UNIVERSIDADE CATÓLICA DO SALVADOR – UCSal

FACULDADE DE DIREITO

ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO

NOVEMBRO/ 2010
UNIVERSIDADE CATÓLICA DO SALVADOR – UCSal
FACULDADE DE DIREITO

ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO

O presente trabalho é válido

como nota da 1ª avaliação,
da matéria Dir. Financeiro,
turma 32, noturno, ministrada
pelo Prof. Mário Jorge Castro Lima.

ANA PAULA GORDILHO

NOVEMBRO/ 2010
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO
1. Conceito de Orçamento Público
2. Natureza Jurídica do Orçamento Público
3. Orçamento Público - Instrumento de Ação do Estado
4. Ciclo Orçamentário
a) Elaboração da proposta orçamentária
b) Discussão e Aprovação da Lei do Orçamento
c) Execução Orçamentária e Financeira
d) Controle

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
1. Princípio da Unidade
2. Princípio da Universalidade
3. Princípio da Anualidade
4. Princípio da Exclusividade
5. Princípio da Não-Afetação da Receita
6. Princípio do Equilíbrio Orçamentário
7. Princípio do Equilíbrio Regional
8. Princípio da Especificação

RECEITAS PÚBLICAS
1. Conceito Legal e Doutrinário
2. Classificações

DESPESAS PÚBLICAS
1. Conceito Legal e Doutrinário
2. Classificações

CONCLUSÃO

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
INTRODUÇÃO

1. Conceito de Orçamento Público

O orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em termos

financeiros, para determinado período, os planos e programas de trabalho, ajustando o
ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a contínua e
oportuna liberação desses recursos.
Para Aliomar Baleeiro, o orçamento público “é o ato pelo qual o Poder Executivo
prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo período, e em pormenor, a execução
das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados
pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já
criadas em lei.”
René Stourn entende: “O Orçamento do Estado é o ato contendo a aprovação
prévia das Receitas e Despesas Públicas”, “para um período determinado”, como
arrematou o Prof. Amaro Cavalcanti.
O orçamento público é uma lei que, entre outros aspectos, exprime em termos
financeiros a alocação dos recursos públicos. Trata-se de um instrumento de
planejamento que espelha as decisões políticas, estabelecendo as ações prioritárias para
o atendimento das demandas da sociedade, em face da escassez de recursos. Apresenta
múltiplas funções – de planejamento, contábil, financeira e de controle. As despesas,
para serem realizadas, têm que estar autorizadas na lei orçamentária anual.
No Brasil, como na maioria dos países de regime democrático, o processo
orçamentário reflete a co-responsabilidade entre os poderes, caracterizando-se por
configurar quatro fases distintas:

1 – a elaboração da proposta, feita no âmbito do Poder Executivo;

2 – a apreciação e votação pelo Legislativo – no caso do governo federal, o
Congresso Nacional;
3 – a sua execução; e
4 – o controle, consubstanciado no acompanhamento e avaliação da execução.

Com a estabilização econômica, o orçamento se reveste da maior importância, na

medida em que os valores expressos em termos reais tendem a não ficar defasados,
como ocorria no período inflacionário. Em conseqüência, passa a espelhar, com maior
nitidez, a alocação dos recursos, favorecendo o acompanhamento e a avaliação das
ações governamentais, principalmente pelo contribuinte e seus representantes,
colaborando assim, para a construção de um estado moderno, voltado para os interesses
da sociedade.
O orçamento é a peça mais importante da Administração Pública. Nele estão os
programas e projetos de um governo que, ao distribuir entre os vários órgãos o dinheiro
arrecadado dos cidadãos, define suas prioridades.
O Poder Legislativo é a representação direta e democrática da sociedade na
Administração Pública. Esta condição lhe confere uma das maiores responsabilidades
na vida política, econômica e social do país. É esta responsabilidade que deve levá-lo a
ser zeloso e fiscalizador com os gastos públicos. Afinal, é o dinheiro da população que
está sendo aplicado.
2. Natureza Jurídica do Orçamento Público

Indaga-se se o orçamento é lei material ou formal. É uma questão que há muito

tempo preocupa a ciência jurídica.
O problema da natureza jurídica do orçamento, segundo Ricardo Lobo Torres,
continua relevante, eis que dele dependem outras questões: a da obrigatoriedade de o
Estado realizar as despesas previstas; a da criação de direitos subjetivos para terceiros; a
da revogação das leis financeiras materiais.
A teoria segundo a qual o orçamento tem natureza material sustenta que o
orçamento possui conteúdo normativo, com eficácia material constitutiva e inovadora.
Possuiria todas as características de valor e força de lei, como sejam a impossibilidade
de suas normas sejam derrogadas ou modificadas por simples regulamentos e até o
poder de derrogar normas precedentes de igual hierarquia. Assim sendo, poderia o
orçamento modificar ou alterar quaisquer leis precedentes, como, ainda, com eficácia de
lei, introduzir preceitos novos.
Em certa medida, Leon Duguit adotou, em parte, esta teoria, porque distingue o
orçamento da despesa, considerando-o simples ato ou operação administrativa, em
constraste com o orçamento da receita que pode ser considerado lei material naqueles
países em que se renova anualmente a autorização parlamentar para a cobrança dos
tributos.
Resta assinalar a teoria do publicista francês Gaston Jèze que conferia ao
orçamento a natureza de ato-condição.1 Nos países que adotam a regra da anualidade
tributária, quanto à receita pública, o orçamento é uma condição para a incidência da lei
instituidora do tributo. E em relação à despesa, a dotação orçamentária é a condição
necessária para o agente administrativo realizar o gasto.
O certo é que a doutrina brasileira acredita que a teoria que melhor se adapta ao
nosso sistema constitucional é a de que o orçamento é lei formal, pois apenas prevê as
receitas públicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as
leis tributárias e financeiras.
É uma lei que revela a intenção do governo em investir em determinados setores.

O orçamento possui duas funções básicas:

a) autorizar as despesas
b) prever a arrecadação

3. Orçamento Público - Instrumento de Ação do Estado

A Secretaria de Orçamento Federal – SOF tem a responsabilidade principal de

coordenar, consolidar, supervisionar e estabelecer normas para elaboração da Lei de
Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Geral da União. A SOF integra a estrutura do
Ministério do Planejamento e Orçamento – MPO.
O Orçamento é elaborado pelos três poderes da República e consolidado pelo
Poder Executivo. Ele precisa ser equilibrado. Ou seja, não pode fixar despesas em
valores superiores aos recursos disponíveis. Essa limitação obriga o governo a definir
prioridades na aplicação dos recursos estimados. As metas para a elaboração da
1
Há uma classificação dos atos jurídicos em função de seu objeto que os diferenciam em atos-regra (contém normas de direito em
caráter geral e impessoal), atos subjetivos (todo ato lícito que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou
extinguir direitos) e atos-condição (são aqueles que têm por fim tornar aplicável a determinados indivíduos, ou casos, as situações
gerais estatuídas no ato regra).
proposta orçamentária são definidas pelo Plano Plurianual (PPA) e priorizadas pela Lei
de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
O projeto do Plano Plurianual precisa ser elaborado pelo governo e encaminhado
ao Congresso, para ser discutido e votado, até o dia 31 de agosto do primeiro ano do
mandato de cada presidente, como determina a Constituição. Depois de aprovado, o
PPA é válido para os quatro anos seguintes. O PPA estabelece as diretrizes, objetivos e
metas, de forma regionalizada, da administração pública federal.
A finalidade do PPA, em termos orçamentários, é a de estabelecer objetivos e
metas que comprometam o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar continuidade
aos programas na distribuição dos recursos. O PPA precisa ser aprovado pelo Congresso
até o final do primeiro ano do mandato do presidente eleito. O Executivo e pelo
Tribunal de Contas da União. O acompanhamento e a avaliação são feitos pelo
Ministério do Planejamento e Orçamento.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) prioriza as metas do PPA e orienta a
elaboração do Orçamento Geral da União, que terá validade para o ano seguinte. O
projeto da LDO é elaborado pelo Poder Executivo, sob a direção do MPO e a
coordenação da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), e precisa ser encaminhado ao
Congresso até o dia 15 de abril de cada ano. O projeto da LDO tem como base o PPA e
deve ser apreciado pelo Congresso Nacional até 30 de junho de cada exercício. Depois
de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da República.
Com base na LDO, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) elabora a proposta
orçamentária para o ano seguinte, com a participação dos Ministérios (órgãos setoriais)
e as unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação
constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o projeto de lei do orçamento ao
Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha a proposta uma
mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação
econômica do país e suas perspectivas, observando os seguintes procedimentos:

1ª Etapa:
Entre os meses de janeiro e maio, na Secretaria de Orçamento Federal - SOF, é
desenvolvida a análise da série histórica da execução dos últimos exercícios, para
definição dos limites de gastos por unidade orçamentária da União.

2ª Etapa:
No mês de junho, os órgãos setoriais apresentam uma proposição detalhada
relativa às suas programações em:
Atividades - envolvendo o montante de recursos necessários para assegurar a
manutenção da execução das ações atualmente desenvolvidas para a prestação de
serviços à comunidade;
Despesas Obrigatórias - relativas a despesas com pessoal, serviço da dívida,
benefícios previdenciários.

3ª Etapa:
Com a estimativa da Receita a ser arrecadada e o montante de gastos projetados
para o exercício na 2ª Etapa, define um limite adicional e o remete aos órgãos para
complementar a sua programação orçamentária, compreendendo:
Expansão de atividades - os valores necessários para expansão dos serviços;
Projetos - gastos requeridos para aumento da capacidade física de atendimento ou
inserção de uma ação nova nas atribuições dos órgãos.
4ª Etapa:
Formaliza o documento final elaborando todos os demonstrativos exigidos pela
Lei Federal no 4.320/64 e pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.
No Congresso, deputados e senadores discutem a proposta que o Executivo
preparou, fazem as mudanças que consideram necessárias e votam o projeto. Até à
Constituição de 1988, o Congresso apenas homologava o orçamento tal qual ele vinha
do Executivo. A partir de 1988, deputados e senadores adquiriram o direito de emendar
o orçamento, o que significa que os parlamentares podem propor alterações em
programas e projetos apresentados pelo Poder Executivo, desde que sejam compatíveis
com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. A Constituição determina
que o Congresso deve votar o Orçamento até o encerramento da sessão legislativa de
cada ano.
Depois da aprovação pelo Legislativo, o projeto é enviado ao Presidente da
República para ser sancionado. Após a sanção, transforma-se em lei.
Utilizando o Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR), a Secretaria de
Orçamento Federal acompanha e avalia a execução orçamentária, procedendo a
alterações, através de créditos adicionais, quando necessário. A Secretaria do Tesouro
Nacional registra no Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) a
execução orçamentária realizada pelos órgãos da administração pública.

4. Ciclo Orçamentário

O ciclo orçamentário, ou processo orçamentário, pode ser definido como um

processo contínuo, dinâmico e flexível, através do qual se elabora, aprova, executa,
controla e avalia os programas do setor público nos aspectos físicos e financeiro,
corresponde, portanto, ao período de tempo em que se processam as atividades típicas
do orçamento público.
Preliminarmente, é conveniente ressaltar que o ciclo orçamentário não se
confunde com o exercício financeiro. Este, na realidade, é o período durante o qual se
executa o orçamento, correspondendo, portanto, a uma das fases do ciclo orçamentário.
No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia em 01 de
janeiro e encerra em 31 de dezembro de cada ano, conforme dispõe o art. 34 da Lei n°
4.320/64. Por outro lado, o ciclo orçamentário é um período muito maior, iniciando com
o processo de elaboração do orçamento, passando pela execução e encerramento com
controle.
Identifica-se, basicamente, quatro etapas no ciclo ou processo orçamentário:

a) Elaboração da Proposta Orçamentária;

b) Discussão e Aprovação da Lei do Orçamento;
c) Execução Orçamentária e Financeira; e
d) Controle.

a) Elaboração da Proposta Orçamentária;

Preliminarmente, observa-se que o Orçamento-Programa Anual é um instrumento

de nível operacional, ou seja, de curto prazo, do governo. Ressalte-se, no entanto, que
ela se insere nas políticas de médio e longo prazo do país.
As políticas de médio longos prazos, hoje denominadas pela atual Constituição de
Plano Plurianual, dependem de Lei Complementar para sua estrutura e elaboração. Na
Constituição anterior esse plano era denominado de Plano Nacional de
Desenvolvimento – PND que tinha a duração de um mandato presidencial, onde seriam
definidos objetivos e políticas globais, setoriais e regionais. Em princípio o Plano
Plurianual deverá perseguir esses mesmos objetivos (linha de ação), procurando uma
melhor distribuição de renda para diminuir as desigualdades sociais e proporcionar um
crescimento compatível com a nossa realidade. Ressalta-se aqui a importância desse
plano, pois ele deverá divulgar as intenções e prioridades do governo para o período,
tornando transparente os propósitos nacionais conduzindo as ações de suas
instituições de forma harmônica para o alcance dos objetivos estabelecidos, sendo
que seu alcance se estende ao primeiro ano do mandato presidencial subsequente.
Elaboração da proposta orçamentária está hoje definida na Lei de Diretrizes
Orçamentárias, constando:

1. as metas e prioridades da Administração Pública Federal para o exercício;

2. as orientações para os orçamentos anuais da |União;
3. os limites para elaboração das propostas orçamentárias de cada Poder;
4. política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

b) Discussão e aprovação da Lei do Orçamento

Cada órgão deve orientar e consolidar as propostas orçamentárias de suas

unidades em conformidade com Lei de Diretrizes Orçamentárias e as instruções
estabelecidas pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento e
Orçamento, que definem os prazos para o seu recebimento e consolidação.
A Secretaria de Orçamento Federal tem a função de consolidar as propostas
orçamentárias de todos os órgãos dos poderes da União e de elaborar o projeto de lei
correspondente que será submetido ao Presidente da República para encaminhamento ao
Congresso Nacional para discussão e votação.

c) Execução Orçamentária e Financeira

Publicada a Lei de Meios (Lei Orçamentária), com o respectivo QDD, é

desencadeado o processo da execução orçamentária do governo.
Nesta fase os ministérios ou órgãos executam os programas governamentais
contemplados na Lei Orçamentária, mediante uma série de decisões e atividades
financeiras que possibilitam atingir as metas e objetivos explicitados no Orçamento-
Programa Anual que deverá estar em harmonia com o Plano Plurianual do Governo.
A elaboração e administração orçamentária e financeira se desenvolvem dentro do
exercício definido com o ano civil, isto é, de 01 de janeiro a 31 de dezembro, conforme
dispõe o art. 34 da Lei n° 4.320/64.
A execução orçamentária constitui uma atribuição do Executivo. O seu
procedimento molda e influencia a tomada de decisões e desenvolve-se de acordo com
distribuição de poder dentro do governo.

d) Controle

No decorrer do processo de execução orçamentária e financeira, a administração

procura obter informações físico-financeiras que possibilitem controlar e avaliar os
planos e programas a executar, em execução ou executados constantes do Orçamento-
Programa Anual.
 O controle e a avaliação constituem a última fase do ciclo orçamentário, mas de
forma alguma a menos importante. Aliás, consoante o art. 6° do Decreto-Lei n° 200/67,
o controle constitui um dos cinco princípios fundamentais que norteiam a
Administração Pública Federal.
No âmbito do governo podem-se distinguir dois tipos de controle interno e
externo. Denomina-se interno quando exercido dentro da própria administração, ou seja,
por agentes do mesmo poder, e externo se exercido por órgãos independentes desse
poder.
No processo de controle e avaliação orçamentária identificam-se as seguintes
etapas:
a) comparação dos resultados obtidos e efeitos produzidos;
b) comparação dos resultados e efeitos obtidos com os objetivos e metas
programadas;
c) análise dos problemas observados e determinações de suas causas;
d) definição e tipificação das medidas corretivas que se devam tomar; e
e) aplicação das medidas corretivas.

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle do
orçamento, que estão definidas na Constituição, na Lei nº 4.320, de 17 de março de
1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária no
seu artigo 2º:

"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a

evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo,
obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade".

Clássicos Unidade
Universalidade
Anualidade
“Modernos”
Exclusividade
Não-afetação da receita
Equilíbrio Orçamentário
Equilíbrio Regional
Especificação

1. Princípio da Unidade

Todas as receitas e despesas devem estar previstas em um único documento.

Segundo Ricardo Lobo Torres, o Princípio da Unidade não significa a existência
de um único documento, mas a integração finalística e a harmonização entre os diversos
orçamentos. No mesmo sentido Kiyoshi Harada ao afirmar que “a unidade orçamentária
não mais se preocupa com a unidade documental, mas com a unidade de orientação
política, de sorte que, os orçamentos se estruturem uniformemente ajustando-se a um
método único, vale dizer, articulando-se com o princípio da programação”.
 Mesmo assim, o prof. Celso Belmiro insiste na afirmação de que o orçamento é
uno, apenas dividindo-se em três compartimentos por uma questão de organização.
O art. 165, § 5o da CF/88 dividiu o orçamento em três compartimentos:

a) Orçamento Fiscal
b) Orçamento de Investimento das Estatais
c) Orçamento da Seguridade Social

2. Princípio da Universalidade

Todos os Poderes, órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta

têm que estar contemplados pela lei orçamentária.

Art. 6a – Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus

totais, vedadas quaisquer deduções.2

Está previsto também no art. 165, §5o da CF/88. Significa a inclusão de todas as
rendas e despesas dos Poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e
indireta.
Um exemplo. O art. 158, IV da CF/88 estabelece que 25% da arrecadação do
ICMS pertence aos municípios. No quadro das receitas o Estado deverá escriturar até a
parte da arrecadação que será transferida aos municípios.

3. Princípio da Anualidade

A anualidade tributária deixou de existir após a CF/88. Atualmente só vale para o

orçamento que deve viger durante um ano.
Uma das características fundamentais do orçamento é a sua periodicidade, e é da
tradição da maioria dos países que esse período, o exercício financeiro, seja de um ano.

4. Princípio da Exclusividade

Esse princípio diz respeito ao conteúdo do orçamento e está expresso no §8o, do

art. 165 da CF/88, nos seguintes termos: “A lei orçamentária anual não conterá
dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na
proibição a autorização para a abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei”.
Evita as chamadas “caudas orçamentárias”, decorrentes de introdução de matérias
estranhas ao respectivo projeto de lei, através de emendas relativas a outros ramos do
direito, tais como as que modificam e ampliam, por exemplo, o Código Civil, O Código
Comercial, etc.
Segundo Ricardo Lobo Torres, as duas exceções – abertura de créditos
suplementares e as operações de crédito – não desnaturam o princípio. Isto porque a
autorização para a abertura de créditos suplementares tem a mesma natureza da despesa
respectiva e os empréstimos têm a natureza de antecipação de receita orçamentária.

5. Princípio da Não-Afetação da Receita

2
Lei 4320/64.
 A CF/88 veda a vinculação do produto da arrecadação de impostos a órgão, fundo
ou despesa (art.167,IV). Por outro lado, estabelece algumas exceções:
a) verbas destinadas à educação (art. 212);
b) repartição das receitas tributárias (arts. 158 e 159);
c) prestação de garantia na contratação de operações de crédito por antecipação de
receita (art. 167,IV e art. 165, §8o);
d) prestação de garantia de empréstimo contraído por Estado ou Município com a
União (art. 167, §4o).

Em relação ao princípio, acrescenta o prof. Kiyoshi Harada : “É comum a tese da

inconstitucionalidade de determinada exação fiscal, sustentada pelos contribuintes
perante os tribunais do país, invocando a vulnerabilidade desse princípio. Por ser um
princípio orçamentário, e não, um princípio tributário o sujeito passivo da obrigação
tributária não tem legitimidade para invocá-la. A relação jurídico-tributária existente
entre o fisco e o contribuinte extingue-se com o pagamento do imposto, sendo-lhe
irrelevante a ulterior destinação do recurso financeiro ingressado, ao menos enquanto
contribuinte.”

6. Princípio do Equilíbrio Orçamentário

O equilíbrio do orçamento consubstancia-se numa relação de equivalência entre o

montante das despesas autorizadas e o volume da receita prevista para o exercício
financeiro.
Era um verdadeiro axioma nas finanças clássicas que condenava qualquer idéia de
orçamento desequilibrado e recomendava todas as medidas para mantê-lo equilibrado,
sem levar em conta os efeitos sobre a economia em geral. Este equilíbrio era conseguido
pela comparação, vale dizer, pelo cotejo mensal entre a receita arrecadada e a despesa
prevista.
Tratava-se de concepção tradicional e fora princípio expresso na Constituição de
1967 (art. 66, § 3o ). Revogado pela EC-1/69, não foi restabelecido em texto expresso
pela CF/88.
A partir da crise de 1929 a tese do equilíbrio orçamentário foi vigorosamente
combatida, principalmente pelos economistas de linha Keynesiana. A teoria econômica
de Keynes é que passou a recomendar os orçamentos deficitários nas épocas de
recessão, para conquistar o pleno emprego e a conquista do equilíbrio econômico geral.
Hoje, portanto, prevalece o pensamento de que o equilíbrio orçamentário não pode ser
entendido como um fim em si mesmo, mas como um instrumento a serviço do
desenvolvimento da nação.
O princípio do equilíbrio orçamentário, pois, não tem eficácia vinculante. Ricardo
Lobo Torres, no entanto, chega a dizer que a CF/88 aderiu à idéia da necessidade do
equilíbrio econômico, permitindo, porém, o endividamento limitado. Segundo o autor
citado, a CF/88 contém inúmeras normas que induzem o equilíbrio orçamentário, como
a unificação dos orçamentos (art. 165, §5o), a transparência dos incentivos (art. 165,
§6o), a proibição de o Banco Central conceder empréstimos ao tesouro (art. 164, §2o) e a
reserva da lei específica para as renúncias de receita e para a concessão de subsídios
(art.150, §6o).
7. Princípio do Equilíbrio Regional

Aparece no art. 167, §7o, onde se lê que os orçamentos fiscal e de investimento

das estatais, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre as suas funções a de
reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. O orçamento da
seguridade social não foi previsto pela redação do artigo, o que se leva a concluir que
não pode ser utilizado para reduzir desequilíbrios regionais (Celso Belmiro).
Ricardo Lobo Torres utiliza outra nomeclatura. Para ele, este princípio se insere
num conceito mais amplo que é o da eqüidade entre regiões. O orçamento e à legislação
tributária devem garantir e promover esta eqüidade. Prescreve uma certa necessidade de
tratamento desigual conforme as diferenças existentes entre as regiões, pelo que os
benefícios maiores para as áreas pobres ficam plenamente justificados.

8. Princípio da Especificação

Toda receita e despesa prevista no orçamento deve figurar de forma especificada e

discriminada. Ficam vedadas as “dotações globais”. As despesas devem ser
acompanhadas com a indicação de onde serão aplicadas.3

Art. 5o – A lei do orçamento não consignará dotações globais

destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal,
material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras,
ressalvado o disposto no art. 20 e seu parágrafo único.4

Ricardo Lobo Torres fala em Princípio da Especialidade do Orçamento.

Significa que os orçamentos devem discriminar e especificar os créditos, os órgãos a
que tocam e o tempo em que se deve realizar a despesa. Desdobra-se, portanto, o
princípio em três vertentes:

a) quantitativa – ficam proibidas a concessão ou utilização de créditos ilimitados (art.

167, VII) e a realização de despesas que excedam os créditos orçamentários ou
adicionais (art. 167, II);
b) qualitativa – veda a transferência de recursos de uma categoria de programação
para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
c) temporal – limita a vigência dos créditos especiais e extraordinários ao exercício
financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado
nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites dos
seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente
(art. 167, §2o)

RECEITAS PÚBLICAS

3
Ver redação do art. 167, II da CF/88.

4
Lei 4320/64
 1. Conceito Legal e Doutrinário

Em um primeiro momento de sua evolução histórica o Estado vivia de recursos

oriundos da exploração de seu patrimônio, de doações e de tributos impostos em virtude
de guerras e conquistas.
O crescimento das despesas públicas fez surgir a necessidade do Estado contar
com outras fontes de receitas, capazes de manter um fluxo regular e permanente de
ingressos.
Assim, além de manter as receitas oriundas do processo de obtenção dos lucros
pela venda de seus bens e serviços, O Estado passou a usar a sua força coercitiva para
retirar dos particulares parcela de suas riquezas. Os ingressos obtidos por esse último
processo denomina-se tributo.
Vejamos o conceito de receita pública formulado por Aliomar Baleeiro: “receita
é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas,
condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento
novo e positivo”.5

Receita X Ingresso

Ingresso é um conceito genérico que abarca todas as quantias recebidas pelos

cofres públicos. Nem todos os ingressos, porém, constituem receitas públicas, pois
alguns deles não passam de “entradas de caixa”, como cauções, fianças, depósitos
recolhidos ao tesouro, empréstimos etc., que são representativos de entradas provisórias
que devem ser, oportunamente, devolvidas.
A Receita Pública é o ingresso que integra-se ao patrimônio público como
elemento novo e positivo. Não será, portanto, ulteriormente restituído6.

Receita X Patrimônio

O Patrimônio Público é o conjunto de bens materiais e imateriais que pertencem

direta ou indiretamente ao poder público. O patrimônio do Estado não figura no
orçamento. Este apenas contém a autorização das despesas e previsão das receitas.
A contabilidade pública, portanto, não é elaborada da mesma forma que a privada,
pois nesta incluem-se além das contas de resultado as contas patrimoniais.

2. Classificação da Receita Pública

a) Receitas Ordinárias e Extraordinárias

As Receitas Ordinárias são aquelas que ingressam com regularidade, através do

normal desenvolvimento da atividade financeira do Estado. Constituem fonte regular e
permanente de recursos financeiros necessários ao atendimento das despesas públicas.
As Extraordinárias são aquelas produzidas em função de uma determinada
conjuntura, tendo caráter excepcional e temporário. É o caso dos empréstimos
compulsórios que a União poderá lançar mão sempre que houver necessidade de atender
despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, guerra externa ou sua
5
Ob. cit., p. 116.

6
Apesar do conceito doutrinário de receita pública, a lei 4320/64 inclui os empréstimos públicos (compulsórios ou voluntários), na

categoria de receitas de capital. A advertência é feita pelo prof. Kiyoshi Harada (Ob. cit., p. 20).
eminência. Há também o imposto extraordinário de guerra previsto no art. 154, II da
CF/88.

b) Receitas Originárias e Derivadas

Receitas Originárias são aquelas que resultam da atuação do Estado, sob regime
de direito privado, na exploração da atividade econômica.
O que caracteriza a receita originária é a sua percepção pelo Estado,
absolutamente despido de poder coercitivo próprio, porque atua sob regime de direito
privado, como uma empresa privada na busca do lucro.
É claro que a submissão ao regime de direito privado não significa o total
afastamento das normas de direito público, pois o Estado jamais poderia se afastar de
uma normatividade específica, destinada à preservação do interesse público.

Patrimoniais:
Imóveis/Móveis: exploração de bens dominiais, foros,
Receitas Originárias
laudêmios, etc.
Preço Público: é uma obrigação ex voluntae. Seu regime
jurídico é de direito privado, informado pelo princípio da
autonomia da vontade. É a prestação pecuniária que é
exigida como remuneração de serviços públicos
inessenciais.
Compensações Financeiras: estão previstas no art. 20, § 1º da
CF/88. Possuem a natureza de indenização pela perda de
recursos naturais.

Exploração da Atividade Econômica:

São aquelas geradas no exercício de atividade empresarial.
Provém da exploração de monopólios, da manutenção de
empresas estatais e da exploração de loterias.

OBS: Taxas x Tarifas:É um tributo, submetendo-se a todas as

limitações constitucionais;
Regime jurídico de direito público;
Remunera serviço essencial;
É compulsória, pois mesmo que se possa
dispensar o serviço a taxa é cobrada
(compulsoriedade jurídica).
Taxas

Tarifas
Não é tributo;
Regime de direito privado;
Remunera serviço inessencial;
Não é compulsória.

O prof. Kiyoshi Harada assim resume toda a questão:

• “A atuação estatal no tocante às atividades essenciais e indelegáveis do Estado só

pode ser desenvolvida pelo regime de direito público. No caso, teremos “serviço
público” do ponto de vista material e formal, e, por conseguinte a taxa;

• No caso de a atuação estatal referente às atividades não essenciais do Estado,

inexistindo lei da entidade política competente, que torne obrigatória a utilização do
serviço, o legislador pode dar ao pagamento a estrutura de taxa ou de tarifa. No
primeiro caso haverá serviço público em sentido formal; no segundo não haverá
serviço público, desenvolvendo o poder público a sua atividade como um particular,
hipótese em que poderá transferir a execução desse serviço ao concessionário, que
passará a cobrar diretamente do usuário do serviço a respectiva tarifa. Em havendo
obrigatoriedade de utilização de determinado serviço significa que aquele serviço,
por decisão política, foi encampado como de interesse público, hipótese em que a
observância do regime jurídico se impõe, dando origem à taxa”7.

Nas Receitas Derivadas o Estado se utiliza de seu jus imperii para retirar de seus
súditos parcelas de suas riquezas para a consecução de seus fins, visando .o bem estar
geral. Derivadas são as receitas provenientes da economia privada, representadas pelo
tributo, pelos ingressos parafiscais e pelas multas.

7
Kiyoshi Harada. Ob. cit., p. 29.
 Tributos:
Receitas Derivadas Impostos;
Taxas;
Contribuições de melhoria.

Ingressos Parafiscais
Multas e Penalidades

Ingressos Tributários

O CTN conceitua o tributo como sendo “toda prestação pecuniária compulsória,

em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito,
instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.”8
Então, toda prestação pecuniária obrigatória, que não seja multa, configura o
tributo, a mais importante receita do Estado.
O tributo é um gênero que comporta as seguintes espécies: impostos, taxas,
contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições sociais.
Há tributos vinculados a uma atuação estatal e outros não vinculados.
Os impostos são exações desvinculadas de qualquer atuação estatal, decretadas
exclusivamente em função do poder de império do Estado. Imposto é o dever
consistente em prestação pecuniária, que, sob a diretiva do princípio da capacidade
contributiva e com a finalidade principal ou acessória de obtenção de receita para as
necessidades públicas gerais, é exigido de quem tenha realizado, independente de
qualquer atividade estatal em seu benefício, o fato descrito em lei elaborada de acordo
com a competência especificamente outorgada pela Constituição.

A CF/88 distribui a competência para instituir impostos da seguinte maneira:

 União: imposto de importação e exportação, IPI, IOF, IR, IGF, imposto de guerra e
competência residual;
 Estados: ITD, ICMS e IPVA;
 Municípios: IPTU, ISS e ITBI.
A taxa é um tributo vinculado a uma atuação estatal específica em favor do
contribuinte. É cobrada em razão do exercício do poder de polícia ou da prestação de
serviços públicos.
A taxa de polícia pressupõe atuação do poder público, intervindo na propriedade e
na liberdade dos indivíduos, impondo-lhes comportamentos comissivos ou omissivos,
objetivando o bem estar geral.
Já a taxa de serviços pressupõe a utilização efetiva ou potencial, de serviços
públicos efetivos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a disposição do
contribuinte. Específicos são os serviços que podem ser destacados em unidades
autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidade públicas. E divisíveis são
aqueles suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um de seus usuários.

8
Art. 3º CTN.
 Em razão da taxa ser um tributo vinculado, a competência para institui-las se
relaciona com a competência político administrativa da entidade, pois só será legítima a
cobrança dessa espécie tributária se houver serviço ou exercício do poder de polícia.
 União: art. 21 e 22 da CF/88;
 Estados e DF: art. 25, § 1o da CF/88 (competência residual);
 Municípios: art. 30 CF/88.
Empréstimos compulsórios são tributos decretados exclusivamente pela União,
por lei complementar, para atender despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade
pública, guerra externa ou sua eminência, ou, no caso de investimento público de caráter
urgente e de relevante interesse nacional, hipótese em que deverá ser obedecido o
princípio da anterioridade. O produto de sua arrecadação fica vinculado à despesa que
fundamentou a sua instituição.
Contribuição de melhoria é espécie tributária que tem por fato gerador atuação
estatal apenas mediatamente referida ao contribuinte. É devida em decorrência da
realização de obra pública da qual decorre valorização para o proprietário. A
contribuição de melhoria é de competência comum. Pode ser instituída pela pessoa
jurídica que realizar a obra de que decorra a valorização imobiliária.
As contribuições especiais são tributos afetados a finalidades específicas e se
dividem em:
 Contribuições Sociais: destinam-se a acudir as necessidades financeiras dos
sistemas oficiais de previdência e assistência social;
 Contribuições Interventivas: destinam-se a fornecer recursos às políticas de
intervenção do Estado no campo econômico e social;
 Contribuições Corporativas: destinam-se a garantir o financiamento dos órgãos
corporativos, tais como os sindicatos e órgãos de representação classista.

Dos empregadores, incidentes sobre:

Contribuições Sociais
folha de salários;
faturamento;
lucro.

Trabalhadores

Receita de jogos

Compete a União instituir as contribuições especiais. O Estados e Municípios

também podem cobrar contribuições de seus servidores, para o custeio, em benefício
deles, de sistema de previdência e de assistência social (contribuição social), conforme o
art. 149, parágrafo único da CF/88. Há também a competência da União para instituir
“contribuições residuais” destinadas a garantir a manutenção e expansão da seguridade
social, com as restrições estabelecidas no art. 154, I da CF/88, dentre elas a reserva de
lei complementar (art. 154, I F/88).
Ingressos Parafiscais

“Enquanto a fiscalidade se caracteriza pela destinação dos ingressos ao FISO, a

parafiscalidade consiste na sua destinação ao PARAFISCO, isto é, aos órgãos que, não
pertencendo ao núcleo da administração do Estado, são paraestatais, incumbidos de
prestar serviços paralelos e inessenciais através de receitas paraorçamentárias”9.
A CF/88 trouxe para o sistema tributário todas as contribuições sociais e de
interesse das categorias profissionais e econômicas. Deu-lhes, portanto, a mesma
natureza do tributo e lhes estendeu os mesmo princípios. Assim sendo, desapareceu das
finanças brasileiras a figura dos ingressos parafiscais.

A parafiscalidade não se confunde com a extrafiscalidade. Os ingressos

extrafiscais possuem o objetivo principal de assegurar a intervenção do Estado no
domínio econômico, buscando efeitos diversos da simples arrecadação de recursos
financeiros. A extrafiscalidade pode acompanhar a fiscalidade na tarefa de desestimular
o consumo de certos produtos, objeto da incidência seletiva do IPI e do ICMS, o
incentivo no consumo de certas mercadorias, a inibição da importação e o incentivo às
exportações. A extrafiscalidade também pode aparecer sob a forma de ingressos não
tributários, de conteúdo exclusivamente econômico, sem o objetivo de contribuir para as
despesas gerais do Estado. No Brasil as contribuições extrafiscais foram incorporadas
ao rol dos tributos pela CF/88.

Multas e Penalidades

Entram também para o quadro das receitas derivadas as multas e penalidades,

sejam elas fiscais, administrativas ou penais. São receitas derivadas porque provenientes
da economia do cidadão.
As multas e penalidades pecuniárias aplicadas pelo descumprimento da legislação
fiscal não tem natureza tributária (art. 3 CTN). “O tributo se distingue da penalidade
exatamente porque esta tem como hipótese de incidência um ato ilícito, enquanto a
hipótese de incidência do tributo é sempre algo lícito.”10

c) Receitas Correntes e de Capital:

A lei 4320/64 não adotou a distinção doutrinária entre receita e ingresso. O art. 11
da lei classifica como receita ingressos que pela doutrina são considerados meros
ingressos. É o que ocorre com os empréstimos compulsórios.
Ademais, o art. 56 da lei consagra o princípio da unidade de tesouraria, pelo
qual todo ingresso de dinheiro deve ser centralizado no tesouro público e classificado
como receita.
Assim sendo, todo recurso que ingressa nos cofres públicos será considerado
receita, e será classificado como receitas de capital ou receitas correntes, conforme o
artigo11.

DESPESAS PÚBLICAS

1. Conceito Legal e Doutrinário

9
Ricardo Lobo Torres. Ob. cit., p. 148.

10
Hugo de Brito Machado. Curso de Direito Tributário. Malheiros. p. 45.
 O Estado tem por fim último a satisfação das necessidades públicas.11 Como no
Estado moderno não mais existe a requisição de bens e serviços dos súditos, e, nem a
colaboração gratuita destes no desempenho de funções públicas – salvo em algumas
hipóteses excepcionais em serviços temporários12 - surge a necessidade do Estado
arrecadar recursos e promover despesas públicas para o regular funcionamento dos
serviços públicos.
Com o surgimento do liberalismo e das conquistas democráticas, os indivíduos e
seus bens tornaram-se intocáveis pelo Estado a não ser nos limites balizados pela lei.
Aparece, então, a despesa pública como forma de controle do legislativo sobre os gastos
da Administração. Não há, portanto, realização de despesa sem prévia autorização
legislativa através da previsão orçamentária.
A maior parte dos doutrinadores acolhem o conceito de despesa pública
formulado por Aliomar Baleeiro. Segundo este autor a despesa pública pode significar
duas coisas: “Em primeiro lugar, designa o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de
outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos”. Pode,
também, significar “a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade
ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execução
de fim a cargo do governo”13.

Despesa Pública quanto ao momento:

 Parte do orçamento: “conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa jurídica

de direito público para o funcionamento dos serviços públicos”.

 Efetiva utilização dos recursos (já há dotação orçamentária): “aplicação de certa

quantia, em dinheiro, por parte de autoridade ou agente público competente, dentro
de uma autorização legislativa, para a execução de fim a cargo do governo”.

2. Classificações
A Lei 4320/64 classifica as despesas por um critério preponderantemente
econômico, pois as divide em despesas correntes e despesas de capital. É uma
classificação que leva em conta o impacto da despesa na economia.

11
São as necessidades coletivas encampadas pela lei.

12
V.g. membros de mesas receptoras e apuradoras de eleições e jurados.

13
Aliomar Baleeiro. Uma introdução à Ciência das Finanças. Rio de Janeiro. Forense. 1994. p. 65.
 Despesas Correntes (manutenção/operação dos serviços):

a) Despesas de Custeio (manutenção + conservação de imóveis): salários

de funcionários, compra de material de consumo, etc.

b) Transferências Correntes (classificação utilizada pela doadora):

Custeio das Beneficiadas;

- subvenções sociais;
- subvenções econômicas.
Despesa Pública14 Despesas sem contraprestação (distribuição feita sem critério pela lei): v. g.
pensionistas e juros.

Despesas de Capital (tem a finalidade de adquirir bens de

capital para a realização de novos serviços):
Investimentos (haverá um efetivo acréscimo no produto
nacional):

imóvel para obra;

equipamento/material permanente;
programas especiais de trabalho
aumento de capital (exceto de sociedades comerciais e
financeiras).

Inversões Financeiras (há aumento do Estado, mas apenas

houve uma troca de propriedade):

aquisição de imóveis já construídos;

aquisição de ações (não há aumento de capital);
aumento de capital em sociedades comerciais e financeiras
concessão de empréstimos.

Transferências de Capital (se destinam a investimentos na

doadora):

Auxílios;
Contribuições;
Amortização da divida pública (principal).

OBS:
14
Ver art. 12 e ss. da lei 4320/64.
1) Transferências: a Administração retira recursos de um setor e aplica em outro.

a) Transferência Corrente: a verba se destina :

 a despesas sem contraprestação para a Administração Pública doadora.
Exemplos: juros e pensionistas.
 a despesa de custeio da entidade beneficiada:

- Subvenções Sociais: para instituições públicas ou privadas, com caráter

social ou cultural e sem fins lucrativos;
- Subvenções Econômicas: se destinam a empresas públicas ou privadas com
caráter comercial, industrial, agrícola e pastoril, com fins lucrativos.

b) Transferência de Capital: se destinam a investimentos ou inversões financeiras na

beneficiada. A lei também classifica com inversão financeira a despesa com
amortização da dívida pública. É o pagamento de empréstimos tomados pelo Estado,
descontados os juros que são enquadrados nas transferências correntes sob a rubrica
de “despesa sem contraprestação”.

2) Em relação aos programas especiais de trabalho a lei 4320/64, em seu art. 20,
excepciona o princípio especificidade ao permitir dotações globais.

Unidade Orçamentária

Em nome da descentralização na execução orçamentária, através de delegação,

atribui-se a um órgão a função de realizar os pagamentos. Estes órgãos são chamados de
unidades orçamentárias.

Art. 14 – Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços

subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão
consignadas dotações próprias.
Parágrafo único: Em casos excepcionais, serão consignadas dotações
a unidades administrativas subordinadas ao mesmo órgão.15

Elementos

As contas públicas se desmembram na seguinte ordem, sendo da previsão mais

abrangente em diante: FUNÇÃO → PROGRAMA → SUBPROGRAMA →
PROJETO/ATIVIDADE → ELEMENTO → SUBELEMENTO → ÓRGÃO DE
DESPESA.

A art. 15 da lei 4320/64 mitiga o princípio da especificação, pois permite a

discriminação da despesa até o elemento.

15
Lei 4320/64.
Procedimento da Despesa

a) Legal: EMPENHO → LIQUIDAÇÃO → PAGAMENTO

b) Efetivo

O procedimento legal possui três fases: empenho16, liquidação e pagamento.

O empenho é ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado
obrigação de pagamento pendente de implemento de condição. Essa é a definição legal
que deve ser interpretada com cuidados. O empenho não é fonte de obrigação. As fontes
continuam sendo a lei, o contrato, a declaração unilateral de vontade e o ato ilícito. Na
verdade, o empenho só cria a obrigação para efeito de execução do orçamento. Se limita
a diminuir de um determinado item orçamentário a quantia necessária ao pagamento do
débito.
O art. 60 da lei 4320/64 determina que nenhuma despesa será realizada sem
prévio empenho. Somente em alguns casos especiais a lei poderá dispensar a nota de
empenho, que é o documento e não deve ser confundida com o próprio ato que
corporifica. Com efeito, a regra é que o empenho seja realizado no valor da despesa,
exceto nos seguintes casos:
 Empenho por Estimativa – ocorre quando não há como precisar o valor da despesa
(vg. contas de água e luz);
 Empenho Global – utilizado para despesas contratuais ou sujeitas a parcelamento.
A segunda etapa na realização de uma despesa é a sua liquidação, que consiste na
verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos
comprobatórios do respectivo crédito. É a verificação, portanto, do implemento da
obrigação de quem irá receber as verbas. “Da mesma forma que o empenho, a
liquidação nada cria, limitando-se a tornar líquida e certa a obrigação preexistente”17.
Por fim, há o pagamento, momento final da realização da despesa pública.
Consiste no efetivo cumprimento da prestação e efetua-se nas tesourarias ou nos
estabelecimentos bancários autorizados. Mas, ao pagamento precede a ordem de
pagamento que é o despacho da autoridade competente – ordenador da despesa -
determinando o pagamento.
A lei 4320/64 estabelece um “caminho legal” pelo qual a despesa pública deve
percorrer.

EMPENHO → LIQUIDAÇÃO → PAGAMENTO

O empenho é o ato que reserva recursos de uma dotação orçamentária para uma
dada despesa. A soma dos empenhos deve ser igual à dotação, salvo nas hipóteses de

16
Ver art. 58 e ss. da Lei 4320/64.

17
Ver art. 47 da Lei 4320/64.

18
Ver art. 58 e ss da Lei 4320/64.
19
Kiyoshi Harada Compêndido financeiro. São Paulo. Resenha Tributária.1994.p.17.
empenho global18 e por estimativas19, que constituem exceções ao princípio pelo qual o
empenho deve expressar o valor exato da despesa.
A lei diz que o empenho “é o ato emanado de autoridade competente que cria
para o Estado obrigação de pagamento pendente de implemento de condição”. Mas na
verdade o empenho não cria a obrigação de pagamento pois não é fonte de obrigação. O
empenho, na realidade, apenas reserva recursos para determinada despesa.
A liquidação é o segundo momento legal da despesa pública. Consiste na
verificação do direito adquirido pelo credor, na verificação do implemento de condição.
É a fase pela qual a Administração verifica o cumprimento da obrigação por parte
do contratante.
Por fim, há o pagamento pelo qual o credor recebe o seu crédito e dá a respectiva
quitação.
Na prática, porém, a despesa pública percorre caminho um pouco mais longo e
com algumas outras fases.

DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA → PROGRAMAÇÃO DA DESPESA →

LICITAÇÃO → EMPENHO → LIQUIDAÇÃO → SUPRIMENTO →
PAGAMENTO

A programação da despesa20 é um programa para a utilização dos créditos

orçamentários. Como não é de boa técnica liberar no início do ano toda a verba
orçamentária, sob pena do administrador gastar todos os recursos, faz-se necessária uma
programação pela qual a verba será liberada paulatinamente, de acordo com a
arrecadação das receitas. As verbas são liberadas trimestralmente.
Licitação21 é o procedimento administrativo que visa a escolher a melhor proposta
dos licitantes habilitados
Por fim, pelo suprimento o Tesouro entrega aos agentes pagadores – pagadorias e
tesourarias – as verbas necessárias ao pagamento.

Dispositivos Constitucionais

Vedação de aumento de despesa – art. 63, I e II;

Publicidade da despesa – art. 165, § 3o ;
Os limites para despesa com pessoal deverão ser fixados por lei complementar –
art. 169, com a redação dada pela EC-19.

Precatórios

Precatório Requisitório é a comunicação expedida pelo juízo da execução (juiz

a
de 1 instância) aos presidentes de Tribunais a fim de que, por seu intermédio, se
autorizem e se expeçam as respectivas ordens de pagamento de créditos contra a
Fazenda Pública.
18

19

20
Ver art. 47 da Lei 4320/64.

21
Art. 37, XXI da CF/88.
 O nosso sistema jurídico adota um regime especial para a execução por quantia
certa contra a Fazenda Pública. Tal regime é todo construído a partir da premissa de que
os bens públicos são inalienáveis e, por conseguinte, impenhoráveis.
A execução por quantia certa contra a Fazenda Pública terá no polo passivo
apenas pessoas jurídicas de direito público (administração direta, autarquias e fundações
públicas). O regime especial não se aplica quando o executado for uma empresa pública
ou sociedade de economia mista.
Tal regime se refere apenas às execuções por quantia certa. As execuções para
entrega de coisa e de obrigação de fazer e não fazer seguem o regime comum, ainda que
executada seja a Fazenda Pública22.

Juiz da execução → PRECATÓRIO → Tribunal → ORDEM DE PAGAMENTO →

Administração Pública.

Outra questão que vem suscitando dúvidas na doutrina é a possibilidade ou não de

demandar-se a execução por quantia certa contra a Fazenda Pública fundada em título
executivo extrajudicial. Alguns autores afirmam que só pode haver execução contra a
Fazenda Pública fundada em título judicial em face da redação do art. 100 da CF/88 que
se refere a “sentença judiciária”. Segundo esta corrente, aqueles que tivessem título
extrajudicial contra a Fazenda Pública precisariam ajuizar demanda cognitiva prévia
para obter o título judicial.
A corrente predominante, no entanto, admite a execução fundada em título
extrajudicial, pois o art. 730 do CPC não os excepciona e também porque os bens
públicos são impenhoráveis, não se admitindo, portanto, que o procedimento se dê da
forma comum. Ademais, “ao argumento de que seria estranho admitir a eficácia
executiva de títulos extrajudiciais quando para os títulos judiciais exige-se o duplo grau
de jurisdição obrigatório, responde-se com a lembrança de que nenhuma constrição
patrimonial se faz sobre o patrimônio da Fazenda Pública, nem depois, nem, muito
menos, antes da expedição do precatório. Aliás, a Fazenda Pública é citada para opor
embargos, e a sentença que os rejeitar também ficará sujeita ao reexame obrigatório
(...)23”.
O precatório deve vir acompanhado de uma série de documentos. O elenco não se
encontra na lei, mas sim no Regimento Interno dos Tribunais. O regimento interno do
TRF da 2ª região apresenta o rol de documentos que devem acompanhar o precatório no
art. 335. Entre os diversos documentos há a exigência de parecer do Ministério Público,
a fim de conferir se os documentos apresentados conferem com os originais.
Em regra, não há como rever o valor do crédito exeqüendo em sede de precatório,
pois a sentença proferida no processo cognitivo já transitou em julgado. Mas em se
tratando de valores absurdos alguns tribunais tem admitido a revisão da liquidação do
crédito.
A Constituição diz que à exceção dos créditos de natureza alimentícia os
pagamentos serão feitos na ordem cronológica de apresentação dos precatórios. Isto não
significa, porém, que os créditos de natureza alimentícia não se submetam ao regime de
precatório. Eles se enquadram em uma ordem cronológica específica e privilegiada em
relação a ordem cronológica dos créditos em geral.
22
Alexandre Freitas Câmara. Lições de Direito Processual Civil, p. 296.

23
Alexandre Freitas Câmara. Lições Preliminares de Direito, p. 297
 A ordem cronológica é aferida a partir do momento em que o precatório é
recebido, autuado e registrado no Tribunal.
No orçamento deverão constar as dotações referentes ao pagamento dos
precatórios. A dotação é global, sendo certo que não deverão constar os números de
registro e os nomes dos beneficiários. A despesa referente a precatórios é classificada
como corrente, nos termos da Lei 4320/64.
Os valores constantes no precatório deverão ser atualizados pelo Tribunal até a
data da ordem de pagamento. A Administração, ao liberar a verba no exercício seguinte,
poderá atualizar os valores. Mas se não o fizer, o credor deverá requerer a expedição de
precatório suplementar
Caso não seja observada a ordem cronológica o credor preterido poderá pedir o
seqüestro da quantia depositada em favor daquele que recebeu em desconformidade
com a ordem estabelecida. Isto não ocorrerá, no entanto, se a quantia já tiver sido
levantada. Uma parte minoritária da doutrina entende que o sujeito passivo do seqüestro
poderá ser a Fazenda Pública ou o servidor faltoso.

OBS:
a) Quando uma Fazenda Pública executa outra, utilizar-se-á a execução do art. 730 do
CPC e não a da lei 6830/80.
b) O STJ entende que o art. 730 do CPC não impede a execução provisória contra a
Fazenda Pública.
c) Os bens das empresas públicas e das sociedades de economia mista não serão
penhoráveis quando a lei assim determinar ou estiverem afetados à execução do
serviço.

CONCLUSÃO

O orçamento público é um dos instrumentos de afirmação do principio

democrático, vez que através dele o poder legislativo, órgão representante do povo, faz
a previsão das receitas e autoriza o poder executivo a aplicar esses recursos com o fim
de atender a demanda publica, sempre com observância dos princípios constitucionais
quando de sua elaboração e controle.
Assim, em ultima analise, é através do orçamento que o povo controla a aplicação
dos recursos arrecadados na sociedade, direcionando a sua aplicação conforme as
necessidades da sociedade em determinado momento.

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