivo atendimento das demandas das classes subalternas.. Além disso. a benemerência e a filantropia em si mesmas. Entretanto. p. comunitária e beneficente. subordinado as diretrizes econômicas do grande capital que por diversos mecanismos tendem a enfraquecer o processo democrático do país. 2004. 26-27). desconstruindo/inibindo às conquistas no âmbito da cidadania e. invibializando a garantia dos direitos sociais através do plano de reforma do Estado. que não possui competência para legitimar/reconhecer direitos de cidadania.. parece não encontrar reais condições de se materializar em meio às práticas de gestão e descentralização levadas a cabo até este momento da história. tenha sido o responsável pela implantação da Política Nacional da Assistência Social. Nisto percebe-se a emergente gerência das políticas públicas no campo de organizações filantrópicas. sua implantação ao lado das exigências postas pelo ajuste neoliberal conserva a tendência de legitimar “novas” formas privadas de provisão social. em Novembro de 2004. 2001. revelam entraves para dar credibilidade à utilização dos programas de descentralização como estratégias de democratização do poder. 19). as aspirações pelo o aprofundamento das relações democráticas e por um Estado amplamente promotor dos direitos de cidadania no Brasil. Constata-se o ínterim dessa realidade que pela ausência de mecanismos públicos no reconhecimento dos direitos sociais “permanece na Assistência Social brasileira concepções e práticas assistencialistas. que já era frágil. visto que a função de problematizar e reconhecer demandas sociais como alvo de intervenção só será possível na esfera do Estado.) o Estado fará avançar com nova ênfase. vive situações inéditas ao ter que se afirmar como política pública num Estado em que o público passa a significar parceria com o privado. a ausência de mecanismos de gestão que favoreça a participação popular ou a aplicação desta de forma manipulatória.dez anos da LOAS. os paradigmas da solidariedade. “primeiro-damistas” e patrimonialistas. portanto. a debilidade socio-economica dos municípios brasileiros. O dever moral. demonstrando uma gestão pouco comprometida com o social. por meio de “velhas” formas de solidariedade familiar. Por tudo isto o cenário contemporâneo da política brasileira encontra-se refém dos interesses internacionais.

Economia Política: uma introdução crítica. gestão e governança democrática no Recife. São Paulo: Cortez. Federico. Lívia Pinto de. S. TOBAR. ano XIX. Sendo assim. Junho de 1999. 2. Necessidades Humanas. As Ambigüidades da Assistência Social brasileira após dez anos de LOAS. Subsídio à Crítica dos Mínimos Socias. IN: Fetiche da participação popular: novas práticas de planejamento. Brasil. M. São Paulo: Cortez. REFERÊNCIA ARRETCHE. NETTO. dos programas que destinam suas ações aos mais pobres entre os pobres. In: Revista Brasileira de Ciências Sociais. João Pessoa.num patamar de superação da subalternidade e do rompimento com a visão tradicional dos seus demandatários. ou ainda pela própria inexistência das ações integradas e intersetoriais. O Estado entre a Filantropia e a Assistência Social. Nº 57. Junho de 1991. Nº 77. Revista Serviço Social & Sociedade. LEAL. Recife: UNESCO. Umaanálise da política de atenção às famílias à luz do PAIF. YAZBEK. Maria Silva. 2007. UFPB/CCHLA. L. PEREIRA. já que refletem significativamente no conjunto das relações sociais. ano XXV. Marta T. Democratização e desigualdade no Brasil. Maria Carmelita. Políticas Sociais no Brasil: descentralização em um Estado federativo. Nº 40. 2007. Suely. Julho de 1998. Potyara A. 2003. São Paulo: Cortez. Ed. São Paulo. possibilitam a análise de diversas problemáticas sociais gestadas em seu bojo. 2003 MESTRINER. as ambigüidades ainda presentes nesse contexto. José Paulo. P. Descentralização e Governança Local: aportes teóricos conceituais. São Paulo: Cortez. 2001. In: Planejamento ePolíticas Públicas. bem como pela ausência de definição de um padrão de qualidade dos serviços prestados. CAMPOS. In: Revista Serviço social & Sociedade. Dentre estas. Limites e possibilidades para o protagonismo da família. Esses limites decorrem do caráter seletivo e focalista dos usuários. OLIVEIRA. Março de 2004. São Paulo: Cortez. O conceito de Descentralização: Usos e abusos. pode-se destacar as condições sob as quais atualmente se processa a Política Social do Estado voltada para o enfrentamento da pobreza. devido aos conflitos inerentes do sistema capitalista. São Paulo. .

13) [2] [3] Pesquisa realizada por Marta T. profundamente conservadoras. até então um conjunto disperso. dispondo sobre a execução de ações e serviços de saúde. O que se pode denominar ideologia neoliberal compreende uma concepção de homem (considerado atomisticamente como possessivo. e também o 197. [4] A política Keynesiana está fundada numa defesa a intervenção do Estado na economia para assegurar altos níveis de atividade econômica. financiadas e avaliadas por uma agência federal e executadas por uma série de agências locais dela dependentes. originalmente defendidas desde os anos quarenta do século XX pelo economista austríaco F. fragmentado. Nestes termos. A política de saúde. A ideologia neoliberal. (NETTO. economistas. o grande capital continua demandando essa intervenção. Vulgarizando as formulações de Hayek. (CAMPOS. Os diversos programas de assistência social eram formulados e financiados por organismosfederais e implementados por meio de diversas agências públicas e organizações semi-autônomas privadas. os programas de reforço alimentar e de apoio à educação básica – eram diretamente formuladas. 1998. S. jornalistas etc. p. financiadas e implementadas por agências do governo federal. justifica o ataque que o grande capital vem movendo contra as dimensões democráticas da intervenção do Estado na economia. ainda que dispersa entre diferentes instituições.3). Esta forma de Estado moldou uma das principais características institucionais do Sistema brasileiro: sua centralização financeira e administrativa. grande parte da atividade de planejamento no plano local consistia em formular projetos de solicitação de recursos para o governo federal.) e mesmo entre significativos setores da população dos países centrais e periféricos. uma concepção de sociedade (tomada como um agregado fortuito.Para legitimar essa estratégia. Arrecthe e publicada na revista Brasileira de Ciências Sociais. competitivo e calculista). por meio de terceiros. p. confessionais ou filantrópicas” com finalidade não-lucrativa. conservando o princípio da complementaridade. que dividiu em 1974 o Prêmio Nobel de Economia com Gunnar Myrdal. por exemplo. considerados de relevância pública. As fatias federais da oferta de ensino fundamental – particularmente. p. maciçamente generalizada pelos meios de comunicação social a partir dos anos oitenta do século passado. relativo à destinação de recursos públicos a “escolas comunitárias. os representantes dos monopólios sabem que a economia capitalista não pode funcionar sem a intervenção estatal. [5] . gerentes. melhor que ninguém. a ideologia neoliberal. Contudo. 1999. o grande capital fomentou e patrocinou a divulgação maciça do conjunto ideológico que se difundiu sob a designação de neoliberalismo – a disseminação das teses. por isso mesmo. meio de o indivíduo realizar seus propósitos privados) fundada na idéia da natural e necessária desigualdade entre os homens e uma noção rasteira da liberdade (vista como função da liberdade de mercado). administradores. nos termos previstos pela agência federal encarregada da gestão de uma dada política (MEDEIROS apud ARRETCHE. conformou uma espécie de senso comum entre os serviçais do capital (entre os quais se contam engenheiros. Tal formato institucional era compatível com o tipo de Estado vigente durante a ditadura militar. As políticas federais de habitação e saneamento básico eram formuladas. sustentando a necessidade de “diminuir” o Estado e cortar as suas “gorduras”. Veja-se. com reduzidos índices de cobertura e fragilmente financiado de iniciativas governamentais na área social. para o qual estados e municípios eram agentes da expansão do Estado e da execução local de políticas centralmente formuladas. de consumo e de emprego. também era executada supondo a centralização financeira e administrativa do Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social (INAMPS) e os programas verticais do Ministério da Saúde. o artigo 213. 2007.226-227) [1] A própria Constituição de 1988 fixa responsabilidades compartilhadas entre Poder Público e iniciativa privada nesse campo. Hayek (1899-1992). Foi um Estado dotado destas características que consolidou o Sistema Brasileiro de Proteção Social.

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