As fontes do direito administrativo são:
a) a norma: o Direito Administrativo caracteriza-
se pela variedade de suas fontes normativas,
pois além das fontes comuns a outros ramos
jurídicos, tem fontes que lhe são próprias e
dos ramos jurídicos que lhe são afins;
b) a doutrina: é a lição dos mestres e
estudiosos do direito;
c) a jurisprudência: é a interpretação da lei dada
pelos tribunais;
d) os costumes: são práticas habituais, tidas
como obrigatórias, que o juiz pode aplicar, na
falta de lei sobre determinado assunto;
e) os princípios gerais de direito: são critérios
maiores, às vezes até não escritos,
percebidos pela lógica ou por indução;
f) tratados internacionais.
Princípios da Administração Pública
1) Legalidade (art. 37 da Constituição
Federal):
Este princípio, juntamente com o controle da
Administração pelo Poder Judiciário, nasceu
com o Estado de Direito. Segundo o princípio
da legalidade, a Administração Pública só pode
fazer o que a lei permite. O administrador não
pode agir, nem deixar de agir, senão de acordo
com a lei, na forma determinada. No direito
administrativo, o conceito de legalidade contém
em si não só a lei, mas também, o interesse
público e a moralidade.
2) Impessoalidade (art. 37 da Constituição
Federal):
Este princípio atualmente possibilita duas
interpretações distintas: a primeira significa
dizer que a Administração não pode atuar com
vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas
determinadas, uma vez que é sempre o
interesse público que tem que nortear o seu
comportamento. A administração deve servir a
todos, sem preferências ou aversões pessoais
ou partidárias.
No segundo sentido, o princípio significa,
segundo José Afonso da Silva, que .os atos e
provimentos administrativos são imputáveis não
ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou
entidade administrativa da Administração
Pública, de sorte que ele é o autor institucional
do ato.. O mérito dos atos pertence à
Administração, e não às autoridades que os
executam. A publicidade dos órgãos públicos
deve ser impessoal, não podendo conter
nomes, símbolos ou imagens que caracterizem
promoção pessoal (art. 37, § 1o, da CF).
3) Moralidade (art. 37 da Constituição
Federal):
Alguns autores entendem que o conceito de
moral administrativa é vago e impreciso ou que
acaba por ser absorvido pelo próprio conceito
de legalidade, mas no entanto, antiga é a
distinção entre Moral e Direito, ambos
representados por círculos concêntricos, sendo
o maior correspondente à moral e, o menor, ao
direito. Assim, não se identifica com a
legalidade (porque a lei pode ser imoral e a
moral pode ultrapassar o âmbito da lei) e
produz efeitos jurídicos, porque acarreta a
invalidade do ato, que pode ser decretada pela
própria Administração ou pelo Poder Judiciário.
A apreciação judicial da imoralidade ficou
consagrada pelo dispositivo concernente à ação
popular (art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal)
e implicitamente pelos artigos 15, V, 37, § 4º, e
85, V, este último considerando a improbidade
administrativa como crime de responsabilidade.
4) Publicidade (art. 37 da Constituição
Federal):
Os atos públicos devem ter divulgação oficial,
como requisito de sua eficácia, salvo as
exceções previstas em lei. Entre as exceções
estão a segurança nacional (art. 5o, XXVIII, da
CF), certas investigações policiais (art. 20 do
CPP), processos cíveis em segredo de justiça
(art. 155 do CPC) etc.
5) Eficiência (art. 37 da Constituição
Federal):
É o dever da boa administração imposto a todo
agente público com o objetivo de realizar suas
atribuições com presteza, perfeição e
rendimento funcional.
6) Finalidade:
A administração deve agir com a finalidade de
atender ao interesse público visado pela lei.
Regra básica da administração é o atendimento
ao interesse público. O ato administrativo não
tem legalidade se o administrador agiu no
interesse próprio, e não no interesse público,
ainda que obedecida formalmente a letra da lei.
O interesse que deve ser atendido é o chamado
interesse público primário, referente ao bem-
estar coletivo, da sociedade como um todo, que
nem sempre coincide com o interesse público
secundário, referente a órgãos estatais ou
governantes do momento. O interesse público
prevalece sobre o interesse individual,
respeitadas as garantias constitucionais e
pagas as indenizações devidas, quando for o
caso.
7) Indisponibilidade:
A administração não pode transigir, ou deixar
de aplicar a lei, senão nos casos
expressamente permitidos. Nem dispor de
bens, verbas ou interesses fora dos estritos
limites legais.
8) Continuidade:
Os serviços públicos não podem parar, devendo
manter-se sempre em funcionamento, dentro
das formas e períodos próprios de prestação.
Não deveria haver greve sem limites no serviço
público. Mas o assunto ainda aguarda
regulamentação por lei complementar, como
manda o art. 37, VII, da CF. Para o militar há
proibição expressa de greve (art. 42, § 5 o, da
CF).
9) Probidade:
Os atos da Administração Pública deverão
estarem revestidos de probidade.
10) Prestação de Contas:
O dever de prestar contas é decorrência natural
da Administração como encargo de gestão de
bens e interesses alheios.
Poder de Polícia
Segurança Humana:
A polícia é o organismo encarregado de
assegurar a ordem pública e de promover a
segurança humana.
Polícia:
É o conjunto de poderes coercitivos, exercidos
pelo Estado, sobre as atividades dos
administrados, através de medidas impostas a
essas atividades, a fim de assegurar a ordem
pública.
Conceito (Hely Lopes Meirelles):
Poder de polícia é a faculdade de que dispõe a
Administração Pública para condicionar e
restringir o uso e gozo de bens, atividades e
direitos individuais, em benefício da coletividade
ou do próprio Estado.
Natureza:
Faculdade que possibilita à administração
estabelecer limitações diretas das atividades
dos particulares: poder discricionário.
Fundamento:
O próprio poder do Estado, a supremacia que o
Estado exerce sobre pessoas, bens e
atividades.
Fins:
Atendimento do interesse público. Necessidade
de assegurar a coexistência o mais harmoniosa
possível da coletividade, no exercício das
diversas atividades ou direitos.
Extensão:
Observada a competência, o poder de Polícia é
inerente a toda a administração, sendo exercido
pelos diversos órgãos, nas esferas da União,
estados e Municípios. Dentro destas esferas, o
poder de polícia abrange desde a proteção
moral e aos bons costumes, a preservação da
saúde pública, o controle de publicações, a
segurança das construções e dos transportes
até a segurança nacional em particular.
Limites:
a) liberdades públicas (direitos fundamentais
assegurados pela Constituição).
Conciliação do atendimento do interesse
geral e liberdades públicas;
b) legalidade dos meios;
c) preceitos relativos à competência, forma e
fim.
Atributos:
O poder de polícia administrativa tem atributos
específicos e peculiares ao seu exercício, e tais
são a discricionariedade, a auto-executoriedade
e a coercibilidade.
1) Discricionariedade:
A discricionariedade traduz-se na livre escolha,
pela Administração, da oportunidade e
conveniência de exercer o poder de polícia,
bem como de aplicar as sanções e empregar os
meios conducentes a atingir o fim colimado, que
é a proteção de algum interesse público.
2) Auto-executoriedade:
A auto-executoriedade é a faculdade de a
Administração decidir e executar diretamente
sua decisão por seus próprios meios, sem
intervenção do Judiciário, é outro atributo do
poder de polícia.
3) Coercibilidade:
A coercibilidade é a imposição coativa das
medidas adotadas pela Administração, que são
imperativas e admite-se até o emprego da força
pública para o seu cumprimento, quando
resistido pelo administrado.
Atos da Atividade Pública:
Na atividade pública pode-se observar três
categorias de atos: legislativos, judiciais e
administrativos.
Conceito:
Ato produzido por agente credenciado da
Administração que tem por efeito imediato a
aquisição, o resguardo, a modificação, a
transformação ou extinção de direitos em
matéria administrativa. Ato administrativo é,
pois, o ato jurídico editado pela Administração,
em matéria administrativa, enquadrando
situações jurídicas subjetivas, específicas
individuais.
Atos Administrativos Típicos e Atípicos:
Atos administrativos típicos são os praticados
pela administração no uso de seus poderes
estatais. Atos administrativos atípicos (também
chamados atos da administração) são os que
não envolvem poderes estatais, ficando o poder
público no mesmo nível das demais pessoas,
como nos atos regidos pelo direito civil ou
comercial, e não pelo direito administrativo.
Requisitos do Ato Administrativo
Além dos requisitos gerais de todos os atos
jurídicos, como agente capaz, objeto lícito e
forma prescrita ou não proibida em lei, o ato
administrativo típico tem os seguintes
requisitos:
1) Competência:
Para a prática do ato administrativo é
necessário que o agente disponha de poder
legal para praticá-lo, ou seja, de poder
específico para suas funções, conferido em lei
ou por esta previsto ou limitado. O ato
administrativo praticado por autoridade
incompetente será nulo, inválido.
O sujeito é aquele que elabora o ato
administrativo e a quem a lei lhe dá
competência. Competência é o conjunto de
atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e
agentes, fixados pelo direito positivo.
2) Finalidade:
Todo ato administrativo deve ter um fim, e um
fim que atenda ao interesse público, ou seja um
objetivo de interesse público. O desvio de
finalidade, ou finalidade diversa da desejada
pela lei, é uma espécie de abuso de poder.
3) Forma:
Forma em sentido estrito é o revestimento
exterior do ato ou modo pelo qual a declaração
se exterioriza. Inclui todas as formalidades que
devem ser observadas durante a exteriorização
do ato (procedimento administrativo).
4) Motivo:
O motivo ou causa, é a situação de direito ou de
fato, que determina ou autoriza a realização do
ato administrativo. O motivo ou está previsto na
lei, ou estará a critério do administrador. Mas
este não pode praticar atos administrativos sem
um motivo, sem uma causa.
5) Objeto:
Todo ato administrativo tem um objeto: criar,
modificar, ou comprovar situações jurídicas
referentes a pessoas, coisas ou atividades
sujeitas à sanção do Poder Público. Objeto,
portanto, é o efeito que o ato administrativo
produz ou deseja produzir. O objeto tem que ser
lícito, possível e moral.
Atributos do Ato Administrativo
1) Presunção de Legitimidade:
Salvo prova em contrário, presumem-se
legítimos os atos da administração e
verdadeiros os fatos por ela alegados
(presunção relativa ou juris tantum).
2) Imperatividade:
A administração pode impor unilateralmente as
suas determinações, válidas, desde que dentro
da legalidade.
3) Exigibilidade:
O cumprimento das medidas administrativas
pode ser exigido desde logo.
4) Auto-executoriedade:
A administração pode executar diretamente
seus atos e fazer cumprir determinações, sem
precisar recorrer ao Judiciário, até com o uso de
força, se necessário. Não em todos os casos,
mas sempre que a auto-execução é autorizada
por lei.
Classificação dos Atos Administrativos
1) Quanto aos Destinatários:
a) gerais: sem destinatários determinados (ex.:
decretos);
b) individuais ou especiais: dirigem-se a
destinatários determinados (ex.:
nomeação).
2) Quanto à Esfera de Ação:
a) externos: efeito fora do âmbito das
repartições (ex.: decretos);
b) internos: efeito no âmbito das repartições
(ex.: circulares).
3) Quanto à Edição:
a) atos formais ou orgânicos: editados por
excelência, pelo Poder Executivo;
b) materiais: são os editados ou pelo Judiciário
ou pelo Legislativo, agora não nas vestes
de suas funções, mas naquilo que um e
outro têm de "administrativo".
4) Atos de Império, de Gestão e de
Expediente:
a) atos de império: ou de autoridade, são todos
aqueles que a Administração pratica,
usando de sua supremacia sobre o
administrado ou servidor e lhes impõe
obrigatório atendimento;
b) atos de gestão: são os que a administração
pratica sem usar de sua supremacia sobre
os administrados;
c) atos de expediente: os que se destinam a dar
andamento aos processos e papéis que
tramitam pelas repartições públicas,
preparando-os para a decisão de mérito a
ser proferida pela autoridade competente.
5) Atos Simples, Complexos ou Compostos:
a) ato simples: o que resulta da manifestação
de vontade de um único órgão, unipessoal
ou colegiado;
b) ato complexo: que se forma pela conjugação
de vontades de mais de um órgão
administrativo;
c) ato composto: que resulta da vontade única
de um órgão, mas depende da verificação
por parte de outro, para se tornar
exequível. Exemplo: autorização que
dependa de visto de uma autoridade
superior.
6) Atos Auto-Executórios e Não Auto-
Executórios:
a) ato auto-executório: é aquele que traz em si
a possibilidade de ser executado pela
própria administração;
b) ato não auto-executório: é o que depende de
pronunciamento judicial para produção de
seus efeitos finais.
7) Quanto à Eficácia:
a) válido: quando preenche os requisitos de
validade;
b) nulo: contém vício insanável;
c) inexistente: aparência de manifestação de
vontade (ex.: usurpação da função pública,
quando um indivíduo pratica atos
passando-se por policial).
O Poder Discricionário da Administração
Obediência a Ordem Jurídica:
Nos estados de direito, em que rege o princípio
da legalidade, o Poder Público não pode agir
como melhor entender, mas condicionado por
normas que lhe ditam os meios de agir. O
Estado impõe a ordem jurídica e ele mesmo se
subordina a esta ordem jurídica.
Arbítrio:
Se o Estado ou o agente público procede de
modo contrário ao sistema jurídico, está
procedendo ilegalmente. É o que se denomina,
então, poder arbitrário do agente público.
Discrição:
Se o agente administrativo opta por um
caminho, dentre os vários apontados pelo
legislador, ou seja, se escolhe a solução melhor
para o Estado, temos, então, o poder
discricionário.
Ato arbitrário:
É o informado pela vontade pessoal e
incontrastável do titular que o editou. É uma
ação em desacordo com a norma jurídica de um
determinado sistema; antijurídica. É passível de
anulação pelo Poder Judiciário.
Ato discricionário:
É a cristalização, num caso concreto da
possibilidade ou faculdade fornecida pela
discricionariedade ou poder discricionário da
Administração Pública. São praticados com
liberdade de escolha, podendo agir ou não agir,
de acordo com uma norma jurídica prévia (ex.:
nomeação de Ministro).
Ato vinculado:
É o ato administrativo que se concretiza pela
vontade condicionada da Administração. Esta é
obrigada a manifestar-se positivamente, desde
que se preencham, no caso, determinados
requisitos fixados "a priori" pela lei. A autoridade
edita-os sem liberdade de escolha, sendo
definido pela lei. A lei define se o ato deve ser
praticado, como deve ser praticado e quando
deve ser praticado (ex.: licença para construir).
São os principais atos administrativos
normativos:
1) Decretos:
De competência privada dos chefes do Poder
Executivo, são destinados a prover situações
gerais ou individuais, abstratamente previstas
de modo expresso, explícito ou implícito pela
lei. Como ato administrativo o decreto é sempre
inferior à lei e não pode contrariá-la.
O decreto pode ser: independente, que dispõe
sobre matéria ainda não regulada
especificamente em lei, ou regulamentar, que
visa a explicar a lei e facilitar a sua execução.
2) Regulamentos:
São atos administrativos postos em vigência
através de decretos, para especificar os
mandamentos da lei, ou prover situações ainda
não disciplinadas por lei. Não podem nem
contrariar, nem ir além da lei.
3) Regimentos:
São atos administrativos normativos de
autuação interna, dado que se destinam a reger
o funcionamento de órgãos colegiados e de
corporações legislativas.
4) Resoluções:
São os atos que visam a disciplinar o
funcionamento de seus agentes.
5) Deliberações:
Atos administrativos normativos ou decisórios
emanados de órgãos colegiados.
Atos Ordinatórios
Noções Iniciais:
Os atos ordinários visam a disciplinar o
funcionamento da administração e a conduta
funcional de seus agentes.
1) Instruções:
São ordens escritas e gerais a respeito do
modo e forma de execução de determinado
serviço público.
2) Circulares:
São ordens escritas, de caráter uniforme,
expedidas a determinados funcionários ou
agentes administrativos incumbidos de certo
serviço, ou de desempenho de certas
atribuições em circunstâncias especiais.
3) Avisos:
Atos emanados dos Ministros de Estado, a
respeito de assuntos afetos aos seus
ministérios.
4) Portarias:
São atos administrativos internos, pelos quais
os chefes de órgãos, repartições ou serviços,
expedem determinações gerais ou especiais a
seus subordinados, ou designam servidores
para funções e cargos secundários. Por
portarias também se iniciam sindicâncias e
processos administrativos.
5) Ordens de Serviço:
São determinações especiais dirigidas aos
responsáveis por obras ou serviços públicos,
contendo imposições de caráter administrativo.
6) Ofícios:
São comunicações escritas que as autoridades
fazem entre si, entre subalternos e superiores, e
entre Administração e particulares em caráter
oficial.
7) Despachos:
São decisões administrativas, das autoridades
executivas (ou legislativas ou judiciárias, mas
em funções administrativas), em papéis,
requerimentos e processos sujeitos à sua
apreciação.
Atos Negociais
Noções Iniciais:
São praticados contendo uma declaração de
vontade do Poder Público, coincidente com a
pretensão do particular, visando à
concretização de negócios jurídicos públicos, ou
à atribuição de certos direitos ou vantagem ao
interessado.
1) Licença:
É o ato vinculado e definitivo, pelo qual o Poder
Público, verificando que o interessado atendeu
a todas as exigências legais, faculta-lhe o
desempenho de atividade.
2) Autorização:
Ato que torna possível ao pretendente a
realização de certa atividade, serviço ou a
utilização de determinado bem.
3) Permissão:
Ato pelo qual o Poder Público faculta ao
particular a execução de serviços de interesse
coletivo, ou o uso especial de bens públicos.
4) Aprovação:
Ato pelo qual o Poder Público aprova a
legalidade ou mérito de órgão público ou
entidade particular.
5) Admissão:
Ato pelo qual o Poder Público defere ao
particular determinada situação jurídica de seu
interesse.
6) Visto:
Ato pelo qual o Poder Público controla outro ato
da própria Administração ou do administrado
aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe
exeqüibilidade.
7) Homologação:
Ato pelo qual o Poder Público confere eficácia a
outro ato anterior da própria Administração ou
de entidade diversa.
8) Dispensa:
Ato que exime o particular do cumprimento de
determinada obrigação até então exigida por lei.
9) Renúncia:
Extinção de um crédito ou direito próprio,
liberando a pessoa obrigada perante a
Administração.
10) Protocolo Administrativo:
Ato pelo qual o Poder Público acerta com o
particular a realização de determinado
empreendimento ou atividade ou a abstenção
de certa conduta, no interesse recíproco da
Administração e do administrado signatário do
instrumento protocolar.
Atos Enunciativos
Noções Iniciais:
São atos que enunciam uma situação existente,
sem qualquer manifestação de vontade da
Administração. São também chamados de atos
de pronúncia. Por tais atos a Administração
certifica ou atesta um fato, emitindo uma
opinião sobre determinado assunto, sem se
vincular ao seu enunciado.
1) Certidões Administrativas:
São cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas de
atos ou fatos constantes de processo, livro ou
documento que se encontre nas repartições
públicas. É obrigatória a expedição (prazo usual
de 15 dias, Lei 9.051/95).
2) Atestados:
São atos pelos quais a Administração comprova
um fato ou uma situação, de que tenha
conhecimento por seus órgãos competentes.
3) Pareceres:
São manifestações de órgãos técnicos sobre
assuntos submetidos à sua consideração. Tem
missão meramente opinativa. Os pareceres
podem ser normativos (aprovado é convertido
em norma de procedimento interno) ou técnicos
(provém de órgão especializado e não pode ser
contrariado por leigo ou superior hierárquico).
4) Apostilas:
Atos enunciativos de situação ou direito. Não
declara, reconhece.
Atos Punitivos
Noções Iniciais:
São atos que contém uma sanção imposta pela
Administração àqueles que infrigem disposições
legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens
ou serviços públicos. Não podem ser
confundidas com sanção civil decorrente de não
cumprimento de contrato administrativo. Os
atos punitivos podem ser:
a) internos: funcionários (exercício do poder
discricionário);
b) externos: administrados (exercício do poder
vinculado).
1) Multas:
É toda imposição pecuniária a que se sujeita o
administrado a título de compensação do dano
presumido pela infração. Há multas
administrativas e multas fiscais, não se
confundindo ambas com as multas criminais.
2) Destruição de Coisas:
É ato sumário da Administração, pelo qual se
inutilizam alimentos, substâncias, objetos ou
instrumentos imprestáveis ou nocivos ao
consumo, ou de uso proibido por lei.
3) Interdição de Atividade:
É o ato pelo qual a Administração veda a
alguém a prática de atos sujeitos ao seu
controle, ou que incidam sobre seus bens.
4) Afastamentos de Cargo ou Função:
É ato pelo qual a Administração faz cessar o
exercício de seus servidores, ou a título
provisório, ou a título definitivo.
Bens públicos,
Terceiro Setor é constituído por organizações
sem fins lucrativos e não governamentais, que
tem como objetivo gerar serviços de caráter
público. Atua exclusivamente na execução de Bens patrimoniais disponíveis: São os bens
atividades de utilidade pública. Possuem dominicais. Podem ser alienados, desde que
gerenciamento próprio, sem interferências obedecidas as determinações legais.
externas.
Atributos do Terceiro Setor: estruturais ou Características
operacionais que distinguem as organizações: Inalienabilidade: Não podem ser vendidos. Isso
Formalmente constituídas: alguma forma de é válido apenas para os bens de uso comum e
institucionalização, legal ou não, com um nível de uso especial.
de formalização de regras e procedimentos,
para assegurar a sua permanência por um Impenhorabilidade: Não se sujeitam à penhora.
período mínimo de tempo.
Estrutura básica não governamental: são Imprescritibilidade: Não podem ser obtidos por
privadas, ou seja, não são ligadas um particular através de usucapião.
institucionalmente a governos.
Gestão própria: realiza sua própria gestão, não não-onerabilidade: Não podem servir de
sendo controladas externamente. garantia a um credor, como nos casos de
Sem fins lucrativos: a geração de lucros ou hipoteca, penhor e anticrese.
excedentes financeiros deve ser reinvestida
integralmente na organização. Estas entidades
não podem distribuir dividendos de lucros aos
seus dirigentes.
Trabalho voluntário: possui algum grau de
mão-de-obra voluntária, ou seja, não
remunerada ou o uso voluntário de
equipamentos, como a computação voluntária.
Serviço público é todo aquele prestado pela
Administração ou por seus delegados, sob
normas e controles estatais, para satisfazer
necessidades essenciais ou secundárias da
coletividade ou simples conveniências do
Estado.
Art. 175 - Incumbe ao Poder Público, na forma
da lei, diretamente ou sob regime de concessão
ou permissão, sempre através de licitação, a
prestação de serviços públicos.
Não caracteriza o serviço público: apenas as
atividades de caráter vital, também não é
atividade em si, que o caracteriza.
A determinação de serviço público está na
vontade do Estado que diz ser a atividade
serviço público, permitindo a sua exceção direta
ou indireta. Alguns são privativos do Poder
Público e outros podem ser realizados
juntamente com os particulares.
A classificação dos serviços públicos: vai
variar conforme o critério analisado. Tratando-
se da sua essencialidade, adequação ,
finalidade, destinatários, podemos classificar os
serviços públicos em: público, utilidade pública,
próprios e impróprios do Estado, uti universi e
uti singuli.
Bens públicos: são todos os bens móveis ou
imóveis pertencentes à União, Estados, Distrito
Federal, Municípios e suas respectivas
autarquias e fundações públicas.
Classificação
Quanto à titularidade
Federais
Estaduais
Distritais
Municipais
Quanto à destinação
Bens de uso comum do povo: Bens de uso
geral, que podem ser utilizados livremente por
todos os indivíduos. Ex: praças, rios, praias, etc.
Bens de uso especial: São aqueles nos quais
são prestados serviços públicos, tais como
hospitais públicos, escolas e aeroportos.
Bens dominicais: São bens públicos que não
possuem uma destinação definida, como as
terras devolutas e prédios públicos desativados.
Quanto à disponibilidade
Bens indisponíveis por natureza: São bens que
não podem ser alienados pelo Poder Público,
dada a sua natureza não patrimonial. Os bens
de uso comum do povo se encaixam, em geral,
nessa categoria.
Bens patrimoniais indisponíveis: São bens que,
embora patrimoniais, também não podem ser
alienados, pois neles se prestam serviços
públicos. Ex: hospitais públicos, universidades
(bens de uso especial).