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Orçamento Público principios

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12 Abril, 2006

Orçamento Público - Princípios
Princípios Orçamentários: Conceito: Segundo o Prof. Francisco José Carrera Raya (in Manual de Derecho Financiero, volumen III, Madrid, Editorial Tecnos, 1995), os "principios presupuestarios" constituem um "conjunto de regras jurídicas que devem inspirar a elaboração, aprovação, execução e controle do orçamento". Concepção Moderna: Regras Flexíveis (Regra + Exceção) 1. PRINCÍPIO DA UNIDADE: O orçamento deve constar de uma peça única · Art. 2°, Lei n° 4.320/64 · Cada esfera de governo deve possuir apenas 1 orçamento · Unidade orçamentária ≠ Unidade de Caixa[1] Exceções: Entidades Paraestatais dotadas de Autonomia Financeira (ex. Empresas estatais - apenas os seus investimentos devem constar da Lei Orçamentária Anual. O Plano de Dispêndios Globais (PDG), ato infralegal, constitui o orçamento das empresas estatais abrangendo também as despesas de custeio). Questão: A existência do orçamento fiscal, da seguridade social e o de investimentos das estatais viola o princípio da unidade? 2. PRINCÍPIO DA TOTALIDADE ORÇAMENTÁRIA: Admite a coexistência de diversos orçamentos, os quais, entretanto, deverão receber consolidação para que o governo tenha uma visão geral do conjunto das finanças públicas. James Giacomonni - Sustenta que a CF/88 estabelece que a LOA respeita o princípio da totalidade orçamentária, pois os três orçamentos (Fiscal, Seguridade Social e Investimento das Estatais) são elaborados de forma independente sofrendo, contudo, consolidação que possibilita o conhecimento do desempenho global das finanças públicas. 3. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE: O orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. · Art. 2°, Lei n° 4.320/64 · Art. 3° e 4°, da Lei n° 4.320/64 · Art. 165, §5°, CF/88 4. PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO: (corolário do princípio da universalidade): Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sendo vedada qualquer dedução. · Art. 6°, da Lei n° 4.320/64

Existem despesas que, ao serem realizadas, geram receitas ao Ente Público. Por outro lado, existem receitas que, ao serem arrecadadas, geram despesas. O princípio do orçamento bruto veda que as despesas ou receitas sejam incluídas no orçamento, nos seus montantes líquidos. Exemplo: No exemplo abaixo, não poderá ser incluída, no orçamento, somente a Despesa Pessoal Líquida (R$ 700.000,00), mas deverão ser previstas as receitas de IRRF e a da Contribuição Social e autorizada a Despesa de Pessoal Bruta (R$ 1.000.000,00). Realização da Despesa de Pessoal Valor (R$) Despesa de Pessoal Bruta (+) R$ 1.000.000,00 Receita de IRRF (-) R$ 200.000,00 Receita de Contribuições Sociais (-) R$ 100.000,00 Despesa de Pessoal Líquida (=) R$ 700.000,00 5. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE (OU PERIODICIDADE): O orçamento autoriza a realização das despesas por um período (exercício financeiro). Os créditos orçamentários tem vigência durante o período fixado. No Brasil, o exercício financeiro coincidirá com o Ano Civil (art. 34, Lei n° 4.320/64). A não coincidência do exercício financeiro com o ano civil não implica em violação o princípio da anualidade. Existem Estados em que o orçamento tem vigência iniciando-se em 01.Ago.X1 e terminando em 31.07.X2, sem que se possa falar em violação ao princípio da anualidade. A existência do PPA também não viola o princípio da anualidade. O PPA, segundo JAMES GIACOMONNI, não tem caráter autorizativo, mas informativo. 6. PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO OU NÃO VINCULAÇÃO · Art. 167, IV, CF/88 - veda a vinculação de impostos à órgão, fundo ou despesa. Art. 167 - São vedados: IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; Exceções: a) Repartição dos impostos cf. arts. 158/159, CF/88; b) Destinação de recursos para a Saúde; c) Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino; d) Destinação de recursos para a atividade de administração tributária; e) Prestação de garantias às operações de crédito ARO;

f) Art. 167, §4°, CF/88 - garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para com esta. IMPOSTOS => Destinados aos Serviços Públicos "Uti universi". FUNDOS: FORMAS DE VINCULAÇÃO Art. 71, Lei n° 4.320/64: Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços. Art. 167, IX, CF/88 - Vedação à instituição de fundos de qualquer natureza sem autorização legislativa. 7. PRINCÍPIO DA DISCRIMINAÇÃO OU ESPECIFICAÇÃO: discriminação ou detalhamento das receitas e despesas no orçamento. Art. 5°, Lei n° 4.320/64: Vedação às dotações globais destinadas a atender indiferentemente as despesas de pessoal, materiais e serviços de terceiros, etc. As entidades públicas podem realizar detalhamentos ainda maiores que os da Lei. 8. PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE · Art. 165, § 8°, CF/88 e art. 7°, da Lei n° 4.320/64. Regra: Matérias Exclusivas da LOA: Fixação da Despesa + Previsão da Receita Exceções: a) autorização para a abertura de créditos suplementares; b) autorização para a realização de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita orçamentária. Finalidade: Evitar as chamadas "caudas orçamentárias", comuns na época da 1a. República. 9. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO: Receita Prevista = Despesa Fixada CF/88 - Preocupação com o déficit corrente Art. 167, III, CF/88 (REGRA DE OURO): Veda a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital. Exceção: operações de crédito autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; Finalidade: Evitar que as operações de crédito (receitas de capital) sejam usadas para financiar despesas correntes (custeio, despesas com manutenção das atividades, etc.). Receitas Correntes + Receitas de Capital = Despesas Correntes + Despesas de Capital. 10. PRINCÍPIO DA CLAREZA: O orçamento deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível para todas as pessoas que necessitam, de alguma forma, manipulá-lo. 11. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE: Publicidade Formal: Publicação no Diário Oficial

12. PRINCÍPIO DA EXATIDÃO: Preocupação com a realidade. Incide sobre os setores encarregados da estimativa de receitas e dos setores que solicitam recursos para a execução das suas atividades/projetos. 13. PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO: O orçamento deve expressar as realizações e objetivos da forma programada. [1] O princípio da unidade de caixa estabelece que todas as receitas devem ser recolhidas em uma única conta. Vide art. 56, da Lei n° 4.320/64 (veda a fragmentação no recolhimento das receitas) e art. 43, §1°, da Lei Complementar n° 101/2000 (estabelece, entretanto, que as disponibilidades de caixa relativas à Seguridade Social deverão ser apartadas das demais disponibilidades do ente público).

ORÇAMENTO PÚBLICO – CONCEITO E PRINCÍPIOS

O Orçamento Público é um documento legal de previsão de receitas e estimativa de despesas, a serem realizadas por um Governo em um determinado período de tempo (geralmente um ano). Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram orçamentos tradicionais, que concebiam apenas ênfase ao gasto do setor público. Eram simples documentos de previsão de receita e autorização de despesas, sem nenhum vínculo ou ligação com um sistema de planejamento governamental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar no ano e decidia-se onde gastar, sem nenhuma prioridade ou senso de eqüidade na distribuição de riquezas. O Orçamento evoluiu, ao longo do tempo, para o conceito de Orçamento-Programa, segundo o qual o orçamento é um conjunto de ações vinculadas a um processo de planejamento público com objetivos e metas a alcançar durante um período de tempo (a ênfase no Orçamento-Programa é nas realizações). O Orçamento Geral da União é um documento elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discussão, aprovação e conversão em lei, contendo a previsão da arrecadação de receitas federais para o ano seguinte e a previsão da realização de despesas nos programas de Governo. O Orçamento Geral da União (OGU) é constituído pelo Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade Social e pelo Orçamento de Investimento das empresas estatais federais. Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle dos Orçamentos, que estão definidos na Constituição, na Lei 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. A Constituição Federal de 1988 atribuiu ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de Planejamento e Orçamento, e a iniciativa dos seguintes projetos de lei do (a): • • • Plano Plurianual (PPA) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) Lei de Orçamento Anual (LOA)

O PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato (4 meses antes do encerramento da sessão legislativa). De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual. O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano (8 meses e meio antes do encerramento da sessão legislativa). A LDO estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente; orienta a elaboração do Orçamento; dispõe sobre alteração na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento. Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios e as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano (4 meses antes do encerramento da sessão legislativa). Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas. A Lei Orçamentária disciplina todas as ações do governo federal. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do Orçamento, mas nem tudo é feito pelo governo federal. As ações dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis orçamentárias dos Estados e municípios. No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificações que julgam necessárias através das emendas e votam o projeto. A Constituição determina que o Orçamento deva ser votado e aprovado até o final de cada Legislatura (15.12). Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da República e se transforma na Lei Orçamentária Anual. A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional. Por outro lado, crises econômicas mundiais como aquelas que ocorreram na Rússia e Ásia obrigaram o Poder Executivo a editar Decretos com limites financeiros de gastos abaixo dos limites aprovados pelo Congresso. São chamados de Decretos de Contingenciamento em que são autorizadas despesas no limite das receitas arrecadadas. A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional introduziu novas responsabilidades para o administrador público com relação aos orçamentos da União, dos Estados e municípios, como limite de gastos com pessoal, proibição de criar despesas de duração continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrição orçamentária na legislação brasileira e cria a disciplina fiscal para os três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. O Orçamento brasileiro tem um alto grau de vinculações – transferências constitucionais para Estados e municípios, manutenção do ensino, seguridade social, receitas próprias de entidades, etc. que tornam o processo orçamentário extremamente rígido. Esse excesso de vinculações e carimbos ao Orçamento levou o governo federal a propor a DRU – Desvinculação de Recursos da União, através de emenda constitucional, o que irá trazer maior flexibilidade à execução orçamentária.

Os objetivos da política orçamentária são corrigir as falhas de mercado e as distorções, visando manter a estabilidade, além de melhorar a distribuição de renda, e alocar recursos com mais eficiência nos gastos. O Orçamento também visa regular o mercado e coibir abusos, reduzir as falhas e as externalidades negativas (fatores adversos causados pela produção, como poluição, problemas urbanos, etc.), proporcionar o acesso de todos aos produtos, construir obras públicas, assegurar o cumprimento das funções elementares do Estado como justiça, segurança, saúde, educação, etc.

O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política fiscal e da política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, impor choques na oferta ou restringir a demanda.

Instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia:

• Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento, utilizado para a alocação, distribuição de recursos e estabilização da economia. É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB e aquecer a economia, com uma melhor distribuição de renda. • Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis, práticas abusivas, poluição, etc. • Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de produtores e consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda, etc.

O Orçamento Público funciona como um balizador na Economia. Se tivermos elevados investimentos governamentais no Orçamento, provavelmente o número de empregos aumentará, assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no produto interno bruto. O Governo pode provocar orçamentos expansionistas ou gerar um orçamento recessivo. Dentre as funções básicas consubstanciadas no Orçamento Público, destacamos:

• Função alocativa - Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes (meritórios ou semipúblicos) e criar condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao alto risco, custo, etc.) pelos produtores, por investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no sistema de mercado (oligopólios, monopólios, etc.) e corrigir os efeitos negativos de externalidades. • Função distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de

recursos em camadas mais pobres da população, etc. • Função estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limites). PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle do orçamento, que estão definidas na Constituição, na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2o): "A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade".

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