DIREITO ADMINISTRATIVO

Administração Direta e Indireta

Profa. Carolina Andrade

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
► A organização político-administrativa brasileira
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios, todos autônomos nos termos da
Constituição (CF/88, art. 18, caput).

► A administração Direta e Indireta de qualquer dos

Poderes da União dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios obedecerá aos princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência.....”.(CF/88, art. 37, caput)
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
► É o conjunto de órgãos que integram as pessoas
federativas, aos quais foi atribuída a competência para
o exercício de forma centralizada, das atividades
administrativas do Estado.

► A Administração Pública é titular e executora do serviço

público. A cada órgão é cometida uma competência
própria, que corresponde a alguma parcela do objetivo
total do Estado.

► Portanto, a centralização é inerente à Administração

Direta do Estado.
ÓRGÃOS PÚBLICOS
► Para Hely Meirelles órgãos públicos “são centros de
competência instituídos para o desempenho de funções
estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à
pessoa jurídica a que pertencem”. Por isso mesmo, os
órgãos não têm personalidade jurídica nem vontade própria,
que são atributos do corpo e não das partes".

► Personalidade jurídica significa a possibilidade de assumir

direitos e obrigações.

► Assim, os órgãos na área de suas atribuições e nos limites de sua

competência funcional expressam não a sua própria vontade,
mas, a vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por
seus atos, manifestados através de seus agentes (pessoas
físicas)”.
 ÓRGÃOS PÚBLICOS –
PERSONALIDADE JURÍDICA
► Embora não tenham personalidade jurídica, os órgãos
podem ter prerrogativas funcionais próprias que, quando
infringidas por outro órgão, admitem defesa até mesmo por
mandado de segurança.

► Essa prerrogativa é denominada de capacidade

judiciária ou capacidade processual.

► Importante : essa capacidade processual só a têm os

órgãos independentes e os autônomos, visto que os
demais – superiores e subalternos -, em razão de sua
hierarquização, não podem demandar judicialmente, uma
vez que seus conflitos de atribuições serão resolvidos
administrativamente pelas chefias a que estão
subordinados
ÓRGÃOS PÚBLICOS - CLASSIFICAÇÃO
► Os órgãos públicos podem ser classificados quanto:

 Posição estatal
• Independente
• Autônomo
• Superiores
• Subalternos
 Estrutura
• Simples
• Composto
 Atuação funcional
• Singular
• Colegiado
ÓRGÃOS INDEPENDENTES
► São os originários da Constituição, colocados no ápice da
pirâmide governamental, sem qualquer subordinação hierárquica
ou funcional, e só sujeitos aos controles constitucionais de um
Poder pelo outro. São chamados de órgãos primários do
Estado. Esses órgãos detêm e exercem as funções políticas,
judiciais e quase-judiciais outorgadas diretamente pela
Constituição, para serem desempenhadas diretamente pelos seus
membros (agentes políticos, distintos de seus servidores, que são
agentes administrativos).
 Exemplos:
• Casas legislativas - Congresso Nacional, Câmara dos
Deputados, Senado Federal, Assembléias Legislativas,
Câmaras de Vereadores.
• Chefias do Executivos – Presidência da República,
Governadorias, Prefeituras.
• Tribunais Judiciários e Juízes singulares.
• Ministério Público – da União e dos Estados.
• Tribunais de Contas – da União, dos Estados, dos
Municípios.
ÓRGÃOS AUTÔNOMOS
► são os localizados na cúpula da Administração,
imediatamente abaixo dos órgãos independentes e
diretamente subordinados a seus chefes. Têm ampla
autonomia administrativa, financeira e técnica,
caracterizando-se como órgãos diretivos com funções
precípuas de planejamento, supervisão,
coordenação e controle das atividades que
constituem sua área de competência.
 Exemplos:
• Ministérios, Secretarias Estaduais, Secretarias
Municipais.
• Advocacia-Geral da União, Procuradorias dos
Estados e Municípios.
ÓRGÃOS SUPERIORES
► Não gozam de autonomia administrativa nem financeira, que
são atributos dos órgãos independentes e dos autônomos a
que pertencem. Sua liberdade funcional restringe-se ao
planejamento e soluções técnicas, dentro de sua área de
competência, com responsabilidade pela execução,
geralmente a cargo de seus órgãos subalternos.
 Exemplos:
• Gabinetes
• Inspetorias-Gerais
• Procuradorias Administrativas e Judiciais
• Coordenadorias
• Departamentos
• Divisões
ÓRGÃOS SUBALTERNOS
► Destinam-se á realização de serviços de rotina,
tarefas de formalização de atos administrativos, com
reduzido poder decisório e predominância de
atribuições de execução, a exemplo das atividades-
meios e atendimento ao público.
 Exemplos:
• Portarias
• Seções de expediente
ÓRGÃOS SIMPLES E COMPOSTOS
► Simples
 São constituídos por um só centro de competência
(inexistência de outro órgão incrustado na sua estrutura, para
realizar desconcentradamente sua função principal). Não é o
número de cargos ou agentes quem define a estrutura.

► Compostos
 São os que possuem em sua organização outros órgãos
menores, com função principal igual (atividade-fim realizada
desconcentradamente) ou com outras funções auxiliares
(atividades-meio).
 No órgão composto, ocorre o fenômeno da “desconcentração”,
onde o de maior hierarquia envolve os menores e inferiores
formando, assim, um sistema orgânico. As funções são
distribuídas a vários centros de competência. Pode-se avocar
e rever os atos das unidades inferiores.
 Ex.: Secretaria de Educação + órgãos de pessoal + unidades
escolares.
ÓRGÃOS SINGULARES E COLEGIADOS
► Singulares (ou unipessoais)
 Apesar da existência de outros agentes auxiliares, a
sua decisão se dá por meio de um único agente, que
é seu chefe e representante.
 Exemplo: Órgão da presidência da república.

► Colegiados (ou pluripessoais)

 A decisão se manifesta conjunta e majoritariamente
pela vontade de seus membros.
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
► Grupo de pessoas jurídicas de direito público ou
privado, criadas ou instituídas a partir de lei específica,
que atuam paralelamente à Administração direta na
prestação de serviços públicos ou na exploração de
atividades econômicas.

• A Administração Indireta é formada por pessoas

jurídicas, também denominadas de entidades.

• A Lei 9784/99 define entidade como “a unidade de

atuação dotada de personalidade jurídica”.
 DESCENTRALIZAÇÃO E
DESCONSENTRAÇÃO
► DescEntralização é a distribuição de competências
entre Entidades de uma para outra pessoa, ou seja,
pressupõe a existência de duas pessoas, entre as quais
se repartem as competências.

► DescOncentração é a distribuição de competências

entre Órgãos dentro da mesma pessoa jurídica, para
descongestionar, desconcentrar, um volume grande de
atribuições, e permitir o seu mais adequado e racional
desempenho.
OUTORGA E DELEGAÇÃO
► Quando a prestação dos serviços é realizada
descentralizadamente pela Administração Indireta, dizemos que
houve uma OUTORGA dos serviços pela Administração Direta.
Neste caso, haverá a transmissão da titularidade dos serviços ao
ente pertencente à Administração Indireta.

► Quando a prestação dos serviços é realizada

descentralizadamente pelos particulares não integrantes da
Administração Pública Direta ou Indireta (denominados de
delegatários, ou seja, concessionários, permissionários ou
autorizatários), dizemos que houve DELEGAÇÃO dos serviços
públicos pela Administração Direta. Nestes casos, a titularidade
dos serviços permanecerá com a Administração Direta que
delegou os serviços (tudo em conformidade com o artigo 175 da
CF e da Lei pertinente ao caso). Aqui, a prestação é tida como
indireta, apesar do serviço não ser prestado pela Administração
Indireta.
AI - OBJEITVO
► O objetivo da Administração Indireta do Estado é a
execução de algumas tarefas de seu interesse por
outras pessoas jurídicas.
 Quando não pretende executar determinada
atividade através de seus próprios órgãos, o Poder
Público transfere a sua titularidade ou mera
execução a outras entidades.

 O critério para a instituição de pessoas da

Administração Indireta é de ordem administrativa,
através da análise da oportunidade e conveniência.
Criada essa entidade, a atividade será
descentralizada.
AI - CLASSIFICAÇÃO
► Conforme o Decreto 200/67, a Administração Indireta
compreende as seguintes entidades, dotadas de
personalidade jurídica própria:
 Autarquias
 Fundações Públicas (inseridas na administração
indireta em 1987)
 Sociedades de Economia Mista
 Empresas Públicas
• Essas entidades são integrantes da Administração
Indireta, seja ela da União/E/DF ou M.
• Com essa qualificação, estará ela vinculada à
respectiva Administração Direta.
AUTÁRQUIA
► É uma entidade criada por lei específica, com personalidade
jurídica de direito público, patrimônio e receita próprios, para
executar atividades típicas da Administração Pública de natureza
administrativa, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gestão administrativa e financeira descentralizadas.

 Exemplos
• INSS, INCRA, Comissão Nacional de Energia Nuclear
(CNEN), BACEN, Comissão de Valores Mobiliários (CVM,
vinculada ao Ministério da Fazenda), IBAMA
• Na esfera estadual, temos a AGANP (Agência Goiana de
Administração e Negócios Públicos – autarquia estadual
vinculada à Secretaria de Estado da Fazenda), AGR
(Agência Goiana de Regulação, Controle e Fiscalização de
Serviços Públicos), o IPASGO (Instituto de Previdência e
Assistência dos Servidores do Estado de Goiás, vinculada à
Secretaria da Fazenda), a Agência Goiana de Meio
Ambiente e Recursos Hídricos (Agência Ambiental de
Goiás, vinculada à Secretaria do Meio Ambiente)
CRIAÇÃO E EXTINÇÃO
► A lei que dá origem à autarquia deve ser da iniciativa
privativa do Chefe do Executivo.
► Para a extinção, é também a lei o instrumento jurídico
adequado.

 Já a organização das autarquias é delineada através

de ato administrativo, normalmente decreto do Chefe
do Executivo. No ato de organização, são fixadas as
regras atinentes ao funcionamento da autarquia, aos
órgãos componentes e à sua competência
administrativa, ao procedimento interno e a outros
aspectos ligados efetivamente à atuação da entidade
autárquica.
OBJETO
► O Decreto-Lei 200/67 consignou que as autarquias
executam atividades típicas da administração pública
(expressão que suscita dúvidas de seu sentido).
► O legislador teve o escopo de atribuir às autarquias a
execução de serviços públicos de natureza social e de
atividades administrativas, com a exclusão dos
serviços e atividades de cunho econômico e mercantil
(estes serviços são adequados a outras pessoas
administrativas, como as sociedades de economia
mista e as empresas públicas).

 Citamos, a título de exemplo, autarquias que

desenvolvam determinado serviço de assistência a
regiões inóspitas do país ou que prestem serviços
médicos.
REGIME JURÍDICO
► Autarquias comuns (ou de regime comum)
 Sujeitas a uma disciplina jurídica sem qualquer
especificidade.

► Autarquias especiais (ou de regime especial)

 Regidas por disciplina específica, cuja
característica seria a de atribuir prerrogativas
especiais e diferenciadas a certas autarquias.
PATRIMÔNIO
► Os bens das autarquias são impenhoráveis e
imprescritíveis.
 Impenhorável – não há penhora como garantia do
credor.
 Imprescritível – não pode ser adquirido por terceiro
via usucapião.
• Característica de bens públicos.

► Não é livre para o administrador autárquico a sua

alienação (Princípio da Indisponibilidade).
PRERROGATIVAS
► Imunidade tributária
 Isenta de imposto e não de taxas
• Imposto – quantia paga através de uma base de
cálculo.
• Taxa – valor pago por um serviço público ou
benefício.
► Impenhorabilidade e Imprescritibilidade
► Prescrição quinquenal
► Créditos sujeito à execução fiscal
► Situações processuais específicas
 Prazo para contestar – 4x
 Prazo para recorrer – 2x
CONTROLE JUDICIAL
► As autarquias, conquanto dotadas de personalidade
jurídica de direito público, praticam atos administrativos
típicos e atos de direito privado.
► Os atos de direito privado são controlados no Judiciário
pelas vias comuns adotadas na legislação processual.

 Exemplo:
 Se a autarquia adquire área de um particular, o
contrato aí celebrado (compra e venda) será o
previsto no Código Civil.
EMPRESA PÚBLICA
► São pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da
Administração Indireta do Estado, criadas por
autorização legal, sob qualquer forma jurídica
(societária) adequada a sua natureza (admitida em
direito), para que o Governo exerça atividades gerais de
caráter econômico ou, em certas situações, execute a
prestação de serviços públicos.

• Exemplos de Empresas Públicas: Empresa

Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT); FINEP
(Financiadora de Estudos e Projetos); Casa da
Moeda do Brasil (vinculada ao Ministério da
Fazenda); CAIXA
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
► São pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da
Administração Indireta do Estado, criadas por autorização
legal (instituídas mediante lei autorizadora e registro em
órgão próprio), sob a forma de sociedades anônimas, cujo
controle acionário pertença ao Poder Público, tendo por
objetivo, como regra, a exploração de atividades gerais de
caráter econômico e, em algumas ocasiões, a prestação de
serviços públicos. Assim, as ações com direito a voto
pertencerão, em sua maioria absoluta, à União (se federal)
ou à entidade da Administração indireta.

 Exemplos: Banco do Brasil S.A.; Banco da Amazônia

S.A.; IRB (Instituto de Resseguros do Brasil);
PETROBRAS (Petróleo Brasileiro S.A.), Bancos
Estaduais etc.
PERSONALIDADE JURÍDICA
► As Empresas Públicas e as Sociedades de Economia
Mista têm personalidade jurídica de direito privado.

 Essas pessoas administrativas, tendo personalidade

de direito privado, embora sob a direção institucional
do Estado, possibilitam maior versatilidade em sua
atuação, quando voltadas para atividades
econômicas.
 O fato de terem personalidade jurídica de direito
privado não as coloca no nível de exata igualdade
com as pessoas da iniciativa privada, vez que
naquelas é o Estado o grande comandante.
CRIAÇÃO E EXTINÇÃO
► No aspecto da criação da pessoa, o regime a adotar-se
é o de direito privado, ou seja, deve o Estado
providenciar a prática do ato que contenha o estatuto,
ou dos próprios atos constitutivos da entidade, para que
sejam inscritos no registro próprio, fato que dá início à
existência legal da pessoa jurídica, como, aliás, está
claro no art. 45 do Código Civil.

► A extinção das empresas públicas e das sociedades de

economia mista reclama lei autorizadora; o Poder
Executivo, a que são normalmente vinculadas, não tem
competência exclusiva para dar fim às entidades.
OBJETO
► O objetivo das sociedades de economia mista e das
empresas públicas é, basicamente, o desempenho de
atividades de caráter econômico.

 São elas verdadeiros instrumentos de atuação do

Estado no papel de empresário.
 O Estado, só excepcionalmente, pode dedicar-se à
exploração direta de atividade econômica.
 Só admite-se essa atividade sob o impacto de
motivos de segurança nacional ou de relevante
interesse coletivo.
REGIME JURÍDICO
► As sociedades de economia mista e as empresas
públicas são, de um lado, pessoas jurídicas de direito
privado e, de outro, pessoas sob o controle do Estado.

 Nem estão elas sujeitas inteiramente ao regime de

direito privado nem inteiramente ao de direito público.
 Assim, seu regime tem certa natureza híbrida, já que
sofrem o influxo de normas de direito privado em
alguns setores de sua atuação e de normas de
direito público em outros.
 Quando se trata do exercício em si da atividade
econômica, predominam as normas de direito
privado.
FUNDAÇÕES PÚBLICAS
► Entidades dotadas de personalidade jurídica de direito
público ou de direito privado, sem fins lucrativos,
criadas em virtude de lei autorizativa e registro em
órgão competente ou por lei específica, para
desenvolvimento de atividades que não exijam
execução por órgãos ou entidades de direito público,
com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido
pelos respectivos órgãos de direção e funcionamento
custeado por recursos da União e de outras fontes.

► Caberá à lei complementar dizer a sua área de atuação

(37, XIX, CF).
DIVISÃO
► Podemos considerar, já de início, uma primeira divisão
para as fundações:

a) Fundações privadas, instituídas por pessoas da

iniciativa privada.

b) Fundações públicas, instituídas pelo Estado (essas

é que são estudas no Direito Administrativo)
NATUREZA JURÍDICA
► As fundações de direito público (com personalidade
jurídica de direito público), caracterizadas como
verdadeiras autarquias, razão por que são
denominadas algumas vezes de fundações autárquicas
ou autarquias fundacionais (seriam elas uma espécie
do gênero autarquias) e as fundações de direito privado
(com personalidade jurídica de direito privado).
CARACTERÍSTICA
► As fundações terão fins não-lucrativos e, se em sua
atividade, houver valores que ultrapassem os custo de
execução, serão tidos como superávit, necessário ao
pagamento de novos custos operacionais, visando
melhorar o atendimento aos fins sociais.
OBJETO
► Os fins são sempre de caráter social e suas atividades
se caracterizam como serviços públicos.

► Não poderá o Estado instituir fundações para intervir no

domínio econômico e atuar no mesmo plano que os
particulares. Para isso, criará as empresas públicas e
as sociedades de economia mista.

► Atividades
 Assistência social, médica e hospitalar, educação e
ensino, pesquisa e atividades culturais.
CRIAÇÃO E EXTINÇÃO
► Em se tratando de fundações públicas de direito
privado, a lei apenas autoriza a criação da entidade.
Sua personalidade dá-se com a inscrição da escritura
pública de sua constituição no Registro Civil de
Pessoas Jurídicas. Assim, a lei apenas autoriza e o
registro é quem dá personalidade. É a lei, também, que
autorizará a sua extinção.

 Se a fundação for de natureza autárquica (direito

público) a regra é a mesma para as autarquias. A
própria lei dá nascimento à entidade (o art. 37, XIX
da CF refere-se, então, às fundações de direito
privado). A própria lei extinguirá a fundação (como
ocorre com as autarquias).
CARACTERÍSTICAS COMUNS
 São pessoas administrativas.
 Não legislam.
 Não possuem autonomia política.
 Têm patrimônio próprio.
 Têm personalidade própria.
 São vinculados (e não subordinados) aos órgãos da
Administração Indireta.
 Realizam atos administrativos e atos de administração.
 Impera a vedação constitucional de não-acumulação de cargos
públicos (art. 37, XVII - CF).
 O ingresso em seus cargos dá-se por concurso público (37,II,CF);
 Seus atos gozam da presunção de legitimidade, auto-
executoriedade e imperatividade.
 O seu pessoal é classificado como agente público.
RESUMO - AUTÁRQUIA
► Criação por lei específica

 CF/88, art. 37, com redação dada pela EC nº 19, de

04.06.1998:
• XIX - somente por lei específica poderá ser
criada autarquia" e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista
e de fundação, cabendo à lei complementar,
neste último caso, definir as áreas de sua atuação.
• XX - depende de autorização legislativa, em cada
caso, a criação de subsidiárias das entidades
mencionadas no inciso anterior, assim como a
participação de qualquer delas em empresa
privada.
RESUMO - AUTÁRQUIA
► Pessoa jurídica de direito público.

► Seu pessoal é ocupante de cargo público (estatutário),

no entanto, após a Emenda Constitucional nº 19/98,
poderá admitir pessoal no regime de emprego público.

► Regime tributário
 Imunidade de impostos no que se refere ao
patrimônio renda e serviços relacionados a suas
finalidades essenciais (CF/88, art. 150, VI, "a", e §
2º).

► Desempenha serviço público descentralizado.

RESUMO – FUNDAÇÃO PÚBLICA
► Criação autorizada por lei específica e lei complementar irá
definir as áreas de sua atuação - CF/88, art. 37, XIX, com
redação da EC nº 19, de 04.06.1998.

► É pessoa jurídica de direito público.

► Seu pessoal é ocupante de cargo público (estatutário), no

entanto, após a Emenda Constitucional nº 19/98, poderá
admitir pessoal no regime de emprego público.

► Regime tributário
 Imunidade de impostos no que se refere ao patrimônio
renda e serviços relacionados a suas finalidades
essenciais (CF/88, art. 150, VI, "a", e § 2º).
EMPRESA PÚBLICA
► Tem sua criação autorizada por lei específica.
► É pessoa jurídica de direito privado - titular de direitos e
obrigações próprios distintos da pessoa que a instituiu.

► Forma de organização societária – qualquer das formas

admitidas em direito.
► Composição do capital
 A titularidade do capital é pública. No entanto, desde
que a maioria do capital com direito a voto permaneça
de propriedade da União, admite-se a participação de
outras pessoas de direito público interno a exemplo de
Estados e Municípios, bem como de suas entidades da
administração indireta.

► Foro para solução dos conflitos - justiça federal (CF/88,

art. 109,I)
RESUMO – EMPRESA PÚBLICA
► Seu pessoal é ocupante de emprego público, e
necessita realizar concurso público para investidura.

► Regime tributário
 É o mesmo das empresas privadas (CF/88, art.
173, § 1º, II, e § 2º).

► Explora predominantemente atividade econômica (art.

173, CF/88) ; embora também possa prestar serviços
públicos (CF/88, art. 175).
RESUMO – SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA
► Criação autorizada por lei específica - CF/88, art.
37, XIX, com redação dada pela EC nº 19.

► É pessoa jurídica de direito privado - titular de

direitos e obrigações próprios distintos da pessoa que
a instituiu.

► Forma de organização societária - unicamente sob a

forma de sociedade anônima.
► Composição do capital - a titularidade do capital
pode ser pública e privada.
RESUMO – SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA
► Não estão sujeitas a falência - mas os seus bens são
penhoráveis executáveis, e a pessoa jurídica que a controla
responde, subsidiariamente, pelas suas obrigações (Lei
6404/76, das sociedades anônimas, art. 242).

► Seu pessoal é ocupante de emprego público, e necessita

realizar concurso público para investidura.

► Regime tributário
 É o mesmo das empresas privadas (CF/88, art. 173, § 1º,
II, e § 2º).
► Explora predominantemente atividade econômica (art.
173, CF/88) ; embora também possa prestar serviços
públicos (CF/88, art. 175).
RESUMO – DIFERENÇAS – EP E SEM
► Forma de organização societária
 A sociedade de economia mista só poderá ser Sociedade
Anônima. A empresa pública poderá estruturar-se sob
qualquer das formas admitidas em direito (sociedade por
cotas de responsabilidade limitada, sociedade anônima,
etc).

► Composição do capital
 A sociedade de economia é constituída por capital público e
privado. A empresa pública é constituída apenas por capital
público.

► Foro judicial para solução dos conflitos da empresa pública

federal é a justiça federal; da sociedade de economia mista é
a justiça estadual (CF/88, art. 109, I).