Finante Publice Si Teorie Fiscala - Mariana-Cristina Cioponea

DR.
MARIANA-CRISTINA CIOPONEA FINANE PUBLICE I TEORIE FISCAL
Universitatea SPIRU HARET
Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei CIOPONEA, MARIANA-CRISTINA Finane publice i teorie fiscal / Mariana-Cristina Cioponea. Bucureti: Editura Fundaiei Romnia de Mine, 2007 388 p.; 20,5 cm. Bibliogr. ISBN 978-973-725-757-4
336.13(498)
Editura Fundaiei Romnia de Mine, 2007
Redactor: Constantin FLOREA Tehnoredactor: Florentina STEMATE Coperta: Marilena BLAN Bun de tipar: 6.03.2007; Coli tipar: 24,25 Format: 16/61 86 Editura Fundaiei Romnia de Mine Bulevardul Timioara nr. 58, Bucureti, Sector 6 Tel./Fax 021/444.20.91; www.spiruharet.ro e-mail: contact@edituraromaniademaine.ro
UNIVERSITATEA SPIRU HARET
DR. MARIANA-CRISTINA CIOPONEA
FINANE PUBLICE I TEORIE FISCAL
EDITURA FUNDAIEI ROMNIA DE MINE Bucureti, 2007
CUPRINS
PARTEA I. FINANE PUBLICE Capitolul 1. Finanele publice: concept, evoluie, coninut, funcii . 1.1. Conceptul de finane publice ... 1.1.1. Finanele categorie economic avnd caracter istoric 1.1.2. Etimologia i sensul cuvntului finane .. 1.1.3. Finanele publice ca tiin . 1.2. Evoluia conceptului de finane publice ... 1.3. Coninutul finanelor publice ... 1.4. Funciile i rolul finanelor publice .. 1.5. Conjunctura actual n care se manifest finanele publice . 1.5.1. Conjunctura economic intern 1.5.2. Conjunctura internaional a finanelor publice Capitolul 2. Procesul bugetar ... 2.1. Planificarea i decizia bugetar 2.2. Metode i tehnici de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare 2.2.1. Metode clasice .. 2.2.2. Metode moderne 2.3. Principiile bugetare .. 2.4. Etapele procesului bugetar ... Capitolul 3. Sistemul bugetar ... 3.1. Bugetul de stat .. 3.2. Bugetul asigurrilor sociale de stat .. 3.2.1. Necesitatea i coninutul economic al asigurrilor sociale de stat 3.2.2. Principiile organizrii i rolul sistemului public naional de asigurri sociale . 3.2.3. Formele de protejare a cetenilor prin sistemul asigurrilor sociale de stat 3.2.4. Veniturile i cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat 3.3. Bugetele locale . 3.3.1. Organizarea administraiilor publice locale ... 13 15 15 16 18 20 27 29 33 34 37 40 40 43 43 44 51 65 82 84 89 90 91 94 97 102 103 5
3.3.2. Descentralizarea i autonomia local . 3.3.3. Finanarea administraiilor publice locale .. 3.3.4. Procesul bugetar la nivel local ... 3.4. Fondurile speciale Capitolul 4. Sistemul cheltuielilor publice .. 4.1. Coninutul i clasificarea cheltuielilor publice 4.1.1. Coninutul cheltuielilor publice .. 4.1.2. Criterii de clasificare a cheltuielilor publice .. 4.1.3. Clasificarea cheltuielilor publice n bugetul Romniei .. 4.1.4. Principalele cheltuieli publice, grupate conform criteriului funcional 4.1.4.1. Cheltuieli publice pentru aciuni social-culturale .. 4.1.4.2. Cheltuieli publice pentru obiective i aciuni economice 4.1.4.3. Cheltuieli publice pentru gospodrie comunal i locuine ... 4.1.4.4. Cheltuieli publice pentru protecia mediului . 4.1.4.5. Cheltuieli publice pentru cercetare-dezvoltare .. 4.1.4.6. Cheltuieli pentru servicii publice generale, ordine public, siguran naional i aprare .. 4.2. Indicatori de analiz a cheltuielilor publice: nivel, structur, dinamic 4.2.1. Analiza nivelului cheltuielilor publice ... 4.2.2. Analiza structurii cheltuielilor publice ... 4.2.3. Analiza dinamicii cheltuielilor publice .. 4.3. Factori de influen i consecinele creterii cheltuielilor publice ... 4.3.1. Modelele macroeconomice privind creterea cheltuielilor publice 4.3.2. Factori microeconomici ai creterii cheltuielilor publice ... 4.3.3. Consecinele creterii cheltuielilor publice 4.4. Eficiena cheltuielilor publice .. Capitolul 5. Sistemul resurselor financiare publice ... 5.1. Coninutul i structura resurselor financiare publice ... 5.1.1. Coninutul resurselor financiare publice 5.1.2. Structura resurselor financiare publice ... 5.2. Aspecte generale privind prelevrile obligatorii .. 5.2.1. Teorii privind impozitul . 5.2.2. Noiuni generale privind impozitul 5.2.2.1. Coninutul i rolul impozitului .. 5.2.2.2. Clasificarea impozitelor 5.2.2.3. Elementele impozitului . 5.3. Principiile impunerii 6
104 108 110 113 116 117 117 119 121 125 125 134 138 138 140 141 142 143 145 146 150 150 154 159 160 174 175 175 175 179 180 182 183 185 188 190
5.4. Indicatori de analiz a resurselor financiare publice 5.4.1. Indicatori privind nivelul resurselor financiare publice . 5.4.2. Structura resurselor financiare publice ... 5.4.3. Dinamica resurselor financiare publice . Capitolul 6. Presiunea fiscal ... 6.1. Conceptul i semnificaia presiunii fiscale .. 6.2. Limitele presiunii fiscale .. 6.3. Modaliti de exprimare a presiunii fiscale i factori de influen ... 6.3.1. Presiunea fiscal naional . 6.3.2. Presiunea fiscal la nivelul agentului economic 6.3.3. Presiunea fiscal individual .. 6.3.4. Factori de influen i efecte ale creterii presiunii fiscale . 6.4. Evaziunea i frauda fiscal ... 6.4.1. Conceptul i formele evaziunii fiscale ... 6.4.2. Cauze i efecte ale evaziunii fiscale ... 6.4.3. Paradisurile fiscale .. Capitolul 7. Deficitul bugetar ... 7.1. Deficitul bugetar .. 7.1.1. Concept, cauze, efecte ale deficitului bugetar .. 7.1.2. Finanarea deficitului bugetar ... 7.1.3. Deficitul bugetar n Romnia n perioada de tranziie .. 7.2. Creditul public . 7.2.1. Coninutul i trsturile creditului public . 7.2.2. Destinaia i rolul creditului public .. 7.2.3. Elementele tehnice ale creditului public ... 7.2.4. Operaiuni legate de acordarea creditului public .. 7.3. Datoria public . 7.3.1. Cadrul juridic, instrumentele i administrarea datoriei publice n Romnia ... 7.3.2. Datoria public extern 7.3.3. Experiene privind soluionarea crizei datoriei externe 7.4. Indicatori de comensurare a gradului de ndatorare a statului . 8.1. Trezoreria: concept, coninut ... 8.2. Modul de organizare i funcionare a Trezoreriei finanelor publice 8.3. Funciile Trezoreriei finanelor publice .. 8.3.1. Administrator al banului public ...
195 195 197 198 205 205 206 209 209 210 210 211 212 213 215 217 221 222 222 225 227 229 229 230 232 236 240 241 243 246 249 256 259 265 265 7
Capitolul 8. Trezoreria finanelor publice .. 256
8.3.2. Intermediar financiar 8.3.3. Mandatar al puterii publice .. 8.3.4. Agent al interveniei financiare publice n economie ... 8.3.5. Gardian al marilor echilibre .. 8.4. Bugetul Trezoreriei finanelor publice ... PARTEA a II-a. TEORIE FISCAL Capitolul 9. Sistemul fiscal ... 9.1. Aspecte generale privind sistemul fiscal .. 9.1.1. Conceptul de sistem fiscal 9.1.2. Evoluia sistemelor fiscale ... 9.1.3. Clasificarea sistemelor fiscale .. 9.2. Structura aparatului fiscal 9.2.1. Arhitectura i participanii sistemului fiscal . 9.2.2. Structura administrativ a aparatului fiscal .. 9.2.3. Drepturile partenerilor fiscali ... 9.3. Administrarea ncasrii impozitelor . Capitolul 10. Prelevrile fiscale ... 10.1. Tipuri de prelevri fiscale .. 10.2. Impozitele directe ... 10.3. Dubla impunere juridic internaional . 10.4. Impozitele indirecte ... Capitolul 11. Teorii privind impozitele ... 11.1. Justiia social i redistribuirea prin impozite 11.1.1. Formele redistribuirii prin impozite ... 11.1.2. Redistribuirea realizat prin impozite vs justiia social 11.1.3. Limitele redistribuirii prin intermediul impozitelor ... 11.2.Consimirea la plata impozitelor . 11.3.Translaia i incidena impozitelor .. Capitolul 12. Metodologia de stabilire a prelevrilor fiscale 12.1. Identificarea materiei impozabile .. 12.2. Evaluarea materiei impozabile ... 12.3. Determinarea cuantumului impozitelor . 12.4. Perceperea (achitarea) impozitului 12.5. Controlul fiscal ... 12.5.1. Coninutul i funciile controlului fiscal . 8
266 266 267 268 269
275 275 276 277 279 282 282 284 288 291 298 299 301 312 314 324 324 325 328 331 335 339 346 346 349 352 356 357 358
12.5.2. Formele controlului fiscal .. 360 12.5.3. Metodologia controlului fiscal ... 361 Capitolul 13. Politica fiscal . 13.1. Aspecte generale privind politica fiscal: concept, obiective, instrumente . 13.2. Coordonatele politicii fiscale . 13.3. Interdependenele politicii fiscale .. 13.4. Politica fiscal din Romnia n perioada de tranziie . 13.5. Posibiliti de aciune a politicii fiscale n scopul relansrii economice .. 365 366 368 372 374 377
Bibliografie . 383
10
PARTEA I FINANE PUBLICE
11
12
Capitolul 1. FINANELE PUBLICE: CONCEPT, EVOLUIE, CONINUT, FUNCII
1.1. Conceptul de finane publice 1.2. Evoluia conceptului de finane publice 1.3. Coninutul finanelor publice 1.4. Funciile i rolul finanelor publice 1.5. Conjunctura actual n care se manifest finanele publice
Concepte-cheie - relaii financiare sau finane - finane publice - utiliti (bunuri, servicii) publice (colective, sociale) - nevoi cvasipublice - funcia de repartiie - funcia de control n interiorul fiecrei economii naionale exist numeroi participani ntre care se stabilesc raporturi foarte complexe. Prin simplificare, acetia se pot grupa n diferite categorii precum: familiile, ntreprinderile private i de stat, bncile, unitile de asigurri, instituiile publice i altele. ntre acetia, instituiile (administraiile) publice reprezint un tip de participant care produce un gen aparte de servicii, care nu se vnd i nu se cumpr pe pia. Unele instituii asigur securitatea naional, altele educaia sau redistribuirea veniturilor (securitatea social), altele se ocup de gestiunea finanelor publice etc. Viaa de zi cu zi a oamenilor presupune, pe lng acoperirea nevoilor individuale (adpost, hran, mbrcminte etc.), i satisfacerea unor multiple nevoi sociale. n timp ce nevoile individuale se acoper pe seama bunurilor private procurate prin mecanismul pieei, nevoile sociale necesit organizarea i furnizarea, de ctre autoritile publice,
13
a unor activiti (servicii) denumite bunuri publice (bunuri sociale, utiliti publice, bunuri colective). Bunurile publice aduc foloase tuturor membrilor societii, indiferent dac acetia au participat sau nu la efortul de finanare a lor. Consumul utilitilor publice este indivizibil, fr plat i neconcurenial; acestea se folosesc n comun, de ele beneficiind mai multe persoane n acelai timp. Totodat, accesul unui individ la utilitile publice nu este condiionat de plata vreunei contribuii din partea sa i nici nu are loc n detrimentul altora. Astfel, de iluminatul public beneficiaz, n principal, populaia localitii respective, dar i cetenii din alte localiti din ar i strintate; de lucrrile de ndiguire, consolidare a terenurilor etc. beneficiaz colectivitile din zonele supuse inundaiilor sau alunecrilor de teren. De aprarea naional beneficiaz toi locuitorii rii, fr nicio deosebire. Satisfacerea nevoilor cu caracter colectiv reclam existena i funcionarea unor instituii ale statului care s furnizeze bunurile sociale respective, acestea neputnd fi dobndite prin intermediul pieei. Autoritile publice trebuie s recepioneze semnalele cetenilor, s remarce justeea acestor nevoi i s ia msuri pentru satisfacerea lor. n ceea ce privete oferta de utiliti publice, sunt situaii n care unii membri ai societii nu o sesizeaz, ntruct nevoile sociale pe care le acoper nu sunt percepute ca nevoi personale. De exemplu, pe timp de pace, atta timp ct integritatea rii nu este n pericol, se ignor de ctre majoritatea populaiei importana i dimensiunile aprrii naionale ca serviciu public. Pe lng bunurile individuale i colective, se mai poate remarca i o a treia categorie de bunuri, care ntrunete trsturi ale primelor dou. Este vorba de bunurile/serviciile semipublice (cvasipublice), care satisfac nevoi semipublice, fie prin intermediul pieei concureniale, fie prin economia public. n aceast categorie se ncadreaz, n special: educaia i instrucia, cultura, ocrotirea medical, protecia social. Furnizarea gratuit de servicii semipublice de ctre autoritile publice are loc n mod selectiv, fie pe baza aptitudinilor personale ale beneficiarilor, fie prin ndeplinirea unor criterii publice. De exemplu, la acordarea burselor pentru elevii i studenii din instituiile de nvmnt de stat, se ine seama de situaia la nvtur i/sau situaia material a acestora.
14
Satisfacerea nevoilor publice antreneaz efectuarea unor cheltuieli din bugetul de stat, prin intermediul instituiilor de stat. Cum ns serviciile publice sunt doar n parte prestate contra plat, finanarea celorlalte cheltuieli publice se asigur pe seama resurselor colectate prin impozite, taxe sau contribuii, la nivelul autoritilor publice centrale sau locale. Prin intermediul finanelor publice, statul pune la dispoziia membrilor societii o gam larg de utiliti, n condiii specifice. Aceast activitate presupune realizarea unui amplu proces de redistribuire a veniturilor i averilor persoanelor fizice i juridice, dup criterii stabilite prin programul politic al partidului (partidelor) aflat(e) la putere, care st la baza politicii fiscale a guvernului aflat la conducerea rii. 1.1. Conceptul de finane publice Existena i dezvoltarea finanelor publice sunt n legtur direct cu apariia i dezvoltarea statului i cu apariia i folosirea formelor valorice i a banilor n repartizarea produsului social. Relaiile aprute n procesul procurrii i repartizrii resurselor bneti de care are nevoie statul pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale formeaz relaiile financiare publice. 1.1.1. Finanele categorie economic avnd caracter istoric De la apariia primelor elemente de finane, n perioada trecerii de la comunitatea gentilic la ornduirea sclavagist, finanele publice au fost prezente n permanen ca parte integrant a sistemului relaiilor economice. Pe parcursul tuturor ornduirilor social-economice, finanele publice s-au manifestat ca relaii sociale de natur economic, aprute n procesul repartiiei produsului intern brut i a venitului naional, n strns legtur cu ndeplinirea funciilor statului. n tot acest timp, finanele au mbrcat forma bneasc, ndeplinind un anumit rol, mai mult sau mai puin important, n funcie de condiiile economice, politice i sociale ale perioadei parcurse.
15
Statul, ca instituie de suprastructur, a folosit, de-a lungul timpului, diverse categorii financiare (impozitele, cheltuielile publice, mprumuturile publice etc.) n scopul ntririi i dezvoltrii bazei economice a ornduirii respective. De aici rezult c finanele reprezint o categorie economic. Faptul c finanele au aprut pe o anumit treapt a societii i c au evoluat continuu, corespunztor perioadei parcurse, dovedete caracterul istoric al acestora. Finanele publice reprezint relaii sociale de natur economic aprute n procesul procurrii i repartizrii resurselor necesare statului, exprimnd distribuirea unei pri din produsul intern brut, prin intermediul statului, ntre diverse categorii sociale. Corespunztor demarcaiei dintre sectoarele public i particular din economia de pia, se impune i distincia dintre finanele publice i finanele private: - finanele publice sunt folosite n scopul satisfacerii nevoilor generale ale societii, n timp ce finanele particulare servesc realizrii de profituri de ctre ntreprinztorii particulari; - finanele publice sunt asociate cu resursele, cheltuielile, mprumuturile, datoriile statului, ale unitilor administrativ-teritoriale i ale altor instituii de drept public; finanele particulare sunt asociate cu resursele, cheltuielile, creanele de ncasat i obligaiile de plat etc. ale agenilor economici, bncilor, societilor de asigurare private etc.; - gestiunea finanelor publice este reglementat de dreptul public, iar gestiunea finanelor ntreprinderilor urmeaz regulile dreptului comercial; - resursele financiare publice se procur de la persoane fizice i juridice pe cale de constrngere (n cea mai mare parte a lor), n timp ce ntreprinderile particulare i procur resursele financiare necesare, n completarea celor proprii, pe baze contractuale, n condiiile confruntrii cererii cu oferta de capital de mprumut. 1.1.2. Etimologia i sensul cuvntului finane Finane este un cuvnt de origine latin, provenind din cuvntul finis, care nsemna termen de plat. De-a lungul timpului, expresiile derivate din familia cuvntului finane s-au utilizat cu sensuri mai restrnse sau mai diverse. Astfel, n secolele al XIII-lea i al XIV-lea,
16
expresii ca finatio, financias, financia pecuniaria se utilizau cu sensul de plat n bani. n Frana, n secolul al XV-lea, se utilizau expresii ca: hommes de finances i financiers pentru denumirea unor persoane care ncasau impozitele ce alimentau vistieria statului; termenul de finance nsemna o sum de bani, iar termenul finances desemna ntregul patrimoniu al statului. n Germania, n secolul al XV-lea, se foloseau: Finantz, cu sensul de plat n bani, i Finantzer care nsemna cmtar. Treptat, cuvntul finane i-a extins semnificaia, incluznd: bugetul statului, creditul, operaiunile bancare, cele bursiere, relaiile cambiale etc., adic resursele, relaiile i operaiunile bneti. Concepiile economitilor cu privire la finane au fost i ele diferite de-a lungul timpului. Exemplificm, pe scurt, doar cteva dintre acestea: - prin cuvntul finane desemnm orice valori aplicate serviciilor publice, indiferent dac acestea sunt prelevate sau nu la buget, dac se concretizeaz n numerar sau n alte bunuri, dac provin din impozite sau din surse diferite (M.R. Grandillot, Essai sur la science de finance, Paris, Joubert, Libraire-Editeur, 1840); - prin finane se nelege tiina veniturilor publice i a utilizrii acestor venituri. Veniturile publice sunt nsi substana finanelor; regulile de gestionare a banilor, procedeele de mprumut, de amortizare etc., constituie ceea ce am putea numi partea exterioar a finanelor... (Paul Leroy-Beaulieu, Trait de la science des finance, Paris, 1906); - finanele publice au trei obiecte importante legate de bani: cheltuielile, veniturile i aplicarea veniturilor la cheltuieli. Finanele publice vizeaz banii publici i, prin extindere, achiziionarea, administrarea i utilizarea banilor publici (Gaston Jze, Cours de finances publiques, Paris, Librairie Gnrale de Droit & de Jourisprudence, 1936); - finanele reprezint tiina economiei administrate de stat sau de un corp public (cu administraie autonom) n vederea procurrii i utilizrii bunurilor materiale (n special a banilor) care le sunt necesare pentru funciile lor de comuniti economice obligatorii (Adolf Wagner, Trait de la science des finances, Paris, V. Giard & E. Brire, 1909); - finanele se ocup cu gospodria statului sau a altor organizaii publice" (George N. Leon, Elemente de tiin financiar, Cluj, Cartea Romneasc, 1925);
17
- finanele ne dau regulile i principiile dup care statul i celelalte organizaiuni publice subordonate sau supraordonate lui i procur, administreaz i ntrebuineaz bunurile economice i mai ales banii ntr-o epoc unde predomin schimbul n viaa economic (Ion Rducanu, Curs de tiin i legislaie financiar, Academia de nalte Studii Comerciale i Industriale, Bucureti, 1939); - finanele publice reprezint (1) gestiunea resurselor, cheltuielilor i datoriilor administraiei publice centrale i locale; (2) reprezint o ramur a economiei care se ocup cu veniturile i cheltuielile autoritilor publice i cu efectele lor asupra economiei, n general (Marius Bcescu, Angelica Bcescu - Crbunaru, Compendiu de macroeconomie, Editura Economic, Bucureti, 1997). Toate aceste accepii denot c termenul de finane a fost mult timp atribuit conceptului de finane publice, fiecare specialist punnd accentul pe un anumit aspect al acestora. Sintetiznd diferitele accepii ntlnite n literatura de specialitate, se poate afirma c finanele publice sunt considerate: - fonduri bneti prelevate la dispoziia statului n vederea ndeplinirii funciilor i sarcinilor sale; - mijloace de intervenie a statului n economie, prin intermediul unor prghii sau instrumente specifice, constituite din: impozite, taxe, contribuii, mprumuturi, alocaii bugetare, subvenii, faciliti fiscale, n vederea influenrii ntr-un sens sau altul a activitii economice; - forme i metode concrete de administrare a banului public; - acte juridice de dispoziie autoritar sau contractual viznd preluarea de ctre stat a unei pri din produsul intern brut n scopul ndeplinirii funciilor i realizrii sarcinilor statului; - relaii economice manifestate n procesul de constituire i de repartizare a fondurilor publice de resurse bneti, n scopul satisfacerii nevoilor generale ale societii. 1.1.3. Finanele publice ca tiin De-a lungul anilor, numeroi economiti (ncepnd cu Adam Smith i David Ricardo) au efectuat studii i cercetri n domeniul finanelor, sporind volumul cunotinelor, formulnd principii, stabilind raporturi de cauzalitate ntre diverse fenomene, identificnd
18
legitile existente etc. n prezent, este unanim recunoscut caracterul tiinific al finanelor. Finanele publice reprezint o tiin, o ramur a tiinelor economice care se ocup cu studiul relaiilor aprute n procesul de mobilizare i repartizare a resurselor necesare statului, n form bneasc. Se poate spune c tiina finanelor publice este o tiin relativ nou, aria sa specific de studiu conturndu-se abia la mijlocul secolului al XIX-lea. Este necesar ca obiectul de studiu al finanelor publice s ia n considerare, ntr-o strns interdependen, trebuinele i preferinele omului, determinrile sociale ale acestuia, precum i factorul politic. Evoluia societii a determinat ca, n secolul al XX-lea, finanele publice s se confrunte cu situaii noi i complexe: crize economice de mare amploare, extinderea democraiei i a drepturilor omului, revendicri sociale ample, migraia capitalului i a forei de munc etc. Ca ramur a tiinei economice, finanele publice se ocup cu identificarea i evaluarea mijloacelor i efectelor privitoare la politicile financiare ale guvernului. Ea ncearc s analizeze efectele fiscalitii i cheltuielilor publice asupra situaiei economice a indivizilor i organizaiilor i s examineze impactul lor asupra economiei ca ntreg. Ea este preocupat de asemenea de examinarea eficacitii msurilor cuprinse n politici direcionate asupra anumitor obiective i de dezvoltarea tehnicilor i procedurilor prin care aceast eficacitate s creasc (Graham Bannock, R.E. Baxter & Evan Davis, Dictionary of Economics, Penguin Books, 1992). Finanele publice constituie o ramur a tiinelor economice i au ca obiect de studiu, n principal: - modalitile de stabilire, percepere i urmrire a impozitelor, taxelor, contribuiilor i a veniturilor cu caracter nefiscal; - metodele de dimensionare i repartizare a cheltuielilor publice; - modalitile de echilibrare a diverselor categorii de bugete; - relaiile economice care se formeaz n procesul constituirii i repartizrii fondurilor publice; - plasarea i rambursarea creditelor publice; - organizarea i efectuarea controlului financiar de ctre diverse organe de stat; - politica fiscal i bugetar promovat de stat.
19
Finanele publice reprezint o disciplin de grani, interfernduse pregnant cu: economia politic, economiile de ramur, alte discipline cu profil monetar i financiar, dreptul administrativ i cel constituional, managementul, precum i cu alte discipline cu profil social i politic. Privitor la caracterul politic al tiinei finanelor publice, acesta este dat de faptul c obiectivele colective ce trebuie satisfcute i cheltuielile publice pentru atingerea acestor obiective (activitatea financiar) nu exist n afara organizrii politice. 1.2. Evoluia conceptului de finane publice Dac primele elemente ale finanelor publice (impozite i cheltuieli) au aprut odat cu instituia statului, n mod obiectiv, pe msur ce acesta i-a consolidat poziia i i-a extins atribuiile, s-au dezvoltat i fluxurile de venituri i cheltuieli publice, depind aspectul cantitativ al importanei n plan financiar i acionnd ca instrument de intervenie n plan economic i social. Urmrind accentuarea rolului statului n societate, evoluia economiei i a ideilor economice, putem s distingem, ntr-o form simplificat, cteva etape n evoluia rolului fluxurilor fiscale i bugetare. a) Perioada liberal a finanelor publice (sfritul secolului al XVIII-lea i secolul al XIX-lea) a fost dominat de concepia privind superioritatea iniiativei particulare (idee susinut de A. Smith, J.B. Say, Ion Ghica, Ion Ionescu de la Brad etc.). Doctrina liberal consider c, pentru buna funcionare a mecanismului pieei, factorii de producie trebuie s se poat mica liber de la un sector la altul, conform barometrului preurilor, dup principiul: laissez faire, laissez passer. Aceasta meninea statul (i mijloacele sale financiare) n afara vieii economice, astfel nct aciunile sale s fie ct mai neutre. Rolul statului se reducea, pe de o parte, la constituirea cadrului juridic i asigurarea respectrii lui (de unde i denumirea de stat jandarm), iar pe de alt parte, la furnizarea unui minim de servicii publice tradiionale: ntreinerea armatei, administraia public i realizarea anumitor lucrri publice. Finanele publice se subordonau unor principii care impuneau: - limitarea cheltuielilor publice la finanarea anumitor servicii colective, legate mai ales de sigurana bunurilor i a persoanelor;
20
- lejeritatea i neutralitatea impozitelor, astfel nct s serveasc exclusiv acoperirii cheltuielilor publice i s nu constituie o frn pentru efectuarea schimburilor; - respectarea cu strictee a echilibrului bugetar anual, considerat ca fiind principiul de aur al gestiunii bugetare. Nu se agreau nici deficitul, din cauza pericolului de a genera inflaie, nici excedentul, a crui utilizare s-ar fi exprimat n cheltuieli suplimentare ale statului, deci n intervenia acestuia; - contractarea de mprumuturi publice doar n situaii de excepie, ntruct acestea, pe de o parte, sporesc n mod artificial bugetul, iar pe de alt parte, influeneaz generaiile viitoare, deoarece ipotecheaz libertatea de opiune, fiind un impozit amnat i o posibil surs de inflaie. b) Finanele publice n perioada intervenionist. Consecinele nefaste ale primului rzboi mondial, urmat de criza economic din perioada 1929-1933, au influenat radical gndirea economic a vremii, astfel nct concluziile economitilor (John Maynar Keynes, James Tobin, Victor Slvescu, Miti Constantinescu, Victor Jinga .a.) sunt rspunsuri la starea de criz. Keynes propune o politic anticriz, bazat pe trei componente majore: - meninerea cererii prin nealterarea puterii de cumprare, avnd n vedere faptul c orice reducere a salariului (inclusiv pe calea impozitelor) antreneaz scderea consumului, care este factorul determinant al cererii efective; - exercitarea unei aciuni globale asupra economiei, prin intervenia autoritilor publice. Astfel, statul trebuie s suplineasc investiiile particulare prin investiii publice, argumentnd c sporirea investiiilor are un rol stimulator asupra relansrii economiei prin intermediul salariilor distribuite i, implicit, prin creterea puterii de cumprare; - implicarea statului prin aciuni asupra componentelor monetare ale economiei. Demonstrnd rolul (pozitiv sau negativ) pe care l pot avea banii ntr-o economie, Keynes acord o importan deosebit ratei dobnzii i unei monede dirijate. Locul statului jandarm a fost luat de statul providen (sau statul bunstrii generale), care i extinde sensibil aria preocuprilor. n ceea ce privete activitatea economic a statului, se afirm tot mai
21
mult doctrina intervenionist, potrivit creia autoritatea public este chemat s joace un rol activ n viaa economic, s influeneze procesele economice, s cerceteze evoluia ciclic i s previn crizele sau, cel puin, s ia msuri pentru nlturarea efectelor negative ale acestora. n condiiile n care mna invizibil a pieei a ncetat de a mai fi modelul ideal al economiei de pia, n care opiunile economice sunt direcionate i reglate prin mecanismul preurilor i al concurenei, intervenionismul pledeaz pentru implicarea autoritilor publice n corectarea dezechilibrelor aprute prin politicile: fiscal, bugetar, monetar i valutar. n aceast perioad, se evideniaz aa-numita revoluie keynesian, autorul su, John Maynard Keynes, dovedind c este posibil relansarea economic prin deficit bugetar. Sub presiunea efectelor crizei economice generale, concepia cu privire la rolul statului a evoluat, n sensul c acesta poate i trebuie s-i extind aria misiunilor tradiionale, pentru a corecta deficienele cauzate de jocul liber al economiei de pia. n planul finanelor publice, doctrina intervenionist a ncurajat nfiinarea de ntreprinderi publice i societi mixte, acordarea de subvenii i faciliti fiscale ntreprinderilor particulare, adoptarea de ctre autoritile publice a unor msuri de combatere a omajului i de redresare a economiei stagnante. Astfel, pentru statul modern, finanele publice nceteaz de a mai fi doar un simplu mijloc de acoperire a cheltuielilor strict necesare funcionrii sale i ndeplinirii unor minime atribuii, ci devin un instrument activ de intervenie n economie. Atenia specialitilor nu se mai limiteaz la studiul mijloacelor de acoperire a cheltuielilor statului, ci se extinde i se concentreaz asupra posibilitilor de influenare a proceselor economice i a relaiilor sociale prin intermediul cheltuielilor i al veniturilor publice. Maurice Duverger considera c n secolul nostru, pentru stat finanele publice nu mai reprezint doar un mijloc de acoperire a cheltuielilor sale de administraie, ci, mai ales, un mijloc de a interveni n viaa social, de a exercita o presiune asupra cetenilor, de a organiza ansamblul naiunii.
22
Pierre Lalumire evideniaz rolul intervenionist al statului, artnd c att impozitele, ct i cheltuielile publice reprezint adevrate instrumente de politic financiar. Bugetul de stat are, n concepia sa, rolul unui imens filtru care prelev o parte din venitul naional pe calea impozitelor i distribuie acest segment de venit naional prin intermediul cheltuielilor publice. Creterea accentuat a cheltuielilor publice n valoare absolut i ca procent din produsul intern brut nu reprezint o decizie politic, ci este strns legat de evoluia tehnicii i a societii, n general. Statul modern ia asupra sa rezolvarea unor probleme majore precum eliminarea srciei, asigurrile sociale (pentru pensii) i cele pentru sntatea membrilor si. Medicina modern a condus la prelungirea duratei medii de via, iar costul su este n cretere. Drepturile revendicate n prezent de ceteni presupun intervenia statului cu privire la: dreptul la instrucie, la sntate, la munc, la pensie de vrst etc. Aceast extindere a drepturilor omului a avut consecine majore n redistribuirea veniturilor. ntr-adevr, statul, pentru a garanta anumite drepturi (dreptul la munc, asigurarea minimului mijloacelor necesare unui trai decent), a fost nevoit s intervin direct n economie. Concomitent cu sporirea cheltuielilor de securitate social, cheltuielile publice propriu-zise au crescut puternic i ca urmare a progresului tehnic. Au aprut noi mijloace de comunicaii, a cror infrastructur este n mod tradiional n sarcina statului. Practic, nu se poate compara preul unei autostrzi sau al cii ferate din zilele noastre cu cel al drumurilor pe care n trecut circulau crue i diligene. Tehnica militar modern antreneaz cheltuieli pe care armamentul de la nceputul secolului XX nu le necesita. c) Noua abordare liberal. Dei teoria economic a lui Keynes s-a generalizat n democraiile occidentale1, dup cel de-al doilea
1 Keynesianismul i doctrina asociat ideilor lui Keynes s-au generalizat n democraiile occidentale care s-au dezvoltat dup cel de-al doilea rzboi mondial, astfel c principiile sale de baz se regsesc n The Employment Act/1946 din S.U.A. i n art. 55 al Cartei Naiunilor Unite. De asemenea, administraiile democrate ale S.U.A. din anii '60 (n timpul preedinilor J.F. Kennedy i L.Johnson) au avut consilieri keynesianiti, ca Paul A. Samuelson, N.A. Heller, James Tobin. 23
rzboi mondial, tot mai multe opinii redeveneau de orientare liberal. Interesant de remarcat c, n aceast perioad, tendina liberal i cea intervenionist (divizate n subtendine) au coabitat i/sau au alternat ca pregnan, dnd natere unor confruntri permanente n planul ideilor i al transpunerii lor n practic. Mai mult, premiile Nobel acordate pentru economie s-au mprit ntre adepii liberalismului (Fredrich A.von Hayek, Milton Friedman, George J. Stigler, James Buchanan) i cei ai intervenionismului (P.A. Samuelson, K.J.Arrow, James Tobin, Franco Modigliani), ceea ce confirm afirmaia lui Georges Corm: Economia politic modern a oscilat ntre dou extreme pe care le-am trit n acest secol: totul pentru Stat i prin Stat, totul pentru individ i prin individ i ndreptete ntrebarea aceluiai autor: De cine depind bogia i srcia naiunilor? De puterea statului i a mecanismelor colective care asigur crearea i repartiia avuiilor, sau exclusiv de dinamismul individului i de libertatea de care se bucur?2. Amintim, n continuare, cteva dintre curentele de gndire care sunt considerate ca alctuind o nou ortodoxie liberal. Monetarismul (sau coala de la Chicago, n frunte cu Milton Friedman) are o poziie diferit de cea a lui Keynes n domeniul monetar. Caracteristica general a monetarismului este ultraliberalismul: opoziia ferm la intervenia statului i a Bncii Centrale, susinnd creterea masei monetare n acelai ritm cu cel al creterii produsului naional. Punnd accentul pe rolul de baz al pieei n varietatea i diversitatea aciunii individuale, Friedman recunoate statului rolul de far n stabilirea regulilor jocului i pe cel de arbitru n aplicarea regulilor adoptate. coala libertarian acuz statul providen c este un factor de anchilozare a societii, deoarece, prin controlul asupra tuturor actorilor economici i mecanismelor sociale, ngrdete iniiativa. De asemenea, sectorul public este considerat ca fiind mai risipitor dect cel particular. coala libertarian (avnd ca adepi pe: Murray Rothbard - iniiator , Fredrich August von Hayek, Robert Nozick .a.) este considerat ramura cea mai radical a liberalismului. ConstrnGeorges Corm, Noua dezordine economic mondial. La izvoarele insucceselor dezvoltrii, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1996, pag. 23. 24
2
gerea libertarian... interzice sacrificarea unei persoane n beneficiul alteia3, ntruct societatea este format din indivizi distinci, fiecare cu propria via. Acest curent de gndire are ca punct central ideea c toi oamenii au un anumit set de drepturi, care nu pot fi negate, anulate sau confiscate n interesul colectivitii. Esena libertarianismului o constituie laissez faire i o profund nencredere n intervenia statului. Din acest punct de vedere, statului nu-i este permis s intervin pentru a afecta drepturile de proprietate ale unora n favoarea altora prin redistribuirea veniturilor. Adepii acestei orientri consider ndreptit existena unui stat minimal ale crui funcii s se limiteze la protecia individului (de violen, furt, neltorie) i la asigurarea respectrii contractelor. n opinia lor, doar un asemenea stat are legitimitate moral, deoarece el nu ncalc drepturile naturale ale individului, ntre care dreptul la via i la proprietate. Ei se pronun pentru reducerea fiscalitii i a cheltuielilor publice, considernd c trebuie ncurajat mai degrab oferta, i nu cererea. coala opiunilor colective (sau a opiunilor publice) este caracterizat pe scurt de unul dintre adepii si - Denis C. Mueller - ca fiind aplicarea principiilor economice la tiina politic, astfel c obiectul de studiu l constituie: statul, regimurile electorale, partidele, grupurile de presiune, birocraia .a. Dintre ali adepi ai acestui curent de gndire, enumerm: James Buchanan, G. Tullock, D. Black .a. Concepiile acestei coli consider c statul trebuie s se debirocratizeze i s se integreze n mecanismele pieei; reducerea sectorului public s fie nsoit de o descentralizare, astfel nct anumite sarcini s fie lsate (conform principiului subsidiaritii) acelor instituii apte s le realizeze mai bine. Administraiile trebuie s devin mai eficiente, inspirndu-se din modelele de gestiune ale firmelor particulare. Statul nu numai c trebuie s-i limiteze implicarea n economie, ci trebuie s ajung s se gestioneze n mod corespunztor, ceea ce implic obligaia de a-i echilibra bugetul. Economia de ofert (avnd ca adepi pe Arthur Laffer, M. Feldstein, A Gilder) condamn orice politic de reglare a cererii, precum i rolul statului providen, militnd pentru manifestarea
Robert Nozick, Anarhie, stat i utopie, Editura Humanitas, Bucureti, 1997, pag. 76. 25
3
liberei iniiative ca fiind singura n msur s produc avuie. Conform acestei orientri, extinderea interveniilor economice i sociale ale statului a condus la excese de reglementare, de cheltuieli publice i prelevri obligatorii, avnd efecte negative asupra incitrii la munc, economisirii i investirii, ceea ce reprezint o frn n desfurarea activitii economice. n consecin, adepii economiei de ofert propun reducerea ratei fiscalitii i diminuarea corespunztoare a cheltuielilor, n special a celor care vizeaz protecia social, i reconsiderarea iniiativei particulare pentru dinamizarea activitii economice. Se poate afirma c, n perioada contemporan, circuitul fiscalbugetar se caracterizeaz printr-o modificare a dimensiunii, care a transformat raportul su cu economia real. Aceast schimbare mbrac un aspect cantitativ, marcat de ponderea veniturilor i cheltuielilor bugetare n produsul intern brut aproximativ 15% nainte de primul rzboi mondial i circa 50% n prezent, i un aspect calitativ, constnd n transformarea coninutului acestora. Rolul statului s-a extins progresiv n numeroase domenii de activitate economic i social, ceea ce s-a repercutat ntr-o cretere de volum a bugetului public i o schimbare a rolului finanelor publice. Interveniile statului nu se mai bazeaz doar pe instrumentele oferite de finanele publice, ci i pe o combinaie de instrumente diverse de politic monetar, fiscal, bugetar, de credit. n opinia profesorilor americani Richard i Peggy Musgrave, finanele publice constituie un termen care n mod tradiional a fost aplicat la un set de probleme politice care includ utilizarea msurilor fiscale i a celor referitoare la cheltuieli. Acesta nu este un termen prea fericit, deoarece problemele de baz nu sunt cele financiare, ci mai ales cele care vizeaz folosirea resurselor, distribuirea venitului i gradul de ocupare a forei de munc (Public Finance in Theory and Practice, McGraw-Hill Book Company, New-York, 1973). Richard i Peggy Musgrave disting trei mari funcii ale finanelor publice, i anume: alocarea resurselor, distribuirea veniturilor i reglarea vieii economice. n ceea ce privete funcia de alocare a resurselor prin politica fiscal a statului, se tie c bunurile sociale nu pot fi obinute prin mecanismul pieei, ci sunt distribuite prin intermediul autoritilor publice. Aceste servicii sunt finanate pe seama resurselor publice
26
mobilizate la bugetul statului i au rolul de a asigura satisfacerea unor nevoi sociale (aprare, justiie, ordine public, sntate, nvmnt, cercetare tiinific etc.) fr ca membrii societii s achite statului preul lor, ca n cazul bunurilor achiziionate pe pia. Prelevarea prin metode de constrngere a resurselor necesare finanrii utilitilor publice i dirijarea acestora ctre instituiile prestatoare constituie o form de manifestare a funciei alocative a finanelor publice i a rolului autoritilor publice. Distribuirea veniturilor i averilor ntre persoane fizice i juridice depinde de forma de proprietate i de modul de repartizare a factorilor de producie. Din cauz c aceast distribuire, n general, nu este n concordan cu dreptatea sau justiia social, apare necesitatea atenurii discrepanelor ce se manifest, prin redistribuirea fondurilor publice, aciune care revine statului. Principalul instrument aflat la dispoziia statului n acest scop este bugetul public, prin impozite i cheltuieli publice. Funcia de reglare a vieii economice, prin politica fiscal a statului, urmrete nfptuirea unor obiective cum sunt: obinerea unui grad acceptabil al stabilitii preurilor; atingerea unei mai mari ocupri a forei de munc; realizarea unei situaii mai solide a balanei de pli externe; nregistrarea unei rate sporite a creterii economice. 1.3. Coninutul finanelor publice Fondurile care se constituie la dispoziia autoritilor publice pentru satisfacerea nevoilor generale ale societii se formeaz pe seama transferului de putere de cumprare de la diverse persoane fizice sau juridice ctre organele administraiei de stat centrale sau locale. Finanele reprezint relaii economice n form bneasc. Dar nu toate relaiile bneti aprute n procesul repartizrii i circulaiei produsului intern brut sunt, n acelai timp, i relaii financiare. Sfera finanelor publice este mai restrns dect cea a relaiilor bneti, cuprinzndu-le doar pe cele care exprim un transfer de valoare, nu i pe cele care reflect o schimbare a formelor valorii. n legtur cu transferul de valoare, ca generator al relaiilor financiare, este necesar s se precizeze unele aspecte, cum sunt:
27
- manifestarea relaiilor financiare este determinat de transferul de valoare n form bneasc, fie de la persoane fizice sau juridice ctre fondurile publice care se constituie n economie, fie de la acestea ctre persoane fizice sau juridice. Fluxurile bneti au loc deci n dublu sens. Transferul de valoare are caracterul de transfer de putere de cumprare. Pentru acele situaii n care transferul se efectueaz n natur, acesta exprim relaii de repartiie, fr ns a conduce la formarea de relaii financiare, fapt care se poate realiza doar dup valorificarea produselor respective, din forma marf n forma bani; - transferul de valoare se efectueaz, de obicei, fr contraprestaie direct. Pentru impozitele achitate, oricare ar fi acestea, pltitorii - persoane fizice sau juridice - nu primesc o contraprestaie direct. De asemenea, pentru beneficiarii pensiilor i ajutoarelor nu se poate stabili o legtur direct ntre sumele primite de la buget i contribuiile pltite de persoana n cauz; - transferul de valoare la i de la fondurile constituite n economie are loc, n general, n condiii de nerambursabilitate. Doar o mic parte a acestor transferuri se realizeaz cu titlu rambursabil, ca, de exemplu: sumele vrsate de persoanele fizice sau juridice n contul mprumuturilor publice contractate de stat, garaniile depuse de administratorii i cenzorii societilor comerciale sau de persoanele care gestioneaz bani sau alte valori publice. Exist o strns legtur ntre relaiile bneti care se realizeaz cu schimbarea formelor valorii i relaiile financiare, n sensul c cele dinti le condiioneaz pe cele din urm. Astfel, vnzarea cumprarea unor bunuri sau servicii permite apariia relaiei de transfer de putere de cumprare, corespunztor impozitului (sau impozitelor) coninute n preul sau tariful respectiv. Plata salariului (care presupune o schimbare a formelor valorii) constituie suportul formrii relaiei financiare pe care o reprezint plata impozitului pe venit datorat de angajat. Relaiile financiare apar ca urmare a transferului de valoare la fondurile ce se constituie n economie sau de la acestea ctre diveri beneficiari; transferul se efectueaz prin intermediul banilor, fr echivalent, n cea mai mare parte cu titlu nerambursabil, n scopul satisfacerii nevoilor sociale.
28
Fiind relaii economice aprute n procesul repartiiei produsului intern brut, relaiile financiare fac parte din baza economic a societii. 1.4. Funciile i rolul finanelor publice Existena finanelor publice servete la realizarea unor obiective precis determinate, la ndeplinirea anumitor obiective n folosul ntregii societi i care nu s-ar putea nfptui pe alt cale sau cu alte mijloace. Apariia i existena finanelor publice nu reprezint expresia dorinei sau imaginaiei cuiva i nici urmarea deciziei unei autoriti publice, ci au un caracter obiectiv datorit necesitii derulrii, n viaa economico-social, a acestui tip de relaii. Misiunea social a finanelor publice se ndeplinete prin funciile pe care le exercit, i anume: funcia de repartiie i funcia de control. Funcia de repartiie se compune din dou faze, strns legate ntre ele: constituirea fondurilor (veniturilor) publice i repartizarea (distribuirea) acestora (efectuarea cheltuielilor). Constituirea fondurilor de resurse financiare publice se refer la formarea fondurilor publice de resurse bneti, care se pot alimenta pe mai multe ci: impozite, taxe, contribuii pentru asigurrile sociale de stat, amenzi, penaliti, vrsminte din profitul regiilor autonome, vrsminte din veniturile instituiilor publice, chirii din concesiuni i nchirieri ale unor bunuri aparinnd statului, venituri din valorificarea bunurilor aparinnd statului etc. La constituirea fondurilor publice particip cu resurse toate sectoarele sociale: public, particular, mixt, precum i populaia, dar n proporii diferite, n funcie de capacitatea lor financiar. Cele mai multe resurse sunt mobilizate la fondurile financiare publice cu titlu definitiv i fr contraprestaie. Distribuirea fondurilor de resurse financiare publice reprezint stabilirea destinaiilor pentru cheltuielile publice, i anume: nvmnt, sntate, protecie social, aprare naional, ordine public, aciuni economice etc. n cadrul fiecrei destinaii, resursele se defalcheaz pe beneficiari, obiective i aciuni. Distribuirea fondurilor financiare publice pe beneficiari (persoane fizice i/sau juridice) este precedat de inventarierea i evaluarea n expresie bneasc a nevoilor sociale din perioada de referin.
29
Datorit faptului c cererea de resurse financiare este mai mare dect oferta lor, este necesar ca autoritile publice s trieze i s ierarhizeze cererile beneficiarilor de fonduri publice solicitate i s stabileasc unele prioriti, n funcie de condiiile concrete ale fiecrei etape. Resursele financiare publice, odat repartizate beneficiarilor, iau concret forma cheltuielilor publice pentru: plata salariilor i a altor drepturi de personal, procurarea de materiale i servicii, investiii publice, subvenii acordate ntreprinderilor, transferuri ctre diverse persoane fizice: pensii, burse, alocaii, ajutoare etc. Ambele faze ale funciei de repartiie (constituirea i repartizarea fondurilor publice) se realizeaz n procesul de distribuire i redistribuire a bogiei naionale care se desfoar ntre persoane fizice i juridice, pe de o parte, i stat, pe de alt parte. Constituirea i dirijarea fondurilor publice reprezint un proces unitar i nentrerupt, avnd un rol important n nfptuirea reproduciei sociale lrgite. Necesitatea constituirii unor fonduri financiare la dispoziia statului, n vederea nfptuirii funciilor i sarcinilor sale, se resimte n toate rile, indiferent de gradul de dezvoltare, ceea ce confer funciei de repartiie un caracter obiectiv. n schimb, modul de constituire a fondurilor i de redistribuire a acestora are un caracter subiectiv, depinznd de: capacitatea factorilor de rspundere de a percepe i rspunde nevoii sociale la un moment dat; gradul de dezvoltare economico-social a rii; orientarea forelor politice aflate la putere. Importana funciei de repartiie a finanelor publice poate fi apreciat att prin prisma dimensiunii pe care o au transferurile de valoare, ct i prin nsui procesul de redistribuire realizat ntre persoanele fizice i juridice i fondurile publice. Dei, la scar naional, volumul resurselor prelevate la fondurile financiare publice este, n general, egal cu cel al resurselor distribuite, nsui acest proces complex de prelevare distribuire realizat prin intermediul statului d natere unor importante mutaii ntre sferele de activitate, ntre ramurile i subramurile economice, ntre membrii societii. Aceasta se explic prin faptul c persoanele fizice i juridice care sunt beneficiare directe sau indirecte ale cheltuielilor publice nu sunt, ntotdeauna, i cele care au participat la constituirea fondurilor publice. Chiar dac unele persoane sunt i
30
pltitoare i beneficiare, cele dou caliti se manifest n proporii diferite una de cealalt. Pentru faptul c veniturile ncasate la fondurile publice se depersonalizeaz, nu se mai poate determina pe ce destinaii i n ce proporii au fost dirijate sumele provenind de la anumite persoane fizice sau juridice. Prin intermediul finanelor publice se realizeaz o larg redistribuire a veniturilor ntre membrii societii, n scopul reducerii srciei i asigurrii, pe ct posibil, a mijloacelor de existen necesare unui trai decent pentru ntreaga populaie. Redistribuirea trebuie privit ca un proces foarte amplu i complex, care are loc prin intermediul veniturilor i cheltuielilor publice. Importana funciei de repartiie rezult, pe de o parte, din mutaiile care se produc n economie ca urmare a transferurilor de resurse financiare i, pe de alt, parte, din efectele acestora n plan economic, social, demografic, ecologic etc. Funcia de repartiie a finanelor publice se manifest nu doar pe plan intern, ci i pe plan internaional, prin: acordarea i primirea de mprumuturi externe; plata cotizaiilor fa de organismele internaionale la care statul a aderat; primirea sau acordarea de ajutoare externe de ctre stat. Redistribuirea ntre state a resurselor financiare are loc pe baza deciziilor unilaterale, a conveniilor sau acordurilor bi sau multilaterale i se efectueaz cu titlu definitiv sau rambursabil, cu sau fr contraprestaie. Funcia de control a finanelor publice este strns legat de funcia de repartiie, avnd ns o sfer de cuprindere mult mai mare, deoarece vizeaz att constituirea i repartizarea fondurilor publice, ct i modul concret de utilizare a acestora. Manifestarea funciei de control este necesar din mai multe considerente: - resursele financiare puse la dispoziia statului aparin ntregii societi. Aceste resurse provin, n cea mai mare parte a lor, din impozite i taxe ai cror pltitori trebuie s fie interesai de modul cum sunt administrate; - fondurile de resurse publice materializeaz o parte important din produsul intern brut, ridicndu-se la aproximativ jumtate din acesta; - n etapa actual, mai sunt nc membri ai societii care au o atitudine de nepsare fa de avutul public, ceea ce conduce la folosirea neraional a resurselor materiale umane i bneti, la risip, specul i navuire pe seama banului public.
31
Controlul statului are o sfer vast de manifestare, cuprinznd toate domeniile vieii sociale care in de sectorul public, i anume: activitatea economic, educativ, cultural, ocrotirea sntii, protecia social, asigurri sociale de stat, meninerea ordinii publice, aprarea naional, promovarea relaiilor cu alte state etc. Ca urmare, controlul mbrac forme diverse, este exercitat de organe diferite i folosete instrumente diferite. Activitatea din fiecare domeniu de activitate trebuie analizat din mai multe puncte de vedere: sarcinile specifice care-i revin, necesarul de fonduri publice reclamat pentru desfurarea activitii i efectele utile (economice, sociale sau de alt natur) ale acestei activiti. Organele de control financiar ale statului urmresc: ncasarea ritmic i n cuantumul prevzut a veniturilor statului; modul n care beneficiarii utilizeaz fondurile publice primite de la buget; consumarea acestora pentru obiectivele crora le-au fost destinate; utilizarea resurselor financiare n condiii de maxim eficien; instaurarea i meninerea disciplinei financiare, precum i limitarea evaziunii fiscale etc. Rolul finanelor publice. Prin transferul de putere de cumprare realizat de finanele publice are loc o modificare a raporturilor sociale, care influeneaz: procesul reproduciei sociale, potenialul economic al ntreprinderilor, veniturile i averea cetenilor, nivelul de trai al populaiei i, n general, calitatea vieii. Cu ocazia colectrii resurselor financiare i, respectiv, a finanrii cheltuielilor publice, are loc un amplu proces de redistribuire a veniturilor i averilor persoanelor fizice i juridice. Redistribuirea se produce, pe de o parte, cu ajutorul impozitelor i taxelor percepute, iar pe de alt parte, pe calea subveniilor, transferurilor i alocaiilor bugetare. n acest fel, se corecteaz, cel puin parial, disproporiile i inechitile existente ntre diverse persoane fizice i juridice, redistribuirea sprijinindu-i cu precdere pe cei cu posibiliti materiale i potenial economic redus. Concret, aceast redistribuire mbrac diverse forme, precum: - acordarea de ajutoare, indemnizaii, pensii, burse persoanelor aparinnd unor anumite categorii sociale; - subvenionarea de la buget a produciei sau comercializrii anumitor bunuri i servicii;
32
- oferta, din partea autoritilor publice, a unor bunuri i servicii publice cu titlu gratuit (ordine public, protecie social, aprare naional, nvmnt pn la anumite grade, ocrotire a sntii etc.). Finanele publice sunt utilizate, de asemenea, n scopul asigurrii dezvoltrii economice i sociale a rii ntr-un cadru echilibrat. Autoritile publice recurg la instrumente fiscale i bugetare pentru influenarea proceselor economice i nlturarea dezechilibrelor economice. Pentru atingerea unor asemenea obiective, aciunile autoritilor publice vizeaz aspecte cum sunt: - reducerea impozitelor pentru stoparea fenomenelor inflaioniste sau stimularea activitii economice; sporirea impozitelor pentru reducerea anumitor consumuri sau activiti; - finanarea unor activiti orientate spre crearea de noi locuri de munc, recalificarea omerilor i reorientarea lor profesional; - contractarea de mprumuturi publice pe piaa intern n vederea readucerii n circuitul economic a disponibilitilor bneti temporare i influenrii echilibrului monetar; - completarea resurselor financiare interne prin contractarea de mprumuturi externe de ctre stat sau prin garantarea mprumuturilor contractate de ntreprinderi particulare i folosirea acestor fonduri pentru obiective de interes naional. Totodat, implicarea statului n viaa economic se materializeaz i n adoptarea de ctre autoritile publice a unor reglementri absolut necesare pentru buna funcionare a economiei naionale: legi, hotrri sau ordonane de guvern, norme metodologice etc., privind asigurrile sociale, protecia mediului, sancionarea concurenei neloiale .a. Chiar dac asemenea reglementri pot fi percepute ca ngrdiri ale libertilor individuale, ele reprezint msuri utile, fiind menite s contribuie la crearea cadrului normal n care s se deruleze activitatea economico-social. 1.5. Conjunctura actual n care se manifest finanele publice Finanele publice acioneaz, n prezent, n condiiile unor factori interni i internaionali specifici, caracterizai printr-o complexitate i dinamic deosebit.
33
1.5.1. Conjunctura economic intern Raportul dintre finanele publice i economie s-a modificat de-a lungul timpului n funcie de numeroi factori, printre care se numr: nivelul de dezvoltare economic; implicarea statului n viaa economic i social; diversitatea i complexitatea trebuinelor publice etc. n perioada contemporan, contextul economic intern n care funcioneaz finanele publice este format de aciunea conjugat a unor elemente diverse, dintre care menionm: nivelul ridicat al cheltuielilor publice, funcionarea economiei de pia i transformarea permanent a mediului financiar i monetar. a) Cheltuielile publice se afl n continu cretere, paralel cu sporirea prelevrilor obligatorii. Modificarea dimensiunii cheltuielilor publice mbrac dou aspecte: unul cantitativ, dat de ponderea cheltuielilor statului n produsul intern brut, i unul calitativ, dat de coninutul acestora. Caracteristica major a bugetelor contemporane o constituie importana cheltuielilor de transfer, care se direcioneaz spre domeniile: - social sistemul de protecie social prin care sunt alocate cheltuielile de sprijin i asisten; - economic subvenii acordate agriculturii, ntreprinderilor publice cu pierderi, prime pentru ntreprinderile particulare; - nivel local transferuri i subvenii acordate de administraia central de stat colectivitilor locale, pentru scopuri generale sau cu destinaie precis; - exterior contribuii la bugetele organizaiilor internaionale, ajutoare acordate altor ri etc. b) Reabilitarea rolului economiei de pia i funcionarea acesteia pe principii concureniale se refer deopotriv la sectorul particular, instituiile publice i ntreprinderile de stat. n rile cu economie de pia, statului i revine rolul esenial n meninerea coeziunii sociale, cu precizarea c piaa (i nu statul) este instrumentul principal de organizare i reglare a economiei. Criza financiar a statului providen, generat de tensiunile existente n legtur cu mprirea fondurilor financiare, conduce la necesitatea trecerii de la o cultur de monopol la o cultur a concurenei. Pentru aceasta, trebuie ndeplinite dou condiii importante:
34
- ncetarea administrrii economiei de ctre stat; - alinierea, cel puin a unora dintre domeniile sectorului public, la principiile economiei de pia. ncetinirea creterii economice n unele ri, conjugat cu meninerea la niveluri ridicate a cererii sociale, a determinat numeroase state s ia n considerare costul interveniilor lor n raport cu obiectivele urmrite i cu rezultatele obinute. Eficacitatea interveniei accentuate a statului n economie a fost contestat din raiuni care in de societatea nsi, ceea ce a pus sub semnul ntrebrii legitimitatea acestui comportament. Aciunea de dezangajare a statului se poate realiza printr-o politic de dereglementare (a preurilor i financiar) i de deznaionalizare (stoparea protejrii accentuate i directe a industriei). ncepnd cu anii 70, numeroi economiti (James Buchanan, Milton Friedman) au remarcat faptul c intervenia public produce mai mult rele publice dect combate ipoteticele rele private i c relansarea economiei se poate realiza prin descentralizare. n acest context, problema devine statul i soluia acesteia piaa (spre deosebire de perioada anterioar, cnd problema era piaa i soluia era statul). Alinierea la principiile economiei de pia vizeaz modificarea concepiilor privitoare la ntreprinderile publice, mai ales cele care se bucur de o situaie de monopol. De asemenea, se afirm tot mai mult c anumite servicii publice (din domenii ca: sntate, educaie, ocrotire social) ar putea fi furnizate parial de sectorul public i parial de sectorul particular. c) Mediul monetar i financiar are un impact deosebit asupra finanelor publice, mai ales n condiiile oferite de interdependenele economico-financiare dintre rile lumii, accentuate n ultimul deceniu. Dintre elementele caracteristice mediului monetar i financiar n continu schimbare amintim: inflaia i nivelul ndatorrii. Inflaia este un dezechilibru de ansamblu al economiei, manifestat prin creterea generalizat a preurilor i scderea puterii de cumprare a banilor. Cauzele inflaiei sunt diverse: dezechilibrul dintre cerere i ofert; creterea artificial a costurilor; oferta abundent de moned; dezechilibrul dintre consum i investiii; cheltuielile publice excesive n raport cu mijloacele de finanare a acestora; factori psihologici; cauze externe. n funcie de cauzele generatoare, deosebim:
35
- inflaia prin cerere cnd aparatul de producie este incapabil s rspund la creterea cererii, iar ajustarea dintre cerere i ofert se realizeaz prin preuri; - inflaia prin costuri cnd are loc o cretere mai accentuat a remunerrii factorilor de producie comparativ cu sporirea productivitii lor; - inflaia ca fenomen structural cea care apare ca fenomen inerent, odat cu o modalitate nou de reglare a economiei. n cazul reglrii economiei prin intervenia statului, se apeleaz la diverse ci: evoluia cheltuielilor cu salariile i a preurilor, ca rezultat al negocierii dintre patronat, sindicate i guvern; modificarea (n sensul creterii) a nivelului cheltuielilor publice; acordarea unor prestaii sociale diverse (indemnizaii de omaj, alocaii, asigurri sociale etc.). Alturi de inflaie i, parial, generat de aceasta, s-a manifestat creterea considerabil a ndatorrii statului, att cea intern, ct i cea extern. La rndul su, datoria public a favorizat i alimentat inflaia pe calea creditului excesiv. Creterea creditelor publice n numeroase ri n curs de dezvoltare a avut la baz raionamentul keynesian conform cruia, prin apelul la mprumuturi, acestea vor putea continua s cumpere de la rile industrializate echipamente i bunuri, a cror utilizare va asigura rambursarea ulterioar a datoriilor contractate pentru achiziionarea lor. Sistemul a funcionat ns parial, ntruct dup anii 70, odat cu adoptarea politicilor antiinflaioniste n rile dezvoltate economic, pe de o parte, i creterea ratei dobnzii i aprecierea dolarului (ncepnd cu anii 80), pe de alt parte, s-a agravat situaia de ndatorare a rilor n curs de dezvoltare. Mediul economic i financiar n care au funcionat finanele publice n anii 90 s-a caracterizat, n principal, prin: instabilitatea monedelor naionale pe fondul unei inflaii controlate; aciunea pieelor financiare, mondializate conform altei logici dect cea a economiei reale dintr-o ar, i modificarea periodicitii n manifestarea crizelor economice. Datorit implicrii mai mult sau mai puin accentuate n economie, statul nu poate rmne indiferent n faa evoluiei pieelor financiare, ndeosebi a celei bursiere. De altfel, ca instrument al interveniei statului n economie, finanele publice nu pot fi desprinse de
36
contextul generat de pieele financiare, a cror dezvoltare permanent influeneaz tot mai mult economia n ansamblul su. 1.5.2. Conjunctura internaional a finanelor publice n lumea interdependent actual, echilibrele economice naionale sunt n mod direct afectate de dezechilibrele externe, iar politicile n domeniul finanelor publice constituie rspunsuri sau adaptri la o serie de constrngeri externe, cum sunt: - dezvoltarea i internaionalizarea schimburilor comerciale; - dependena contextului intern fa de ratele de schimb ale monedelor strine dominante; - dependena economiilor rilor n curs de dezvoltare sau n tranziie de finanarea extern a deficitelor bugetare i de investiii particulare importante .a.; - integrarea statelor n Uniunea European. Toate aceste forme de constrngere extern limiteaz cadrul de aciune al politicilor fiscale, bugetare i monetare naionale, cu att mai mult, cu ct economia unui stat este mai deschis spre exterior i mai ndatorat. Politicile fiscale ale statelor membre ale Uniunii Europene trebuie s se transforme n sensul armonizrii lor, iar politicile bugetare interne sunt afectate de factorii externi, n sensul c trebuie s in seama de fluxurile de fonduri care au loc n cadrul economiei mondiale. Pentru buna funcionare a Uniunii, n Tratatul de la Maastricht se prevd cerine ca: limitarea deficitelor publice la max. 3% din PIB; interzicerea finanrii deficitelor publice prin emisiune monetar (precizare cuprins i n Legea nr. 500/2002 privind finanele publice); angajamentele financiare contractate de ntreprinderile publice ale rilor membre s nu implice rspunderea Comunitii Europene. NTREBRI RECAPITULATIVE 1. Care este originea cuvntului finane? 2. Care este obiectul de studiu al tiinei finanelor? 3. Cnd au aprut finanele publice? 4. Ce reprezint bunurile/serviciile publice? 5. Prin ce se caracterizeaz bunurile publice?
37
6. Definii conceptul de finane. 7. Definii conceptul de finane publice. 8. Prezentai evoluia conceptului de finane publice. 9. Care sunt asemnrile i deosebirile dintre finanele publice i finanele private? 10. Comentai coninutul finanelor publice. 11. Enumerai funciile finanelor publice. 12. Care sunt fazele funciei de repartiie? 13. Ce reprezint constituirea de resurse publice? 14. n ce const distribuirea fondurilor de resurse financiare publice? 15. n ce const funcia de control a finanelor publice? 16. Comentai rolul finanelor publice. 17. Prin ce se caracterizeaz contextul financiar i monetar actual intern n care se desfoar finanele publice? 18. Prin ce se caracterizeaz contextul financiar i monetar actual extern n care se desfoar finanele publice? TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Prin ce se caracterizeaz bunurile publice? a) consum indivizibil i concurenial n detrimentul altor indivizi; b) consum indivizibil i concurenial, presupunnd o plat; c) accesul este condiionat de plata unui tarif sau unei taxe; d) consum indivizibil, neconcurenial, fr s presupun o plat; e) toate enunurile de mai sus caracterizeaz bunurile publice. Rspuns: d 2. Care dintre urmtoarele afirmaii cu privire la relaiile financiare publice nu este fals? a) condiioneaz relaiile bneti; b) reprezint un transfer de valoare n dublu sens; c) se suprapun prefect relaiilor bneti; d) au ca scop satisfacerea nevoilor individuale; e) reprezint doar un transfer de valoare de la persoanele fizice i juridice ctre stat. Rspuns: b 3. Constituirea i dirijarea fondurilor financiare publice: a) se realizeaz prin intermediul statului;
38
b) se realizeaz prin intermediul sistemului bancar; c) se realizeaz prin intermediul agenilor economici; d) se realizeaz prin intermediul societilor de asigurri; e) au ca scop corectarea integral a inegalitilor dintre diverse categorii i grupuri sociale. Rspuns: a 4. Constituirea i dirijarea fondurilor financiare publice: a) se realizeaz prin intermediul agenilor economici; b) se realizeaz prin intermediul bncilor; c) au ca scop corectarea parial a inegalitilor dintre diverse categorii i grupuri sociale, provenite din repartiia primar a veniturilor i averilor; d) au ca scop repartizarea veniturilor ntre agenii economici din mediul rural i cei din mediul urban; e) toate afirmaiile de mai sus cu privire la constituirea fondurilor financiare publice sunt adevrate. Rapuns: c
39
Capitolul 2. PROCESUL BUGETAR
2.1. Planificarea i decizia bugetar 2.2. Metode i tehnici de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare 2.3. Principiile bugetare 2.4. Procesul bugetar
Concepte-cheie - sistem de gestiune - sistem de exerciiu - echilibru bugetar - unitatea bugetar - universalitatea - neafectarea veniturilor bugetare - anualitatea bugetar - specializarea Bugetul de stat reprezint principalul plan financiar centralizat al statului pe termen scurt, n care sunt dimensionate veniturile i cheltuielile publice pentru o perioad de un an. Acesta face parte dintr-un sistem unitar de bugete, ale cror elaborare, aprobare, execuie i control se regsesc ntr-un complex de activiti care alctuiesc procesul bugetar. 2.1. Planificarea i decizia bugetar Deciziile referitoare la cheltuielile publice i veniturile fiscale fac parte din categoria deciziilor bugetare i au o importan deosebit n cadrul procesului bugetar. Deciziile bugetare sunt de mai multe tipuri i privesc diverse aspecte, aparent separate ntre ele, dar aflate ntr-o strns interdependen. Deciziile bugetare se refer la: a) desfurarea procesului bugetar; b) procurarea resurselor bugetare; c) des40
tinaia cheltuielilor publice; d) pstrarea echilibrul bugetar; e) execuia bugetului. a) Modul de derulare a procesului bugetar presupune luarea unor decizii legate de aspecte cum sunt: - alegerea participanilor la discuiile despre buget; - stabilirea i delimitarea atribuiilor ordonatorilor de credite (conductorii instituiilor publice) comparativ cu atribuiile Ministerului Finanelor Publice; - desemnarea importanei i influenei pe care o manifest grupurile de interese la elaborarea bugetului; - divizarea activitilor n cadrul procesului bugetar i adoptarea deciziilor corespunztoare etapei parcurse. Avnd n vedere importana i complexitatea procesului bugetar i a fazelor sale, acestea sunt prezentate mai detaliat ntr-un capitol separat al acestei teme. b) n privina veniturilor fiscale, deciziile au la baz estimrile tehnice ale veniturilor ce pot fi mobilizate n anul urmtor, cu luarea n considerare a ambelor variante: modificarea sau meninerea nivelului i tipurilor de impozite. Principalele probleme care se analizeaz sunt: - care vor fi sursele de impozitare i ponderea acestora la formarea veniturilor statului; - care va fi impactul stabilirii impozitelor asupra claselor i categoriilor sociale, asupra populaiei n general, precum i asupra dezvoltrii economice n plan teritorial; - care va fi tendina impozitelor: cretere, meninere sau scdere; - dac se vor acorda faciliti fiscale, n ce cuantum, n ce scop i cine va beneficia de acestea; - care va fi mrimea presiunii fiscale i cum va fi ea suportat de populaie i agenii economici. Deciziile adoptate n planul veniturilor fiscale trebuie s in seama, pe de o parte, de caracterul limitat al resurselor financiare publice i, pe de alt parte, de sensibilitatea perceperii impozitelor n funcie de mediul economic i social. Veniturile fiscale sunt planificate dup criterii legate de funciile pe care le ndeplinete fiscalitatea: finanarea cheltuielilor publice, redistribuirea veniturilor i averilor, stimularea diferitelor comportamente i iniiative economice etc.
41
n procesul de planificare a veniturilor fiscale se ine seama de probleme ca: - mrimea absolut a acestora, care depinde de variabile cum sunt: starea economiei naionale, capacitatea contributiv a pltitorilor de impozite, eficiena aparatului fiscal .a.; - structura impozitelor: raportul dintre impozitele directe i cele indirecte, precum i dintre impozitele din cadrul acestor grupe; - eventualele efecte nedorite (aa-numitele efecte perverse) care se pot produce n urma unei anumite creteri a impozitelor (descurajarea interesului pentru munc, economisire i investire .a.). c) n domeniul cheltuielilor publice, deciziile vizeaz opiuni cum sunt: - care programe urmeaz a se finana i la ce nivel; - care vor fi principalii beneficiari ai programelor alese; - ce interese vor fi protejate prin intermediul cheltuielilor publice etc. Cheltuielile publice sunt planificate pe funcii (nvmnt, sntate, aprare naional, ordine public, aciuni economice etc.) i pe categorii economice (cheltuieli curente i de capital). La planificarea cheltuielilor, decidenii au n vedere obiectivele strategice privind politica economico-social a statului, precum i conjunctura economic intern i extern. Proiecia cheltuielilor publice trebuie s se ncadreze n limitele care decurg din politica financiar a statului. Deciziile privind planificarea cheltuielilor publice sunt luate, pe de o parte, pe baza prognozei privind efectele diverselor politici n perioada urmtoare i, pe de alt parte, n legtur cu solicitrile de bunuri i servicii publice n limita resurselor disponibile n economie. d) Deciziile n domeniul echilibrului bugetar au n vedere cele trei variante n care se poate ncheia bugetul: echilibrat, excedentar sau deficitar. Managementul financiar la nivel macroeconomic se confrunt cu o serie de probleme, printre care: - cum trebuie s se obin echilibrul: prin creterea veniturilor, prin reducerea cheltuielilor sau prin ambele modaliti; - dac este necesar, oportun i eficient contractarea de mprumuturi publice, interne i/sau externe i n ce cuantum; - cum vor fi soluionate deficitele bugetare, existente sau viitoare;
42
e) n perioada de execuie a bugetului, procesul bugetar nu se deruleaz de la sine, ci ridic, n continuare, decidenilor o serie de probleme, legate de: - mrimea diferenei dintre veniturile/cheltuielile aprobate i cele efective; - motivarea apariiei acestor diferene; - rezolvarea concret a acestor diferene, prin rectificri bugetare n cursul anului, dup aprobarea legii bugetului de stat. Evaluarea propriu-zis a veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat se poate realiza prin diverse metode, prezentate n continuare. 2.2. Metode i tehnici de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare Pentru ca bugetul s reflecte ct mai fidel necesitile de resurse financiare care s asigure nfptuirea programului guvernamental propus, precum i posibilitile de acoperire a acestora, este necesar cuantificarea ct mai corect a veniturilor i cheltuielilor bugetare. n vederea dimensionrii indicatorilor de venituri i cheltuieli cuprini n buget, se utilizeaz numeroase metode, grupate n dou mari categorii: clasice i moderne. 2.2.1. Metode clasice Dintre metodele clasice de stabilire a mrimii veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat, menionm: metoda automat, metoda majorrii i metoda evalurii directe. 1. Metoda automat (numit i a penultimei) const n ntocmirea proiectului de buget, lund ca baz de pornire execuia bugetar a penultimului an bugetar. Trebuie avut n vedere faptul c elaborarea proiectului bugetului de stat pentru un anumit an se declaneaz cu circa opt luni nainte de nceperea acestuia, respectiv prin luna mai, cnd nu se cunosc nc realizrile anului n curs. Metoda are avantajul simplitii, ntruct nu necesit un volum mare de lucrri, dar dezavantajul c datele oferite drept baz de pornire sunt perimate n timp, mai ales n perioadele de mari transformri economice i sociale.
43
2. Metoda majorrii (sau a diminurii) presupune stabilirea unui ritm mediu de variaie a indicatorilor bugetari pe o perioad anterioar de 5-10 ani. Pentru aceasta, se iau n calcul indicatorii rezultai n exerciiile bugetare ale perioadei anterioare anului pentru care se proiecteaz noul buget. Valoarea ritmului mediu astfel rezultat se aplic asupra indicatorilor afereni anului bugetar n curs, determinnd nivelul veniturilor i al cheltuielilor pentru anul urmtor. Aceast metod este aproximativ, deoarece se bazeaz pe extrapolarea tendinelor manifestate n evoluia indicatorilor din anii precedeni, neavnd n vedere influenele unor factori diveri care pot aciona n realitatea economic viitoare. Mai mult, recurgerea la acest procedeu are neajunsul de a prelua i transpune n viitor influenele negative sau pozitive ale unor fenomene economico-financiare manifestate n perioada care a servit ca baz de calcul. 3. Metoda evalurii directe are n vedere cuantificarea fiecrei surse de venit sau categorii de cheltuieli, bazat pe valori rezultate din execuia preliminat a indicatorilor de buget pe anul n curs, precum i pe previziunile n domeniul economico-social ale perioadei pentru care se proiecteaz bugetul (anul urmtor). n general, metodele clasice sunt depite, avnd anumite limite din urmtoarele considerente: - volumul insuficient de informaii utilizat la construirea bugetului; - imposibilitatea previzionrii i cuantificrii efectelor unor factori ce pot interveni pe parcurs n economia real i finanele rii; - nu vizeaz urmrirea eficienei aciunilor ce se finaneaz din resursele publice; - nu reuesc s cuantifice i s coreleze cheltuielile aferente noilor instituii publice i obiective economice publice cu sporul de venituri rezultat prin introducerea unor noi impozite sau mrirea celor existente i/sau cu reducerea de venituri publice determinate de eliminarea unor impozite sau de diminuarea unora dintre cele existente. 2.2.2. Metode moderne Metodele moderne de cuantificare a veniturilor i cheltuielilor bugetare vizeaz raionalizarea cheltuielilor bugetare i au la baz, n principal, analiza cost-avantaje sau cost-eficacitate. Aceast ana44
liz presupune existena mai multor proiecte alternative pentru realizarea aceluiai obiectiv i reprezint un mod practic de alegere a acelei variante care maximizeaz rezultatele obtenabile la un anumit nivel al costurilor sau care obine aceleai efecte cu costuri minime. Renunarea la utilizarea metodelor clasice de evaluare a condus, n practica financiar din numeroase ri, la alegerea unei variante a metodelor moderne: metoda de planificare, programare, bugetizare; metoda denumit baza bugetar zero; managementul prin obiective; bugetul bazat pe programe; metoda raionalizrii opiunilor bugetare. a) Metoda de planificare, programare i bugetizare reprezint o metod de utilizare optim a cheltuielilor bugetare n contextul aplicrii deciziilor ntr-un mod ct mai eficient. Cheltuielile publice sunt evideniate, n mod tradiional, n funcie de domeniul unde se efectueaz (ministerul care le administreaz), precum i n funcie de modul cum se efectueaz (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale i servicii, cheltuieli de capital etc.). n cadrul metodei de programare, planificare, bugetizare, cheltuielile publice sunt clasificate prin programe care sunt n strns legtur cu obiectivele politicilor stabilite de guvern. Aplicat iniial n SUA n domeniul militar, metoda a fost extins la nivelul bugetului n ansamblul su i presupune efectuarea unor judeci de valoare n vederea adoptrii soluiei care s maximizeze rezultatele sau s minimizeze costurile. Metoda bugetrii bazate pe programe se concentreaz asupra furnizrii informaiei n legtur cu eficiena serviciilor publice, considerat n funcie de obiectivele propuse. Scopul principal n alegerea acestei metode const n definirea unor criterii raionale de gestionare a banului public, n sensul repartizrii creditelor bugetare corespunztor avantajelor nete pe care le implic diverse categorii de cheltuieli. Metoda se compune din fazele de planificare, programare i bugetizare. Prima faz const n construirea perspectivei pe termen lung, ceea ce presupune existena unei strategii administrative deja constituite. Obiectivele pe termen lung i cile concrete de realizare a lor se stabilesc n cadrul unor studii prospective. Abordarea obiectivelor are loc n mod secvenial, n sensul c se aleg cele care corespund cel mai bine perioadei la care se refer bugetul, urmnd ca, n cazul unor schimbri n condiiile economice, sociale i politice, s
45
aib loc revizuiri periodice (plan-revolving). Cea de a doua faz (programarea) const n definirea cu precizie a obiectivelor cuprinse n programele alternative, precum i a termenelor la care urmeaz s se realizeze programele respective. Cercetarea operaional este o tehnic ce permite alegerea aceluia dintre programele alternative care rspunde cel mai bine obiectivelor de perspectiv i care maximizeaz rezultatele pentru acelai efort bugetar. n cadrul ultimei faze (bugetizarea) are loc nscrierea n bugetul de stat a tranei anuale din creditul bugetar aferent obiectivelor prevzute pentru anul respectiv din cadrul programului ales. Metoda este precis, dar laborioas i necesit existena unei baze de date referitoare la fiecare obiectiv n parte, ceea ce este relativ dificil de determinat sau prognozat. De asemenea, ntocmirea unui buget pe baza metodei de planificare, programare i bugetizare nu nlocuiete bugetul de stat, ntre cele dou planuri financiare existnd numeroase deosebiri legate de coninut, sfer de cuprindere, orizont de timp, for juridic. b) Metoda denumit BAZA BUGETAR ZERO const n examinarea critic a fiecrui tip de cheltuial bugetar i aprecierea utilitii i eficienei sale, pentru a prentmpina creterea excesiv a cheltuielilor bugetare de la un an la altul. Pentru aceasta este necesar existena unei multitudini de programe alternative, urmnd a se opta pentru unul dintre ele, n funcie de efectele posibil de obinut la un anumit nivel al cheltuielilor bugetare. Baza bugetar zero presupune reluarea n permanen a analizei tuturor cheltuielilor bugetare, ca i cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile publice. n cadrul metodei, se disting dou faze: (1) identificarea unitilor i a modulelor decizionale; (2) ierarhizarea modulelor decizionale n funcie de prioriti. Prin uniti decizionale se neleg cele ale cror decizii pot fi izolate i analizate. Corespunztor fiecrei uniti decizionale, analiza este cuprins ntr-un modul de decizie, care reprezint un ansamblu de informaii ce permit decidentului s aleag ntre diferite niveluri de angajamente bugetare, n vederea realizrii unei anumite aciuni, precum i s ntreprind diverse aciuni pentru atingerea unui anumit obiectiv. Nivelul angajamentelor bugetare (sumele ce urmeaz a se aloca din buget) se ncadreaz ntr-una din urmtoarele posibiliti: (1) nivelul zero, care
46
nseamn anularea resurselor bugetare pentru o aciune apreciat ca nefiind prioritar; (2) nivelul redus, care presupune continuarea aciunii cu resurse sczute, comparativ cu perioada anterioar; (3) nivelul normal, care corespunde situaiei n care aciunea se desfoar la acelai nivel comparativ cu perioada anterioar; (4) nivelul crescut, care permite suplimentarea resurselor financiare pentru aciunile considerate prioritare. O prim evaluare a prioritilor are loc n unitatea administrativ decizional unde se determin nivelul angajamentului bugetar pentru fiecare aciune. n continuare, modulele de decizie provenind de la mai multe uniti de decizie sunt transmise unitii decizionale ierarhic superioare, care le agreg i le claseaz n vederea transmiterii lor unui decident aflat la un nivel superior. n acest fel, bugetarea cu baz zero asigur participarea, la luarea deciziilor finale, a tuturor decidenilor de la diverse niveluri de pregtire a bugetului. Totalitatea modulelor de decizie reinute n finalul acestui proces alctuiete bugetul previzional i este clasat n ordinea prioritilor, fiecrui modul corespunzndu-i un anumit nivel al cheltuielilor bugetare. Mrimea resurselor bugetare va determina, n ultim instan, numrul modulelor sau programelor care vor fi prinse n buget. Aplicarea bugetului cu baz zero pe perioade mai ndelungate permite ca, la anumite intervale de timp, fiecare dintre beneficiarii de fonduri publice (de exemplu, fiecare minister) s fie supus examinrii tuturor cheltuielilor publice pe care le-a ocazionat, identificnd acele cheltuieli care s-au dovedit ineficiente de-a lungul perioadei de timp analizate. Metoda a fost introdus n 1979 - 1980 n SUA, dar a nregistrat un relativ eec din cauza faptului c a fost introdus n grab, comparativ cu gradul ridicat de complexitate a procedurilor pe care le presupune. Pe lng avantajele datorate preciziei metodei, s-au remarcat i unele dezavantaje, cum sunt: dificultatea stabilirii clasamentului n funcie de prioritatea modulelor de decizie; posibilitatea ca responsabilii unitilor decizionale s sporeasc (n mod nejustificat) nivelul minim al solicitrilor de fonduri. Varianta american a bazei bugetare zero se nrudete cu procedura englez denumit Programme Analysis and Review (Analiza program i revizuire) folosit de guvernul Marii Britanii n perioada 1970 1979 i Dutch
47
Reconsideration (Reconsiderarea olandez), utilizat din anul 1981 de guvernul central olandez. c) Managementul prin obiective reprezint o metod de cuantificare a cheltuielilor bugetare care pune accentul pe identificarea finalitilor pentru fiecare domeniu de activitate. Astfel, fiecare administrator al banului public stabilete propriile obiective, care vor contribui la realizarea scopurilor propuse. La nivel de minister, au loc rediscutarea finalitilor, precum i coordonarea obiectivelor i resurselor. Aceast metod a fost conceput n contextul unei planificri globale pe termen mediu, astfel nct s permit coordonarea ntre ministere a obiectivelor. Ea permite identificarea opiunilor orizontale privind diferenierea mrimii creditelor bugetare distribuite ntre ministere. Decidentul care procedeaz la selectarea obiectivelor este diferit de utilizator. Prin aceast metod s-a realizat o descentralizare a deciziei, dar au aprut dificulti n ceea ce privete asumarea rspunderii la nivelul noilor centre descentralizate de decizie, determinarea precis a obiectivelor, precum i corelarea obiectivelor pariale cu cele finale. d) Bugetul bazat pe program (sau bugetul de program) reprezint o modalitate de pregtire i prezentare a bugetelor, pornind de la obiectivele urmrite, i nu de la organizarea administraiei. Se pune accentul pe obiectivele de realizat i pe determinarea ansamblului de mijloace utilizate pentru atingerea lor. Astfel, bugetul de program devine un instrument util i original pentru programarea bugetar i corelarea ei cu un anumit plan. n acest sens, metoda permite: - stabilirea de ctre fiecare minister a prioritilor relative; - alegerea aciunilor prioritare, ntr-un cadru bugetar dat; - afectarea alocaiilor bugetare i compararea cu rezultatele; - analiza obiectivitii i eficacitii pe baza comparaiei dintre costurile implicate i rezultatele obinute; - evitarea acoperirii prin finanare bugetar a unor aciuni neoportune ale administraiei (n special, cele care nu fac obiectul acestei finanri). n plan interministerial, metoda este mai puin eficient, deoarece nu reuete s conduc, prin nsumare, la o viziune global asupra bugetului statului. De altfel, ntocmirea bugetului de program (care nu are puterea de lege) se realizeaz paralel cu ntocmirea bugetului de stat, fiind util pentru fundamentarea acestuia.
48
n Frana, ncepnd cu anul 1978, ministerele au obligaia de a ntocmi un buget de program. Utilitatea teoretic a acestuia vizeaz rolul de instrument de analiz a diferitelor opiuni posibile, precum i a costurilor pe care le implic. n practic ns este dificil cuantificarea indicatorilor de eficacitate din multe domenii publice (cum este cel al culturii). Bugetele de program ale ministerelor sunt naintate Parlamentului, nu pentru a fi votate ca atare, ci ca documente anex la bugetul de stat. e) Metoda raionalizrii opiunilor bugetare const n identificarea i studierea obiectivelor, compararea soluiilor alternative, adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje i controlul permanent al cheltuirii resurselor. Originalitatea i un mare avantaj al metodei const n capacitatea ridicat de adaptabilitate i de reformulare a opiunilor. n aplicarea metodei se remarc patru faze: studiul, decizia, execuia i controlul. Fiind conceput ca un sistem cibernetic nchis, ntre componentele cruia sunt relaii de interdependen, nerealizrile dintr-o faz se repercuteaz asupra celorlalte. Analiza sistemic are drept scop ca, n urma unor iteraii succesive, s se reformuleze obiectivele i mijloacele utilizate pentru atingerea lor. Faza de studiu presupune urmtoarele activiti: - formularea problemei; - identificarea obiectivelor i a mijloacelor de realizare a lor; - analiza i confruntarea soluiilor de realizare a obiectivelor. Obiectivele pot fi complexe, incluznd activitile specifice unui minister n ansamblul su, ori punctuale, pe segmente precise de activitate. Selecia obiectivelor are loc pornind de la criteriile stabilite de ctre decident, n funcie de prioriti, precum i de ierarhizarea obiectivelor. De asemenea, pentru atingerea obiectivului selectat, o importan deosebit au identificarea i confruntarea soluiilor. Adesea, acelai obiectiv poate fi atins pe mai multe ci, ceea ce impune compararea soluiilor alternative i determinarea costului total de realizare a programului propus n diverse variante. Faza deciziei cuprinde activiti cum sunt: - alegerea programului care maximizeaz efectele; - elaborarea unui buget-program; - includerea bugetului-program n bugetul anual.
49
Adoptarea deciziei se bazeaz pe analiza cost-avantaje, costeficacitate sau pe analize multicriteriale. Realizarea programelor aprobate presupune ntocmirea bugetelor-program i includerea creditelor necesare realizrii obiectivului ales n bugetul anual. Faza execuiei cuprinde: - realizarea programului; - efectuarea cheltuielilor; - identificarea efectelor obinute. n cadrul acestei faze, se ntocmesc diverse analize care pun n eviden ansamblul operaiunilor efectuate, diferitele categorii de costuri, precum i indicatorii de eficacitate, care permit msurarea gradului de concretizare a obiectivului propus. Faza de control const n: - determinarea indicatorilor de gestionare a resurselor i de execuie a programului; - reevaluarea opiunilor; - reajustarea programelor. Controlul rezultatelor are drept scop aprecierea gradului n care obiectivele selectate au fost sau nu realizate. n cazul apariiei unor distorsiuni n desfurarea programului, iniiatorii acestuia trebuie s identifice cauzele nerealizrilor (resurse insuficiente, erori n gestiune, obiective nerealiste etc.), avnd posibilitatea de a relua etapele parcurse pentru reexaminarea programului n ansamblu. Aceast metod urmrete obiective pe termen mijlociu i are avantajul c ofer posibilitatea reexaminrii periodice a opiunilor, n funcie de eventualele modificri aprute. De asemenea, utiliznd modele matematice, se ajunge la o estimare a veniturilor i cheltuielilor mai apropiat de cuantumul nevoilor reale ale fiecrei perioade. Astfel, metoda permite determinarea costului global al operaiunilor, indiferent de sursa de finanare. De asemenea, metoda ofer informaii cu privire la costul unui anumit capitol de cheltuieli n varianta clasificaiei funcionale. Aplicarea acestei metode este ns dificil, din cauz c multe fenomene economice sunt influenate de numeroi factori, a cror aciune nu poate fi ntotdeauna comensurat cu exactitate. Totodat, aplicarea n practic a acestei metode a reliefat unele dificulti legate de elaborarea, aprobarea i execuia bugetului. Prin aplicarea sa, sunt
50
nclcate cerinele unor principii bugetare precum: anualitatea bugetar i neafectarea veniturilor bugetare. Astfel, raionalizarea opiunilor bugetare implic o programare pe termen mediu, ceea ce constituie o abatere de la principiul anualitii. n plus, metoda pornete de la comensurarea cheltuielilor generate de un anumit program i de la identificarea resurselor ce pot fi mobilizate, ceea ce reprezint venituri cu afectaie special. 2.3. Principiile bugetare Bugetul public trebuie s reflecte n mod real veniturile statului posibil de realizat i cheltuielile aferente perioadei la care se refer. n acest sens, el este construit innd seama de o seam de principii, a cror importan difer de la o ar la alta i de la o perioad la alta, n funcie de gradul de dezvoltare a economiei, de implicarea statului n plan economico-social, de stadiul de democratizare, de tradiiile social-culturale etc. De-a lungul timpului, unele dintre aceste principii i-au pierdut n bun msur semnificaia iniial, iar altele au fost adaptate cerinelor epocii contemporane. Principiile bugetare sunt: universalitatea, unitatea, anualitatea, echilibrul, specializarea, publicitatea bugetului, neafectarea veniturilor bugetare. n Legea nr. 500 privind finanele publice din august 2002, intrat n vigoare de la 1 ianuarie 2003, se menioneaz i un principiu privind unitatea monetar, conform cruia toate operaiunile bugetare se exprim n moned naional, fapt realizat n operaiunile bugetare ale tuturor anilor anteriori i fr prevederea expres printr-un articol de lege. De asemenea, se mai menioneaz ca un principiu bugetar realitatea bugetului, n sensul stabilirii veniturilor i cheltuielilor pe baze reale, adic s corespund situaiei economico-financiare previzibile pentru anul bugetar. Universalitatea presupune ca veniturile i cheltuielile publice s fie nscrise n bugetul de stat n sumele lor totale, astfel nct Parlamentul s dispun de informaiile privind veniturile totale pe care statul urmeaz s le ncaseze n perioada considerat i destinaia acestora. nscrierea n buget a veniturilor i cheltuielilor n sumele lor brute are scopul de a facilita controlul financiar, interzicnd compensarea ntre cheltuieli i venituri proprii. n practic, acest principiu se
51
respect doar parial, locul bugetelor brute fiind luat de elaborarea bugetelor mixte, n care veniturile i cheltuielile unor instituii publice figureaz cu sumele lor totale, iar ale altora doar cu soldurile. De altfel, aplicarea cu strictee a principiului universalitii ar putea conduce i la situaii n care bugetul evideniaz un rulaj artificial al sumelor att la venituri, ct i la cheltuieli. n perioada actual, bugetul de stat al Romniei este un buget mixt, adic veniturile extrabugetare sunt lsate la dispoziia instituiilor care le obin, acestea urmnd a le folosi direct, pentru acoperirea nevoilor proprii. Dac veniturile proprii ale unei instituii sunt relativ mari, finanarea de la buget are loc per-sold, adic prin acordarea unei subvenii de completare pn la concurena sumei cheltuielilor proprii. Dac veniturile proprii sunt reduse i sporadice, cheltuielile sunt acoperite de la buget, valoarea subveniilor nefiind influenat de cuantumul veniturilor proprii . Dintre veniturile i cheltuielile care sunt nscrise din buget doar cu soldul dintre ele, enumerm: veniturile ncasate de instituiile publice i subveniile primite de acestea; vrsmintele ctre bugetul central i subveniile acordate de acesta bugetelor locale etc. Principiul unitii bugetare implic existena unui document unic n care s se nscrie veniturile i cheltuielile publice exprimate n sumele lor totale. n primul rnd, respectarea acestei reguli tradiionale creeaz posibilitatea stabilirii raportului dintre veniturile i cheltuielile bugetare, adic permite s se cunoasc dac bugetul este echilibrat, excedentar sau deficitar, pentru a se lua, pe aceast baz, msurile adecvate cu privire la oportunitatea unor cheltuieli. n al doilea rnd, se permite Parlamentului o analiz mai temeinic, bazat pe existena unui singur document cuprinztor, comparativ cu situaia n care i s-ar supune spre aprobare mai multe documente succesive. Unitatea bugetului este asigurat prin gruparea veniturilor i cheltuielilor publice n documentul reprezentnd bugetul general consolidat. Semnificaia tradiional a acestui principiu, respectat cu strictee n trecut, a fost adaptat la cerinele finanelor publice moderne, prin intermediul unor derogri care permit operaiunea de debugetizare. Debugetizarea const n scoaterea n afara bugetului general al statului a unor cheltuieli i acoperirea lor din surse alternative. Prin
52
debugetizare se intenioneaz facilitarea unor cheltuieli publice pe seama unor resurse complementare, atunci cnd veniturile ordinare sunt insuficiente. Debugetizarea are dou accepii: - trecerea de la finanarea public la cea particular (exemplu: cheltuielile privind construcia de locuine); - dezangajarea statului prin prevederea unor cheltuieli n bugetele anex sau n bugetele conturilor speciale de trezorerie, i nu n bugetul general al statului. Abaterile de la principiul unitii bugetare sunt, n prezent, acceptate de practica financiar internaional i constau n elaborarea, pe lng bugetul de stat, a unor tipuri de bugete diverse, precum: bugete autonome; bugete extraordinare; bugete anex; conturi speciale de trezorerie. Bugetele autonome pot fi ntocmite de: colectiviti locale, instituii din sfera serviciilor sociale, culturale i de educaie, precum i a serviciilor publice cu caracter comercial i industrial. Acestea dispun de autonomie bugetar, n sensul c i dirijeaz singure cheltuielile, dar nu dispun i de autonomie financiar, resursele lor proprii nefiind suficiente pentru acoperirea, n totalitate, a cheltuielilor proprii. Pentru echilibrarea bugetului, aceste entiti beneficiaz de subvenii sau transferuri de la bugetul central. ntocmirea bugetelor autonome reflect intenia de opoziie fa de un centralism excesiv al puterii publice. n Frana, ntocmesc bugete autonome instituii ca: universitile, spitalele .a., ale cror bugete sunt alimentate n mare msur cu resurse proprii (taxe de colarizare, venituri din cercetare, taxe pentru serviciile prestate etc.), utilizate pentru acoperirea cheltuielilor proprii. Aceste instituii publice funcioneaz, n principal, pe seama subveniilor primite de la buget, ceea ce nseamn c autonomia bugetar ascunde, de fapt, o important dependen financiar, ceea ce aduce numeroase critici ntocmirii de bugete autonome la nivelul acestui tip de entiti publice. n schimb, ntocmirea de bugete autonome de ctre ntreprinderi de stat cu caracter industrial sau comercial, i care dispun de personalitate juridic, se consider pe deplin justificat. Aceste entiti obin venituri din propria activitate, le folosesc pentru acoperirea cheltuielilor proprii, nregistrnd i profituri care rmn la dispoziia
53
lor, n totalitate sau parial, n funcie de obiectul de activitate, pentru necesiti de dezvoltare i cercetare. O categorie aparte de bugete autonome o constituie bugetele colectivitilor locale care se ntocmesc de fiecare unitate administrativ-teritorial (jude, municipiu, ora, comun). Aceste colectiviti au personalitate juridic, dispun de patrimoniu propriu, i gestioneaz singure afacerile i i evideniaz veniturile i cheltuielile separat de cele ale administraiei centrale a statului, n virtutea autonomiei de care dispun. Bugetele locale sunt votate de reprezentanii alei ai fiecrei uniti administrativ-teritoriale i se supun regulamentelor n vigoare privind controlul bugetar. Bugetele extraordinare se ntocmesc n situaii de excepie: crize economice, rzboi, situaii de refacere a economiei rii dup rzboi etc. n aceste bugete se nscriu i veniturile corespunztoare, provenind din eventuale impozite special instituite sau din mprumuturi. Justificarea ntocmirii bugetelor extraordinare const, pe de o parte, n faptul c nu este indicat s se nscrie n acelai document, alturi de cheltuielile cu caracter ordinar, cheltuielile cu caracter extraordinar, iar pe de alt parte, n faptul c realizarea lor vizeaz generaiile viitoare, fiind ntocmite pe perioade mai mari de un an. Exist i o latur negativ a acestor bugete: uneori, prin ntocmirea lor, se ncearc mascarea adevratelor dimensiuni ale deficitului bugetar sau scoaterea de sub controlul Parlamentului a anumitor venituri i cheltuieli publice. Bugetele anex sunt ntocmite i votate separat de bugetul general al statului, fiind supuse controlului din partea puterii legislative. Acestea se ntocmesc la nivelul unor instituii publice sau ntreprinderi industriale proprietate de stat, care nu au n mod obligatoriu personalitate juridic. Gestiunea acestor bugete este conceput astfel nct s limiteze la maximum cheltuielile de funcionare din domeniul respectiv. Bugetele anex sunt corelate cu bugetul general al statului, n sensul c figureaz cu soldul lor, fie la partea de venituri, dac veniturile nscrise n el sunt mai mari dect cheltuielile, fie la partea de cheltuieli, n situaia invers. n Frana, ntocmesc asemenea bugete Imprimeria naional, Pota, Telecomunicaiile i Monetria statului pentru confecionarea de monede i medalii .a.
54
Conturile speciale de trezorerie evideniaz, de obicei, ncasri i pli care au caracter temporar pentru bugetul de stat. Conturile speciale de trezorerie au caracterul unor conturi n ateptare, deoarece, n condiii normale, dac angajamentul care le-a generat se realizeaz, ele trebuie s se soldeze. n numeroase ri, ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor n contul bugetului se deruleaz prin intermediul sistemului de trezorerie. n ara noastr, acest procedeu s-a introdus gradual, din anul 1992; pn atunci, execuia de cas a bugetului public se efectua prin Banca Naional. Contabilitatea Trezoreriei publice permite degrevarea bugetului general de unele operaiuni cu caracter temporar, care trebuie s se ncheie n mod echilibrat i care se evideniaz n conturi speciale de trezorerie. Astfel, se deschid conturi speciale de trezorerie pentru: evidenierea sumelor depuse drept garanie de ctre funcionarii publici care gestioneaz bani i alte valori materiale; reflectarea n contabilitate a avansurilor acordate de stat unor ntreprinderi particulare, urmnd decontarea sumelor respective pe msura livrrii ctre stat a bunurilor contractate .a. n mod normal, veniturile i cheltuielile care se nscriu n aceste conturi trebuie s se echilibreze, dar exist i situaii cnd nu se realizeaz aceast egalitate, fapt care conduce la preluarea soldului debitor la bugetul central. n practica financiar, conturile speciale de trezorerie sunt de mai multe tipuri: conturi de credit; conturi de operaiuni monetare; conturi al cror scop este operaiunea de debugetizare; conturi de comer; conturi cu afectaie special; conturi de avans; conturi de reglementare. Prezentm n continuare unele dintre acestea: Conturile de credit reflect funcia de banc a Trezoreriei publice; n ele se nscriu: operaiuni financiare ntre bugetul central i bugetele locale, garantarea de ctre stat a unor mprumuturi contractate de instituii publice sau ntreprinderi naionale avnd buget autonom. Conturile de operaiuni monetare cuprind operaiuni de ncasri i pli derulate cu Fondul Monetar Internaional sau alte organisme internaionale sau regionale, precum i cu guvernele altor state. Aceste nregistrri reflect, pe de o parte, contribuia rii respective la constituirea fondurilor organismelor internaionale i, pe de alt parte, sumele reprezentnd asistena financiar primit din partea acestora.
55
Conturile de comer sunt destinate operaiunilor cu caracter industrial sau comercial efectuate n mod ocazional de instituiile statului. Mrimea cheltuielilor de acest gen nu poate fi stabilit cu exactitate, fapt pentru care nivelul lor este limitativ. Parlamentul stabilete limita maxim a cheltuielilor sau mrimea dotaiei iniiale, care reprezint valoarea fondului de rulment. n conturile de comer se realizeaz operaiuni privind gestionarea valorilor mobiliare aparinnd statului i aflate n ntreprinderi mixte, precum i operaiuni de recepionare a bunurilor primite ca ajutor extern i vnzarea ulterioar a acestora. Conturile cu afectaie special reprezint o categorie aparte a conturilor speciale de trezorerie, ntruct n ele se nscriu operaiuni cu titlu definitiv. Contrar principiului neafectrii veniturilor, aceste conturi evideniaz cheltuielile publice i veniturile pe seama crora se acoper i au, n mod obligatoriu, caracter echilibrat. Cheltuielile sunt dimensionate n aa fel, nct s se ncadreze n nivelul veniturilor afectate. Conturile de avans evideniaz avansul acordat bugetelor locale, n contul creditelor bugetare aprobate, pn la ncasarea de ctre acestea a impozitelor locale i a celorlalte venituri proprii. Conturile de reglementare se deschid n baza unor acorduri cu guvernele altor ri, pentru evidena contribuiei acestora la finanarea unor cheltuieli militare sau la consolidarea datoriei publice externe. Datorit secretului de stat, este dificil de exercitat controlul parlamentar asupra operaiunilor nscrise n aceste conturi. Anualitatea reprezint prima regul bugetar aplicat n practic. Principiul anualitii bugetului se refer, pe de o parte, la perioada de timp pentru care se ntocmete i se aprob bugetul i, pe de alt parte, la perioada de timp n care se ncaseaz veniturile i se efectueaz cheltuielile. Anul bugetar este perioada de timp (anul financiar) pentru care se ntocmete i se aprob bugetul i poate s coincid sau nu cu anul calendaristic. n Romnia, Austria, Belgia, Frana, Germania .a., anul bugetar coincide cu anul calendaristic; n Canada, Japonia, Marea Britanie etc., exerciiul bugetar se deruleaz ntre 1 aprilie i 31 martie; n Australia, Italia, Suedia, anul bugetar are loc ntre 1 iunie i 31 mai; n SUA, ntre 1 octombrie i 30 septembrie. Aceste diferene n ceea
56
ce privete data nceperii i terminrii anului bugetar se datoreaz unor factori cum sunt: caracterul economiei, tradiia, nivelul de dezvoltare economico-social, regimul de lucru al Parlamentului .a. Datorit faptului c execuia prevederilor din buget, att la venituri, ct i la cheltuieli, nu se ncheie ntotdeauna la data expirrii anului bugetar, practica financiar ofer dou posibiliti pentru soluionarea acestei situaii: sistemul de gestiune i sistemul de exerciiu. Sistemul de gestiune const n nchiderea automat a bugetului la data expirrii; veniturile i cheltuielile neefectuate urmeaz s fie nscrise n contul anului bugetar urmtor. Nu toate operaiunile referitoare la venituri i cheltuieli sunt realizate n cadrul bugetului pentru care au fost prevzute i autorizate. Cu prilejul ntocmirii bugetului pe anul urmtor, se discut din nou problema cheltuielilor neefectuate din bugetul n curs, deoarece sistemul de gestiune interzice reportul creditelor bugetare de la un exerciiu la altul. Acest sistem de eviden prezint dezavantajul c nu permite cunoaterea cu exactitate a veniturilor i cheltuielilor corespunztoare anului bugetar ncheiat. Sistemul de exerciiu prevede nregistrarea n bugetul anului respectiv a veniturilor i cheltuielilor aferente acelui an, dar ncasate/cheltuite i dup expirarea sa. Aceasta conduce la prelungirea perioadei de exerciiu bugetar pe perioade destul de mari, ceea ce permite reflectarea tuturor operaiunilor de ncasare a veniturilor i efectuare a cheltuielilor n contul de ncheiere a execuiei bugetului din anul n care au fost prevzute i autorizate. Astfel, sistemul de exerciiu are avantajul c permite reflectarea exact, n buget, a tuturor veniturilor i cheltuielilor proiectate, chiar dac ele nu se ncadreaz pe deplin n anul bugetar. Dezavantajul metodei const n faptul c, pe perioada de prelungire a exerciiului bugetar, funcioneaz, paralel, dou bugete: cel al anului expirat (pentru care se mai permite nregistrarea veniturilor i cheltuielilor care i aparin) i bugetul anului n curs, ceea ce ngreuneaz operaiunile de eviden i control. n ara noastr, anul bugetar coincide cu cel calendaristic, iar sistemul aplicat este cel de gestiune. Creditele bugetare neutilizate n aceast perioad sunt anulate de drept. Orice venit nencasat pn la data de 31 decembrie a anului se va ncasa n contul bugetului pe anul urmtor. Toate drepturile dobndite de stat referitoare la ncasarea veniturilor, drepturile ce-i revin, direct sau indirect, bugetului n
57
perioada anului respectiv, aparin exerciiului bugetar corespunztor acestuia. Pentru fondurile speciale, Legea privind finanele publice prevede reportarea n anul urmtor a creditelor aprobate pentru anul bugetar expirat, cu obligativitatea pstrrii destinaiei iniiale. n ultimul timp, numeroi economiti susin renunarea la principiul anualitii bugetare i ntocmirea de bugete plurianuale. Principalul argument invocat este faptul c, n cadrul cheltuielilor cu destinaie economic, ponderea cea mai mare o au cele pentru investiii, care necesit aprobri pe perioade mai mari de un an (n funcie de timpul necesar implementrii proiectului n cauz). Parial, aceast teorie i-a gsit aplicabilitatea n practica bugetar. Astfel, n Frana, n cadrul aa-numitelor legi-program sunt prevzute cheltuielile totale necesare pentru realizarea unui proiect, cu defalcarea anual i nscrierea valorilor anuale n legi anuale speciale. n acest mod, pe lng aprobarea dat de Parlament pentru obiectivul investiional n ansamblul su i a cheltuielilor totale, anual sunt aprobate i sumele ce urmeaz a fi cheltuite, corespunztor lucrrilor ce urmeaz a se efectua n perioada respectiv. Un dezavantaj major al bugetelor plurianuale se manifest n cazul instabilitii economice, aceasta influennd negativ operaiunea de evaluare a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Echilibrul bugetar a fost considerat vreme ndelungat ca fiind principiul de aur al gestiunii bugetare i const n asigurarea egalitii dintre venituri i cheltuieli, att n faza de ntocmire a bugetului, ct i n perioada de execuie a acestuia. Principalele cauze care genereaz dezechilibre bugetare (n sensul apariiei deficitului bugetar) sunt: cursa narmrilor, creterea cheltuielilor de administraie ale statului, creterea cheltuielilor cu serviciul datoriei publice .a. n prezent, practica ignor i acest principiu, astfel c n numeroase ri bugetele se ntocmesc i se ncheie cu deficit. De altfel, deficitele bugetare i ndatorarea statelor reprezint o caracteristic major a contextului economic i financiar actual. Pentru acoperirea cheltuielilor bugetare care depesc veniturile, statele adopt soluii diverse, cum sunt: - reexaminarea veniturilor, n scopul majorrii lor, i a cheltuielilor, pentru reducerea lor;
58
- sporirea impozitelor prin creterea cotelor la cele existente sau introducerea altora noi; - emisiune monetar; - contractarea de mprumuturi pe piaa de capital intern sau extern etc. Principiul echilibrului bugetar a fost treptat abandonat, pe de o parte, din cauz c economia real nu asigura un randament fiscal ridicat pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale, iar pe de alt parte, sub influena adepilor finanelor funcionale, care promoveaz teoria bugetelor ciclice i cu caracter de reglare. Concret, aceste practici constau n: - ntocmirea a dou bugete: unul ordinar, echilibrat i unul extraordinar, deficitar. Cel de-al doilea urmeaz a fi echilibrat prin mprumuturi sau emisiune bneasc; - asigurarea echilibrului prin operaiunea de debugetizare; - elaborarea de bugete ciclice. Const n ntocmirea unor bugete plurianuale, n cadrul crora echilibrarea se realizeaz la nivelul unui ciclu economic, avnd n vedere fluctuaiile veniturilor publice n diferitele faze ale acestuia. Astfel, n perioadele de avnt economic, pe seama creterii produsului intern brut se remarc o sporire a veniturilor publice, iar n perioadele de depresiune, activitatea restrngndu-se, are loc o reducere a veniturilor publice, fapt ce ngreuneaz realizarea echilibrului bugetar anual. Adepii teoriei bugetelor ciclice propun urmtoarele tehnici pentru asigurarea echilibrului: constituirea unor fonduri de rezerv; crearea unor fonduri de amortizare; amortizarea alternativ a datoriei publice. Fondurile de rezerv bugetar se constituie n perioadele de avnt ale ciclului economic, pe seama ncasrilor sporite din impozite. Datorit faptului c n aceste condiii economice nu se recurge la o degrevare fiscal, pstrndu-se neschimbat nivelul presiunii fiscale, se creeaz un excedent de venituri, utilizate pentru alimentarea unui fond de rezerv. Acesta ar urma s fie folosit pentru finanarea deficitului bugetar din perioadele de depresiune. Dezavantajele acestei tehnici deriv din imposibilitatea evalurii implicaiilor economico-financiare ale fenomenelor specifice crizelor economice, precum i din dificultatea precizrii momentului, duratei i intensitii acestora.
59
Tehnica fondurilor de egalizare sau de amortizare const n constituirea lor n perioadele de depresiune, viznd restabilirea echilibrului bugetar pe perioade mai mari de timp. Guvernul finaneaz deficitul din anii de depresiune prin mprumuturi publice de natura creditelor de anticipaie, urmnd a fi rambursate din excedentele bugetare ale perioadelor de expansiune economic. Avnd n vedere c, n ultimii ani, deficitele bugetare au devenit cronice, iar excedentele bugetare sporadice, metoda rmne doar n plan teoretic, aplicarea n practic fiind destul de dificil. Amortizarea alternativ este o tehnic bazat pe gestionarea datoriei publice n condiiile ciclicitii activitii economice. n perioadele de expansiune, se poate proceda la majorarea impozitelor, iar resursele astfel obinute se folosesc la rambursarea anticipat a datoriei publice contractate anterior. n perioadele de depresiune, realizarea echilibrului se bazeaz pe compensarea reducerii veniturilor pe seama diminurii cheltuielilor publice prin sistarea plilor la datoria public, n contul amortizrii accelerate din perioadele anterioare. n practic, aceast teorie poate ntmpina dificulti legate de agrearea sau nu de ctre creditorii externi ai statului a unui asemenea mod de onorare a serviciului datoriei publice. Dei sunt bine fundamentate din punct de vedere teoretic, soluiile de echilibrare prin ntocmirea bugetelor ciclice i-au gsit doar o aplicabilitate restrns (mai ales n rile scandinave); aceasta i din cauza dispariiei din viaa economic a ciclului economic n forma sa clasic. Accepiunea modern a echilibrului bugetar scoate n eviden rolul de instrument al bugetului de stat prin intermediul indicatorilor de venituri, de cheltuieli i mai ales prin soldul bugetar. Astfel, economitii bugetariti susin c, dac nu exist deja o conjunctur inflaionist, deficitul bugetar voluntar poate fi utilizat ca mijloc de relansare a activitii economice. n acest context, s-a conceput bugetul reglator, ca instrument de asigurare a unei anumite creteri economice. n practic, bugetul de reglare a mbrcat forma unor fonduri de aciune conjunctural, constituite pe seama unor credite aprobate anual de Parlament i puse la dispoziia Guvernului pentru sporirea cheltuielilor publice globale. n acest fel, se realizeaz o politic bugetar supl, n cadrul creia cheltuielile pot fi redimensio60
nate n raport cu mrimea resurselor din fondul de aciune conjunctural. Ca instrumente de reglare conjunctural, veniturile fiscale nregistreaz o sporire n condiiile unei creteri economice accentuate, chiar dac nu sunt operate modificri ale legilor care reglementeaz impozitele, n sensul sporirii lor. n ceea ce privete deficitul bugetar, este necesar urmrirea sistematic a nivelului su, corelat cu evoluia indicatorilor macroeconomici. Aceasta permite stabilirea unui diagnostic al conjuncturii, precum i a unor msuri bugetare n concordan cu situaia real a economiei. Dintre indicatorii care s intre n analiz, menionm: - indicatori ai nivelului i evoluiei preurilor, care ilustreaz rata inflaiei i diferena ntre evoluia preurilor interne i evoluia celor externe; - indicatori monetari i financiari, precum: rata dobnzii, cursul de schimb, masa monetar etc.; - indicatori privind structura pieei naionale, din punctul de vedere al aportului capitalului autohton i al celui strin la realizarea produciei naionale; - indicatori ai creterii economice sau indici ai produsului intern brut; - indicatori de comer exterior care s ilustreze acoperirea importurilor de ctre exporturi .a. Asemenea indicatori evideniaz conjunctura economic la un moment dat i trebuie utilizai la adaptarea politicii bugetare, astfel nct s se menin deficitul n limite acceptabile. Potrivit principiului specializrii bugetare, veniturile bugetare sunt nscrise i aprobate pe surse de provenien, iar cheltuielile, pe categorii. Pentru a oferi puterii legislative o imagine ct mai clar asupra bugetului public, nscrierea veniturilor i cheltuielilor trebuie s urmeze o schem unitar, care se regsete n clasificaia bugetar. Schema clasificaiei bugetare trebuie s fie simpl, concis i clar i s grupeze veniturile dup provenien, iar cheltuielile, conform destinaiei. Legea privind finanele publice prevede n mod expres necesitatea nscrierii n buget a veniturilor i cheltuielilor conform clasificaiei concepute de Ministerul Finanelor Publice i agreate de Fondul Monetar Internaional.
61
Astfel, resursele financiare publice (veniturile) sunt structurate conform criteriului economic i sunt gestionate printr-un sistem unitar de bugete, corespunztor sistemului bugetar actual. Principalele categorii ale resurselor (veniturilor) pe fiecare component a bugetului public naional sunt: La nivelul bugetului de stat: I. Venituri curente A. Venituri fiscale 1. Impozite directe a) impozit pe profit b) impozit pe venitul global c) alte ncasri din impozite directe 2. Impozite indirecte a) taxa pe valoarea adugat b) accize i impozit pe circulaie c) taxe vamale d) alte impozite indirecte B. Venituri nefiscale II. Venituri din capital La nivelul bugetului asigurrilor sociale de stat: A. Venituri fiscale 1. Contribuia pentru asigurrile sociale 2. Alte contribuii B. Venituri nefiscale La nivelul bugetelor locale: A. Venituri proprii 1. Venituri fiscale 2. Venituri nefiscale B. Sume defalcate din impozite constituite la nivelul bugetului de stat C. Transferuri de la bugetul de stat D. mprumuturi Resurse care alimenteaz fondurile speciale. Cheltuielile publice sunt nscrise n legile bugetare anuale, folosindu-se clasificaia economic i cea funcional. Gruparea economic delimiteaz astfel cheltuielile publice: I. Cheltuieli curente
62
1. Cheltuieli de personal 2. Cheltuieli materiale i servicii 3. Subvenii 4. Transferuri 5. Prime 6. Dobnzi aferente datoriei publice 7. Rezerve II. Cheltuieli de capital III. mprumuturi acordate IV. Rambursri de credite i pli de dobnzi i comisioane la credite Corespunztor clasificaiei funcionale, cheltuielile publice se grupeaz astfel: Partea I: Servicii publice generale Partea a II-a: Aprare, ordine public i siguran naional Partea a III-a: Cheltuieli social-culturale: nvmnt Sntate Asisten social Partea a IV-a: Servicii i dezvoltare public, locuine, mediu i ape Partea a V-a: Aciuni economice: Industrie Agricultur i silvicultur Transporturi i comunicaii Alte aciuni economice Partea a VI-a: Alte aciuni Partea a VII-a: Transferuri Partea a VIII-a: mprumuturi acordate Partea a IX-a: Pli de dobnzi i alte cheltuieli aferente datoriei publice Partea a X-a: Fonduri de rezerv Excedent / Deficit. Publicitatea (sau transparena) bugetului presupune ca, n urma dezbaterii i aprobrii de ctre Parlament, bugetul de stat s fie adus la cunotina opiniei publice, fapt realizat prin publicarea n Monitorul Oficial. Informarea trebuie s se extind i asupra execuiei acestor prevederi. Astfel, legea privind adoptarea bugetului
63
de stat i contul de ncheiere a exerciiului bugetar pe anul precedent celui n curs trebuie date publicitii. Necesitatea respectrii acestui principiu poate fi privit sub diverse aspecte: - populaia, n calitate de pltitoare de impozite, are dreptul de a cunoate informaiile cu privire la situaia financiar a statului; - n contextul relaiilor economice, financiare i monetare internaionale, trebuie s existe posibilitatea de a pune la dispoziia diverselor ri strine, instituiilor financiare internaionale i investitorilor strini datele cu privire la gradul de bonitate al rii, evoluia veniturilor i cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, legislaia fiscal (din care rezult politica fiscal a guvernului), evoluia serviciului datoriei publice .a. Principiul neafectrii veniturilor bugetare se refer la faptul c, odat vrsate la buget, veniturile publice se depersonalizeaz. Altfel spus, veniturile, n ansamblul lor, finaneaz cheltuielile n totalitatea lor. Conform acestui principiu, se interzice ca un anumit venit s fie destinat unei anumite cheltuieli, deoarece, n general, nu se poate realiza o concordan deplin ntre nivelul unei cheltuieli i nivelul unui anumit venit care ar urma s o acopere. n cazul veniturilor cu afectaie special, care reprezint o abatere de la acest principiu, veniturile fie sunt insuficiente, ceea ce ridic probleme n privina realizrii din fonduri bugetare a obiectivului propus, fie sunt mai mari dect necesarul, ceea ce genereaz o risip de fonduri publice. n practica financiar, sunt destul de frecvente situaiile n care, pentru finanarea unor servicii publice, sunt scoase n afara bugetului ordinar venituri provenind din anumite surse i care alimenteaz bugete extraordinare, anex sau autonome. ntocmirea unor asemenea bugete reprezint, n acelai timp, abateri de la principiile unitii i neafectrii veniturilor. n general, pentru a preveni nemulumirea contribuabililor la introducerea unor noi impozite, Guvernul indic i scopul n care urmeaz a se utiliza veniturile provenite pe aceast cale. n Romnia, fondurile speciale aprobate anual prin legile bugetare cuprind venituri cu afectaie special, ceea ce reprezint o abatere de la principiul unitii bugetare i al neafectrii veniturilor. ncepnd din anul 1990 s-au ntocmit - i nc se mai ntocmesc numeroase fonduri speciale constituite n afara bugetului de stat.
64
n Legea finanelor publice nr.500 din 2002, intrat n vigoare de la 1.01.2003, se mai menioneaz i principiul unitii monetare, care se refer la faptul c toate operaiunile bugetare se exprim n moned naional. 2.4. Etapele procesului bugetar Din punct de vedere formal, literatura de specialitate consemneaz puncte de vedere diferite cu privire la definiia procesului bugetar. Din punct de vedere al coninutului i, n special, al descrierii etapelor parcurse n realizarea procesului bugetar, nu se constat deosebiri eseniale; aceasta, deoarece procesul bugetar se desfoar dup reguli bine stabilite prin lege (Constituie, Legea finanelor publice, Legea administraiei publice locale .a.). Deosebiri mai importante exist de la o ar la alta, fiind determinate de particularitile existente n elaborarea, execuia i ncheierea procesului bugetar, precum: perioada n care se ncadreaz anul bugetar, organizarea Parlamentului (bicameral sau unicameral). Procesul bugetar reprezint un ansamblu de operaiuni care se succed anual i privesc elaborarea i aprobarea proiectului legii bugetare anuale, execuia curent a bugetului, ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar, precum i controlul bugetar. Procesul bugetar presupune existena unor resurse financiare, precum i alocarea lor n scopul furnizrii bunurilor i serviciilor publice. Prin coninutul su, procesul bugetar exercit importante influene n domeniile economic i social, datorit faptului c modul de elaborare, aprobare i execuie a unui anumit tip de buget se repercuteaz asupra cererii i ofertei agregate din economie, precum i asupra gradului de satisfacere cu bunuri i servicii publice a nevoilor manifestate de societate. Obiectivele principale ale bugetului sunt reflectate n tipul bugetului, precum i n importana acordat unor aspecte cum sunt: controlul cheltuielilor publice, mbuntirea managementului public, perfecionarea politicilor fiscal-bugetare, situaia planificrii bugetare, eficiena costurilor serviciilor publice .a. n funcie de forma solicitrilor bugetare, felul informaiei i modul n care aceasta este prezentat pentru justificarea cheltuielilor,
65
tipurile de buget pot fi grupate astfel: bugetul pe domenii de activitate, bugetul de performan i bugetul-program. Bugetul pe domenii de activitate se bazeaz pe stabilirea, pentru fiecare minister (domeniu), a unui anumit nivel al cheltuielilor publice, care este defalcat i pe feluri de cheltuieli: materiale, de personal, de capital etc. Acest tip de buget (utilizat i n ara noastr) prezint unele dezavantaje legate de ncrcarea, uneori nejustificat, a cheltuielilor publice, din cauza faptului c se bazeaz pe reluarea aceleiai liste a domeniilor (ministerelor) din perioadele anterioare, ceea ce nu este n deplin concordan cu reforma i cu situaia de austeritate care caracterizeaz bugetele ultimilor ani. Bugetul de performan evideniaz, la nivelul fiecrei uniti administrativ - teritoriale, obiectivele urmrite i resursele disponibile pentru nfptuirea lor. n acest mod, se poate aprecia activitatea desfurat de instituia respectiv n limita fondurilor alocate n anul precedent. Se urmrete obinerea de ct mai multe servicii pentru o unitate monetar cheltuit. Bugetul-program repartizeaz cheltuielile publice pe activiti (programe), accentundu-se ordinea prioritilor n alocarea resurselor. Acest tip de buget ofer parlamentarilor posibilitatea de a analiza implicaiile n plan politic ale deciziilor privind cheltuielile publice. Separat de particularitile care se pot manifesta n modul concret de desfurare, procesul bugetar are unele trsturi specifice, i anume: caracter decizional, ciclic, politic, democratic i cu impact public. Caracterul decizional decurge din nsui coninutul procesului bugetar, de alocare a resurselor financiare, limitate comparativ cu nevoile de servicii publice ale societii. Continuitatea ciclic este strns legat de principiul anualitii bugetare, care prevede reluarea anual a fazelor care compun procesul bugetar, conform prevederilor cuprinse n legile anuale specifice, n care sunt prevzute, printre altele, i termenele concrete de realizare. n ara noastr, din practica ultimilor ani, rezult i periodicitatea revizuirii solicitrilor bugetare prin legile bugetare rectificative, dar momentul i intensitatea cu care se manifest aceste revederi sunt variabile. Caracterul preponderent politic deriv din faptul c opiunea pentru un anumit tip de politic fiscal-bugetar (ca, de altfel, i mone66
tar, de credit, de preuri .a.) reflect, n general, orientarea i interesele forelor politice din care este alctuit Parlamentul. Procesul bugetar are caracter democratic, datorit faptului c, pe parcursul etapelor sale componente, se manifest att atributele statului de drept (separaia puterilor n stat), ct i posibilitatea diverselor grupuri de ceteni, deintori ai majoritii politice decizionale, de a-i impune interesele economico-sociale. Formal i legal, puterea legislativ are rolul de a aproba stabilirea de impozite i efectuarea de cheltuieli publice. Uneori, aceast responsabilitate este delegat puterii executive. n Romnia, corespunztor modului concret de derulare a procesului bugetar i potrivit Legii finanelor publice nr. 500/2002, n cadrul procesului bugetar, o putere mai accentuat revine executivului. Aprecierea gradului de centralizare a procesului bugetar se refer, pe de o parte, la gradul n care acesta pornete de sus n jos i/sau de jos n sus i, pe de alt parte, la gradul n care responsabilitatea lurii deciziei bugetare este dispersat ntre diverse comisii, comitete i oficiali alei, fr un mecanism de coordonare efectiv. n ara noastr, procesul bugetar se desfoar n ambele sensuri - de jos n sus i de sus n jos -, ceea ce nseamn c, la ntocmirea proiectelor de buget de ctre ordonatorii de credite, acetia trebuie s in seama de limitele de cheltuieli stabilite de Ministerul Finanelor Publice, iar acesta, la rndul su, procedeaz la ntocmirea proiectului de buget anual, pornind de la propunerile naintate de ordonatorii principali de credite. Impactul public al procesului bugetar are implicaii n plan economico-social, att la nivel micro, ct i la nivel macroeconomic. Opiunile de politic financiar care reies din coninutul bugetului ce impozite s fie aplicate, care s fie materia supus impozitrii, cine s fie pltitorii, cuantumul impozitelor i taxelor, mrimea presiunii fiscale, cine s beneficieze i n ce proporii de alocaiile bugetare etc. influeneaz n mod hotrtor comportamentul contribuabililor, persoane fizice i juridice. n funcie de nivelul de acces al cetenilor i grupurilor de interes la procesul bugetar, acesta poate fi nchis, cnd nu se permite publicului, presei, grupurilor de interese s supravegheze luarea deciziei i s-i exprime punctele de vedere pe parcursul procesului bugetar, sau deschis, n situaia opus. n practic, rareori se poate
67
remarca un proces bugetar complet nchis sau complet deschis, manifestndu-se, concomitent, aspecte caracteristice ambelor variante. n ultimul deceniu, n ara noastr, se constat o mbinare a celor dou modaliti, deoarece deciziile se iau, n general, departe de public i mass-media, dar accesul grupurilor de interese la informaii privind procesul bugetar nu este exclus n totalitate. De asemenea, privitor la principiul publicitii bugetului, acesta se aplic prin publicarea Legii bugetului de stat a fiecrui an, precum i a legilor de rectificare a bugetului de stat; n schimb, datele de execuie bugetar nu se mai dau publicitii. n ara noastr, procesul bugetar cuprinde urmtoarele etape (sau faze) succesive: 1) elaborarea proiectului de buget; 2) aprobarea bugetului; 3) execuia bugetului; 4) ncheierea execuiei bugetului; 5) controlul execuiei bugetului; 6) aprobarea execuiei bugetului. Elaborarea proiectului legii bugetare este un proces deosebit de complex, avnd caracter iterativ, care const n dimensionarea mrimii alocaiilor bugetare destinate finanrii utilitilor publice, precum i a resurselor financiare care urmeaz a se mobiliza n cadrul unui an bugetar. n practica bugetar, competenele privind ntocmirea proiectului legii bugetare pot reveni unor organisme diferite. Corespunztor iniiativei bugetare, se disting: - sistemul iniiativei guvernamentale; - sistemul iniiativei parlamentare; - sistemul mixt al iniiativei parlamentare i guvernamentale. Sistemul bugetar din Romnia este un sistem mixt, iniiativa guvernamental mpletindu-se cu iniiativa parlamentar. Corespunztor mecanismului de elaborare a proiectului de buget, Ministerul Finanelor Publice are atribuii de coordonare, finalizare i prezentare a acestuia Guvernului. ntr-o prim faz, pe baza programului de guvernare aprobat de Parlament, Ministerul Finanelor Publice, mpreun cu Banca Naional, celelalte ministere i instituiile de prognoz, stabilete premisele
68
de la care se pornete la elaborarea proiectului de buget. Acestea au n vedere4 principalii parametri macroeconomici i principalele evoluii din economie, pentru asigurarea echilibrului economico-financiar, n mod durabil. Totodat, parametrii analizai permit determinarea limitei maxime a nivelului cheltuielilor publice n funcie de posibilitile de finanare interne i externe i de ncadrarea deficitului bugetar ntre anumite marje. n cadrul analizei, se ine cont de situaia economic i financiar, att din perioada n care se desfoar elaborarea proiectului de buget, ct i din cea n care se va executa bugetul respectiv; pentru aceasta se au n vedere mrimea i evoluia unor indicatori sintetici, cum sunt produsul intern brut, rata inflaiei, rata presiunii fiscale, creditul intern, soldul rezervei nete (diferena dintre activele externe i pasivele externe), cuantumul finanrii externe etc. Elaborarea proiectului de buget este un proces iterativ, n cadrul cruia fluxul informaional se produce n dublu sens, de jos n sus i de sus n jos. Astfel, instituiile bugetare cu atribuii n producerea i furnizarea de servicii publice formuleaz propuneri privind mrimea alocaiilor bugetare solicitate pentru anul urmtor, pe baza cheltuielilor publice aprobate pentru anul curent, cu luarea n considerare a modificrilor care se profileaz n domeniul respectiv, corespunztor programului de guvernare al perioadei urmtoare. Pe baza acestor propuneri, n corelaie cu situaia bugetar general, ministrul finanelor elaboreaz coordonatele politicii fiscalbugetare pentru anul urmtor i nivelurile orientative ale cheltuielilor n sectoarele publice finanate de la buget. De aici rezult limitele maxime ale cheltuielilor bugetare, pe care Ministerul Finanelor Publice le transmite fiecrui minister. n continuare, ministerele defalc plafoanele orientative ale cheltuielilor, pe fiecare instituie bugetar din subordine, pn la verigile de baz care particip la acest flux informaional-decizional. n funcie de plafoanele primite, instituiile publice de la nivelul de baz (coli, spitale, muzee, teatre, uniti militare etc.) i fundamenteaz, pe total i n detaliu, volumul cheltuielilor necesare pentru desfurarea atribuiilor care le revin. Detalie4
Corespunztor art. 28 din Legea nu. 500/2002 privind finanele 69
publice.
rea cheltuielilor are loc n funcie de natura economic a acestor cheltuieli curente (de personal, materiale i servicii etc.) i cheltuieli de capital (investiiile ce urmeaz a se realiza din bugetul instituiei n cauz). Corespunztor prevederilor Legii finanelor publice, calendarul etapei de elaborare a proiectului de buget cuprinde urmtoarele faze: - elaborarea, de ctre organele abilitate, a indicatorilor macroeconomici i sociali pentru anul bugetar n cauz, precum i pentru urmtorii trei ani pn la data de 31 martie a anului anterior celui pentru care se elaboreaz bugetul. Pe parcursul desfurrii procesului bugetar, aceti indicatori urmeaz a fi actualizai, dac este cazul; - stabilirea limitelor de cheltuieli de ctre Ministerul Finanelor Publice i naintarea ctre Guvern a acestora mpreun cu obiectivele politicii fiscale i bugetare pentru anul bugetar, precum i pentru urmtorii trei ani, pn la data de 1 mai a anului anterior anului bugetar. Guvernul trebuie s le aprobe pn la data de 15 mai i s informeze comisiile pentru buget, finane i bnci ale Parlamentului asupra principalelor orientri ale politicii sale macroeconomice i ale finanelor publice; - transmiterea de ctre Ministerul Finanelor Publice a scrisoriicadru ctre ordonatorii principali de credite pn la 1 iunie a aceluiai an, n care trebuie specificate contextul macroeconomic pe baza cruia s ntocmeasc proiectele de buget, metodologia de elaborare a acestora, precum i limitele de cheltuieli aprobate de guvern; - depunerea la Ministerul Finanelor Publice a propunerilor bugetare de ctre ordonatorii principali de credite pn la data de 15 iulie. Autoritile administraiilor publice locale trebuie s transmit, n acelai termen, solicitrile pentru transferurile consolidabile i pentru sumele defalcate din impozitele bugetului central. De asemenea, Camera Deputailor i Senatul, n urma consultrii cu Guvernul, i aprob bugetele proprii i le nainteaz Guvernului pentru includerea lor n proiectul bugetului de stat. Ministerul Finanelor Publice examineaz propunerile naintate, poart discuii cu ordonatorii principali de credite i, n situaii de divergen, hotrrea revine Guvernului. Forma definitiv a proiectelor de buget i anexele acestora se depun la Ministerul Finanelor Publice pn la data de 1 august;
70
- ntocmirea proiectelor legilor bugetare de ctre Ministerul Finanelor Publice, pe baza proiectelor naintate de ordonatorii principali de credite, i depunerea la Guvern pn la data de 30 septembrie a fiecrui an pentru anul bugetar urmtor. Proiectul legii bugetare este nsoit de raportul la buget, care cuprinde: un rezumat al politicilor macroeconomice; strategia Guvernului n domeniul investiiilor publice; politica fiscal-bugetar, precum i alte informaii necesare n domeniu; - dup nsuirea proiectului legii bugetare i a raportului la buget, Guvernul le supune spre adoptare Parlamentului, cel mai trziu pn la data de 15 octombrie a fiecrui an, pentru anul urmtor. Documentele care se finalizeaz la ntocmirea bugetului sunt: expunerea de motive i proiectul bugetului de stat, anexele la proiectul bugetului, precum i alte informaii documentare. Expunerea de motive cuprinde date privitoare la evoluiile economice ale anului curent, pe plan naional i internaional, precum i principalele prevederi ale politicilor: fiscal, bugetar, monetar, valutar i comercial reflectate n proiectul de buget. Proiectul bugetului de stat conine prevederi legate de: volumul veniturilor, defalcate pe categorii de resurse; totalul cheltuielilor, defalcate pe domeniile beneficiare; propuneri de amendare a cadrului legislativ pe probleme de fiscalitate sau cheltuieli publice. Anexele la proiectul legii bugetare reflect n detaliu structura veniturilor i cheltuielilor. Totodat, ntre anexele la buget, pot fi prezentate i bugetele fondurilor speciale, constituite pe anumite perioade de timp i opernd n baza unor legi specifice. n afara acestora, cu ocazia dezbaterilor pe tema proiectului de buget, se furnizeaz i alte informaii documentare ce servesc analizei forului legislativ. Aprobarea bugetului. Instituia public mputernicit prin Constituie s aprobe proiectul legii bugetului de stat este Parlamentul, ca for legislativ cu larg reprezentare a populaiei. Modul de desfurare a etapei referitoare la aprobarea proiectului de buget depinde de organizarea Parlamentului: unicameral sau bicameral; n cel de-al doilea caz, exist situaii n care drepturile celor dou camere sunt difereniate n ceea ce privete formularea de amendamente la proiectul bugetului.
71
Proiectul de buget naintat Parlamentului urmeaz mai multe faze: - prezentarea proiectului de buget n plenul Parlamentului de ctre primul-ministru sau de ctre ministrul finanelor publice; - analiza proiectului de buget n comisiile parlamentare de specialitate: buget - finane, educaie, ocrotirea sntii, cultur, protecia mediului, aprare naional, agricultur, industrie etc.; n continuare au loc analiza i aprobarea proiectului n Comisia de bugetfinane a legislativului, prilej cu care este luat decizia de aprobare sau respingere a amendamentelor formulate de comisiile anterioare; - dezbaterea i aprobarea proiectului de buget n Parlament. n cazul semnalrii unor divergene ntre cele dou Camere ale acestuia, se prevede constituirea unei Comisii de mediere, compus din deputai i senatori; - ratificarea de ctre Preedintele rii a proiectului de buget aprobat de Parlament. Din acest moment, bugetul devine lege i trebuie aplicat n aceast form. Toate aceste activiti trebuie s se ncheie, n mod legal5, nainte de nceperea anului bugetar cruia i corespunde noua lege a bugetului. n practic, se ntlnesc situaii de depire a termenului legal pentru elaborarea proiectului de buget i pentru dezbaterea acestuia n Parlament. ntrzierile pot fi cauzate fie de Guvern, n activitatea de elaborare i depunere a proiectului legii bugetului, fie de forul legislativ, prin prelungirea dezbaterilor amendamentelor. Pentru asemenea situaii, legislaia financiar prevede c, dac legea bugetului de stat nu s-a aprobat cu cel puin trei zile naintea expirrii exerciiului bugetar, se procedeaz la aplicarea n continuare a legii bugetului anului precedent pn la aprobarea noii legi bugetare. n ara noastr, dup anul 1990, au avut loc ntrzieri frecvente n elaborarea legilor bugetare anuale, astfel c, pentru finanarea instituiilor bugetare pe primele luni ale anului (corespunztor perioadei de ntrziere), s-au aplicat prevederile cuprinse n legea bugetar a anului expirat. Etapa execuiei bugetului se desfoar pe o perioad de un an i const n luarea msurilor necesare pentru realizarea, pe de o parte,
5
Conform art. 37 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice.
72
a veniturilor prevzute i, pe de alt parte, a cheltuielilor aprobate prin Legea bugetului de stat. Conform Legii finanelor publice nr. 500/2002, execuia bugetar const n activitatea de ncasare a veniturilor bugetare i de efectuare a plii cheltuielilor aprobate prin buget. Execuia bugetului reprezint un proces deosebit de amplu i complex la care particip un numr foarte mare de operatori bugetari, cum sunt: aparatul fiscal, incluznd toate structurile sale teritoriale i centrale; instituiile bugetare de la ministere i alte agenii guvernamentale pn la verigile de baz ale sistemului; uniti administrativteritoriale i alte instituii publice legate de bugetul statului prin transferurile primite de la acesta; organizaii internaionale etc. Responsabilitatea pentru execuia bugetului, n conformitate cu Legea bugetului de stat, revine Guvernului, care, prin instituiile componente, trebuie s demonstreze c are capacitatea de a colecta veniturile n cuantumul prevzut, precum i de a efectua cheltuielile n condiii de eficien, eficacitate i economicitate. Execuia operaiunilor de ncasare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor este supus principiului autorizrii prealabile, iar ntinderea constrngerilor privitoare la punerea n aplicare a proieciei bugetare este diferit, dup cum este vorba de venituri sau de cheltuieli. n ceea ce privete veniturile, obligaia este mai strict, orice venit bugetar autorizat trebuind s fie perceput n conformitate cu dispoziiile legale n vigoare. n schimb, pentru cheltuielile bugetare, legea nu confer dect o simpl autorizare de utilizare a creditului bugetar. nscrierea creditelor n legea bugetar anual este doar o condiie prealabil necesar pentru ca o cheltuial s poat fi executat, dar aceast nscriere de credite nu antreneaz i obligaia de a o realiza. Preve-derile bugetare se consider limite minime pentru venituri i limite maxime pentru cheltuieli. Execuia veniturilor bugetare este diferit de execuia cheltuielilor bugetare. Pe parcursul acestui proces, obiectivul central este meninerea echilibrului dintre venituri i cheltuieli, prin monitorizarea operativ a execuiei bugetare de ctre departamentul specializat din cadrul Ministerului Finanelor Publice. Derularea operaiunilor de ncasare a veniturilor i efectuare a plilor aferente bugetului, are loc prin intermediul Trezoreriei publice.
73
n ara noastr, pn n anul 1992, aceste operaiuni se desfurau prin sistemul bncilor comerciale. Dup aceast dat s-a trecut, n mod treptat, la execuia operaiunilor privind finanele publice prin Trezorerie (conform Hotrrii Guvernului nr. 78/1992 privind organizarea i funcionarea Trezoreriei finanelor publice i Legii Contabilitii nr. 82/1991). nfiinarea Trezoreriei a marcat un moment important al reformei sistemului financiar din ara noastr, ntruct prin intermediul su statul i mobilizeaz, direct sau indirect, disponibilitile de fonduri, ceea ce permite exercitarea n condiii optime a atribuiilor ce revin Ministerului Finanelor Publice i unitilor sale din teritoriu. Privit prin prisma operaiunilor derulate, Trezoreria statului este o banc a finanelor publice, un organism al Ministerului Finanelor Publice, prin care, pe de o parte, se efectueaz ncasrile i plile bugetului public i fondurilor extrabugetare i, pe de alt parte, se exercit controlul fiscal asupra ncasrii la termen a veniturilor i finanrii n cuantumul stabilit a cheltuielilor publice. De asemenea, prin intermediul Trezoreriei se gestioneaz datoria public, asigurndu-se refinanarea deficitului bugetar, lansarea mprumuturilor de stat i plasarea disponibilitilor financiare aflate n sectorul public. Execuia veniturilor bugetare se realizeaz prin aparatul fiscal specializat al Ministerului Finanelor Publice i const ntr-o succesiune de activiti, specifice pentru diversele tipuri de venituri bugetare. Astfel, pentru impozitele directe, fazele procedurale sunt: aezarea impozitului, lichidarea, emiterea titlului de percepere, perceperea propriu-zis. Aezarea impozitului const n stabilirea obiectului impunerii, constatarea existenei materiei impozabile i evaluarea mrimii acesteia. Lichidarea este operaiunea prin care se determin cuantumul impozitului datorat de o persoan fizic sau juridic i pe baza creia se deschide rolul acestora, nscriindu-se n debitul contribuabilului suma datorat cu titlu de impozit. Emiterea titlului de percepere a impozitului const n nscrierea cuantumului impozitului datorat calculat la operaiunea anterioar ntr-un act pe baza cruia se autorizeaz perceperea acestuia ca venit bugetar. Forma i denumirea actului legal viznd perceperea impozitului difer n funcie de situaia concret a contribuabilului.
74
Perceperea propriu-zis a impozitului const n ncasarea efectiv a acestuia, n cuantumul i la termenul stabilit. Prin aceast operaiune are loc stingerea obligaiei fiscale fa de buget a contribuabilului vizat. Pentru impozitele indirecte, precum i pentru celelalte venituri bugetare, sunt prevzute proceduri specifice de execuie. Conform Constituiei i Legii finanelor publice, execuia veniturilor ine seama de urmtoarele norme: - impozitele, taxele sau alte obligaii de natura acestora nu pot fi nscrise n buget dect dac au fost stabilite prin lege; - legea bugetar anual aprob pentru fiecare an lista impozitelor, taxelor i a cotelor acestora, precum i a celorlalte venituri ale statului care urmeaz s se ncaseze; - perceperea, sub orice titlu i sub orice denumire, a unor obligaii de plat, directe sau indirecte, care nu sunt stabilite prin lege, este interzis. n ceea ce privete execuia cheltuielilor bugetare, operaiunile procedurale succesive pentru fiecare alocaie bugetar sunt: angajarea, lichidarea, ordonanarea care alctuiesc faza administrativ i plata care reprezint faza execuiei contabile. Primele trei operaiuni sunt efectuate de conductorii instituiilor publice (ordonatorii de credite), iar cele specifice ultimei faze revin personalului angajat la serviciul financiar al instituiei publice. Angajarea este etapa cea mai important n execuia cheltuielilor de care depinde ncadrarea acestora n limitele creditelor bugetare aprobate. Este actul care genereaz obligaia unei instituii publice de a plti o sum de bani unei tere persoane pe baza unui act juridic (lege, contract, decizie ministerial, hotrre judectoreasc). Angajarea reprezint consecina deciziei luate n mod deliberat de un organ al administraiei de stat. Competena n angajarea cheltuielilor revine, n general, conductorilor instituiilor publice, n calitate de ordonatori de credite. Lichidarea este operaiunea prin care se constat serviciul efectuat n favoarea instituiei publice i se determin suma de plat; aceasta se bazeaz pe acte justificative i efectuarea real a livrrilor de mrfuri i prestarea de servicii pentru instituiile publice. Ordonanarea cheltuielilor const n confirmarea c livrrile de bunuri i servicii au fost efectuate i c plata poate fi efectuat.
75
Aceste trei operaiuni sunt efectuate de conductorii instituiilor publice (n calitate de ordonatori de credite bugetare) sau de ctre mputerniciii acestora. Plata este actul final i const n achitarea propriu-zis a sumei datorate de instituia public, fiind efectuat de gestionarii de bani publici (casieri sau contabili pltitori). Creditele bugetare reprezint sumele aprobate prin legea bugetar anual pentru bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale sau bugetele locale, reprezentnd limita maxim pn la care se pot ordonana i efectua pli n cursul anului bugetar, pentru angajamentele contractate n cursul exerciiului bugetar, i/sau din exerciii anterioare pentru aciuni multianuale i care nu pot fi depite. Creditele bugetare sunt nerambursabile i nepurttoare de dobnd, viznd finanarea bugetar definitiv i gratuit. Angajarea cheltuielilor bugetului public poate avea loc doar n limita creditelor bugetare anuale, conform structurii stabilite prin lege, pe baza clasificaiei bugetare. n execuia cheltuielilor acioneaz principiul respectrii destinaiei pentru care s-au aprobat de ctre Parlament. Creditele bugetare aprobate prin legea bugetar anual pentru cheltuielile unui exerciiu bugetar nu pot fi utilizate pentru finanarea altui exerciiu. Orice cheltuial neefectuat pn la data de 31 decembrie a anului financiar n curs se va raporta n contul bugetului anului urmtor. Creditele bugetare neutilizate pn la nchiderea anului sunt anulate de drept. Rspunderea pentru modul cum sunt cheltuite sumele aprobate prin legea bugetar revine, n primul rnd, ordonatorilor de credite. Ordonatorii de credite sunt funcionari administrativi care au calitatea de a ordona execuia cheltuielilor publice. Ordonatorii pot fi principali, secundari i teriari. Categoriile, rolul i responsabilitile ordonatorilor de credite sunt precizate n Legea nr. 500 / 2002 privind finanele publice. ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar. Modul de gestionare a bugetului se concretizeaz n ntocmirea, la finele anului bugetar, a contului de execuie bugetar. Acesta cuprinde toate operaiunile de ncasare a veniturilor i efectuare a cheltuielilor, precum i soldul cu care s-a ncheiat anul bugetar: excedent sau deficit.
76
Coninutul contului de execuie bugetar este diferit n raport cu metoda de eviden bugetar privind durata exerciiului bugetar. Astfel, n sistemul de gestiune, operaiunile prevzute a se efectua n bugetul anului precedent, dar neefectuate pn la expirarea sa, urmeaz s se nregistreze n contul de execuie bugetar pentru anul n curs, ceea ce nseamn c acest cont cuprinde operaiuni aferente att anului curent, ct i anului precedent. n sistemul de exerciiu, vor exista paralel dou conturi de execuie bugetar: unul pentru anul bugetar precedent i unul pentru anul n curs, ceea ce permite nregistrarea n contul anului n cauz a unor venituri sau cheltuieli chiar i dup ncheierea anului pentru care a fost ntocmit bugetul. Activitatea de ncheiere a contului de execuie bugetar revine Ministerului Finanelor Publice, pe baza datelor cuprinse n drile de seam contabile i n conturile privind execuia de cas a bugetului elaborate de ctre fiecare instituie public. Aceste documente de raportare contabil se centralizeaz pe vertical la nivelul fiecrui ordonator principal de credite, care nainteaz Ministerului Finanelor Publice situaia execuiei bugetare din domeniul su de activitate. Guvernul analizeaz i definitiveaz contul general de execuie a bugetului de stat i l prezint spre aprobare Parlamentului, pn la data de 1 iunie a anului urmtor celui de execuie. Prin Legea finanelor publice se stabilete ca termen limit pentru aprobarea acestui cont data de 30 noiembrie a anului urmtor celui la care se refer. mpreun cu contul general de execuie a bugetului de stat, se depun, analizeaz i aprob (dac este cazul) i conturile fondurilor speciale aprobate pentru aceeai perioad. Contul general anual de execuie a bugetului de stat se aprob prin lege, dup verificarea sa de ctre Curtea de Conturi. El cuprinde la venituri: prevederi bugetare aprobate iniial, prevederi definitive (dac au avut loc rectificri bugetare n cursul anului) i ncasri efective. La cheltuieli sunt nscrise: credite bugetare aprobate iniial, credite definitive i pli efective. Excedentul sau deficitul bugetului de stat se stabilete ca diferen ntre veniturile ncasate i plile efectuate n cadrul exerciiului bugetar (pn la 31 decembrie, cnd se ncheie anul bugetar). Excedentele definitive rezultate dup ncheierea exerciiului bugetar (i cu alte surse prevzute de lege) diminueaz deficitele din anii precedeni,
77
respectiv i datoria public n situaia bugetului de stat (conform art.59 alin. (2) din Legea nr. 500/2002). Dac rezultatul contului de execuie a bugetului de stat este deficit, la propunerea Guvernului, Parlamentul hotrte modul de acoperire a acestuia i msurile ce trebuie adoptate pentru a preveni repetarea unor asemenea situaii n exerciiul financiar urmtor. Controlul i aprobarea execuiei bugetului. Controlul execuiei bugetare are o importan deosebit, deoarece trebuie s asigure, pe de o parte, respectarea legalitii bugetare i, pe de alt parte, ncadrarea n autorizarea bugetar dat de Parlament. Controlului bugetar i se adaug o activitate complementar, de evaluare a calitii gestiunii financiare publice, care poate fi realizat simultan cu operaiunea de control propriu-zis sau separat de aceasta. Corespunztor organismului care l efectueaz, controlul ndeplinirii prevederilor nscrise n proiectul de buget aprobat poate fi: - administrativ exercitat de organele interne de control ale Ministerului Finanelor Publice sau ale altor ministere, precum i de organele de control aflate n subordinea direct a primului-ministru; - jurisdicional realizat de Curtea de Conturi i Camerele de conturi judeene; - politic exercitat de Parlament. Controlul administrativ poate fi preventiv (a priori), al crui obiectiv principal este verificarea conformitii cu legea, sau ulterior (a posteriori), axat mai ales pe evaluarea gestiunii organismelor publice. Controlul administrativ preventiv se desfoar att asupra activitii (actelor) ordonatorilor, ct i asupra activitii contabililor. De asemenea, poate fi orientat spre operaiunile de ncasare a veniturilor sau spre cele de efectuare a cheltuielilor. n primul caz, se urmrete respectarea legilor care reglementeaz modul de aezare i percepere a veniturilor bugetare, iar n al doilea caz, respectarea legii bugetare i a altor legi care reglementeaz creditele bugetare, urmrindu-se legalitatea, oportunitatea i eficiena cheltuielilor bugetare. Controlul ulterior are ca principal scop s se pronune asupra modului de gestiune a fiecrui serviciu public. Prin exercitarea acestui control se pot identifica unele cheltuieli neoportune sau neeconomicoase, fraude .a. Controlul jurisdicional. Potrivit prevederilor legale (Legea nr. 94/ 1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi),
78
Curtea de Conturi i exercit funcia de control asupra modului de formare, administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, precum i asupra modului de gestionare a patrimoniului public i particular al statului i al unitilor sale administrativ-teritoriale. Corespunztor momentului n care se efectueaz, controlul executat de Curtea de Conturi poate fi preventiv i ulterior. Controlul preventiv se exercit prin viz, urmrind respectarea legalitii angajamentelor i efecturii unor pli, precum i utilizarea creditelor bugetare n limita i conform destinaiei stabilite prin legea bugetar anual. Prin controlul ulterior, Curtea de Conturi verific, pe parcursul exerciiului bugetar, urmtoarele: - conturile de bani ale gestiunilor publice i alte valori de bunuri materiale publice; - conturile execuiei de cas a bugetelor publice; - bilanurile i conturile de execuie ale ordonatorilor de credite bugetare i ale administratorilor care gestioneaz fonduri ce se supun regimului bugetului public; - conturile operaiunilor referitoare la datoria public. Controlul parlamentar asupra execuiei bugetului de stat se realizeaz, cu precdere, prin intermediul comisiilor de buget-finane din cadrul Parlamentului. De asemenea, parlamentarii pot constitui comisii de anchet sau de control financiar viznd diverse aspecte financiare care prezint un interes deosebit la un moment dat. Dei dispune de mijloace importante pentru a urmri bugetul pe parcursul execuiei sale, n acest domeniu Parlamentul exercit un control relativ redus, ceea ce i confer un caracter formal. n afara comisiilor de buget-finane, Parlamentul n ansamblul su a manifestat un interes nesemnificativ fa de activitatea de control a execuiei bugetului, exceptnd situaiile n care un anumit element de gestiune financiar a dat ocazia unei dezbateri politice. NTREBRI RECAPITULATIVE 1. Care sunt domeniile de interes ale deciziilor bugetare? 2. Enumerai metodele clasice de cuantificare a indicatorilor bugetari.
79
3. Enumerai metodele moderne de cuantificare a indicatorilor bugetari. 4. Care sunt principiile bugetare i n ce msur i pstreaz ele n prezent semnificaiile iniiale? 5. Cum definii noiunea de proces bugetar? 6. Care sunt trsturile procesului bugetar? 7. Prezentai pe scurt caracteristicile sistemului bugetar romnesc. 8. Care sunt etapele (fazele) procesului bugetar? 9. Cum i de ctre cine se adopt legea bugetului de stat n Romnia? 10. Care sunt etapele adoptrii proiectului legii bugetare? 11. Ce se nelege prin execuia bugetului? 12. Ce reprezint contul general anual de execuie bugetar? 13. Cine are competena aprobrii contului general anual de execuie a bugetului de stat? 14. Ce sunt ordonatorii de credite? TESTE DE AUTOEVALUARE 1. ntocmirea bugetelor autonome reprezint o abatere de la principiul: a) universalitii; b) specializrii; c) unitii; d) anualitii; e) neafectrii veniturilor bugetare. Rspuns: c 2. Potrivit crui principiu bugetar, veniturile se nscriu n buget dup provenien, iar cheltuielile dup destinaie? a) unitatea bugetar; b) specializarea; c) universalitatea; d) neafectarea veniturilor bugetare; e) anualitatea. Rspuns: b
80
3. Potrivit crui principiu bugetar, veniturile n ansamblul lor finaneaz cheltuielile bugetare n ansamblu? a) unitatea bugetar; b) specializarea; c) universalitatea; d) neafectarea veniturilor bugetare; e) anualitatea. Rspuns: d 4. Care dintre principiile bugetare impune ca veniturile i cheltuielile publice s fie nscrise n buget n sumele lor totale? a) unitatea bugetar; b) neafectarea veniturilor bugetare; c) specializarea bugetar; d) echilibrul bugetar; e) universalitatea; Rspuns: e
81
Capitolul 3. SISTEMUL BUGETAR
3.1. Bugetul de stat 3.2. Bugetul asigurrilor sociale de stat 3.3. Bugetele locale 3.4. Fondurile speciale
Concepte-cheie - buget de stat - buget general consolidat - bugete locale - bugetul asigurrilor sociale de stat - descentralizare La nivelul fiecrui stat se elaboreaz mai multe categorii de bugete, corelate ntre ele, alctuind sistemul bugetar. Componena sistemului bugetar se afl n strns interdependen cu structura organizatoric a statului i difer de la o ar la alta. Astfel, structura sistemului bugetar n statele de tip unitar (cum sunt: Romnia, Frana, Italia, Marea Britanie, Olanda, Spania etc.) cuprinde un buget al administraiei publice centrale i bugete locale, ce corespund unitilor administrativ-teritoriale. n cazul statelor federale (printre care se numr Germania, Austria, Australia, Brazilia, Canada, Elveia, India, S.U.A.), structura sistemului bugetar este mai complex, cuprinznd: bugetele federaiei, bugetele statelor (landurilor, provinciilor, regiunilor) membre ale federaiei i bugetele locale. Repartizarea veniturilor i cheltuielilor ntre bugetul central i bugetele locale se realizeaz corespunztor atribuiilor ce revin aparatului de stat central i celui local. n mod obinuit, veniturile cele mai importante i principalele categorii de cheltuieli intr n atribuiile
82
bugetului central (sau federal), iar n bugetele statelor i n cele locale sunt nscrise venituri i cheltuieli de importan mai redus. Structura veniturilor i cheltuielilor aferente verigilor sistemului bugetar difer i de la o perioad la alta, fiind influenat de importana i diversitatea obiectivelor ce revin organelor centrale i locale. n Romnia, necesarul de resurse la nivelul societii i posibilitile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate n bugetul general consolidat, care cuprinde ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un ntreg. Bugetul general consolidat reflect, la nivelul unui an, fluxurile financiare publice de formare a veniturilor i de repartizare a acestora pe destinaii, corespunztor nevoii sociale i obiectivelor de politic financiar ale perioadei. Caracterul de buget consolidat decurge din tehnica ntocmirii lui, adic eliminarea transferurilor dintre diferitele categorii de bugete. Astfel, dac bugetele locale sau bugetul asigurrilor sociale nu se ntocmesc i execut n echilibru, acestea vor primi transferuri de echilibrare de la bugetul central. Sumele respective reprezint cheltuieli pentru bugetul central i venituri pentru bugetele locale sau bugetul asigurrilor sociale, dar ele nu se regsesc n totalul veniturilor i cheltuielilor publice ale bugetului consolidat. Bugetul general consolidat reflect dimensiunea efortului financiar public, precum i starea de echilibru sau dezechilibru bugetar pe parcursul unui an. La nceputul perioadei de tranziie, prin Legea nr. 10/1991 privind finanele publice s-a introdus conceptul de buget public, din care fac parte: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale. Cele trei categorii de bugete sunt autonome, au venituri i cheltuieli proprii, se elaboreaz n mod distinct, iar titularii acestora au independen deplin din punct de vedere administrativ. Aceste caracteristici sunt precizate n Constituia rii. Termenul de public din denumirea acestui buget desemneaz faptul c i propune s cuprind toate veniturile i cheltuielile de natur public ale rii. Avnd n vedere faptul c, nc din anul 1990, n afara acestor verigi bugetare, s-au mai ntocmit o seam de bugete separate, denumite fonduri speciale, conceptul de buget public naional a fost depit de practic. Conform Legii nr. 500/ 2002 privind finanele publice - n vigoare i n prezent , bugetul general consolidat cuprinde un sistem unitar de
83
bugete, i anume: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei statului, bugetele instituiilor publice autonome, bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat, bugetul fondurilor externe nerambursabile6. n cadrul acestei teme vom aborda aspecte legate de principalele bugete care intr n componena bugetului general consolidat. 3.1. Bugetul de stat n forma sa tradiional, bugetul de stat este un buget de mijloace, cuprinznd detalierea mijloacelor financiare alocate diverselor servicii publice. Un asemenea buget este ntocmit n funcie de mijloacele ce pot fi utilizate ntr-un an bugetar (i nu corespunztor obiectivelor care trebuie ndeplinite). Avnd n vedere caracterul limitat al resurselor financiare, este necesar selectarea cheltuielilor care urmeaz a fi efectuate ntr-o anumit perioad, pe criterii cum sunt costul i randamentul serviciilor publice n cauz. Bugetul de stat poate fi conceput i ca un buget funcional, orientat spre scopurile i obiectivele de atins n anul bugetar vizat. Necesitatea respectrii unui nivel maxim al fiscalitii (ratei prelevrilor obligatorii), precum i tendina actual de cretere mai accentuat a cheltuielilor publice comparativ cu produsul intern brut pledeaz pentru modificarea structurii bugetului, n sensul trecerii la finanarea obiectivelor i renunarea la bugetul prin care se repartizau mijloace financiare. De asemenea, realizarea echilibrului anual (pe termen scurt) tinde s fie nlocuit cu atingerea echilibrului pe perioade mai mari de timp, corespunztor ntocmirii plurianuale a bugetelor-program (sau a bugetelor de obiective). Bugetul funcional grupeaz cheltuielile publice pe destinaii i prezint urmtoarele avantaje: - faciliteaz informarea asupra modului de utilizare a resurselor publice. n acest sens, permite evidenierea exact a soldului dintre veniturile i cheltuielile publice, eliminnd dublele nregistrri i flu6
Conform art.1 alin (2) i art. 2 pct. 38.
84
xurile de fonduri dintre bugetul general, pe de o parte, i bugetele anex sau conturile speciale de trezorerie, pe de alt parte; n bugetul-program, ansamblul resurselor este destinat finanrii ansamblului cheltuielilor, n raport de utilitatea acestora; - permite opiniei publice i Parlamentului o mai facil percepie asupra opiunilor guvernamentale (grupnd cheltuielile dup finalitatea lor); - sporete eficiena gestionrii resurselor, reflectnd clar costurile reale ale opiunilor bugetare. Cunoscnd mijloacele alocate i costul servicilor publice finanate, bugetul funcional permite ierarhizarea diverselor cheltuieli n raport de utilitatea lor social sau eventualele economii care se pot obine. Totodat, bugetele-progaram sunt supuse unor restricii economice i financiare. Oportunitatea cheltuielilor publice este apreciat pornind de la compararea costurilor i avantajelor pe care le presupune realizarea unui obiectiv. Aceasta, mpreun cu ipoteza repartiiei optimale a veniturilor, reprezint criterii de baz n elaborarea bugetelor-program. Opiunile bugetare pot fi reformulate, iar cheltuielile sunt analizate i recalculate n funcie de restriciile de redistribuire a veniturilor n favoarea unor grupuri sociale defavorizate; - bugetul funcional nu este condiionat de trecut. Meninerea finanrii unei anumite cheltuieli are loc doar dac se justific utilitatea ei social. Structura cheltuielilor unui program cuprinde un anumit numr de elemente ctre care se pot ndrepta creditele bugetare prin modificarea destinaiei acestora pe baza unor chei de repartizare ntre cheltuielile curente i cele de capital; - eficientizeaz controlul bugetar, coninnd informaii mai complexe i mai bine structurate. n cazul bugetului-program, controlul este efectuat ntr-un spirit diferit fa de controlul jurisdicional i parlamentar. Scopul acestuia const n verificarea execuiei programelor n conformitate cu normele acceptabile, sancionndu-se doar greelile de gestiune. Altfel spus, scopul controlului este acela de a accelera realizarea programului n condiii de eficacitate maxim. Ca instrumente moderne, bugetele-program sunt elaborate corespunztor obiectivelor propuse pe termene medii sau lungi i vizeaz perioade de timp mai mari de un an. Abordarea global a veniturilor i cheltuielilor se mpletete cu analiza obiectivelor pe baza metodei cost-eficacitate. Principiul efi85
cienei se afl pe primul loc, n sensul c deciziile Parlamentului iau n considerare efectele scontate ale diverselor programe alternative. Bugetul este un instrument aflat n mna conducerii pentru a previziona resursele i alocarea lor, cu scopul ndeplinirii unor obiective urmrite n cadrul politicii sale. n acelai timp, bugetul este un instrument contabil i financiar, un act juridic i unul politic. Bugetul este un cont al statului, care arat ct de mult cheltuiete guvernul i cum sunt finanate cheltuielile sale publice. Este un act juridic, deoarece este un act de autorizare de ctre Parlament sau guvern. Fiind un document ce necesit autorizarea prealabil a puterii legislative, bugetul are caracter obligatoriu. Este un act politic, pentru c transpune n plan financiar o viziune politic. Bugetul este un document, aprobat prin lege, de planificare i canalizare a resurselor financiare ale statului spre destinaii conforme cu programul de guvernare al puterilor politice. Totodat, este un reper important de semnalare a gradului n care statul se implic n viaa economic i social, a capacitii economiei naionale de a contribui la constituirea resurselor financiare, precum i a modului n care statul le gestioneaz. Din punct de vedere economic, bugetul reflect corelaiile macroeconomice, n special legtura cu produsul intern brut. Teoria economic modern consider bugetul ca o variabil esenial n determinarea produsului intern brut i a nivelului folosirii resurselor. Un anumit nivel al produsului intern brut i proporiile n care acesta este repartizat pentru formarea brut de capital i pentru consum determin nivelul indicatorilor bugetari i poate constitui baza evoluiei resurselor n perioadele viitoare. n legea bugetului de stat se specific faptul c bugetul de stat cuprinde resursele financiare mobilizate la dispoziia statului, repartizate, n principal, pentru realizarea aciunilor social-culturale, instructiv-educative, asigurarea aprrii rii, ordinii publice i nfptuirii justiiei, finanarea unor investiii i activiti de interes strategic, stimularea productorilor agricoli, asigurarea proteciei i refacerii mediului nconjurtor, asigurarea msurilor de protecie social aprobate pentru populaie, realizarea programelor de cercetare. Bugetul de stat exprim relaii economice n form bneasc formate n procesul repartiiei produsului intern brut, corespunztor
86
obiectivelor de politic economic, social i financiar ale fiecrei perioade. Aceste relaii se manifest n dublu sens: att ca relaii de mobilizare la dispoziia statului a resurselor bneti, ct i ca relaii prin care se repartizeaz aceste resurse. n economia modern, bugetul nu constituie doar un document n care se nscriu veniturile i cheltuielile statului pe parcursul unui an bugetar, ci reprezint i un plan financiar la nivel macroeconomic, pe termen scurt. Avnd calitatea de a previziona, bugetul rspunde urmtoarelor trei probleme importante: - care sunt bunurile i serviciile publice pe care statul urmeaz s le ofere gratuit utilizatorilor; - cine va suporta, n ce cuantum i prin ce mijloace costul finanrii; - care vor fi consecinele asupra economiei naionale i asupra relaiilor financiare cu exteriorul. n rile cu economie de pia dezvoltat, s-a extins sfera noiunii clasice de buget, utilizndu-se un instrument mai cuprinztor: bugetul economiei naionale (n Frana) sau buget economic (n Marea Britanie). Acestea sunt concepute ca documente estimative care s reflecte toate resursele societii i destinaia lor, cuprinznd informaii previzionale n legtur cu producia, repartiia i consumul produsului intern brut, precum i cu privire la formarea i utilizarea resurselor publice. Acest tip de buget nu dobndete caracter de lege, fiind doar un instrument utilizat de guvern pentru a se informa asupra situaiei economico-financiare a rii. El nu se substituie bugetului de stat. Avnd n vedere implicaiile majore generate de bugetul de stat n viaa economic, social i politic a societii moderne, elaborarea sa devine o chestiune politic din considerente ca: - reflect decizii politice specifice, cum sunt: gradul implicrii statului n economie; distribuirea avuiei n societate; responsabilitatea fa de ceteni, n general; modul n care puterea politic rspunde la aciunile iniiate de grupurile de presiune; - comparativ cu alte tipuri de bugete (bugetul economiei naionale), bugetul de stat capt o for aparte - caracter de lege - prin aprobarea sa de ctre Parlament (n care se reunesc forele politice ctigtoare ale alegerilor i care, prin intermediul acestui cadru instituional, i impun voina politic).
87
Rolul bugetului de stat este evideniat i strns legat de funciile finanelor publice. Bugetul nu reprezint doar un tablou sintetic n care se nscriu i se compar veniturile i cheltuielile publice; rolul su este mult mai complex i vizeaz: alocarea i redistribuirea resurselor, precum i reglarea vieii economice. Rolul alocativ al bugetului decurge din faptul c, n mod tradiional, statul i asum sarcina finanrii serviciilor publice. La partea de cheltuieli, bugetul reflect modul de alocare a resurselor n fiecare an bugetar. n msura n care statul se manifest ca agent economic (prin derularea unor activiti industriale i comerciale proprii sau prin participarea la finanarea unor aciuni n sectorul particular), cheltuielile ocazionate de asemenea activiti sunt evideniate, de obicei, n bugete anex i n conturi speciale de trezorerie. Rolul redistributiv al bugetului se manifest, pe de o parte, prin intermediul impozitelor i taxelor i, pe de alt parte, prin intermediul cheltuielilor. Dac avem n vedere progresivitatea impunerii asupra veniturilor persoanelor fizice, aceasta este o modalitate de redistribuire a veniturilor ntre diverse categorii sociale, iar tehnicile fiscale folosite pot fi: deducerile din venit; aplicarea unor cote difereniate de impozit n funcie de mrimea tranei de venit; utilizarea unor impozite difereniate n funcie de originea veniturilor etc. n ceea ce privete partea de cheltuieli, fiecare destinaie dat acestora reflect redistribuirea realizat prin intermediul bugetului, ntre diverse domenii i sectoare de activitate. Bugetul asigur redistribuirea veniturilor i prin intermediul subveniilor (acordate diferitelor domenii, precum agricultura) sau al cheltuielilor de transfer cu caracter social (cheltuieli publice efectuate n scopul asigurrii proteciei sociale). Rolul de reglare (stabilizare) se refer la posibilitatea autoritilor publice de a aciona asupra economiei, stimulnd sau frnnd anumite activiti, cu ajutorul veniturilor, cheltuielilor i soldului bugetar. Resursele publice pot fi utilizate ca instrument al politicii conjuncturale n scopuri diferite, corespunztor cerinelor din anumite perioade: frnarea unor activiti sau, dimpotriv, susinerea relansrii economice. Reducerea impozitului pe profit are drept efect stimularea activitii i, n plus, asigur crearea resurselor necesare dezvoltrii n perioadele urmtoare, prin folosirea profitului la autofinanare. Creterea impozitelor reduce veniturile disponibile, influennd negativ consu88
mul. Scderea impozitelor are efect contrar, astfel c veniturile disponibile cresc, ceea ce relanseaz consumul. Prin intermediul soldului bugetar, reglarea activitii economice se bazeaz pe acceptarea deficitului bugetar, care poate stimula economia. Acceptarea unui deficit controlat st la baza limitrii presiunii fiscale i a poverii impozitelor. Procesul prin care sunt alocate resursele constituie procesul de bugetare. Bugetarea este activitatea care determin cum, cnd i de ctre cine se solicit cheltuielile publice, precum i modul cum sunt alocate resursele disponibile. Bugetarea cuprinde trei aspecte importante: - formarea resurselor bugetare (fiscale i nefiscale); - solicitarea de cheltuieli publice din aceste resurse; - alocarea resurselor care se preconizeaz a fi obinute. Bugetarea este privit n mod diferit de ctre politicieni i ceteni, n funcie de interesele lor. Astfel, pentru politicieni, bugetarea este o surs a puterii politice i de control asupra politicii. Prin bugetul de stat se aloc resursele anumitor persoane fizice sau juridice, colectivitilor locale sau grupurilor de interese, ceea ce nseamn c, influennd alocaiile bugetare, politicienii i consolideaz suportul politic. Cetenii, n calitate de contribuabili, sunt interesai de procesul bugetrii, ntruct este normal s fie preocupai n legtur cu impozitele pltite (care anume i n ce cuantum) i totodat s doreasc s tie cum sunt cheltuii banii lor. Preocuparea cetenilor este ndreptit i de faptul c opiunile cuprinse n bugetul unui an pot determina i influena deciziile economice i sociale din perioadele viitoare. Pentru ca guvernul s aib capacitate bugetar, este necesar ca preteniile bugetare i alocarea resurselor s se coreleze, astfel nct s se produc rezultatul scontat. Un guvern nu are capacitate bugetar efectiv dac intenioneaz s introduc programe noi, dac nu are posibilitatea de a obine noi resurse sau se confrunt cu refuzul alocatorilor de a spori cheltuielile publice. Capacitatea bugetar are importan, ntruct de ea depinde nsi capacitatea de a guverna. 3.2. Bugetul asigurrilor sociale de stat Bugetul asigurrilor sociale de stat este o component important a bugetului general consolidat, reflectnd constituirea, repartizarea i
89
utilizarea fondurilor bneti necesare ocrotirii pensionarilor, salariailor i membrilor lor de familie. Unul dintre principalii factori ai creterii bunstrii populaiei este securitatea social, fapt pentru care statul intervine n mod direct, fie pentru finanarea cheltuielilor sociale, fie pentru a lua n sarcina sa activiti care amelioreaz nivelul de trai al acesteia. 3.2.1. Necesitatea i coninutul economic al asigurrilor sociale de stat Organizarea ocrotirii cetenilor, sub diverse forme, a devenit o necesitate odat cu dezvoltarea factorilor de producie. n Romnia, primele forme ale asigurrilor sociale au luat fiin spre sfritul secolului al XIX-lea, dezvoltndu-se i perfecionndu-se continuu. Asigurrile sociale constituie unul din mijloacele de garantare a drepturilor constituionale ale poporului. Asigurrile sociale reprezint o instituie obiectivnecesar a societii, chemat s rezolve protecia salariailor, a pensionarilor i familiilor acestora, n cazuri de incapacitate temporar sau permanent de munc. Asigurrile sociale constituie acea parte a relaiilor social-economice n form bneasc, prin care, n procesul repartiiei produsului intern brut, se formeaz, repartizeaz, gestioneaz i utilizeaz fondurile necesare ocrotirii obligatorii a salariailor, pensionarilor i membrilor lor de familie. Coninutul economic al asigurrilor sociale deriv din structura i trsturile ornduirii social-economice, din necesitatea realizrii cerinelor legilor economice, precum i din prerogativele i funciile statului. n prezent, una dintre funciile importante ale statului se refer la securitatea social. Prin sistemul de asigurri sociale are loc un proces pronunat de redistribuire a veniturilor. Persoanele active pltesc pentru cele aflate la pensie, cei sntoi pentru cei bolnavi, cei care au un loc de munc pentru cei care nu au, cei care nu au persoane n ntreinere pentru cei care au. Sistemul de securitate social este, n primul rnd, un sistem de asigurri. Asigurrile sociale cuprind un sistem de ocrotire, protecie i ajutorare a pensionarilor, a cetenilor activi i a familiilor lor i const n acordarea, din partea statului sau a altor organizaii, de indemnizaii,
90
ajutoare, pensii, trimiteri la odihn sau tratament balnear, precum i alte gratuiti, n perioada n care cei vizai sunt n incapacitate temporar sau definitiv de munc sau n alte cazuri cnd este necesar. Prin asigurrile sociale se iau msurile corespunztoare pentru prevenirea mbolnvirilor, refacerea i ntrirea sntii, precum i pentru asigurarea existenei acelora care i-au pierdut capacitatea de munc din cauza bolii, accidentelor, atingerii unei anumite vrste, sau a celor care nu au susintori legali. 3.2.2. Principiile organizrii i rolul sistemului public naional de asigurri sociale n ara noastr, ncepnd din anul 1992, s-au pus bazele realizrii unui sistem public naional unificat de asigurri sociale, prin integrarea n asigurrile sociale de stat a sistemelor de asigurri sociale care pn atunci funcionau n mod independent: asigurrile sociale pentru agricultori, ale cooperaiei meteugreti, ale Bisericii Ortodoxe Romne, ale artitilor plastici, ale muzicienilor, compozitorilor i scriitorilor. Prin instituirea acestui sistem de asigurri sociale, s-a creat un cadru unitar de aplicare a legislaiei n domeniu, ceea ce contribuie la: - economisirea resurselor materiale i umane; - asigurarea flexibilitii n redistribuirea resurselor disponibile, corespunztor cerinelor pentru anumite prestaii; - ntrirea controlului privind constituirea, utilizarea resurselor, precum i calitatea prestaiilor. Sistemul public naional al asigurrilor sociale este n continu dezvoltare i perfecionare. Sistemul public naional de asigurri sociale este organizat pe baza urmtoarelor principii: - unicitatea; - obligativitatea; - garantarea de ctre stat a drepturilor de asigurri sociale; - ocrotirea cetenilor n toate cazurile i pentru toat perioada pierderii capacitii de munc; - egalitatea; - contributivitatea; - ocrotirea n concordan cu cerinele eticii i echitii sociale; - scutirea de impozite i taxe a pensiilor (pn la anumite niveluri);
91
- imprescriptibilitatea dreptului la pensie i la indemnizaiile de asigurri sociale; - imposibilitatea cedrii dreptului la asigurri sociale; - autonomia i descentralizarea asigurrilor sociale. a) Potrivit principiului unicitii, n ara noastr se organizeaz i funcioneaz un singur sistem public naional de asigurri sociale garantat de stat. Constituirea sistemului public naional de asigurri sociale a avut n vedere structura ocupaional, ca urmare a restructurrii economice, a constituirii i funcionrii mecanismelor economiei de pia. Concomitent, se prevede posibilitatea i se asigur condiiile de organizare i funcionare a unor sisteme particulare sau facultative de asigurri sociale. b) Corespunztor principiului obligativitii, n sistemul public de asigurri sociale sunt cuprinse toate persoanele fizice care desfoar activiti aductoare de venituri i ndeplinesc condiiile prevzute de lege, beneficiind de drepturi i avnd obligaii reglementate. c) Garantarea de ctre stat a drepturilor de asigurri sociale. Conform acestui principiu, statul este garantul dreptului cetenilor de a avea acces la serviciile publice din sfera asigurrilor sociale de stat. Statul sprijin acest sistem prin acoperirea deficitelor financiare, n cazuri temeinic ntemeiate, conform prevederilor Legii finanelor publice. d) Cetenii sunt ocrotii n toate cazurile i pentru ntreaga perioad de pierdere a capacitii de munc. De asemenea, n concordan cu acest principiu, mamele beneficiaz de ocrotire social n caz de sarcin, creterea copiilor sau pentru ngrijirea copiilor mici bolnavi. e) Contributivitatea semnific faptul c la constituirea fondurilor sistemului public naional de asigurri sociale trebuie s contribuie att angajaii, ct i angajatorii (companii naionale, regii autonome, societi comerciale cu capital de stat, ntreprinderi mixte i particulare, instituii publice .a.). Salariaii, cooperatorii i ceilali asigurai particip parial i difereniat la plata biletelor de tratament balnear i odihn. De asemenea, angajaii pltesc i contribuia pentru pensia suplimentar, urmnd ca la pensionare s beneficieze, pe lng pensia de baz, i de o pensie suplimentar. f) Principiul egalitii are n vedere faptul c persoanele asigurate beneficiaz de aceleai drepturi i au aceleai obligaii dac ndeplinesc
92
aceleai condiii prevzute de lege. n cadrul sistemului asigurrilor sociale, cetenii sunt ocrotii potrivit sistemului de salarizare, sau, dup caz, n concordan cu venitul realizat. Altfel spus, nivelul salariului (venitului) reprezint elementul fundamental n funcie de care se determin cuantumul indemnizaiilor, pensiilor, ajutoarelor etc. g) Ocrotirea cetenilor n funcie de cerinele eticii i echitii sociale se refer la faptul c toate formele de ocrotire sunt reglementate i acordate pe baza contribuiei aduse la dezvoltarea societii, urmrindu-se, totodat, realizarea unui raport echitabil ntre veniturile ce provin din salarii i cele din pensii. n acelai timp, se urmrete realizarea unor proporii echitabile ntre pensiile mici i cele mari, inclusiv acordarea unor gratuiti (trimiteri la odihn i tratament) pentru pensionarii cu pensii mici i familiile cu muli copii. h) Pensiile de asigurri sociale sunt scutite de la plata impozitelor i taxelor. n afara acestora, i actele procedurale pentru dobndirea lor nu sunt impozabile sau taxabile. Cererile care au drept scop stabilirea dreptului la pensie sau indemnizaie de asigurri sociale, naintate oricror instituii, sunt scutite de taxe. Ca o abatere de la acest principiu, dar n vederea corelrii cu nivelul veniturilor din salarii, n prezent s-a prevzut impozitarea pensiilor care depesc 9 milioane de lei. i) Imprescriptibilitatea dreptului la pensie i la indemnizaiile de asigurri sociale reprezint un principiu prevzut n mod expres de legislaia privind asigurrile sociale i const n dreptul cetenilor care ndeplinesc cerinele legale de a cere oricnd stabilirea dreptului la pensie, indemnizaie etc. j) Pensiile i indemnizaiile de asigurri sociale nu pot fi cedate (total sau parial), deoarece constituie un drept personal, avnd ca scop asigurarea de condiii decente de via persoanei creia i-a fost acordat. Drepturile de asigurri sociale nu pot reprezenta obiectul vreunei tranzacii, nu pot fi limitate i nu pot fi cedate. k) Autonomia i descentralizarea reprezint principiul potrivit cruia serviciile publice de asigurri sociale sunt oferite celor n drept prin activitatea desfurat de organe proprii i organizaii competente. Pentru transpunerea n practic a acestui principiu, s-a nfiinat Casa Naional de Asigurri Sociale, care funcioneaz ca organism autonom, ocupndu-se de: aplicarea legislaiei n domeniul asigurrilor sociale; ntocmirea proiectului bugetului asigurrilor sociale; urmrirea realizrii
93
veniturilor i efecturii cheltuielilor corespunztoare acestui buget; stabilirea i plata drepturilor de asigurri sociale. Pe msura dezvoltrii economiei naionale, s-au dezvoltat i perfecionat i serviciile de asigurri sociale, ceea ce a condus la creterea permanent a importanei i rolului lor, contribuind la progresul economiei naionale i la dezvoltarea aciunilor social-culturale. Corespunztor naturii i principiilor pe care se bazeaz i avnd n vedere modul de constituire i utilizare a fondurilor de care dispune, rolul sistemului public naional de asigurri sociale se diversific i se manifest pe planuri multiple: - contribuie la creterea capacitii de munc a angajailor i folosirea ei n mod raional, prin: prevenirea mbolnvirilor, refacerea i ntrirea sntii cetenilor, mbuntirea igienei i securitii muncii; - ocrotirea cetenilor n toate cazurile de pierdere a capacitii de munc; - educarea cetenilor, dezvoltarea contiinei acestora i promovarea echitii sociale, cultivnd atitudinea responsabil fa de munc i familie; - contribuie la buna organizare a produciei i a muncii, la folosirea raional a forei de munc, la ntrirea disciplinei financiare i respectarea legalitii. Rezult de aici c, prin avantajele acordate i restriciile aplicate, asigurrile sociale au un pronunat caracter de prghie, pe care statul o folosete, pe de o parte, pentru respectarea i ntrirea disciplinei muncii, cu efecte pozitive asupra productivitii muncii, creterii indicatorilor economico-sociali i, pe de alt parte, pentru combaterea atitudinii negative fa de munc. 3.2.3. Formele de protejare a cetenilor prin sistemul asigurrilor sociale de stat Prin sistemul asigurrilor sociale de stat se practic diverse forme de protecie a cetenilor; principalele forme sunt: pensiile, trimiterile la tratament balnear i odihn; indemnizaiile i ajutoarele; ajutorul n caz de omaj; alocaia de sprijin; ajutorul de integrare profesional i alte cheltuieli.
94
a) Pensiile constituie principala form de ocrotire a cetenilor prin asigurrile sociale. Sunt drepturi bneti lunare ce se acord persoanelor care i nceteaz activitatea datorit atingerii unei anumite limite de vrst sau invaliditii, copiilor urmai pn la o anumit vrst i soului supravieuitor avnd calitatea de urma, n vederea asigurrii unor condiii decente de via. n ara noastr, prin asigurrile sociale de stat se acord urmtoarele pensii: - pensia pentru munca depus i limit de vrst; - pensia pentru pierderea capacitii de munc din cauz de accident de munc sau boal profesional; - pensia pentru pierderea capacitii de munc n afara procesului de munc; - pensia de urma; - pensia suplimentar. Acordarea pensiei pentru munca depus i limit de vrst necesit ndeplinirea cumulativ a dou condiii: persoana s fi mplinit vrsta la care se consider c nu mai exist capacitatea normal de munc i s aib o anumit vechime n munc (vrsta i vechimea fiind difereniate n funcie de sex, domeniul de activitate .a.). Pensia pentru pierderea capacitii de munc din cauz de accident de munc sau boal profesional (invaliditate) se acord persoanelor ncadrate n munc i care, din cauza unor accidente de munc survenite n timpul ndeplinirii sarcinilor de serviciu ori datorit bolilor profesionale sau tuberculozei, i-au pierdut total sau n cea mai mare parte capacitatea de munc. Accidentul de munc se asimileaz i cu cel survenit n timpul deplasrii la i de la locul de munc i pe traseul normal necesar acestei deplasri. Invaliditatea reprezint pierderea total sau parial a capacitii de munc, n mod definitiv sau pe o mare durat de timp. n raport cu pierderea capacitii de munc, exist trei grade de invaliditate; ncadrarea n oricare dintre acestea are loc inndu-se seama de criterii cum sunt: natura, gravitatea, particularitile i evoluia bolii; posibilitile de recuperare a capacitii de munc n raport cu natura muncii prestate; elementele care pot duce la agravarea bolii n cazul continurii activitii. Pensia pentru pierderea capacitii de munc n afara procesului de munc (invaliditate) se acord persoanelor care i-au pierdut
95
capacitatea de munc, total sau parial, din cauza unor accidente care au avut loc n afara procesului de munc sau a unor boli obinuite. Pensia se acord persoanelor ncadrate n munc, omerilor, celor care ndeplinesc obligaii militare, existnd condiia ca persoanele n cauz s aib o vechime minim n munc difereniat n raport cu vrsta i sexul solicitantului. i n cazul acestui tip de pensie, se prevd trei grade de invaliditate, n funcie de gravitatea acesteia. Pensia de urma se acord copiilor i soului supravieuitor, dac la data decesului persoana respectiv ntrunea condiiile pentru obinerea pensiei. Pensia de urma a soiei supravieuitoare se acord n cazul ndeplinirii unor condiii legate de vrst, durat a cstoriei, numrul copiilor rezultai din cstorie, capacitatea de munc i se acord doar n cazul n care soia supravieuitoare nu se recstorete. Copiii au dreptul la pensie de urma pn la vrsta de 16 ani, iar dac i continu studiile, dreptul se prelungete pn la terminarea acestora, dar fr a depi vrsta de 26 de ani. Pensia suplimentar a fost instituit n ara noastr n anul 1967 i are la baz principiul mutualitii ntre persoanele asigurate. Aceast pensie se acord pensionarilor de asigurri sociale i pensionarilor urmai, dac pensionarii i susintorii decedai au contribuit n timpul activitii lor la alimentarea fondului bnesc destinat acestui scop. Cuantumul pensiei suplimentare depinde de timpul ct s-a pltit contribuia, de mrimea contribuiei i nivelul salariului mediu tarifar lunar i al veniturilor salariale. b) Trimiterile la tratament i odihn reprezint o alt form de ocrotire a cetenilor prin asigurrile sociale de stat, avnd un rol important n prevenirea mbolnvirilor i refacerea sntii. Trimiterile la odihn i tratament au loc pe baza prescripiilor medicale, acordndu-se prioritate celor care lucreaz n condiii foarte grele sau vtmtoare, celor suferinzi de boli cronice sau profesionale, invalizilor i celor cu familii numeroase. c) Indemnizaiile i ajutoarele de asigurri sociale. Aceast form de ocrotire a cetenilor se concretizeaz n urmtoarele modaliti: - indemnizaia pentru prevenirea mbolnvirilor, refacerea i ntrirea sntii; - indemnizaia n caz de pierdere temporar a capacitii de munc; - indemnizaia n caz de maternitate;
96
- indemnizaia de natere; - indemnizaia pentru creterea copilului pn la vrsta de doi ani; - ajutorul n caz de deces. d) Ajutorul de omaj constituie o form important de protecie social, constnd ntr-o sum de bani care se stabilete i se acord lunar, pe o perioad determinat, difereniat pe categorii de persoane i vechime n munc, cu luarea n considerare a salariului minim pe economie indexat sau a ultimului salariu tarifar avut, n scopul asigurrii condiiilor materiale pentru persoanele apte de munc, dar crora le-a ncetat contractul de munc. Ajutorul de omaj se acord n vederea reintegrrii profesionale prin calificare, recalificare i perfecionare a omerilor, precum i tinerilor care nu pot fi ncadrai n munc. Ajutorul de omaj se pltete pe o durat de cel mult 270 de zile calendaristice. Dac n aceast perioad direciile de munc i protecie social organizeaz cursuri de calificare, recalificare, perfecionare sau alte forme de pregtire profesional, omerii sunt obligai s le urmeze. e) Alocaia de sprijin se acord persoanelor lipsite de mijloace de ntreinere pe o perioad de maximum 18 luni de la expirarea perioadei de acordare a ajutorului de omaj sau a ajutorului de integrare profesional. Se consider a fi lipsite de mijloace de ntreinere persoanele care ntrunesc cumulativ urmtoarele condiii: nu dein mpreun cu membrii familiei terenuri agricole i nu realizeaz mpreun cu membrii familiei un venit mediu lunar pe membru de familie de cel mult 60% din salariul de baz minim brut pe ar, impozitat. f) Ajutorul de integrare profesional se pltete la cererea persoanelor ndreptite pentru o perioad de maximum 270 de zile. Dac, n aceast perioad, direciile de munc i protecie social organizeaz cursuri de calificare, recalificare sau alte forme de pregtire profesional, beneficiarii ajutorului de integrare profesional sunt obligai s le urmeze. 3.2.4. Veniturile i cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat n ara noastr, ncepnd din anul 1991, bugetul asigurrilor sociale de stat se ntocmete separat de bugetul de stat i se aprob de Parlament odat cu acesta, ceea ce i confer autonomie deplin. Pn n
97
anul 1990, bugetul asigurrilor sociale era o parte component a bugetului de stat, constituind un capitol distinct al aa-numitului buget republican. Elaborarea i execuia bugetului asigurrilor sociale de stat separat de bugetul central (bugetul de stat) constituie o realizare important fa de practica din perioada precedent, deoarece permite ca resursele acestuia s fie utilizate integral pentru ocrotirea cetenilor, eventualele excedente urmnd s fie reportate n anii urmtori. Veniturile care se cuprind n acest buget nu pot fi utilizate pentru alte cheltuieli bugetare dect pentru cele pentru care sunt repartizate prin prevederile bugetului respectiv. Totodat, organelor asigurrilor sociale de stat le revine obligaia ferm de a urmri modul de stabilire i de ncasare a veniturilor sale, pentru a fi posibil plata pensiilor, ajutoarelor i a celorlalte cheltuieli prevzute n bugetul asigurrilor sociale de stat. Cuantumul fondurilor asigurrilor sociale de stat depinde, n principal, de mrimea veniturilor realizate de personalul ncadrat n munc (deoarece salariaii, agenii economici i instituiile calculeaz i achit contribuiile pentru asigurri sociale n funcie de aceste venituri), precum i de cota stabilit a se aplica. Creterea veniturilor personalului n condiiile n care cotele rmn neschimbate este n msur s contribuie la sporirea veniturilor bugetului asigurrilor sociale de stat fr a distorsiona comportamentul angajailor i angajatorilor (n sensul creterii rezistenei la plata contribuiei datorate). Bugetul asigurrilor sociale de stat cuprinde la venituri sume provenind din: - contribuia pentru asigurrile sociale de stat; - contribuia pentru asigurrile sociale datorate de unitile particulare bazate pe liber iniiativ; - contribuia parial a personalului salariat i a pensionarilor pentru obinerea biletelor de tratament balnear i odihn; - alte venituri (majorri i amenzi aplicate pentru neplata la timp i integral a contribuiilor de asigurri sociale .a.); - dobnzi pentru disponibilitile din conturi; - excedentul din anul anterior (dac este cazul). Contribuiile pentru asigurrile sociale de stat se pltesc lunar de ctre agenii economici cu capital de stat, mixt i particular, instituiile publice, ntreprinderile micii industrii, asociaiile cu scop lucrativ (pentru salariaii lor), de ctre persoanele autorizate s desfoare o
98
activitate independent, precum i de ctre persoanele fizice care angajeaz personal casnic sau pentru ngrijirea blocurilor de locatari. Nivelul cotelor contribuiilor pentru alimentarea fondurilor asigurrilor sociale de stat este determinat de urmtorii factori principali: importana ramurii economice sau a domeniului de activitate; gradul de periculozitate i toxicitate n care se presteaz munca; mrimea salariilor; formele concrete de ocrotire a personalului, pensionarilor i a familiilor acestora .a. Contribuiile pentru asigurrile sociale pltite de ctre agenii economici exprim relaii economice, al cror izvor de formare l constituie munca prestat de lucrtorii respectivi. n cadrul bugetului asigurrilor sociale de stat, contribuia pentru asigurrile sociale deine partea cea mai important, reprezentnd peste 95% din total. Contribuiile pentru asigurrile sociale se calculeaz asupra fondului total de salarii, cuprinznd: - salariile tarifare ale personalului unitilor economice (angajat permanent, temporar sau ziler); - drepturile bneti pentru concediile legale i suplimentare; - salariile cuvenite lucrtorilor scoi din producie pentru a urma o coal profesional i cele care se acord elevilor colilor profesionale pentru perioada de practic n producie; - onorariile pltite specialitilor pentru expertizele efectuate; - sporurile de salarii (pentru vechimea n munc, pentru condiii nocive sau periculoase de munc, pentru munca prestat suplimentar peste programul de lucru, sporul pentru munca de noapte .a.); - indemnizaiile de conducere; - sumele prevzute a se acorda din fondul de participare a personalului la profitul ntreprinderii; - drepturile bneti ce se acord personalului n perioada de timp ct ndeplinete diferite obligaii de stat i obteti; - premiile prevzute a se acorda personalului n cursul anului (pentru realizri deosebite, pentru economii la materiale, energie, for de munc). Agenii economici includ contribuiile pentru asigurri sociale n costurile produselor, lucrrilor sau n tarifele serviciilor. Pentru instituiile publice, sumele necesare achitrii contribuiilor de asigurri sociale sunt alocate din bugetul de stat sau din bugetele locale, dup caz.
99
Contribuiile pentru asigurrile sociale datorate de unitile particulare bazate pe libera iniiativ se pltesc de ctre patronii micilor ntreprinderi, salariaii acestora, membrii asociaiilor familiale, membrii asociaiilor cu scop lucrativ, precum i de ctre persoanele care desfoar o activitate independent autorizat. Baza de calcul o constituie salariul fix, care, mpreun cu drepturile ce se acord prin asigurrile sociale de stat, se stabilesc n contractul de munc. Contribuia se calculeaz prin aplicarea unei cote asupra salariului fix, inclusiv impozitul aferent acestuia. Calcularea contribuiei i depunerea documentelor de virare la bugetul asigurrilor sociale de stat se efectueaz lunar, odat cu plata chenzinei a doua a salariilor. Contribuiile salariailor i pensionarilor care merg la tratament i odihn se stabilesc difereniat, n funcie de staiune, sezon, profilul tratamentului, durata sejurului, categoria de confort, mrimea salariilor tarifare lunare sau cuantumul pensiei. Cuantumurile veniturilor provenind din aceste contribuii sunt foarte reduse, reprezentnd aproximativ 1% din totalul veniturilor bugetului asigurrilor sociale de stat. Contribuia pentru pensia suplimentar este o form de participare a salariailor, cooperatorilor i a altor persoane la alimentarea unui fond din care, la pensionare, pe lng pensia de baz, se acord i o pensie suplimentar. Stabilirea acestei contribuii are la baz principiul mutualitii ntre angajaii agenilor economici i instituiilor. Contribuia pentru pensia suplimentar se pltete de ctre toi salariaii cuprini n sistemul asigurrilor sociale, pentru sumele ncasate drept salarii de baz, la care se adaug diversele sporuri temporare sau permanente. Bugetul asigurrilor sociale de stat se mai alimenteaz i din alte venituri, cum sunt: sumele rezultate din lichidarea debitelor din anii anteriori; restituirea subveniilor acordate staiunilor balneare n anii precedeni i nefolosite; majorrile i amenzile aplicate pentru neplata la timp i integral a contribuiilor pentru asigurri sociale; restituirea unor sume pltite din eroare, pensii neachitate i prescrise, excedentul anului precedent care se reporteaz pe anul urmtor etc. Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale se concretizeaz, n principal, n: - pensiile pltite prin oficii de pensii sau prin ntreprinderi; - indemnizaiile pentru incapacitate temporar de munc;
100
- indemnizaiile n caz de maternitate i pentru ngrijirea copilului bolnav; - indemnizaiile pentru creterea i ngrijirea copilului pn la mplinirea vrstei de doi ani; - ajutoarele sociale; - acordarea biletelor de tratament balnear i odihn; - cheltuielile cu plata ajutorului de omaj, a alocaiei de sprijin, a ajutorului de integrare profesional etc. La partea final, bugetul asigurrilor sociale de stat cuprinde diferena dintre venituri i cheltuieli (excedent sau deficit). Fundamentarea bugetului asigurrilor sociale de stat se bazeaz pe prognoze anuale privind nivelul mediu al pensiilor, salariilor i altori factori economici. n anii tranziiei, evoluia accentuat a inflaiei i omajului a condus la modificri importante ale veniturilor i cheltuielilor bugetului asigurrilor sociale, cu efecte nefavorabile (uneori imprevizibile) asupra echilibrului bugetar lunar i anual. Bugetul asigurrilor sociale de stat se elaboreaz i administreaz de ctre Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale. Pentru nscrierea i aprobarea cheltuielilor n buget, este necesar s se stabileasc sursele din care acestea urmeaz s fie efectuate. Pe baza datelor proprii i a celor primite de la direciile de munc i solidaritate social judeene i a municipiului Bucureti, ministerul de resort elaboreaz proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat pentru anul urmtor. Lucrrile privind elaborarea proiectului ncep din perioada iulie-august a anului anterior. Proiectul de buget al asigurrilor sociale (avizat de Ministerul Finanelor Publice) se depune la Guvern pentru a fi examinat i a i se aduce eventuale amendamente, dup care se nainteaz Parlamentului, pn la 30 noiembrie, pentru dezbatere i adoptare. n cadrul Parlamentului, proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat este analizat mai nti de ctre comisiile permanente de buget-finane ale celor dou camere, urmrindu-se nivelul veniturilor i cheltuielilor, precum i implicaiile n plan social, economic i politic. Dup votarea bugetului asigurrilor sociale de ctre Parlament, urmeaz faza execuiei de cas, care const n ncasarea, pstrarea i eliberarea resurselor n vederea efecturii cheltuielilor. Sub aspect teoretic-organizatoric, execuia de cas a bugetului asigurrilor sociale de stat se realizeaz prin sistemul de trezorerie sau prin sistemul bancar.
101
Pentru buna execuie a veniturilor bugetului asigurrilor sociale de stat este necesar intensificarea controlului exercitat de ctre direciile de munc i solidaritate social asupra calculrii corecte, virrii integrale i la timp de ctre pltitori (persoane fizice i ageni economici care utilizeaz munca salariat) a contribuiei pentru asigurrile sociale. Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat se efectueaz pe baza creditelor bugetare care se repartizeaz direciilor de munc i solidaritate social judeene i a municipiului Bucureti. Creditele bugetare de asigurri sociale sunt administrate de ctre ordonatorii de credite bugetare. Ordonatorul de credite bugetare este persoana mputernicit s ndeplineasc o funcie de conducere ntr-o instituie de stat i creia i s-a conferit dreptul de a dispune de credite bugetare. Creditul bugetar este suma anual, prevzut la partea de cheltuieli a bugetului, aprobat pentru efectuarea diferitelor cheltuieli cuprinse n subdiviziunile clasificaiei bugetare (pensii, indemnizaii etc.). Creditele bugetare se prevd n buget cu destinaii precise, sunt repartizate pe titulari i nu pot fi depite. Ordonatorii de credite sunt rspunztori de utilizarea creditelor bugetare, de realizarea veniturilor, de folosirea conform legii a sumelor primite de la bugetul asigurrilor sociale de stat, de integritatea bunurilor ncredinate instituiei pe care o conduc, de organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a drilor de seam contabile asupra execuiei bugetare. 3.3. Bugetele locale Finanele publice locale ocup n prezent un loc esenial n procesul transformrii societilor moderne, care sunt angajate n realizarea descentralizrii colectivitilor teritoriale. Parte integrant a finanelor publice, finanelor locale li s-a acordat mult timp un rol secundar, pentru ca relativ recent s se recunoasc locul real pe care l ocup n cadrul relaiilor financiare i influena pe care o exercit asupra economiei naionale. n majoritatea rilor dezvoltate, finanele publice locale au luat o amploare deosebit, corespunztor responsabilitilor din ce n ce mai extinse acordate colectivitilor locale.
102
3.3.1. Organizarea administraiilor publice locale Comunitile locale reprezint colectiviti umane delimitate din punct de vedere administrativ i teritorial i care dispun de autoriti publice diferite de cele ale statului. Comunitile locale i cunosc (mai bine dect autoritile centrale) att posibilitile proprii de procurare a resurselor financiare, ct i nevoile privind cheltuielile ce trebuie acoperite pentru furnizarea de servicii publice pe plan local. De aceea, consolidarea autonomiei locale a devenit o preocupare major n statele democratice, unde crete interesul pentru aplicarea principiului descentralizrii serviciilor publice prin legiferarea transmiterii unor competene sporite organelor puterii i administraiei locale. Adaptarea structurilor clasice de organizare administrativ la exigenele statului modern, care i asum furnizarea unei game largi de servicii i constituirea unei infrastructuri adecvate, reprezint unele dintre direciile eseniale ale mbuntirii finanelor publice locale. Organizarea administrativ este influenat de aciunea unor factori cum sunt: - factori structurali: stat unitar sau federal; -factori funcionali: administraie centralizat sau descentralizat; - organizarea politic: monarhie, republic. n funcie de mrimea teritoriului, de numrul de locuitori, precum i de tradiii, pot fi adoptate soluii moderne n ceea ce privete numrul nivelurilor de organizare, precum i distribuirea autoritii, astfel nct s se asigure creterea eficacitii aciunilor administrative, adecvarea soluiilor preconizate, paralel cu evitarea expansiunii aparatului administrativ. Organizarea administraiilor locale reclam realizarea a dou procese eseniale de constituire i de instituire, care le confer cadrul structural de manifestare. Procesul de constituire vizeaz modul de creare a autoritilor locale. n principiu, pot exista dou categorii de organe: deliberative, formate din reprezentanii alei direct de ctre ceteni, i executive, alese fie direct de ceteni, fie indirect de organele deliberative. Organul deliberativ este consiliul local (judeean, municipal), iar organul executiv este primarul; ntre cele dou organe se stabilesc diverse relaii, intermediate adesea de o multitudine de comisii, colegii, birouri etc.,
103
avnd funcii de elaborare, prelucrare, informare. Realizarea acestor funcii, precum i exprimarea actului de decizie al celor dou organe reclam existena unor servicii de documentare, formare i perfecionare, secretariat, eviden financiar-contabil, informatic etc., din a cror interaciune deriv mbuntirea calitii activitii administraiilor publice locale. Procesul de instituire vizeaz distribuirea atribuiilor (sarcini, autoritate ierarhic, responsabiliti) la nivelul administraiilor publice locale. Pentru asigurarea echilibrului necesar, la distribuirea atribuiilor ntre administraia central i cea local, ndeosebi a autoritii ierarhice, trebuie avute n vedere cinci criterii eseniale: - oportunitatea vizeaz: calitatea actului administrativ; capacitatea de soluionare a sarcinilor; operativitatea i adecvarea execuiei .a. - eficacitatea se refer la: asigurarea corelaiei dintre obiectivele i mijloacele disponibile; utilizarea personalului; costurile i beneficiile; gradul de austeritate; evitarea suprapunerii n luarea deciziei etc.; - subsidiaritatea vizeaz ntrirea autonomiei i autoritii locale, precum i descentralizarea serviciilor publice; - democraia reclam participarea cetenilor la luarea deciziilor i corelarea autoritii acordate cu sarcinile asumate; - omogenizarea (apropierea) condiiilor de via se refer la repartizarea corect i la standardizarea serviciilor publice pe ntregul teritoriu al rii, precum i la uniformizarea practicilor administrative. 3.3.2. Descentralizarea i autonomia local Numeroase state europene i restructureaz administraia public n sensul ntririi i extinderii autonomiei i eficacitii administraiilor publice locale. Oportunitatea adoptrii unor reforme administrative de acest gen este impus i de perspectiva integrrii n Uniunea European, care presupune crearea compatibilitilor i funcionalitilor necesare proceselor de regionalizare i teritorializare transnaionale. n ara noastr, administraia public local este organizat i funcioneaz conform urmtoarelor principii: - descentralizarea serviciilor publice, prin care se nelege scoaterea acestora din subordinea autoritilor centrale sau locale i organi104
zarea lor n mod autonom, avnd patrimoniu propriu i conducere proprie, ceea ce contribuie la creterea rspunderii directe a acestora pentru activitatea desfurat; - eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale, care presupune alegerea consiliilor locale i consiliului judeean prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat; - legalitatea, care presupune ca toate aciunile ntreprinse de autoritatea local s fie n conformitate cu legea; - consultarea cetenilor n probleme locale de interes deosebit, care se realizeaz prin referendum sau alte mijloace stabilite de autoritile locale. Aplicarea n practic a acestor principii intr n atribuiile consiliilor locale i ale primarilor, fiind reglementate prin Legea administraiei publice locale Descentralizarea poate s fie mijlocul prin care toate unitile administrativ-teritoriale i pot controla mai bine evoluia i i pot mobiliza mai eficient pe cei implicai: persoane fizice i juridice. Descentralizarea deciziilor i responsabilitilor este de natur s produc transferuri de competene i sarcini de la nivelul administraiei centrale spre cel al administraiei locale. Sfera competenelor i sarcinilor administraiilor locale produce efecte asupra nivelului i structurii cheltuielilor i resurselor financiare. n ceea ce privete transferul competenelor de la autoritatea central la cea local, trebuie respectate unele cerine, i anume: - nlturarea oricror suprapuneri de competene ntre unitile teritoriale i administraia central; - nsoirea transferului de competene cu un transfer de mijloace financiare care s susin ndeplinirea sarcinilor ce trebuie realizate; - corelarea transferurilor de competene cu situaia concret a colectivitilor locale (dotare tehnic, populaie etc.). Descentralizarea corespunde unor transformri economice i sociale n sensul stimulrii modalitilor de dezvoltare. Astfel, ntr-o economie de pia, descentralizarea poate fi un factor al dezvoltrii, ntruct, pe de o parte, implementeaz reelele de comunicaii, punnd n valoare resurse specifice i permind realizarea unei producii variate, iar pe de alt parte, faciliteaz cooperarea dintre instituii, ntreprinderi i colectiviti teritoriale.
105
Dezvoltarea local prezint unele caracteristici, cum sunt: - vizeaz domenii diverse: economic, social, cultural; - aduce n atenie teritorii ale cror dimensiuni i statut nu sunt, n general, echivalente; - implic asocierea tuturor celor care particip la viaa economic i social, n vederea stabilirii proiectelor; - depinde de importana capacitilor ntreprinderilor locale; - necesit rapiditate n asigurarea informrii i specializrii; dac reelele de informare i comunicare sunt deficitare, se reduc ansele unor proiecte izolate s intre n contact cu alte proiecte. Descentralizarea serviciilor publice i consolidarea unei reale autonomii a colectivitilor locale reprezint garania implementrii democraiei funcionale. Problematica general a autonomiei locale pentru statele europene face obiectul Cartei Europene a Autonomiei Locale, ntocmit de Consiliul Europei i deschis semnrii sale, conform conveniei ncheiate ntre statele membre, din octombrie 1985. Principiile generale ale autonomiei formulate n Carta European sunt: - colectivitile locale au dreptul, n cadrul politicii economice naionale, la resursele proprii adecvate, de care s poat dispune liber, n vederea exercitrii atribuiilor lor; - resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s fie proporionale cu responsabilitile stabilite pentru ele prin Constituie sau lege; - cel puin o parte din resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s provin din impozite i taxe locale, n proporiile stabilite prin lege; - sistemul resurselor de care dispun comunitile locale trebuie s fie suficient de diversificat i dinamic, astfel nct s permit urmrirea evoluiei reale a costurilor pe care le implic exercitarea competenelor proprii; - protecia colectivitilor locale mai slabe din punct de vedere financiar impune instituirea unor proceduri de ajustare sau a altor msuri echivalente care s corijeze efectele repartiiei inegale a potenialelor surse de finanare. Asemenea msuri nu trebuie s reduc libertatea de opinie a colectivitilor locale n cadrul responsabilitilor care le revin;
106
- colectivitile locale trebuie s fie consultate, ntr-o manier adecvat, asupra modalitilor n care le vor fi alocate resursele redistribuite; - subveniile acordate colectivitilor locale nu trebuie s fie destinate, pe ct posibil, finanrii unor proiecte expres specificate. Acordarea subveniilor nu trebuie s aduc atingere libertii fundamentale a autoritilor locale de a-i stabili politici proprii n domeniul lor de competen; - legiferarea accesului colectivitilor locale la piaa naional de capital, n scopul finanrii propriilor obiective de investiii. Modalitile de organizare local sunt foarte diverse; astfel, corespunztor dreptului administrativ, sistemele organizrii locale se clasific n: - autonomie complet, care confer comunitilor locale libertatea deplin n administrarea intereselor lor, fr niciun control din partea autoritii centrale; - autonomie limitat, care presupune rezolvarea pe plan local a problemelor principale curente, la care se adaug exercitarea, din partea autoritilor centrale, a unui control asupra unor probleme majore, prevzute n mod expres n legislaie; - tutela, care const n rezolvarea de ctre autoritile centrale a problemelor de interes local, administraiei locale revenindu-i competene doar n aciuni de nsemntate redus. Necesitatea sporirii autonomiei locale este impus de urmtoarele circumstane: - existena unei diferenieri spaiale a nevoilor i preferinelor indivizilor i colectivitilor, ceea ce impune adecvarea finanelor publice locale la condiiile locale, n vederea satisfacerii acestor nevoi; - cunoaterea mai exact la nivel local a nevoilor colectivitii i posibilitatea acesteia de a aciona mai operativ pentru satisfacerea lor; - implementarea autonomiei locale corespunde principiului economiei de pia conform cruia fiecare iniiativ trebuie susinut n scopul creterii eficienei; - administrarea unui mare numr de proiecte (adesea specifice) se poate realiza mai eficient n condiiile funcionrii autonomiei locale. Autonomia local se bazeaz pe: - existena unor organe proprii de administrare reprezentnd interesele cetenilor comunitii respective;
107
- perceperea de impozite i taxe de la comunitatea local, n conformitate cu legislaia n vigoare; - posibilitatea de a ntreprinde sau antrena pe teritoriul su orice activitate considerat necesar i dorit de comunitatea n cauz (cu condiia s nu fie interzis de lege). Transpunerea n practic a acestor principii este posibil doar n condiiile n care, la nivel local, exist o capacitate de finanare adecvat, metodele de finanare local fiind stabilite la nivel central. Ca urmare, prin legislaia fiscal, statul deleag autoritilor locale dreptul de a stabili impozite, astfel nct s se asigure un echilibru ntre activitile pe care acestea le pot desfura i sursele fiscale de care dispun. n ara noastr, autonomia local este consfinit chiar prin Constituie. De asemenea, n ultimul deceniu s-au luat unele msuri pentru accentuarea descentralizrii i autonomiei locale, prin adoptarea urmtoarelor legi: - Legea nr. 68/1991 privind administraia public local, nlocuit prin Legea nr. 215/2001 privind administraia public local; - Legea nr.10/1991 privind finanele publice, nlocuit cu Legea nr. 72/1996 privind finanele publice. ncepnd cu 1.01.2003 a intrat n vigoare Legea finanelor publice nr. 500/2002; - Legea nr. 189/1998 privind finanele publice locale; - OUG nr. 45/2003 privind finanele publice locale. n general, prin aceste reglementri s-a urmrit atingerea unor obiective ca: - delimitarea patrimoniului public aflat n proprietatea primriilor de patrimoniul statului; - crearea instrumentelor administrative necesare autoritilor locale pentru ndeplinirea atribuiilor care le revin; - asigurarea condiiilor pentru asumarea responsabilitilor n ceea ce privete dezvoltarea localitilor. 3.3.3. Finanarea administraiilor publice locale n ceea ce privete sistemul finanelor publice locale, o caracteristic general pentru majoritatea rilor europene const n marea eterogenitate. Aceast diversitate, mult mai accentuat dect cea a finanelor naionale, se explic i prin faptul c, la nivel local, efectele
108
integrrii europene se resimt n mod indirect i ntr-o msur mult mai redus. Diversitatea modalitilor de finanare deriv din situaiile foarte diverse privind structura colectivitilor locale, pe de o parte, i situaia finanelor locale (natura impozitelor locale, volumul i destinaia cheltuielilor publice), pe de alt parte. Autonomia local i gestionarea proprie a unitilor administrativteritoriale sporesc rolul bugetelor locale, n sensul crerii condiiilor pentru autonomia financiar a acestora. Modul de funcionare a finanelor locale este n strns corelaie cu autonomia administraiilor locale. Autonomia financiar reprezint dreptul unitilor administrativteritoriale de a avea resurse financiare proprii i de a le folosi pentru realizarea intereselor locale. Aspectul principal al consolidrii autonomiei financiare este sporirea bazei proprii de venituri, deoarece autonomia local real este de neconceput fr resurse financiare corespunztoare. n ara noastr, n anul 1993, a nceput transpunerea n practic a dezideratului privind autonomia financiar, prin adoptarea unor msuri cum sunt: - trecerea unor categorii de venituri de la bugetul central la bugetele locale (taxa asupra mijloacelor de transport ale persoanelor juridice; taxe de timbru de la persoane juridice; taxe privind examenul de conducere auto, eliberarea permiselor de conducere sau alte venituri privind circulaia pe drumurile publice etc.); - stabilirea unor cote defalcate din impozitul pe salarii (care este un venit al bugetului de stat) pentru alimentarea bugetelor judeelor i al municipiului Bucureti; ulterior, odat cu schimbarea impozitrii cedulare cu cea global a veniturilor persoanelor fizice, se transfer cote din impozitul pe venit. De asemenea, ncepnd din anul 2003, colectivitile locale beneficiaz i de cote defalcate din taxa pe valoarea adugat; - nominalizarea unor categorii de instituii publice (din domeniile sntii, nvmntului, asistenei sociale .a.) pentru care cheltuielile privind materialele sau prestrile de servicii s fie acoperite din sursele financiare ale bugetelor locale; - limitarea transferurilor de la bugetul de stat ctre bugetele locale i direcionarea acestora, cu prioritate, spre asigurarea proteciei sociale a populaiei sau finanarea parial sau integral a unor lucrri de
109
investiii de interes local (centrale i puncte termice, alimentare cu ap, canali-zare, staii de epurare a apei, amenajri hidrotehnice locale, construcia i modernizarea de drumuri, poduri etc.); - includerea unor fonduri speciale, administrate n regim extrabugetar, n bugetele locale (cum a fost cazul sumelor rezultate din vnzarea locuinelor construite din fondurile statului). n acest fel, pe lng veniturile proprii (nominalizate prin legile bugetare), autoritile administraiilor publice locale dispun, prin bugetele lor, att de transferuri de la bugetul central, ct i de sume defalcate din impozite care alimenteaz bugetul de stat. Tipologic i structural, exist cinci surse principale de venituri ale bugetelor locale: - impozite i taxe locale exclusive; - taxe i tarife pentru serviciile administraiei locale, ncasate n schimbul furnizrii unor servicii publice de interes local; - transferuri financiare de la alte niveluri de activitate; - mprumuturi; - alte surse de venituri. 3.3.4. Procesul bugetar la nivel local Procesul bugetar la nivel local (ca i cel de la nivel central) se deruleaz n conformitate cu prevederile Constituiei rii, Legii administraiei publice locale i Legii privind finanele publice locale, aceasta din urm stabilind n mod concret atribuiile i obligaiile fiecrei instituii publice implicate n diverse etape ale procesului bugetar. Instrumentele de planificare i conducere a activitii financiare a unitilor administrativ-teritoriale sunt bugetele locale. Bugetul local reprezint actul n care se nscriu veniturile i cheltuielile colectivitilor locale, pe o perioad de un an. Bugetele locale sunt bugetele unitilor administrativ-teritoriale care au personalitate juridic. Fiecare comun, ora, municipiu, sector al municipiului Bucureti, jude, precum i municipiul Bucureti ntocmesc buget propriu, n condiii de autonomie, ntre bugetele consiliilor locale i cele ale consiliilor judeene neexistnd relaii de subordonare.
110
Structura bugetelor reflect gradul de autonomie a administraiei locale fa de autoritatea central, precum i relaiile existente ntre diverse administraii teritoriale. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preedinii consiliilor judeene, primarul general al municipiului Bucureti i primarii celorlalte uniti administrativ-teritoriale. Conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic din subordinea fiecrui consiliu local sunt, dup caz, ordonatori de credite secundari sau teriari. Ordonatorii principali, secundari sau teriari au urmtoarele atribuii n procesele de elaborare i execuie a bugetelor locale: - elaborarea proiectului de buget propriu; - repartizarea creditelor bugetare aprobate pe unitile ierarhice inferioare (este cazul ordonatorilor primari i secundari); - urmrirea modului de ncasare a veniturilor; - urmrirea necesitii, oportunitii i legalitii angajrii i utilizrii creditelor bugetare n limita i cu destinaia aprobate prin bugetul propriu; - asigurarea integritii bunurilor aflate n administrare; - organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a bilanurilor contabile i a conturilor de execuie bugetar. Proiectele bugetelor locale se elaboreaz pe baza proiectelor de bugete proprii ale administraiei publice locale, ale instituiilor i serviciilor publice de subordonare local, n etapele prevzute pentru bugetul de stat. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale prezint proiectele bugetelor locale direciilor generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat (DGFPCFS) pn la data de 15 mai a fiecrui an, iar acestea urmeaz s depun la Ministerul Finanelor Publice proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeului, respectiv al municipiului Bucureti, pn la data de 1 iunie a fiecrui an. Dup examinarea acestora, Ministerul Finanelor Publice, cu acordul Guvernului, comunic DGFPCFS, pn la data de 1 iulie, limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, transferurile cu destinaie special, precum i criteriile de repartizare a acestora ntre administraiile locale. Pe baza valorilor primite, ordonatorii principali de credite elaboreaz noile propuneri pentru proiectul bugetului, pe care le depun la DGFPCFS (unde se primesc bugetele pe ansamblul judeului) i, n
111
continuare, la Ministerul Finanelor Publice. Proiectele bugetelor locale se prezint spre aprobare consiliilor locale, judeene i al municipiului Bucureti, dup caz, n termen de cel mult 30 de zile de la intrarea n vigoare a legii anuale a bugetului de stat. Pe parcursul exerciiului bugetar, consiliile locale au posibilitatea aprobrii unor rectificri ale bugetelor locale, n termen de 30 de zile de la intrarea n vigoare a rectificrii bugetului de stat, precum i ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite. Execuia anual a bugetelor locale este reflectat n conturile anuale de execuie, pe care ordonatorii principali de credite le ntocmesc i le prezint spre aprobare consiliilor locale, pn la data de 31 mai a anului urmtor. Conturile anuale de execuie a bugetelor locale au urmtoarea structur: la venituri prevederi bugetare aprobate anual, prevederi bugetare definitive, ncasri realizate; iar la cheltuieli credite aprobate iniial, credite definitive, pli efectuate. Execuia de cas a bugetelor locale se efectueaz prin unitile teritoriale ale Trezoreriei statului. Eventualele excedente bugetare obinute la nivel local se utilizeaz pentru urmtoarele scopuri: rambursarea mprumuturilor restante, plata dobnzilor i a comisioanelor (dac este cazul) i constituirea fondului de rulment. Acesta se pstreaz ntr-un cont distinct deschis la Trezorerie i poate fi utilizat temporar, pentru acoperirea unor goluri de cas (provenite din decalajele nregistrate ntre veniturile i cheltuielile anului curent), precum i pentru acoperirea definitiv a deficitului bugetar rezultat la finele exerciiului bugetar (dac este cazul). Controlul realizrii prevederilor din bugetele locale aprobate revine camerelor de conturi judeene, care urmresc, n principal: - exactitatea i realitatea bilanurilor contabile i a conturilor de profit i pierderi; - utilizarea fondurilor alocate de la bugetul de stat sau din fondurile speciale, conform destinaiei stabilite; - calitatea gestiunii economico-financiare a unitilor administrativ-teritoriale sau a instituiilor publice din subordine.
112
3.4. Fondurile speciale Ca o excepie de la principiul clasic al unitii bugetare, ncepnd din anul 1990, anual sunt aprobate veniturile i cheltuielile fondurilor speciale, care se constituie n afara bugetului de stat i care au destinaii clar precizate prin legi specifice. Fondurile speciale funcioneaz pe principiul bugetelor anex i difer de la un an la altul ca numr i dimensiune, n raport cu scopurile pentru care se constituie. Conform Legii finanelor publice, fondurile speciale sunt integrate n sistemul unitar de bugete care se constituie i gestioneaz anual, n condiiile asigurrii echilibrului financiar. De asemenea, n Legea finanelor publice se precizeaz: Fondurile speciale, aprobate prin legi speciale, se constituie n afara bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat. Proiectele bugetelor fondurilor speciale se elaboreaz de ctre Ministerul Finanelor pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, responsabili cu gestionarea fondurilor respective. Elaborarea i execuia bugetelor fondurilor speciale se efectueaz potrivit legilor de constituire a acestor fonduri i prevederilor din prezenta lege. Constituirea acestor fonduri este legat de anumite situaii conjuncturale sau speciale pentru rezolvarea crora se utilizeaz, urmnd ca, la atingerea obiectivului propus, fondul respectiv s i nceteze activitatea. Aceast procedur este specificat n Legea finanelor publice: Pe msura stabilizrii i restructurrii sectoarelor economice i bugetare, Guvernul analizeaz i propune Parlamentului desfiinarea fondurilor speciale constituite n afara bugetului de stat ori a bugetului asigurrilor sociale, sau includerea acestora n bugetele respective. Fondurile speciale rspund unor nevoi temporare, specifice fiecrui program de guvernare, i de aceea ele difer, ca numr i destinaie, de la o perioad la alta. Fondurile speciale se constituie pe seama unor venituri fiscale de tipul contribuiilor i impozitelor indirecte cu afectaie special (contribuia pentru pensia suplimentar, contribuia la fondul pentru plata ajutorului de omaj, taxa pentru drumuri, ncasri din comisionul vamal), precum i din venituri nefiscale stabilite n raport cu destinaia fiecrui fond (de exemplu, venituri din aplicarea unei cote asupra volumului de prime brute n cazul fondului special pentru protejarea asigurailor).
113
Evidenierea constituirii i utilizrii fondurilor speciale se urmrete, n general, prin sistemul de trezorerie, cu ajutorul unor conturi separate (de exemplu, execuia bugetului Fondului special pentru protejarea asigurailor nu se urmrete prin Trezorerie). Prin Trezoreria finanelor publice, se asigur un control riguros privind constituirea i utilizarea fondurilor speciale prin intermediul serviciului de control i eviden a cheltuielilor. n cazul fondurilor speciale echilibrate prin subvenii de la bugetul de stat, soldurile rezultate din execuia acestora i neutilizate pn la sfritul anului se regularizeaz cu bugetul de stat, n limita subveniilor acordate; diferena se reporteaz n anul urmtor, cu pstrarea destinaiei iniiale, dac legea nu prevede altfel. Cuprinznd alturi de verigile bugetului public naional i bugetele fondurilor speciale, bugetul general consolidat reflect, la nivelul unui an, valoarea integral a fluxurilor financiare publice de formare a veniturilor fiscale i nefiscale i de repartizare a acestora pe destinaii, n conformitate cu nevoia social i cu obiectivele de politic financiar. NTREBRI RECAPITULATIVE 1. Ce este bugetul general consolidat?. 2. Ce reprezint bugetul public? 3. Prezentai sistemele bugetare n statele de tip unitar i n cele de tip federal. 4. Prezentai definiia general a bugetului public. 5. Ce alte categorii de bugete mai pot fi elaborate de organele statului ? Definii fiecare categorie n parte. 6. Ce categorii de bugete sunt elaborate n Romnia n conformitate cu prevederile Legii nr. 500/2002 privind finanele publice? 7. n ce const rolul alocativ al bugetului? 8. Comentai rolul (re)distributiv al bugetului. 9. La ce se refer rolul de reglare al bugetului? 10. Comentai necesitatea bugetului Asigurrilor Sociale de Stat. 11. Care este documentul european care conine problematica autonomiei locale? 12. Ce reprezint fondurile speciale?
114
TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care dintre urmtoarele enunuri nu coincide cu ceea ce reprezint bugetul statului? a) plan financiar la nivel macroeconomic, pe termen scurt; b) instrument contabil i financiar; c) un act juridic; d) un act politic; e) instrument la ndemna agenilor economici. Rspuns: e 2. Care dintre urmtoarele enunuri coincid(e) cu rolul finanelor publice? a) alocativ; b) redistributiv; c) de reglare; d) de echitate orizontal i vertical; e) de neutralitate. Rspuns: a,b,c 3. Care dintre urmtoarele enunuri nu reprezint o verig a bugetului general consolidat? a) bugetul asigurrilor sociale de stat; b) bugetul de stat; c) bugetul societilor de asigurri i reasigurri; d) bugetele locale; e) bugetele fondurilor speciale. Rspuns: c 4. Caracterul de buget consolidat decurge din: a) tehnica ntocmirii lui, adic eliminarea transferurilor dintre diferitele categorii de bugete; b) funcia de redistribuire a bugetului; c) faptul c nsumeaz veniturile i cheltuielile bugetelor componente; d) posibilitatea de a oferi informaii reale asupra veniturilor i cheltuielilor publice dintr-o anumit perioad; e) niciunul dintre rspunsurile de mai sus nu este adevrat. Rspuns: a
115
Capitolul 4. SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE
4.1. Coninutul i clasificarea cheltuielilor publice 4.2. Indicatori de analiz a cheltuielilor publice: nivel, structur, dinamic 4.3. Factori de influen i consecinele creterii cheltuielilor publice 4.4. Eficiena cheltuielilor publice Concepte-cheie - cheltuieli publice - cheltuieli bugetare - factori de influen a cheltuielilor publice - clasificaia cheltuielilor publice - clasificaia economic - clasificaia funcional Pentru realizarea practic a deciziilor publice, statul, colectivitile locale i alte entiti publice ocazioneaz costuri financiare, cunoscute ca fiind cheltuieli publice. Ele reflect opiunile politice ale statului (guvernului). Cheltuielile publice sunt ocazionate de realizarea rolului statului ca autoritate public i ca actor economic, fiind suportate de ctre toi cetenii acestuia, n proporii diferite. Deoarece rolul statului este atins prin intermediul politicilor publice pe care autoritile publice le transpun n via, cheltuielile publice pot fi considerate ca reprezentnd costurile realizrii politicilor publice. Toate aceste componente sau politici sunt semnificative n privina ocazionrii de cheltuieli menite s acopere nevoi de interes general (educaie, sntate, aprare naional, ordine public, siguran naional, protecie social etc.).
116
4.1. Coninutul i clasificarea cheltuielilor publice Prin cheltuielile publice se concretizeaz cea de-a doua faz a funciei de repartiie a finanelor publice, i anume, aceea de repartizare a resurselor financiare publice pe diverse destinaii. Utilizarea propriu-zis a acestor resurse pentru nfptuirea obiectivelor cuprinse n programele guvernamentale privind activitatea economic, social, cultural sau de alt natur, se reflect n cheltuielile publice. Prin cheltuielile publice, statul acoper necesitile publice de bunuri i servicii considerate prioritare n diverse perioade. 4.1.1. Coninutul cheltuielilor publice Cheltuielile publice exprim relaii economico-sociale n form bneasc, manifestate ntre stat, pe de o parte, i persoane fizice i juridice, pe de alt parte, cu ocazia repartizrii i utilizrii resurselor financiare ale statului, n scopul ndeplinirii funciilor acestuia. Concret, cheltuielile publice se materializeaz n pli efectuate de stat pentru ndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului: servicii publice generale, aciuni social-culturale, aprare naional, ordine public, aciuni economice etc. Pentru a defini mai clar conceptul de cheltuieli publice, este util o paralel ntre cheltuielile pentru bunuri i servicii private i cheltuielile pentru bunuri i servicii publice. Pentru cheltuielile private sunt specifice urmtoarele aspecte: - asigur satisfacerea unor preferine individuale, avnd la baz opiunea individual; - privesc pli efectuate pentru a obine n schimb bunuri i servicii; - mrimea lor depinde de nclinaia individual spre consum a membrilor societii; - sunt efectuate direct de beneficiarul bunurilor i serviciilor, care cunoate preul pltit. Spre deosebire de cheltuielile private, cheltuielile publice: - urmresc satisfacerea unor preferine colective, stabilite pe baza opiunilor colective (se consider c exist un anumit grad de omogenitate a preferinelor);
117
- privesc finanarea de bunuri i servicii publice, dar i transferuri n scopul redistribuirii veniturilor n societate; - mrimea lor depinde de numeroi factori, cum sunt: nclinaia populaiei spre consumul de bunuri i servicii publice; potenialul economic al rii respective; ideologia partidelor aflate la putere; gradul de consimire la plata impozitelor etc.; - sunt efectuate de un intermediar statul, beneficiarii bunurilor i serviciilor publice neputnd s fac o legtur direct ntre contribuia lor la aceste cheltuieli (impozitele pltite) i beneficiile obinute din consumuarea bunurilor i serviciilor publice; altfel spus, beneficiarii bunurilor i serviciilor publice nu cunosc preul pltit pentru accesul la consumul unui anumit bun sau serviciu public. Pe baza acestor precizri, cheltuielile publice se pot defini ca aciunile care stabilesc obligaii ce vor avea drept rezultat pli imediate sau viitoare, care au ca surs de finanare veniturile publice i n special veniturile fiscale. Aceast definiie scoate n eviden rolul de alocator de resurse al sectorului public; acesta, folosind veniturile din impozite i taxe colectate de la contribuabili, acioneaz pentru a satisface cererile de politici publice, prin efectuarea de cheltuieli publice. De aici rezult c mrimea i structura cheltuielilor publice depind, pe de o parte, de politicile publice promovate de puterile publice i, pe de alt parte, de nivelul resurselor, care includ, n principal, veniturile fiscale i creditul public. n prezent, cheltuielile publice sunt foarte diversificate. Unele se manifest direct, prin finanarea de ctre stat a instituiilor publice pentru ca acestea s poat funciona. Altele influeneaz direct mediul economico-social, constituind instrumente ale politicii de transformare a mediului respectiv n sensul ameliorrii lui. Fiind folosite ca instrumente de intervenie, cheltuielile publice trebuie analizate nu numai prin prisma domeniului n care sunt efectuate, ci i din punctul de vedere al influenei pe care o pot avea asupra procesului general al repartiiei sociale. Coninutul economic al cheltuielilor publice este strns legat de destinaia acestora. Astfel, unele cheltuieli exprim un consum definitiv de produs intern brut (cheltuieli cu administraia general, plata dobnzilor la mprumuturi .a.), iar altele reprezint doar o avansare de produs intern brut, reflectnd participarea statului la finanarea formrii
118
brute de capital, att n sfera produciei materiale, ct i n sfera nematerial (echipamente de investiii, construcia de drumuri, poduri, aeroporturi etc.). Complexitatea funciilor statului contemporan, precum i creterea rolului intervenionist al acestuia influeneaz legtura tot mai strns dintre cheltuielile publice i viaa economico-social a fiecrei ri. ntre cheltuielile publice i cheltuielile bugetare exist o deosebire, corespunztor sferei de cuprindere a celor dou noiuni. Cheltuielile publice cuprind totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul instituiilor publice care se acoper fie de la buget (central sau local), fie din fondurile extrabugetare sau de la bugetele proprii ale instituiilor, pe seama veniturilor obinute de acestea. Cheltuielile bugetare se refer doar la cheltuielile care se acoper din bugetul de stat, bugetele locale sau bugetul asigurrilor sociale de stat. Astfel, sfera cheltuielilor publice este mai cuprinztoare, incluzndu-le pe cele bugetare. Cheltuielile bugetare sunt cheltuieli publice, dar nu toate cheltuielile publice sunt, n acelai timp, i cheltuieli bugetare. 4.1.2. Criterii de clasificare a cheltuielilor publice Dimensionarea cheltuielilor publice totale i repartizarea acestora pe destinaii i beneficiari, n vederea satisfacerii nevoilor publice, presupun cunoaterea criteriilor de clasificare a acestora. Structura cheltuielilor publice ilustreaz modul n care sunt orientate resursele financiare ale statului, n diverse perioade, spre anumite obiective: economice, sociale, culturale, militare etc. Structura cheltuielilor publice poate fi abordat corespunztor mai multor criterii de clasificare, i anume: administrativ; economic; funcional; financiar; dup rolul lor n procesul reproduciei sociale; gruparea folosit de organismele ONU. a) Clasificarea administrativ se bazeaz pe criteriul instituiilor prin intermediul crora se efectueaz cheltuielile publice: ministere, uniti administrativ-teritoriale, instituii publice autonome etc. Utilitatea acestei grupri este legat de faptul c alocaiile bugetare sunt stabilite pe beneficiari, dar prezint i unele neajunsuri, ca: - fiecare beneficiar (minister, departament, agenie guvernamental, jude, municipiu etc.) reunete cheltuieli cu destinaii diverse;
119
- n cazul schimbrii structurii sau subordonrii acestor entiti, datele privind structura cheltuielilor publice devin incomparabile de la o perioad la alta. Acest criteriu se folosete la repartizarea cheltuielilor publice pe ordonatori de credite bugetare. b) Clasificarea economic grupeaz cheltuielile publice n cheltuieli curente i cheltuieli de capital. Cheltuielile curente asigur buna funcionare i ntreinerea instituiilor publice, finanarea satisfacerii aciunilor publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii de persoane, sau pentru onorarea angajamentelor speciale ale statului. Ele reprezint un consum definitiv de produs intern brut i trebuie s se rennoiasc anual. Cheltuielile curente cuprind, la rndul lor, urmtoarele: - cheltuielile privind serviciile publice (sau cheltuieli de funcionare), n care se includ: salarii, servicii i cheltuieli cu procurarea materialelor necesare activitii curente; - cheltuielile de transfer, care cuprind sumele acordate din fondurile publice diferitelor persoane fizice i juridice, cu titlu definitiv i nerambursabil (plile pentru pensii, ajutoare de omaj, ajutoare sociale, subvenii etc.); - dobnzile aferente datoriei publice. Cheltuielile de capital (de investiii) se concretizeaz n achiziionarea de bunuri de folosin ndelungat, destinate sferei produciei materiale sau sferei nemateriale (coli, spitale, osele .a.). Ele reprezint doar o avansare de produs intern brut, contribuind la dezvoltarea i modernizarea patrimoniului public. c) Clasificarea financiar scoate n eviden momentul n care cheltuielile publice afecteaz resursele financiare ale statului; corespunztor acestui criteriu, cheltuielile publice pot fi: - cheltuieli definitive cuprind cheltuieli de funcionare sau de investiii i formeaz ponderea cea mai mare a cheltuielilor publice; - cheltuieli temporare care sunt evideniate n conturile speciale de trezorerie (avansuri, mprumuturi); - cheltuieli virtuale (sau posibile) cele pe care statul se angajeaz s le efectueze n anumite condiii. n cazul n care statul intervine ca girant pentru un mprumut care, din diverse motive, nu mai poate fi rambursat de ctre debitori, sumele respective sunt achitate de stat, devenind o cheltuial a acestuia.
120
d) n funcie de rolul lor n viaa economic, cheltuielile publice se mpart n: - cheltuieli reale (sau negative), care reprezint un consum definitiv de produs intern brut (cheltuielile militare, cele cu ntreinerea aparatului administrativ etc.); - cheltuieli economice (sau pozitive), care contribuie la creterea avuiei naionale (construcia de drumuri, poduri, aeroporturi, susinerea unor proiecte economice etc.). e) Clasificarea funcional folosete drept criteriu domeniile, ramurile, sectoarele de activitate sau alte destinaii spre care sunt dirijate resursele financiare publice. Ele reflect obiectivele financiare ale statului. Instituiile care funcioneaz n diferite domenii de activitate constituie consumatorii de resurse financiare publice, iar conductorii lor sunt ordonatori de credite bugetare. Importana acestui criteriu deriv din faptul c arat repartizarea resurselor financiare publice pe domenii de activitate care definesc nevoile publice, fiind principalul obiectiv urmrit la examinarea i aprobarea prevederilor bugetare de ctre Parlament. Aceast grupare reflect compoziia cheltuielilor publice, conform principalelor funcii prevzute n bugetul de stat: educaie i cultur, sectorul social, sntate, utilizarea forei de munc, aprare naional etc. f) Clasificarea folosit de instituiile specializate ale ONU are la baz dou criterii principale: clasificaia funcional i cea economic. Clasificarea funcional ONU a cheltuielilor publice cuprinde cheltuielile pentru: servicii publice generale; aprare; educaie; sntate; securitate social; locuine i servicii comunale; cultur, religie, sport; aciuni economice; alte scopuri. Clasificarea economic ONU urmrete gruparea cheltuielilor publice n: cheltuieli care reprezint consum final: dobnzi aferente datoriei publice, subvenii de exploatare i alte transferuri curente; formarea brut de capital (investiii brute i creterea stocurilor materiale); achiziii de terenuri i active necorporale; transferuri de capital. 4.1.3. Clasificarea cheltuielilor publice n bugetul Romniei n Romnia, ncepnd cu anul 1991, pentru prezentarea cheltuielilor publice n buget, s-a adoptat metoda de clasificare folosit de ONU, pentru asigurarea comparabilitii datelor necesare raportrilor i analizelor internaionale.
121
Astfel, primul criteriu de prezentare general este clasificarea economic. Ea este folosit n structura specific a clasificrii funcionale, pe care o detaliaz cu scopul de a evidenia coninutul economic al fiecrei subdiviziuni definite din punct de vedere funcional. Fiecare parte a cheltuielilor funcionale cuprinde repartizarea acestora pe criterii economice. Pe structura clasificrii economice se definesc i conturile n contabilitatea public, reflectnd rezultatele execuiei bugetare. n cadrul clasificrii economice, cheltuielile se grupeaz astfel: A. Cheltuieli curente: - cheltuieli de personal; - cheltuieli materiale i servicii; - subvenii: alocaiile de la buget pentru instituiile publice; subveniile pe produse i activiti; subveniile pentru acoperirea diferenelor de pre; - prime; - transferuri: transferuri consolidabile (transferuri de la buget ctre bugetele locale i fondurile speciale; contribuiile persoanelor asigurate pentru finanarea ocrotirii sntii); transferuri neconsolidabile (burse, alocaii pentru copii, pensii i ajutoare IOVR, ajutoare sociale, alte ajutoare, alocaii i indemnizaii, contribuii i cotizaii la organisme internaionale, dobnzi bancare subvenionate, pli n cadrul programului de redistribuire a forei de munc etc.); - dobnzi aferente datoriei publice; - rezerve. B. Cheltuieli de capital C. mprumuturi acordate: - mprumuturi pentru finalizarea unor obiective aprobate prin convenii bilaterale i acorduri interguvernamentale; - mprumuturi pentru creditarea agriculturii; - mprumuturi pentru acoperirea unor arierate. D. Rambursri de credite i pli de dobnzi i comisioane la credite: - rambursri de credite i pli de dobnzi i comisioane la credite externe; - rambursri de credite i pli de dobnzi i comisioane la credite interne.
122
Clasificarea economic indic natura cheltuielilor finanate pe seama resurselor financiare publice. n acest fel, se pot stabili unele raporturi ntre diverse grupe de cheltuieli: ponderea cheltuielilor curente n totalul cheltuielilor publice; ponderea diferitelor subgrupe din cadrul cheltuielilor curente n total cheltuieli publice sau n cadrul cheltuielilor curente; ponderea cheltuielilor de capital n total; comparaii ntre ponderea cheltuielilor de capital i ponderea cheltuielilor curente n total; ponderea dobnzilor i comisioanelor aferente mprumuturilor contractate n totalul cheltuielilor .a. Conform clasificrii funcionale, n bugetul de stat al Romniei sunt prevzute urmtoarele grupe de cheltuieli publice: Partea I. Servicii publice generale: - cheltuieli pentru autoritile publice (Preedinie, organele activitii legislative, organele autoritii judectoreti, organele autoritii executive, alte organe ale autoritii publice). Partea a II-a. Aprare, ordine public i siguran naional: - aprare naional: administraie central; aprare naional i operaiuni de meninere a pcii; aciuni de integrare euroatlantic; pli efectuate n cadrul programului de redistribuire a forei de munc; - ordine public: administraie central; poliie; protecie i paz contra incendiilor; jandarmerie, siguran naional; alte instituii i aciuni. Partea a III-a. Cheltuieli social-culturale: - nvmnt: administraie central; nvmnt precolar; nvmnt primar i gimnazial; nvmnt liceal; nvmnt profesional; nvmnt postliceal; nvmnt special; nvmnt superior; biblioteci centrale i universitare; internate, cmine, cantine; servicii publice descentralizate; alte instituii i aciuni de nvmnt; - sntate: administraie central; dispensare medicale; spitale; sanatorii i preventorii; centre de sntate diagnostic i tratament; cree; centre de transfuzii sanguine; servicii de ambulan; alte instituii i aciuni; - cultur, religie i aciuni privind activitatea sportiv i de tineret; - asisten social: alocaii, pensii, ajutoare i indemnizaii. Partea a IV-a. Servicii i dezvoltare public, locuine, mediu i ape: - servicii i dezvoltare public;
123
- mediu i ape. Partea a V-a. Aciuni economice: - industrie; - agricultur i silvicultur; - transporturi i comunicaii; - alte aciuni economice. Partea a VI-a. Alte aciuni: -cercetare tiinific; -alte aciuni. Partea a VII-a. Transferuri: - transferuri din bugetul de stat. Partea a VIII-a. mprumuturi acordate Partea a IX-a. Pli de dobnzi i alte cheltuieli aferente datoriei publice Partea a X-a. Fonduri de rezerv: fond de rezerv bugetar la dispoziia guvernului; fond de intervenie la dispoziia guvernului .a. Excedent/Deficit Fiecare grup de cheltuieli publice prevzut n bugetul de stat are importana ei, iar mrimea cheltuielilor alocate pentru o activitate sau alta depinde de o serie de factori de ordin politic, social i economic. Aceast mrime difer de la un an la altul, n funcie de posibilitile i necesitile economiei, de presiuni politice i sociale etc. Compoziia cheltuielilor publice, ca grupare a acestor cheltuieli i ca sum alocat pentru fiecare grup, difer de la ar la ar. Astfel, n Marea Britanie exist urmtoarea compoziie a acestora: (1) consumul sectorului public (cheltuieli curente pentru bunuri i servicii ale puterilor publice centrale i autoritilor locale); (2) investiiile n sectorul public; (3) subvenii; (4) ajutoare curente (pensii, ajutoare de omaj, ajutoare acordate rilor n curs de dezvoltare etc.); (5) transferuri de capital; (6) dobnzile la datoria public; (7) mprumutul net la sectorul particular i la extern. Compoziia cheltuielilor publice, mrimea fiecrei grupe sau subgrupe de cheltuieli prevzute n buget ofer indicii despre felul n care statul i asum fiecare din rolurile sale, la momentul respectiv. O pondere mai mare a cheltuielilor de transfer, de exemplu, denot asumarea de ctre stat la un nivel mai ridicat a rolului su distributiv. Dimpotriv, creterea ponderii cheltuielilor pentru aciuni economice i
124
a cheltuielilor social-culturale n totalul cheltuielilor publice denot un rol pronunat de alocare asumat de stat, precum i un puternic rol de stabilizare. O pondere accentuat n totalul cheltuielilor publice a cheltuielilor pentru ordine public, pentru autoritile publice i pentru aprare, duce la concluzia ntririi poziiei de stat-jandarm n ara respectiv. n cadrul clasificrii funcionale, se utilizeaz clasificarea administrativ sau instituional pentru repartizarea fondurilor financiare publice la nivelul ordonatorilor principali de credite conductorii instituiilor publice autonome care nu sunt subordonate altor instituii. n competena acestora intr asigurarea repartizrii cheltuielilor publice n cadrul clasificrii funcionale i economice la ordonatorii secundari de credite bugetare, acetia urmnd s le repartizeze, n continuare, la ordonatorii de credite bugetare teriari. 4.1.4. Principalele cheltuieli publice, grupate conform criteriului funcional Satisfacerea nevoilor cu caracter social reprezint o component important a politicii sociale a statelor i necesit folosirea pe scar larg a resurselor financiare publice n scopul mbuntirii condiiilor de via ale populaiei. 4.1.4.1. Cheltuieli publice pentru aciuni social-culturale Cheltuielile publice pentru aciuni social-culturale sunt ndreptate spre realizarea de servicii n mod gratuit, cu plat redus ori sub form de transferuri bneti (alocaii bugetare, pensii, ajutoare i alte indemnizaii). De prestaiile social-culturale pot beneficia anumite categorii sau grupuri sociale, sau ntreaga populaie. Cheltuielile pentru aciuni social-culturale ndeplinesc un rol important n plan economic i social. Astfel, pe seama resurselor alocate de stat se asigur: educaia i instrucia copiilor i tinerilor; ridicarea calificrii profesionale; asistena medical a cetenilor; influenarea evoluiei demografice; asigurarea unui sistem de protecie social; ridicarea nivelului cultural, artistic i de civilizaie al membrilor societii. n plan economic, rolul acestor cheltuieli se remarc n aciunea lor
125
asupra consumului, n sensul c influeneaz cererea de bunuri de consum i, pe aceast cale, stimuleaz sporirea produciei. Structura cheltuielilor publice pentru aciuni social-culturale vizeaz urmtoarele destinaii: nvmnt; sntate; cultur, religie, i aciuni privind activitatea sportiv i de tineret; asistena social, alocaiile, pensiile, ajutoarele i indemnizaiile; alte cheltuieli socialculturale; asigurrile sociale de stat; pensia suplimentar; ajutorul de omaj. n literatura de specialitate se ntlnete termenul de securitate social, n care se cuprind: asigurrile sociale, asistena social, ajutorul de omaj, alte categorii de ajutoare i indemnizaii, precum i alte cheltuieli. Totodat, se utilizeaz i termenul de protecie social, care are o sfer mai extins a aciunilor, comparativ cu termenul anterior. Astfel, protecia social se refer la ansamblul aciunilor i msurilor economice, sociale sau de alt natur, iniiate de stat, pentru a garanta membrilor societii salariai sau nesalariai aprarea fa de fenomene i aciuni al cror efect se repercuteaz nefavorabil asupra situaiei lor. Printre msurile de protecie social se nscriu: crearea de noi locuri de munc; subvenionarea unor produse i servicii destinate populaiei; compensaii bneti acordate persoanelor cu venituri fixe, n urma creterii preurilor i tarifelor la bunuri i servicii de interes vital pentru populaie; faciliti fiscale pentru anumite categorii sociale; ajutor de omaj; asisten social; asigurri sociale .a. Corespunztor acestei compoziii, protecia social cuprinde ansamblul de aciuni, decizii i msuri ntreprinse de societate pentru prevenirea, diminuarea sau nlturarea consecinelor unor evenimente considerate ca riscuri sociale asupra condiiilor de via ale populaiei. n ansamblul lor, cheltuielile pentru aciuni social-culturale i exercit influena asupra economiei, ntruct ele contribuie la ntreinerea, refacerea i dezvoltarea capacitii de munc a indivizilor, la formarea i ridicarea calificrii acestora, la reproducia forei de munc. ntre cheltuielile pentru aciuni social-culturale i dezvoltarea economic a unei ri exist relaii de intercondiionare; n consecin, o ar dezvoltat din punct de vedere economic va dispune de resurse financiare mari, pe care le va putea ndrepta spre finanarea acestor aciuni. La rndul lor, aciunile pentru nvmnt, sntate, cultur, asisten social
126
vor conduce la instruirea i calificarea cetenilor, la pstrarea strii de sntate a populaiei sau la refacerea acesteia, crend astfel condiii pentru o productivitate a muncii sporit n sectoarele economice. Aciunile social-culturale reprezint servicii sociale care conduc la crearea de venit naional, prin aceasta dovedind un caracter productiv i contribuind la dezvoltarea economico-social. Astfel, nvmntul produce for de munc instruit i calificat; bunstarea fizic, psihic i social, absena bolii i invaliditii conduc n mod direct la existena unei fore de munc capabile de o activitate eficient i, indirect, diminueaz necesarul de resurse destinate asistenei medicale pentru bolnavi i cei incapabili de munc. nelese prin aceast prism, cheltuielile pentru aciuni socialculturale sunt considerate ca fiind investiii n resurse umane. Coninutul lor este dat de totalitatea cheltuielilor care conduc la creterea aptitudinilor fizice i intelectuale ale indivizilor, luai ca ageni productivi n prezent sau viitor. Altfel spus, investiiile n resurse umane cuprind cheltuielile efectuate pentru creterea i dezvoltarea complex a individului. Aceste investiii au mai multe componente, i anume: investiia intelectual, investiia pentru sntate, investiia cultural. Aprecierea caracterului de investiie n resurse umane a cheltuielilor social-culturale este diferit. Astfel, unii autori consider c numai o parte a acestora poate fi considerat investiie n resurse umane (respectiv, cea destinat realizrii bazei tehnico-materiale a aciunii respective: cheltuielile de capital i o parte a cheltuielilor curente); ali teoreticieni apreciaz caracterul de investiie n resurse umane al tuturor resurselor ndreptate spre nvmnt, sntate, cultur. Investiiile n capitalul uman sunt strns legate de realizarea n practic a politicilor de asigurare a creterii economice durabile, contribuind la atenuarea consecinelor celor mai grave ale srciei i oferind cetenilor posibilitatea ameliorrii condiiilor de via. n ultimii ani s-au intensificat preocuprile pentru evidenierea corelaiei dintre dezvoltarea economic i viaa uman. Conceptul dezvoltrii economice a cptat un coninut mai profund, accentundu-se componentele sale social i uman; a fost elaborat un nou concept privind dezvoltarea economic durabil, cuprinznd i dezvoltarea uman durabil.
127
Dezvoltarea uman este un proces care conduce la extinderea gamei de posibiliti oferite fiecrui individ. Fiina uman este situat n centrul aciunilor privind dezvoltarea i ea trebuie s-i manifeste ferm opiunile n orice domeniu economic, social, cultural, politic. Pentru realizarea dezvoltrii umane sunt necesare trei condiii eseniale: o via ndelungat ntr-o stare bun de sntate; acumularea de cunotine; acces la resursele necesare pentru atingerea unui nivel de trai decent. Accesul la aceste condiii trebuie asigurat nu doar generaiilor prezente, ci i celor viitoare, fapt ce confer durabilitate dezvoltrii umane. a) Cheltuielile publice pentru nvmnt nvmntului i revine un rol tot mai important n progresul de ansamblu al societii. Dezvoltarea i modernizarea nvmntului au ca scop egalizarea condiiilor de educare i instruire a tuturor membrilor societii, necesitnd alocarea unor fonduri financiare publice ridicate. n majoritatea rilor lumii, principala surs de finanare a nvmntului o constituie bugetul statului, ceea ce reflect importana deosebit acordat acestui domeniu de activitate. n numeroase ri dezvoltate, ca i n ri n curs de dezvoltare, funcioneaz dou tipuri de uniti de nvmnt: publice (finanate de la buget) i particulare, care pot fi independente sau parial subvenionate de la buget. nvmntul particular este supus controlului statului i se conformeaz reglementrilor oficiale privind cadrele didactice, organizarea nvmntului i examenele. n ara noastr, ca i n alte ri, studenii beneficiaz de burse sau ajutoare financiare. n general, bursele se acord n funcie de venituri, de rezultatele n procesul de nvmnt, precum i de criterii sociale. Alte ajutoare financiare se acord pentru cazare, cantine, asisten medical, n raport cu situaia personal a studentului. Acestea reprezint transferuri financiare ctre studeni i urmresc ajutorarea celor cu venituri modice, a celor care nu au posibilitatea de a-i suporta taxele de studii i se practic n majoritatea rilor. b) Cheltuielile publice pentru cultur, culte, activitate sportiv i de tineret Resursele financiare destinate culturii, cultelor, aciunilor sportive i de tineret contribuie la creterea calitii factorului uman; crearea i mbogirea nivelului cultural, cultivarea gusturilor i idealurilor morale i estetice, educaia spiritual, activiti sportive menite a pstra o anu128
mit stare a individului din punct de vedere moral, estetic, al condiiei fizice; altfel spus, aceste aciuni i aduc contribuia la formarea personalitii umane. Aceste resurse financiare intr n componena investiiei n resurse umane; ele au un efect indirect i, poate, mai ndeprtat, dar influeneaz pozitiv activitatea economic i social i, n final, contribuie la creterea economic. Instituiile i aciunile ctre care sunt ndreptate aceste resurse financiare sunt: instituiile culturale (bibliotecile, muzeele, casele de cultur, patrimoniul cultural, presa, editurile), instituiile artistice (teatre, instituii muzicale, case de film), cultele, aciunile sportive i de tineret, aciunile pentru petrecerea timpului liber. Activitatea desfurat de aceste instituii se poate concretiza n anumite bunuri materiale (care au i o valoare spiritual), cum sunt crile, filmele, discurile, picturile, sculpturile sau se prezint sub forma unor servicii culturale, spirituale, artistice, sportive, cum sunt: concertele, spectacolele de teatru, oper, campionate, concursuri sportive .a. Aceste caracteristici influeneaz sistemul de finanare a aciunilor respective. Avnd n vedere ponderea ridicat a resurselor bugetare n acoperirea necesitilor financiare ale acestor instituii, putem sublinia faptul c multe instituii de cultur i art reprezint o component important a proteciei sociale, ele oferind membrilor societii servicii n mod gratuit sau cu preuri (tarife) reduse, accesibile. n cazul acestor cheltuieli publice, se urmresc modul de utilizare a fondurilor alocate i eficiena economic. Efectele acestor aciuni sunt, n special, nemateriale, resimite indirect pe termen lung i, deci, dificil de determinat. Calcularea, analizarea i urmrirea unor indicatori specifici ai acestor aciuni, cum sunt: numrul de biblioteci, case de cultur, muzee, teatre, numrul de cititori, vizitatori, spectatori etc., permit formularea anumitor aprecieri i concluzii privind corelaia ntre dinamica acestora i dinamica resurselor financiare alocate. Eficiena social, cultural-educativ, precum i cea economic se apreciaz, n principal, urmrind mixarea efectelor la un volum dat de efort financiar. i n aceste domenii publice, trebuie desfurat un management cultural, artistic, sportiv, care s asigure cheltuirea eficient a resurselor i s evite risipa banului public.
129
c) Cheltuielile publice pentru sntate Sntatea reprezint unul din cei mai importani factori care asigur desfurarea vieii i activitii. Organizaia Mondial a Sntii definete sntatea ca fiind o stare de bunstare fizic, mental i social, nu doar o absen a bolii i infirmitii. Ocrotirea sntii reprezint, n consecin, mai mult dect o problem de asisten social, fiind i o problem cu un profund caracter social, ca parte integrant din ansamblul condiiilor social-economice de dezvoltare. Politica sanitar este o parte integrant a politicii sociale i, pentru nfptuirea ei, numeroase ri ale lumii cheltuiesc importante resurse financiare. n general, tendina acestor cheltuieli este de cretere, datorit unor factori, cum sunt: amplificarea nevoilor de ocrotire a sntii ca efect al creterii numrului populaiei i modificrii structurii sale; accentuarea factorilor de risc; creterea costului prestaiilor medicale, ca urmare a introducerii n practica medical a unor noi mijloace de investigaie, tratament, medicamente, a sporirii numrului cadrelor medicale .a. Cheltuielile publice pentru sntate au o mare importan n asigurarea calitii vieii indivizilor i, privite din acest punct de vedere, prezint mari dispariti de la o ar la alta. n rile dezvoltate, exist dou categorii de cheltuieli pentru sntate, din punctul de vedere al celui care le suport. Este vorba de cheltuieli publice pentru sntate i cheltuieli particulare pentru sntate. Ca i n cazul celorlalte aciuni social-culturale, i n domeniul sntii exist instituii medicale de stat i particulare. Sectorul particular n domeniul medicinei, ca i numrul medicilor ce i desfoar activitatea n cadrul lui, este ns restrns fa de cel public. Ocrotirea sntii este un serviciu public avnd caracteristici deosebite; el nu poate fi supus n totalitate cerinelor pieei, ci, n acelai timp, trebuie supus unei economii de tip administrativ. Trebuie s se in seama de imprevizibilitatea riscurilor, de amploarea lor, de efectele colective multiple cu influene negative (mbolnviri, epidemii) sau pozitive (prevenirea mbolnvirilor, vaccinri); trebuie recunoscut necesitatea accesului tuturor indivizilor la protecia sanitar i socializarea riscurilor.
130
Sistemul de sntate trebuie s fie bine organizat i structurat, trebuie s existe o cultur de sntate, care s conduc la respectarea unei discipline n economia sntii; ntre cererea i oferta de sntate trebuie s existe anumite elemente care s le pun n legtur n mod ct mai convenabil i eficient. O astfel de legtur o asigur i mecanismul de finanare a sntii. Activitatea de ocrotire a sntii se concretizeaz n mai multe categorii de efecte, i anume: efecte medicale, efecte sociale i efecte economice. Efectele medicale vizeaz rezultatele concrete ale aciunilor privind ngrijirea sntii (consultaii, analize, diagnostic, tratament) i se reflect n vindecri sau ameliorri, adic n refacerea i pstrarea sntii persoanelor beneficiare de asisten social. Aceste efecte au, n general, un caracter individual. Eficiena social reflect efectele aciunilor de ocrotire a sntii la nivelul ntregii societi i se rsfrng asupra strii de sntate a ntregii populaii. Ele sunt reprezentate printr-o serie de indicatori statistici ca: sperana medie de via la natere, natalitatea, morbiditatea, mortalitatea infantil i cea general etc. Eficiena economic se concretizeaz n reducerea perioadelor de incapacitate de munc datorate mbolnvirilor i accidentelor; eradicarea unor boli, limitarea extinderii altora; pstrarea strii de sntate conduce la creterea duratei medii de via i a vieii active, la creterea capacitii de munc, la economisirea unor importante fonduri financiare i, n ansamblu, la creterea venitului naional. d) Cheltuielile publice pentru securitate social n cadrul acestei grupe de cheltuieli social-culturale se cuprind cheltuielile pentru acordarea de ajutoare, alocaii, pensii, indemnizaii unor persoane salariate sau nesalariate (n categoria celor din urm sunt inclui: btrnii, invalizii, handicapaii, omerii, femeile, copiii, tinerii). Cea mai important component a cheltuielilor pentru securitatea social o reprezint asigurrile sociale (care sunt prezentate la subcapitolul privitor la Bugetul asigurrilor sociale de stat). Securitatea social cuprinde ansamblul aciunilor ntreprinse de societate pentru prevenirea, diminuarea i nlturarea consecinelor unor evenimente considerate ca riscuri sociale, evenimente care acioneaz negativ asupra nivelului de trai al indivizilor. Riscurile sociale pot fi
131
riscuri fizice (care afecteaz parial sau total capacitatea de munc), riscuri economice (care mpiedic o persoan s exercite o activitate productoare de venit omajul) sau riscuri sociale (care afecteaz n mod substanial veniturile persoanelor, cum sunt sarcini familiale, cheltuieli medicale etc.). n rile dezvoltate, resursele financiare destinate securitii sociale reprezint concretizarea unor programe sociale vaste, cum ar fi cele privind combaterea srciei, lichidarea omajului, ajutorarea handicapailor, a familiilor cu muli copii. Aceste resurse contribuie la ajutorarea i ameliorarea situaiei indivizilor respectivi i ncearc s previn producerea altor riscuri n societate. n acelai timp, o dat cu aceste ajutoare, statele iniiaz i msuri de stimulare a muncii n general, deoarece se consider c ele reprezint o redistribuire a veniturilor realizate de ctre cei productivi n favoarea celor neproductivi, ducnd chiar la o ncetinire a creterii economice. De aceea, n rile dezvoltate se acord mult atenie acestor forme de ajutoare, pentru c uneori programe sociale bine intenionate produc efecte contrare celor ateptate. Astfel, n cazurile acordrii ajutoarelor n bani sracilor, exist riscul permanentizrii srciei, n loc de a o eradica. Acordarea de ajutoare substaniale mamelor singure cu copii poate duce la creterea divorurilor. e) Cheltuielile pentru ajutorul de omaj Ajutorul de omaj reprezint o form de susinere material a celor rmai temporar fr lucru, a persoanelor disponibilizate i se acord dintr-un fond financiar constituit din contribuiile obligatorii ale salariailor i ale angajatorilor. n completare, asemenea cheltuieli pot fi acoperite din subvenii alocate din fonduri bugetare. Acordarea ajutorului de omaj difer n funcie de situaia persoanelor rmase temporar fr lucru. Exist, cu alte cuvinte, dou forme de ajutor de omaj, i anume: alocaia de omaj i ajutorul de omaj. Prima form se acord majoritii salariailor rmai fr lucru care au o anumit vechime n munc i au pltit cotizaii, iar cea de a doua se acord salariailor omeri nou venii pe piaa forei de munc i care nu ndeplinesc condiiile cerute pentru a beneficia de alocaia de omaj. Perioada de timp pentru care se acord ajutorul de omaj variaz de la 3 la 24 de luni. Majoritatea rilor acord acest ajutor n funcie de vrsta omerului, perioada mrindu-se pentru cei peste 50
132
de ani. n afara ajutorului de omaj, n special n rile dezvoltate, se mai practic i alte msuri sau se acord i alte ajutoare pentru combaterea omajului. n Romnia, protecia social a persoanelor disponibilizate se realizeaz n conformitate cu legislaia n vigoare, prin intermediul fondului pentru ajutorul de omaj (vezi Bugetul Asigurrilor Sociale de stat). De asemenea, n scopul proteciei persoanelor aflate n omaj acioneaz i o serie de organizaii neguvernamentale care desfoar programe cu finanare intern, extern sau mixt, viznd mbuntirea condiiilor de via ale omerilor. n prezent este n derulare, n cteva judee ale rii, un program de cooperare extern n cadrul programului PHARE pentru realizarea de ntreprinderi mici i mijlocii; totodat, pe baza unui mprumut de la Banca Mondial i a unor cofinanri bilaterale, urmeaz s se realizeze un proiect de dezvoltare a Oficiilor de munc i formare profesional. f) Cheltuielile pentru asisten social Asistena social cuprinde aciunile ntreprinse de societate pentru ocrotirea i susinerea material a persoanelor n vrst i a familiilor fr venituri, a sracilor, handicapailor, invalizilor, fotilor combatani, a emigranilor, refugiailor, vagabonzilor .a. O pondere important o dein alocaiile pentru familii acordate sub forma ajutoarelor pentru copii sau alocaiile pentru soul (soia) care este singur() i crete un copil. Predominana acestui fel de ajutoare n rile dezvoltate se explic prin convingerea la care s-a ajuns, conform creia copiii nu mai sunt o utilitate particular, ci o preocupare public. Ajutoarele familiale contribuie la realizarea echitii orizontale, avnd n acelai timp efecte sociale utile: femeile pot sta acas pentru educarea copiilor, tinerii i pot continua studiile, reducndu-se situaiile de abandon colar. O alt categorie de ajutoare n cadrul asistenei sociale se acord persoanelor n vrst sau marginalizate social. Aceste ajutoare se prezint fie ca ajutoare bneti, fie sub forma unor prestaii, servicii sau plasamente n instituii specializate. Alte categorii de persoane defavorizate care primesc ajutoare, alocaii, indemnizaii prin asistena social sunt: invalizi de rzboi, foti combatani, vduve de rzboi, orfani.
133
n Romnia, exist mai multe forme de acordare a ajutoarelor materiale pentru familii, btrni sau alte persoane defavorizate. Dintre acestea, alocaia de stat pentru copii reprezint principala form de sprijinire a copiilor i a familiilor. Ea se acord tuturor copiilor, indiferent dac prinii au sau nu calitatea de salariat, pn la vrsta de 16 sau 18 ani, dac sunt integrai n continuare ntr-o form de nvmnt. Pentru creterea veniturilor familiilor cu copii, se mai poate acorda i o alocaie suplimentar, n cazul familiilor care au n ntreinere doi sau mai muli copii (n vrst de pn la 16 sau 18 ani), dac urmeaz cursurile de zi ale unei instituii de nvmnt. n afara acestora, se mai practic urmtoarele forme de ajutoare: ajutor pentru soiile de militari n termen; indemnizaie de natere; ajutoare de urgen n situaii de calamiti naturale; alocaii lunare de ntreinere pentru minorii dai n plasament familial; furnizarea, pe plan local, a unor servicii sociale pentru persoanele vrstnice defavorizate; ajutoare sociale pentru familiile cu venituri foarte reduse sau lipsite de venituri. Toate aceste ajutoare de asisten social se acord descentralizat, de ctre administraiile locale (primrii) din bugetele administraiilor locale. Msurile de protecie ndreptate spre persoanele handicapate vizeaz att prevenirea i atenuarea handicapului, ct i nlturarea consecinelor profesionale, economice i sociale ale acestuia. n cadrul asistenei sociale exist o serie de prestaii sociale care au caracter reparatoriu: drepturile acordate invalizilor, orfanilor i vduvelor de rzboi; drepturile acordate fotilor deinui politici; drepturile acordate eroilor martiri, urmailor i rniilor n timpul Revoluiei din Decembrie 1989. Aceste categorii de ceteni, beneficiaz att de pensii i indemnizaii, ct i de nlesniri fiscale, prestaii n natur, sau unele gratuiti. 4.1.4.2. Cheltuieli publice pentru obiective i aciuni economice Un loc aparte n cadrul cheltuielilor publice revine celor privind activitatea economic. n mod concret, acestea vizeaz finanarea regiilor autonome sau societilor cu capital de stat, particular i mixt, fermierilor i altor mici ntreprinztori sau urmresc obiective
134
economice importante pentru ar. Cheltuielile publice pentru aciuni economice reflect funcia statului de reglare a proceselor economice i se realizeaz prin intervenia acestuia, utiliznd forme i instrumente specifice. Cheltuielile publice pentru aciuni economice vizeaz, n primul rnd, sectorul public, n care sunt cuprinse ntreprinderile cu capital majoritar de stat avnd ca obiect de activitate producia de bunuri sau prestarea de servicii i n care statul dispune de puterea de decizie. Sectorul public s-a creat prin nfiinarea de ctre stat a unor ntreprinderi proprii n anumite ramuri strategice sau n ramuri care necesitau resurse financiare importante (investiii mari), dar ofereau o rentabilitate nesigur. Sectorul public a crescut n volum i importan prin aciunile de naionalizare sau de cretere a participrii statului la capitalul ntreprinderilor. De-a lungul timpului, perioadele de cretere a sectorului public au alternat cu cele de restrngere, realizat pe calea privatizrii. Aceasta conduce la mbuntirea activitii i creterea rentabilitii ntreprinderilor vndute (se elimin unele constrngeri, statul nu mai intervine n interesul general, are loc o mai bun alocare a resurselor prin aciunea mecanismelor concureniale ale pieei). Efectele favorabile pentru stat se concretizeaz n: realizarea veniturilor din privatizri; diminuarea cheltuielilor publice; reducerea apelului la mprumuturi publice .a. n afara sectorului public, statul finaneaz ntreprinderi particulare aflate n dificulti financiare (n perioade de criz), le acord ajutoare financiare pentru dezvoltare, sau susine financiar anumite sectoare. Repartizarea cheltuielilor publice spre aciuni economice este diferit de la o perioad la alta i este corelat cu gradul de dezvoltare economic a rii. Astfel, n rile dezvoltate, acestei grupe de cheltuieli i revin ponderi relativ sczute (ntre 3 12%), n timp ce rile n curs de dezvoltare i aloc ponderi de pn la 30 35% din totalul cheltuielilor publice. ntre ntreprinderile publice i stat exist fluxuri financiare n ambele sensuri: acestea prelev o serie de impozite i taxe, efectueaz vrsminte la buget i pltesc diverse contribuii la alte fonduri centralizate. La rndul su, bugetul aloc fonduri ntreprinderilor publice pentru finanarea unor cheltuieli i, n principal, subvenii.
135
Ajutoarele financiare ale statului ctre ntreprinderi au fost folosite de toate rile cu economie de pia, sub forme diferite, iar locul i importana acordat uneia sau alteia dintre forme au diferit n funcie de perioada i condiiile economice, financiare i sociale. Ajutoarele financiare ale statului pot mbrca forme directe (clasice) de intervenie i ajutor, pe seama transferurilor bneti, i forme indirecte, care au ca efect sprijinirea economic a ntreprinderilor sau productorilor. n grupa ajutoarelor financiare directe se cuprind: subveniile; investiiile; mprumuturile cu dobnd subvenionat; ajutoarele financiare pentru difuzarea de informaii, studii de marketing, organizare de expoziii; avansurile rambursabile. Subveniile reprezint forma cea mai utilizat dintre ajutoarele directe ale statului i reprezint un ajutor nerambursabil pe care statul l acord agenilor economici aflai n dificultate, asigurndu-le funcionarea n condiiile n care activitatea lor este ineficient; se acord unilateral i fr contraprestaie, dar este condiionat i are o afectaie special. Subvenia are caracter discreionar i reprezint o manifestare a puterii de a cheltui a autoritii publice, bazat pe existena unei comuniti de interese. Subveniile economice se pot acorda pentru activiti interne i pentru export. Investiiile reprezint acele ajutoare financiare pe care statul le efectueaz pentru dezvoltarea sectorului public sau a altor sectoare. Aceste alocri pentru investiii au ca obiectiv principal satisfacerea interesului general, i nu doar acela de obinere de profit. Ele au caracter temporar i se efectueaz n funcie de necesitile de realizare a unor investiii de importan deosebit pentru economia naional. mprumuturile cu dobnd subvenionat pot fi acordate din bugetul de stat sau din alte fonduri speciale, n cazul apariiei unor dificulti financiare temporare. Ele prezint avantajul c au dobnd redus i termene de rambursare convenabile. Dobnda bonificat const n stabilirea unei dobnzi inferioare celei practicate de bncile comerciale, diferena fiind suportat de la bugetul statului. Ajutoarele financiare de la buget se acord pentru difuzarea de informaii, studii de marketing, organizarea de expoziii. Pe seama cheltuielilor bugetare, statul finaneaz o serie de aciuni de sprijinire indirect a exporturilor, punnd la dispoziia exportatorilor asisten
136
tehnic de specialitate, informaii sau studii privind pieele externe, organizeaz trguri i expoziii .a. Avansurile rambursabile reprezint o form de ajutor financiar public prin care se acord de la buget o parte (care poate fi cuprins ntre 30 50%) din valoarea necesar realizrii unor aciuni de prospectare i prezentare n strintate a unor produse noi. Acest avans urmeaz a fi restituit bugetului din ncasrile obinute la vnzarea n strintate a noilor produse. Dintre formele indirecte ale ajutoarelor financiare publice amintim: avantajele fiscale, garantarea mprumuturilor bancare etc. Un loc aparte revine avantajelor fiscale acordate de autoritile publice agenilor economici cu scopul de a-i ajuta, stimula sau cointeresa. n literatura de specialitate, asemenea avantaje sunt denumite i cheltuieli fiscale, deoarece au un efect financiar asemntor cu subveniile sau alocaiile bugetare. Ele constau n ncasri fiscale la care statul renun, lsndu-le la dispoziia agenilor economici. Avantajele fiscale vizeaz, n mod deosebit, investiiile agenilor economici, concretizndu-se n: amortizarea accelerat a mijloacelor fixe; reducerea impozitului pe societate datorat n funcie de profitul reinvestit; acordarea de credite fiscale; faciliti fiscale pentru stimularea cheltuielilor de investiii, cercetare sau dezvoltarea ntreprinderilor industriale de vrf. O alt modalitate de intervenie indirect a statului n economie const n garantarea mprumuturilor bancare ale unor ntreprinderi. Aceast form de sprijin i intervenie se poate dovedi costisitoare, n cazul n care, astfel, beneficiarul unui mprumut garantat nu i onoreaz obligaia fa de banca la care a contractat mprumutul, obligaia de rambursare revenind statului, care i mpovreaz cheltuielile publice. Cheltuielile publice destinate aciunilor i obiectivelor economice trebuie analizate prin prisma aspectelor privind eficiena. n acest scop, este necesar accentuarea controlului autoritii publice, n special asupra subveniilor, fiind necesar s se urmreasc n ce msur ajutoarele primite au condus la redresarea activitii ntreprinderilor aflate n dificultate. Dac se constat c situaia nu s-a redresat, acordarea n continuare a subveniilor trebuie pus sub semnul ntrebrii, nsemnnd doar o risip de fonduri din banul public. Ajutoarele publice directe nu sunt ntotdeauna n msur s conduc la o redresare, cointeresare sau stimulare a activitii benefi137
ciarilor, ele susinnd activitatea curent, i nu dezvoltarea acestora. De aceea se consider c cele mai eficiente ajutoare financiare publice sunt cele legate de reducerea obligaiilor fiscale prin acordarea de avantaje fiscale. rile dezvoltate au redus volumul ajutoarelor financiare directe, folosind pe scar larg degrevrile fiscale. Cheltuielile publice pentru aciuni economice vizeaz domenii cum sunt: industrie, transporturi, construcii, agricultur. 4.1.4.3. Cheltuieli publice pentru gospodrie comunal i locuine Autoritile publice susin financiar i amenajrile teritoriale, acordnd o serie de avantaje pentru revitalizarea regiunilor i dezvoltarea zonelor rurale. n domeniul lucrrilor publice, din bugetul de stat se aloc resurse sub forma transferurilor (pentru finalizarea construciilor aflate n diferite stadii de execuie, pentru executarea unor locuine sociale, pentru aciunea de cadastru); se subvenioneaz dobnda la credite pentru construcia de locuine destinate anumitor categorii sociale (tinerii pn la vrsta de 35 de ani; specialiti care se stabilesc n mediul rural); se aloc resurse bugetare pentru Agenia Naional de Locuine, care coordoneaz constituirea i atragerea de surse de finanare n domeniul construciei de locuine. Prin susinerea construciei de locuine, pe calea subveniilor i mprumuturilor cu dobnd subvenionat, aceast ramur a economiei contribuie i la meninerea nivelului ramurii construciilor n general. 4.1.4.4. Cheltuieli publice pentru protecia mediului n ultimii ani, protecia mediului a devenit una dintre preocuprile prioritare ale comunitii internaionale, ca urmare a faptului c un complex de factori, printre care i dezvoltarea economic, provoac pierderi imense tuturor rilor i influeneaz calitatea vieii. Noul concept al dezvoltrii economice durabile este definit ca o dezvoltare care corespunde necesitilor prezentului, fr a compromite posibilitatea generaiilor viitoare de a le satisface pe ale lor7.
Legea proteciei mediului nr. 137/1995, Monitorul Oficial nr. 304/1995. 138
7
Dezvoltarea durabil include mediul nconjurtor ca un element deplin integrat dezvoltrii economice, astfel nct dezvoltarea economic prezent s lase generaiilor viitoare un mediu ambiant cel puin egal cu cel preluat de la generaiile precedente. n complexul de factori care au condus la deteriorarea mediului nconjurtor, un rol determinant a avut industria. Din studiile recente ale unor cercettori, reiese c, pentru protejarea mediului nconjurtor, nu trebuie stopat creterea economic, ci este necesar o armonizare a creterii economice cu gestionarea raional a resurselor i cu protecia mediului nconjurtor. Protecia mediului nconjurtor i mbuntirea calitii lui reclam folosirea de ctre autoritile publice a unor politici ecologice, a unor modaliti i instrumente economice i financiare, folosirea reglementrilor juridice, a standardelor .a. n cadrul acestora, un rol deosebit revine instrumentelor financiare ca: taxe, redevene, impozite, credite, care, pe de o parte, influeneaz comportamentul de protecie a mediului (n special, cel al poluatorului) iar pe de alt parte, produc o serie de resurse financiare pentru finanarea aciunilor de protecie a mediului. Autoritatea public stabilete reglementrile juridice privind rspunderile pentru deteriorarea mediului nconjurtor. Principiul care st la baza legislaiei de protecie a mediului adoptat de toate rile este poluatorul pltete. n acest mod, responsabilitatea pentru daunele produse mediului revine celui care a produs poluarea. Asumarea rspunderii se poate realiza doar dac exist posibilitatea internalizrii pagubelor (includerea costurilor antipoluante n cheltuielile de producie). Productorii poluatori au ns tendina de a externaliza costurile, ceea ce conduce la includerea cheltuielilor respective n cheltuielile publice. Protecia mediului constituie o problem strategic, avnd o important component de solidaritate ntre generaii i naiuni; responsabilitatea sa revine att operatorilor economici i societii civile, ct i guvernului. n ara noastr, cheltuielile pentru protecia mediului sunt ndreptate deopotriv spre refacerea mediului degradat, ca i spre prevenirea distrugerii acestuia n viitor.
139
4.1.4.5. Cheltuieli publice pentru cercetare-dezvoltare n prezent, n majoritatea rilor, activitatea de cercetare tiinific reprezint un factor important care contribuie la dezvoltarea economicosocial. tiina i tehnologia sunt componente de baz ale vieii moderne i ajut direct statele n realizarea dezvoltrii durabile. Activitatea de cercetare-dezvoltare mbrac urmtoarele forme principale, relativ legate ntre ele: cercetarea fundamental (extinderea limitelor cunoaterii teoretice, fr ca cercettorii s-i propun un anumit scop al cercetrii); cercetarea aplicativ (corespunde muncii de inovaie); cercetarea de dezvoltare (se bazeaz pe cunotine deja existente i servete la dezvoltarea aplicrii rezultatelor cercetrii n societate). n ultimele decenii, corespunztor perioadelor de criz economic (n care cheltuielile privind cercetarea au stagnat), a aprut i s-a intensificat cooperarea internaional n domeniul cercetrii tiinifice (fr ns ca nivelul acesteia s se ridice la nivelul cooperrii economice i sociale). n Romnia, n ultimii ani, cercetarea tiinific s-a aflat ntr-un pronunat proces de restructurare i reformare pe multiple planuri: legislativ, instituional, managerial, de finanare i stimulare. Reforma s-a bazat, n principal, pe introducerea sistemului competitiv, al finanrii pe baz de programe. Pentru finanarea prin competiie a proiectelor de cercetare-dezvoltare, s-au stabilit procedee de evaluare a proiectelor i rezultatelor activitii de cercetare-dezvoltare. Finanarea pe baz de programe asigur alocarea resurselor bugetare n funcie de rezultatele prognozate, utiliznd metode i instrumente bugetare noi: organizarea de concursuri, licitaii; efectuarea de evaluri specifice; crearea unui cadru competitiv real. Cu toate c exist cadrul instituional i legislativ, precum i un mecanism modern de finanare a activitii de cercetare tiinific bazat pe competiie, volumul fondurilor financiare direcionate spre aceast activitate este insuficient, nregistrnd chiar un regres n perioada de tranziie. Acest fapt se rsfrnge n mod negativ asupra resurselor umane din cercetare, pentru a cror formare este nevoie de perioade mai ndelungate de timp comparativ cu alte domenii. Numrul cercettorilor se reduce continuu, acetia prefernd s lucreze n alte domenii mai bine
140
remunerate, sau chiar s plece n strintate, fiind apreciai pentru nivelul cunotinelor i capacitatea de adaptare rapid la tehnica de vrf. 4.1.4.6. Cheltuieli pentru servicii publice generale, ordine public, siguran naional i aprare a) Cheltuielile pentru servicii publice generale i ordine public Serviciile publice generale satisfac necesitile publice cu caracter invizibil, iar costul lor este suportat de ntreaga societate, n principal pe seama resurselor bugetare. Exist instituii publice chemate s asigure funcionarea n bune condiii a administraiei publice, ordinea public intern, securitatea civil, aprarea naional. Autoritile publice generale cuprind: organe ale puterii i administraiei publice (instituia prezidenial; organele puterii legislative centrale i locale; organele puterii judectoreti; organele executive centrale i locale) i organele de ordine public (poliia, jandarmeria, servicii de informaii, servicii speciale de paz i protecie, grnicerii, protecia i paza contra incendiilor .a.). Ca i cheltuielile publice n ansamblul lor, cheltuielile pentru servicii publice generale manifest o tendin de cretere, pe seama unor factori diveri: mrimea i structura aparatului de stat i a organelor de ordine public; nivelul salarizrii funcionarilor publici; dezvoltarea economic, social i urban, care necesit sarcini i atribuii noi, complexe pentru aparatul de stat; gradul de nzestrare cu echipamente i aparatur informatic, mijloace de transport i alte mijloace tehnice specifice. Volumul i structura cheltuielilor pentru servicii publice generale difer de la o ar la alta, n funcie de gradul de dezvoltare economico-social i de nivelul democraiei. b) Cheltuielile publice pentru aprare naional Aprarea naional reprezint o component a strategiei de asigurare a siguranei naionale, realiznd, n acelai timp, coninutul funciei externe a statului. Resursele alocate acestui domeniu servesc ntreinerii i funcionrii armatei naionale, participrii la diferite aliane militare, purtrii de rzboaie sau nlturrii cauzelor acestora, meninerii de baze militare pe teritorii strine, acordrii de ajutoare militare altor ri etc.
141
Acestea sunt cheltuieli neproductive, reprezentnd un consum definitiv de produs intern brut. Privit din aceast perspectiv, nivelul lor ar trebui s nregistreze valori din ce n ce mai reduse, att n mrimi absolute, ct i ca pondere n produsul intern brut. n ultimul timp, nivelul lor depinde tot mai mult de factori externi, internaionali, a cror aciune conduce la tendina contrar, astfel c, i n ara noastr, cheltuielile publice pentru aprare sunt n cretere. Cheltuielile militare se pot grupa n: directe i indirecte. Cele directe cuprind cheltuielile cu ntreinerea forelor armate n ar sau n bazele instalate n alte ri (procurarea de bunuri i servicii, dotarea cu echipament, tehnic de lupt); n bugetele militare ale unor ri, alturi de acestea, se mai includ pensiile militarilor sau cheltuielile cu jandarmeria. Cheltuielile militare indirecte sunt cele legate de nlturarea urmrilor rzboaielor; pregtirea pentru alte aciuni; despgubiri de rzboi; cheltuieli de refacere a propriei economii distruse de rzboi; pli de pensii cuvenite orfanilor, vduvelor, invalizilor de rzboi; cercetarea tiinific militar .a. Contextul economic i politic mondial din ultima perioad a influenat modul de organizare i funcionare a armatelor naionale, n sensul orientrii spre formarea unei armate mai puin numeroase, dar mai profesioniste i cu o dotare de nalt nivel. 4.2. Indicatori de analiz a cheltuielilor publice: nivel, structur, dinamic Analiza cheltuielilor publice servete la caracterizarea politicii financiare a unui stat n diverse perioade de timp. Pentru a aprecia efectele interveniei statului n viaa economico-social, este necesar cunoaterea volumului i structurii cheltuielilor publice efectuate de organele centrale i locale de stat din fondurile publice de resurse financiare. Analiza aprofundat a cheltuielilor publice se realizeaz cu ajutorul indicatorilor privind nivelul cheltuielilor (volumul sau mrimea acestora), structura cheltuielilor (care reflect destinaia resurselor financiare publice) i dinamica acestora (care reflect evoluia n timp a cheltuielilor publice).
142
4.2.1. Analiza nivelului cheltuielilor publice Nivelul cheltuielilor publice, totale i al diferitelor categorii de cheltuieli publice se poate analiza att static (valoarea acestora la un moment dat), ct i dinamic (evideniind modificarea i sensul modificrii lor n timp). Analiza din punctul de vedere al nivelului se bazeaz pe urmtorii indicatori: volumul cheltuielilor publice, ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut i volumul cheltuielilor publice care revine n medie pe un locuitor. a)Volumul cheltuielilor publice poate fi exprimat n mrimi nominale sau reale. Exprimarea n mrime nominal (Cnp) are dezavantajul denaturrii indicatorului (dac se urmrete evoluia n timp), fiind tributar preurilor curente ale perioadei. Exprimarea n mrime real (Crp) elimin acest dezavantaj, cheltuielile publice fiind cuantificate n preuri constante (preurile unui anumit an luat ca baz). Dac evidenele privind nivelul cheltuielilor publice nu sunt efectuate n preuri constante, se poate proceda la transformarea acestora din preuri curente n preuri constante corectnd valoarea cu indicele preurilor, astfel:
r p1
n C p1
I p1 / 0
, n care:
(1)
r C p1 - cheltuielile publice ale perioadei curente exprimate n mrime
real (n preuri constante); n C p1 - cheltuielile publice ale perioadei curente exprimate n mrime nominal (n preuri curente); I p1 / 0 - indicele preurilor n perioada curent fa de perioada de baz. Indicatorul cheltuieli publice (n mrime nominal sau real) este util pentru a reflecta volumul acestora n moned naional i servete la efectuarea de analize doar pe plan naional. El nu are putere de comparaie internaional.
143
b) Ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut (G) este un alt indicator care poate caracteriza nivelul cheltuielilor publice dintr-o anumit perioad. Se calculeaz pe baza relaiei: G=
Cp PIB
x 100 , n care:
(2)
G - ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut; Cp - cheltuielile publice totale; PIB - produsul intern brut. Prin modul de calcul, acest indicator elimin influenele distorsionante ale inflaiei (ambele mrimi ale numrtorului i numitorului fiind exprimate n aceleai preuri). El permite analiza cheltuielilor publice n raport cu nivelul de dezvoltare economicosocial i este utilizat frecvent n comparaiile internaionale. Ponderea n produsul intern brut se poate calcula i pe grupe de cheltuieli publice, ceea ce arat ct din produsul intern brut se aloc domeniului respectiv. La dezbaterea n Parlament a proiectului de buget, n vederea aprobrii acestuia, valorile care se iau n discuie sunt ponderile n produsul intern brut ale diferitelor grupe de cheltuieli publice, corespunztor clasificrii administrative (sau instituionale). c) Cheltuielile publice totale ce revin n medie pe un locuitor este un indicator de nivel foarte sugestiv, care arat cuantumul cheltuielilor publice ale statului, ce revine unui locuitor. Se calculeaz astfel:
cp =
Cp N
, n care:
(3)
c p - cheltuielile publice medii pe locuitor (lei pe un locuitor);

Cp - cheltuielile publice exprimate n preuri curente sau constante; N - numrul de locuitori corespunztor anului bugetar. Pentru a permite comparaiile internaionale, cheltuielile publice anuale pot fi exprimate ntr-o moned de circulaie internaional, n general, dolari SUA, Euro, astfel:
144
c$ =
comparaie;
cp c.v.
, n care:
(4)
c$ - cheltuielile publice exprimate n $ ca moned internaional de
c p - cheltuielile publice exprimate n lei;

cv - cursul de schimb al monedei naionale fa de moneda internaional de comparaie ($). n acest caz, indicatorul cheltuieli publice medii pe locuitor se exprim n: $/ locuitor. Valorile acestor indicatori sunt determinate de gradul de dezvoltare economic, social i politic, precum i de condiiile organizatorice sau administrative ale unei ri ntr-o anumit perioad. 4.2.2. Analiza structurii cheltuielilor publice Analiza structurii cheltuielilor publice vizeaz calculul ponderii pe care o are fiecare dintre grupele de cheltuieli publice n total. Se poate realiza n cadrul oricrei clasificri a cheltuielilor publice: economic, funcional, financiar, administrativ etc. Formula de calcul este:
g cpi =
c pi Cp
x100 , n care:
(5)
g cpi - greutatea specific (ponderea) cheltuielilor publice din grupa

i n totalul cheltuielilor publice. cpi - nivelul cheltuielilor publice din grupa i; Cp - cheltuieli publice totale. Din analiza structurii cheltuielilor publice, reiese modul n care sunt direcionate resursele financiare publice n cursul unui an bugetar. Pe aceast baz, se pot desprinde concluzii cu privire la orientarea politicii bugetare spre anumite obiective (sociale, economice, militare .a.), considerate ca fiind prioritare ntr-o anumit perioad. Determinarea structurii cheltuielilor publice servete totodat la urmrirea n dinamic a modificrii opiunilor bugetare ale autoritilor publice i la efectuarea de comparaii ntre state.
145
Din analiza comparativ (de la o ar la alta sau pe grupe de ri: dezvoltate, n curs de dezvoltare sau n tranziie) a structurii funcionale a cheltuielilor publice rezult deosebiri uneori chiar foarte accentuate, care se explic, n principal, prin: gradele diferite de dezvoltare economico-social, politicile promovate de autoritile publice i modul n care au fost repartizate competenele ntre organele centrale i locale. 4.2.3. Analiza dinamicii cheltuielilor publice Analiza sub aspect dinamic relev modificrile care intervin n cuantumul i structura cheltuielilor publice n decursul unei perioade de timp. Indicatorii de analiz a dinamicii cheltuielilor publice sunt: modificarea absolut i relativ (nominal sau real) a cheltuielilor publice; modificarea ponderii cheltuielilor publice n produsul intern brut; modificarea volumului mediu al cheltuielilor publice ce revin pe un locuitor; modificarea structurii cheltuielilor publice; coeficientul de devansare a creterii produsului intern brut de ctre creterea cheltuielilor publice; elasticitatea cheltuielilor publice fa de produsul intern brut. a) Modificarea absolut i relativ ( n valori nominale sau reale) a cheltuielilor publice Modificarea absolut exprim creterea sau descreterea acestora de la o perioad la alta, n mrime absolut, i se determin conform relaiei:
Cp(1 - 0) = Cp1 - Cp0 , n care:
(6)
Cp(1 - 0) - modificarea absolut a cheltuielilor publice, n perioada curent (1) fa de perioada de baz (0); Cp1 - cheltuielile publice n perioada curent; Cp0 - cheltuielile publice n perioada de baz.
Considernd c formula (6) se refer la modificarea absolut nominal exprimat n preurile curente ale celor dou perioade, se poate calcula modificarea absolut real, folosind valorile perioadei curente exprimate n preuri constante, astfel:
Cpr(1 - 0) = Cp1r - Cp0r , n care:

Cp(1-0)r
(7)
- modificarea absolut real a cheltuielilor publice n perioada curent (1) fa de perioada de baz (0);
146
Cp1r - cheltuielile publice n perioada curent exprimate n preurile perioadei de baz; Cp0r -cheltuielile publice din perioada de baz. n afara modificrii absolute a cheltuielilor publice, se poate analiza i modificarea relativ a acestora. Astfel, se calculeaz indicele modificrii cheltuielilor publice pe baza relaiei: Icp1/0 =
C p1 C p0
, n care:
(8)
Icp1/0 - indicele modificrii cheltuielilor publice n perioada (1) fa de perioada (0); Cp1 - cheltuielile publice din perioada curent; Cp0 - cheltuielile publice din perioada de baz. Modificarea relativ a cheltuielilor publice rezult i din raportul dintre modificarea absolut a cheltuielilor publice n perioada curent fa de perioada de baz i nivelul acestora n perioada de baz: Icp1-0/ 0 =
C p10 C p0
(9)
Pentru determinarea evoluiei cheltuielilor publice n expresie real i identificarea factorilor care au influenat mrimea i sensul modificrii, este necesar exprimarea indicatorilor analizai n preuri constante, cu ajutorul indicelui preurilor. b) Modificarea absolut a ponderii cheltuielilor publice n produsul intern brut arat cu ct a crescut sau sczut acest indicator de la o perioad la alta. Calculul se efectueaz astfel:
G = G1 G0 , n care:
(10)
G - modificarea ponderii cheltuielilor publice n PIB n perioada (1) fa de perioada (0); G1 i G0 - ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut n perioada curent (1) i n perioada de baz (0), calculat conform relaiei (2).
Raportul procentual dintre G1 i G0 reprezint modificarea relativ a ponderii cheltuielilor publice n produsul intern brut. S-a constatat c, pe perioade mari de timp, are loc o cretere a ponderii cheltuielilor publice n produsul intern brut.
147
c) Modificarea absolut a nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor arat mrimea i sensul modificrii de la o perioad la alta a nivelului mediu al cheltuielilor publice ce revin n medie pe un locuitor. Se calculeaz pe baza relaiei:
c p = c p1 - c p 0 , n care:
un locuitor, n perioada (1) fa de perioada (0);
(11)
c p modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice ce revin pe
c p1 i c p 0 cheltuielile publice ce revin n medie pe un locuitor,

corespunztor perioadei (1) i perioadei (0), calculate conform relaiei (3). Raportul procentual dintre cele dou valori reprezint modificarea relativ a nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor. d) Modificarea absolut a structurii cheltuielilor publice reliefeaz evoluiile structurale de la o perioad la alta, corespunztor politicii bugetare din perioada analizat. Calculul se efectueaz astfel:
gcpi = gcpi1 - gcpi0 , n care:
(12)
gcpi - modificarea ponderii cheltuielilor publice ale gruprii i n totalul cheltuielilor publice; gcpi1 - ponderea cheltuielilor publice din grupa i n total, n perioada curent (1); gcpi0 - ponderea cheltuielilor publice din grupa i n total, n perioada de baz (0).
Raportul procentual dintre ponderea cheltuielilor publice din grupa i n total, n perioada curent (1), i ponderea cheltuielilor publice din grupa i n total, n perioada de baz (0) reprezint modificarea relativ a structurii cheltuielilor publice. e) Coeficientul de devansare a creterii produsului intern brut de ctre creterea cheltuielilor publice (k) este o valoare care reflect corespondena dintre evoluia cheltuielilor publice i cea a produsului intern brut. Se calculeaz pe baza relaiei: k=
148
I cp1 / 0 I PIB1 / 0
, n care:
(13)
k - coeficientul de devansare a creterii produsului intern brut de ctre creterea cheltuielilor publice; I Cp1/0 - indicele creterii cheltuielilor publice n perioada (1) fa de perioada (0), calculat conform relaiei (8); I PIB1/0 - indicele creterii produsului intern brut. n funcie de ritmul de cretere a cheltuielilor publice i a produsului intern brut, coeficientul poate lua urmtoarele valori: k > 1, semnific o cretere mai accentuat a cheltuielilor publice comparativ cu produsul intern brut; k = 1, cnd ambele mrimi au ritmuri de cretere identice; k < 1, reflect o cretere mai lent a cheltuielilor publice comparativ cu sporirea produsului intern brut. f) Elasticitatea cheltuielilor publice fa de produsul intern brut msoar amploarea reaciei cheltuielilor publice la modificarea produsului intern brut. Calculul se efectueaz astfel:
C p (10 )
ecp =
C p0 , n care: PIB(10 ) PIB0
(14)
e cp - elasticitatea cheltuielilor publice fa de produsul intern brut; Cp (1-0) - modificarea cheltuielilor publice n perioada curent (1) fa de perioada de baz (0), calculat conform relaiei (6); Cp0 - cheltuielile publice din perioada de baz; PIB(1-0) - modificarea produsului intern brut n perioada de referin; PIB0 - produsul intern brut din perioada de baz. Acest indicator exprim tendina de utilizare a produsului intern brut la acoperirea cheltuielilor publice i poate lua urmtoarele valori: ecp > 1, reflect o elasticitate accentuat a cheltuielilor publice n raport cu produsul intern brut. Cnd ecp = 1, tendina rmne nemodificat de la o perioad la alta. Dac ecp < 1, valoarea reflect inelasticitatea cheltuielilor publice la creterea produsului intern brut.
149
4.3. Factori de influen i consecinele creterii cheltuielilor publice Pe termen lung s-a constatat tendina de cretere a cheltuielilor publice, att n valori absolute, ct i ca pondere n produsul intern brut. Cauzele creterii cheltuielilor publice trebuie cutate mai nti n modificarea nevoilor economice i a preferinelor consumatorilor i apoi n funcionarea necorespunztoare a sistemului politic. Altfel spus, cauzele sunt de ordin economic i politic, la care se adaug cele sociale, care determin, n special, creterea grupei cheltuielilor de transfer. Pentru interpretarea datelor statistice privitoare la cheltuielile publice, au fost construite modele analitice care iau n considerare aciunea concomitent a cauzelor economice, politice i sociale ce determin cheltuielile publice. O prim grup a acestor modele o constituie aa-numitele modele macroeconomice, care explic modificarea n timp a cheltuielilor publice n funcie de variabilele macroeconomice, cum ar fi produsul intern brut sau rata inflaiei. A doua grup de modele este considerat cea care ncearc s explice fundamentele microeconomice de baz ale procesului decizional care, n ultim instan, genereaz creterea cheltuielilor publice. 4.3.1. Modelele macroeconomice privind creterea cheltuielilor publice Principalele modele macroeconomice din literatura de specialitate sunt: legea lui Wagner a extinderii activitii statului; modelele dezvoltrii privind creterea cheltuielilor publice; studiile clasice ale lui Peacock i Wiseman privind creterea cheltuielilor publice. Legea lui Wagner se concentreaz, n special, pe elasticitatea cererii n funcie de venit pentru bunuri i servicii publice, punnd n eviden totodat eecul pieei n furnizarea unor astfel de activiti. Modelele dezvoltrii ale lui Musgrave i Rostow susin c sporirea cheltuielilor publice reflect creterea rolului statului n procesul dezvoltrii, ca furnizor de capital necesar infrastructurii i de investiii sociale, precum i n ncercarea de a acoperi eecurile pieei. Analiza lui Peacock i Wiseman are la baz faptul c, n perioadele dificile, se schimb concepia cetenilor despre fiscalitate, n sensul acceptrii unor impozite ridicate
150
care vor permite cheltuieli publice superioare chiar i dup depirea perioadelor de criz. Legea lui Wagner Economistul german de inspiraie reformist Adolf Wagner a fost unul dintre pricipalii socialiti de la catedr care reclama intervenia statului n domeniul social. n anul 1880, Wagner a enunat o lege a extinderii crescnde a activitilor publice i, n special, ale statului. Transpus n domeniul finanelor publice, legea lui Wagner se poate formula ca legea nevoilor financiare publice crescnde ale statului i organelor autonome i explic nevoia n cretere a veniturilor fiscale. Conform acestei legi, creterea cheltuielilor n ansamblul activitilor economice este legat de industrializare i de efectele ei: dezvoltarea urbanizrii, complexitatea crescnd a activitilor economice, ridicarea nivelului de via. n aceste condiii, era necesar ca statul s intervin i s cheltuiasc mai mult pentru aciunile sale de reglare i reducere a tensiunilor de orice fel, mai ales a celor rezultate din urbanizare (cheltuieli cu administraia general, meninerea ordinii, cele aferente justiiei), pentru a rspunde nevoilor sporite ale indivizilor n domeniul educaiei, culturii, aciunilor sociale, precum i pentru realizarea lucrrilor de infrastructur, n special n domeniul comunicaiilor. Wagner a explicat creterea cheltuielilor publice pentru educaie, recreere, cultur, sntate i servicii legate de bunstare prin elasticitatea cererii pentru aceste activiti n funcie de venit. Wagner consider aceste servicii ca fiind nevoi cu elasticitate superioar n funcie de venit. Astfel, dac veniturile reale n economie cresc (ceea ce nseamn o cretere a produsului naional brut), cheltuielile pentru aceste servicii vor crete mai mult dect proporional, ceea ce se va reflecta n creterea indicelui cheltuielilor publice n produsul naional brut. O alt cauz, considerat de Wagner ca fiind la baza creterii n timp a cheltuielilor publice, ar fi legat de ineficiena fundamental a ntreprinderilor private, care, n condiiile creterii economice, poate determina statul s impun monopolul natural asupra activitii i managementului. La baza formulrii acestei legi stau elemente empirice. Wagner a observat evoluia sectoarelor publice n unele ri europene, n SUA i
151
Japonia, iar tendinele desprinse de aici demonstreaz c dezvoltarea societii industriale moderne determin creterea din punct de vedere politic a presiunii pentru progres social, precum i a alocaiilor din considerente sociale n domeniul industriei. De aici, Wagner a ajuns la concluzia c trebuie ateptate expansiunea creterii continue a sectorului public i protecia sa n economie, fapt confirmat de experiena urmtorilor ani. Din enunul lui Wagner nu se nelege cu claritate dac autorul s-a referit la creterea relativ a cheltuielilor publice sau la creterea acestora n mrime absolut. Modelul lui Wagner dovedete o profund ptrundere n observarea i anticiparea faptelor, ns nu conine o teorie bine articulat a opiunii publice care s stea la baza politicii publice i deciziilor publice. Modelele dezvoltrii privind cheltuielile publice n lucrri ale unor profesori ca R.A.Musgrave i W.W.Rostow se remarc teoria conform creia dezvoltarea economic este responsabil pentru creterea cheltuielilor publice. n fiecare etap a creterii i dezvoltrii economice, investiia din sectorul public, fiind o parte component a investiiei totale din economie, constituie un element important al creterii economice. Se consider c sectorul public este furnizorul infrastructurii din societate (sisteme de transport, osele, sntate, educaie, aprare i ordine public .a.). Se consider c investiiile din sectorul public sunt necesare adaptrii economiei pentru demararea spre etapele medii de dezvoltare economic i social. n etapele medii ale creterii, statul continu s ofere bunuri de investiii, dar n condiiile n care investiiile publice sunt complementare celor particulare. Totodat, pe ntregul parcurs al etapelor de dezvoltare, insuficienele pieei continu s existe, ngreunnd eforturile pentru maturizarea economiei. n consecin, are loc o cretere a implicrii statului n contracararea eecurilor pieei. Musgrave susine c, pe parcursul perioadei de dezvoltare, investiiile totale ca procent din produsul naional brut cresc, n timp ce investiiile realizate de sectorul public scad. La rndul su, Rostow consider c, odat atins stadiul maturizrii economiei, structura cheltuielilor publice va nregistra o deplasare a ponderii de la cheltuielile cu
152
infrastructura spre cele de educaie, sntate, asigurarea bunstrii. Argumentele lui Rostow se bazeaz pe postulatul, care i aparine, conform cruia societile trec prin cinci stadii de dezvoltare: societatea tradiional; precondiiile pentru avnt; perioada de avnt, cnd creterea devine o caracteristic normal a economiei; ndreptarea spre maturitate; maturitatea, n perioada consumului de mas ridicat. Analiza lui Peacock i Wiseman Analiza economitilor englezi A. T. Peacock i J. A. Wiseman se bazeaz pe o teorie politic a determinrii cheltuielilor publice, potrivit creia guvernele doresc s cheltuiasc muli bani, cetenii nu doresc s plteasc impozite mari, iar statul trebuie s in seama de preferinele cetenilor. Peacock i Wiseman privesc ceteanul alegtor ca pe un individ care se bucur de avantajele oferite de bunurile i serviciile publice, dar care nu dorete s plteasc impozite. Ei consider c exist un anumit nivel tolerabil al impozitrii, care acioneaz ca o constrngere asupra comportamentului statului n privina cheltuielilor publice. Totodat, ei apreciaz c dac economisirea i veniturile cresc, n condiiile unor rate de impozitare constante, veniturile fiscale trebuie s creasc, permind astfel cheltuielilor publice c sporeasc n raport cu produsul naional brut. n perioadele de calm, cheltuielile publice vor avea o tendin ascendent, chiar dac, n cadrul societii, pot exista divergene n privina nivelului dorit al cheltuielilor publice i al impozitrii. Pe parcursul unor perioade nefaste (rzboi, dezastre sociale etc.), va fi tulburat tendina de cretere gradual a cheltuielilor publice, acestea nregistrnd o cretere rapid; pentru finanarea lor, guvernul va fora creterea impozitelor. n perioadele de criz, creterea fiscalitii va fi considerat de ceteni ca acceptabil. La rndul lor, cheltuielile publice cresc, iar cheltuielile particulare nregistreaz o deplasare spre cheltuielile publice, ceea ce este de natur s sporeasc i mai mult cheltuielile publice. Peacock i Wiseman denumesc acest fenomen efect de deplasare. Dup depirea perioadei de criz, n locul cheltuielilor provocate de evenimentele grave, vor aprea noi cheltuieli publice (de exemplu, cheltuieli de reconstrucie) sau acestea vor fi ndreptate spre domenii ca sntate, nvmnt, cultur. Dup trecerea perioadelor de criz, cheltuielile publice nu vor reveni la nivelul nregistrat anterior, ca urmare a
153
modificrii, n urma crizei a concepiei cetenilor cu privire la nivelul tolerabil al sarcinii fiscale. Un alt efect evideniat de cei doi este efectul de inspecie rezultat din ntrirea contiinei alegtorilor privind problemele sociale ale momentului. De aceea, guvernul i extinde rolul su i serviciile publice pentru mbuntirea condiiilor sociale ale acestora. n acest caz, percepia electoratului cu privire la impozite devine mai tolerant, ceea ce permite guvernanilor s finaneze niveluri mai ridicate ale cheltuielilor publice. Dei teoria este criticabil, ea se aplic n mod cert pentru explicarea creterii considerabile a cheltuielilor publice i a presiunii fiscale, fenomene nregistrate n numeroase ri cu ocazia celor dou rzboaie mondiale. Astfel, ea poate fi extins la perioadele de criz economic i contribuie la explicarea creterii presiunii fiscale din timpul crizelor din 1929-1933, precum i din anii 70 i 80. n asemenea situaii, autoritile publice dispun de mijloace pentru a ajuta ntreprinderile aflate n dificultate, a acorda ajutoare de omaj i a susine activitatea economic prin msuri de relansare a cererii globale. 4.3.2. Factori microeconomici ai creterii cheltuielilor publice Analiza cauzelor care genereaz creterea cheltuielilor publice se poate realiza i pornind de la studierea factorilor microeconomici care determin modificri n nevoile economico-sociale i preferinele consumatorilor pentru bunuri i servicii publice. Corespunztor factorilor microeconomici, creterea cheltuielilor publice depinde de modificri n: - cererea de bunuri i servicii publice; - ansamblul activitilor de producie utilizate pentru realizarea bunurilor i serviciilor; - numrul i structura populaiei; - calitatea bunurilor i serviciilor publice; - preurile intrrilor; - regionalizarea i globalizarea economiei; - capacitatea de a plti impozite; - factori politici i sociali.
154
a) Modificrile n cererea de bunuri i servicii publice Cererea de bunuri i servicii publice este determinat de mai multe variabile: preurile bunurilor i serviciilor din sectorul particular, venitul personal al contribuabililor, veniturile impozabile individuale i cele ale economiei, rata fiscalitii. Dintre acestea, cea mai important este variabila venitului. Dac structura cheltuielilor consumatorului este modificat ca urmare a creterii venitului, pot fi ateptate modificri similare ale compoziiei consumului i la nivelul ntregii economii. Dar este dificil de precizat cu exactitate care sunt tendinele de modificare a cheltuielilor publice la o cretere a venitului, mai ales n ceea ce privete cheltuielile generate de servicii publice ca: sigurana, educaia, sntatea. Cea mai pregnant este relaia dintre creterea venitului i creterea cheltuielilor publice legate de furnizarea public a bunurilor capital (osele, aeroporturi .a.). Dup cum s-a remarcat la prezentarea modelului macroeconomic al dezvoltrii, cheltuielile publice pentru bunurile capital cunosc o evoluie diferit n funcie de stadiul de dezvoltare economico-social la un moment dat. De asemenea, n rile dezvoltate, o cretere a veniturilor personale este asociat, n general, cu sporirea activitii economice i a complexitii vieii sociale, ceea ce impune n mod firesc o cretere a nivelului cheltuielilor publice. Acest fapt este demonstrat de realitate i confirmat de datele statistice. Pe de alt parte, creterea veniturilor personale permite o cretere corespunztoare a veniturilor fiscale care pot fi utilizate la finanarea la nivel mai ridicat a cheltuielilor publice. b) Modificrile n activitile de producere a bunurilor i serviciilor Acestea se refer, n principal, la mbuntirea tehnologiei, care produce modificri sub aspectul creterii eficienei procesului de producie i n raportul dintre bunurile private i cele publice. Schimbrile tehnologice pot fi de aa natur, nct s determine creterea sau reducerea importanei relative a bunurilor publice furnizate de ctre stat. De asemenea, modificrile tehnologice au ca rezultat i accentuarea uzurii morale a bunurilor capital din domeniul public, ceea ce conduce la o cretere a costurilor de nlocuire, pe seama creterii cheltuielilor publice. Un exemplu foarte elocvent (pe care l d Musgrave) este cel privind invenia motorului cu combustie intern, care a stat la baza dezvoltrii industriei de automobile, ceea ce s-a repercutat ntr-o
155
cretere substanial a cererii pentru osele. Satisfacerea acestei cereri a fost ndeplinit de sectorul public, fapt reflectat n creterea corespunztoare a cheltuielilor publice. c) Modificrile privind numrul, structura i densitatea populaiei Modificrile privind numrul populaiei afecteaz, n sensul solicitrii, la nivel superior, a unor servicii publice cum sunt: sntate, nvmnt, ordine public, sporind i cheltuielile aferente. n cazul bunurilor publice pure (cum ar fi iluminatul public), pentru o cretere cu o unitate a populaiei, costul social marginal este, prin definiie, zero; n acest caz, nu exist niciun motiv de cretere a cheltuielii publice ca urmare a creterii numrului populaiei. n realitate ns exist bunuri publice impure, astfel ca la o cretere a numrului populaiei, n condiiile meninerii la nivel constant a nivelului consumului pe o persoan, s aib loc o cretere mai puin dect proporional a cheltuielilor publice. Structura populaiei influeneaz cheltuielile publice, n funcie de preponderena populaiei pe grupe de vrst: pentru o pondere mare a populaiei tinere, de vrst colar, vor crete cheltuielile cu educaia; pentru o pondere ridicat a populaiei de vrsta a treia, vor spori cheltuielile de sntate. La rndul su, densitatea populaiei afecteaz nivelul i structura cheltuielilor publice prin sporirea celor legate de urbanizare (infrastructur, servicii publice generale), depoluare, protecia mediului etc. d) Modificrile n calitatea bunurilor i serviciilor publice Cetenii contribuabili evolueaz n privina gusturilor, preferinelor i ateptrilor, fapt care se repercuteaz asupra cererii de produse i servicii publice de calitate superioar. Pe o pia neconcurenial, creterea calitii acestui gen de produse i servicii se obine, n majoritatea cazurilor, prin creterea preurilor acestora. Raionamentul conduce la concluzia c sporirea calitii bunurilor i serviciilor publice genereaz creterea cheltuielilor publice. e) Modificrile n preul intrrilor Preurile intrrilor folosite la realizarea produselor i serviciilor publice din sectorul public nregistreaz modificri ndeosebi din cauza inflaiei, precum i a diferenei de productivitate dintre sectorul particular i sectorul public, tiut fiind c cel din urm are o receptivitate sczut la progres tehnic. Teza diferenei de productivitate a fost susinut de Baumol, care n modelul su furnizeaz o explicaie posibil a
156
creterii cheltuielilor publice. Dac, n sectorul public, productivitatea crete mai puin dect n celelalte sectoare ale economiei, dar salariile funcionarilor din sectorul public au aceeai tendin ca i cele din celelalte sectoare ale economiei, rezultatul va fi o cretere a cheltuielilor publice. Efectul Baumol se bazeaz pe paritatea creterii salariilor dintre lucrtorii sectorului public i lucrtorii celui particular, decizia statului putnd mpiedica meninerea nivelului drepturilor salariale din sectorul public sub nivelul celor din sectorul particular. f) Regionalizarea i globalizarea economiei Constituirea Uniunii Europene presupune o serie de costuri din partea rilor membre pentru susinerea politicilor comunitare, costuri care se regsesc, n cea mai mare parte, n cheltuielile publice ale statelor n cauz. Internaionalizarea economiei are ca rezultat, printre altele, intensificarea concurenei, astfel c economiile naionale sunt tot mai expuse la influenele economiei mondiale. Aceasta conduce la msuri contradictorii: pe de o parte, sunt necesare msuri de sprijinire a agenilor economici de ctre stat prin reducerea impozitelor i a contribuiilor la asigurrile sociale, n vederea reducerii costurilor de fabricaie; pe de alt parte, statele sunt nevoite s sprijine ramurile strategice prin acordarea de subvenii i alte faciliti, care n ultim instan sunt cheltuieli publice. g) Capacitatea de a plti impozite Aceasta poate fi un suport solid pentru susinerea tendinei de cretere a cheltuielilor publice. n general, n rile dezvoltate, guvernele dispun de o mas impozabil naional considerabil, care le permite efectuarea unor cheltuieli publice substaniale. De asemenea, existena unor venituri ridicate ofer autoritilor publice posibilitatea de a spori impozitul pe venit, precum i celelalte impozite, ceea ce permite creterea cheltuielilor publice. n rile slab dezvoltate, impozitarea este mult mai dificil din cauza veniturilor reduse. Baza impozabil fiind redus, impozitele procur resurse modeste pentru finanarea cheltuielilor publice. n plus, este foarte extins fenomenul evaziunii fiscale, ceea ce reduce i mai mult veniturile fiscale. Pe msura creterii gradului de dezvoltare a unei ri, crete i avuia care poate fi impozitat, sporind posibilitatea finanrii unor cheltuieli publice mai mari.
157
h) Factori politici i sociali La creterea cheltuielilor publice contribuie ntr-o anumit msur i factori de natur politic i social. Astfel, se remarc o supraofert a bunurilor i serviciilor publice din cauze diverse, cum sunt: - sistemul de vot majoritar, ca urmare a faptului c minoritatea trebuie s contribuie prin impozite la finanarea unor proiecte pentru care nu a votat; - alegtorii tind s subestimeze costul impozitrii pe care o suport n realitate (sarcina impozitelor indirecte, denumite i impozite invizibile, este perceput mai puin pregnant dect cea a impozitelor directe); de asemenea, ei pot subestima i avantajele care le revin pe seama bunurilor i serviciilor, beneficiile de pe urma acestora fiind difuze, n cea mai mare parte a lor; - funcionarii publici, n calitate de alegtori, beneficiaz att de avantajele oferite, n general, de serviciile publice, ct i de avantajele unor bugete mari, prin care sunt create locuri de munc; - politicienii i birocraii contribuie i ei la supraoferta de servicii publice, deoarece ei nu urmresc doar aplicarea proiectelor votate de alegtori, ci i ncearc s-i impun propriile voine, pe seama banului public. Schimbrile n filosofia social care au avut loc n ultima perioad au condus la modificri ale volumului i rolului transferurilor de fonduri bugetare. Aceste transferuri au ca finalitate realizarea unor programe de furnizare a unor bunuri i servicii sociale pentru grupurile sociale cu venituri modeste, precum i redistribuirea avuiei n scopul echitii sociale. Toate aceste grupe de factori pot aciona mai pregnant sau mai slab, simultan sau nu, dar tendina remarcat pe termen lung este de cretere a cheltuielilor publice n mrime absolut sau relativ, raportat la produsul intern brut. Dei teoreticienii au fost i sunt preocupai de nivelul optim al cheltuielilor publice (ca i de cel al ratei fiscalitii), este dificil de apreciat aceast mrime, ea modificndu-se n timp i de la o ar la alta, corespunztor nivelului de dezvoltare economico-social. ntr-o societate democratic, pe termen lung, capacitatea de a cheltui a statului este condiionat de factori cum sunt: resursele naionale; nivelul fiscalitii impus de finanarea cheltuielilor publice; gradul de acceptare, de ctre electorat, a programelor de cheltuieli publice.
158
4.3.3. Consecinele creterii cheltuielilor publice n vederea cuantificrii nivelului optim al cheltuielilor publice, pe lng factorii obiectivi care contribuie la modificarea acestora, trebuie s se in seama i de consecinele creterii cheltuielilor publice. Aceste efecte pot fi apreciate ca favorabile sau nefavorabile, n funcie de specificul fiecrei ri i de modul concret n care sunt efectuate cheltuielile publice. Dintre consecinele nefavorabile ale creterii cheltuielilor publice enumerm: - extinderea sectorului public i, implicit, a puterii statului; - atenuarea temerilor provocate de perspectiva omajului, mbolnvirii, btrneii; - dezvoltarea unei mentaliti a bunstrii pe seama creterii dependenei cetenilor de sprijinul statului; - creterea fiscalitii i a mprumuturilor de stat pentru finanarea cheltuielilor publice n cretere; - inhibarea stimulentului pentru munc, iniiativ i economisire, ca efect al creterii ratei fiscalitii; - creterea datoriei publice pe seama mprumutrii statului, ceea ce se repercuteaz asupra nivelului ratei dobnzii i ofertei de capital n economie (apariia efectului de eviciune); - afectarea nefavorabil a creterii economice prin transferul de resurse din sectorul particular spre cel public, pentru furnizarea de servicii sociale; - reducerea capacitii productive i a potenialului de export al unei economii, deoarece bunurile i serviciile publice (inclusiv transferurile) nu sunt exportabile i nu aduc valut din exterior; - afectarea negativ a balanei de pli prin reducerea exporturilor atunci cnd guvernul trebuie s achite serviciul datoriei externe (rambursarea mprumuturilor i a dobnzilor aferente); - inflaia rezultat din injectarea cheltuielilor publice n fluxul de venituri ale unei ri afecteaz negativ att standardul de via, ct i economia n ansamblu; etc. Ca urmare a creterii cheltuielilor publice se pot manifesta i unele consecine favorabile, printre care: - creterea prosperitii unei ri, n condiiile n care cheltuielile publice finaneaz ntr-o proporie ridicat proiecte de dezvoltare economic;
159
- sporirea standardului de via al cetenilor, n general, i al anumitor grupuri, n special, prin furnizarea de bunuri i servicii publice; - posibilitatea de utilizare a cheltuielilor publice la stabilizarea economiei prin contractarea inflaiei; - creterea eficienei n furnizarea bunurilor publice ca urmare a utilizrii mai eficiente a banului public, n ncercarea de a ine sub control cheltuielile publice; - reducerea diferenelor accentuate n nivelul consumului dintre membrii societii, prin intermediul avantajelor acordate celor defavorizai, concomitent cu aplicarea unei fiscaliti progresive; - posibilitatea sporirii nivelului ocuprii forei de munc pe seama creterii cheltuielilor publice; dac ns, ca urmare a creterii cheltuielilor publice are loc o accentuare a inflaiei, gradul de ocupare a forei de munc se poate reduce. 4.4. Eficiena cheltuielilor publice Alegerea i aplicarea metodelor de evaluare a indicatorilor nscrii n bugetul anual sau n programele plurianuale trebuie s aib ca principal obiectiv eficiena utilizrii resurselor financiare publice. De asemenea, interveniile ulterioare efectuate cu ocazia rectificrii legii bugetare, pentru ajustarea indicatorilor proiectai iniial, trebuie s aib n vedere criteriul eficienei. Eficiena cheltuielilor publice exprim o dimensiune optim a unui raport determinat ntre eforturile financiare, concretizate n consumul de resurse financiare publice, i efectele estimative obtenabile. Nevoile publice reclam bunuri i servicii publice tot mai numeroase, diversificate i de valori ridicate, n condiiile n care resursele financiare ale statului nu sporesc la fel de rapid; decalajul de ritm ntre creterea veniturilor i cea a cheltuielilor publice creeaz o stare aproape permanent de insuficien a resurselor. Acest fenomen se petrece n condiiile n care guvernele procedeaz, n mod obinuit, la trierea i ierarhizarea nevoilor sociale i la dimensionarea cheltuielilor publice n funcie de mai multe criterii: prioritate, oportunitate, eficien a cheltuielilor publice, calitate a serviciilor publice comparativ cu standardele internaionale.
160
n cadrul criteriilor de selectare a alternativelor proiectelor de dimensionare a volumului cheltuielilor, un loc central revine eficienei. Pentru utilizarea cheltuielilor publice n condiii de eficien, este necesar ndeplinirea unor condiii de optim social, i anume: - posibilitatea alegerii alternativei celei mai puin costisitoare n raport cu rezultatul final al serviciului public; - modernizarea producerii serviciului public, n vederea maximizrii utilitii la consumator; - puterea de previziune n cadrul unui orizont de timp stabilit. ndeplinirea acestor aspecte implic minimizarea costurilor proiectelor obiectivelor de finanat, ceea ce se concretizeaz n maximizarea bunstrii sociale, reflectat n rezultate cum sunt: - costuri sociale minime, reflectate n: fiscalitate mai redus, deficit bugetar minim, renunri ct mai puine la ndeplinirea altor obiective; - preuri sau tarife accesibile pltite de consumatori, n situaiile n care serviciile publice sunt furnizate contra plat; - creterea calitii serviciilor publice concomitent cu sporirea consumului acestora, contribuind la creterea satisfaciei consumatorului etc. Problema utilizrii resurselor este cu att mai important cu ct resursele financiare publice sunt mai reduse i au caracter limitat. Elaborarea unor criterii de performan concrete, corespunztor fiecrui sector guvernamental, este un proces foarte laborios, dar care permite factorilor de decizie, att eliminarea, n cea mai mare msur, a arbitrariului i subiectivismului n alocarea resurselor publice, ct i aprecierea corect a eficienei, eficacitii i economicitii cu care se utilizeaz fondurile publice. Eficiena exprim rezultatele ce se obin dintr-o activitate economico-social prin utilizarea anumitor resurse economice: materiale, financiare, umane. Cuantificarea eficienei se poate realiza fie ca raport ntre efectele (rezultatele) obinute i eforturile (cheltuielile) corespunztoare acestora ntr-o unitate de timp (15), situaie n care se urmrete maximizarea rezultatului, fie ca raport ntre mijloace i rezultate (adic inversul raportului iniial), situaie n care se urmrete minimizarea rezultatului, astfel:
161
Ef =
R (supraunitar) , n care: M
(15)
Ef - eficiena; R - rezultatele (efectele) obinute; M - mijloacele (eforturile) consumate. Compararea efectelor cu eforturile se realizeaz sub multiple aspecte. Astfel, efectele obinute apar sub diferite forme de manifestare i pot fi clasificate n funcie de mai multe criterii: dup locul apariiei (directe i indirecte); dup momentul apariiei (prezente i viitoare); dup perioada pe care se efectueaz analiza (anuale i totale); dup gradul de cuprindere (globale sau nete); dup gradul de cunoatere i realizare (programate sau realizate). n analiz trebuie urmrite i efectele conexe propagate n plan cultural, spiritual, social, politic etc. Eficacitatea constituie calitatea pe care o are o aciune de a produce efectele scontate. Cuantificarea eficacitii este dat de raportul dintre rezultatul obinut efectiv i rezultatul prevzut la proiectarea unui anumit program economico-social. Expresia utilizat este urmtoarea: Et = Et eficacitatea; Rr rezultatul efectiv realizat; Rp rezultatul prevzut. O valoare supraunitar a raportului reflect o situaie favorabil. Determinarea eficacitii se poate realiza i prin msurarea raportului dintre mijloacele consumate, astfel: Et =
Rr (supraunitar) , n care: Rp
(16)
Mr (subunitar) , n care: Mp
(17)
Mr - mijloacele efectiv utilizate; Mp - mijloacele programate a fi consumate. Fenomenul analizat are caracteristici pozitive dac rezultatul raportului este subunitar. Dac eficiena msoar raportul dintre efecte i eforturi, eficacitatea reflect raportul, fie dintre efectele (rezultatele) programare
162
i nregistrate, fie dintre eforturile (mijloacele) consumate efectiv i cele programate a se consuma. Economicitatea surprinde fenomenul de reducere a volumului mijloacelor consumate efectiv pentru realizarea unui anumit cuantum al rezultatelor proiectate. Se poate msura prin urmtoarea relaie: Ec =
Mr M p : (subunitar), n care: Rr R p
(18)
Ec - economicitatea; Mr - mijloacele consumate efectiv; Rr - rezultatul efectiv nregistrat; Mp - mijloacele programate a fi utilizate; Rp - rezultatele proiectate. Fenomenul analizat prezint o evoluie favorabil dac rezultatul raportului este subunitar. Examinarea eficienei, eficacitii i economicitii pentru fiecare sector furnizor de bunuri i servicii publice asigur condiii att pentru adoptarea deciziei adecvate de alocare a resurselor bugetare (limitate) pentru obinerea de efecte economico-sociale ridicate, ct i pentru aprecierea ulterioar a modului de gestionare a fondurilor publice de ctre fiecare instituie public. Aprecierea eficienei cheltuielilor publice implic delimitarea aciunii pieei libere de cea a statului ntr-o nou abordare. Astfel, trebuie s se in seama de aspecte cum sunt: - mprirea sectorului pieei ntre mecanismele specifice domeniului public i celui particular; - delimitarea activitii economice ntre sectoarele pia i nonpia; - aprecierea sectorului public non-pia, att din punctul de vedere al alocrii resurselor ntre utilizatori, ct i din punctul de vedere al nivelului output-urilor (rezultatelor), n scopul atingerii unor obiective date. Concepia economitilor despre eficien este mai cuprinztoare dect nelesul obinuit al acestui termen. Astfel, cercetarea economic actual privind eficiena cheltuielilor publice a ajuns la o serie de orientri moderne, ca:
163
- serviciile publice nu trebuie furnizate ntotdeauna n mod gratuit; - nlocuirea furnizrii serviciilor publice cu cele particulare, oriunde este posibil; - restabilirea opiunilor privind furnizarea serviciilor publice la mecanismele cvasipia, prin utilizarea unor bonuri valorice. n practic exist numeroase metode de evaluare a eforturilor i efectelor (directe i indirecte) corespunztoare proiectelor de obiective publice. Dintre acestea, cele mai frecvent utilizate sunt: analiza costavantaje (cunoscut n literatura de specialitate i sub denumirea de cost-beneficiu); analiza cost-eficacitate, bazat pe un sens mai larg atribuit avantajelor, dect cel strict economic; metode multicriteriale. a) Metoda de analiz cost-avantaje apreciaz beneficiul ca fiind avantajul obinut pe seama furnizrii serviciului public pentru care s-au elaborat variantele de proiect. n cadrul metodei se apeleaz la raportul cost/beneficiu, al crui nivel optim este folosit drept criteriu de exprimare a eficienei deciziilor publice, n cadrul programelor alternative. Pentru a nu respinge un proiect, condiia este ca raportul cost/beneficiu s fie minim (sau raportul beneficiu/cost s fie maxim). O caracteristic a acestei metode este faptul c vizeaz, n principal, costurile i beneficiile sociale, comparativ cu cele particulare, ceea ce nseamn c trebuie s se in seama de externaliti. Existena acestora influeneaz deciziile productorilor i consumatorilor, avnd drept rezultat o alocare a resurselor diferit de de cea pe care ar trebui s o realizeze concurena perfect n lipsa lor. Piaa reprezint cel mai bun mecanism de alocare a resurselor, cu condiia s ndeplineasc cerinele optimului paretian cu un cost mai mic sau cu preul unei mai mici distorsiuni sociale a preferinelor individuale. Realitatea demonstreaz c piaa poate eua n aceast alocare, prin nerealizarea corespondenei dintre condiiile de optim n sens paretian i condiiile echilibrului pe pia. De aceea, se impune intervenia unui mecanism alternativ de alocare a resurselor, adic o alocare centralizat prin intermediul statului. Aadar, externalitile reprezint slbiciuni ale pieei, pe care statul trebuie s le corecteze. Externalitile au loc atunci cnd activitile de producie sau consum ale unei pri (agent economic sau nu) intr n mod direct ca variabil independent n funcia de producie sau de utilitate a altei pri. Exemplul cel mai comun privind externalitatea este poluarea. O
164
anumit tehnologie folosit n realizarea unui bun privat produce poluare ca produs secundar (externalitate), care este consumat involuntar (uneori, forat) de tere pri. n acest caz, agentul economic generator al efectului extern trebuie s suporte parial, prin costuri, efectele aciunilor sale. La rndul lor, i agenii afectai suport un anumit cost legat de atenuarea sau nlturarea polurii. Aceste dou costuri formeaz aa-numitul cost social, care este superior costului privat, are consecine att asupra celor care induc efectele externe (dar care nu-i asum integral neplcerile provocate de activitatea lor), ct i mai ales asupra celor care suport costul social fr a fi recompensai n vreun fel. n aceste condiii, externalitile favorizeaz afirmarea rolului alocator al statului, care urmrete s aloce n mod optim efectele externalitilor. Rolul de alocare al statului poate fi ntrit sau ncurajat ca urmare a interesului deosebit pe care-l manifest unele firme particulare sau grupuri de presiune pentru corectarea sau compensarea slbiciunilor pieei. Pentru corectarea externalitilor, concretizate n supraalocarea resurselor, guvernul are la dispoziie dou tipuri de aciuni corective care s internalizeze costurile efectelor externe: aciunea legislativ, care foreaz potenialii ofertani s suporte toate costurile aferente produciei lor, i aplicarea de impozite specifice, pentru egalizarea sau atenuarea externalitilor pe unitatea de produs. Un astfel de impozit are dou efecte contrare: pe de o parte, prin reducerea externalitilor negative, se va mri bunstarea, iar pe de alt parte, ca efect al impozitrii, rezultatele activitii respective (output-urile) se vor reduce, ceea ce poate nsemna o reducere a bunstrii. Rata optim de impozitare va fi aceea care maximizeaz diferena dintre utilitatea provenit din output-ul activitii i dezutilitatea provenit de la externalitatea activitii. n acelai timp, n cazul externalitilor pozitive (dac utilitatea unei tere pri crete ca rezultat al acestora), guvernul poate alege s corecteze alocarea ineficient prin ncurajarea produciei acelor bunuri care nregistreaz o subproducie. El poate face acest lucru fie prin producerea direct a serviciului educaie, sntate, prin asigurarea consumului (creterea cererii), fie prin subvenionarea produciei (creterea ofertei).
165
Pe msur ce statul i asum noi funcii, el caut s gseasc noi surse de impozitare, ca astfel s creasc veniturile pentru acoperirea cheltuielilor publice sporite. n plus, nu este ntotdeauna sigur c intervenia statului n economie va mbunti situaia, n sensul eficienei. De aceea se poate vorbi i despre eecurile (slbiciunile) nonpieei (guvernului), care sunt legate, n principal, de interesele existente n sectorul public. Astfel, n domeniul ofertei de bunuri i servicii publice, slbiciunile guvernului se refer la: - dificultatea de a msura rezultatul multor activiti guvernamentale; - dificultatea de a determina dac rezultatul poate fi furnizat mai eficient de ctre o alt form de organizare sau producie, dect cea n care este implicat statul; - ntruct nu exist motivaia profitului i nici concuren, furnizorii din sectorul public pot nregistra o eficien mai redus, fr pericolul de a-i pierde clienii i de a da faliment, ca n cazul firmelor particulare. n domeniul cererii, s-a constatat c, avnd un orizont de timp relativ scurt, extins n primul rnd la perioada imediat urmtoare alegerilor, politicienii rspund cu prioritate aciunilor curente, n detrimentul celor pe termen lung. n afara acestor caracteristici, se mai remarc unele neajunsuri legate de: - incapacitatea de a ine costurile sub control din cauz c nu se urmrete realizarea de profit; - manifestarea unui rspuns necorespunztor la inovaie, fapt ce se traduce, pe de o parte, prin ncercarea statului de a obine cele mai sofisticate tehnologii, chiar dac nu sunt eficiente n raport cu nivelul costurilor, iar pe de alt parte, prin rezisten la introducerea tehnologiei utile, care poate amenina rutinele acceptate; - utilizarea necorespunztoare a resurselor; astfel, n cazurile n care statul limiteaz rata profitului pentru o anumit activitate (cu intenia de a proteja consumatorii), rspunsul firmei este de a maximiza profitul prin utilizarea de capital mai mare etc. Prin urmare, intervenia statului trebuie utilizat cu mult precauie, deoarece poate fi mult mai rea dect mna invizibil a pieei, dac n loc s produc bunuri publice creeaz neajunsuri publice.
166
Avnd n vedere aspecte ca acelea de mai sus, apare mai pregnant importana utilizrii cheltuielilor publice n condiii de eficien. Analiza cost-beneficiu este utilizat de autoritile publice, n general, la evaluarea proiectelor de investiii publice de mari proporii, pentru aprecierea bunstrii sau beneficiilor sociale nete care vor aparine naiunii prin transpunerea lor n practic. Aceasta implic din partea investitorilor o privire de ansamblu pe termen lung, spre deosebire de un agent economic, a crui preocupare prioritar este obinerea profitului imediat. Cele mai importante principii ale metodei costbeneficiu sunt coninute n patru ntrebri-cheie: - Ce costuri i ce beneficii trebuie incluse? - Cum vor fi evaluate aceste costuri i beneficii? - Care este nivelul ratei dobnzii la care costurile i beneficiile trebuie privite cu nencredere? - Care sunt constrngerile semnificative? Pentru a rspunde la ntrebarea ce costuri i ce beneficii trebuie incluse, sunt necesare enumerarea tuturor costurilor i beneficiilor i acordarea unui rang de importan, n funcie de ct sunt acestea de ndeprtate de scopul principal al proiectului (astfel nct cele mai ndeprtate s fie chiar excluse). Aceasta presupune o analiz atent a proiectului, estimarea vieii acestuia, precum i luarea n considerare a aspectelor exterioare, neeseniale i a beneficiilor neglijabile. Cum vor fi evaluate costurile i beneficiile? Pentru aceasta trebuie s se aib n vedere eventualele schimbri n preurile relative (i nu modificrile nivelului general al preurilor, pentru care este predominant valoarea din primul an, luat ca baz). n ceea ce privete nivelul ratei dobnzii ce trebuie privit cu nencredere, trebuie luat n considerare costul de oportunitate, care pledeaz mpotriva folosirii unei rate reduse pentru proiectele publice, de team ca cele mediocre s nu fie acceptate n dauna celor valoroase din sectorul particular (n situaiile n care pentru proiectele ce urmeaz a se realiza din fonduri publice se aplic unele criterii mai convenabile i mai uor de ndeplinit). Grupul constrngerilor semnificative cuprinde: constrngeri legale (administrative i bugetare) i constrngeri legate de redistribuirea venitului. n cazul n care decidentul constat c, pentru un anumit proiect, modul de redistribuire a venitului este inacceptabil, el poate
167
respinge proiectul, n ciuda beneficiilor sale nete. (Redistribuirea venitului are n vedere cine este suportatorul costurilor i cine este beneficiarul proiectului.) n calculele de eficien se folosesc indicatori previzionali pentru orientarea anticipat a activitii economice pe calea utilizrii resurselor financiare cu avantaje maxime. b) Metoda de analiz cost-eficacitate. Dup elaborarea prealabil a unui indicator de eficien, aceast analiz se aplic n absena unei evaluri monetare a avantajelor. n anumite ipoteze clar formulate, n care este un obiectiv unic, urmeaz a fi ales programul cel mai puin costisitor. Elaborarea modelelor de analiz ine seama de fazele prin care trece fiecare obiectiv: studiu, realizare propiu-zis, exploatare. n cazul n care se pot elabora mai multe variante, se va reine i aplica varianta care ofer cea mai favorabil corelaie ntre cost i avantaje. Aceasta se refer la obinerea unor performane tehnice ridicate, calitate superioar, competitivitate pe diferite piee de desfacere. La un anumit efort, se urmrete obinerea de efecte maxime sau ca avantajele scontate s se obin cu cel mai mic efort posibil. Pentru analiza eficienei economice a cheltuielilor, se stabilesc i indicatori ai utilizrii efective (postcalculate) a resurselor. Cu ajutorul lor, se compar previziunile sau rezultatele obinute n perioadele anterioare cu cele din perioadele pentru care se efectueaz analiza, identificndu-se cauzele concrete care au determinat rezultatele constatate i msurile ce trebuie adoptate pentru mbuntirea acestora. Metoda cost-eficacitate este una dintre metodele de dimensionare a eficienei cheltuielilor pentru obiective i aciuni economice. Pentru stabilirea nivelului cheltuielilor aferente unei perioade de timp, se folosesc instrumente specifice de normare. Astfel, pentru cheltuielile cu materiile prime, materialele, combustibilii, energia, se stabilesc indici sau coeficieni ai consumurilor specifice i ai gradului de utilizare a acestora, n raport cu numrul de uniti de produse finite posibil de obinut prin exploatarea normal a capacitii de producie. Se urmresc eliminarea risipei i mbuntirea performanelor tehnice ale produselor fabricate, precum i competitivitatea produselor pe piaa intern i extern. Pentru cheltuielile cu salariile se folosesc normele de munc. Salariile sunt
168
corelate cu calitatea muncii, competena profesional, nivelul preurilor i tarifelor, al ajutoarelor de omaj, al pensiilor etc. Cheltuielile privind amortismentele se dimensioneaz pe baza duratelor de servicii normate, prin luarea n calcul a ritmului uzurii morale, folosindu-se metoda amortizrii accelerate sau proporionale n timp, iar repartizarea acestora pe produse se efectueaz pe baza exploatrii optime a capacitii de producie. Cheltuielile cu dobnzile se stabilesc n funcie de volumul creditelor bancare minime necesare i de folosirea acestora n cadrul termenelor i pentru destinaia aprobat. Cheltuielile cu investiiile se stabilesc pe baza proiectelor de execuie a lucrrilor de construcii, a normelor de consum de materiale, manoper, utilaje i transport, a termenelor optime de desfurare a lucrrilor, de achiziionare i montaj al utilajelor, de dare n folosin i atingere a parametrilor proiectai ai investiiei. Eficiena cheltuielilor privind obiectivele i aciunile economice se stabilete, n general, ca raport ntre indicatorii de efect i cei de efort. Indicatorii de efect sunt producia marf, valoarea adugat, profitul, ncasrile din export .a., iar cei de efort sunt investiiile, costurile de producie, importurile, timpul de lucru utilizat de personal etc. Eficiena cheltuielilor privind aciunile i obiectivele economice este cu att mai mare, cu ct, pentru obinerea unei mrimi a efectului, efortul de utilizare a resurselor financiare prin cheltuieli este mai mic. Aceasta este funcia-scop a alegerii variantei optime n analiza costavantaje a proiectelor elaborate sau n aplicarea unei asemenea variante. n cadrul analizei, indicatorii de eficien se folosesc n ansamblul lor, constituind un sistem. Alegerea variantei optime are loc pe seama aspectelor intensive, calitative ale rezultatelor obtenabile. c) Metode multicriteriale. n cazul n care criteriile sunt numeroase i apare imposibilitatea sintetizrii lor ntr-un indicator unic, decizia urmeaz a fi luat prin metode multicriteriale. Proiectele independente sunt apreciate n raport cu fiecare dintre criteriile reinute, ceea ce antreneaz mai multe clasamente ale proiectelor, fiind dificil stabilirea unui clasament general. Unele metode permit degajarea unei soluii empirice care ine cont de aceste criterii diverse, soluia putnd fi utilizat de ctre decident.
169
NTREBRI RECAPITULATIVE 1. Definii conceptul de cheltuieli publice. 2. Care este raportul dintre cheltuielile publice i cheltuielile bugetare? 3. Care sunt criteriile de structurare (clasificare) a cheltuielilor publice? 4. Care este structura cheltuielilor conform criteriului economic? 5. Cum se clasific cheltuielile publice dup criteriul funcional? 6. Cum se structureaz cheltuielile publice dup criteriul financiar? 7. Enunai clasificarea ONU a cheltuielilor publice. 8. Care sunt indicatorii privind nivelul cheltuielilor publice? 9. Care sunt indicatorii privind structura cheltuielilor publice? 10. Care sunt indicatorii de dinamic ai cheltuielilor publice? 11. Comentai aspectele legate de eficiena cheltuielilor publice. 12. Care sunt factorii de cretere a cheltuielilor publice? TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Clasificarea economic mparte cheltuielile bugetare n urmtoarele grupe: a) cheltuieli curente i cheltuieli de capital; b) cheltuieli materiale i servicii, cheltuieli de personal i subvenii; c) cheltuieli virtuale, cheltuieli temporare i cheltuieli definitive; d) cheltuieli ale administraiei centrale i cheltuieli ale administraiei locale; e) cheltuieli ale bugetului public naional i cheltuieli ale fondurilor speciale. Rspuns: a 2. Clasificarea funcional a cheltuielilor publice: a) scoate n eviden momentul n care cheltuielile publice afecteaz resursele financiare ale statului; b) folosete drept criteriu de grupare a cheltuielilor domeniile, ramurile, sectoarele de activitate sau alte destinaii spre care sunt ndreptate resursele financiare publice; c) grupeaz cheltuielile publice n cheltuieli de investiii i cheltuieli funcionale, acestea din urm avnd ponderea cea mai mare n total;
170
d) grupeaz cheltuielile n funcie de rolul lor n viaa economic i social; e) cuprinde cheltuieli reale (negative) i cheltuieli economice (pozitive). Rspuns: b 3. Dintre urmtoarele enunuri, selectai cheltuielile publice grupate conform criteriului financiar: a) cheltuieli curente, de capital i virtuale; b) cheltuieli economice (pozitive), cheltuieli reale (negative) i cheltuieli temporare; c) cheltuieli de capital, cheltuieli curente i cheltuieli definitive; d) cheltuieli reprezentnd consum definitiv de produs intern brut i cheltuieli reprezentnd o avansare de produs intern brut; e) cheltuieli temporare, virtuale i definitive. Rspuns: e 4. Care dintre urmtoarele afirmaii cu privire la cheltuielile publice este adevrat? a) acoper satisfacerea unor preferine individuale, avnd la baz opiunea individual; b) concretizeaz prima faz a funciei de repartiie a finanelor publice, i anume, cea de mobilizare a fondurilor financiare publice; c) se efectueaz direct de ctre beneficiarul bunurilor i serviciilor publice, cunoscnd preul acestora; d) privesc finanarea de bunuri i servicii publice, precum i efectuarea de transferuri n scopuri sociale; e) niciuna dintre afirmaiile de mai sus nu este adevrat cu privire la cheltuielile publice. Rspuns: d 5. Pe baza urmtoarelor date: - cheltuielile bugetului central........................895 350 mld um - cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat.....................................................................245 700 mld um - cheltuielile fondurilor speciale........5 270 mld um - cheltuielile bugetelor locale.........175 450 mld um - transferuri ntre bugetul central i bugetele locale........................................................................22 900 mld um
171
- transferuri ntre bugetul central i fondurile speciale..................................................5 800 mld um - PIB n anul curent.........2 205 500 mld um - PIB n anul anterior......2 193 600 mld um - cheltuielile bugetului public naional n anul anterior....................................................1 169 600 mld um - numr locuitori n anul curent.......38 mil loc - numr locuitori n anul anterior.........37,2 mil loc s se calculeze: a) ponderea cheltuielilor bugetului general consolidat n PIB, pentru anul curent. (Se folosesc formula (2) i cunotinele legate de structura bugetului general consolidat.); b) modificarea absolut a cheltuielilor bugetului public naional ce revin n medie pe un locuitor, n anul curent fa de anul anterior. (Se aplic formula (3), precum i cele privind dinamica indicatorului.); c) coeficientul de devansare a cheltuielilor bugetului public naional fa de PIB. (Se aplic formula (5).) 6. Pe baza urmtoarelor date: - cheltuieli de personal...35 870 mld um - cheltuieli materiale i servicii...41 690 mld um - cheltuieli de capital...18 750 mld um - subvenii...19 875 mld um - transferuri.....31 650 mld um - dobnzi aferente datoriei publice...9 550 mld um - PIB.....239 680 mld um - cheltuieli bugetare totale n perioada anterioar146 890 mld um - PIB n perioada anterioar..238 640 mld um s se calculeze: a) ponderea cheltuielilor de personal n grupa de cheltuieli bugetare din care fac parte; b) modificarea absolut a cheltuielilor bugetare totale n perioada curent fa de perioada anterioar; c) coeficientul de devansare a creterii cheltuielilor bugetare fa de creterea produsului intern brut. 7. Pe baza urmtoarelor date: - cheltuieli pentru ordine public i siguran naional...39 550 mld um - cheltuieli pentru nvmnt..43 690 mld um
172
- cheltuieli pentru sntate..38 480 mld um - cheltuieli pentru transport i comunicaii36 420 mld um - cheltuieli pentru protecie social...128 360 mld um - cheltuieli pentru aprare...55 670 mld um - cheltuieli pentru agricultur..25 990 mld um - cheltuieli pentru industrie.......9 590 mld um - cheltuieli pentru dobnzi la datoria public.15 880 mld um - alte cheltuieli bugetare..41 500 mld um - PIB n perioada curent...1 081 470 mld um - cheltuieli bugetare totale din anul anterior.....429 810 mld um - PIB n perioada anterioar..995 830 mld um - cheltuieli economice n perioada anterioar.87 130 mld um s se calculeze: a) ponderea cheltuielilor cu protecia social n cadrul cheltuielilor social-culturale. (Se aplic formula (4).) b) modificarea relativ a cheltuielilor economice n perioada curent fa de perioada anterioar; c) elasticitatea cheltuielilor bugetare totale n raport cu PIB. (Se aplic formula (6).) Menionai modul de calcul i/sau semnificaia indicatorilor/indicilor de la a-c. 8. Pe baza urmtoarelor date: - cheltuielile bugetului de stat...895 350 mld um - cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat...245 700 mld um - cheltuielile fondurilor speciale.85 270 mld um - cheltuielile bugetelor locale175 450 mld um - transferuri ntre bugetul central i bugetele locale 22 900 mld um - transferuri ntre bugetul central i fondurile speciale 5 800 mld um - PIB n anul curent2 205 500 mld um - PIB n anul anterior..2 193 660 mld um - cheltuielile bugetului public naional n anul anterior 1 169 600 mld um - cheltuielile bugetelor locale n anul anterior...158 117 mld um s se calculeze: a) ponderea fondurilor speciale n bugetul general consolidat; b) modificarea relativ a bugetelor locale n anul curent fa de perioada anterioar; c) elasticitatea cheltuielilor bugetului public naional fa de produsul intern brut.
173
Capitolul 5. SISTEMUL RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE
5.1. Coninutul i structura resurselor financiare publice 5.2. Aspecte generale privind prelevrile obligatorii 5.3. Principiile impunerii 5.4. Indicatori de analiz a resurselor financiare publice
Concepte-cheie impozit resurse financiare publice echitate fiscal subiectul impozitului suportatorul impozitului obiectul impunerii
Avnd n vedere c exist raiuni pentru ca autoritile publice s furnizeze servicii i bunuri publice, precum i s efectueze transferuri de venituri n cadrul societii, trebuie s acceptm c, pentru realizarea acestora, statul are nevoie de resurse. Resursele, n general, sunt elemente ale bogiei unei naiuni i constau din resurse materiale, umane, financiare, valutare i informaionale. n cadrul acestora, finanele publice cuprind procurarea i gestionarea resurselor financiare publice. O caracteristic important a economiei moderne este fenomenul de cretere mai accentuat a necesarului de resurse, comparativ cu posibilitile de procurare a acestora. Nivelul cheltuielilor publice i mai ales tendina de cretere a acestora pe ansamblul rilor lumii reclam diversificarea metodelor de mobilizare a unor resurse financiare publice din ce n ce mai mari. Condiiile economice, politice i sociale specifice fiecrei ri i fiecrei etape de dezvoltare determin diferenieri de la o ar la alta n
174
ceea ce privete metodele, mijloacele i tehnicile de constituire a resurselor bneti ale statului. 5.1. Coninutul i structura resurselor financiare publice n teoria finanelor publice, se consider c alocarea efectiv a resurselor ntre sectorul public i cel particular determin o anumit proporie ntre acestea; alocarea resurselor este considerat optim dac cerinele consumatorilor sunt satisfcute la nivel maxim, prin intermediul celor dou sectoare. 5.1.1. Coninutul resurselor financiare publice Resursele financiare reprezint totalitatea mijloacelor bneti necesare realizrii obiectivelor economice i sociale ntr-un interval de timp determinat. ntre resursele financiare ale societii i resursele financiare publice exist un raport ca de la parte la ntreg, avnd n vedere coexistena finanelor publice i finanelor particulare, precum i distincia dintre acestea. Producia de bunuri i servicii publice este finanat din resursele publice, provenite, n principal, din impozitele i taxele pltite de contribuabili, persoane fizice i juridice. Plata impozitelor i taxelor reduce capacitatea contribuabililor de a-i procura bunuri i servicii de pe pia, pentru folosina lor exclusiv. La un moment dat, cetenii unei ri pot manifesta anumite preferine fa de procurarea bunurilor private i a celor publice, preferinele fiind determinate de o anumit distribuie a veniturilor i averii. n rile cu economie de pia, ponderea cea mai mare a resurselor financiare publice o reprezint prelevrile cu caracter fiscal. Resursele financiare publice cuprind resursele administraiei centrale de stat, resursele asigurrilor sociale de stat i resursele instituiilor publice cu caracter autonom. 5.1.2. Structura resurselor financiare publice n prezent, se manifest tot mai pregnant, n toate rile lumii, o cerere sporit de resurse financiare publice, determinat de nivelul i
175
evoluia cheltuielilor publice. Posibilitatea acoperirii cererii de resurse financiare este influenat de aciunea conjugat a unor factori diveri, cum sunt: factori economici (care imprim o anumit evoluie a produsului intern brut i, n consecin, determin creterea veniturilor din impozite); factori monetari (dobnda, creditul, masa monetar i transmit influenele prin pre asupra resurselor financiare publice, care provin, n cea mai mare parte, din impozite); factori sociali (redistribuirea resurselor n scopul asigurrii nevoilor de educaie, sntate, asigurri sociale etc.); factori demografici (populaia activ determin modificarea numrului contribuabililor); factori politici i militari (care pot avea repercusiuni asupra creterii veniturilor bugetare i sporirii fiscalitii); factori de natur financiar (care sintetizeaz influenele celorlali factori prin nivelul cheltuielilor publice i al deficitului bugetar, a crui acoperire necesit resurse financiare suplimentare). Structura resurselor financiare publice este foarte divers, iar clasificarea acestora poate fi realizat din mai multe puncte de vedere: coninutul economic, ritmicitatea ncasrii, proveniena, structura statelor sau prin prisma bugetului consolidat. 1. Din punctul de vedere al coninutului economic, resursele financiare se mpart n: a) prelevri cu caracter obligatoriu (impozite, taxe, contribuii); b) resurse de trezorerie; c) mprumuturi publice; d) emisiune monetar fr acoperire. Prelevrile cu caracter obligatoriu (veniturile cu caracter fiscal) au ponderea cea mai mare n cadrul resurselor financiare publice. Nivelul lor este limitat i insuficient, astfel c adesea se apeleaz la msuri de cretere a lor, prin sporirea cotelor de impozite sau introducerea de noi taxe i impozite. Aceste msuri vizeaz modificarea sistemului fiscal i au, n general, rezultate lente, ceea ce conduce la utilizarea altor categorii de resurse pentru acoperirea nevoilor financiare publice manifestate la un moment dat. Resursele de trezorerie se utilizeaz pentru acoperirea temporar a resurselor financiare ale bugetului central, ale asigurrilor sociale sau ale celor locale. Apelul la resursele de trezorerie se concretizeaz n mprumuturi pe termen scurt contractate pe piaa de capital prin
176
emisiunea i vnzarea unor titluri de stat (certificate de depozit, bonuri de tezaur .a.). Resursele de trezorerie au caracter temporar i rambursabil i, n plus, implic un cost suplimentar, determinat de cheltuielile ocazionate de punerea i retragerea din circulaie a nscrisurilor respective, precum i de dobnda aferent titlurilor de stat. mprumuturile publice se gestioneaz tot prin sistemul trezoreriei publice i reprezint un mijloc frecvent de procurare a resurselor financiare publice i de acoperire a deficitului bugetar. innd seama de faptul c, n majoritatea cazurilor, resursele provenind din mprumuturi acoper ndeosebi cheltuieli de consum, rambursarea mprumuturilor i plata dobnzilor se realizeaz din veniturile ordinare ale perioadelor urmtoare. Ca urmare, statul recurge la creterea fiscalitii pentru ca resursele ordinare obinute suplimentar s acopere serviciul datoriei publice. Din aceste considerente, mprumuturile publice sunt considerate ca fiind impozite amnate. Emisiunea bneasc fr acoperire reprezint o posibilitate de acoperire a necesarului sporit de resurse financiare publice, care trebuie s rmn doar n sfera teoreticului, deoarece conduce la apariia i agravarea inflaiei, cu consecine negative pe plan economic i social. ntr-o economie sntoas, masa monetar aflat n circulaie la un moment dat trebuie s fie n strns concordan cu volumul de mrfuri i servicii produse, precum i cu rezervele bncii centrale. Emisiunea bneasc este un venit extraordinar la care se recurge n situaii limit, datorit multiplelor sale efecte negative. Veniturile provenind din emisiune bneasc sunt utilizate, de obicei, pentru finanarea unor cheltuieli curente i sunt asociate cu un produs intern brut n scdere, ceea ce genereaz creterea accentuat a preurilor, scderea puterii de cumprare i reducerea veniturilor reale ale populaiei. 2. Corespunztor ritmicitii cu care sunt ncasate la buget, resursele financiare publice pot fi ordinare (curente) i extraordinare (incidentale). Resursele financiare publice ordinare sunt acelea la care statul apeleaz n mod curent, n condiii considerate normale, i care se ncaseaz la buget cu o anumit regularitate (veniturile fiscale, veniturile nefiscale, veniturile fondurilor speciale). ncasrile din impozite, taxe, contribuii i din alte venituri curente nu acoper dect
177
parial cheltuielile publice, fapt pentru care este necesar apelarea la venituri extraordinare. Nivelul i evoluia veniturilor extraordinare sunt rezultatul direct al existenei i dimensiunii deficitului bugetar. Resursele extraordinare sunt cele la care statul apeleaz n situaii deosebite, cnd resursele curente sunt insuficiente pentru acoperirea integral a cheltuielilor publice. Acestea cuprind: mprumuturile publice interne sau externe; transferurile, ajutoarele i donaiile provenite din strintate; sumele rezultate din lichidarea participaiilor de capital n strintate i din valorificarea peste grani a bunurilor statului; emisiunea bneasc fr acoperire n economia real. Comparaia dintre mprumuturi publice i emisiune monetar, ca venituri publice extraordinare, conduce la concluzia potrivit creia mijloacele mobilizate de la populaie pe calea inflaiei sunt ireversibile, n timp ce sumele mobilizate pe calea mprumuturilor sunt rambursabile i, n plus, se fructific pe calea dobnzilor. 3. Criteriul provenienei grupeaz resursele financiare publice n interne i externe. Resursele interne constau n: impozite, taxe, contribuii, venituri nefiscale, mprumuturi de la persoane fizice i juridice din ara respectiv, alte venituri excepionale interne. Resursele externe se concretizeaz n: mprumuturi de stat externe contractate cu instituii financiare internaionale, bnci strine sau guvernele altor ri; ajutoare nerambursabile primite de la organisme internaionale sau din partea altor state. n msura n care statul apeleaz la mprumuturi externe, rambursarea acestora i achitarea dobnzilor pot provoca dezechilibre ale balanei de pli externe. 4. Structura organizatoric a statelor reprezint un alt criteriu de grupare a resurselor financiare publice. Astfel, n statele de tip federal, resursele financiare publice se formeaz i se utilizeaz pe trei niveluri: bugetul central (federal); bugetele statelor, regiunilor, provinciilor sau landurilor membre ale federaiei; bugetele locale. n statele de tip unitar, resursele financiare publice se formeaz i se utilizeaz la nivel central i local. 5. Resursele financiare publice privite prin prisma bugetului general consolidat se structureaz n: a) resurse financiare ale bugetului de stat (central); b) resurse financiare ale bugetelor locale; c) resurse financiare ale bugetului asigurrilor sociale de stat;
178
d) resurse financiare care alimenteaz fondurile speciale. n Romnia, resursele financiare publice sunt structurate pe criterii economice, n conformitate cu structura sistemului bugetar. Legea finanelor publice prevede c resursele financiare publice se constituie i se gestioneaz prin sistemul unitar de bugete format din: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului i bugetele altor instituii cu caracter autonom, n condiiile asigurrii echilibrului financiar. Instituiile publice cuprind: Preedinia Romniei, Guvernul, ministerele, celelalte organe centrale i locale ale administraiei de stat, precum i instituiile de stat de subordonare central sau local indiferent de modul de finanare a activitii lor. Instituiile publice produc bunuri i servicii publice pe care le distribuie n mod gratuit sau contra unei pli (care nu reprezint ntotdeauna echivalentul serviciului prestat); consumul acestor bunuri este, n general, neconcurenial. Instituiile de stat desfoar aciuni n domenii cum sunt: nvmnt, sntate, asisten social, aprare naional, ordine public etc. Resursele instituiilor publice se compun din: venituri proprii, venituri primite ca alocaii de la buget i subvenii pentru activiti autofinanate. Finanarea de baz este asigurat prin resurse de la bugetul central. Veniturile proprii ale instituiilor de stat sunt resurse extrabugetare i sunt compuse din: taxe, ncasri din vnzarea unor publicaii, chirii, valorificarea unor produse din activiti proprii sau anexe, venituri din prestaii editoriale, ncasri din prestarea unor servicii medicale etc. Instituiile de stat pot beneficia i de resurse externe rambursabile, de tipul unor mprumuturi acordate de Banca Mondial, sau nerambursabile, de tipul finanrilor prin intermediul unor programe internaionale sau ca urmare a unor acorduri i protocoale bilaterale ncheiate cu instituii similare din alte ri. 5.2. Aspecte generale privind prelevrile obligatorii Metodele de finanare a cheltuielilor publice s-au schimbat de-a lungul timpului, dar nu exist nicio ndoial c impozitul este peren i c, n cadrul resurselor financiare publice, are ponderea cea mai mare. Prelevrile obligatorii semnific totalitatea vrsmintelor efectuate n beneficiul administraiilor publice, vrsminte care nu sunt nici
179
voluntare, nici nsoite de o contraprestaie imediat, direct sau individualizabil. Ele sunt formate din urmtoarele categorii de venituri fiscale: impozitele, taxele i cotizaiile (contribuiile) sociale. Prin raportarea prelevrilor fiscale la produsul intern brut se obine rata prelevrilor obligatorii, indicator utilizat n mod curent pentru a msura importana acestora n raport cu totalitatea avuiilor create ntr-o ar n decurs de un an. n unele ri, n anumite perioade, mai exist i o serie de fluxuri fiscale care nu contribuie la finanarea bugetului de stat sau a bugetelor locale, ci sunt stabilite n scopul finanrii autonome a organismelor publice (altele dect instituiile statului i ale colectivitilor locale), precum i a unor organisme particulare care realizeaz servicii de natur economic i social, n avantajul celor obligai la plata acestora. n aceast categorie se ncadreaz aa-numitele prelevri parafiscale. n cadrul prelevrilor obligatorii, ca, de altfel, i n cadrul resurselor financiare publice, ponderea cea mai mare revine impozitelor. 5.2.1. Teorii privind impozitul Definiiile date impozitului de-a lungul timpului difer n funcie de modul cum acesta s-a impus i a fost perceput de la o etap la alta. De altfel, definiiile mai vechi sau mai noi ale impozitului se circumscriu teoriilor despre impozit emise n decursul vremii. Teoriile privind impozitul ncearc s caute justificarea legitimitii impozitului pentru a obine sau explica asentimentul contribuabililor la plata i la creterea acesteia. a) Teoria impozitului-schimb, cunoscut i ca teza impozitasigurare sau impozit-contrapartid, a predominat n a doua jumtate a secolului al XVIII-lea i n cursul secolului al XIX-lea i este fundamentul doctrinei liberale. Aceast concepie consider impozitul ca fiind preul pltit de fiecare contribuabil pentru securitate i serviciile primite din partea statului. Corespunztor acestei teorii (i curentelor contractualiste), ntre individ i stat s-a ncheiat un pact tacit prin care primul accept s renune la o parte din libertatea i din veniturile sale, n schimbul unei garanii de securitate. Printre principalii reprezentani ai acestei teorii sunt: Th. Hobbes, Vauban (n
180
secolul al XVII-lea), A. Smith, Montesquieu (secolul al XVIII-lea). Acesta din urm vedea n impozite o parte pe care fiecare cetean o d din bunul su pentru a avea sigurana celeilalte pri rmase lui sau pentru a se bucura deplin de aceasta. Teoria impozitului-schimb a fost prezent pe tot parcursul secolului al XIX-lea, fiind una dintre ideile de baz n materie de fiscalitate ale curentului liberal. n secolul XX, teoria cunoate o oarecare schimbare, sub influena principiului echivalenei, conform cruia dac o persoan este de dou ori mai avut dect alta, atunci contribuia ei la stat pentru protecie trebuie s fie de dou ori mai mare. n aceast perioad, teoria respectiv a fost numit teoria beneficiului, care asimileaz luarea deciziei n cadrul sectorului public cu cea propus de pia. n consecin, impozitele sunt privite ca plat pentru valoarea primit i ca reflectare a cererii pentru servicii publice. Criticile aduse acestei teorii se refer la faptul c ea cere s se msoare ceea ce nu se poate msura, pe de o parte, i c este incompatibil cu justiia social, deoarece cea mai mare nevoie de avantaje o au cei cu o capacitate contributiv redus (vrstnicii, omerii). b) Teoria surplusului economic a fost aplicat n cazul fiscalitii de ctre J.A.Hobson, n secolul al XX-lea. Conform acestei teorii, trebuie taxat ceea ce depete ce este fizic i moral necesar pentru a garanta utilizarea factorului de producie productor de venit pentru proprietarul acestuia. Problema care se ridic n aplicarea acestei teorii este modul de stabilire a sumei minime primite de ctre diferii indivizi sau diferite afaceri i de determinare a nivelurilor acceptabile din punct de vedere moral. c) Teoria impozitului-solidaritate sau teoria sacrificiului a fost susinut la sfritul secolului al XIX-lea, ca reacie la teoria impozitului-schimb. Ea a fost susinut, n special, de curentele de gndire socialiste reformiste (mai ales, de curentul reformist), dar este prezent i n tezele susinute de unii autori liberali. Principiul solidaritii are la baz ideea c o societate formeaz un tot ale crui elemente sunt interdependente. Dac unul dintre aceste elemente nregistreaz anumite disfuncionaliti, acestea se vor regsi i la nivelul societii (care constituie ntregul). Concluzia care se des181
prinde este c trebuie s se vegheze la o repartizare corect a avuiei n societate pentru evitarea disfuncionalitilor. Din punct de vedere fiscal, aceast teorie conduce la necesitatea ca impozitarea s in seama de puterea financiar a contribuabililor i s se recurg la o progresivitate a impozitului, care s reprezinte un instrument de redistribuire i egalizare a avuiei n societate. De ideea capacitii de plat se leag dou principii importante ale fiscalitii: principiul echitii orizontale i principiul echitii verticale. Primul susine c oamenii aflai n aceleai circumstane trebuie s fie tratai n mod egal n faa sistemului fiscal i cel de-al doilea presupune c cei care sunt mai avui sau au un venit mai mare trebuie s plteasc mai multe impozite (o valoare mai mare a acestora), deoarece au o capacitate de plat mai mare. Teoria impozitului-solidaritate apeleaz, de asemenea, i la impozitul negativ, alturi de progresivitatea impozitului. Impozitul negativ const ntr-o alocaie destinat s asigure beneficiarilor ei un venit minim garantat. Aceast alocaie nu trebuie s incite la lenevie, ci doar s asigure subzistena. Venitul minim garantat reprezint att un punct critic sau un prag de atribuire a alocaiei, ct i un prag deasupra cruia se poate prelua impozitul. Principiul impozitului minim se fundamenteaz pe ideea c, dac statul nu corijeaz inegalitile provocate de mecanismele pieei, trebuie totui s vin n ajutorul unui anumit numr de exclui de pe piaa muncii. Ideea impozitului negativ a aprut n SUA, n timpul administraiei Nixon i a fost susinut de personaliti cu orientri economice diferite: James Tobin, J.K.Galbgraith, P.A. Samuelson, Milton Friedman. Proiectul pornea de la constatarea c ineficacitatea politicii sociale n SUA este, n mare parte, dependent de repartizarea i risipa ajutoarelor publice i c este preferabil nlocuirea impozitului negativ cu o alocaie unic i global. 5.2.2. Noiuni generale privind impozitul Impozitul reprezint punctul nodal al fiscalitii, fiind un produs al istoriei care a nsoit permanent statul n prefacerile la care acesta a fost supus de evoluia evenimentelor, sau la cele la care statul a contribuit de-a lungul istoriei. La nceputul existenei sale, impozitul
182
nu avea caracter permanent, iar rolul su era limitat i obscur. Toate statele moderne i-au bazat dezvoltarea economiilor i extinderea puterii lor, n mare parte, pe fiscalitate, care a suferit numeroase prefaceri, fiind totodat la baza reformelor pe care statul le-a introdus de-a lungul timpului. 5.2.2.1. Coninutul i rolul impozitului Definiiile atribuite impozitelor se circumscriu teoriilor despre impozit emise de-a lungul timpului. Modul n care a fost definit impozitul difer, corespunztor modului n care a fost perceput i s-a impus de la o etap sau alta n decursul vremii. Dintre definiiile contemporane date impozitului, vom enumera doar cteva, i anume: - prestaie pecuniar, pretins pe cale de autoritate, cu titlu definitiv i fr contraprestaie, n vederea acoperirii cheltuielilor publice (Gaston Jze, Trait de la science de finance, Paris, 1909); - prelevare pecuniar pretins persoanelor fizice I juridice, pe cale de autoritate, cu titlu definitiv i fr contraprestaie direct, n vederea acoperirii cheltuielilor publice i interveniei economice i sociale a puterilor publice (Alain Euzby, Les prlvements obligatoires, PUF, Paris, 1992); - obligaii pecuniare pretinse, n temeiul legii, de ctre autoritatea public, de la persoane fizice i juridice, n raport cu capacitatea contributiv a acestora, preluate la bugetul statului n mod silit i fr contraprestaie imediat i folosite de ctre acesta ca resurse pentru acoperirea cheltuielilor publice i ca instrument de armonizare a interesului public cu interesele individuale ale oamenilor (C. Tulai, Finanele i controlul financiar n actualitate, Trgu Mure, 1998); - o form de prelevare a unei pri din veniturile i/sau averea persoanelor fizice i juridice la dispoziia statului, n vederea acoperirii cheltuielilor publice. Aceast prelevare se face n mod obligatoriu, cu titlu nerambursabil i fr contraprestaie direct din partea statului (Iulian Vcrel, Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 1999); - obligaii de plat ale contribuabililor (persoane fizice i juridice) stabilite prin lege de ctre stat, pentru susinerea cheltuielilor
183
publice necesare furnizrii de ctre acesta a unor bunuri i servicii publice, inclusiv a unor transferuri, de care se bucur n mod difereniat i nedeterminat toi cetenii unui stat ( foti, actuali i viitori contribuabili), precum i pentru influenarea conjuncturii economice (Nicolae Hoan, Economie i finane publice, Editura Polirom, Iai, 2000). Din definiiile de mai sus, se desprind unele caracteristici fundamentale ale impozitului: - fora puterii publice (elementul de autoritate); - caracter general; - transferul de avuie; - caracterul pecuniar; - faptul c nu presupune o contraprestaie direct; - caracterul definitiv; - funcia extins a impozitelor, rolul lor. Elementul de autoritate poate fi considerat caracterul cel mai pregnant al impozitului, fiind perceput cel mai rapid de ctre contribuabili. De altfel, acesta reiese din toate definiiile prezentate. Oricare este forma sa, impozitul este ntotdeauna instituit printr-un act de autoritate, fiind o obligaie prin constrngere. Pentru ceteanul contribuabil, impozitul reprezint o restricie a libertii sale, a posibilitilor sale materiale, tocmai ca urmare a elementului intrinsec de autoritate. Puterea celor care o exercit n mod public se bazeaz pe monopolul de stabilire a impozitului i care ntotdeauna revine autoritilor competente: Parlamentul i/sau Guvernul, ca organe centrale, i organele deliberative i executive locale. Impozitul are caracter general, fiind o obligaie de plat a tuturor persoanelor fizice i juridice care obin venituri sau dein averi. Caracterul general i cel obligatoriu al impozitului se regsesc n articolul 53 al Constituiei Romniei: Cetenii au obligaia s contribuie, prin impozite i taxe, la cheltuielile publice. Elementul de transfer de avuie se bazeaz pe faptul c impozitul este o prelevare de avuie care afecteaz patrimoniul contribuabilului, n sensul diminurii. Aceast prelevare este definitiv, ntruct datoria fiscal nu este subiect de rambursare. De asemenea, prelevarea nu este nsoit de o contraprestaie direct, oferit n schimbul plii impozitelor. Veniturile obinute din impozite se depersonalizeaz, ele fiind alocate pentru acoperirea unor cheltuieli publice care produc avantaje difereniate i nedeterminate.
184
Caracterul pecuniar al impozitelor deriv din faptul c ele reprezint, n general, o contribuie n bani, chiar dac la nceputurile existenei sale aceast contribuie a cunoscut i forma n natur. n lumea contemporan, funcia extins a impozitului este asigurat de politica fiscal a statelor, care, la funcia tradiional financiar a acestuia (acoperirea cheltuielilor publice), au adugat treptat i funcia redistributiv a avuiei n societate, precum i pe cea intervenionist n alocarea resurselor n economie. Aadar, rolul impozitelor se manifest pe plan financiar, economic i social. n plan financiar, impozitele reprezint principalul mijloc de procurare a resurselor financiare publice necesare acoperirii nevoilor colective ale societii. O caracteristic important n evoluia impozitelor este tendina de cretere continu a acestora, att n valori absolute, ct i ca pondere n produsul intern brut, dar nu n acelai ritm cu sporirea cheltuielilor publice, fapt ce favorizeaz apariia deficitelor bugetare. n plan economic, rolul impozitelor se manifest n msura n care autoritile publice le folosesc n calitate de mijloc de intervenie n activitatea economic. n funcie de necesitile concrete ale perioadei, impozitele pot fi utilizate ca instrumente de ncurajare sau frnare a unei anumite activiti, pentru creterea sau reducerea produciei, a comerului exterior, sau consumului anumitor produse. Rolul n plan social const n redistribuirea, prin intermediul impozitelor, a unei importante pri din produsul intern brut ntre persoane fizice i juridice, precum i ntre diverse grupuri sociale. 5.2.2.2. Clasificarea impozitelor Impozitele ntlnite n practica financiar sunt foarte diverse, deosebindu-se ntre ele prin coninut i prin form. Gruparea acestora se realizeaz pe seama unor criterii tiinifice diverse, cum sunt: - trsturile de form i fond; - obiectul impunerii; - scopul urmrit de autoritatea public prin introducerea i perceperea lor; - frecvena realizrii; - n funcie de cota aplicat; - clasificarea administrativ.
185
Clasificarea dup trsturi de form i fond mparte impozitele n dou mari grupe: directe i indirecte. Distincia ntre aceste mari grupe se bazeaz pe criteriile: - juridic pe care se bazeaz noiunea de rol nominativ; - incidena impozitului care se refer la distribuia ultim a poverii unui impozit; - personalizarea impozitului care const n aezarea acestuia n funcie de capacitatea contributiv a pltitorului; - elasticitatea variaia randamentului impozitelor n funcie de evoluia condiiilor economice. Din punctul de vedere al relaiilor dintre autoritatea fiscal i contribuabil, se remarc o mare deosebire ntre impozitele directe i cele indirecte. Astfel, n cazul impozitelor directe, autoritatea de impunere stabilete (aaz) obligaia n mod direct pe fiecare contribuabil, persoan fizic sau juridic, n funcie de situaia lor specific. Acestea pltesc impozitul direct ctre autoriti. n cadrul impozitelor indirecte, obligaia fiscal este determinat de contribuabilii nii, deoarece ea depinde de structura i volumul mrfurilor i serviciilor procurate. a) Impozitele directe se stabilesc nominal n sarcina contribuabililor, persoane fizice i juridice, n funcie de veniturile sau averea acestora, prin aplicarea unor cote de impozit. La rndul lor, impozitele directe se submpart, corespunztor modului de aezare, n impozite reale i impozite personale. Impozitele reale se stabilesc n legtur cu anumite obiecte materiale aflate n posesia contribuabilului: pmnt, cldiri, mijloace de transport etc., fcndu-se abstracie de situaia personal a acestuia. Din aceast categorie de impozite fac parte: impozitul pe cldiri; impozitul pe activiti industriale, comerciale i profesii libere; impozitul pe capitalul imobiliar sau bnesc, impozitul funciar etc. nelese stricto sensu, impozitele personale vizeaz persoana, fr a ine cont de posibilitile sale contributive. Totui, n prezent, prin impozit personal se nelege un impozit care ine seama de situaia personal i familial a contribuabilului. La rndul lor, impozitele personale pot fi: impozite pe venit i impozite pe avere. Impozitul pe venit vizeaz att venitul persoanelor fizice (impozit pe salariu, impozit pe venitul global), ct i pe cel al agenilor economici (impozit pe profit,
186
impozit pe cifra de afaceri). Impozitul pe avere (pe patrimoniu) afecteaz bunurile mobiliare sau imobiliare ale contribuabilului. b) Impozitele indirecte (impozitele pe cheltuieli) se percep cu prilejul vnzrii unor bunuri, prestrii de servicii sau activitilor de export-import. Dup form, impozitele indirecte se submpart n: taxe de consumaie; taxe vamale; taxe de timbru i nregistrare; venituri de la monopoluri fiscale. n funcie de obiectul impunerii, impozitele se clasific n: impozite pe venit, pe avere i pe consum (cheltuial). Impozitul pe consum afecteaz cheltuielile de consum (taxa pe valoarea adugat, accizele), astfel c ncasrile la buget din aceste surse depind de volumul vnzrilor de mrfuri i servicii. Corespunztor scopului urmrit la introducerea lor, impozitele sunt: financiare i de ordine. Impozitele financiare sunt instituite avnd ca scop principal realizarea de venituri publice din care s se finaneze cheltuielile publice. Printre cele mai importante impozite financiare sunt: impozitele pe venit i taxele de consumaie. Impozitele de ordine au ca scop principal limitarea unei anumite aciuni sau atingerea unui anumit obiectiv care nu are caracter fiscal. Exemplul comun privind aceste impozite l reprezint impozitele i taxele asupra igrilor i buturilor alcoolice, al cror nivel ridicat urmrete limitarea consumului, dat fiind caracterul lor nociv. Desigur c nu este de neglijat aspectul financiar, ntruct ele pot aduce la buget sume importante. n funcie de frecvena realizrii lor, impozitele se grupeaz n permanente i incidentale. Impozitele permanente (sau ordinare) se ncaseaz periodic la bugetul central sau local, dup caz. In aceast categorie se cuprinde partea cea mai mare a impozitelor, taxelor i contribuiilor. Impozitele incidentale se introduc i se ncaseaz doar n cazuri deosebite, neavnd o periodicitate n plata ctre buget. De exemplu, impozitarea, o singur dat, a profiturilor sau averilor excepionale obinute n perioadele de rzboi. Corespunztor cotei aplicate, impozitele sunt specifice i ad valorem. Impozitele specifice sunt calculate multiplicnd o greutate, un volum, o suprafa de materie impozabil cu o sum dat (o sum
187
fix). Impozitele de acest tip sunt destul de rare (de exemplu, taxa de afiaj). Impozitele ad valorem se calculeaz prin aplicarea unei cote (tarif sau rat) asupra bazei impozabile. Acesta este procedeul utilizat cel mai frecvent. In funcie de rata de impozitare aplicat asupra bazei impozabile, impozitele sunt proporionale sau progresive. Impozitul proporional const n aplicarea asupra bazei impozabile a unei cote fixe de impozitare, indiferent de mrimea acestei baze. Impozitul progresiv const n aplicarea unei cote (rate) de impozitare, a crei mrime crete odat cu sporirea materiei impozabile. n literatura de specialitate se mai vorbete i de impozite degresive i impozite regresive. Impozitul degresiv const n aplicarea unei rate tot mai mici, pe msur ce materia impozabil scade. n schimb, impozitul regresiv const n aplicarea unei rate n descretere, pe msur ce baza de impozitare crete. n fapt, acest ultim impozit nu se mai practic. n funcie de instituia care le administreaz (clasificarea administrativ), sunt: impozite ale administraiei de stat centrale i impozite locale n statele de tip unitar; n statele federale, n afara impozitelor federale i locale, se mai percep i impozite la nivelul statelor, provinciilor, landurilor sau regiunilor membre ale federaiei. Astfel, n ara noastr, TVA, impozitul pe venit, accizele, impozitul pe profit alimenteaz bugetul central (sau bugetul de stat), iar impozitul pe cldiri, impozitul pe teren, impozitul pe spectacole etc. alimenteaz bugetele locale. 5.2.2.3. Elementele impozitului Legislaia care reglementeaz impozitele precizeaz, alturi de alte aspecte, i elementele impozitelor: subiectul, suportatorul, obiectul impunerii, sursa impozitului, unitatea de impunere, cota, termenul de plat. Prin elemente constitutive ale impozitului nelegem acele componente care contribuie la: desemnarea contribuabilului obligat la plata acestuia, stabilirea mrimii impozitului i a termenului de plat. Ca urmare, elementele constitutive ale impozitului sunt definitorii pentru stabilirea legalitii perceperii i a determinrii cuantumului obligaiei fiscale din partea contribuabilului. Elementele impozitului sunt: subiectul impozitului, suportatorul, obiectul impu188
nerii, unitatea de impunere, sursa impozitului, cota impozitului, termenul de plat. Subiectul impozitului este persoana fizic sau juridic obligat la plata acestuia, denumit i contribuabil. Astfel, n cazul impozitului pe salariu, subiectul este angajatul cruia i se reine impozitul, iar n cazul impozitului pe profit, subiectul este agentul economic. Uneori, impozitul datorat de un contribuabil este vrsat la buget de ctre o alt persoan, ca n cazul impozitului pe salarii, impozitului viznd dreptul de autor, impozitului pe dobnzi .a. Suportatorul este persoana care suport efectiv impozitul. n unele cazuri, subiectul este i suportatorul impozitului: impozitul pe salarii, impozitul pe venit etc. n practic, sunt foarte numeroase cazurile n care suportatorul i subiectul sunt persoane diferite. Acest lucru este posibil deoarece sunt numeroase cazurile n care se transpune (transleaz), ntr-o msur mai mare sau mai mic, sarcina impozitelor pltite de unii contribuabili asupra altora. Obiectul impunerii const n materia supus impunerii. Astfel, la impozitele directe, obiectul poate fi averea sau venitul (salariul, profitul etc.). n cazul impozitelor indirecte, materia supus impunerii (obiectul) poate fi: bunul supus vnzrii, serviciul prestat, bunul importat (mai rar cel exportat) etc. Pentru a exprima mrimea obiectului impozabil, se folosete o anumit unitate de msur, denumit unitate de impunere, care poate fi: unitatea monetar (impozitul pe venit), mp de suprafa util (impozitul pe cldiri), hectarul de teren (la impozitul funciar), bucata, litrul, kg etc. (la taxele de consumaie). Sursa impozitului arat din ce anume se pltete impozitul: din venit sau din avere. n cazul impozitelor pe venit, obiectul impunerii coincide cu sursa. n cazul impozitelor pe avere, aceast suprapunere nu se realizeaz ntotdeauna, deoarece, de obicei, impozitul se pltete din venitul obinut de pe urma averii respective i numai rareori acesta diminueaz averea propriu-zis. Cota impozitului (cota de impunere) reprezint impozitul aferent unei uniti de impunere. Impozitul poate fi stabilit n sum fix sau n cote procentuale, care pot fi: proporionale, progresive sau regresive. Termenul de plat indic data pn la care impozitul trebuie achitat statului. n cazul neachitrii impozitului pn la termenul legal,
189
contribuabilul este obligat s plteasc n plus majorri de ntrziere, iar n situaiile n care se constat reaua credin a contribuabilului, se prevd i sanciuni mpotriva acestuia (popriri, sechestrarea unor bunuri pn la concurena valorii impozitului neachitat). 5.3. Principiile impunerii Impunerea, privit ca ansamblul msurilor i operaiunilor pe baza crora se stabilesc obligaiile fiscale ale persoanelor fizice i juridice, prezint o latur strict tehnic i una de natur economic, social i politic. Sub aspect tehnic, impunerea vizeaz urmtoarele aspecte: alegerea materiei impozabile, evaluarea bazei de impozitare, determinarea (lichidarea) impozitului (altfel spus, calculul sumei datorate de contribuabil) i perceperea impozitului. Aceste aspecte pot fi aprofundate n cadrul disciplinei Fiscalitate. Din cel de-al doilea punct de vedere, se urmrete ca impozitele s rspund anumitor cerine, corespunztor necesitii de respectare a unor principii n stabilirea impozitelor. Cel care a formulat pentru prima dat principiile n acest domeniu este Adam Smith (reprezentant al economiei politice clasice). n opinia sa, principiile impozitrii constau n: justeea impunerii (sau echitatea fiscal), care se refer la stabilirea impozitelor n conformitate cu capacitatea de plat a fiecrui contribuabil; certitudinea impunerii const n faptul c, pe de o parte, orice contribuabil trebuie s tie dinainte obligaia sa privind cuamtumul impozitelor, iar pe de alt parte, autoritatea fiscal trebuie s tie cu anticipaie veniturile fiscale pe care conteaz; randamentul impozitului (sau eficiena acestuia) se refer la faptul c o bun impozitare trebuie s fie administrat n mod economic, iar costurile de administrare trebuie s fie ct mai mici n comparaie cu veniturile din impozite; comoditatea perceperii impozitelor const n necesitatea colectrii impozitelor la intervalele de timp i la locul convenabile contribuabilului (cu alte cuvinte, mijloacele de plat i termenele de plat trebuie s i convin contribuabilului). Corespunztor realitilor dintr-o economie modern, principiile expuse de A.Smith rmn de actualitate, dar pot fi extinse i grupate
190
astfel: principii de echitate fiscal, principii de politic financiar, principii de politic economic i principii social-politice. a) Principii de echitate fiscal Aceste principii urmresc nfptuirea dreptii sociale n materie de impozite. Pentru respectarea echitii fiscale, este necesar ndeplinirea cumulativ a mai multor condiii, cum sunt: - stabilirea minimului neimpozabil const n scutirea de impozit a unui venit minim care s asigure satisfacerea nevoilor de trai strict necesare. Aceast msur vizeaz doar aplicarea impozitelor pe venit, sau n general a celor directe, neavnd aplicabilitate n ce privete impozitele indirecte; - stabilirea sarcinii fiscale n funcie de puterea contributiv a fiecrui pltitor presupune luarea n consideraie att a veniturilor sau averii, ct i a situaiei familiale a contribuabilului (s se in seama de aspecte cum sunt: persoan singur sau cstorit; numrul copiilor sau al altor membri de familie aflai n ntreinere .a.); - prevederea unei echivalene ntre mrimea veniturilor supuse impozitrii sau capacitatea contributiv a pltitorilor, pe de o parte, i sarcina fiscal datorat, pe de alt parte; - impunerea s fie general, adic s cuprind toate categoriile sociale care realizeaz venituri sau care posed un anumit gen de avere (cu excepia celor care obin venituri sub minimul neimpozabil). n asigurarea echitii sociale, un rol deosebit de important revine modului de dimensionare a impozitului: n sum fix sau n cote procentuale. Impozitul n sum fix, denumit i capitaie, practicat pe scar larg n ornduirea feudal i n stadiile de nceput ale ornduirii capitaliste, nu avea n vedere respectarea acestui principiu, deoarece la stabilirea lui nu se inea seama de mrimea venitului, averii sau de situaia personal a pltitorilor. Impunerea n cote procentuale denot manifestarea interesului pentru aplicarea principiului egalitii contribuabililor n faa impozitelor. n cazul impozitului proporional, se aplic aceeai cot de impozit, indiferent de mrimea obiectului impozabil, pstrndu-se n permanen aceeai proporie ntre volumul venitului sau averii i cuantumul impozitului datorat. Aceast modalitate s-a utilizat pe scar larg la calcularea impozitelor de tip real (impozitul funciar, pe cldiri, pe activiti industriale, comerciale, profesii libere etc.),
191
specifice perioadei capitalismului ascendent. n prezent, se mai utilizeaz att la unele impozite directe (calculul impozitului pe profiturile societilor de capital), ct i la unele impozite indirecte (TVA, taxe vamale, taxe de timbru etc). n cazul impozitului n cote progresive, apare ca o caracteristic aparte faptul c dinamica impozitului o devanseaz pe cea a materiei impozabile, datorit aplicrii unor cote de impozit din ce n ce mai mari pe msura sporirii materiei impozabile. b) Principii de politic financiar Acestea vizeaz aspecte cum sunt: obinerea unui randament fiscal ridicat, stabilitate i elasticitate a impozitelor. Randamentul fiscal ridicat se obine prin ndeplinirea urmtoarelor condiii: - impozitul s aib caracter universal, adic s fie pltit de toate persoanele fizice i juridice care obin venituri din aceeai surs, dein acelai gen de averi sau procur aceleai grupe de produse; - s nu existe posibiliti de sustragere a materiei impozabile de la impozitare; - cheltuielile administraiei fiscale n legtur cu stabilirea materiei impozabile, calcularea i perceperea impozitelor s fie ct mai reduse. Stabilitatea impozitului implic meninerea unui randament fiscal constant de-a lungul ntregului ciclu economic. n acest sens, este de dorit ca un impozit s nu nregistreze fluctuaii importante odat cu sporirea sau reducerea volumului activitii (producie, comer) sau al veniturilor din perioadele de avnt sau criz economic. Elasticitatea impozitului presupune ca acesta s poat fi adaptat n permanen la necesitatea de procurare a veniturilor statului. Astfel, dac se nregistreaz o cretere a cheltuielilor bugetare, este necesar ca impozitele s poat fi majorate corespunztor. n general, elasticitatea impozitelor acioneaz mai ales n sensul majorrii impozitelor. c) Principii de politic economic Acestea se refer la utilizarea impozitelor ca instrument de impulsionare a dezvoltrii unor ramuri sau sectoare de activitate, de stimulare sau reducere a produciei sau consumului unor mrfuri, de cretere sau restrngere a exportului ori importului anumitor produse etc. Astfel, prin impozit autoritile urmresc nu doar aspectul financiar de procurare a veniturilor la bugetul public, ci i folosirea lor
192
ca instrument (prghie) de influenare a comportamentului agenilor economici i populaiei. Impozitele pot fi folosite ca instrumente pentru redresarea situaiei economice. Astfel, de exemplu, pentru stimularea investiiilor particulare, poate fi adoptat msura reducerii impozitului aferent profitului investit n utilaje, maini i alte echipamente active. Stimularea mai direct a investiiilor prin mecanisme fiscale se realizeaz prin acordarea unor bonificaii (reduceri de impozite), care se stabilesc n funcie de volumul i destinaia investiiilor efectuate de un ntreprinztor, ntr-o perioad de timp. De asemenea, se poate lua msura de diminuare a venitului impozabil al agenilor economici cu partea din profit distribuit acionarilor drept dividend, ceea ce poate conduce la stimularea achiziiei de aciuni i a investirii n tehnic nou. Sporirea investiiilor poate fi realizat i prin aplicarea de ctre corporaii a amortizrii accelerate a capitalului fix. Aceast modalitate avantajeaz agenii economici, deoarece valoarea pe baza creia se calculeaz amortizarea (valoarea de nlocuire) este mai mare dect preul de achiziie (ca urmare a creterii, n timp, a complexitii utilajelor, sau a procesului inflaionist) i astfel se majoreaz suma care nu va fi supus impunerii. Msurile de politic fiscal pot influena, de asemenea, extinderea relaiilor comerciale cu strintatea, prin restituirea parial sau integral a impozitelor indirecte aferente mrfurilor exportate, reducerea nivelului taxelor vamale percepute de ctre stat la importul anumitor mrfuri utilizate pentru fabricarea de produse destinate exportului. Influenarea relaiilor cu strintatea prin msuri de ordin fiscal poate avea raiuni valutare (limitarea importurilor i extinderea exporturilor, pentru reducerea deficitului balanei de pli) sau raiuni protecioniste (aprarea industriei autohtone de concurena deseori neloial a altor state). Stimularea exportului se poate realiza i prin faciliti fiscale (scutiri, reduceri sau restituiri de impozite), care au un rol important n stimularea valorificrii superioare a mrfurilor i serviciilor proprii pe pieele externe. n vederea creterii consumului unei anumite mrfi, statul poate dispune reducerea sau chiar suprimarea impozitelor indirecte percepute la vnzarea acesteia. n mod similar, dac se urmrete scderea
193
consumului, se procedeaz la majorarea cotelor de impozit aplicate la vnzarea mrfii n cauz. Impozitele pot fi utilizate, de asemenea, ca un instrument la care se recurge frecvent pentru combaterea inflaiei, prin majorarea acestora. Prin mecanismele fiscale se poate stimula i activitatea de cercetare tiinific, prin: bonificaii fiscale pentru investiii n maini i utilaje pentru cercetarea tiinific, deducerea integral a cheltuielilor cu cercetarea din totalul veniturilor agentului economic etc. d) Principii social-politice Indiferent dac decidentul public intenioneaz sau nu, prelevrile fiscale modific repartiia veniturilor n societate. Drept urmare, anumite impozite au nceput s fie utilizate n mod deliberat pentru obinerea unor finaliti de natur social. Obiectivele sociale pot fi de natur etic, atunci cnd se acioneaz n direcia asigurrii justiiei sociale, sau pot viza corectarea unor comportamente duntoare individului i societii. Utilizarea politicii fiscale n vederea realizrii unor obiective sociale constituie un subiect controversat, ntruct decidentul public poate recurge n acest scop fie la impozit, fie la cheltuieli publice, fie la alte instrumente instituionale (stabilirea salariului minim, transferuri sociale, controlul chiriilor .a.). Practic, ntregul buget influeneaz redistribuirea veniturilor n societate. La alegerea instrumentului de aciune, decidentul public trebuie s aib n vedere att obinerea finalitilor sociale, ct i consecinele msurilor alese sub aspect financiar i economic. Astfel, pe de o parte, modificarea randamentului prelevrilor fiscale influeneaz finanarea cheltuielilor publice, din care o parte pot fi direcionate n scopuri sociale; pe de alt parte, o politic fiscal prin care se urmrete reducerea inegalitilor sociale influeneaz procesul de economisire n societate i, implicit, dinamica investiiilor i creterii economice. n plan social, impozitele pot fi utilizate n diverse scopuri: - restricionarea consumului unor produse nocive populaiei (alcool, tutun), prin introducerea unor impozite de ordine, cum sunt accizele la buturi alcoolice i la igri; - creterea natalitii, prin reducerea impozitelor pe venitul/ salariul familiilor cu copii n ntreinere;
194
- sprijinirea situaiilor de printe unic n a crui ntreinere se afl unul sau mai muli copii, sau a contribuabililor cu venituri reduse i numr mare de copii/persoane aflate n ntreinere, prin acordarea unor faciliti fiscale cu scopul reducerii sarcinii fiscale la impozitul pe vanit/salariu; - descurajarea celibatului i ncurajarea cstoriilor, prin instituirea unor impozite mai mari persoanelor necstorite .a. Alturi de acestea, poate avea loc promovarea intereselor grupurilor sociale pe care le reprezint formaiunea/formaiunile aflat/aflate la putere, prin msuri fiscale adecvate, ceea ce se ncadreaz n obiective cu caracter politic. 5.4. Indicatori de analiz a resurselor financiare publice Mijloacele folosite pentru constituirea resurselor financiare publice difer de la un stat la altul i de la o etap la alta, n funcie de condiiile economice, sociale i politice. n cadrul resurselor financiare publice, analiza se focalizeaz, n general, asupra veniturilor fiscale, ceea ce servete la caracterizarea politicii fiscale a unui stat n diferite perioade de timp. Avnd n vedere perioadele mari de timp necesare, pe de o parte, ntocmirii, dezbaterii, adoptrii legislaiei fiscale, iar pe de alt parte, aplicrii ei n practic i, mai ales, manifestrii rezultatelor scontate, pentru a aprecia ct mai corect i real msurile de politic fiscal, este indicat ca analiza acestora s aib n vedere perioade de timp mijlocii sau lungi. 5.4.1. Indicatori privind nivelul resurselor financiare publice Tendina de cretere continu a cheltuielilor publice n toate rile reclam sporirea resurselor financiare publice de la o perioad la alta, ceea ce impune diversificarea metodelor de mobilizare a veniturilor, n special a prelevrilor cu caracter fiscal la dispoziia statului. Nivelul resurselor financiare publice totale i al diferitelor categorii de venituri se apreciaz att static (la un moment dat), ct i dinamic (n evoluie, pe o perioad de timp) pe baza urmtorilor indicatori:
195
1) Volumul veniturilor publice, n expresie nominal i real. Volumul veniturilor publice reprezint suma veniturilor publice aflate la dispoziia tuturor entitilor publice, pe o perioad de timp determinat, de obicei un an (corespunztor perioadei de ntocmire i execuie a bugetului). Volumul resurselor publice n expresie nominal reprezint exprimarea acestuia n preurile curente ale anului considerat, n moneda naional, notat cu V pn . n perioade caracterizate de inflaie, pentru exprimarea volumului real al resurselor, veniturile publice trebuie calculate n expresie real, notat cu V pr .
V =
r p1
V pn1 I p1 / 0
, n care:
(1)
V pr1 veniturile publice ale perioadei curente exprimate n mrime real; V pn1 veniturile publice ale perioadei curente exprimate n mrime
nominal; I p1 / 0 indicele preurilor n perioada curent fa de perioada de baz. Indicatorul venituri publice (n mrime nominal sau real) este util pentru a reflecta volumul acestora n moned naional i servete la efectuarea de analize doar pe plan naional. El nu are putere de comparaie internaional. 2) Ponderea veniturilor publice n produsul intern brut este un alt indicator al nivelului veniturilor publice ntr-o anumit perioad. Calculul se efectueaz pe baza relaiei: V Gvp = p x 100 , n care: (2) PIB Gvp ponderea veniturilor publice n produsul intern brut; Vp veniturile publice totale; PIB produsul intern brut. Prin modul de calcul, acest indicator elimin influenele distorsionante ale inflaiei (ambele mrimi - ale numrtorului i numitorului - fiind exprimate n aceleai preuri, astfel nct rezultatul raportului este identic, fie c se calculeaz pe baza valorilor reale, fie
196
c se iau n calcul valorile nominale). El permite analiza veniturilor publice n raport cu nivelul de dezvoltare economico-social i este utilizat frecvent n comparaiile internaionale. n general, se remarc o accentuare a procesului de redistribuire a veniturilor prin intermediul bugetului. Totodat, n majoritatea rilor, veniturile publice cresc mai rapid dect produsul intern brut, dar mai lent dect cheltuielile publice, ceea ce determin apelarea la veniturile extraordinare (mprumuturi publice). Dac n locul veniturilor publice se iau n calcul i analiz veniturile fiscale, raportul exprim rata presiunii fiscale, care urmeaz s fie prezentat ntr-unul dintre capitolele urmtoare. 3) Veniturile publice medii pe un locuitor reprezint mrimi variabile n rile dezvoltate i n rile n curs de dezvoltare. Acest indicator se calculeaz att n moneda naional, ct i n dolari SUA pentru a se asigura comparabilitatea datelor ntre diferite ri.
vp =
Vp N
n care:
(3)
v p cheltuieli publice medii pe locuitor (lei pe un locuitor);

Vp cheltuielile publice exprimate n preuri curente sau constante; N numrul de locuitori corespunztor anului bugetar. 5.4.2. Structura resurselor financiare publice Analiza veniturilor publice din punct de vedere global trebuie completat cu analiza structurii lor pe diferite categorii n cadrul unui criteriu de clasificare agreat. Avnd n vedere c n buget veniturile publice sunt structurate dup criteriul economic, se va proceda la analiza veniturilor publice corespunztor datelor oferite de buget. n acest caz, este necesar stabilirea ponderii (greutii specifice) fiecrei categorii de venituri publice, n totalul acestora, pe baza relaiei:
g vpi =
v pi Vpt 100 ,
n care:
(4)
gvpi - greutatea specific a categoriei de venituri publice n totalul veniturilor publice;

197
vpi - venituri publice din categoria i; Vpt - venituri publice totale. Cu ajutorul ponderilor fiecrei grupe de venit public n total venituri i n special al ponderilor fiecrui venit fiscal n total venituri fiscale, se poate interpreta politica fiscal a statului ntr-o anumit perioad de timp. Totodat, pe seama structurii veniturilor fiscale se pot efectua comparaii ntre politicile fiscale ale statelor. n general, n rile cu economie de pia, cea mai mare parte a resurselor financiare publice provine din ncasri cu caracter fiscal. n cadrul acestora, principalul canal de procurare a resurselor financiare publice l constituie impozitele, urmate de cotizaiile pentru asigurri sociale i de taxe. Ponderea acestora n totalul resurselor financiare publice este de peste 90%. 5.4.3. Dinamica resurselor financiare publice Dinamica resurselor financiare publice exprim modificrile care intervin n cuantumul i structura acestora de la o perioad de timp la alta. Indicatorii dinamicii veniturilor publice sunt: modificarea absolut (n mrime nominal i real) i modificarea relativ a veniturilor publice; modificarea ponderii veniturilor publice n produsul intern brut; modificarea volumului mediu al veniturilor publice ce revin pe un locuitor; modificarea structurii veniturilor publice; coeficientul de corelare dintre veniturile publice i produsul intern brut (corespunztor coeficientului de devansare a creterii produsului intern brut. de ctre creterea cheltuielilor publice); elasticitatea veniturilor publice n raport cu produsul intern brut. 1) Modificarea absolut nominal i real a veniturilor publice. Modificarea absolut nominal rezult din compararea veniturilor publice exprimate n preuri curente i se calculeaz conform relaiei:
p1/0
= V -V
p1
p0
(5)
Modificarea absolut real rezult din compararea veniturilor publice exprimate n preuri constante.
198
r r r Vp1/0 = Vp1 - Vp0 , n care:
(6)
Vp1/0 pentru n i r reprezint creterea nominal sau real a veniturilor publice n perioada curent (1) fa de perioada de baz (0); Vp1 i Vp0 pentru n i r reprezint venituri publice ale perioadei curente (1) i ale perioadei de baz (0) exprimate n preuri nominale, respectiv reale. 2) Modificarea relativ a veniturilor publice se determin prin raportarea veniturilor publice din anul curent la cele din anul de baz, ceea ce reprezint indicele de cretere:
n I Vp 1/0
Vp1 Vp0
n
r
sau
(7)
r I Vp 1/0
Vp1 Vp0
r
, n care:
(8)
In Vp
Ir Vp
1/0
indicele creterii nominale a veniturilor publice;

indicele creterii reale a veniturilor publice.
1/0
Indiferent dac se calculeaz pe baza datelor nominale sau reale, valoarea indicelui de cretere va fi aceeai. 3) Modificarea ponderii veniturilor publice n produsul intern brut se calculeaz astfel: Gvp(1-0) = Gvp1 Gvp0 , n care: (9) Gvp(1-0) modificarea absolut a ponderii veniturilor publice n produsul intern brut, n perioada curent (1) fa de perioada de baz (0); Gvp1 ponderea veniturilor publice n produsul intern brut, n perioada curent (1), calculat conform formulei (2); Gvp0 ponderea veniturilor publice n produsul intern brut, n perioada de baz (0), calculat conform formulei (2). Prin raportarea celor dou valori se obine modificarea relativ a ponderii veniturilor publice n produsul intern brut, sau indicele acestui indicator.
199
4) Modificarea volumului mediu al veniturilor publice ce revin pe un locuitor se calculeaz astfel:
v p = v p1 - v p 0
, n care:
(10)
v p - modificarea absolut a volumului mediu al veniturilor publice ce

revin pe un locuitor, n perioada curent (1) fa de perioada de baz (0);
v p1 - venituri publice medii pe un locuitor, n perioada curent (1),

calculat conform relaiei (3); v p 0 - venituri publice medii pe un locuitor, n perioada curent (0), calculat conform relaiei (3); Prin raportarea celor dou valori se obine modificarea relativ a veniturilor publice medii pe locuitor, respectiv indicele acestui indicator. 5) Analiza structurii veniturilor publice n dinamic presupune urmrirea modificrii ponderii veniturilor publice astfel: g =g g , n care: (11)
vpi vpi
1
vpi
vpi
- modificarea absolut a ponderii veniturilor publice din grupa i,
n perioada curent (1) fa de perioada de baz (0); g - ponderea veniturilor publice din grupa i, n perioada curent (1),
vpi
1
calculat conform relaiei (4); g - ponderea veniturilor publice din grupa i, n perioada de baz (0),
vpi
0
calculat conform relaiei (4). Pentru o analiz mai ampl, se poate calcula i modificarea relativ, respectiv indicele de modificare a ponderii veniturilor publice din grupa i, n perioada curent (1) fa de perioada de baz (0). 6) Coeficientul de corelare dintre veniturile publice i produsul intern brut se calculeaz similar coeficientului de devansare a creterii cheltuielilor publice fa de creterea produsului intern brut. Relaia de calcul este:
200
K=
I Vp
I PIB
1/0
n care:
(12)
1/0
K - coeficientul de corelare dintre creterea veniturilor publice i creterea PIB; I Vp - indicele creterii veniturilor publice, calculat conform relaiei (7);
1/0
I PIB
1/0
- indicele creterii PIB, calculat conform relaiei (7).
7) Elasticitatea veniturilor publice n raport cu produsul intern brut msoar amploarea reaciei veniturilor publice la modificarea PIB i se calculeaz astfel: Vp
(1 - 0) 0
e =
Vp PIB
n care:
(13)
(1 - 0)
PIB0
e elasticitatea veniturilor publice n raport cu produsul intern brut; Vp venituri publice n perioada de baz (0); Vp modificarea veniturilor publice n perioada curent fa de perioada anterioar, calculat conform relaiei (5); PIB produsul intern brut n perioada de baz; PIB modificarea produsului intern brut n perioada curent (1) fa de perioada de baz (0), calculat conform relaiei (5).
NTREBRI RECAPITULATIVE
1. Ce reprezint resursele financiare publice? 2. Cum se clasific resursele financiare publice? 3. Clasificai resursele financiare publice din punct de vedere financiar. 4. Clasificai resursele financiare publice din punctul de vedere al structurii organizatorice a unui stat.
201
5. Cum se clasific resursele financiare publice prin prisma bugetului general consolidat? 6. Clasificai resursele financiare publice n funcie de ritmicitatea ncasrilor la buget. 7. Care este structura resurselor financiare n funcie de proveniena lor? 8. Care sunt indicatorii privind nivelul veniturilor publice? 9. Care sunt indicatorii de analiz a structurii veniturilor publice? 10. Care sunt indicatorii privind dinamica veniturilor publice?
TESTE DE AUTOEVALUARE
1. Definiia impozitului precizeaz c: A) este datorat de stat persoanelor fizice i juridice; B) plata sa este obligatorie pentru toate persoanele fizice i juridice; C) are caracter definitiv; D) nu presupune o contraprestaie direct i imediat; E) este rambursabil; F) presupune o contraprestaie direct i imediat. Variante de rspuns: a) A;B;C b) A;C;F c) A; D;E d) B;C;D e) C;D;F Rspuns: d. 2. Impozitul nu este: a) o prelevare obligatorie; b) datorat de ctre stat persoanelor fizice i juridice; c) o prelevare definitiv; d) o prelevare fr contraprestaie direct i imediat; e) datorat i pltit n bani de ctre contribuabili. Rspuns: b 3. Resursele financiare publice sunt alimentate n cea mai mare proporie de:
202
a) mprumuturile interne; b) veniturile din capital; c) vrsmintele de la ntreprinderile de stat; d) mprumuturile externe; e) veniturile fiscale. Rspuns: e 4. Care din urmtoarele modaliti de constituire a resurselor financiare publice au ca efect imediat apariia sau accentuarea inflaiei? a) prelevrile fiscale; b) veniturile din chirii; c) veniturile din privatizare; d) vrsmintele de la agenii economici; e) finanarea prin emisiune monetar fr acoperire. Rspuns: e. 5. Resursele financiare publice nu includ: a) emisiunea monetar fr acoperire n mrfuri i servicii; b) mprumuturile de trezorerie; c) veniturile fiscale; d) veniturile bugetare nefiscale; e) salariile personalului angajat n administraia public. Rspuns: e 6. Pe baza urmtoarelor date: - impozit pe profit......327 880 mld um - accize.......198 640 mld um - impozit pe venitul global.....578 380 mld um - TVA.....452 890 mld um - venituri din capital.....68 830 mld um - taxe vamale......168 490 mld um - venituri nefiscale............93 470 mld um - alte impozite directe...........86 990 mld um - alte impozite indirecte..111 450 mld um - PIB n perioada curent.5 128 750 mld um - venituri din capital n perioada anterioar.35 500 mld um - venituri publice totale n perioada anterioar..1 428 840 mld um - PIB n perioada anterioar........4 870 500 mld um
203
- impozite indirecte n perioada anterioar775 340 mld um s se calculeze: a) ponderea impozitelor directe n cadrul veniturilor fiscale; b) modificarea absolut a ponderii veniturilor din capital n total venituri, n perioada curent fa de perioada anterioar; c) elasticitatea impozitelor indirecte fa de PIB. (Se aplic formulele de la paragraful referitor la analiza veniturilor publice i cunotinele despre resursele financiare publice.) 7. Pe baza urmtoarelor date: - impozite directe.....665 370 mld um - impozite indirecte......820 500 mld um - venituri din privatizare......185 730 mld um - venituri din chirii...117 850 mld um - vrsminte de la ntreprinderi. 55 860 mld um - PIB n perioada curent..4 974 880 mld um - venituri fiscale n perioada anterioar1 310 490 mld um - PIB n perioada anterioar......4 417 500 mld um s se calculeze: a) ponderea veniturilor din chirii n veniturile curente; b) modificarea absolut a ratei presiunii fiscale n perioada curent fa de perioada anterioar; c) elasticitatea veniturilor fiscale n raport cu PIB.
204
Capitolul 6. PRESIUNEA FISCAL
6.1. Conceptul i semnificaia presiunii fiscale 6.2. Limitele presiunii fiscale 6.3. Modaliti de exprimare a presiunii fiscale i factori de influen 6.4. Evaziunea i frauda fiscal
Concepte-cheie
presiune fiscal rata presiunii fiscale efectele creterii presiunii fiscale evaziunea fiscal curba Laffer rata optim a presiunii fiscale 6.1. Conceptul i semnificaia presiunii fiscale
Societatea nu poate exista n absena impozitelor, a cror necesitate este, pe de o parte, statuat prin Constituie i, pe de alt parte, demonstrat de realitatea istoric. Urmarea fireasc a instituirii impozitelor este resimirea presiunii fiscale de ctre toi contribuabilii. Indiferent de termenii utilizai: povar fiscal, presiune fiscal, coeficient fiscal, rata prelevrilor obligatorii etc. (unele ncercnd chiar s atenueze prin exprimare conotaiile negative), ideea general este aceea a obligaiei fa de stat i a diminurii/amputrii veniturilor particulare. Rata presiunii fiscale sau rata prelevrilor obligatorii, n sens larg, este raportul dintre totalul impozitelor i contribuiilor sociale efectiv ncasate de administraia public i produsul intern brut. Presiunea fiscal, n sens strict, se refer la raportul dintre mrimea impozitelor ncasate i produsul intern brut.
205
Semnificaia ratei presiunii fiscale se remarc pe dou planuri: contabil i al analizei economice. Sub aspectul contabil, rata presiunii fiscale nu ine seama de faptul c prelevrile obligatorii finaneaz alte prelevri obligatorii. Adic, fluxurile cuantificate la numrtor nu sunt consolidate (nu elimin prelevrile obligatorii vrsate de administraiile publice). Din punct de vedere al analizei economice, rata presiunii fiscale evideniaz aspectul confiscatoriu al prelevrilor obligatorii, neglijnd faptul c acestea sunt reinjectate n circuitul economic sub forma cheltuielilor publice. Rata presiunii fiscale este un indicator de comensurare a acelei pri din veniturile provenite din producie care trece printr-un proces de distribuire obligatorie i public, n loc de a fi lsat la libera dispoziie a iniiativei particulare.
6.2. Limitele presiunii fiscale Contribuabilul onest i cu spirit civic vede n impozit un ru necesar i consimte la plata acestuia. Cnd ns impozitele depesc anumite limite (suportabile), iar contribuabilii resimt din plin povara fiscal care i apas, comportamentul normal, n economie i societate, este paralizat, conducnd la inhibarea iniiativei particulare, a motivaiei de a munci i economisi sau, mai grav, la adevrate revolte fiscale. Din aceste considerente, de-a lungul timpului, o preocupare major n cadrul politicii fiscale s-a materializat n susinerea unor puncte de vedere privitoare la eventuale limite maxime ale ratei presiunii fiscale. Stabilirea unor limite ale presiunii fiscale este o problem care i-a preocupat pe specialiti nc de la sfritul secolului al XVIII-lea, cnd economitii i juritii afirmau c fiscalitatea trebuie s fie ct mai lejer. Cum ns datorit diversificrii aciunilor i implicrilor statului n viaa economic i social, impozitele i cotizaiile sociale au avut o evoluie ascendent, n fiecare etap de dezvoltare, mrimea acestora era considerat ca fiind la limita maxim (aceea care, odat depit, ar periclita bunul mers al economiei). Unii teoreticieni s-au hazardat chiar n avansarea unor valori considerate ca praguri maxime, dar fr a fi pe deplin fundamentate.
206
n anul 1947, economistul englez A. Pigou afirma c presiunea fiscal optim este cea creia i corespunde egalitatea dintre utilitatea social a cheltuielii publice marginale i inutilitatea social a prelevrii fiscale marginale. Stabilirea unui plafon maxim al nivelului presiunii fiscale este aproape imposibil de realizat, deoarece acest indicator difer n funcie de perioad, ar, context economic, politic i social. Creterea presiunii fiscale din ultimele dou secole are la baz extinderea rolului economic i social al statului. De asemenea, avnd n vedere c prelevrile obligatorii sunt sursa de acoperire a cheltuielilor publice, impozitele i presiunea fiscal nregistreaz, n consecin, aceeai tendin de cretere pe care o manifest cu pregnan cheltuielile publice. Autoritile publice percep impozite, deoarece guvernele au nevoie de resurse. Totodat, acestea trebuie s fie foarte precaute n ncercarea lor de a maximiza veniturile fiscale, pentru ca situaia s nu ia alt turnur, ntorcndu-se mpotriva propriilor interese. n acest sens, problema care se pune este: Ct de mult pot crete impozitele (la un moment dat), astfel nct acest lucru s nu se reflecte ntr-o diminuare a ncasrilor fiscale pentru guvern? n opinia economitilor liberali, o presiune fiscal prea accentuat descurajeaz contribuabilii (persoane fizice i juridice) s investeasc, s economiseasc, s produc i s munceasc. Arthur Laffer, un reprezentant de seam al aa-numitei politici de ofert, transpune grafic (Curba Laffer) o idee exprimat i de predecesori ai si, i anume, faptul c rate ale fiscalitii prea ridicate distrug baza asupra creia sunt aezate impozitele. Curba Laffer este un grafic ce nfieaz relaia dintre rata prelevrilor obligatorii i veniturile totale ncasate prin impozite de ctre stat. Laffer estimeaz c exist un prag al ratei maxime a presiunii fiscale, dincolo de care orice cretere a acesteia genereaz o diminuare a randamentului fiscal. Aceast valoare corespunde volumului maxim al veniturilor fiscale (punctului de maxim al curbei). Valoarea prelevrilor obligatorii ar merge pn la anulare, dac rata fiscalitii ar atinge valoarea de 100% (n acest caz-limit, orice activitate impozabil ar disprea). Aceasta se explic prin faptul c prelevrile obligatorii prea dure distrug baza impozabil.
207
n afara nivelului maxim al ncasrilor (M) corespunztor ratei R2, se poate remarca faptul c aceeai sum a prelevrilor obligatorii (N i N) poate fi obinut prin aplicarea a dou valori ale ratei fiscalitii: R1 i R3. Curba Laffer se divide n dou pri, delimitate de punctul M: partea stng este cea admisibil (sau normal), n care nc mai sunt rezerve de cretere a prelevrilor obligatorii, prin mrirea ratei presiunii fiscale, i partea dreapt, denumit zona inadmisibil, n care orice suplimentare a presiunii fiscale este n msur s duc la diminuarea veniturilor autoritilor publice. Curba Laffer rmne o reprezentare pur teoretic, deoarece nu permite identificarea cu exactitate a valorii lui M, dincolo de care presiunea fiscal devine excesiv. La aceeai valoare a presiunii fiscale, ri cu niveluri de dezvoltare economic i social diferit se pot plasa de o parte sau de alta a mrimii M. Chiar dac teoreticienii au ncercat adesea s stabileasc unele niveluri maxime, practica, mai devreme sau mai trziu, le-a depit de fiecare dat. Plafonul fiscal este flotant, pentru c presiunea fiscal este mai mult o percepie care difer n funcie de circumstane economice, politice i psihologice. Ca urmare, se poate vorbi despre urmtoarele limite ale presiunii fiscale: - limite de ordin psihologic i politic sunt impuse de reaciile contribuabililor, care pot opune o rezisten puternic fa de creterea impozitelor, atunci cnd acestea tind s devin excesive. Formele de rezisten sunt diverse: evaziunea i frauda fiscal, reducerea activitii productive, mergnd chiar pn la micrile de protest i revolte sociale;
208
- limite de natur economic se refer la faptul c prelevrile obligatorii prea apstoare pot avea ca efect frnarea nclinaiei spre munc, economisire i investire i deci slbirea spiritului ntreprinztor. Presiunea fiscal trebuie privit i sub alt aspect: de compensare a poverii fiscale cu avantajele pe care contribuabilii le au prin intermediul cheltuielilor publice finanate prin impozite. 6.3. Modaliti de exprimare a presiunii fiscale i factori de influen Avnd n vedere faptul c impozitul este perceput de contribuabil ca o amputare a veniturilor sale de ctre autoritatea public, trebuie s admitem i necesitatea cuantificrii acesteia la diferite niveluri. 6.3.1. Presiunea fiscal naional n general, presiunea fiscal este dat de rata fiscalitii, care se calculeaz ca raport ntre suma total a ncasrilor fiscale (de la nivel central, local, inclusiv cotizaii sociale) percepute pe o anumit perioad i mrimea produsului intern brut realizat n aceeai perioad, de obicei un an. Considernd veniturile fiscale ca fiind formate din impozite, taxe i contribuii, rata presiunii fiscale se calculeaz astfel:
R= I +T +C 100 , PIB
unde
(1)
R rata presiunii fiscale la nivel naional; I volumul impozitelor ncasate; T suma total a taxelor ncasate; C contribuii la asigurrile sociale de stat; PIB volumul produsului intern brut. Considernd aceast expresie ca fiind rata presiunii fiscale n sens larg, prin eliminarea de la numrtor a contribuiilor la asigurrile sociale de stat, se poate stabili rata presiunii fiscale n sens restrns, astfel: I+T (2) Rr = 100 PIB
209
De asemenea, prin raportarea doar a contribuiilor pentru asigurri sociale la PIB, se calculeaz rata presiunii fiscale n scopuri sociale. 6.3.2. Presiunea fiscal la nivelul agentului economic Pentru contribuabilii ageni economici, impozitele pe care le pltesc statului sunt percepute ca elemente de presiune fiscal, cu att mai accentuat, cu ct ponderea lor n valoarea adugat realizat este mai mare. Astfel:
rf =
If 100 , Va f
n care
(3)
rf rata presiunii fiscale la nivelul firmei; If totalul diverselor impozite pltite de agentul economic: impozit pe profit, contribuia la asigurrile sociale, impozite pe cldiri, pe teren etc.; Vaf valoarea adugat de firm. Cu ct impozitele cuantificate la numrtor se calculeaz conform unor cote mai mari, cu att suma total a impozitelor va fi mai ridicat, ceea ce se va repercuta n mrimea pronunat a ratei fiscalitii la nivelul agentului economic. 6.3.3. Presiunea fiscal individual Pe lng presiunea fiscal msurat la nivel naional i al agentului economic, se poate cuantifica i presiunea fiscal individual, resimit sub aspect psihologic i care msoar pragul toleranei la impozite. Aceasta se calculeaz ca raport ntre totalul prelevrilor fiscale suportate de contribuabil (persoan fizic) i suma veniturilor brute obinute de acesta (veniturile nainte de impozitare). La acest nivel, presiunea fiscal este foarte dificil de cuantificat, atta timp ct ea rmne tributar unor elemente aleatorii, cum sunt: diversitatea prelevrilor, caracterul adesea ocult al ncorporrii impozitelor n preuri, volumul serviciilor publice de care contribuabilul beneficiaz, aciunea progresivitii impozitelor etc. Totodat, dincolo de aceste estimri matematice, presiunea fiscal individual trebuie analizat n raport cu puterea de cumprare a
210
veniturilor nete, pentru a se vedea n ce msur veniturile rmase dup impozitare reuesc s satisfac nevoile de subzisten, de economisire i petrecere a timpului liber. 6.3.4. Factori de influen i efecte ale creterii presiunii fiscale Mrimea ratei presiunii fiscale este influenat de numeroi factori, dintre care menionm: nivelul de dezvoltare a economiei; structura i formele proprietii; necesitile publice stabilite de politica guvernamental prin nivelul cheltuielilor publice; eficiena cu care se utilizeaz cheltuielile publice finanate prin impozite; gradul de adeziune a populaiei la politica guvernului i de consimire la plata impozitelor; mrimea datoriei publice; stadiul democraiei etc. n viziunea multor specialiti, cauza principal a sporirii presiunii fiscale o constituie creterea continu a cheltuielilor publice, a cror evoluie este supus anumitor legiti economice, sociale i politice. n legtur cu opiunea pentru mprumuturile publice n vederea finanrii cheltuielilor publice n cretere, pe termen scurt ea poate fi privit ca un factor de reducere sau meninere a nivelului presiunii fiscale; pe termen lung ns mprumuturile publice prin serviciul datoriei publice reprezint un factor de cretere a cheltuielilor publice cu repercusiuni asupra nivelului presiunii fiscale viitoare. n literatura de specialitate, din acest motiv, mprumuturile publice mai sunt denumite (i reprezint) impozite amnate. n situaiile de depire a ratei optime a presiunii fiscale, n anumite condiii socio-economice existente, apar unele fenomene negative, dintre care menionm: slbirea efortului productiv, frauda i evaziunea fiscal, precum i economia subteran, riscul de inflaie prin fiscalitate, reducerea competitivitii pe plan internaional etc. a) Scderea efortului productiv. Economitii liberali au remarcat efectele descurajante pe care nivelurile nalte ale impozitelor le au
211
asupra muncii, economisirii i investiiilor. Astfel, din punctul de vedere al incitrii la munc, sporirea presiunii fiscale conduce la dou tipuri de efecte adverse: efectul de substituie (diminuarea timpului de lucru al angajatului, ca urmare a amputrii salariului prin impozitare) i efectul de venit (depunerea unei munci suplimentare n scopul compensrii pierderii de venit net datorit creterii impozitelor). b) Riscul de inflaie prin fiscalitate provine din faptul c orice cretere a impozitelor i a cotizaiilor sociale are tendina de a se repercuta asupra procesului de cuantificare a preurilor i salariilor, alimentnd n acest mod inflaia. Explicaia const n ncercarea, pe de o parte, a ntreprinderilor de a cuprinde n preul lor de vnzare plusul de impozite i contribuii sociale pe care le suport i, pe de alt parte, ncercarea salariailor de a recupera, sub forma salariilor mai mari, scderea puterii de cumprare cauzat de impozite. c) Economia subteran reprezint un fenomen prin care diverse forme de activitate au drept caracteristic sustragerea de la plata impozitelor. Amploarea sa este strns legat de nivelul ridicat al fiscalitii, fiind un aspect particular al fraudei i evaziunii fiscale. Astfel, practicarea muncii la negru permite angajatului s obin venituri nedeclarate (principale sau complementare), iar patronului s se sustrag de la plata impozitelor i taxelor sociale (aferente muncii la negru). d) Reducerea competitivitii pe plan internaional. Orice cretere a prelurilor obligatorii suportat de agenii economici se repercuteaz n nivelul preului practicat la produsele lor, diminund capacitatea de autofinanare, de investiii i modernizare, ceea ce se reflect n mod negativ asupra competitivitii ntreprinderii respective n relaiile cu exteriorul. Sporirea presiunii fiscale dincolo de pragul considerat admisibil risc, pe de o parte, s se confrunte cu rezistene din ce n ce mai puternice, iar pe de alt parte, s creeze un mare handicap agenilor economici autohtoni n faa unei concurene internaionale din ce n ce mai active, mai agresive. 6.4. Evaziunea i frauda fiscal Evaziunea fiscal este un fenomen economico-social de mare amploare i importan cu care se confrunt numeroase state, ntr-o msur mai mare sau mai mic. Date fiind cauzele i proporiile sale i oricare ar fi msurile de combatere, nu se poate vorbi, n planul
212
rezultatelor obinute, despre eradicarea acestui fenomen, ci doar despre limitarea sa. 6.4.1. Conceptul i formele evaziunii fiscale Termenii care desemneaz fenomenul evaziunii fiscale sunt numeroi i, ncercnd o demarcare a dimensiunilor i modalitilor de manifestare, acetia sunt: evaziune fiscal, fraud fiscal, criminalitate economic. n cazul evaziunii, contribuabilul ncearc s se situeze ntr-o poziie ct mai favorabil, n sensul de a beneficia de ct mai multe avantaje oferite de reglementrile fiscale n vigoare. Evaziunea presupune, cu alte cuvinte, folosirea procedeelor legale, a unor neajunsuri ale legislaiei pentru evitarea plii unor obligaii fiscale. Neglijarea manifestrilor evaziunii fiscale i lipsa unui control eficient n acest domeniu pot conduce la escaladarea fenomenului, ajungndu-se la frauda fiscal sau la crima fiscal sau economic. Indiferent de amploarea sa, evaziunea fiscal este un fenomen nefast, cu implicaii negative multiple, cum sunt: nerealizarea prevederilor la partea de venituri fiscale, cu efecte asupra apariiei sau creterii deficitului bugetar; afectarea stabilitii economiei naionale; crearea unor inechiti n plan social (care, n condiii normale, s-ar atenua pe seama impozitelor); afectarea puterii de cumprare a monedei naionale .a. Evaziunea fiscal se poate defini ca: totalitatea procedeelor, licite sau ilicite, prin care cei interesai sustrag, total sau parial, materia lor impozabil de la plata obligaiilor ce decurg din legislaia fiscal n vigoare. Avnd n vedere corelaia strns dintre nivelul cotelor de impozit i dimensiunile pe care le poate cpta evaziunea fiscal, s-a constatat c un impozit excesiv distruge materia impozabil. Evaziunea fiscal este de dou feluri: legal sau tolerat; ilicit, avnd caracter fraudulos. Evaziunea fiscal legal sau tolerat reprezint aciunea contribuabilului de a ocoli legea, recurgnd la o combinaie neprevzut a legilor i deci scpat din vedere de legiuitor. Se mai numete evaziune fiscal la adpostul legii. Denumirile utilizate n mod
213
curent nu trebuie s conduc la interpretarea c legea permite acest fenomen nociv pentru economie, ci faptul c acesta este posibil datorit unor lacune ale legilor, fiind mai frecvent n perioade n care apar noi categorii de ntreprinderi, noi impozite sau cnd se recurge la acordarea de faciliti fiscale. n practic, situaiile de evaziune fiscal bazate pe interpretarea legii sunt foarte diverse i numeroase, innd cont c inventivitatea contribuabililor crete o dat cu sporirea sarcinilor fiscale. Exist o psihologie a contribuabilului de a plti doar ceea ce nu poate s nu plteasc. Evaziunea fiscal frauduloas este aciunea prin care contribuabilul ncalc prevederile legale cu scopul de a nu plti impozitul datorat. n practic, sunt situaii cnd este destul de dificil de realizat o delimitare ntre evaziunea fiscal legal i cea ilegal, ntre ele existnd o continuitate. Astfel, se consider c pot fi identificate trei zone n care pot fi ncadrai contribuabilii: zona alb pentru cei coreci, zona-neagr pentru cei incoreci i zona gri n care se ncadreaz acei contribuabili care, prin abilitate, ocolesc legea fiscal, reuind s se sustrag parial de la plata impozitelor datorate. Aceast disociere are meritul c ajut la sensibilizarea diverilor factori de decizie politic i a celor din administraie, n cutarea mijloacelor adecvate de limitare i combatere a evaziunii fiscale. Astfel, evaziunea fiscal licit ar trebui s intre, n primul rnd, n domeniul de preocupri al factorilor de decizie politic (partide politice, Parlament) i, n al doilea rnd, n cel al forurilor administrative (Guvernul). n schimb, frauda fiscal ar trebui s preocupe, n primul rnd, guvernul, care rspunde, potrivit legii, de nfptuirea politicii fiscale a statului, iar aceasta poate fi compromis n situaia cnd evaziunea fiscal este scpat de sub control. Dimensiunile evaziunii i fraudei fiscale difer de la o ar la alta, n funcie de legile i realitile fiscale ale perioadei. n Frana, la nceputul anilor 90, frauda fiscal era estimat la aproximativ 3% din PIB, iar din aceasta doar o parte de 20% reuea s fie depistat i recuperat de controlul fiscal.
214
Ca form de manifestare a evaziunii fiscale, economia subteran era estimat la 8% din produsul naional brut n Marea Britanie, 9% n Frana, Germania i Olanda, 12 % n Belgia i 13 % n Suedia. n Romnia, n anii tranziiei, evaziunea fiscal a reprezentat un fenomen de proporii, cu implicaii reale i alarmante n viaa economico-social. n anul 1998, de pild, evaziunea fiscal identificat s-a ridicat la 2.035 mil.lei, provenind n cea mai mare parte din sustragerea de la plata TVA (33,4% din total) i de la plata impozitului pe profit (31,7% din total). Din punctul de vedere al contribuabililor care au recurs la practicarea evaziunii fiscale, doar o parte de 3,7% s-a datorat persoanelor fizice, partea covritoare a evaziunii (96,3% din total) fiind depistat la persoanele juridice. 6.4.2. Cauze i efecte ale evaziunii fiscale Cauzele evaziunii fiscale sunt numeroase. Dintre acestea menionm: mrimea excesiv a sarcinilor fiscale. n comparaiile internaionale, eficiena unui sistem fiscal nu se msoar att prin importana venitului fiscal, ct prin gradul de consimire la plata impozitelor; insuficienta educaie a contribuabililor, pe de o parte, i excesul de zel al organelor fiscale, predispuse, uneori, la exagerri, pe de alt parte; lipsa unui control eficient, bine organizat, realizat cu personal foarte bine pregtit; existena unei legislaii defectuoase, care, prin omisiunile ei, permite sustragerea de la plata unor impozite. Evaziunea fiscal este pgubitoare att pentru stat, ct i pentru contribuabili. Statul este lipsit de o parte din veniturile pe care ar trebui s le ncaseze pentru a-i ndeplini atribuiile asumate. Efectele negative pentru contribuabili se concretizeaz n faptul c totalul impozitelor se distribuie pe o mas de venituri mai mic. Informaiile cele mai certe referitoare la dimensiunile evaziunii i fraudei fiscale sunt oferite de statisticile rezultate din operaiunile de control; aceste informaii se limiteaz la acele cazuri descoperite i sancionate, conform legislaiei n vigoare.
215
Descoperite sau nu, evaziunea i frauda fiscal, indiferent de dimensiunile atinse, au efecte negative asupra economiei i societii, n general, incidenele fiind de natur politic, financiar, economic i social. Efectul financiar (singurul cuantificabil n anumite limite) se refer la faptul c este afectat echilibrul bugetar prin generarea de deficite bugetare i de costuri suplimentare aferente mprumuturilor publice. Sub aspect economic, evaziunea fiscal legal sau frauduloas distorsioneaz fenomenul concurenial, cu consecine negative asupra formrii preurilor. Din punct de vedere social, evaziunea i frauda fiscal modific redistribuirea veniturilor, crend i adncind inegalitile dintre contribuabili, prin eludarea capacitii contributive a unora i agravarea situaiei financiare a altora.. Manifestarea acestor efecte negative, precum i amploarea fenomenului determin iniierea, de ctre autoritile publice, a unor msuri de combatere care trebuie s acioneze n urmtoarele domenii: legislativ, administrativ i motivaional (educaional). n domeniul legislativ, se urmrete elaborarea unei legislaii fiscale cuprinztoare, clare, concise, stabile i coerente. De asemenea, este necesar eliminarea sau restrngerea exonerrilor, reducerilor i deducerilor, care dau natere unor interpretri multiple. Din punct de vedere administrativ, msurile vizeaz crearea unui sistem informaional complex i operativ, asigurarea structurilor i instrumentelor administrative adecvate combaterii eficiente a evaziunii fiscale, precum i formarea specialitilor cu o moralitate i un profesionalism impuse de formele i dimensiunile evaziunii fiscale. Sub aspect motivaional, msurile vizeaz asigurarea condiiilor necesare educaiei cetenilor, n sensul respectrii legislaiei fiscale, i chiar motivarea contribuabililor prin stimulente n acest sens. Pe de alt parte, n situaiile de nerespectare a normelor fiscale de ctre contribuabili, legislaia prevede aplicarea de sanciuni fiscale sau penale, corespunztor gravitii faptei. Sanciunile fiscale sunt de natur pecuniar i se aplic n cazul contraveniilor care prezint un grad redus de periculozitate. Concret, ele se refer la penaliti, amenzi, confiscri, suspendarea activitii.
216
Sanciunile penale sunt pronunate de ctre instanele jurisdicionale n cazurile de infraciuni cu grad ridicat de periculozitate, cnd sunt dovedite frauda fiscal i intenia contribuabilului de a se sustrage de la plata impozitului. 6.4.3. Paradisurile fiscale Obligaiile fiscale ale contribuabililor sunt stabilite prin legislaia elaborat la nivelul fiecrei ri sau entiti independente, din punct de vedere juridico-administrativ. Evaziunea i frauda fiscal se manifest att n interiorul acestora, ct i n afara lor. O practic foarte rspndit n lumea afacerilor const n nfiinarea unor filiale n ri n care nivelul fiscalitii este mai redus dect n ara n care funcioneaz compania-mam. Relaiile dintre sediul principal i filial pot fi reale sau fictive. Acest procedeu permite sustragerea de la impozitare (sau impozitarea cu cote reduse) a profitului realizat scriptic n oaza fiscal. La origine, filialele din aceste zone au servit extinderii societilor- mam n strintate, ca mijloc de refugiu pentru capitalurile destinate a fi repatriate sau reinvestite. Ulterior, au nceput s fie utilizate ca mijloc de evaziuni fiscale. Pentru a servi acestui scop, filialele au fost orientate spre ri cu moned stabil, unde nu se efectua un control al schimburilor, care dispuneau de un sistem bancar fiabil i ale cror guverne ncurajau investiiile strine pe teritoriul lor, ri care, n acelai timp, practicau niveluri reduse la impozitele asupra profiturilor sau dividendelor. Evaziunea fiscal internaional este, deci, o form a evaziunii fiscale, iar paradisul fiscal poate fi soluia de realizare. Este dificil de apreciat dac existena paradisului fiscal (sau oazei fiscale) este de domeniul evaziunii fiscale legale sau frauduloase; ce organisme la nivel interstatal ar putea stabili caracterul legal, ilegal, legitim sau nelegitim al acestora. Aceast form de evaziune, pe de o parte, nu este acceptat de guvernele acelor ri ce pierd importante resurse financiare publice (pe care le-ar folosi la finanarea propriilor cheltuieli publice), iar pe de alt parte, este stimulat de guvernele altor ri prin elaborarea unor regimuri fiscale atractive i permisive, obinnd avantaje economice i sociale.
217
Paradisul fiscal constituie un instrument prin care se realizeaz evaziunea fiscal internaional de ctre acei contribuabili care caut un tratament fiscal mai avantajos. Paradisul fiscal poate fi orice ar care este considerat ca atare i care se vrea astfel. n realitate, orice ar poate deveni, la un moment dat, paradis fiscal (dac urmrete un anumit obiectiv economic) sau poate s nceteze de a mai fi, dac intenioneaz acest lucru. Paradisurile fiscale se pot clasifica n principale i secundare. Paradisurile fiscale principale cuprind urmtoarele categorii: ri care nu aplic niciun fel de impunere asupra veniturilor i sporului de capital pentru persoane fizice (Bahamas, Bermude, Insulele Cayman, Principatul Monaco .a); ri n care impozitul pe venit sau profit este stabilit pe o baz teritorial. n aceste ri, contribuabilii beneficiaz de o exonerare a impozitului pe profitul obinut prin operaiuni realizate n afara teritoriului (Liberia, Malaysia, Costa Rica, Panama, Filipine .a); ri n care cotele de impunere sunt reduse, fiind astfel stabilite de statele n cauz sau ca urmare a aplicrii unor reduceri de cote datorate ncheierii unor acorduri fiscale privind dubla impunere internaional (Elveia, Liechtenstein, Antilele Olandeze, Irlanda .a.); ri care ofer avantaje specifice societilor tip holding sau off-shore (rile de Jos, Singapore, Luxemburg); ri care ofer exonerri fiscale industriilor create n vederea dezvoltrii exporturilor (Irlanda, pentru societile nfiinate nainte de ianuarie 1981); ri care ofer alte avantaje, specifice anumitor societi (Antigua, Grenada, Jamaica, Barbados .a). Aceast grupare are la baz principalele dispoziii fiscale care confer statutul de oaze fiscale, multe ri aparinnd mai multor asemenea grupe. n cadrul paradiselor fiscale secundare se includ att ri mici, ct i altele, industrializate, care practic, n general, niveluri ridicate la diverse forme de venit, dar dispun i de unele dispoziii legale cu caracter particular, care pot fi utilizate de ctre investitori n operaiunile de tax-planning. n ceea ce privete rile mici, care au o populaie redus numeric, ele apeleaz la una din urmtoarele posibiliti: aplic
218
niveluri sczute la cotele de impozite; nu aplic niciun fel de impunere fiscal; nu impoziteaz anumite venituri ale persoanelor fizice sau juridice; acord faciliti fiscale substaniale pentru activitile desfurate n anumite domenii.(Dintre aceste ri fac parte: Vatican, Polinezia francez, Haiti, Jamaica .a.). rile cu economie dezvoltat, care devin ele nsele atractive pentru unele activiti desfurate de anumite societi, demonstreaz c n viaa economic primeaz interesul material. State ca Frana, Belgia, Austria, Italia, SUA acord faciliti fiscale substaniale pentru atragerea capitalului strin sau creterea exporturilor.
1. Ce comensureaz rata presiunii fiscale? 2. Cum se calculeaz rata presiunii fiscale la nivel naional? 3. Ce reprezint Curba Laffer? 4. Care sunt efectele provocate de creterea peste nivelul optim a ratei presiunii fiscale? 5. Se poate calcula nivelul optim al ratei presiunii fiscale? 6. Ce reprezint evaziunea fiscal? 7. Care este relaia dintre presiunea fiscal i evaziunea fiscal? 8. Enumerai cteva paradisuri fiscale.
1. Care este indicatorul de comensurare a presiunii fiscale din economie? a) ponderea veniturilor fiscale n PIB; b) ponderea cheltuielilor publice n PIB; c) ponderea veniturilor fiscale n totalul veniturilor publice ale bugetului general consolidat; d) ponderea datoriei publice n PIB; e) ponderea deficitului bugetar n PIB. Rspuns: a 2. Curba Laffer este: a) o modalitate de comensurare a ratei presiunii fiscale din economie; b) o modalitate de cuantificare a evaziunii fiscale din economie;
219
c) o reprezentare grafic a corelaiei dintre presiunea fiscal din economie i nivelul veniturilor fiscale ale statului; d) o modalitate de cuantificare a inflaiei din economie; e)o modalitate de cuantificare a nivelului optim al cheltuielilor publice ale bugetului de stat. Rspuns: c 3. Nivelul optim al ratei presiunii fiscale n economie: a) se stabilete prin legea bugetar anual; b) se stabilete prin legea finanelor publice; c) este o valoare prestabilit pentru fiecare an bugetar de ctre Ministerul Finanelor Publice; d) nu poate fi supus unor modificri ulterioare legii bugetare iniiale prin legile bugetare rectificative; e) reprezint acea mrime a ratei, creia i corespunde valoarea maxim a veniturilor fiscale reprezentate pe Curba Laffer. Rspuns: e 4. Care dintre urmtoarele enunuri nu coincide cu efectele provocate de creterea peste nivelul optim a ratei presiunii fiscale? a) scderea efortului productiv; b) creterea veniturilor populaiei; c) reducerea competitivitii pe plan internaional; d) apariia/creterea evaziunii i fraudei fiscale; e) riscul de inflaie prin fiscalitate. Rspuns: b
220
Capitolul 7. DEFICITUL BUGETAR
7.1. Deficitul bugetar 7.2. Creditul public 7.3. Datoria public 7.4. Indicatori de comensurare a gradului de ndatorare a statului
Concepte-cheie
echilibru bugetar deficit bugetar gradul de ndatorare a statului credit public efect de eviciune plasarea creditului public pe pia amortizarea creditului public repudierea obligaiunilor rambursarea creditului public
Echilibrul/dezechilibrul financiar public la nivel macroeconomic este puternic influenat de rezultatele activitii desfurate de ntreprinderile productoare de bunuri i servicii pentru pia, reflectnd, n mare msur, starea economiei reale. Abordarea problemei echilibrului / dezechilibrului la nivel macroeconomic i sectorial este strns legat de starea de echilibru / dezechilibru la nivel microeconomic. Aceasta, deoarece agenii economici cu profituri reduse sau cu pierderi vor participa la formarea veniturilor statului cu prelevri fiscale nesemnificative sau nule. De asemenea, nerespectarea disciplinei fiscale reprezint un factor important n nerealizarea nivelului proiectat al veniturilor publice8.
n economia de tranziie a rii noastre, datoriile ctre stat nu sunt singulare. Agenii economici (n general, cei ru platnici) au datorii ctre furnizori, bnci i ali creditori. 221
8
Starea de echilibru / dezechilibru financiar public pe ansamblul economiei se hotrte n activitatea de producie a bunurilor i serviciilor, n procesul de creare a valorii adugate brute. Restabilirea echilibrului financiar la nivelul unitilor economice reclam adesea msuri generatoare de omaj, reducere a nivelului de trai al populaiei, tensiuni sociale, instabilitate economic i chiar politic. Aceste efecte negative se produc i se amplific n cazul n care managementul promovat la nivelul agenilor economici i la cel al autoritilor publice nu este capabil s ofere msuri mai puin dureroase, avnd caracter preventiv sau compensatoriu. Echilibrul financiar la nivel macroeconomic reprezint expresia generalizat a echilibrelor individuale ale agenilor economici. 7.1. Deficitul bugetar ntre principiile gestiunii bugetare n accepiunea clasic, echilibrul anual al bugetului era considerat drept principiul de aur, anualitatea i echilibrul fiind legate indisolubil. Echilibrul bugetar se refer la pstrarea egalitii dintre veniturile i cheltuielile bugetare, att la ntocmirea planului financiar centralizat anual, ct i pe perioada de execuie a acestuia. 7.1.1. Concept, cauze, efecte ale deficitului bugetar Ca urmare a creterii mai rapide a cheltuielilor comparativ cu sporirea veniturilor publice, bugetele se ntocmesc i se ncheie tot mai frecvent cu deficit, care este opusul excedentului bugetar cnd suma veniturilor publice depete valoarea cheltuielilor publice. n situaiile n care, nc din faza de elaborare a bugetului, se constat c soldul acestuia este negativ, este vorba despre un deficit de bugetare.
Nivelul sczut al capitalurilor proprii i capacitatea redus a numeroi ageni economici de a-i acoperi nevoile de finanare pe seama profitului sau a altor resurse proprii conduc la un nivel ridicat al gradului de ndatorare a acestora. n condiiile unei productiviti sczute, posibilitatea reducerii treptate a datoriilor restante rmne o iluzie. Iar situaia astfel rezumat se poate prelungi pn la declararea falimentului ntreprinderilor nerentabile. 222
Deficitul care provine din diferena dintre suma cheltuielilor publice ocazionate de plile prin transferuri i cele pentru cumprare de bunuri i servicii publice, pe de o parte, i suma veniturilor publice, pe de alt parte, este considerat deficit primar. Dac se ntregesc cheltuielile publice cu plile de dobnzi aferente mprumutului public, se obine deficitul total. Deficitul total nregistrat ntr-un an poate fi divizat n dou componente: - deficitul structural, care apare atunci cnd bugetul ajustat n mod ciclic este n deficit. Bugetul ajustat n mod ciclic se refer la o economie care asigur folosirea deplin a forei de munc i reprezint deficitul/surplusul bugetar care va exista dac economia asigur folosirea deplin a forei de munc (cnd venitul naional obinut este egal cu venitul naional potenial); - deficitul ciclic, care este definit ca deficitul bugetar total minus deficitul structural. Dac nu reuesc s efectueze ajustarea cheltuielilor publice la nivelul veniturilor publice, autoritile publice trebuie s gseasc soluii pentru finanarea deficitului bugetar creat. Deficitul bugetar poate s apar att n ri cu economie dezvoltat, ct i n ri cu economie n curs de dezvoltare sau n tranziie, iar cauzele pot fi generate de propria economie sau de conjunctura internaional. Concret, printre aceste cauze se numr: - nivelul i fluctuaiile produsului intern brut, care reprezint una din cauzele interne ce duc la apariia sau creterea deficitului bugetar, prin ncetinirea ritmului de cretere a veniturilor publice. n schimb, ntr-o economie dezvoltat, cu ageni economici puternici, cu o pondere ridicat a populaiei ocupate i cu o populaie cu venituri i averi ridicate, n care disciplina financiar este respectat, veniturile publice care alimenteaz bugetul naional se vor ncasa n cuantum ridicat i la termenele prevzute, ceea ce creeaz premisele acoperirii cheltuielilor publice; - gradul de redistribuire a produsului intern brut poate conduce la dezechilibre ntre veniturile i cheltuielile publice, n condiiile n care cresc componentele privind ajutorul de omaj i asistena social. Pe de o parte, gradul redus de ocupare a forei de munc implic ncasri bugetare mai sczute din impozitul pe venit, contribuii la
223
asigurri sociale .a., iar pe de alt parte, necesit eforturi suplimentare din partea autoritilor publice pentru protecie social; - creterea cheltuielilor publice pentru narmare a fost adesea una dintre cauzele care au dus la depirea veniturilor publice de ctre cheltuielile publice; - fenomenele conjuncturale internaionale i transmit influena prin intermediul cursului de schimb i al ratei dobnzii. Astfel, n anii 70 - 80, numeroase ri (dezvoltate i n curs de dezvoltare) s-au confruntat cu deficite bugetare puternice n urma crizei petrolului i accenturii cursei narmrilor. n funcie de gradul de dezvoltare economic, diferite state au depit situaia mai uor sau mai greu, n unele situaii influenele negative fiind propagate (transferate) de la ri bogate spre ri srace. Efectele n plan economic i social ale deficitului bugetar sunt multiple. Existena deficitului bugetar conduce la: - creterea datoriei publice i, implicit, a serviciului acesteia, respectiv cheltuielile publice privind rambursrile, dobnzile i comisioanele exigibile n fiecare an pentru stingerea datoriei publice. Paralel cu sporirea cheltuielilor publice pe aceast cale, are loc o realocare a fondurilor publice n detrimentul furnizrii bunurilor i serviciilor publice ctre populaie; - deficitul bugetar contribuie la creterea ratei dobnzii pe pia, prin sporirea cererii de credite publice necesare acoperirii deficitului. n plus, creditul public, intrnd n competiie cu creditul particular (fenomenul de eviciune), se opune investiiilor private, ncetinind ritmul creterii economice; - n condiiile n care mprumutul public este contractat de o generaie i este achitat de o alta, apare o distribuire ntre generaii a beneficiilor i costurilor acestuia, care poate fi considerat ca fiind inechitabil, n funcie de scopul iniial al creditului public. n ultimii ani s-a produs o disociere ntre principiile echilibrului i anualitii bugetare concomitent cu accentuarea rolului de instrument de intervenie n activitatea economic al bugetului de stat prin venituri, cheltuieli i prin soldul acestuia. Astfel, s-a emis tot mai des prerea potrivit creia deficitul bugetar voluntar devine un mijloc de relansare a activitii economice, n condiiile n care conjunctura nu are deja caracter inflaionist. n funcie de nevoile perioadei, se
224
poate aciona asupra cererii de bunuri i servicii publice prin utilizarea unor fonduri de aciune conjunctural. Astfel se realizeaz o politic bugetar supl, n cadrul creia cheltuielile publice pot fi redimensionate n raport cu mrimea acestor fonduri. Totodat, n condiiile n care nu se opereaz modificri n reglementarea impozitelor, veniturile fiscale pot constitui instrumente de reglare conjunctural. 7.1.2. Finanarea deficitului bugetar O problem foarte important i de mare actualitate n legtur cu deficitul bugetar o reprezint depistarea i mbinarea modalitilor de finanare a acestuia. Problema finanrii deficitului bugetar are dou moduri de rezolvare: emisiunea monetar i mprumutul de stat. a) Emisiunea monetar (monetizarea deficitului bugetar) const n vnzarea de active lichide bncilor comerciale i are un pronunat caracter inflaionist. n cadrul acestui proces, Ministerul Finanelor Publice vinde titluri de stat Bncii Naionale, care, pe aceast cale, acord statului un mprumut. Pe msur ce Banca Naional achiziioneaz titluri de stat, ea ofer bncilor comerciale rezerve suplimentare de active lichide i astfel sporete masa monetar din economie. Banca Naional poate cumpra titluri de stat de pe piaa secundar, ceea ce constituie un echivalent modern al emisiunii monetare. Monetizarea deficitului bugetar are caracter inflaionist pn n momentul n care economia se ndreapt spre un nou echilibru pe termen lung, cu un nivel mai ridicat al preurilor. De asemenea, dac autoritile publice decid s continue aceast politic de la un an la altul, va rezulta o cretere corespunztoare a ofertei monetare, accentund inflaia. b) Finanarea deficitului bugetar prin credit public. n general, mprumutul genereaz starea de echilibru ntre nevoia crescut de resurse a debitorului i nevoia de fructificare a resurselor excedentare aflate la creditori. Din cauza efectelor negative ale creterii inflaiei n situaia monetizrii deficitului bugetar, soluia rmas pentru acoperirea acestuia este recurgerea la mprumuturi
225
publice de pe piaa intern sau extern. Ca i n cazul agenilor economici, este necesar ca profitul pe termen mediu i lung al mprumutului public contractat pentru finanarea cheltuielilor publice s fie acoperitor pentru serviciul datoriei publice. Cu alte cuvinte, statul trebuie s utilizeze mprumutul pentru finanarea de bunuri publice solicitate de pia n ansamblul ei, astfel nct, pe ct posibil, s nu se produc o pierdere de utilitate din cauza alocrii resurselor prin intermediul deficitului bugetar. n cadrul economiei, n condiiile unui anumit volum al resurselor financiare libere, contractarea de credite publice poate s conduc la reducerea investiiilor particulare. Pentru ca pe ansamblu procesul investiional s nu aib de suferit, ar trebui ca statul s utilizeze cheltuielile publice ntr-o proporie mai accentuat pentru investiii productive (osele, autostrzi, construirea de spitale, investiii n capital uman etc.). Atta timp ct investiiile publice sunt la fel de productive ca i cele particulare, n viitor nu se vor reduce nici stocul de capital i nici venitul naional. Altfel spus, este necesar ca mprumuturile publice s fie direcionate ctre acele cheltuieli publice care finaneaz bunuri de capital productive. n acest fel, finanarea unui deficit bugetar ridicat (politic bugetar expansionist), dei va tempera investiiile particulare, va conduce totui la o cretere economic, ntruct investiiile totale nu sunt afectate. Pentru finanarea deficitului bugetar, Ministerul Finanelor Publice emite titluri de stat pe care le vinde ctre public, obligndu-se s plteasc annual deintorilor acestor nscrisuri (creditorilor) o anumit sum reprezentnd dobnda i apoi s ramburseze sumele mprumutate la scaden. mprumutul public conduce la reducerea rezervelor i ofertei de moned din economie. Prin mprumutul public se acoper deficitul bugetar pe termen scurt fr s aib loc o cretere a fiscalitii, dar costurile legate de rambursarea mprumutului implic o cretere n viitor a cheltuielilor publice (nemaifiind n totalitate dedicate finanrii i serviciilor publice viitoare). n timp ce excedentul bugetar este o form a economisirii publice, deficitul bugetar reprezint dezeconomisire public (reducerea ratei de economisire la nivel guvernamental). Deficitul bugetar este echivalent
226
cu scderea economisirii (economisirea naional se situeaz sub nivelul celei particulare), iar efectele ei pot fi pozitive sau negative. 7.1.3. Deficitul bugetar n Romnia n perioada de tranziie Avnd n vedere specificul perioadei de tranziie, utilizarea surselor de finanare amintite, precum i a altora a necesitat o politic bugetar caracterizat prin pruden, care s fie corelat cu politica fiscal, monetar, de preuri .a. Ca i n alte ri aflate n tranziie la economia de pia, procesul de privatizare, mai mult sau mai puin accentuat, a condus la apariia unor venituri publice n legtur cu care au fost vehiculate preri diferite privind utilizarea lor. Astfel, n alte ri desprinse din blocul comunist, o mare parte a veniturilor provenite din privatizarea ntreprinderilor a fost utilizat pentru restituirea datoriei publice acumulate (R. Ceh). n ara noastr, economiti de prestigiu9 se opun acestei destinaii a veniturilor din privatizare, argumentnd c procednd n acest fel, ajungem s consumm n prezent ceea ce am acumulat cu mari sacrificii i privaiuni n perioada conducerii centralizate a economiei. Contractarea de mprumuturi publice pentru finanarea deficitului bugetar trebuia luat n considerare numai n anumite limite, n condiii acceptabile i n vederea ndeplinirii anumitor scopuri. Astfel, ndatorarea statului poate fi admis pentru proiecte ale cror oportunitate, eficien i eficacitate sunt nendoielnice, fr de care mersul reformei ar fi periclitat sau ntrziat. n ceea ce privete opiunea ntre credite interne i credite externe, este indicat s se apeleze la surse externe doar dup ce s-au epuizat toate posibilitile oferite de piaa intern. Folosirea uneia sau alteia dintre soluii sau combinarea acestora poate avea efecte att n domeniul financiar, ct i domeniul monetar, cu repercusiuni asupra economiei reale i a nivelului de trai al populaiei.
Iulian Vcrel, Politici fiscale i bugetare n Romnia 1990 2000, Ed. Expert, 2001, pag. 282. 227
n perioada de tranziie, finanarea aproape n exclusivitate a deficitului bugetar pe piaa intern a constituit o constrngere important a politicii monetare. Astfel, finanarea masiv a deficitului bugetar de pe piaa intern a condus la: - afectarea calitii managementului politicii monetare; - eviciunea sectorului guvernamental pe piaa creditului (atragerea capitalului existent cu preponderen n sectorul public, n dauna sectorului particular); - creterea ratelor dobnzii (datorit decalajului dintre cererea i oferta de resurse pe piaa interbancar). Creterea ratei dobnzii la capitalurile de mprumut a condus la scumpirea creditelor acordate economiei reale. Avnd aceleai surse de formare (economiile bneti ale populaiei, disponibilitile bneti temporar libere aparinnd agenilor economici, bncilor, societilor de asigurri etc.), creditul public (mprumutul de stat) a intrat n competiie cu cel particular (acordat de bnci ntreprinztorilor). Pentru a-i procura resursele financiare de care are nevoie, statul a oferit deintorilor de disponibiliti bneti (persoane fizice i juridice) dobnzi mai mari dect cele practicate de bnci fa de clienii lor (ageni economici care solicitau credite pentru finanarea i/sau dezvoltarea activitii lor). Captarea unei pri tot mai mari din capitalurile disponibile pentru sectorul public (repetm: n dauna sectorului particular) a reprezentat un fenomen cu att mai duntor, cu ct mprumuturile de stat au servit, n cea mai mare parte, la finanarea unor cheltuieli de consum. Finanarea deficitului bugetar din surse externe (n completarea celor interne) poate avea un dublu efect favorabil pe plan intern: - ofer posibilitatea majorrii rezervelor internaionale, ceea ce limiteaz riscurile i scderea credibilitii legate de serviciul datoriei externe; - atenueaz presiunea reprezentat de finanarea intern a deficitului asupra pieei monetare. n perioada de tranziie, datoria public a Romniei a provenit n proporie mai mare de pe piaa extern de capital structur caracteristic rilor n curs de dezvoltare care nu dispun de o pia
228
proprie de capital, capabil s satisfac att necesitile sectorului particular, ct i pe cele ale sectorului public. Contractarea mprumuturilor publice interne i externe are ca scop o gam foarte larg de destinaii. Astfel, datoria public intern a Romniei a fost contractat pentru urmtoarele scopuri: - finanarea i refinanarea deficitelor bugetare nregistrate ncepnd din 1992 (63,7%); - acoperirea pierderilor nregistrate n activitatea ntreprinderilor de stat n perioada de dup 1989 1990; - acoperirea creditelor neperformante preluate (de stat) de la bncile de stat. 7.2. Creditul public Pe piaa liber, capitalul aflat temporar disponibil la persoane fizice sau juridice (economiile populaiei, capitalul liber posibil de a fi plasat al societilor comerciale, capitalurile temporar libere din sistemul bancar, al instituiilor financiare, de asigurri i reasigurri etc.) este oferit sub form de credit solicitanilor din sectorul public sau particular. Este necesar s se fac diferena ntre creditul public i cel comercial. Creditul comercial este cel la care apeleaz societile comerciale pentru susinerea activitii curente (prin credite pe termen scurt) sau pentru efectuarea de investiii (prin credite pe termen mediu sau lung). Creditul public reprezint resursele mprumutate pe piaa intern sau extern de capital, n vederea acoperirii deficitului bugetar sau a golurilor temporare de trezorerie. Avnd aceleai surse de formare, creditul public intr n competiie cu cel comercial. Oferta de capital de mprumut fiind limitat, satisfacerea cererii de credite din partea agenilor economici limiteaz accesul la credite al autoritilor publice, i invers. 7.2.1. Coninutul i trsturile creditului public
Creditul public reprezint o nelegere intervenit ntre stat, pe de o parte, i o persoan fizic sau juridic, pe de alt parte, prin care
229
cea din urm consimte s pun la dispoziia statului o sum de bani, sub form de mprumut, pe o perioad determinat, iar statul se angajeaz s restituie aceast sum la un anumit termen, pltind i dobnda cuvenit. Creditul public se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: a) Are caracter contractual, exprimnd acordul de voin al prilor (spre deosebire de impozit, care constituie o prelevare cu caracter obligatoriu, stabilit n mod unilateral de ctre stat n sarcina unei persoane fizice sau juridice). Condiiile de emisiune, rambursare, mrimea dobnzii sau forma ctigurilor etc. sunt stabilite de organele competente ale statului, fr consultarea prealabil a subscriitorilor poteniali. Nu se fac diferenieri ntre subscriitori (prin acordarea unor tratamente prefereniale), iar persoanele interesate accept sau refuz n bloc toate condiiile stabilite de stat. De regul, creditul public este facultativ, subscrierea fiind lsat la latitudinea subscriitorilor. Practica s-a confruntat ns i cu cazuri de mprumuturi forate, dar numai n situaii excepionale. b) Creditul public are caracter rambursabil, urmnd a fi restituit la termenul fixat persoanelor care l-au acordat (spre deosebire de impozit, care constituie o prelevare obligatorie, definitiv i nerambursabil). Exist i unele excepii: aa-numitul mprumut perpetuu, cnd statul se limiteaz la plata unei dobnzi creditorilor si, pe o perioad nedeterminat de timp. c) Creditul public presupune i o contraprestaie, i anume, dobnda, ctigul sau ambele forme. Acesta reprezint preul pe care statul se angajeaz s-1 plteasc n calitate de debitor pentru sumele avansate sub form de mprumut. 7.2.2. Destinaia i rolul creditului public
Destinaia creditului public se refer la scopul n care este contractat acesta. Astfel, mprumutul public poate fi contractat fie pentru necesiti de trezorerie, fie pentru echilibrarea bugetului de stat. Necesitile de trezorerie. Chiar dac bugetul de stat a fost ntocmit i aprobat n echilibru, pot exista situaii n care ncasrile perioadei s fie insuficiente fa de ritmul i cuantumul efecturii cheltuielilor. Ca urmare, n unele perioade, plile devanseaz ncas230
rile (mai ales, n primele luni ale anului), ceea ce provoac o insuficien temporar de resurse (gol de cas). n situaia invers, se nregistreaz un plus de resurse. Urmrirea n permanen a situaiilor ncasrilor i plilor (adic execuia de cas a bugetului) revine Trezoreriei statului, prin direcia de specialitate din Ministerul Finanelor Publice. Acest organ specializat trebuie s prevad apariia eventualelor goluri de cas, n vederea procurrii din timp a resurselor de acoperire. mprumuturile la care apeleaz Trezoreria, pentru acoperirea golurilor temporare, sunt mprumuturi pe termen scurt. Acestea nu mresc masa monetar aflat n circulaie, ci reprezint doar o redistribuire a celei existente. Echilibrarea bugetului de stat. In situaia n care veniturile ordinare (curente i de capital) ale bugetului de stat nu sunt suficiente pentru acoperirea integral a cheltuielilor bugetare la nivelul ntregului an, statul lanseaz un mprumut pe piaa intern sau extern. Aceste credite se ncheie, n general, pe termen mediu i lung. Achitarea ratelor scadente, a dobnzilor aferente, a eventualelor comisioane etc. (respectiv, serviciul datoriei publice) se realizeaz din veniturile curente ale bugetului de stat. Dac mrimea veniturilor curente este insuficient pentru acoperirea serviciului datoriei publice, statul are diverse posibiliti: - sporirea veniturilor de stat prin creterea prelevrilor obligatorii (mrirea impozitelor existente sau introducerea altora noi), care, fiind o msur nepopular, conduce la accentuarea presiunii fiscale; n plus, procurarea de venituri fiscale reprezint o modalitate de durat; - contractarea de mprumuturi noi, care aduc avantaje n viitorul imediat (procurarea de fonduri pentru stat; posibiliti de plasament sigur pentru deintorii de capital), dar care au i dezavantaje: a) antreneaz cheltuieli bugetare suplimentare (dobnzi, comisioane, prime de rambursare etc.); b) mpovreaz sarcina fiscal a generaiilor viitoare (cu cheltuieli privind rambursarea ratelor scadente i plata dobnzilor); - emisiune monetar modalitate la care este preferabil s nu se recurg, din cauza efectelor inflaioniste induse. Datorit faptului c utilizarea mprumutului de stat are consecine multiple, rolul creditului public se manifest pe mai multe planuri:
231
- folosirea lui ca instrument de politic economic pentru impulsionarea activitii economice i restabilirea echilibrului macroeconomic. Astfel, dac mprumutul public este direcionat spre investiii, restructurarea activitii productive etc., efectul su va fi pozitiv, contribuind la sporirea valorii nou create n societate (ceea ce d posibilitatea rambursrii creditului i a celorlalte cheltuieli publice generate); - redistribuirea prin intermediul creditului public a produsului intern brut, deoarece sumele temporar disponibile (inclusiv n sectorul productiv) sunt plasate n hrtii de valoare emise de stat i folosite, n general, n scopuri neproductive (finanarea cheltuielilor publice, n loc s contribuie la creterea produciei i comerului, prin intermediul creditului comercial); - reprezint o modalitate de procurare rapid a fondurilor financiare publice, dar mai costisitoare dect impozitele. Dup prerea economitilor din perioada capitalismului clasic, generaia care contracteaz mprumutul beneficiaz de fondurile respective, iar generaiile urmtoare suport plata lor. n concepia economitilor moderni cu privire la creditul public, mprumutul favorizeaz amplificarea valorii injectate n activitatea productiv, ceea ce determin ca plata costului mprumutului s fie realizat prin plusul de valoare generat n acest mod. 7.2.3. Elementele tehnice ale creditului public n legtur cu lansarea unui credit public, autoritile competente trebuie s stabileasc detaliile privind elementele tehnice ale acestuia, care, pe de o parte, definesc mprumutul (din punct de vedere juridic), iar pe de alt parte, ofer informaii potenialilor subscriitori, care, pe aceast baz, iau decizii privind achiziionarea unuia sau altuia dintre titlurile emise, n ce proporii etc. Din punct de vedere juridic, mprumutul de stat este definit prin urmtoarele componente (elemente) tehnice: denumirea mprumutului, valoarea nominal, valoarea real, termenul de rambursare, forma sub care se contracteaz creditul public i costul" acestuia. a) Denumirea mprumutului este, n general, legat de scopul i importana mprumutului (Imprumutul nzestrrii armatei", mpru232
mutul pentru reconstrucie" etc.). Pentru a se deosebi de altele, n cazul n care creditul public este destinat acoperirii deficitului bugetar, se mai pot specifica n denumirea sa: anul lansrii, dobnda oferit sau felul ctigului prevzut. b) Valoarea nominal este cea nscris pe obligaiunea unui mprumut de stat i reprezint datoria statului fa de beneficiarul efectului public respectiv. Dac o ncaseaz la termenul stabilit, deintorul va primi valoarea nominal. Dac, ns, din diverse motive, acesta dorete s ncaseze contravaloarea nainte de termenul prevzut, deintorul poate s ofere obligaiunea spre vnzare la burs, unde va primi o alt valoare (dect cea nominal), i anume valoarea real. c) Valoareu real este valoarea la care obligaiunea este cotat la burs la un moment dat i poate fi: mai mare, mai mic sau egal cu cea nominal. Cuantumul valorii reale depinde de cursul la care sunt cotate la burs nscrisurile n cauz. Cursul exprim preul cu care se vnd 100 uniti monetare valoare nominal i poate fi: - la paritate (al-pari), cnd valoarea nominal i cea comercial a unei hrtii de valoare sunt egale; - sub-pari - indicator bursier desemnnd cursul de schimb realizat pe piaa de aciuni situat sub nivelul valorii nominale a aciunilor; - supra-pari - indicator bursier ce desemneaz cursul de schimb la care titlurile de valoare sunt achiziionate pe piaa financiar la o valoare superioar valorii nominale a acestora. n general, lansarea unui mprumut de stat se realizeaz sub valoarea nominal. Cursul titlurilor de valoare emise de stat depinde de raportul dintre cererea i oferta de capital de mprumut, de nivelul dobnzii la mprumutul respectiv, precum i de alte avantaje oferite deintorilor de nscrisuri din acel credit public. d) Termenul de rambursare. Creditul public poate fi lansat cu specificarea termenului de rambursare (scurt, mediu sau lung) sau fr termen de rambursare (mprumut perpetuu). mprumuturile publice pe termen scurt (pn la 1 an) sunt lansate pentru acoperirea golurilor temporare de trezorerie - aprute din cauza decalajului existent ntre ncasri i pli - sau n situaii n
233
care, fie nu se realizeaz veniturile n cuantumul prevzut, fie apare situaia efecturii unor cheltuieli suplimentare neprevzute. mprumuturile publice pe termene medii (pn la 5 ani) sau lungi (peste 5 ani) sunt contractate pentru acoperirea unor deficite bugetare sau pentru finanarea unor investiii de mare valoare i importan. e) Forma sub care se contracteaz creditul public poate fi: prin creane n cont atunci cnd creditul public se nregistreaz n evidenele datoriei publice, fr eliberarea de nscrisuri. Se practic atunci cnd mprumutul se adreseaz unui numr limitat de creditori; prin emisiune de nscrisuri cnd statul se mprumut la un numr mai mare de creditori. n funcie de termenul de rambursare, nscrisurile pot fi: pentru mprumuturile fr termen de rambursare, se emit titluri de rent perpetu; pentru mprumuturile pe termen mediu sau lung, se emit nscrisuri denumite obligaiuni sau titluri de rent; pentru creditele publice pe termen scurt, se emit: bonuri de tezaur, certificate de datorie, certificate (bonuri) de impozite, polie de tezaur etc. Poliele de tezaur reprezint nscrisuri pe termen scurt, supuse dreptului cambial, adic pot fi rscumprate prin scontare la bnci, executare silit .a. Certificatele (bonurile) de impozite sunt nscrisuri nepurttoare de dobnd, pe care creditorii le pot utiliza la plata impozitelor sau la achitarea altor angajamente ctre stat. Bonurile de tezaur pot fi lombardate, vndute i cumprate la licitaie la cursuri variabile. Lombardarea reprezint modalitatea practicat de persoanele fizice i juridice care i pstreaz disponibilitile bneti n hrtii de valoare, pentru intrarea n posesia sumelor mprumutate nainte de expirarea termenului de rambursare. n acest caz, la achiziionarea lor, bncile percep o tax mai mare dect taxa de scont. Taxa scontului reprezint rata dobnzii pe care tere persoane (de obicei, bncile comerciale) o percep ca procent din valoarea unor titluri de credit cu scadena la un an, n cazul ncasrii de ctre deintor (beneficiar) a acestor nscrisuri nainte de scaden.
234
f) Costul" pltit de stat pentru mprumutul contractat reprezint un alt element tehnic i const n: dobnd, ctiguri sau alte avantaje acordate. Rata de emisiune a dobnzii la mprumuturile de stat este determinat de cererea i oferta de capital de pe pia, de rata dobnzii practicat la creditele comerciale (de ctre bnci), de situaia economic, precum i de nivelul inflaiei din perioada considerat. Limita minim a ratei dobnzii este zero, iar cea maxim este egal cu rata medie a profitului. Rata de emisiune sau rata nominal a dobnzii se calculeaz la valoarea nominal a nscrisurilor emise. Noiunea de rat real a dobnzii semnific mrimea venitului net ce revine creditorului la 100 uniti monetare date cu mprumut pe termen de un an i se determin prin corectarea dobnzii nominale cu influena (creterii sau descreterii) preurilor pe pia. Rata real a dobnzii se calculeaz:
(l 00 + rdn ) x 100 rd = - 100 , Ip

r
unde:
rdr rata real a dobnzii; rdn rata nominal a dobnzii; Ip indicele preurilor fa de anul precedent (n ara creditorului, n cazul unui credit extern). Cnd are loc o cretere a preurilor n decurs de un an, aceast evoluie antreneaz o diminuare a venitului realizat de creditor sub form de dobnd; dac, dimpotriv, preurile scad de la un an la altul, va avea loc o majorare a venitului real ce revine creditorului sub forma dobnzii. Acelai fenomen se produce i n cazul mprumuturilor contractate n strintate. Dac preurile produselor rii debitoare (care solicit creditul) nregistreaz o scdere pe piaa extern, atunci dobnda real a acestui mprumut va fi mai mare dect cea nominal. n cazul n care preurile produselor rii debitoare cresc la export, dobnda real va fi mai mic dect cea nominal, ceea ce este n avantajul acestei ri (dar n dezavantajul rii creditoare).
235
Avnd n vedere riscul n faa inflaiei, n scopul protejrii creditorilor care au optat pentru titluri de valoare pe termen lung, pentru mprumuturile cu termen de rambursare mai ndeprtat, se practic dobnzi mai mari, comparativ cu dobnda aferent creditelor pe termen scurt sau mediu. La mprumuturile de stat cu ctiguri (sau premii), acestea se pltesc doar deintorilor obligaiunilor declarate ctigtoare. Suma total a ctigurilor se stabilete innd seama de rata dobnzii. In acest caz, suma pe care statul ar achita-o sub form de dobnd se repartizeaz sub form de ctiguri. Rata dobnzii la mprumuturile de stat se modific permanent, nregistrnd, uneori, ecarturi foarte mari de la o perioad la alta (n cadrul aceleiai ri). De asemenea, la un moment dat, ea poate nregistra valori diferite de la o ar la alta, datorit factorilor care influeneaz nivelul su: gradul de dezvoltare economic; eventuala manifestare a unor crize economice; nivelul dobnzii la creditele comerciale; gradul de stabilitate a preurilor; oscilaiile cursului valutar; politicile n domeniile financiar i monetar practicate n diverse ri etc.). n afara dobnzii i a ctigurilor, se mai pot practica i alte forme de avantaje pentru deintorii de nscrisuri ale creditelor publice: - lansarea mprumutului public sub-pari, adic, valoarea de emisiune este mai mare dect cursul de schimb la Burs (pe piaa de aciuni); - scutirea de impozite i taxe a veniturilor deintorilor de nscrisuri publice, provenind din anumite tranzacii cu acestea; - acceptarea de ctre stat, ca plat a unor impozite, a nscrisurilor reprezentnd mprumuturi de stat .a. 7.2.4. Operaiuni legate de acordarea creditului public mprumuturile de stat determin operaiuni n legtur cu: plasarea acestora pe pia, modificarea ratei dobnzii sau a termenului de rambursare, precum i amortizarea lor. Plasarea creditului se realizeaz prin mai multe modaliti, i anume: - subscriere public;
236
- prin intermediul unor consorii bancare; - vnzare la Bursa de Valori. a) Plasarea creditului public prin subscriere public se realizeaz prin intermediul Ministerului Finanelor Publice sau al unei alte instituii specializate, mputernicit de ctre acesta. Prin publicitatea organizat, persoanele fizice i juridice sunt informate cu privire la condiiile lansrii i rambursrii mprumutului. Subscrierea public i vrsarea sumelor subscrise se efectueaz prin administraiile financiare, percepii, bnci etc., sau direct prin funcionari publici. b) n cazul plasrii mprumutului prin consorii (sau sindicate) bancare, acestea, la cererea organelor competente, se angajeaz s efectueze operaiunile legate de lansarea i rambursarea mprumutului. In practic sunt dou variante: - preluarea n comision a obligaiunilor mprumutului. Pe msura plasrii titlurilor de valoare de ctre consoriul bancar, statul intr n posesia sumelor reprezentnd creditul. Consoriul ncaseaz un comision pentru titlurile vndute, dar nu are nicio responsabilitate pentru cele neplasate; - cumprarea efectiv de ctre sindicatul bancar a tuturor nscrisurilor reprezentnd mprumutul, acesta angajndu-se, n acest fel, n vnzarea lor pe pia. Diferena dintre cursul cu care au fost cumprate de la stat i cursul vnzrii ctre populaie este ncasat de consoriul bancar, drept comision. n cazul titlurilor de valoare care rmn neplasate, acestea urmeaz a fi preluate n portofoliul titlurilor de valoare ale bncilor componente. Comparativ cu subscrierea public, aceast modalitate de plasare prin intermediul bncilor este mai costisitoare pentru stat, dar mai comod i mai rapid, efectundu-se prin instituii specializate. c) Vnzarea la Burs este o modalitate mai discret pentru stat de a plasa un credit public. Vnzarea derulndu-se prin intermediul brokerilor, cumprtorii nu tiu dac nscrisurile oferite reprezint mprumuturi mai vechi (revndute de deintorii lor) sau unul recent. Dei este comod, discret i puin costisitoare, aceast modalitate nu poate fi utilizat pe scar larg, deoarece o ofert prea mare de nscrisuri ar conduce la reducerea cursului acestora, ceea ce ar determina scderea randamentului financiar al mprumutului.
237
Modificarea nivelului dobnzii. Mrimea dobnzii nu rmne la acelai nivel vreme ndelungat, ci se modific, n primul rnd, n funcie de raportul dintre cererea i oferta de capital de mprumut i de ali factori. Pentru reducerea efortului financiar determinat de contractarea unor mprumuturi publice n perioade mai puin avantajoase, cnd rata dobnzii nregistreaz scderi considerabile, statul poate proceda la preschimbarea nscrisurilor pentru un mprumut vechi n nscrisuri ale unui nou credit, cu o dobnd mai redus. Aceast operaiune se numete conversiune, iar perioadele cele mai favorabile n care se poate recurge la ea sunt cea de depresiune i cea de nviorare a economiei. Conversiunea poate fi de trei feluri: - conversiunea forat cnd statul ofer o singur alternativ: preschimbarea titlurilor vechi n titluri ale noului mprumut, ntr-un anumit interval de timp, dup care vechile nscrisuri i pierd valabilitatea; - conversiunea facultativ cnd deintorilor de titluri de valoare li se ofer la alegere posibilitatea de preschimbare a nscrisurilor vechi cu cele noi sau pstrarea celor vechi; - conversiunea anticipat (denumit i rambursare anticipat) cnd alternativele ntre care au de ales deintorii sunt: (1) preschimbarea nscrisurilor vechi cu cele noi (ceea ce presupune acceptarea de ctre creditor a noilor condiii); (2) solicitarea rambursrii anticipate a nscrisurilor vechi. Modificarea termenului de rambursare. n cazul n care, recurgnd n mod repetat la mprumuturi pentru acoperirea unor deficite temporare, se acumuleaz datorii de valori mai mari dect resursele de acoperire din anul respectiv, pentru depirea situaiei, statul recurge la consolidarea datoriei ajunse la scaden. Consolidarea datoriei reprezint preschimbarea nscrisurilor corespunztoare mprumuturilor exigibile imediat, sau pe termen scurt, cu nscrisuri ale unor credite pe termen mijlociu sau lung, sau fr termen de rambursare. (Spre exemplu, preschimbarea unor bonuri de tezaur n obligaiuni, titluri de rent sau titluri de rent perpetu.) Pentru acoperirea riscului creditorului, statul trebuie s ofere o dobnd mai mare. Aceast operaiune ofer statului avantajul imediat constnd n reducerea cheltuielilor publice cu rambursarea
238
mprumutului ajuns la scaden, dar i dezavantajul privind creterea efortului financiar n viitor, legat de plata dobnzilor aferente pn la rambursarea creditului. Amortizarea creditului public. Creditele publice contractate se pot amortiza (stinge) prin rambursare (situaia normal) sau n cazuri excepionale, cum sunt: incapacitate de plat, depreciere monetar i repudierea aciunilor. Rambursarea mprumutului reprezint rscumprarea nscrisurilor de la deintorii lor sau, altfel spus, restituirea sumelor mprumutate de ctre stat. Rambursarea poate fi obligatorie sau facultativ. In general. statul i asum obligaia de a restitui doar creditele cu termen, dar poate restitui i mprumuturile perpetue, pentru care nu i asumase iniial aceast obligaie. n funcie de momentul n care se efectueaz rambursarea, n practic, se disting: - mprumuturi care se restituie integral la o scaden unic; - mprumuturi cu rambursare ealonat pe o perioad mai ndelungat de timp. Creditele publice pot fi rambursate. utiliznd diverse modaliti, i anume: - anuiti modalitate ce const n faptul c, dup o anumit perioad de la contractarea mprumutului (1-2 ani), statul ncepe s achite, pe lng dobnzi, i o parte din suma datorat; - tragere la sori a obligaiunilor amortizabile n fiecare an are loc n limita unei valori stabilite la nceputul anului. Spre deosebire de prima modalitate, aceasta se practic n situaiile n care exist un mare numr de creditori; - rscumprarea la burs se practic n situaiile n care primele dou posibiliti nu pot fi utilizate (restricia fiind menionat n mod expres prin lege), sau cnd autoritatea competent hotrte amortizarea mprumuturilor perpetue (profitnd de o conjunctur favorabil, cnd nscrisurile respective au un curs sczut la burs). Amortizarea creditelor publice se mai realizeaz i n situaii deosebite, cum sunt: incapacitatea de plat, deprecierea monetar sau repudierea obligaiilor financiare legate de mprumutul respectiv.
239
Incapacitatea de plat a unui stat (sau insolvabilitatea acestuia) poate fi generat de cauze politice sau economice (rzboi, criz economic, administrarea defectuoas a datoriei publice .a.). n cazul n care insolvabilitatea unui stat este consecina unui rzboi, creditorii acestuia primesc, de obicei, promisiunea achitrii, ntr-un interval de timp, a unei anumite pri din datoria restant cu titlu de arierate financiare. n situaia n care incapacitatea de plat se datoreaz unei crize economice interne, unei conjuncturi economice intemaionale nefavorabile, unei politici economice, monetare i financiare imprudente etc., statul poate solicita creditorilor si acordul pentru reealonarea datoriei restante. Dac mprumutul public este exprimat ntr-o moned aflat ntr-un proces de depreciere, iar n clauzele acestuia nu sunt prevzute indexri sau alte msuri de protecie, obligaiile statului debitor se sting treptat, ca urmare a inflaiei (deoarece statul respectiv are obligaia de a rambursa mprumutul la valoarea nominal, indiferent de gradul de depreciere monetar, manifestat ntre momentul emisiunii i scaden). Deprecierea monetar este favorabil efortului financiar al statului debitor, iar aprecierea monetar (consolidarea monedei) are efectul de a ngreuna efortul financiar al acestuia. n practica financiar, pot exista i cazuri n care, dei nu se afl n situaie de insolvabilitate, guvernul unei ri s refuze, din motive politice, onorarea obligaiilor ce decurg dintr-un credit public statul nu mai recunoate (sau refuz s plteasc) obligaiile financiare asumate de guvernarea anterioar (a fost cazul fostei URSS, dup marea revoluie socialist din octombrie", al Cubei i R.P.D. Coreene dup cel de-al doilea rzboi mondial .a., care nu au recunoscut datoriile motenite de la regimurile anterioare).
7.3. Datoria public Datoria public include totalitatea sumelor mprumutate de administraia de stat central, local i de alte instituii publice, de la persoane fizice sau juridice, de pe piaa intern sau extern, rmase de rambursat, la un moment dat.
240
7.3.1. Cadrul juridic, instrumentele i administrarea datoriei publice n Romnia n ara noastr, Guvernul este autorizat s contracteze, prin Ministerul Finanelor Publice, mprumuturi de stat interne i externe, n urmtoarele scopuri: a) finanarea deficitului bugetului de stat; b) refinanarea datoriei publice; c) susinerea balanei de pli i consolidarea rezervei valutare a statului; d) finanarea intern i extern a proiectelor de investiii pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale economiei; e) finanarea i dezvoltarea ntreprinderilor mici i mijlocii, cu capital majoritar romnesc; f) finanarea achiziionrii de bunuri i servicii, inclusiv importul de materii prime i resurse energetice; g) ndeplinirea obligaiunilor legate de garaniile de stat pentru mprumuturi; h) amortizarea i achitarea mprumuturilor guvernamentale i rscumprarea datoriei neachitate, incluznd capitalul, dobnda i alte costuri; i) finanarea necesitilor pe termen scurt ale bugetului de stat; j) finanarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinelor dezastrelor naturale i ale altor calamiti; k) meninerea n permanen a unui sold corespunztor n contul general al Trezoreriei statului; l) alte necesiti aprobate prin legi speciale. n cazul n care se recurge la credite publice externe, datoria public extern mai poate fi contractat i pentru scopuri cum sunt: a) crearea unor noi locuri de munc i susinerea ntreprinderilor privatizate sau de stat, pe baza prioritilor economice i sociale stabilite de Guvern; b) finanarea restructurrii economiei i constituirea stocurilor strategice, inclusiv producia de bunuri i servicii pentru piaa intern i pentru export; c) finanarea proiectelor de investiii n infrastructur, inclusiv cele pentru servicii sociale;
241
d) finanarea achiziiilor publice. Ministerul Finanelor Publice este autorizat s emit garanii de stat pentru mprumuturi interne exprimate n moneda naional, contractate de o persoan juridic de la o instituie creditoare pentru finanarea proiectelor sau activitilor de importan prioritar pentru Romnia sau alte destinaii, n limita i n cuantumul aprobate de Guvern sau de ctre Parlament, dup caz. Garania de stat pentru un mprumut intern reprezint o obligaie indirect a statului romn care se execut n cazul cnd beneficiarul mprumutului nu are capacitatea s achite, n ntregime sau parial, mprumutul, dobnda i alte costuri aferente. n cazul cnd o garanie de stat pentru un mprumut intern devine exigibil, statul este obligat s efectueze ctre instituia creditoare plata datorat de debitorul garantat. n vederea acoperirii riscurilor financiare ce decurg din garantarea de ctre stat a mprumuturilor contractate de persoanele juridice de la instituiile creditoare, se constituie Fondul de risc, alimentat din: a) comisioanele ncasate de la beneficiarii mprumuturilor garantate; b) dobnzile obinute din plasamentele sumelor aflate n depozite; c) majorrile de ntrziere aplicate pentru neplata n termen a comisioanelor; d) fondurile bugetare alocate n acest scop; e) alte surse. Ministerul Finanelor Publice este autorizat, de asemenea, s acorde, n numele statului, garanii pentru mprumuturi externe contractate de agenii economici i de autoritile publice romne pentru proiecte considerate de Guvern ca avnd o importan prioritar pentru ara noastr. Emiterea garaniilor de stat pentru mprumuturi este condiionat de acceptarea de ctre Ministerul Finanelor Publice a clauzelor cuprinse n contractele de mprumut ncheiate ntre persoanele juridice i instituiile creditoare. Pentru administrarea datoriei publice i a garaniilor de stat ale mprumuturilor publice este autorizat Ministerul Finanelor Publice. n acest scop, la nivelul su, se efectueaz urmtoarele operaiuni: a) evaluarea mrimii mprumutului, astfel nct nivelul de ndatorare s corespund necesitilor Romniei i capacitii statului de gestionare a datoriei;
242
b) inerea evidenei contabile a datoriei publice contractate i a evidenei statistice a garaniilor de stat emise; c) urmrirea derulrii mprumuturilor garantate de stat; d) supravegherea lichiditilor din Contul General al Trezoreriei pentru a avea o balan corespunztoare a disponibilitilor necesare; e) elaborarea anual a contului general al datoriei publice Dup modul de acordare a creditului, cu sau fr eliberare de nscrisuri, instrumentele datoriei publice pot fi: a) titlurile de stat libelate n moned naional; b) mprumuturile de stat acordate de Banca Naional a Romniei n condiiile stabilite prin Legea privind statutul Bncii Naionale a Romniei; c) mprumuturile de stat contractate la bncile comerciale din Romnia; d) mprumuturile de stat contractate la alte instituii de credit din Romnia i de la agenii guvernamentale. Titlurile de stat libelate n moned naional pot fi emise att n form material, ct i n form dematerializat; n aceast din urm form, emisiunea, probaiunea i transmiterea drepturilor ncorporate se evideniaz prin nregistrare n cont. Titlurile de stat exprimate n moned naional pot fi emise pe termen scurt, mediu sau lung. Sunt considerate titluri de stat ale mprumuturilor pe termen scurt bonurile de tezaur i certificatele de trezorerie, precum i alte nscrisuri. Titlurile de stat se ofer spre vnzare, cu condiia ca oferta s includ cel puin urmtoarele elemente: a) denumirea, data emisiunii i valoarea titlurilor de stat oferite; b) forma mprumutului public reprezentat prin titlurile respective, cu discont sau purttor de dobnd; c) rata dobnzii, metoda de calcul i datele la care se pltete dobnda, pentru creditele cu dobnd; d) scadena mprumutului i clauza rambursrii n avans, dac este cazul. 7.3.2. Datoria public extern Datorit faptului c, pe lng persoanele de drept public, pot contracta credite n strintate i alte persoane fizice i juridice,
243
noiunea de datorie extern nu se suprapune perfect aceleia de datorie public extern, aceasta din urm avnd o arie mai restrns. Datoria public extern reprezint o obligaie necondiionat i irevocabil a statului, de rambursare a mprumuturilor contractate n valut, de plat a dobnzilor i a altor costuri aferente. Instrumentele datoriei publice externe a Romniei includ: a) titlurile de stat libelate n valut, emise pe pieele financiare interne i externe; b) mprumuturile primite de la guvernele altor state, agenii guvernamentale, instituii financiare multilaterale sau alte organizaii internaionale; c) mprumuturile sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung; d) mprumuturile directe primite de la investitori privai pe termen scurt, mediu sau lung. Principalele atribuii ale Ministerului Finanelor Publice cu privire la datoria public extern sunt: a) examinarea termenilor i condiiilor acordurilor de mprumuturi externe, de pe pieele financiare internaionale; b) emisiunea, contractarea, administrarea i rambursarea mprumuturilor externe i achitarea costurilor aferente; c) analiza condiiilor pentru refinanarea datoriei publice externe i asigurarea ca noile mprumuturi s se ncadreze n plafonul anual de ndatorare extern, corelat cu prevederile anuale ale legii bugetului de stat referitoare la serviciul datoriei publice; d) administrarea mpreun cu Banca Naional a Romniei a rezervei valutare a statului n vederea asigurrii resurselor necesare creterii rezervei, utilizarea mpreun cu Banca Naional a Romniei a rezervei valutare pentru plata serviciului datoriei publice i susinerea monedei naionale. Datoria public extern contractat de Ministerul Finanelor Publice se ramburseaz prin Banca Naional a Romniei. Fondurile obinute ca urmare a contractrii creditelor publice externe de ctre Ministerul Finanelor Publice pentru finanarea deficitului bugetului de stat sunt convertite n moneda naional prin Banca Naional a Romniei sau pe piaa valutar din Romnia. Rambursarea mprumuturilor publice externe revine Ministerului Finanelor Publice, care disponibilizeaz sumele n lei necesare efecturii plilor.
244
Transmiterea creditelor publice externe contractate de Ministerul Finanelor Publice la utilizatorii finali se realizeaz pe baza unor contracte de submprumut ncheiate de acesta cu utilizatorii n cauz. Creditele externe contractate de Ministerul Finanelor Publice n numele i contul statului, destinate investiiilor i importurilor, pot fi acordate instituiilor financiare, spre administrare i rambursare. Corespunztor metodologiei F.M.I., datoria public extern cuprinde creditele externe cu scadena iniial sau prelungit mai mare de un an, contractate direct de ctre stat, guvern, instituii i organisme publice, precum i de ctre ageni economici sau alte persoane juridice particulare, cnd rambursarea este garantat de un organism public. Conform metodologiei F.M.I., datoria extern este datoria avnd o scaden iniial sau prelungit mai mare de un an, datorat nerezidenilor i rambursabil n devize strine, n bunuri sau servicii. Datoria extern poate avea mai multe forme: a) Datoria extern brut n sens larg const n datoria rezidenilor publici i particulari, persoane fizice sau juridice dintr-o ar, ctre strintate, la un moment dat, n msura n care sectorul particular al unei ri este puternic dezvoltat, iar implicaia statului n relaiile cu strintatea (inclusiv ca garant) este redus; acest indicator este relativ dificil de cuantificat. b) Datoria extern, brut n sens restrns conine mai puine elemente dect cea n sens larg. Astfel, ea nu include urmtoarele componente: - creditele pe termen scurt, acestea fiind operaiuni financiare curente; - investiiile strine directe care nu au termene de rambursare i nici de lichidare; - ajutoarele cu caracter nerambursabil; - mprumuturile externe cu o perioad de graie de 10-15 ani; - mprumuturile acordate de anumii creditori externi sucursalelor sau reprezentanilor lor cu sediul n ar; - creditele contractate de persoane fizice sau juridice rezidente, negarantate de statul respectiv. c) Datoria extern n accepia Bncii Naionale i a celorlalte organisme internaionale, este compus din:
245
- sumele datorate unor creditori publici sau particulari de ctre rezidenii publici, n devize strine, cu termen de rambursare de peste un an; - sumele datorate de o persoan particular, avnd garania autoritilor publice. Indicatorul nu cuprinde urmtoarele elemente: - datoria persoanelor particulare ctre strintate, negarantat de autoritile statului; - datoria din tranzaciile cu F.M.I.; - datoria care se achit n moneda rii respective; - mprumuturi pentru care nu s-a stabilit termenul de rambursare. d) Datoria extern net este un indicator care msoar diferena dintre: activele publice i particulare ale rezidenilor unei ri n strintate (disponibiliti valutare, mprumuturi acordate, investiii directe, titluri, alte creane i valori) i activele deinute de rezidenii strini n ara respectiv (mprumuturi de la guverne sau alte instituii publice, credite primite de la bnci particulare, de la organisme financiare sau ali creditori, investiii de capital, titluri, disponibiliti valutare, precum i alte valori aparinnd unor persoane publice i particulare strine). 7.3.3. Experiene privind soluionarea crizei datoriei externe Apariia i extinderea datoriei externe depind de aciunea conjugat a unor factori interni i externi. In cadrul factorilor interni, menionm: - dezechilibrul dintre resursele interne, pe de o parte, i consumul intern productiv i neproductiv, pe de alt parte; - politica economic neadecvat, de direcionare a creditelor pentru consum neproductiv sau pentru investiii neprofitabile etc. Dintre factorii externi, enumerm: - modificrile conjuncturale pe plan intemaional (criza energetic, cea economic mondial, fluctuaiile preurilor externe, instabilitatea sistemului monetar internaional); - nivelul real al dobnzilor percepute la creditele externe (mai ales, dobnzile solicitate pentru creditele renegociate) etc.
246
Din cauza aciunii acestor factori, n anii '80 s-a ajuns la o criz a datoriei externe a rilor n curs de dezvoltare, care s-a concretizat n imposibilitatea debitorilor de a-i respecta obligaiile asumate fa de creditori, pe de o parte, i lipsa mijloacelor adecvate de recuperare a creanelor i de ncasare a dobnzilor de ctre rile creditoare, pe de alt parte. n declanarea crizei, un rol hotrtor l-a avut contextul internaional, care a oferit un cadru prielnic aciunii factorilor endogeni, ceea ce a imprimat problemei datoriei externe un pronunat caracter politic. Generalizarea crizei datoriei externe reprezint o problem politic, att datorit faptului c are la baz sistemul actual al relaiilor economice internaionale, ct i din cauz c efectele sale afecteaz grav stabilitatea rilor debitoare, deregleaz economia mondial i amenin pacea i securitatea internaional. Pentru soluionarea crizei datoriei externe, bncile creditoare i Fondul Monetar Internaional au adoptat o poziie comun. n cadrul Clubului de la Paris", s-au purtat discuii pentru fiecare caz n parte, participanii fiind reprezentani ai rilor debitoare i ai bncilor creditoare. Ca msur excepional. s-a convenit reealonarea parial a datoriei cu condiia majorrii ratei dobnzii, comparativ cu nivelul prevzut n contractul iniial; o alt parte a datoriei urma s rmn n sarcina exclusiv a rilor debitoare. n plus, rile n cauz trebuia s ntocmeasc programe de redresare ntr-un anumit termen i de reluare normal a plilor fa de creditorii strini. Impunerea unor condiii severe la reealonarea datoriei a fost generat de faptul c bncile creditoare au considerat c dificultile rilor debitoare se datorau unei lipse temporare de lichiditi i c aceste dificulti pot s dispar dup o scurt perioad de amnare a plilor, dup aplicarea msurilor de ajustare adoptate de autoriti. Aceste msuri de redresare nu i-au atins scopul scontat, ceea ce a determinat, la jumtatea anilor `80, reconsiderarea strategiei iniiale de soluionare a crizei datoriei externe. Noua viziune prevedea: un set de msuri cuprinznd politici globale de ajustare macroeconomic i structural; acordarea de noi mprumuturi rilor debitoare; atribuirea unui rol sporit Bncii Mondiale i altor bnci de dezvoltare. Dar i aceste msuri s-au dovedit a fi neadecvate, ritmul mediu anual de
247
cretere a datoriei externe a rilor n curs de dezvoltare continund s devanseze ritmul creterii economice a rilor n cauz. Eecul acestor msuri a avut drept cauz principal faptul c ele s-au adresat simptomelor crizei, i nu cauzelor acesteia, avnd n vedere c era vorba de o criz de dezvoltare. Aceste strategii porneau (n mod eronat) de la premisa c singurele vinovate de situaia creat erau rile debitoare. Pentru a fi viabil, strategia internaional trebuia s subordoneze problema rambursrii mprumuturilor i plii dobnzilor, obiectivului central al politicii rilor debitoare, constnd n dezvoltarea economic i social a acestora. Deoarece fenomenul insolvabilitii se agrava alarmant, bncile, instituiile financiare internaionale i guvernele rilor creditoare au conceput i adoptat noi msuri pentru ncasarea creanelor i dobnzilor aferente, printre care: - transformarea datoriei aflate n incapacitate de rambursare n participaii ale bncilor creditoare la capitalul diverselor societi productive din rile debitoare; - nlocuirea creanelor neonorate la termen cu titluri care s garanteze bncilor creditoare o cot din venitul realizat din exporturile rilor debitoare; - valorificarea prin intermediul pieei a creanelor neonorate, prin utilizarea unor diverse modaliti: vnzarea propriu-zis, nlocuirea creanelor cu titluri de valoare, rscumprarea, de ctre ara debitoare, a creanelor la un pre sczut; - transformarea dobnzilor neonorate n mprumuturi purttoare de dobnd, dup expirarea unei perioade de graie; - garantarea datoriei reealonate de ctre guvernele statelor debitoare .a. Reprezentanii rilor n curs de dezvoltare au artat c problema datoriei externe cu care se confruntau era nu doar de ordin economic i financiar, ci, n acelai timp, i o problem de politic internaional, care trebuie soluionat rapid, mpreun cu rile creditoare i instituiile financiare intemaionale. Printre msurile necesare se numrau urmtoarele: - transformarea mprumuturilor acordate rilor slab dezvoltate n ajutoare nerambursabile; - reducerea datoriilor celorlalte ri n curs de dezvoltare;
248
- diminuarea dobnzilor percepute de bnci i instituiile financiare internaionale la mprumuturile acordate rilor n curs de dezvoltare; - prelungirea termenelor de rambursare i a perioadei de graie aferente creditelor acordate; - plafonarea serviciului datoriei externe la un anumit procent din veniturile anuale provenite din exporturile rilor debitoare; - revizuirea condiiilor n care instituiile financiare internaionale acord mprumuturi rilor subdezvoltate: - reducerea obstacolelor tarifare i netarifare ce mpiedic produsele rilor n curs de dezvoltare s ptrund pe pieele rilor dezvoltate; - adoptarea unui mecanism de mprire a riscului creditului acordat ntre creditori i debitori - n general, ri slab dezvoltate etc. Paralel cu relansarea condiiilor de restructurare a datoriei externe, rile debitoare au ncheiat acorduri cu bncile creditoare, n urma crora, n perioada 1990-1996, s-au obinut rezultate pozitive pentru unele dintre rile cu economie slab dezvoltat. Avnd n vedere c numeroase ri n curs de dezvoltare sau n tranziie se confrunt cu grave probleme generate de datoria extern, se impun, n continuare, msuri de soluionare global a situaiei i de prentmpinare a unor cazuri noi de acest gen. 7.4. Indicatori de comensurare a gradului de ndatorare a statului Pentru analiza ndatorrii statului, se utilizeaz o seam de indicatori a cror cuantificare se bazeaz pe volumul datoriei publice (totale, interne i externe), precum i pe cel al serviciului datoriei publice. Gradul de ndatorare a rii, la un moment dat, se calculeaz ca raport ntre volumul datoriei publice i produsul intern brut, astfel: Dpt G = x 100 , n care: (1) PIB G - gradul de ndatorare a rii; Dpt - datoria public total; PIB - produsul intern brut.
249
Acest indicator arat n ce msur valoarea nou creat ntr-un an este grevat de datoria public. Sau, altfel spus, indicatorul arat ct din PIB ar trebui alocat pentru rambursarea integral a datoriei n anul respectiv, ceea ce denot c indicatorul are o valoare pur teoretic. Pentru a permite comparaii la nivel internaional, datoria public trebuie exprimat n USD sau Euro. La aceeai valoare a gradului de ndatorare, o ar cu o economie dezvoltat suport mai uor povara datoriei publice de o anumit valoare, comparativ cu o ar avnd o economie cu un grad mai redus de dezvoltare economic. Pentru msurarea efortului financiar anual reclamat de datoria public, se cuantific serviciul datoriei publice (S), care cuprinde: cheltuielile cu rambursarea mprumutului, dobnda, comisioanele i spezele aferente acestuia, efectuate n decurs de un an. Pornind de la nivelul serviciului datoriei publice, se poate calcula ponderea acestuia n PIB: S (2) Gs = x 100 , n care: PIB Gs - ponderea serviciului datoriei publice n PIB; S - serviciul datoriei publice. Pentru analiza fenomenului de ndatorare se cuantific i se analizeaz i ali indicatori, cum sunt: - datoria public ce revine n medie pe locuitor, care se calculeaz prin raportarea volumului datoriei publice la numrul de locuitori, astfel: D pt (3) dp = , n care: N d p - datoria public medie pe locuitor; Dpt - datoria public total a rii; N - numrul locuitorilor. - serviciul datoriei publice care revine, n medie, pe locuitor se calculeaz prin raportarea serviciului datoriei publice la numrul locuitorilor:
250
S , n care: N s = serviciul datoriei publice care revine, n medie, pe locuitor; S - serviciul datoriei publice; N - numrul locuitorilor. s=
(4)
- raportul dintre serviciul datoriei publice i volumul cheltuielilor publice, care reflect ct din cheltuielile publice ale unei perioade ar fi necesare pentru acoperirea serviciului datoriei publice. Se calculeaz ca raport procentual ntre nivelul serviciului datoriei publice i volumul cheltuielilor publice: S gs = x 100 , n care: (5) Cp
gs - ponderea serviciului datoriei publice n cheltuielile publice; S - nivelul serviciului datoriei publice; Cp - volumul cheltuielilor publice ale unei perioade. - raportul dintre dobnzile aferente datoriei publice i PIB, care arat ct din PIB anual ar fi grevat pentru acoperirea dobnzilor aferente datoriei publice. Se calculeaz ca raport procentual ntre dobnzile aferente datoriei publice i PIB: d Gd = x 100 , n care: (6) PIB Gd - ponderea dobnzilor aferente datoriei publice n PIB; d - volumul dobnzilor aferente datoriei publice.
- ponderea dobnzilor la datoria public n volumul cheltuielilor publice, care reflect ct din cheltuielile publice ale unei perioade ar fi necesare pentru acoperirea dobnzilor la datoria public. Se calculeaz ca raport procentual ntre nivelul dobnzilor la datoria public i cheltuielile publice ale unei perioade: d gd = x 100 , n care: (7) Cp gd - ponderea dobnzilor la datoria public n volumul cheltuielilor publice; d - nivelul dobnzilor la datoria public;
251
Cp - volumul cheltuielilor publice ale unei perioade. Pentru analiza datoriei externe i a gradului de ndatorare a rii fa de strintate, se folosesc diveri indicatori, cum sunt: - mrimea absolut a datoriei externe, care poate fi exprimat, fie n moneda naional a rii considerate, fie ntr-o moned de larg circulaie internaional (prin transformarea diverselor valute n care a fost contractat datoria extern ntr-o singur moned), ceea ce permite comparaii cu alte state; - datoria extern medie pe locuitor, care se calculeaz:
d e=
De , N
n care:
(8)
_ de - datoria extern medie pe locuitor; De - datoria extern; N - numrul de locuitori. - ponderea datoriei externe n PIB, care arat ct din produsul intern brut aferent unui an s-ar consuma pentru acoperirea datoriei exteme. Se calculeaz astfel: gDe =
De x 100 , n care: PIB
(9)
gDe - ponderea datoriei externe n PIB; De - datoria extern: PIB - produsul intern brut. - ponderea serviciului datoriei externe n produsul intern brut , care este raportul dintre serviciul datoriei externe i PIB i arat ct din valoarea nou creat n economie este afectat de contractarea i rambursarea datoriei externe. Se calculeaz: SDe G = x 100 , n care: (10) PIB G - ponderea serviciului datoriei externe n PIB; SDe - serviciul datoriei externe (rate scadente, dobnzi aferente, comisioane sau speze legate de rambursarea mprumuturilor externe, corespunztoare unei perioade de un an).
252
Indicatorii care stabilesc un raport ntre datoria public extern sau serviciul datoriei publice externe i produsul intern brut dau imaginea asupra gradului de ndatorare a rii fa de exterior. Raportul dintre serviciul datoriei externe i ncasrile din exportul de mrfuri i servicii exprim efortul valutar pe care l implic datoria public extern. Se calculeaz: SDe efv = x 100 , n care: (11) E ef v - efortul valutar implicat de datoria extern; SDe - serviciul datoriei externe; E - exportul (n valut) de produse i servicii. Acest indicator arat ct din ncasrile n valut provenind din exportul de bunuri i servicii corespunztoare unui an s-ar consuma n situaia (ipotetic) a achitrii integrale a serviciului datoriei publice externe din aceste sume. n cadrul structurii datoriei publice, un alt aspect al analizei l constituie gradul de exigibilitate al acesteia. n funcie de acest criteriu, se disting: datoria flotant, format din sumele exigibile la termen scurt, i datoria consolidat alctuit din sumele exigibile la termene mijlocii i lungi. Pentru o ar conteaz mai mult efortul financiar pe care trebuie s-l fac pentru rambursarea datoriei scadente i plata dobnzilor aferente n lunile urmtoare, dect eforturile financiare care se profileaz la un orizont situat peste 5 10 ani sau mai muli. De aceea, cu ct ponderea datoriei flotante n totalul datoriei publice este mai mare, cu att nevoia de resurse financiare este mai presant, iar procurarea acestora mai dificil. Structura datoriei publice variaz de la o ar la alta i chiar de la o perioad la alta, fiind resimit n mod diferit n funcie de condiiile financiar monetare. rile care cunosc procese inflaioniste mai pronunate i de lung durat sunt obligate s apeleze pe o scar tot mai larg la mprumuturi pe termen scurt i, eventual, mijlociu, deoarece, n condiii de inflaie cronic, plasamentele n efecte publice pe perioade ndelungate sunt supuse unei eroziuni sistematice, astfel c nu mai prezint atractivitate pentru deintorii de
253
capital bnesc de mprumut, chiar dac produc un venit mediu anual mai ridicat dect mprumuturile pe termen scurt.
1. Ce reprezint creditul public? 2. Prezentai principalele trsturi ale creditului public. 3. Care este rolul creditului public? 4. Care sunt elementele tehnice ale mprumuturilor de stat? 5. Prezentai aspectele importante pentru fiecare dintre elementele creditului public. 6. Care sunt operaiunile ocazionate de creditul public? 7. Care sunt modalitile de plasare pe pia a creditului public? 8. n ce const operaiunea de conversiune a creditului public? 9. n ce const operaiunea de consolidare a creditului public? 10. Care sunt modalitile de amortizare a mprumuturilor de stat? 11. Care sunt indicatorii de analiz a datoriei publice? 12. Cum se determin gradul de ndatorare a unei ri? 13. Care sunt indicatorii care reflect gradul de ndatorare al unei ri fa de strintate?
1. Deficitul bugetar poate aprea n: a) ri cu economie de pia dezvoltat; b) ri n curs de dezvoltare; c) ri cu economie de tranziie; d) toate categoriile de ri enumerate mai sus; e) niciuna dintre categoriile de ri enumerate. Rspuns: d 2. Printre cauzele care conduc la apariia deficitului bugetar nu se numr: a) nivelul i fluctuaiile produsului intern brut; b) gradul de redistribuire a produsului intern brut (n condiiile n care cresc componentele privind ajutorul de omaj i asistena social); c) creterea cheltuielilor publice pentru narmare; d) creterea veniturilor fiscale la nivelul bugetului;
254
e) fenomenele conjuncturale internaionale. Rspuns: d 3. Gradul de ndatorare a statului se calculeaz ca raport procentual ntre: a) veniturile i cheltuielile publice ale statului comensurate pe o perioad de un an bugetar; b) veniturile fiscale ale bugetului general consolidat i PIB; c) veniturile totale ale bugetului general consolidat i PIB; d) datoria public total i PIB. Rspuns: d 4. Repudierea aciunilor unui credit public reprezint: a) preschimbarea nscrisurilor unui mprumut public mai vechi cu nscrisuri ale unui nou mprumut, cu o dobnd mai redus; b) o modalitate uzual de plasare a creditului public pe piaa de capital; c) preschimbarea nscrisurilor corespunztoare mprumuturilor exigibile imediat cu nscrisuri ale unor mprumuturi pe termene mijlocii, lungi sau fr termen de rambursare; d) refuzul de restituire a unui credit public, chiar dac statul n cauz nu a intrat n incapacitate de plat; e) niciuna dintre afirmaiile de mai sus nu este adevrat. Rspuns: d 5. Consolidarea creditului public reprezint: a) o modalitate rapid de procurare a creditului public; b) o modalitate de repudiere a creditului public, chiar dac statul n cauz nu a intrat n incapacitate de plat; c) preschimbarea nscrisurilor corespunztoare mprumuturilor exigibile imediat cu nscrisuri ale unor mprumuturi pe termene mijlocii, lungi sau fr termen de rambursare; d) o modalitate de repudiere a unui credit public, atunci cnd statul intr n incapacitate de plat; e) preschimbarea nscrisurilor unui mprumut public mai vechi, cu nscrisuri ale unui nou mprumut cu o dobnd mai redus. Rspuns: c
255
Capitolul 8. TREZORERIA FINANELOR PUBLICE
8.1.Trezoreria: concept, coninut 8.2. Modul de organizare i funcionare a Trezoreriei finanelor publice 8.3. Funciile Trezoreriei finanelor publice 8.4. Bugetul Trezoreriei finanelor publice
Concepte-cheie Trezoreria public administrator al banului public intermediar financiar mandatar al puterii publice agent al interveniei financiare publice n economie gardian al marilor echilibre
Conceptul de Trezorerie a aprut ca rezultat al unei lungi evoluii istorice, care a condus mai nti la identificarea noiunii de ban public, apoi la ideia de centralizare a acestuia sub o autoritate unic avnd scopul de a veghea la respectarea unui ansamblu de reguli speciale. 8.1. Trezoreria: concept, coninut Diversificarea i intensitatea interveniilor statului, ndeosebi n domeniul economic, au impus redimensionarea importanei Trezoreriei, avnd n vedere amploarea fluxurilor care se deruleaz prin intermediul su. n funcie de modul n care statul s-a angajat sau dezangajat n viaa economic, dup cel de-al doilea rzboi mondial, se pot evidenia urmtoarele faze specifice n evoluia Trezoreriei publice:
256
- faza de expansiune, care a urmat rzboiului, n care Trezoreria a preluat insuficienele pieei i ale circuitelor financiare, fiind singura instituie care putea impune restricii i oferi avantaje; - faza de restrngere, specific perioadei 1960 1975, n care Trezoreria a cunoscut o relativ dezangajare economic, s-a caracterizat prin transferul ctre alte organisme financiare sau ctre piee financiare a sarcinii acoperirii cheltuielilor publice suplimentare (aa-numita debugetizare). Aceast faz a avut ca obiectiv revenirea la o Trezorerie neutr, dezangajat, care nu se implic n economie; - faza reconsiderrii mecanismelor de intervenie a statelor, amorsat la mijlocul anilor 70, accentund voluntarismul i selectivitatea interveniilor pentru atingerea unor obiective precise; - faza resorbiei interveniilor publice, dup anul 1985, favorizat de expansiunea sectorului particular, de ameliorarea fluxurilor bancare i financiare, ceea ce a condus la relaxarea mecanismelor de pia, accentuarea concurenei, precum i deschideri financiare spre exterior. Trezoreria, n sensul de tezaur, reprezint locul n care se pstreaz i se gestioneaz banii statului. Mai mult dect att, Trezoreria este nvestit cu o misiune important: asigurarea corectei efecturi a fluxurilor de ncasri i cheltuieli, veghind permanent la ajustarea acestora. Trezoreria se refer att la funciile, ct i la organele administrative angrenate n operaiunile aferente finanelor publice, respectiv: execuia de cas a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurrilor sociale; constituirea i utilizarea unor fonduri extrabugetare i/cu destinaie special; gestiunea datoriei publice interne i externe; efectuarea unor operaiuni financiare ale statului (depozite, mprumuturi de stat i rambursarea acestora, plasamente ale statului etc.). n Romnia, organizarea execuiei operaiunilor privind finanele publice prin Trezoreria statului s-a introdus din anul 1992. Aceast important msur a condus la completarea cadrului instituional prin care s-a creat posibilitatea ca statul s stabileasc i s aplice politica de venituri i cheltuieli, organizndu-i activitatea financiar att la nivel central, ct i n teritoriu. Astfel, s-a acionat n vederea creterii rspunderii utilizrii banului public i asigurrii finanrii obiectivelor i aciunilor aprobate.
257
Prin activitatea de trezorerie, se pot cunoate i rezolva toate implicaiile specifice gestiunii financiare publice. De asemenea, Trezoreria faciliteaz folosirea de ctre Ministerul Finanelor Publice a instrumentelor de analiz i supraveghere a realizrii echilibrului financiar, monetar i valutar, precum i a datoriei publice. Trezoreria public a preluat atribuiile execuiei de cas a bugetului public, la care s-au adugat noile atribuii rezultate din reorganizarea finanelor publice, n sensul crerii unui sistem propriu pentru urmrirea i execuia procesului bugetar. Astfel, Ministerul Finanelor Publice a autorizat nfiinarea de trezorerii n cadrul organelor financiare subordonate, i anume: direcii generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat judeene i ale municipiului Bucureti; administraii financiare: circumscripii fiscale i percepii rurale. Trezoreria este conceput ca un sistem operaional n cadrul Ministerului Finanelor Publice, prin care se efectueaz, n principal: operaiunile financiare i bneti, bugetare i extrabugetare ale sectorului public i contabilitatea acestora; controlul fiscal asupra ncasrii la termen a veniturilor publice; controlul asupra finanrii cheltuielilor instituiilor publice; refinanarea deficitului bugetar: lansarea mprumuturilor de stat; plasarea disponibilitilor sectorului public. n baza cadrului legal constituit, s-a conceput un sistem unitar de organizare i funcionare a trezoreriilor finanelor publice, att la nivel central, ct i la nivel local. Avantajele acestui sistem sunt: - organizarea controlului financiar, prin organele proprii ale Ministerului Finanelor Publice, n urmtoarele direcii: urmrirea ndeplinirii obligaiilor ctre buget de ctre toi contribuabilii, prin organizarea evidenei pe pltitori; efectuarea cheltuielilor de ctre instituiile publice , n limita creditelor bugetare aprobate; - perfecionarea sistemului informaional i decizional n ceea ce privete rapiditatea, relevana i acurateea raportrilor privind urmrirea execuiei bugetare i a operaiunilor de trezorerie. n acest fel, Ministerul Finanelor Publice dispune de instrumentele necesare pentru stabilirea strategiei pe termen scurt i lung n domeniul finanelor publice; - desfurarea activitii de trezorerie cu costuri mai reduse comparativ cu cele nregistrate pn la nfiinarea Trezoreriei, cnd execuia de cas a bugetului se efectua prin sistemul bancar. Pentru acoperirea deficitului bugetului de stat sunt folosite direct
258
disponibilitile aflate n contul Trezoreriei, inclusiv disponibilitile instituiilor pstrate n conturile Trezoreriei publice. Creterea eficienei se realizeaz prin localizarea operativ a ntrzierilor de pli, identificarea nerespectrii legii n stabilirea veniturilor cuvenite statului, neplata lor la termen i acionarea urmririi ncasrii impozitelor i taxelor. Sporirea eficienei are loc i pe seama controlului plilor n ceea ce privete ncadrarea lor n volumul creditelor bugetare aprobate pe subdiviziunile clasificrii bugetare. n cadrul sistemului finanelor publice, Trezoreria are un rol foarte important, care se manifest pe multiple planuri: asigurarea execuiei bugetului public naional privind ncasarea veniturilor i efectuarea plilor dispuse de ordonatori n limita creditelor acordate; casier al sectorului public, prin care se asigur ncasarea veniturilor, efectuarea plilor i pstrarea disponibilitilor; asigurarea evidenei contabile privind execuia de cas pentru toate operaiunile de ncasri i pli; asigurarea controlului fiscal asupra ncasrii veniturilor publice i a controlului financiar preventiv asupra efecturii plilor. Rolul Trezoreriei finanelor publice este reliefat de rapiditatea i operativitatea circuitelor realizate prin fluxurile fiscale i fluxurile de cheltuieli publice, precum i de posibilitatea cunoaterii, previzionrii, urmririi i meninerii echilibrului dintre fluxuri pe tot parcursul execuiei bugetare n scopul asigurrii n permanen a disponibilitilor bneti. 8.2. Modul de organizare i funcionare a Trezoreriei finanelor publice Trezoreria este organizat i funcioneaz ca un sistem unitar, att la nivel central, n cadrul Ministerului Finanelor Publice, ct i la nivelul unitilor teritoriale ale acestuia, n cadrul direciilor generale ale finanelor publice, n cadrul administraiilor, circumscripiilor i percepiilor financiare. La nivel central, n cadrul Ministerului Finanelor Publice, funcioneaz Direcia General a Trezoreriei Statului, care desfoar urmtoarele operaiuni specifice: - elaborarea instruciunilor privind organizarea i funcionarea trezoreriilor teritoriale; - asigurarea evidenei contabile privind constituirea i utilizarea tuturor fondurilor statului;
259
- deschiderea creditelor bugetare la trezoreriile teritoriale (trezoreria central avnd contul de corespondent la Centrala Bncii Naionale); - efectuarea operaiunilor de decontare ntre trezoreriile judeene; - gestionarea fondurilor cu destinaie special constituite la nivelul economiei naionale; - administrarea conturilor de clearing, barter i cooperare economic n conformitate cu acordurile guvernamentale; - contractarea, gestionarea i evidena mprumuturilor pentru acoperirea deficitului bugetar; - gestionarea datoriei publice interne i externe; - elaborarea lucrrilor de execuie bugetar i a contului trezoreriei n structurile i termenele stabilite; - elaborarea raportului public i a contului general al execuiei bugetului de stat, a fondurilor speciale i extrabugetare. Direcia General a Trezoreriei din cadrul Ministerului Finanelor Publice se caracterizeaz prin: a) este o direcie de concepie, sintez i negociere; b) trebuie s dispun de o organizare relativ stabil, neimplicnd schimbri majore n structura sa general; c) organigrama sa cuprinde cel puin trei compartimente: - compartimentul problemelor financiare i monetare, axat pe activiti de trezorerie, activiti de economisire, piee financiare, precum i unele circuite de finanare specializate; - compartimentul de finanri i participaii, care se ocup de activitatea statului ca acionar n sectorul public, concurenial sau neconcurenial, i de mijloacele de intervenie economic n beneficiul ntreprinderilor; - compartimentul de probleme financiare internaionale, care se ocup cu relaiile financiare bilaterale, multilaterale, precum i cu relaiile cu organismele internaionale. Ansamblul politicii financiare prezint, sub diversitatea funciilor Trezoreriei, o unitate profund, ceea ce impune un efort de coordonare la nivelul managementului acestei instituii. n cadrul Ministerului Finanelor Publice, exist i alte direcii, ale cror activiti au impact asupra politicii financiare, intersectnd i coordonndu-i aciunile cu Direcia Genaral a Trezoreriei (direciile
260
de Buget, Impozite, Contabilitate public, Datorie public, Relaii economice externe .a.). Prin Trezorerie se asigur exercitarea n mai bune condiii a atribuiilor Ministerului Finanelor Publice i unitilor sale teritoriale, ca urmare a reorganizrii i mbuntirii structurii aparatului financiarfiscal, urmrindu-se ntrirea rolului i importanei unitii fiscale teritoriale n cadrul creia funcioneaz un compartiment distinct cu activitate de trezorerie. Banca Naional (ca instituie autonom fa de Guvern), mpreun cu Trezoreria, are un rol important n conceperea i conducerea politicii financiare i monetare, precum i n coordonarea organismelor circumscrise activitii de trezorerie. n legtur cu activitatea de trezorerie, banca central efectueaz anumite servicii, cum sunt: - ine nemijlocit sau supravegheaz inerea contului curent al Trezoreriei; - accept mprumuturi acordate statului i aprobate de Parlament; - se constituie ca un intermediar util ntre Trezoreria public i pieele monetare, financiare i valutare pe care statul dorete s le influeneze, dar fr a deveni el nsui un agent nemijlocit. La nivel teritorial, trezoreriile sunt organizate pe dou niveluri: judee i municipiul Bucureti; municipii, orae, comune. La nivelul judeelor i municipiului Bucureti, Trezoreria este organizat ca direcie n cadrul Direciei Generale a Finanelor Publice i a Controlului Financiar de Stat, avnd urmtoarele atribuii: - gestionarea contului corespondent al trezoreriei judeene deschis la sucursala judeean a Bncii Naionale, asigurnd efectuarea operaiunilor de decontare ntre trezoreriile locale i instituiile bancare corespondente; - coordonarea activitii de trezorerie la organele financiare teritoriale; - deschiderea creditelor bugetare (dispuse de ordonatorii de credite secundari) finanate prin bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat n toate trezoreriile locale; - asigurarea ncheierii exerciiului financiar la nivelul judeului i al municipiului Bucureti;
261
- ntocmirea bilanului centralizat al Trezoreriei, analiza i elaborarea raportului de analiz; - elaborarea lucrrilor de sintez privind execuia bugetar, precum i a altor raportri operative periodice ctre Ministerul Finanelor Publice; - propunerea de msuri pentru asigurarea ncasrii veniturilor i ntririi controlului asupra cheltuielilor bugetare; - coordonarea activitii compartimentelor casierie-tezaur n ceea ce privete asigurarea numerarului necesar efecturii plilor, redistribuirea soldului de cas i stabilirea plafoanelor de cas. La nivelul municipiilor, oraelor i comunelor, trezoreriile sunt uniti direct funcionale, efectund operaiuni de ncasare a veniturilor i efectuare a cheltuielilor n urma controlului preventiv asupra legalitii operaiunilor i a ntocmirii corecte a documentelor. Tot la acest nivel au loc nregistrarea n contabilitate a veniturilor i cheltuielilor publice i ntocmirea conturilor sintetice i analitice, precum i a situaiilor de ncheiere a execuiei bugetelor, la sfritul anului. Ministerul Finanelor Publice asigur coordonarea unitar a execuiei finanelor publice prin mecanismul integrat i unitar al Trezoreriei finanelor publice. Contul curent general al Trezoreriei statului funcioneaz la Banca Naional a Romniei. Soldul activ al acestuia se formeaz din disponibilitile trezoreriilor din cadrul serviciilor publice descentralizate ale Ministerului Finanelor Publice. Soldul contului curent general al Trezoreriei statului se cuprinde n bilanul Bncii Naionale. Disponibilitile aflate n acest cont pot fi utilizate n urmtoarea ordine: acoperirea temporar a deficitului curent al bugetului de stat; acoperirea temporar a golurilor de cas nregistrate de bugetele locale; acoperirea temporar a deficitului curent al bugetului asigurrilor sociale de stat i a deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor speciale; efectuarea de plasamente financiare pe termen scurt, prin Banca Naional, care acioneaz ca agent al statului: acordarea de mprumuturi pe termen mediu i lung pentru finanarea i refinanarea deficitelor anuale ale bugetului de stat pe seama disponibilitilor pe termen mediu i lung din contravaloarea n lei a mprumuturilor externe.
262
Pentru decontarea operaiunilor prin contul curent general al Trezoreriei, Banca Naional nu percepe comisioane, dar pltete dobnzi la disponibilitile din acest cont. Trezoreria general a statului deruleaz operaiuni de ncasri i pli care privesc: - veniturile i cheltuielile bugetului de stat, ale bugetului asigurrilor sociale de stat, ale bugetelor locale, ale fondurilor speciale; - veniturile i cheltuielile instituiilor publice care se administreaz n regim extrabugetar; - datoria public intern i extern, precum i serviciul datoriei publice interne i externe; - alte venituri i cheltuieli ale sectorului public, inclusiv drepturile de ncasat i obligaiile de plat ale statului care decurg din acordurile i conveniile guvernamentale. Operaiunile de ncasare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor bugetare prin intermediul Trezoreriei publice genereaz fluxuri informaionale care au loc n diverse sensuri ntre participani, astfel: - preluarea executrii prevederilor legii bugetare anuale n sarcina Ministerului Finanelor Publice; - deschiderea creditelor bugetare i transmiterea nivelurilor repartizate pe categorii de ordonatori, pn la instituiile publice; - ncasarea veniturilor proprii de ctre instituiile bugetare; - pstrarea i folosirea disponibilitilor bneti ale Trezoreriei n contul corespondent deschis la Banca Naional; - efectuarea relaiei de coresponden ntre Trezoreria central, trezoreriile judeene i trezoreriile operative: - ntocmirea i circuitul documentelor privind ncasarea veniturilor la buget de la agenii economici prin intermediul conturilor de la unitile bncilor comerciale (contul corespondent la Banca Naional ctre Trezorerie); - ncasarea impozitelor i taxelor de la persoane fizice. Organizarea i funcionarea Trezoreriei finanelor publice, att la nivel central, ct i teritorial, au la baz un mecanism corespunztor, cu ajutorul cruia Ministerul Finanelor Publice asigur coordonarea finanelor sectorului public printr-un sistem integrat i unitar. Mecanismul de funcionare a Trezoreriei se realizeaz, pe de o parte, prin contul corespondent deschis la Banca Naional pentru direciile
263
de trezorerie judeene i a Municipiului Bucureti i la acestea din urm n cazul trezoreriilor munincipale i oreneti, iar pe de alt parte, prin contul Casa. Prin contul corespondent al Trezoreriei se realizeaz numeroase operaiuni ce pot fi grupate astfel: a) intrri (debitri) de sume de la agenii economici care au conturile deschise la bncile comerciale, reprezentnd achitarea impozitelor i taxelor datorate bugetului, precum i ncasarea veniturilor extrabugetare i a celor destinate fondurilor speciale; b) ieiri (creditri) de sume ctre agenii economici care au conturile n bncile comerciale i care reprezint pli din conturile bugetare sau din fondurile extrabugetare i speciale ale instituiilor publice pentru achitarea mrfurilor livrate, serviciilor prestate i lucrrilor executate, inclusiv a investiiilor; c) soldul debitor al contului corespondent al Trezoreriei reprezint disponibilitile totale ale acesteia care se regsesc n soldul de cas al bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor locale, soldurilor din conturile de mijloace extrabugetare i fonduri speciale. Prin casieria Trezoreriei operative se efectueaz ncasri i eliberri de sume n numerar, reprezentnd: - ncasri n numerar de la agenii economici: impozite i contribuii achitate, contravaloarea bonurilor de tezaur i a obligaiilor privind mprumuturile lansate, sumele ncasate prin casieria proprie a instituiilor care constituie venituri bugetare, restituiri de sume ridicate din conturile instituiilor rmase nefolosite i altele; - eliberrile de sume n numerar din casieria Trezoreriei operative pe seama instituiilor publice, privind efectuarea de plI pentru salarii, deplasri, premii, ajutoare, restituiri de venituri ctre contribuabili, n cazul n care acestea au fost ncasate fr temei legal. Trezoreria statului deine la Banca Naional contul general al crui sold activ se formeaz din disponibilitile Trezoreriei centrale din Ministerul Finanelor Publice i ale trezoreriilor din cadrul serviciilor publice descentralizate ale acestuia. Soldul contului general al Trezoreriei statului se cuprinde n bilanul Bncii Naionale a Romniei. Operaiunile de ncasri i pli ale Trezoreriei sunt nscrise corespunztor planului de conturi elaborat de Ministerul Finanelor Publice care asigur constituirea i utilizarea resurselor financiare publice.
264
Disponibilitile aflate n contul general al Trezoreriei statului pot fi utilizate n diverse scopuri n urmtoarea ordine: - acoperirea temporar a deficitului curent al bugetului de stat; - acoperirea temporar a golurilor de cas nregistrate de bugetele locale; - acoperirea temporar a deficitului curent al bugetului asigurrilor sociale de stat i a deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor speciale; - efectuarea de plasamente financiare pe termen scurt, prin Banca Naional a Romniei, care acioneaz ca agent al statului; - mprumuturi pe termen mediu i lung pentru finanarea i refinanarea deficitelor anuale ale bugetului de stat . 8.3. Funciile Trezoreriei finanelor publice n prezent, funciile Trezoreriei publice sunt influenate de complexitatea i diversificarea rolului statului modern, ceea ce a impus regndirea i redimensionarea fluxurilor monetare prin aceast instituie. Rezultat al unei evoluii complexe, funciile actuale ale Trezoreriei se pot grupa n cinci funcii principale, strns legate ntre ele: administrator al banului public, intermediar financiar, mandatar al puterii publice, agent al interveniei financiare publice n economie, gardian al marilor echilibre. 8.3.1. Administrator al banului public Inseparabil de activitatea statului, administrarea banului public este funcia tradiional a Trezoreriei i const n ajustarea resurselor la sarcinile publice. Aceasta nseamn ca, pe ansamblul circuitului trezoreriei, intrrile i ieirile de fonduri s se echilibreze pentru fiecare din posturile contabile, n orice moment, ceea ce presupune existena unei marje de securitate a resurselor disponibile pe termen scurt, care s permit confruntarea cu nevoile imprevizibile. Administrarea Trezoreriei necesit realizarea distinciei ntre echilibrul bugetar i echilibrul de trezorerie. Practica demonstreaz c i n cazul unui buget echilibrat exist decalaje sezoniere, trezoreriei revenindu-i sarcina de a asigura legtura ntre secvenele fluxurilor bugetare. Cu att mai mult, n perioadele cu deficit bugetar, Trezoreria este cea care trebuie s asigure acoperirea necesarului de finanare a statului,
265
mobiliznd resursele de pe piaa de capital (cu alte cuvinte, mprumutnd n numele statului). Prin structura sa, Trezoreria este un solicitator de mprumuturi: pe termen scurt de pe piaa monetar (prin emisiunea de bonuri de trezorerie sau titluri comparabile) i pe termen mediu i lung de pe piaele financiare (obligaiuni, titluri de rent etc.). Aceast funcie a Trezoreriei statului se completeaz cu rolul de casier, de care sunt legate sarcinile evidenei i controlului banului public. Totodat, atunci cnd volumul datoriei publice atinge un anumit nivel (foarte ridicat) i cu o structur diversificat, Trezoreria trebuie s duc o politic activ de gestiune a ndatorrii, intervenind pe piaa titlurilor sale pentru a obine profit din oprtunitile reducerii sau extinderii datoriei i costurilor acesteia. 8.3.2. Intermediar financiar n aceast optic, Trezoreria trebuie privit ca entitate care se mprumut pentru acoperirea deficitului sau golurilor temporare de trezorerie, dar i pentru a acorda, la rndul su, credite, facilitnd fluxuri de fonduri ntre creditori i debitori. n acest mod, Trezoreria este unul dintre intermediarii financiari, precum sistemul bancar i instituiile financiare, contribuind, n numele statului, la finanarea sectoarelor prioritare. n tabloul operaiunilor financiare din contabilitatea naional, Trezoreria este, de fapt, numele sub care figureaz statul n activitile sale monetare i financiare. 8.3.3. Mandatar al puterii publice Trezoreria exercit numeroase misiuni de autoritate, specifice statului, n sectoarele financiar i economic, deinnd i participaii n anumite sectoare de activitate. Astfel: - Trezoreria este tutore al unor instituii financiare care depind de ea, fiind ori simple dezmembrri din autoritatea public, ori veritabile instituii autonome, asupra crora i exercit influena; - Trezoreria vegheaz, mpreun cu banca central, la buna funcionare a instituiilor de credit, la orientarea i deontologia acestora;
266
- Trezoreria este acionar i gestionar al participaiilor publice de orice natur, utiliznd mijloacele de aciune de care dispune statul, n calitate de proprietar, fr ns a limita autonomia de gestiune a managerilor acestor ntreprinderi; - Trezoreria este asociat la conducerea instituiilor financiare i economice internaionale, precum: Fondul Monetar Internaional, Banca Mondial .a. 8.3.4. Agent al interveniei financiare publice n economie n acopul stimulrii creterii economice, Trezoreria utilizeaz mijloacele de intervenie de care dispune, acionnd n majoritatea cazurilor pentru reducerea costului resursei financiare furnizate agenilor economici sau pentru facilitarea accesului acestora pe pieele financiare. Aceste intervenii sunt foarte diversificate, putndu-se concretiza n: - eliberarea de autorizri pentru realizarea unor activiti de interes naional, oferind accesul la finanri privilegiate; - subvenionarea, total sau parial, a unor activiti economice, n vederea diminurii costurilor acestora, sau acordarea unor bonificaii la dobnzi, prin preluarea unei pri din ecartul dintre costul resursei pe pia i rata favorabil acceptat de ctre instituia de credit: - acordarea de garanii anumitor solicitatori de mprumuturi. Garania creeaz un dublu avantaj: pe de o parte, ofer sigurana accesului la resursele financiare unor ntreprinderi sau organisme care trebuie s ia credite pentru finanarea activitii lor i, pe de alt parte, creeaz adesea posibilitatea obinerii unor resurse cu o rat mai redus dect n cazul solicitrii mprumutului doar n numele propriu al debitorului n cauz; - acordarea, n anumite situaii, a unor mprumuturi rambursabile pentru realizarea de activiti de cercetare sau producii prioritare, urmnd ca, n cazul finalizrii cu succes a acestora, s se poat anula caracterul rambursabil al creditului. Prin aceste tehnici de intervenie, Trezoreria vizeaz o multitudine de sectoare: dezvoltarea regional i amenajarea teritoriului; sprijinirea locuinelor sociale i a accesului la proprietate; susinerea anumitor domenii n restructurare sau reconversie;
267
finanarea instituiilor sectorului public; dezvoltarea exporturilor n vederea ameliorrii soldului balanei de pli; susinerea inovaiei i proceselor de implementare a acesteia; consolidarea bilanului ntreprinderilor i susinerea agenilor economici productivi. 8.3.5. Gardian al marilor echilibre Marile echilibre se pot defini ca raporturi de egalitate ntre nevoile i capacitile de finanare, ele exprimnd chiar obiectul politicii financiare. Aceste echilibre mbrac urmtoarele forme: - echilibrul Trezoreriei publice, care const n a se asigura c bugetul dispune de suficiente posibiliti i resurse de mprumut pentru a face fa cheltuielilor; - echilibrul pieelor de capital, care presupune ca economisirea s fie suficient pentru a finana investiiile. Rolul Trezoreriei este de a contribui la acest circuit prin organismele sale, acoperind cu mprumuturi investiiile publice; - echilibrul circuitelor monetare, care se refer la supravegherea monedei emise, sub aspect cantitativ i al circulaiei acesteia, conform nevoilor economiei; - echilibrul plilor externe, care presupune c, prin intermediul mprumuturilor externe, al investiiilor, al reglrii i controlului cursului de schimb, se poate finana deficitul sau se poate utiliza eficient excedentul balanei de pli; - echilibrul pieei valutare, care const n supravegherea valorii externe a monedei i existena de devize suficiente pentru a echilibra nevoile i investiiile. Pe baza explicrii funciilor Trezoreriei publice, se poate formula i o alt definiie a acesteia: Trezoreria este un serviciu al statului care asigur marile echilibre monetare i financiare ale statului, efectund operaiuni de casierie, bancare i contabilitate necesare gestiunii finanelor publice i exercitnd activitatea de tutel, de finanare i impulsionare n domeniile economic i financiar.
268
8.4. Bugetul Trezoreriei finanelor publice Pentru activitatea proprie a instituiei Trezoreriei, se ntocmete bugetul de venituri i cheltuieli al acesteia. Bugetul Trezoreriei se ntocmete anual i se aprob de ctre Guvern, odat cu propunerile bugetului de stat. Se poate modifica semestrial, i ori de cte ori este nevoie, de ctre Guvern, la propunerea Ministerului Finanelor Publice, n funcie de schimbrile n politica monetar, mai ales n cea privind dobnzile, de modificrile n structura depozitelor care se pstreaz n trezorerie, comparativ cu cea existent la fundamentarea i aprobarea bugetului.. La partea de venituri se cuprind: dobnzi ncasate din plasamente financiare din contravaloarea n lei a mprumuturilor externe guvernamentale, dobnzi ncasate din plasamente financiare din soldul contului general al Trezoreriei statului, dobnzi ncasate pentru finanarea temporar a deficitului bugetar din contul general al Trezoreriei statului, dobnzi, comisioane i alte venituri ncasate de la beneficiarii interni din derularea mprumuturilor externe guvernamentale, venituri din recuperarea creanelor interne i externe preluate la datoria public, majorri de ntrziere aplicate potrivit legii, alte venituri realizate de Trezoreria public. La partea de cheltuieli se cuprind: dobnzi, comisioane i alte speze pltite pentru mprumuturi externe guvernamentale privind susinerea proiectelor macroeconomice, cheltuieli de rate i dobnzi la datoria public, dobnzi la depozite i disponibiliti pstrate n contul Trezoreriei statului, comisioane i alte cheltuieli ale trezoreriei, cheltuieli de capital pentru achiziionarea de bunuri de natura mijloacelor fixe necesare desfurrii activitii Trezoreriei statului. Cheltuielile totale aprobate prin bugetul Trezoreriei reprezint limite maxime. ncepnd cu al doilea semestru al anului, Ministerul Finanelor Publice poate aproba modificri privind poziiile de cheltuieli cuprinse n bugetul Trezoreriei publice, n funcie de modul cum evolueaz depozitele pentru care se bonific dobnzile i de evoluia ratei dobnzilor. n partea final, se stabilete excedentul sau deficitul, ca diferen ntre total venituri i total cheltuieli, rezultat din execuia anual definitiv a bugetului Trezoreriei.
269
Excedentul anual al bugetului este preluat i folosit n anul bugetar urmtor, ca resurs temporar a Trezoreriei. Efectuarea de cheltuieli din excedentul Trezoreriei necesit aprobarea prealabil a Parlamentului, la propunerea Guvernului, prin legea anual a bugetului sau prin legi specifice. O asemenea utilizare este echivalent cu un mprumut de stat pe seama disponibilitilor Trezoreriei. Guvernul poate aproba ca o parte din acest excedent s se foloseasc pentru plata dobnzilor datorate, pentru folosirea temporar a disponibilitilor Trezoreriei, pentru acoperirea deficitului bugetului de stat din anul curent, precum i pentru mprumuturile i dobnzile curente acordate fondurilor speciale. NTREBRI RECAPITULATIVE 1. Cnd a luat fiin Trezoreria public n ara noastr ? 2. Comentai necesitatea nfiinrii Trezoreriei publice n ara noastr. 3. Ce reprezint Trezoreria public ? 4. Cum este organizat Trezoreria public? 5. Comentai funcia de gardian al marilor echilibre a Trezoreriei finanelor publice. 6. Comentai funcia de administrator al banului public a Trezoreriei finanelor publice. 7. Comentai funcia de intermediar financiar a Trezoreriei finanelor publice. 8. Comentai funcia de mandatar al puterii publice a Trezoreriei finanelor publice. 9. Comentai funcia de agent al interveniei financiare publice n economie a Trezoreriei finanelor publice. TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care sunt funciile Trezoreriei finanelor publice ? 2. Organizarea i funcionarea la nivel central, n cadrul Ministerului Finanelor Publice, presupun: a) existena Direciei Generale de Administrare a Impozitelor Directe;
270
b) existena Direciei Generale de Administrare a Impozitelor Indirecte; c) existena Direciei Generale a Trezoreriei Statului; d) nu este necesar niciuna dintre aceste direcii; e) toate aceste direcii au atribuii clare legate de activitatea de Trezorerie. 3. Care sunt funciile Trezoreriei publice? 4. Precizai dac, pentru decontarea operaiunilor prin contul curent general al Trezoreriei, Banca Naional percepe comisioane i dac pltete dobnzi la disponibilitile din acest cont.
271
272
PARTEA a II-a TEORIE FISCAL
273
274
Capitolul 9. SISTEMUL FISCAL
9.1. Aspecte generale privind sistemul fiscal 9.2. Structura aparatului fiscal 9.3. Administrarea ncasrii impozitelor
Concepte-cheie - sistem fiscal - suveranitate fiscal - echitatea fiscal - certitudinea impunerii - randamentul impozitului - comoditatea perceperii Sistemul fiscal este expresia voinei politice a unei comuniti umane organizate, fixat pe un teritoriu determinat i dispunnd de o autonomie suficient pentru a putea, prin intermediul organelor pe care le reprezint, s se doteze cu o ntreag serie de reguli juridice i, n special, fiscale. Sistemul fiscal, alturi de alte sisteme (monetar sau bnesc, de credit i financiar), urmrete realizarea obiectivelor politicii economice i sociale a statului. Luarea n discuie a sistemului fiscal este important i necesar, ntruct din modul n care acesta este construit i funcioneaz se pot desprinde concluzii referitoare la presiunea fiscal, politica fiscal i eficiena implicrii puterii publice n viaa economic i social a unei ri. 9.1. Aspecte generale privind sistemul fiscal Sistemul fiscal reprezint un sistem complex, alctuit dintr-o diversitate de elemente, care interacioneaz i care influeneaz
275
structura i comportamentul sistemului, contribuind la realizarea obiectivelor sale. 9.1.1. Conceptul de sistem fiscal Exist cel puin dou abordri ale conceptului de sistem fiscal, iar n cadrul fiecreia se ncadreaz mai multe definiii aparinnd unor autori diveri, economiti sau juriti. Corespunztor primei abordri (mai restrns), sistemul fiscal este vzut ca totalitatea impozitelor dintr-un stat. Cea de-a doua abordare (extins) l definete prin prisma elementelor componente i a relaiilor dintre elementele care formeaz acest sistem. Conform celei de a doua abordri, sistemul fiscal se definete ca ansamblul de concepte, principii, metode, procese cu privire la o mulime de elemente (materie impozabil, cote, subieci fiscali), ntre care se manifest relaii care apar ca urmare a proiectrii, legiferrii, aezrii i perceperii impozitelor i care sunt gestionate conform legislaiei fiscale n scopul realizrii obiectivelor sistemului10. n literatura economic se ntlnesc i alte definiii ale sistemului fiscal, dintre care mai redm: Ansamblul de principii, tehnici i proceduri circumscrise unei abordri conceptuale unitare i viznd o diversitate de elemente (materie impozabil, cote, subieci fiscali etc.) ntre care se manifest relaii generate n procesul elaborrii, legiferrii, aezrii i perceperii impozitelor i care sunt gestionate conform legislaiei fiscale n scopul realizrii obiectivelor sistemului, obiective derivate din finalitile funcionrii statelor, a economiei publice n ansamblu11. Indiferent de natura lor (economic, social, tehnic), toate elementele sistemului fiscal sunt reglementate juridic, asigurnd preluarea reglementat a unor pri din produsul intern brut, de ctre stat, n procesul redistribuirii i consumului. Sistemul fiscal este un sistem deschis, deoarece, pe de o parte, mediul economico-social acioneaz asupra sa, modificndu-l sau
Carmen Corduneanu, Sistemul fiscal n tiina finanelor, Ed. Codecs, 1998, pag. 22. 11 Gheorghe Manolescu, Daniela Costache, Fiscalitate, Editura Ecologic, Bucureti, pag. 17. 276
10
orientndu-l, iar pe de alt parte, sistemul fiscal acioneaz asupra mediului, n mod direct sau indirect. Fiecare stat i-a adoptat propriul sistem fiscal, mai mult sau mai puin perfecionat, n strns legtur cu gradul de dezvoltare economic, social i militar. n msura n care statul suveran din punct de vedere politic i poate exercita o putere fiscal absolut pe teritoriul su, se poate vorbi de suveranitate fiscal. Pentru ca un sistem fiscal s dispun de autonomie fiscal complet (suveranitate fiscal), este necesar ca acesta s ntruneasc urmtoarele cerine: - exclusivitatea aplicrii (o expresie a principiului teritorialitii), care presupune faptul c se aplic ntr-un teritoriu geografic determinat, fiind unicul colector al resurselor fiscale pentru un buget sau sistem unitar de bugete; - autonomia tehnic se refer la necesitatea ca sistemul fiscal s fie complet, adic s conin toate regulile de aezare, lichidare i ncasare a impozitelor, astfel nct s fie posibil punerea sa n aplicare. Astfel, suveranitatea fiscal nseamn ca fiecare stat suveran s aib libertatea deplin n alegerea sistemului fiscal pe care s-l promoveze, n definirea impozitelor care l compun, n stabilirea contribuabililor, n stabilirea ariei masei impozabile, n dimensionarea cotei de impunere, n fixarea termenelor de plat, n acordarea de faciliti fiscale, n sancionarea abaterilor de la prevederile legilor fiscale, n soluionarea litigiilor dintre administraia fiscal i contribuabili etc. Totodat, suveranitatea fiscal implic faptul c niciun alt stat, nicio organizaie sau niciun organism internaional nu are dreptul de a emite reglementri fiscale sau de a institui impozite n interiorul statului n cauz. 9.1.2. Evoluia sistemelor fiscale Evoluia i caracteristicile sistemelor fiscale reprezint o reflectare a structurilor social-economice, a curentelor ideologice i politice, precum i a avansrii n cunoatere prin cercetarea tiinific economic. Delimitarea unor etape n evoluia sistemelor fiscale reprezint un demers destul de dificil, avnd n vedere, pe de o parte, vechimea perceperii impozitelor, iar pe de alt parte, lipsa unor informaii coerente i ancorate n perioade mai vechi. Cunoaterea etapelor
277
parcurse de evoluia sistemelor fiscale permite nelegerea prezentului, prefigurarea viitorului i, mai ales, ocolirea erorilor trecutului. De-a lungul istoriei, sistemele fiscale au urmrit, n principal, obiective ca: - acoperirea necesarului n cretere de resurse financiare publice ale statului; - simplificarea i nlesnirea muncii de colectare i eviden a impozitelor; - consimirea la plata impozitelor. Evoluia sistemelor fiscale este prezentat etapizat n literatura de specialitate, astfel: a) Etapa antic n care are loc formarea sistemelor fiscale, prin introducerea treptat a impozitelor. n acea perioad, sistemele fiscale n curs de constituire erau mai mult sau mai puin evoluate, necesarul de resurse fiind n strns legtur cu capacitatea de meninere a ordinii interne, de aprare a frontierelor sau cu un eventual caracter expansionist al politicii externe. Principalele caracteristici ale sistemelor fiscale erau: - stabilirea i repartizarea arbitrar a obligaiilor fiscale, care erau specifice fiecrei entiti organizatorice; - preponderena impozitelor de repartiie; - neregularitatea perceperii impozitelor; - inegalitatea cetenilor n faa impozitelor. b) Etapa veche sau a Evului Mediu nainteaz n timp spre sfritul secolului al XVI-lea, fr s nregistreze evoluii spectaculoase ale sistemelor fiscale. Principalele caracteristici erau: - trecerea de la impozitele de repartiie la cele de tip real, stabilite dup criterii empirice; - ncercri frecvente pentru generalizarea impunerii la nivelul societii, astfel c impozitele nu au mai fost stabilite dup bunul plac al conductorilor de colectiviti, ci prin lege; - meninerea de privilegii fiscale pentru unele categorii de ceteni (n general, dintre cei avui). c) Etapa liberal este cuprins ntre secolul al XVI-lea i secolul al XIX-lea, perioad n care asupra sistemelor fiscale i-au pus amprenta relaiile de tip capitalist. Caracteristicile acestora s-au modificat substanial, fiind strns legate de obiectivele urmrite:
278
- procurarea resurselor fiscale ale statului s se realizeze astfel nct s nu fie afectate procesele de acumulare i consolidare a capitalului; - eliminarea inechitilor fiscale care dinuiser n sistemele fiscale anterioare. Aceasta este etapa n care Adam Smith formuleaz principiile (clasice) ale impozitrii: - echitatea fiscal aezarea impozitelor conform capacitii de plat a contribuabilului; - certitudinea impunerii termenul de plat a impozitelor s fie cert, pentru ca att pltitorul s cunoasc dinainte obligaia sa fiscal, ct i guvernul s tie pe ce venituri poate conta; - randamentul impozitului costurile de administrare a impozitelor s fie ct mai reduse, comparativ cu venitul fiscal procurat; - comoditatea perceperii mijloacele, termenele i locul de plat s-i convin pltitorului. d) Etapa modern ncepe odat cu a doua faz a revoluiei industriale, dup anul 1870, continundu-se procesul de modernizare a sistemelor fiscale, prin: - adoptarea de noi procedee de aezare i calcul al impozitelor (de la stabilirea impozitelor dup indicii exterioare la evaluarea direct); - creterea randamentului fiscal; - trecerea de la impozite analitice (viznd doar un element determinant al contribuabilului: un gen de venit, un act, o muaie) la impozite sintetice (stabilite n funcie de o mrime economic apreciat n totalitatea sa, aparinnd contribuabilului: venit, cifr de afaceri, patrimoniu). 9.1.3. Clasificarea sistemelor fiscale Dup cel de-al doilea rzboi mondial, se delimiteaz, treptat, patru categorii de sisteme fiscale: - sisteme fiscale ale economiilor subdezvoltate caracterizate printr-o putere contributiv redus, preponderena impozitelor indirecte i posibiliti reduse de administrare a impozitelor; - sisteme fiscale ale rilor dezvoltate caracterizate prin extinderea contribuabililor mijlocii, diversificarea sursei de venituri, distribuia mai echitabil a sarcinii fiscale, specializarea aparatului fiscal i creterea relativ a impozitelor pe venituri;
279
- sisteme fiscale ale economiilor superdezvoltate constituite dup anii 80, caracterizate printr-o putere contributiv mai mare (generat de creterea veniturilor), personalizarea accentuat a impozitelor, creterea randamentului fiscal (printr-un control mai drastic i mai eficient al administraiilor fiscale i prin reducerea evaziunii fiscale), utilizarea politicii fiscale n politica de supraveghere a activitii economice; - sisteme fiscale ale economiilor n tranziie caracterizate prin existena unor constrngeri, interne i externe, cum sunt: nivel sczut al veniturilor, reflectat ntr-o capacitate contributiv redus, extinderea facilitilor fiscale, accentuarea presiunii fiscale, apariia i creterea evaziunii fiscale, adoptarea unor msuri repetate de reform fiscal. La evaluarea calitii i performanelor sistemelor fiscale, acestea trebuie analizate prin prisma ndeplinirii unor cerine, cum sunt: - distribuia echitabil a sarcinii fiscale; - alegerea impozitelor s perturbe ct mai puin posibil mecanismul de luare a deciziilor economice; - asigurarea stabilitii sistemului fiscal, n ceea ce privete structura i nivelul impozitelor; - utilizarea instrumentelor fiscale n scopuri economice s nu produc inechiti ale sistemului fiscal; - costurile de administrare a impozitelor s fie la un nivel care s nu afecteze realizarea obiectivelor de politic fiscal; - structura impozitelor s permit utilizarea politicii fiscale pentru obiectivele stabilizrii i creterii economice; - asigurarea transparenei fiscale, pentru a permite adoptarea deciziilor de politic fiscal adecvate i a facilita dezbaterile pe acest subiect etc. n evoluia lor, dar i n viziunea specialitilor n domeniu, sistemele fiscale au cunoscut numeroase configuraii, ceea ce permite clasificarea lor dup criterii diverse. Important este gsirea unor elemente de referin, n funcie de care s se analizeze spaial i temporal evoluia sistemelor fiscale ale unor ri cu structuri economico-sociale asemntoare. Corespunztor coninutului lor, sistemele fiscale se pot grupa astfel12:
12
Carmen Corduneanu, op. cit., pag. 67-70.
280
- sisteme fiscale de concepie utopic; - sisteme fiscale bazate pe concepii funcionale; - sisteme fiscale teoretico-proiective. a) n prima categorie se includ diverse propuneri de sisteme fiscale, neconcretizate practic i care propun un impozit unic (sau un sistem cuprinznd un impozit dominant), aezat (preponderent) pe una dintre urmtoarele baze de impozitare: produsul net al pmntului, capitalul, persoana, venitul, cheltuiala, energia electric. Dei n practic funcioneaz sisteme fiscale bazate pe o impozitare dominant pe venit (fiscalitatea scandinav i cea american), impozitul unic este considerat drept o utopie. Cele mai frecvente critici arat c nlocuirea mai multor impozite cu unul singur nu numai c nu conduce la reducerea presiunii fiscale, ci presupune alegerea unui nivel de impozitare foarte ridicat, pentru a acoperi un nivel al veniturilor publice comparabil cu cel rezultat din simplificarea n acest mod a sistemului fiscal. b) Clasificarea sistemelor fiscale n funcie de concepiile funcionale are n vedere caracteristicile acestora cu privire la: natura impozitelor predominante i intensitatea presiunii fiscale. Astfel, corespunztor impozitelor predominante, se pot delimita: - sisteme fiscale n care predomin impozitele directe; - sisteme fiscale n care predomin impozitele indirecte; - sisteme fiscale cu predominan complex. Astfel, sistemul fiscal din ara noastr poate fi considerat ca fiind cu predominan complex, ntruct se sprijin pe trei piloni TVA, impozitul pe profit i impozitul pe venit, dup cum apreciaz specialiti n domeniu (academicianul IulianVcrel); - sisteme fiscale n care predomin impozitele generale specifice rilor n care exist un aparat fiscal i o contabilitate foarte bine organizate. Este cazul rilor ale cror sisteme fiscale se bazeaz pe: impozitul pe venit, care este un impozitul de tip general aplicat ansamblului veniturilor contribuabilului; impozit pe cifra de afaceri i/sau TVA, care sunt tot impozite de tip general aplicate consumului; - sisteme fiscale n care predomin impozitele particulare sunt caracteristice structurilor economice (i, implicit, fiscale) neevoluate, n care impozitele sunt aezate pe anumite categorii de venituri (sub form indiciar sau forfetar), i actualelor ri subdezvoltate, n care impozitele directe sunt aezate asupra ctorva venituri neimportante,
281
iar cele indirecte asupra anumitor produse destinate consumului intern sau exportului. Dup intensitatea presiunii fiscale, se disting: - sisteme fiscale grele caracterizate prin ponderi mari ale veniturilor fiscale n cadrul resurselor financiare publice i prin rate ridicate ale gradului de fiscalitate; - sisteme fiscale uoare ponderi foarte reduse ale veniturilor fiscale n PIB. c) Pentru ca sistemul fiscal s rspund ct mai bine cerinelor dezvoltrii economico-sociale, se elaboreaz o seam de lucrri teoretice i proiecte guvernamentale n care se configureaz viitoarea structur a sistemului fiscal. Scopul acestor abordri teoretice este de a proiecta structuri fiscale care s asigure: dispersia mai echitabil a sarcinii fiscale n societate, reducerea disfuncionalitilor sistemului fiscal, eliminarea riscului de opoziie la plata impozitelor, n condiiile asigurrii necesarului de resurse financiare publice ale statului. 9.2. Structura aparatului fiscal Funcionarea impozitului presupune existena unor structuri adecvate ale sistemului fiscal, caracterizate printr-un ansamblu de instrumente fiscale i printr-un ansamblu de instituii centrale i teritoriale, cu competene generale i speciale, prin care se aplic politica fiscal i se gestioneaz relaiile fiscale. 9.2.1. Arhitectura i participanii sistemului fiscal Arhitectura sistemului fiscal evideniaz funcionalitatea acestuia, caracterizat prin structur, comportament i reglare. Structura reflect ordinea, relativ stabil, a relaiilor dintre elementele sistemului fiscal, funcionarea sistemului depinznd de calitatea acestor structuri. Decidentul fiscal relaioneaz diferite componente specifice sistemului fiscal, instituind impozite i taxe a cror aplicare respect anumite principii i reguli. Comportamentul sistemului fiscal reprezint modul de acionare a sistemului fiscal asupra economiei i de adaptare a acestuia la evoluia economiei, fiind rezultatul deciziilor de conducere a sistemului.
282
Comportamentul sistemului fiscal, stabilitatea i evoluia sa se asigur prin intermediul politicii fiscale, care ofer baza financiar pentru exercitarea autoritii decizionale a statului i totodat concretizeaz i activeaz mecanismele de reglare ale sistemului fiscal. Mecanismele de reglare ale sistemului fiscal se realizeaz prin dou forme: (1) acomodarea nivelului fluxurilor fiscale reale la valorile prestabilite, utilizndu-se instrumente de reglare, precum i informaii adecvate; (2) asigurarea parametrilor structurali i funcionali ai sistemului fiscal astfel nct acesta s corespund strategiei de politic fiscal pe termen lung, ceea ce necesit decizii de natur legislativ, instituional, organizatoric i instrumental. n cadrul structurilor sistemului fiscal acioneaz, n mod activ sau pasiv, mai muli participani. Corespunztor funciilor pe care le ndeplinesc, se pot delimita trei categorii de actori ai sistemului fiscal: cei dotai cu putere de decizie, cei care au competene de administrare fiscal i de reglementare a litigiilor, contribuabilii. a) Participanii cu putere de decizie politic privind impozitele. Conform Constituiei Romniei, deciziile pe probleme de drept fiscal revin Parlamentului i se concretizeaz n dispoziii (reglementri) care sunt nscrise fie n legea finanelor publice i legea anual a bugetului de stat, fie n legi fiscale generale Legea privind Codul fiscal. Dei msurile fiscale sunt votate de Parlament, iniiativa proiectelor de legi fiscale i a deciziei fiscale revine Guvernului, datorit tehnicitii impozitului i faptului c reprezint un subiect destul de sensibil. n consecin, guvernul are de cele mai multe ori rolul esenial n luarea deciziei fiscale, el fiind, n majoritatea cazurilor, la originea textelor de legi fiscale naintate spre aprobare Parlamentului. n ceea ce privete bugetele locale, proiectele acestora se ntocmesc de ctre primar sau preedintele consiliului judeean, care le supune spre aprobare consiliului local, dup cum se prevede n Legea administraiei publice locale. Metodologia de elaborare a bugetelor locale, ca i a bugetelor instituiilor publice, se stabilete de ctre Ministerul Finanelor Publice. b) Participanii care au competene de administrare fiscal i de reglementare a litigiilor. n mod tradiional, responsabilitatea gestiunii fondurilor publice revine Ministerului Finanelor Publice, ceea
283
ce confer acestuia un rol dominant n viaa politic i administrativ. Prerogativele care aparin acestui minister se refer, n principal, la poziia sa privilegiat n procesul deciziei fiscale i bugetare, precum i la competena cvasiexclusiv asupra gestiunii financiare de ansamblu a statului. Dei Guvernul este nsrcinat cu elaborarea bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, precum i a conturilor speciale de execuie a acestora, potrivit prevederilor Legii finanelor publice nr. 500/2002, Ministerul Finanelor Publice este cel care ia msurile necesare pentru asigurarea echilibrului bugetar i aplicarea politicii financiare a statului, cheltuirea cu eficien a resurselor financiare. De asemenea, Ministerului Finanelor Publice i revine sarcina de a ntocmi bugetele menionate anterior, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite. c) Contribuabilii. Acetia formeaz un ansamblu foarte eterogen de participani, n cadrul cruia unele categorii dovedesc un bun civism fiscal, iar altele sunt nclinate spre un comportament antifiscal (ntruct se sustrag de la plata unor impozite). Gradul de civism fiscal depinde n mare msur de sensibilitatea contribuabilului la impozite. ntruct impozitele indirecte sunt incluse n preul sau tariful mrfurilor i serviciilor, contribuabilii nu contientizeaz plata acestora. n schimb, n ce privete impozitele directe, caracterizate printr-o transparen ridicat, plata lor este pe deplin contientizat de ctre contribuabili. 9.2.2. Structura administrativ a aparatului fiscal Activitile referitoare la gestionarea creanelor fiscale sunt ndeplinite de un ansamblu de structuri instituionale ale cror competene i rspunderi sunt stabilite de legislaia din fiecare ar. Aparatul fiscal cuprinde un ansamblu de organe fiscale i de control aparinnd statului, crora le revin atribuii legate de realizarea impunerii, urmrirea i perceperea impozitelor i taxelor, precum i de asigurarea controlului privind respectarea legislaiei n domeniu. Activitatea fiscal n ansamblul su este constituit din patru categorii de activiti independente: (1) pregtirea i iniierea reglementrilor legislaiei fiscale; (2) executarea i ndrumarea metodologic a activitii fiscale; (3) urmrirea i controlul respectrii legislaiei i
284
al ndeplinirii obligaiilor fiscale; (4) perceperea propriu-zis a obligaiilor fiscale i evidenierea lor n conturile bugetare. Toate aceste activiti se afl ntr-o conexiune, formnd un tot unitar, iar organele care le ndeplinesc trebuie privite ca pri componente ale aparatului fiscal. Astfel, pregtirea i iniierea legislativ, precum i ndrumarea metodologic, avnd caracter fiscal general, revin organelor centrale. Activitile de percepere propriu-zis a impozitelor i de control al respectrii dispoziiilor legale au un rol mai activ n impulsionarea ncasrii veniturilor fiscale la buget. Realizarea scopului final al activitilor fiscale - de percepere a impozitelor i taxelor este condiionat de caracteristicile legislaiei, pregtirea personalului din sistem, de calitatea i exigena controlului, de operativitatea i complexitatea furnizrii informaiilor. Coordonarea unitar a tuturor activitilor fiscale revine Ministerului Finanelor Publice, care cuprinde n structura sa organe centrale i teritoriale din domeniul fiscal. Aparatul central al Ministerului Finanelor Publice. Acest minister este organizat i funcioneaz ca organ al administraiei publice centrale de specialitate i de sintez, care aplic programul Guvernului n domeniul finanelor publice. Principalele sale atribuii n domeniul fiscal sunt: - stabilirea nivelului i structurii prelevrilor fiscale; - asigurarea msurilor necesare pentru ncasarea veniturilor bugetare; - elaborarea actelor cu caracter fiscal; - coordonarea controlului fiscal asupra subiecilor economici. Ministerul Finanelor Publice este structurat pe direcii generale, direcii i servicii, dintre care unele sunt implicate direct n activitile fiscale. n cadrul atribuiilor ce le revin corespunztor prevederilor legale, compartimentele funcionale ale Ministerului elaboreaz norme metodologice, instruciuni i precizri cu privire la modul de aplicare a actelor normative prin care se instituie obligaiile fiscale. Asemenea reglementri sunt necesare ori de cte ori apare o nou lege fiscal, din considerente ca: asigurarea aplicrii corecte i unitare a acesteia; precizarea obligaiilor i rspunderilor ce revin pltitorilor; explicarea mai detaliat a implicaiilor incidenei fiecrui impozit n parte.
285
ndrumarea metodologic n domeniul fiscal se realizeaz de ctre aparatul central al Ministerului Finanelor Publice, prin aciuni desfurate la sediul organelor fiscale teritoriale i prin consftuirile la care particip att organele fiscale, ct i reprezentanii pltitorilor. Principalele compartimente ale Ministerului Finanelor Publice cu atribuii n domeniul fiscal sunt urmtoarele: - Direcia general de politic a impozitelor directe i Direcia general de politic a impozitelor indirecte, n cadrul crora se elaboreaz actele normative fiscale i reglementrile necesare aplicrii corecte a acestora, pentru a fi naintate spre aprobare Guvernului i Parlamentului; - Direcia general de ndrumare i metodologie n domeniul perceperii obligaiilor fiscale, care asigur coordonarea unitar i, n acelai timp, difereniat a realizrii ncasrii efective a impozitelor i taxelor de ctre organele fiscale teritoriale; - Direcia general de control financiar, n cadrul creia sunt compartimente specializate pentru ndrumarea i orientarea metodologic a controlului fiscal; - Garda financiar, care asigur controlul operativ i inopinat asupra respectrii legislaiei fiscale, vamale, comerciale de ctre agenii economici. Controlul efectuat de Garda financiar este orientat preponderent spre depistarea situaiilor de fraud i criminalitate fiscal; - Direcia general de soluionare a contestaiilor, de contencios fiscal, care asigur rezolvarea pe cale administrativ a contestaiilor contribuabililor; - Direcia general a Trezoreriei publice, care are atribuii privind ncasarea veniturilor fiscale i controlul financiar preventiv asupra ncasrii acestora la termenele stabilite, pe baza unei evidene stricte pe fiecare pltitor; - Direcia general a vmilor, care aplic dispoziiile legale privind perceperea taxelor vamale i a altor venituri cuvenite bugetului decurgnd din activitatea aparatului vamal de control. Organele fiscale teritoriale. Structura teritorial a aparatului fiscal cuprinde compartimente de specialitate din cadrul Direciilor generale ale finanelor publice la nivel judeean i al municipiului Bucureti, administraiilor financiare ale municipiilor i sectoarelor
286
municipiului Bucureti, precum i din cadrul circumscripiilor fiscale la nivelul oraelor i al percepiilor rurale. Prin activitile lor, aceste organe acoper ntregul teritoriu al rii, realiznd atribuii cu caracter fiscal n toate localitile. Ca statut juridic, organele financiare teritoriale sunt instituii ale administraiei publice cu gestiune proprie. Activitatea lor ca organe financiare mbrac mai multe forme, ce se difereniaz n funcie de nivelul la care se desfoar. Activitile de natur fiscal sunt realizate de ctre acestea, att la sediul propriu, prin compartimentele de resort, ct i la sediul agenilor economici i al contribuabililor pltitori de impozite i taxe, prin aciuni de ncasare i control. Relaiile dintre organele fiscale i contribuabili se realizeaz n mod diferit. Agenii economici au, n general, obligaia legal de a calcula singuri prelevrile fiscale i de a vrsa la termenele prevzute sumele rezultate, ei nefiind supui unei operaiuni de impunere prealabil din partea aparatului fiscal. La sediul organului fiscal se realizeaz controlul fiscal pe baza documentelor de raportare lunare, trimestriale i anuale, pe care agenii economici au obligaia s le depun. La sediul contribuabilului se realizeaz controlul fiscal pe baza informaiei contabile sintetice i analitice. Relaia organelor fiscale cu persoanele fizice prevede obligativitatea acestora din urm de a depune la organele fiscale locale declaraii de impunere n vederea definitivrii impunerii. Organele de control fiscal efectueaz verificri prealabile, n scopul stabilirii exactitii informaiilor din declaraiile depuse, ntocmesc proceseverbale de impunere i comunic impunerile rmase definitive prin ntiinri de plat. Pentru persoanele fizice este organizat o eviden nominal, n care fiecare contribuabil este debitat cu sumele datorate sub form de impozite i taxe, urmnd a fi creditat pe msura achitrii obligaiilor fiscale. n ce privete contribuabilii care nu i pltesc la timp obligaiile fiscale, legea prevede c ei pot fi supui procedurii de executare silit a creanelor fiscale, care intr n competena aparatului fiscal al organelor fiscale teritoriale. n afara aparatului fiscal specializat care desfoar activiti fiscale la nivel central i teritorial, la perceperea impozitelor i taxelor mai contribuie, n mod direct sau adiacent, i alte instituii i organe publice, dintre care menionm:
287
primriile asigur perceperea impozitelor i taxelor locale care se constituie ca surse importante de venituri ale bugetelor lor. Aparatul fiscal al Ministerului Finanelor Publice asigur ndrumarea unitar i coordonarea n cadrul politicii fiscale de ansamblu; instanele de judecat, tribunalele i judectoriile asigur peceperea taxelor de timbru referitoare la litigiile i actele impozitate n acest fel; notarii publici percep taxe de timbru i de succesiune pentru diverse activiti i acte ntocmite; organele de poliie pentru diverse taxe percepute n exercitarea atribuiilor lor; alte instituii publice care prin activitatea desfurat antreneaz perceperea unor venituri bugetare ca: taxe de metrologie, taxe pentru analize de laborator, taxe pentru protecia mediului etc. 9.2.3. Drepturile partenerilor fiscali Colaborarea dintre organele fiscale i contribuabili este de natur s conduc la realizarea ncasrilor fiscale ntr-un anumit grad fa de prevederile cuprinse n legile bugetare i fiscale. n cadrul parteneriatului creat, subiecii fiscali dispun de anumite drepturi, care sunt n msur s contribuie la buna desfurare a fluxurilor fiscale. A. Drepturile aparatului fiscal Aparatului fiscal i revin o seam de drepturi privind evaluarea, stabilirea i ncasarea creanelor fiscale, precum i dreptul de aplicare a sanciunilor cu caracter pecuniar n cazurile de abatere de la normele de drept fiscal. Concret, aceste drepturi se refer la: a) Dreptul la informaii. Administraia fiscal are dreptul de a cunoate informaiile cuprinse n documentele deinute de contribuabili sau tere persoane care au legtur cu acestea. Totodat, inspectorilor fiscali le revine obligaia de a pstra secretul informaiilor i de a le utiliza pentru verificarea exactitii obligaiilor fiscale ce revin contribuabililor. Dreptul de obinere a informaiilor nu trebuie confundat cu verificarea contabilitii, ci se limiteaz la obinerea unor documente sau copii ale acestora pentru a efectua confruntarea cu elementele referitoare la obligaia fiscal. b) Dreptul de control. Controlul declaraiilor fiscale difer n funcie de regimul de impunere la care sunt supui contribuabilii:
288
regimul real sau regimul forfetar. n primul caz, se verific documentele contabile care au stat la baza declaraiilor contribuabililor. Controlul documentelor i al declaraiilor fiscale constituie principalul mijloc de verificare pentru majoritatea impozitelor pe venit i pe actele de consum. n cazul regimului forfetar, se iau n consideraie documentele din care rezult suma total a ncasrilor sau valoarea cumprrilor. Dreptul de control al inspectorilor fiscali nu se limiteaz doar la verificarea informaiilor din documentele contabile i asimilate acestora, ci include n sfera sa i alte documente i operaiuni care pot oferi informaii necesare stabilirii exacte a obligaiei fiscale (verificri n vam, verificri asupra operaiunilor economice desfurate de contribuabili n spaii proprii, nchiriate sau utilizate fr existena unor documente legale, i verificri la domiciliul contribuabililor.) c) Dreptul de evaluare. Inspectorii fiscali au dreptul, n anumite situaii, de a evalua i aprecia materia impozabil, ceea ce presupune interpretarea operaiunilor cu caracter economic i valorificarea actelor care le reflect, pentru a stabili natura real a acestora i impozitul care trebuie aplicat. Situaiile n care organele fiscale uzeaz de acest drept pot fi: vnzarea unor imobile, donaii, impozite forfetare pe beneficiile agricole, sau cnd declaraiile fiscale sunt tardive, ori cnd contribuabilul refuz s ofere explicaiile lmuritoare solicitate de fisc. d) Dreptul de corectare. Ca urmare a evalurii i controlului materiei impozabile, se poate constata eludarea legislaiei fiscale de ctre contribuabili, prin declaraii fiscale defectuoase, cu omisiuni cu sau fr intenie. n aceste cazuri, organele fiscale dispun de dreptul de a corecta obligaia fiscal prin dou proceduri: (1) din iniiativa inspectorilor fiscali i (2) procedura contradictorie. Primul procedeu se aplic n situaiile n care contribuabilii se opun controlului fiscal, sau se constat deficiene ale declaraiilor fiscale provenite din evidenierea n contabilitate a operaiunilor economice n mod nereal, omiterea nregistrrii unor documente existente, constatarea unor erori sau inexactiti n evidenele contabile. Contribuabilii au obligaia de a plti suma datorat i dreptul de a contesta hotrrea inspectorilor fiscali pe cale legal. Dac apar dezacorduri n interpretarea legislaiei fiscale, chiar n condiiile respectrii de ctre contribuabili a procedurilor fiscale, se aplic procedura de corectare contradictorie, care presupune ca, ntr-un anumit interval de timp, n care poate dispune de consultan din partea
289
inspectorilor fiscali, contribuabilul s-i dea acordul cu privire la observaiile primite sau s nu rspund la acestea. n cazul formulrii unor obieciuni de ctre contribuabil, organul fiscal trebuie s-l ntiineze cu privire la decizia luat respingerea sau acceptarea lor. Dac persist dezacordurile dintre pri, contribuabilii pot contesta decizia fiscului. e) Dreptul de sanciune. Dac organele fiscale constat nerespectarea procedurii fiscale (ntrzieri n depunerea declaraiilor fiscale, sustragerea parial sau total de la plata impozitelor, plata cu ntrziere a obligaiilor fiscale etc.), acestea au dreptul i obligaia de a aplica sanciuni pecuniare contribuabililor n cauz. n funcie de fapta svrit, sanciunile mbrac forme diferite: penalizri, amenzi, majorri, confiscri. Amenzile i penalizrile sunt specifice fiecrui tip de impozit i faptei sancionate; n general, penalitile nu pot depi suma total a obligaiei fiscale eludate. Confiscrile se aplic dac se constat bunuri economice a cror provenien i drept de proprietate nu pot fi probate cu documente justificative. f) Dreptul de ncasare. Indiferent de modul de organizare a ncasrii impozitelor, organele fiscale au dreptul s pretind i s ncaseze obligaiile fiscale de baz i suplimentare rezultate n urma controlului, n cadrul termenelor prevzute de lege, pentru fiecare impozit n parte. Statul are drept de prioritate n ncasarea creanelor fiscale, cu cteva excepii prevzute de lege (plata drepturilor salariale, n cazul falimentului, plata cheltuielilor de judecat .a.). Dreptul de a ncasa obligaiile fiscale de baz i suplimentare se exercit nu doar n raport cu exigibilitatea fiscal curent, ci i n cadrul unui anumit interval de timp stabilit prin lege, dup care se intr n prescripie, astfel c nu se mai poate solicita contribuabililor plata obligaiei fiscale. B. Drepturile pltitorilor Legile fiscale confer i contribuabililor pltitori o seam de drepturi legate de activitile de verificare i corectare a declaraiilor fiscale, precum i de actele de constatare ntocmite de inspectorii fiscali. a) Drepturi legate de operaiunea de control. Dac organul fiscal solicit verificarea contabilitii sau examinarea mai detaliat a situaiei fiscale, contribuabilul trebuie anunat, astfel nct pe timpul verificrii s poat fi asistat de un consultant fiscal. Pentru efectuarea
290
controlului la domiciliul contribuabilului, este necesar aprobarea prealabil din partea organelor judectoreti. b) Dreptul de a corecta erorile fiscale. La constatarea unor erori n contabilitate care au influenat exactitatea declaraiilor fiscale, contribuabilul are dreptul de a evidenia corect operaiunile i de a reflecta aceste modificri n urmtoarea declaraie fiscal. n eventualitatea unor sume pltite n plus, se efectueaz compensri doar n cadrul aceluiai impozit. n cazul unor divergene evideniate prin procedura corectrii contradictorii, interpretate n favoarea contribuabilului, pltitorul poate solicita organelor fiscale ncetarea dreptului de acionare asupra sa i corectarea corespunztoare a rezultatelor verificrii. c) Dreptul de contestare. Rezolvarea situaiilor contencioase de natur fiscal se caracterizeaz prin particularitatea c, mai nti, se urmeaz calea procedurilor administrative i doar ulterior se recurge la proceduri juridice. n majoritatea cazurilor, administraia fiscal soluioneaz contestaiile contribuabililor prin procedura gratuit sau litigioas i numai ulterior contribuabilii recurg la instanele civile de judecat. 9.3. Administrarea ncasrii impozitelor Obligaia fiscal reprezint ndatorirea de a plti ctre bugetul public impozitele, taxele i contribuiile reglementate de legile fiscale. Obligaia fiscal are urmtoarele caracteristici: este o obligaie legal, fiind prevzut n actele normative prin care se instituie prelevrile fiscale; este o obligaie juridic, ntruct genereaz relaii juridice ntre subiectul pltitor i stat; mbrac form bneasc. Obligaia fiscal atrage dup sine o seam de ndatoriri prealabile ale pltitorilor, privitoare la: autorizarea de ctre organele competente a oricror activiti permanente sau incidentale generatoare de venituri impozabile; declararea de ctre contribuabili, la termenele legale, a locurilor unde se desfoar activitile respective, precum i a bncilor unde sunt deschise conturile; declararea corect a veniturilor realizate i a altor activiti generatoare de obligaii fiscale; evidenierea veniturilor i cheltuielilor n documentele stabilite legal; supunerea contribuabilului la controale fiscale, cu asigurarea accesului la documente i evidene.
291
n virtutea raporturilor juridice care se formeaz ntre pltitor i stat n baza obligaiei fiscale, statul dispune de o crean fiscal asupra contribuabilului. Creana fiscal este dreptul statului de a percepe, prin organe fiscale, impozite, taxe, contribuii de la persoane fizice i juridice, n baza unor acte normative. Obligaia fiscal se constat i se individualizaez prin titlul de crean fiscal, care este constatator al drepturilor i obligaiilor fiscale, este prevzut de lege i are for de titlu executoriu, putnd fi atacat pe cale administrativ i pe cale juridic. Instrumentele de impunere au calitatea de titluri de crean fiscal, fiind executorii, i sunt foarte diverse: declaraii de impunere, procese-verbale de impunere, deconturi privind impozitele, proceseverbale de control etc. Prevederile lor trebuie aduse la ndeplinire n termenul legal de ctre pltitor i de ctre aparatul fiscal. n funcie de scopul principal n care este ntocmit, titlul de crean fiscal poate fi: explicit sau implicit. Titlul de crean explicit se ntocmete de ctre organele fiscale, cele de control sau de ctre pltitor, exclusiv n scopul constatrii i individualizrii unei prelevri fiscale. Titlul de crean implicit are n principal alt destinaie (statele de salarii) i poate fi ntocmit de ctre tere persoane, sau de organul fiscal. n funcie de concordana n timp a exigibilitii obligaiei fiscale i producerii faptului generator, care determin evaluarea materiei impozabile i stabilirea cuantumului monetar al impozitului, n practic se disting trei sisteme de ncasare: - sistemul dreptului constatat acioneaz cnd exist un decalaj temporal ntre cele dou momente, fiind ntlnit n general la impozitele directe; - sistemul ncasrii pe loc cnd nu exist un asemenea ecart, plata avnd loc odat cu producerea faptului generator, constatarea i evaluarea materiei impozabile i cu determinarea cuantumului impozitului. Acest sistem se practic, n general, la impozitele indirecte; - sistemul avansurilor prefereniale const n ncasri provizorii, ealonate n timp, urmate la anumite perioade de calculul, regularizarea i plata diferenei impozitului. n vederea ncasrii creanelor, n cuantumul i la termenele legal stabilite, organele fiscale dispun de o seam de drepturi privind evaluarea i colectarea obligaiilor fiscale. ncasarea creanelor fiscale presupune realizarea unei activiti anterioare, i anume aezarea impozitelor, care se realizeaz n trei
292
modaliti: procedura rolurilor nominative, procedura general i procedura special. Procedura rolurilor nominative const n ntocmirea de ctre administraia fiscal a matricei fiscale, pe baza declaraiilor contribuabililor sau ale terilor, sub forma registrelor sau a unor supori informaionali, n care se nregistreaz informaii referitoare la obligaia fiscal a contribuabilului. Procedura general const n calcularea i ncasarea direct a impozitului de ctre administraia fiscal, n momentul producerii faptului generator, cu eventuale decalaje de timp prevzute de lege. Avnd n vedere importana pentru buget i ceteni a ncasrii prelevrilor obligatorii, este de dorit ca lichidarea creanelor fiscale s aib loc prin intermediul primelor dou proceduri, iar aplicarea execuiei silite i a procedurilor speciale s fie ct mai redus ca frecven i valoare. Procedura special i/sau executarea silit intervin cnd nu s-au respectat obligaiile legale privind plata impozitelor. Executarea silit este o msur coercitiv prevzut de legislaia n vigoare pentru recuperarea creanelor fiscale n cazurile n care contribuabilii nu i ndeplinesc obligaiile fiscale la termenele i n cuantumul stabilit. La aceast msur se recurge cnd sunt ndeplinite cumulativ condiii cum sunt: - neplata obligaiilor fiscale n termenele legale; - creana fiscal s fie n termenul de exigibilitate (s nu intre n perioada de prescripie); - creana s fie cuprins ntr-un titlu executoriu prin care se constat i se stabilesc obligaiile fiscale ale contribuabilului; - ndeplinirea formelor procedurale pentru nceperea i derularea procedurii silite (aviz de ncasare, somaie). Procedeele prin care se realizeaz recuperarea creanelor fiscale prin executarea silit sunt: decontarea bancar executorie, sechestrul bunurilor imobiliare sau mobiliare, poprirea, vnzarea global. Decontarea bancar executorie const n virarea sumelor reprezentnd creana fiscal restant, din contul bancar al contribuabilului debitor n contul de venituri al bugetului. Pe baza dispoziiei de ncasare, emis de Ministerul Finanelor Publice i n care sunt cuprinse elementele de individualizare a creanei fiscale restante, bncile sunt
293
obligate s vireze din contul contribuabilului debitor, fr acceptul acestuia, impozitele restante. n cazul insuficienei fondurilor acestuia, ordinea prevzut de lege este: salarii i alte creane asimilate, sume datorate asigurrilor sociale, creane fiscale i creane de drept civil. Bncile au obligaia de a proceda n acest mod, n caz contrar fiind responsabile de nencasarea creanei i supuse unor amenzi fiscale. Sechestrul bunurilor imobiliare se aplic n cazurile n care contribuabilul ru platnic posed bunuri urmribile i cuprinde: ntiinarea de plat scris, aplicarea sechestrului, valorificarea bunurilor imobiliare sechestrate i recuperarea creanei restante. n situaiile n care bunurile nu pot fi valorificate prin vnzare, acestea trec n proprietatea statului, iar creana fiscal se scade din evidena administraiei fiscale. Sunt exceptate de la executarea silit prin sechestru casele de locuit folosite efectiv de debitor i familia acestuia, precum i terenul aferent (pentru protejarea condiiilor de trai ale acestora). Sechestrul bunurilor mobiliare are loc atunci cnd contribuabilul debitor nu are alte venituri asupra crora s se instituie popriri. Recuperarea creanelor fiscale restante prin aceast procedur cuprinde: ntiinarea de plat, aplicarea sechestrului, valorificarea bunurilor mobiliare sechestrate i recuperarea creanei restante. Bunurile mobiliare sechestrate pot fi lsate n pstrarea debitorului sau a unui custode. Dac obligaia fiscal restant nu este achitat n termenul legal, se trece la valorificarea bunurilor sechestrate prin vnzare direct, consignaie, licitaie public. Excepie fac valuta, metalele i pietrele preioase, care nu pot fi lsate n pstrare i care se valorific prin Banca Naional a Romniei. Poprirea se aplic n situaiile n care debitorul dispune de venituri sau drepturi bneti, care permit recuperarea creanei fiscale restante ntr-o anumit perioad, i se poate institui asupra: salariilor, pensiilor, premiilor, veniturilor din vnzri, din nchirieri de locuine. Procedura cuprinde nfiinarea popririi i ndeplinirea acesteia. n general, poprirea este realizat de terul poprit, care asigur veniturile contribuabilului debitor. n funcie de existena titlului de crean n raport cu momentul declanrii executrii silite, poprirea poate fi asiguratorie se instituie pe baza execuiei unei creane, naintea obinerii pe cale judectoreasc a titlului executoriu i executorie cnd execuia silit se efectueaz pe baza unui titlu executoriu. Poprirea
294
executorie poate fi cu validare (presupune existena unei decizii a instanei judectoreti) sau fr validare (cnd creana fiscal, conform legislaiei fiscale, reprezint un titlu executoriu n sine). Vnzarea global se realizeaz pe baza unei hotrri a instanelor judectoreti i const n vnzarea ntregului fond comercial aparinnd contribuabilului debitor, pentru a nu altera valoarea elementelor componente prin dezmembrare. Procedurile speciale de stingere a obligaiilor fiscale intervin n situaii excepionale i constau n: compensarea fiscal, scderea fiscal, prescripia fiscal i amnistia fiscal. Compensarea constituie stingerea obligaiei de plat trecute, curente sau viitoare a unui contribuabil, pe seama sumelor pltite n plus fa de cuantumul legal sau constatate ulterior c nu sunt datorate, generate de erori de calcul sau de aplicarea greit a legislaiei fiscale. Compensarea se realizeaz n situaia n care obligaia fiscal privete acelai contribuabil, acelai tip de impozit i obiectul compensrii nu a intrat n prescripie. Scderea fiscal este aplicabil doar persoanelor fizice, n cazuri cum sunt: dispariie, deces sau insolvabilitate a contribuabilului debitor. Procedura prevede obligativitatea organului fiscal de a urmri situaia contribuabilului pe perioada de prescripie, iar n cazul n care se constat obinerea de venituri de ctre acesta, are loc reactivarea creanei fiscale. Scderea definitiv a creanei fiscale se realizeaz doar dup trecerea termenelor legale de ncasare i intrarea n prescripie. Prescripia fiscal se instituie n urma constatrii imposibilitii ncasrii creanei fiscale n cadrul unei anumite perioade, dup expirarea termenului de plat sau al constituirii titlului de crean. n cazul persoanelor fizice, orice act nou de executare silit cuprinznd date certe, ntocmit de ctre organele fiscale, determin ntreruperea prescripiei. De asemenea, la mplinirea termenului legal de prescripie survenit de la ultimul act ntocmit, creana fiscal se stinge definitiv, prin prescripie. Amnistia fiscal se poate realiza prin acte juridice cu caracter general sau prin acte juridice individuale. Amnistia fiscal general se utilizeaz mai rar i cuprinde n sfera sa de inciden anumite categorii de contribuabili sau anumite tipuri de impozite, fiind rezultatul unor interese sociale sau politice. Amnistia fiscal individual trebuie s
295
aib o justificare temeinic i se aplic de ctre administraia fiscal central sau local pentru debite fiscale provenind din amenzi sau majorri de ntrziere. NTREBRI RECAPITULATIVE 1. Cum se definete sistemul fiscal? 2. Care sunt participanii sistemului fiscal ? 3. Cum se clasific sistemele fiscale ? 4. Care sunt participanii cu putere de decizie ai sistemului fiscal ? 5. Care sunt drepturile aparatului fiscal n materie de impunere? 6. Care sunt drepturile pltitorilor n materie de impunere? 7. Ce reprezint creana fiscal? 8. Ce reprezint executarea silit? TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care dintre urmtoarele enunuri reprezint cerine de evaluare a calitii i performanelor sistemelor fiscale? A) distribuia echitabil a sarcinii fiscale; B) alegerea impozitelor trebuie astfel realizat nct s perturbe ct mai puin posibil mecanismul de luare a deciziilor economice; C) asigurarea stabilitii sistemului fiscal n ceea ce privete structura i nivelul impozitelor; D) pstrarea secretului fiscal n interiorul aparatului fiscal, n vederea lurii deciziilor potrivite de politic fiscal; E) utilizarea instrumentelor fiscale n scopuri economice s nu produc inechiti ale sistemului fiscal; F) costurile de administrare a impozitelor s fie la un nivel care s nu afecteze realizarea obiectivelor de politic fiscal; G) structura impozitelor s permit utilizarea politicii fiscale pentru obiectivele stabilizrii i creterii economice ; H) asigurarea transparenei fiscale, pentru a permite adoptarea deciziilor de politic fiscal adecvate i a facilita dezbaterile pe acest subiect etc. Variante de rspuns: a) A,B,C,D,E,F,H; b) B,C,D,E,F,G,H;
296
c) A,C,D,E,F,G,H; d) A,B,C,E,F,G,H; e) A,B,C,D,E,F,G. Rspuns: d. 2. Care dintre urmtoarele enunuri nu coincide cu tipurile de sisteme fiscale delimitate dup cel de-al doilea rzboi mondial? a) sisteme fiscale ale economiilor subdezvoltate; b) sisteme fiscale ale rilor dezvoltate; c) sisteme fiscale ale rilor comuniste; d) sisteme fiscale ale economiilor superdezvoltate; e) sisteme fiscale ale economiilor n tranziie. Rspuns: c. 3. Care dintre urmtoarele enunuri reprezint participani ai sistemului fiscal ? a) participanii care au competene de administrare fiscal i de reglementare a litigiilor; b) contribuabilii; c) participanii cu putere de decizie politic privind impozitele; d) niciunul dintre rspunsurile de la a-c; e) toate rspunsurile de la a-c. Rspuns: e. 4. Care dintre urmtoarele enunuri nu reprezint etape n dezvoltarea sistemelor fiscale? a) etapa veche sau a Evului Mediu; b) etapa liberal; c) etapa antic; d) etapa comunist; e) etapa modern. Rspuns: d.
297
Capitolul 10. PRELEVRILE FISCALE
10.1. Tipuri de prelevri fiscale 10.2. Impozitele directe 10.3. Dubla impunere juridic internaional 10.4. Impozitele indirecte
Concepte-cheie - impozit; - tax; - contribuie; - prelevare fiscal; - impozite directe; - impozite indirecte. Corespunztor specialitilor13 n domeniu, pentru definirea conceptual a prelevrilor fiscale se propun trei abordri: tehnicoperaional, monetar i financiar. Prin prisma tehnic-operaional, prelevrile fiscale reprezint ansamblul operaiunilor stabilite de stat, n baza puterii sale de decizie i constrngere, prin care se preiau unele pri din veniturile i averea persoanelor fizice i juridice, pentru asigurarea resurselor financiare publice. Corespunztor abordrii monetare, prelevrile obligatorii formeaz ansamblul ncasrilor realizate prin intermediul mpozitelor, contribuiilor i taxelor fiscale. Din punct de vedere financiar, prelevrile fiscale constituie obligaii pecuniare stabilite prin autoritatea statului, pentru finanarea global a cheltuielilor publice.
13
Carmen Corduneanu, op. cit., pag. 74.
298
10.1. Tipuri de prelevri fiscale n categoria prelevrilor fiscale, alturi de impozitele propriuzise, se includ i alte prelevri care au anumite trsturi specifice: taxele cu caracter fiscal i contribuiile. Cuvntul impozit provine din limba latin, de la impositum, iar cuvntul tax este de origine greac, taxis. Ca urmare a influenei celor dou culturi asupra altora, cuvintele originale au evoluat fonetic i semantic, intrnd n fondul lexical al altor ri. Taxa ca venit fiscal* reprezint plata bneasc, facultativ (benevol), individual, definitiv i nerambursabil, cu obligaia din partea instituiilor statului la o contraprestaie direct i imediat ctre persoana fizic sau juridic pltitoare. n aceast categorie se includ: taxe administrative, taxe juridice, taxe consulare etc. Taxele fiscale sunt sinonime conceptual cu impozitele, sunt stabilite prin lege, au caracter obligatoriu i nu presupun o destinaie special, urmnd s finaneze bugetul de stat sau bugetele locale. Spre deosebire de impozite, taxele fiscale se caracterizeaz prin: - presupun furnizarea, din partea statului, a unei contraprestaii; - cuantumul lor este legat de nivelul costului furnizrii serviciului n cauz (chiar dac nu l acoper n totalitate); - este pltit doar de beneficiarul serviciului public, n momentul solicitrii sau furnizrii; - dac la stabilirea cuantumului impozitului se are n vedere capacitatea contributiv a subiectului, n cazul taxei, cuantumul ei este identic pentru toi solicitatorii aceluiai serviciu public; - taxele presupun existena unor instituii publice care presteaz servicii individualizabile, corespunztor unor cereri individuale specifice. Contribuiile reprezint prelevri obligatorii, n schimbul crora, la un moment dat, individul poate primi un serviciu sau un echivalent.
Este necesar s se fac deosebirea ntre taxa reprezentnd un venit fiscal al statului i taxa ncasat de o firm particular pentru serviciile prestate pltitorului (exemplu: taxa de colarizare pltit unei instituii de nvmnt superior nu reprezint un venit al statului, ci un venit al agentului economic n cauz). Despre taxe, n sensul de tarif al unui serviciu public sau particular , se va vorbi n cadrul disciplinei Preuri i concuren. 299
*
Astfel, sumele pltite cu titlu de contribuie pentru asigurri sociale de stat sunt ncasate i administrate de bugetul asigurrilor sociale de stat, care urmeaz s plteasc o pensie la ndeplinirea, de ctre contribuabil, a condiiilor de pensionare; contribuiile pentru sntate ofer pltitorilor dreptul la anumite servicii publice de sntate; contribuia pentru ajutorul de omaj este pltit de angajai, dar numai n caz de omaj (i doar o perioad de timp limitat) individul ncaseaz indemnizaia respectiv. Contribuia are caracteristici intermediare n raport cu impozitul i taxa. Spre deosebire de impozite, ea este prelevat n contrapartida unei prestaii tangibile, cu caracter specific, pe care statul o acord obligatoriu. Apare astfel, pe lng obligativitatea plii contribuiei instituite de stat, i obligativitatea din partea acestuia de a acorda contraprestaia. ntre costul prestaiei i cuantumul contribuiei nu exist o echivalen. Contribuia se aseamn cu taxele, prin faptul c apare n legtur cu o prestaie, dar difer de acestea prin lipsa caracterului facultativ. Dei nu exist o cerere individual expres, exist o utilitate individual prezumtiv, ca parte a unei utiliti colective, pentru care statul decide n ce msur i prin ce mijloace s o satisfac. Prelevrile parafiscale sunt percepute n scopul finanrii autonome a organismelor publice, altele dect administraia central i local a statului, precum i al finanrii unor organisme private care realizeaz servicii de natur economic sau social, cu caracter specific, n avantajul celor obligai la plata acestora. Elementul de compunere para este de origine neogreac, avnd semnificaii multiple: mult, puternic, foarte, tare, prea numeros. Termenii de tax parafiscal sau prelevare parafiscal desemneaz prelevri obligatorii debugetizate cu caracter specific. Prin debugetizarea opiunilor bugetare se urmrete optimizarea raportului cost-avantaje aferent unor aciuni din sfera economico-social, n condiiile n care statul nu renun complet la supravegherea acestora. Orice reglementare cu caracter parafiscal trebuie s corespund cadrului legislativ de baz privind prelevrile obligatorii. Prelevrile parafiscale pot s apar i s funcioneze n condiiile ndeplinirii urmtoarelor condiii cumulative: - existena n societate a unor nevoi care s nu fie finanate n mod tradiional prin buget;
300
- crearea unor organisme care s satisfac cererea, prin oferta unor servicii speciale, distincte de cele asigurate de instituiile administraiei de stat centrale i locale; - existena unui cadru legal care s permit instituirea acestora; - crearea tehnicilor de finanare a nevoilor existente n societate, capabile s asigure oferta de utiliti bine determinate, delimitate de restul utilitilor publice. Taxele parafiscale pot avea scop economic dac urmresc ameliorarea funcionrii pieelor, social contribuind la formarea profesional n diverse ramuri, promovarea unor aciuni culturale sau petrecere a timpului liber. Un aspect deosebit de important care trebuie relevat const n faptul c, spre deosebire de prelevrile fiscale, care respect principiile universalitii bugetare, unitii bugetare i neafectrii veniturilor bugetare, prelevrile parafiscale au o destinaie special: alimenteaz bugete ale fondurilor speciale aparinnd unor organisme economice, sociale sau profesionale, fiind aprobate de Parlament odat cu bugetul de stat sau separat de acesta. 10.2. Impozitele directe Impozitele directe reprezint contribuii bneti ale celor care realizeaz venituri sau posed avere, particularizndu-se prin impactul imediat i direct asupra pltitorului. Ca regul general, impozitele directe nu se pot repercuta asupra altei persoane. n decursul timpului, impozitele directe au evoluat odat cu dezvoltarea economiei, ele stabilindu-se pe diferite obiecte materiale, genuri de activiti, pe venituri sau pe averi. Indiferent dac este pe venit sau pe avere, acest tip de impozite are o inciden direct, n sensul c pltitorul este aceeai persoan cu suportatorul. Impozitele directe constituie, pe de o parte, forma de impunere cea mai veche i mai simpl, iar pe de alt parte, forma de impunere prin care se poate asigura echitatea fiscal. Dei s-au practicat i n ornduirile precapitaliste, ele s-au diversificat i extins mai mult n capitalism. O caracteristic important a impozitelor directe este faptul c au un cuantum i termen de plat ce pot fi precizate dinainte, astfel c
301
pot fi cunoscute din timp, att de ctre contribuabil, ct i de ctre organul fiscal. Impozitele aezate pe obiecte materiale i genuri de activiti (impozitele de tip real) au fost nlocuite, n cea mai mare parte, cu impozitele stabilite pe diferite venituri - salarii, profit, rent (care sunt impozite de tip personal). Deoarece impozitele directe sunt nominative, reglementate n funcie de mrimea venitului sau a averii i au termene de plat stabilite i cunoscute anticipat, ele sunt preferabile, din punctul de vedere al administraiei fiscale, fa de impozitele indirecte. Impozitele directe prezint urmtoarele avantaje pentru stat: - constituie venituri sigure pentru buget, fiind cunoscute din timp, astfel c statul se poate baza pe veniturile procurate pe aceast cale, la anumite intervale de timp; - rspund obiectivului de justiie fiscal, deoarece la aezarea lor se poate ine seama de situaia personal a pltitorului; - se calculeaz i se percep relativ uor. Impozitele directe prezint ns i unele dezavantaje: - nu sunt agreabile pltitorilor; - recurgerea, n mod precumpnitor, la acest tip de impozite determin conducerile statelor s devin nepopulare; - sunt mai permisive n ceea ce privete practicarea evaziunii fiscale. Din punctul de vedere al obiectului impozabil, impozitele directe pot fi pe venit i pe avere. Impozitele directe pot fi: impozite reale i impozite personale. Impozitele reale. Impozitele directe reale se caracterizeaz prin aceea c obiectul impunerii se definete n mod cantitativ. Din categoria acestor impozite fac parte impozitele pe cldiri, pe pmnt etc. n general, impozitele reale se stabilesc pe baza unor indicii exterioare, astfel c sarcina suportat de pltitor nu este echitabil, neinndu-se seama de capacitatea pltitorului de a realiza venit i de a plti impozite. Din aceste motive, n prezent se utilizeaz tot mai mult impozitele personale. Impozitele reale au fost larg utilizate n perioada capitalismului ascendent. n primele stadii de dezvoltare a capitalismului, cnd pmntul reprezenta principalul mijloc de producie, n anumite ri
302
europene a fost introdus impozitul funciar (pe pmnt). Mrimea acestui impozit se stabilea pe baza unor criterii cum sunt: - numrul plugurilor utilizate n vederea lucrrii pmntului; - suprafaa terenurilor cultivate; - calitatea terenurilor cultivate; - mrimea arenzii; - preul pmntului etc. Utilizarea acestor criterii n calculul cuantumului impozitului funciar nu permitea stabilirea real i corect a capacitii de plat a proprietarului funciar, deoarece se aveau n vedere numai unii dintre factorii care influenau nivelul produciei agricole. De aceea, un pas important n stabilirea mai aproape de realitate a impozitului funciar l-a reprezentat introducerea cadastrului. Cadastrul reprezint att aciunea de descriere a bunurilor funciare din fiecare localitate, cu precizarea veniturilor pe care le procur, ct i registrele n care contribuabilii figureaz nscrii cu bunurile lor, n vederea stabilirii impozitelor directe. Cadastrul este, de fapt, starea civil a terenurilor i a fost folosit nu numai pentru impozitul funciar propriu-zis, ci i pentru alte impozite denumite cadastrale. Impozitele reale se calculeaz i pentru cldiri, n funcie de destinaia lor (locuine, magazine, birouri etc.). Stabilirea impozitului pe cldiri a avut la baz anumite criterii, cum sunt: - numrul i destinaia camerelor; - suprafaa construit; - numrul uilor, ferestrelor i al courilor; - suprafaa curii; - mrimea chiriei etc. Utilizarea acestor criterii nu asigura o imagine clar asupra mrimii obiectului impozabil, iar impunerea era inechitabil. Pe msura dezvoltrii manufacturilor, fabricilor, comerului i a altor activiti libere, numrul meteugarilor, fabricanilor, comercianilor i liber-profesionitilor a crescut. Pentru impunerea acestora, a fost instituit impozitul pe activitile industriale, comerciale i profesiile libere, al crui cuantum era stabilit n funcie de o seam de criterii de ordin exterior, ca, de exemplu: - mrimea localitii n care se desfurau aceste activiti; - natura ntreprinderii (fabric, atelier, comer cu ridicata, comer cu amnuntul etc.);
303
- mrimea capitalului; - numrul lucrtorilor; - capacitatea de producie; - fora motrice folosit etc. O dat cu extinderea relaiilor de credit, a activitii bancare i a operaiunilor cu hrtii de valoare, s-a introdus impozitul pe capitaluri bneti. Acest impozit se stabilea fie pe baza sumei dobnzilor pe care debitorul le pltea pentru capitalul luat cu mprumut, fie n funcie de volumul dobnzilor pe care creditorul le ncasa pentru capitalul acordat cu mprumut. Randamentul fiscal al acestui impozit era destul de sczut, deoarece att debitorul, ct i creditorul nu erau interesai s informeze corect organele fiscale despre relaiile de credit existente ntre ei, pentru a se sustrage de la obligaiile de plat. n prezent, impozitele de tip real se practic pe scar tot mai redus, meninndu-se n ri n curs de dezvoltare (n special, exploataiile agricole sunt supuse unor impozite de tip real). Impozitele personale se definesc prin aceea c, la aezarea lor, se ine seama i de situaia personal a pltitorului (conteaz nu doar veniturile i averea, ci i obligaiile personale, familiale etc.). Sub aspect teoretic, cel mai elocvent exemplu de impozit personal este impozitul pe venitul global. n a doua jumtate a secolului al XIX-lea i n primele decenii ale secolului al XX-lea, n diverse ri s-a trecut pe scar larg de la impozitele de tip real la cele de tip personal. Spre deosebire de cele reale, impozitele personale privesc n mod direct persoana contribuabilului. nlocuirea impunerii reale cu impunerea personal are diverse raiuni. Astfel, pe de o parte, muncitorii din perioada capitalismului ascendent, fiind lipsii de proprieti funciare, cldiri sau capitaluri mobiliare, nu puteau fi supui la plata impozitelor reale; pe de alt parte, extinderea impozitelor personale a devenit o necesitate, deoarece impozitele indirecte erau tot mai greu de suportat de cei cu venituri mici. Drept urmare, s-a recurs la o anumit difereniere a sarcinii fiscale, n funcie de mrimea veniturilor sau a averii i de situaia personal a fiecrui pltitor, ceea ce a marcat, de fapt, trecerea la sistemul impozitelor personale. Impozitele personale se ntlnesc sub forma: - impozitelor pe venit; - impozitelor pe avere.
304
n cazul impozitelor pe venit, pltitorul (una i aceeai persoan cu suportatorul) este persoana fizic sau juridic ce realizeaz venit. Modul de aezare i percepere a impozitului pe venitul persoanelor fizice difer de cel pe venitul persoanelor juridice. Astfel, impozitul pe venit mbrac dou forme principale: - impozitul pe venitul persoanelor fizice; - impozitul pe venitul persoanelor juridice. Impozitul pe venitul persoanelor fizice. La plata acestui impozit sunt supuse persoanele fizice care au domiciliul sau rezidena ntr-un anumit stat, precum i persoanele nerezidente care realizeaz venituri din surse aflate pe teritoriul acelui stat, cu unele excepii prevzute de lege. De la plata impozitului pe venit sunt scutii, frecvent, suveranii i familiile regale, diplomaii strini acreditai n ara respectiv (cu condiia reciprocitii), uneori militarii, instituiile publice i persoanele fizice care realizeaz venituri sub nivelul minimului neimpozabil. Obiectul impozabil l reprezint veniturile obinute din industrie, agricultur, comer, bnci, asigurri, profesii libere etc., de ctre proprietari, ntreprinztori, mici meteugari, muncitori, funcionari, liber-profesioniti. Venitul impozabil reprezint suma care rmne dup ce se efectueaz anumite sczminte din venitul brut, cum sunt: - cheltuielile de producie; - sumele prelevate la fondul de amortizare i la cel de rezerv; - primele de asigurare pltite; - dobnzile pltite pentru creditele primite; - cotizaiile la asigurrile de boal, de accidente i omaj, precum i la casele de pensii; - pierderile provocate de calamiti naturale .a. n practica finanelor publice se cunosc dou modaliti principale de aezare a impozitelor directe n raport cu tratamentul veniturilor: a) impunerea separat a fiecrui tip de venit realizat din surse i locuri diferite (impunerea cedular); b) impunerea global, constnd n cumularea tuturor tipurilor de venit indiferent de sursa acestora i impunerea lor dup globalizare. Mai poate exista i o modalitate de impunere mixt, situaie n care se folosete impunerea global, dar exist i unele venituri care nu se globalizeaz i se impoziteaz separat.
305
Impunerea separat este mai simpl i uor de realizat, necesitnd cheltuieli de colectare mai reduse, dar prezint dezavantajul c nu rspunde cerinei privind echitatea fiscal. Impozitarea global respect n mai mare msur cerina de echitate fiscal prin impozitarea n funcie de posibilitile economice concrete ale subiectului impozabil i prin introducerea deducerilor personale. Impozitul pe venitul persoanelor juridice (impozitul pe profit). Pltitorii de impozite persoane juridice sunt societile comerciale de orice tip, companiile naionale i regiile autonome, adic toate organizaiile cu scop lucrativ. Impozitul pe venitul persoanelor juridice mbrac urmtoarele forme: - impozitul pe profit; - impozitul pe dividende; - impozitul pe venituri din vnzarea activelor. Dintre acestea, impozitul pe profit este cel mai important, avnd n vedere c profitul este principala form de venit a societilor comerciale. n sens larg, profitul reprezint diferena dintre veniturile unui agent economic realizate din activitile pe care le desfoar i cheltuielile aferente obinerii lor. Obiectul impunerii este profitul anual impozabil, care este reprezentat de diferena dintre veniturile obinute de agentul economic ntr-un an fiscal i cheltuielile deductibile aferente efectuate. Dac exist i cheltuieli nedeductibile, acestea nu pot fi sczute din venituri, ci se nsumeaz acestora n vederea determinrii profitului anual impozabil. Impozitul pe profit se obine prin aplicarea cotei de impunere asupra bazei de impozitare astfel determinat. Cota de impunere, n prezent, n Romnia este de 16%. Impunerea profitului realizat de persoanele juridice este determinat de organizarea acestora ca societi de persoane sau ca societi de capital. n cazul societilor de persoane, impunerea veniturilor acestora se efectueaz frecvent ca n cazul impunerii veniturilor persoanelor fizice, deoarece este greu de realizat o demarcaie precis ntre averea fiecreia din persoanele asociate i patrimoniul societii respective. n cazul societilor de capital, se poate efectua o demarcaie precis ntre averea personal a acionarilor i patrimoniul societii, iar acionarii rspund pentru actele i faptele societii numai n limitele prii de capital pe care o dein.
306
Deoarece profitul obinut de o societate de capital, parial se repartizeaz acionarilor (sub form de dividende) i parial rmne la dispoziia societii (pentru constituirea unor fonduri), trebuie delimitate: - profitul societii nainte de repartizare; - profitul repartizat acionarilor sub form de dividende; - profitul rmas la dispoziia societii. Aceast repartizare a profitului permite luarea n considerare a mai multor modaliti de impunere a veniturilor realizate de societile de capital, i anume: - prima modalitate const n impunerea iniial a profitului total obinut i apoi, separat, a profitului repartizat acionarilor sub form de dividende (acest sistem, considerat clasic, se practic n: SUA, Olanda, Belgia, Luxemburg, Elveia, Suedia); - a doua modalitate const n aceea c se impun numai dividendele, n timp ce partea de profit lsat la dispoziia societii de capital este scutit de impozit; - a treia modalitate presupune numai impunerea prii din profit care rmne la dispoziia societii de capital, dividendele repartizate acionarilor nefiind impozitate; - a patra modalitate presupune impunerea separat, mai nti a dividendelor repartizate acionarilor i apoi a prii din profit rmase la dispoziia societii de capital. n categoria pltitorilor impozitului de profit, potrivit legislaiei n vigoare, se includ urmtoarele persoane juridice i fizice (contribuabili): - persoanele juridice romne pentru profitul impozabil obinut din orice surs, att n Romnia, ct i n strintate; n aceast categorie de contribuabili se cuprind: regiile autonome, indiferent de subordonare; societile comerciale, indiferent de forma de proprietate i de forma juridic de organizare, inclusiv cele cu participare de capital strin sau cu capital integral strin; societile agricole; organizaiile cooperatiste; instituiile financiare i de credit; alte persoane juridice romne; - persoanele juridice strine care desfoar activiti printr-un sediu permanent n Romnia, pentru profitul impozabil aferent acelui
307
sediu permanent, cum ar fi: companiile, organizaiile, fundaiile, trusturile sau alte entiti similare; - persoanele juridice i fizice strine, atunci cnd particip, n baza unui contract de asociere, la realizarea de activiti n scopul obinerii de profit; - persoanele juridice i fizice romne, partenere ntr-un contract de asociere, care nu d natere unei persoane juridice, pentru profitul realizat, caz n care impozitul datorat de persoana fizic se calculeaz, se reine i se vars de ctre persoana juridic; - instituiile publice, pentru veniturile extrabugetare obinute din activiti economice n condiiile legii. De la plata impozitului pe profit sunt exceptate: - Trezoreria statului, pentru operaiunile din fondurile publice derulate prin contul general al Trezoreriei; - instituiile publice, pentru fondurile publice constituite potrivit Legii finanelor publice; - unitile economice fr personalitate juridic ale organizaiilor de nevztori, de invalizi i ale asociaiilor persoanelor cu handicap; - persoanele juridice fr scop lucrativ (asociaiile, fundaiile, cultele religioase, organizaiile sindicale, partidele politice .a.), care obin venituri din cotizaii, contribuii bneti, donaii, sponsorizri, din dobnzile i dividendele obinute prin plasarea disponibilitilor rezultate din asemenea venituri i din alte venituri de aceeai natur; - fundaiile testamentare; - cooperativele care funcioneaz ca uniti protejate, special organizate, potrivit legii; - instituiile de nvmnt particular acreditate, precum i cele autorizate provizoriu, potrivit legii, pentru veniturile realizate din activitatea de nvmnt, cu condiia utilizrii acestora pentru baza tehnico-material; - asociaiile de proprietari, constituite ca persoane juridice, pentru veniturile obinute din activiti economice, care sunt utilizate pentru mbuntirea confortului i a eficienei cldirilor, pentru ntreinerea i repararea proprietii comune. Impozitele pe avere. n funcie de obiectul impunerii, impozitul pe avere mbrac trei forme principale: - impozit aspra averii propriu-zise;
308
- impozit asupra circulaiei averii; - impozit aspra creterii averii. a) Impozitele asupra averii propriu-zise au ca obiect, n general, proprietile imobiliare (terenuri, cldiri etc.) i activul net. Acest tip de impozite se pltete fie din profitul adus de avere, fie din alte venituri ale contribuabilului. n acest ultim caz, spunem c acesta este un impozit pe substana averii i se ntlnete rar, din cauz c determin scderea materiei impozabile, adic a averii respective. O problem esenial o constituie evaluarea averii. Aceasta poate fi realizat fie pe baza declaraiei contribuabilului, fie potrivit unor documente ce atest dobndirea averii, fie conform unor norme fixate de autoritatea public, fie n baza unei expertize. Impozitele asupra averii propriu-zise pot fi ntlnite, att ca impozite stabilite asupra averii, dar pltite din veniturile obinute de pe urma averii respective, ct i ca impozite instituite pe substana averii. Cele mai frecvent utilizate impozite asupra averii propriu-zise sunt: - impozitele pe proprieti imobiliare. Se ntlnesc cel mai frecvent sub forma impozitelor asupra terenurilor i cldirilor i au ca baz de impunere, fie valoarea de nlocuire sau valoarea declarat de proprietar, fie veniturile capitalizate privind bunurile respective. Cotele de impunere aplicate sunt, n general, sczute; - impozitul asupra activului net are ca obiect ntreaga avere mobil i imobil pe care o deine un contribuabil i se aplic diferit. Astfel, n unele ri (Suedia, Austria, Germania .a.), la plata acestui impozit sunt supuse att persoanele fizice, ct i cele juridice; n alte ri (Danemarca, Olanda), acest impozit este pltit numai de persoanele fizice; exist, de asemenea, unele ri (ntre care Canada) unde impozitul este pltit numai de societile de capital. Pentru calcularea lui se folosesc fie cote progresive (Suedia, Danemarca, Elveia etc.), fie cote proporionale (Germania, Austria, Olanda etc.). b) Impozitul asupra circulaiei averii se pltete ca urmare a trecerii dreptului de proprietate de la o persoan la alta. Impozitele pe circulaia averii se instituie n legtur cu trecerea dreptului de proprietate asupra unor bunuri mobile i imobile de la o persoan la alta. n aceast categorie se includ: - impozitul pe succesiuni; - impozitul pe donaii;
309
- impozitul pe actele de vnzare-cumprare ale unor bunuri imobile; - impozitul pe titlurile de valoare (aciuni, obligaiuni .a.); - impozitul pe circulaia capitalurilor i a efectelor comerciale etc. Dintre impozitele pe circulaia averii, cel mai frecvent ntlnite sunt: impozitul pe succesiuni, impozitul pe donaii, impozitul pe actele de vnzare-cumprare. n cazul impozitului pe succesiuni, obiectul impunerii l constituie averea primit drept motenire de o persoan fizic. Se stabilete, fie global, pentru ntreaga avere lsat motenire (n SUA, Australia, Marea Britanie etc.), fie separat, pentru partea de avere ce revine fiecrui motenitor (n Germania, Belgia, Frana, Suedia etc.). Se calculeaz pe baza unor cote progresive, iar nivelul acestora se difereniaz att n funcie de valoarea averii care face obiectul succesiunii, ct i n funcie de gradul de rudenie dintre persoana decedat i motenitorul acesteia. La aceeai valoare a averii lsate motenire, impozitul este cu att mai mare, cu ct succesorul este rud mai ndeprtat cu persoana decedat. Acest impozit vizeaz numai circulaia bunurilor ntre persoanele fizice. Impozitul pe donaii a fost introdus pentru a preveni ocolirea plii impozitului pe succesiuni, cnd are loc efectuarea de donaii de avere n timpul vieii. Obiectul impozitului l constituie averea primit drept donaie de ctre o persoan i cade n sarcina persoanei ce primete donaia (care se numete donatar). Se calculeaz pe baza unor cote progresive al cror nivel este influenat de: - valoarea averii donate; - gradul de rudenie dintre donator i donatar; - momentul i scopul donaiei (uneori). Impozitul pe actele de vnzare-cumprare ale unor bunuri mobile i imobile se utilizeaz frecvent i cade n sarcina cumprtorilor. Se calculeaz fie pe baza unor cote proporionale, fie pe baza unor cote progresive. c) Impozitul asupra creterii averii (pe sporul de avere) are ca obiect plusvaloarea imobiliar, ctigul de capital i averea dobndit n condiii cu totul speciale. Aceste impozite au ca obiect sporul de valoare pe care l-au nregistrat unele bunuri n cursul unei perioade de timp. n aceast categorie se includ: - impozitul pe plusul de valoare imobiliar, care a fost introdus pentru impunerea sporului de valoare nregistrat de anumite bunuri
310
imobiliare (cldiri, terenuri) n perioada de la cumprare i pn la vnzare, fr ca proprietarul s fi efectuat o cheltuial n acest scop. Subiectul impozitului este vnztorul bunurilor imobiliare, iar obiectul supus impunerii este diferena ntre preul de vnzare i preul de cumprare al bunului respectiv; - impozitul pe sporul de avere dobndit n timp de rzboi. Obiectul impozitului l constituia averea dobndit n timpul sau ca urmare nemijlocit a rzboiului. Dei se calcula n cote progresive, el n-a avut un randament ridicat, deoarece existau multiple modaliti de sustragere de la impunere i se pltea n moneda depreciat de inflaie. n ceea ce privete impozitele pe avere n Romnia, ele se ntlnesc att sub forma unor impozite pe averea propriu-zis, ct i sub forma impozitelor pe circulaia averii. Dintre impozitele pe averea propriu-zis, mai importante sunt impozitele pe cldiri i pe terenuri. Impozitul pe cldiri se pltete att de persoanele fizice, ct i de cele juridice deintoare de cldiri. De la plata acestui impozit se acord anumite nlesniri. Astfel, sunt scutite de plata impozitului: - cldirile care sunt considerate monumente istorice, de arhitectur i arheologie; - muzeele i casele memoriale (excepie fac spaiile acestora care sunt folosite n alte scopuri); - cldirile care, prin destinaie, constituie lcauri de cult, i cele aparinnd cultelor recunoscute de lege; - cldirile invalizilor i veteranilor de rzboi. Pentru persoanele fizice, impozitul pe cldiri se calculeaz prin aplicarea unei anumite cote procentuale (0,2% n mediul urban i 0,1% n mediul rural) asupra valorii cldirilor. Pentru persoanele juridice, impozitul se calculeaz prin aplicarea unei anumite cote (stabilit de consiliul local i cuprins ntre 0,5% i 1%) asupra valorii de inventar a cldirilor, actualizat conform prevederilor legale. Valoarea cldirilor aflate n proprietatea persoanelor fizice se stabilete pe baza criteriilor i a valorilor impozabile prevzute de lege. Valoarea impozabil pe mp este difereniat n funcie de felul i destinaia cldirilor, precum i n funcie de dotrile acestora (cu sau fr instalaii de ap, canalizare, electricitate, nclzire). Impozitul pe teren se percepe de la persoanele fizice care dein n proprietate anumite suprafee de teren. Se stabilete n sum fix pe
311
mp de teren, ns nivelul su este difereniat pe categorii de localiti (municipii, orae, comune), iar n cadrul acestora pe zone. 10.3. Dubla impunere juridic internaional n condiiile economiei contemporane, circulaia liber a capitalurilor este o realitate, iar numeroase persoane fizice i juridice desfoar activiti diverse, din care obin venituri sau dein averi n mai multe ri. Datorit acestei realiti, pentru amplificarea cooperrii economice i financiare internaionale, a devenit o necesitate ca autoritile publice competente s procedeze la impunerea veniturilor realizate i a averilor deinute de persoane fizice i juridice n alte ri dect ara creia i aparin, astfel nct s se evite dubla impunere fiscal. Dubla impunere fiscal internaional reprezint supunerea la impozit a aceleiai materii impozabile i pentru aceeai perioad de timp, de ctre dou autoriti fiscale din ri diferite. Dubla impunere fiscal se manifest sub dou forme, i anume: - ca dubl impunere economic, respectiv supunerea, n cadrul unei ri, a aceluiai venit sau a aceleiai averi, la mai multe impozite; - ca dubl impunere juridic, respectiv impunerea aceleiai materii impozabile, de dou ori, n ri diferite. Dubla impunere fiscal internaional poate aprea n cazul impozitelor directe, respectiv al impozitelor pe venit i al celor pe avere, deoarece pentru mrfurile i serviciile cumprate de cetenii unei ri din alt ar, ei nu mai pltesc n ara lor impozite indirecte similare cu cele incluse n preul de cumprare al mrfurilor sau serviciilor respective. Apariia dublei impuneri se datoreaz modului n care sunt aplicate criteriile care stau la baza impunerii veniturilor sau averii. n practica fiscal internaional, criteriile care stau la baza impunerii veniturilor sau averii sunt: - criteriul rezidenei (sau al domiciliului fiscal), potrivit cruia impunerea veniturilor sau averii se realizeaz de autoritatea fiscal din ara creia i aparine rezidentul, indiferent dac veniturile sau averea care fac obiectul impunerii sunt obinute sau se afl pe teritoriul acelei ri sau n afara acesteia;
312
- criteriul naionalitii, potrivit cruia o ar impune rezidenii si, care realizeaz venituri sau posed avere din (n) ara respectiv, indiferent dac acetia locuiesc sau nu n ara lor; - criteriul originii veniturilor (teritorialitii), potrivit cruia impunerea se efectueaz de ctre organele fiscale din ara pe al crei teritoriu s-au realizat veniturile sau se afl averea, indiferent de rezidena sau naionalitatea beneficiarilor de venituri. Modul n care sunt aplicate criteriile prezentate anterior poate conduce la apariia dublei impuneri. De exemplu, dac n ara A impunerea se bazeaz pe criteriul rezidenei, iar n ara B pe criteriul originii veniturilor, atunci o persoan din prima ar, dac realizeaz venituri n ara a doua, va trebui s plteasc impozite pe veniturile sale, att n ara de reziden, ct i n ara de origine a veniturilor. Efectele negative pe care dubla impunere le are asupra dezvoltrii relaiilor economice i financiare dintre diferite ri au determinat gsirea unor soluii pentru nlturarea ei. Dubla impunere poate fi evitat, fie pe baza unor msuri legislative unilaterale, fie prin ncheierea unor acorduri bilaterale sau multilaterale ntre diferite ri. Evitarea dublei impuneri prin msuri legislative unilaterale este mai dificil de realizat, deoarece fiecare ar este interesat s realizeze venituri fiscale ct mai mari. Soluia optim pentru evitarea dublei impuneri o reprezint ncheierea unor convenii bilaterale sau multilaterale ntre ri, avnd la baz modelele date publicitii n anii 1963, 1977 i 1994 de ctre Organizaia de Cooperare i Dezvoltare Economic (O.C.D.E.) i convenia-model O.N.U. din 1981. Pentru evitarea propriu-zis a dublei impuneri, n practica fiscal internaional se aplic mai multe metode sau procedee tehnice, cum sunt: - metoda scutirii (exonerrii) totale, conform creia veniturile obinute de rezidentul unei ri ntr-o ar strin i supus impunerii n acea ar se deduc din venitul impozabil global n ara de reedin; - metoda scutirii (exonerrii) progresive presupune nsumarea veniturilor obinute de rezidentul unei ri n strintate cu veniturile realizate de acesta n ara de reedin, obinndu-se, astfel, venitul impozabil global. La acest venit, se stabilete cota progresiv corespunztoare. Pentru determinarea impozitului, cota stabilit se aplic doar asupra venitului obinut n ara de reedin;
313
- metoda creditrii (imputrii) obinuite (ordinare) const n aceea c impozitul pltit rii strine pentru venitul realizat pe teritoriul acesteia, de ctre rezidentul altei ri, se deduce direct din impozitul total calculat n ara de reedin. Impozitul pltit n strintate se deduce numai pn la limita impozitului intern ce revine la un venit egal cu cel obinut n strintate; - metoda creditrii (imputrii) integrale const n aceea c impozitul pltit n strintate, pentru veniturile realizate acolo, se deduce integral din impozitele datorate n ara de reedin, inclusiv n situaiile n care impozitul pltit n strintate este mai mare dect impozitul intern aferent aceluiai venit. 10.4. Impozitele indirecte n scopul procurrii resurselor financiare necesare acoperirii cheltuielilor publice, s-au instituit i impozitele indirecte. Alturi de impozitele directe, orice ar apeleaz i la cele indirecte, care mbrac forma impozitelor pe cheltuieli (pe consum). Impozitele indirecte prezint urmtoarele trsturi specifice: - se percep la vnzarea mrfurilor i serviciilor prin adugarea unor cote de impunere la preurile i tarifele acestora; - se ncaseaz de la toate persoanele care cumpr mrfurile i serviciile supuse impunerii indirecte, indiferent de veniturile, averea sau situaia personal a acestora; - se stabilesc n cote proporionale asupra preului mrfurilor supuse vnzrii produselor i prestrii serviciilor, sau n sum fix pe unitatea de msur a acestora; - au un pronunat caracter regresiv, datorit discrepanei dintre mrimea veniturilor diferitelor categorii sociale; - au caracter inechitabil, deoarece nu prevd un venit minim neimpozabil, nu cuprind anumite faciliti n cazul contribuabililor care au copii sau persoane n ntreinere i totodat avantajeaz persoanele cu venituri mari; - se vireaz la bugetul public de ctre productori, comerciani, dar sunt suportate de ctre consumatori, fiind incluse n preurile mrfurilor sau n tarifele serviciilor; n acest sens, exist o neconcordan
314
ntre pltitorul acestora la buget (contribuabilul legal) i suportatorul lor real (contribuabilul real); - utilizarea lor, ca i n cazul impozitelor directe, conduce la scderea nivelului de trai al populaiei, deoarece, prin reducerea veniturilor reale, se diminueaz puterea de cumprare a populaiei; - mrimea acestora este necunoscut de consumatori, fiind camuflat n preuri sau tarife; - manifest o sensibilitate sporit fa de conjunctura economic (de pild, cnd o economie are o evoluie ascendent, impozitele indirecte pot avea un randament fiscal ridicat i invers, n situaia de recesiune economic); - perceperea lor este comod i reclam un cost de administrare relativ redus. Pentru a evidenia coninutul i necesitatea impozitrii indirecte, se impune compararea diferenelor care exist, din punct de vedere tiinific, dar i juridic-administrativ, ntre cele dou mari categorii de impozite, directe i indirecte. Din punct de vedere tiinific, o prim deosebire reiese din faptul c, dac n cazul impozitelor directe obiectul acestora l reprezint existena venitului/averii, n cazul celor indirecte obiectul impunerii l constituie cheltuiala/consumul venitului/averii. O a doua diferen ntre cele dou tipuri de impozitare rezid n incidena i repercusiunea lor, adic n modul n care impozitele l afecteaz pe suportator. Astfel, impozitele directe au o inciden direct, n sensul c pltitorul este aceeai persoan cu suportatorul i, de obicei, sarcina fiscal nu poate fi repercutat asupra altor persoane. n cazul impozitelor indirecte, incidena este indirect. Acest fapt se concretizeaz n transmiterea sarcinii fiscale asupra altui contribuabil, pe care legea nu l prevede n mod expres. Aceast particularitate a impozitelor indirecte decurge din modul de aezare. Din punct de vedere juridic-administrativ, se distinge o alt diferen important ntre cele dou categorii de impozite. Astfel, n cazul impozitrii directe a venitului sau averii, exist aa-numitul rol nominativ deschis la administraia fiscal. Acest lucru nu se regsete ns i la impozitele indirecte, ntruct nu se cunoate dinainte contribuabilul final.
315
Dintre avantajele impozitelor directe, amintim echitatea fiscal i faptul c asigur statului venituri relativ stabile. Impozitarea direct are marele dezavantaj al perceperii lente, la mari intervale de timp, a impozitului. De asemenea, impozitarea direct este vizibil pentru contribuabili i prezint un randament destul de sczut. Impozitarea indirect prezint marele avantaj al randamentului prelevrilor de acest fel, deoarece se impun circulaia, vnzarea, cumprarea sau consumul. Alte caracteristici care se transpun n avantaje ale impozitelor indirecte constau n rapiditatea perceperii i n faptul c sunt mai puin costisitoare dect impozitele directe. Marele inconvenient al impunerii indirecte l reprezint inechitatea fiscal, pe de o parte, ca urmare a proporionalitii cotei de impunere, iar pe de alt parte, faptul c nu ine seama de situaia personal a pltitorului. Principalele categorii de impozite indirecte sunt: - taxele de consumaie; - taxele vamale; - monopolurile fiscale; - taxele de timbru i nregistrare. Cea mai rspndit form de aezare a impozitelor indirecte o reprezint taxele de consumaie. Denumirea de taxe provine dintr-o simpl obinuin, ele fiind veritabile impozite, n sensul c sunt obligatorii, nu presupun o contraprestaie i nu au o destinaie special. Taxele de consumaie sunt de dou feluri: taxe generale pe consum taxa pe valoarea adugat i taxe speciale pe consum aezate numai pe vnzarea anumitor bunuri accizele. Taxa pe valoarea adugat (TVA). Forma sub care exist, n prezent, taxa general de consumaie este taxa pe valoarea adugat (TVA), denumit i impozit unic ncasat fracionat. Se calculeaz asupra creterii de valoare adugat de fiecare agent economic care particip la ciclul realizrii unui produs sau la executarea unei lucrri care intr sub incidena acestui impozit. Pltitori de TVA sunt toi agenii economici care vnd produse, execut lucrri sau presteaz servicii. Obiectul impozabil este reprezentat de valoarea bunurilor, a lucrrilor i a serviciilor, la preurile de facturare. Materia impozabil este suma global a vnzrii. Suportatorul este consumatorul final.
316
Pentru a determina sumele de plat ctre autoritatea public, orice agent economic nfiineaz cel puin patru conturi: TVA colectat, TVA deductibil, TVA de plat, TVA de recuperat. Prezentm n continuare succint mecanismul prin care se determin TVA datorat bugetului statului. n contul TVA colectate se nregistreaz TVA ncasat la vnzarea produsului sau lucrrii. n contul TVA deductibile se nregistreaz TVA pltit la cumprarea de ctre agentul economic a valorilor materiale, la recepionarea lucrrilor care i s-au efectuat sau la plata prestaiilor n favoarea sa. TVA deductibil exprim un drept (o crean) al pltitorului fa de stat. Scznd din TVA colectat, TVA deductibil, rezult ceea ce are de pltit agentul economic statului, respectiv TVA de plat. Dac aceast diferen este negativ, adic TVA colectat este mai mic dect TVA deductibil, aceasta nseamn c agentul economic are de recuperat de la stat aceast sum. Se observ c agentul economic nu este afectat de TVA, ntruct el doar pltete. Suportatorul efectiv este consumatorul final. n ceea ce privete comerul exterior, nu se pltete TVA pentru exporturi, iar la importuri exist taxa de compensare. Pentru exporturile efectuate, statul restituie firmei TVA deductibil (pltit n amonte). n activitile de export, datorit detaxrii, mrfurile acestea devin mai competitive prin pre. TVA perceput la import are rolul de a compensa pierderile la export care apar datorit detaxrii. Dac mrfurile s-ar livra la intern, ncasrile statului ar crete. De asemenea, prin TVA la importuri, are loc i o egalizare a anselor pentru firmele naionale n raport cu cele strine, pentru c, dac nu ar exista TVA de import, mrfurile externe ar fi mai competitive prin pre dect cele naionale. TVA prezint o mare elasticitate fa de procesele economice, n sensul c, dac afacerile se dezvolt, i TVA colectat, respectiv TVA de plat, vor fi mai mari. Dac vnzrile stagneaz, i cuantumul TVA va fi mai mic i, n consecin i ncasrile statului. Astfel, TVA, ca impozit general pe consum, urmeaz mersul economiei. TVA este un impozit cu randament fiscal ridicat, ns ca orice impozit indirect este inechitabil. Acest lucru se remarc prin faptul c el devine regresiv n raport cu creterea veniturilor i nici nu permite practicarea unui minim neimpozabil. Din acest motiv, TVA afecteaz mai pronunat persoanele cu venituri mici i pe cele care i consum o
317
mare parte a veniturilor lor pentru cheltuieli de consum (de multe ori independent de voina lor, fiind vorba de cheltuieli de strict necesitate). n ara noastr, TVA a fost introdus n anul 1993, din urmtoarele considerente: - necesitatea nlocuirii formulei anacronice a fostului impozit pe circulaia mrfurilor; - creterea resurselor financiare ale statului; - armonizarea cu sistemele fiscale din celelalte ri europene. n prezent, n Romnia, cota normal de TVA este de 19%, alturi de care funcioneaz i o cot redus. Accizele Taxele speciale de consumaie sunt aplicate doar la vnzarea anumitor produse sau grupe de produse: bunuri considerate de lux, sau produse pentru care se urmrete reducerea consumului, fie din considerentul c duneaz sntii (tutun, alcool), fie pentru c reprezint resurse limitate sau cu grad mare de poluare (carburani). n prezent, aceste grupe speciale de produse care fac obiectul accizelor includ: - alcoolul etilic alimentar, derivatele sale i orice alte buturi alcoolice; - produsele petroliere (ca excepie, pcura); - produsele din tutun; - alte produse i grupe de produse: cafea, bijuterii (cu excepia verighetelor), autoturisme, parfumuri, blnuri naturale, articole din cristal, ape minerale, armele de vntoare i de uz individual. n alte ri, accizele vizeaz i produse cum sunt: - vinul, cidrul, berea, apele minerale (Frana); - tutunul, cafeaua, ceaiul, uleiurile minerale (Germania); - spirtul, berea, tutunul, uleiurile minerale (Marea Britanie). Accizele se ncadreaz n grupa impozitelor de ordine, ntruct scopul lor principal nu este formarea de resurse la dispoziia statului, ci motivaia de ordin social, prin faptul c pot fi folosite ca prghii fiscale pentru controlarea consumurilor, n sensul descurajrii acelora care, spre exemplu, duneaz sntii. Ca i n cazul TVA, suportatorul este consumatorul final.
318
Acciza se poate calcula n dou moduri, n funcie de cum este exprimat cota de impunere pentru fiecare produs accizat n parte. Astfel, cota de impunere poate fi: - cot fix n lei sau n euro pe unitatea de msur specific (de exemplu, pe litru, pe gradul de concentraie, pe cifra octanic etc.); - cot procentual, care se aplic asupra bazei de impozitare. n prezent, majoritatea accizelor sunt calculate prin mbinarea celor dou tipuri de cote. Taxele vamale reprezint impozite indirecte instituite ca urmare a interveniei statului n comerul internaional. Intervenia statului n economie se poate realiza pe dou ci: direct i indirect. Pe cale direct, statul poate interveni, fie prin msuri cantitative asupra importurilor sau exporturilor (este vorba de contingentri, prohibiii etc.), fie prin reglementarea schimburilor. Intervenia direct ridic probleme destul de delicate, deoarece poate perturba relaiile dintre state i poate avea efecte nefaste asupra raporturilor economice n perioadele urmtoare, fapt pentru care practica a optat pentru intervenia indirect. Intervenia indirect se realizeaz prin taxele vamale, adic prin impozitarea schimburilor internaionale. Obiectul impunerii este valoarea n vam a produselor care fac obiectul tranzaciei externe. Cota de impunere, adic nivelul taxei vamale, se prevede prin lege. Deoarece taxele vamale sunt multiple ca numr, ca mod de aezare i cu efecte diferite, se impune o clasificare a lor. Multitudinea taxelor vamale poate fi ordonat dup cel puin patru criterii: - sensul fluxurilor comerciale; - modul de fixare; - modul de percepere a taxei; - scopul instituirii taxelor vamale. a) n funcie de sensul fluxurilor comerciale, regsim: - taxe vamale de import; - taxe vamale de export; - taxe vamale de tranzit. Taxele vamale cu ponderea cea mai mare sunt cele de import, care se pltesc de ctre importatori odat cu depunerea documentelor ce atest efectuarea tranzaciei. Aceast tax vamal se adaug la preul de cumprare, sporind astfel preul la care se vor vinde produsele n interiorul rii importatoare. n final, taxa va fi suportat de consumatorul individual, ca n cazul tuturor impozitelor indirecte.
319
Taxele de export se ntlnesc rar, deoarece statele sunt interesate n general de ncurajarea exporturilor. Raiunea lor este una fiscal i se ntlnete n rile care au nevoie stringent de venituri i le pot obine, n principal, prin taxarea exporturilor (spre exemplu, n rile care export masiv bogii naturale: minereuri, cafea, cacao etc.). Un alt scop al acestor taxe vamale poate fi acela al descurajrii exporturilor de materii prime neprelucrate. Taxele vamale de tranzit sunt introduse doar cu scop fiscal, deoarece nu afecteaz nici producia, nici consumul; fiind utilizat (tranzitat) teritoriul naional, statul impune taxa. n prezent, sunt practicate n cazuri foarte rare, deoarece statele sunt interesate n general de tranzitarea teritoriului lor, obinnd diverse beneficii de pe urma acestei situaii. b) Dup modul de fixare, taxele vamale pot fi: - taxe vamale autonome se aplic la importurile din rile cu care nu exist acorduri privind clauza naiunii celei mai favorizate; - taxe vamale convenionale au un nivel mai redus dect cele autonome i se aplic asupra relaiilor comerciale ntre rile care fac parte din anumite uniuni vamale. Se mai numesc i taxe vamale prefereniale; - taxe vamale asimilate sunt temporare, ele fiind introduse cu ocazia prelurii sistemului vamal al unei alte ri. c) Dup modul de percepere al taxei, ntlnim: - taxe vamale ad valorem presupun utilizarea unei cote procentuale care se aplic asupra bazei de impozitare (valoarea n vam). Acest tip de taxe vamale este cel mai des ntlnit. Utilizarea lor are avantajul simplitii, dar prezint neajunsul fiscal al variaiei randamentului, ca urmare a modificrilor frecvente ale preurilor pe pieele mondiale; - taxe vamale specifice sunt stabilite n sum fix pe unitatea de msur a bunurilor importate; - taxe vamale mixte mbin cele dou forme anterioare de taxare. d) Dup scopul instituirii taxelor vamale, regsim: - taxe vamale cu scop fiscal au ca principal scop obinerea de venituri la bugetul statului; - taxe vamale cu scop protecionist au ca scop principal protejarea produciei interne a anumitor produse, prin impozitarea accentuat a celor similare provenite din import;
320
- taxe vamale cu scop preferenial sunt determinate de negocierile ntre guverne i constau ntr-o reducere reciproc a taxelor vamale; - taxe de sanciune pot mbrca urmtoarele forme: taxe anti-dumping (a cror valoare este dat de diferena dintre preul mondial i preul de dumping practicat); taxe compensatorii se aplic la produsele importate care beneficiaz n ara de origine de subvenii ilegale; taxe de retorsiune se aplic atunci cnd un stat partener n relaii comerciale i ridic taxele vamale, fr a se fi czut de comun acord asupra acestui fapt sau fr o consultare reciproc prealabil cu statele partenere. Aezarea taxelor vamale pornete de la declaraia vamal de import, care este nsoit de licena ce atest legalitatea tranzaciei, factura, documentele de transport internaional, certificatul ce atest originea mrfurilor i alte documente. Baza o reprezint factura, deoarece pornind de la aceasta se calculeaz valoarea n vam. Valoarea n vam cuprinde preul extern transformat n moneda naional la cursul oficial al zilei, la care se adaug cheltuielile de transport, cheltuielile de asigurare i alte cheltuieli efectuate pentru transportul mrfii pn la vam. Asupra acestei valori n vam se aplic taxa vamal. Dup achitarea acesteia se primete n scris liberul de vam, care atest c operaia de vmuire s-a ncheiat. Vmuirea se efectueaz de obicei la punctele vamale de frontier, dar poate avea loc i la vmile de interior, cu respectarea anumitor condiii privind garantarea efecturii plii taxelor. Ansamblul taxelor vamale ale unei ri se constituie n Tariful / Codul vamal. Tariful vamal stabilete modul concret de aplicare a taxelor vamale pe fiecare produs n parte. Practic, este reprezentat de o list vamal care cuprinde toate produsele ce fac obiectul comerului internaional i conine precizri clare privind modul de percepere a taxelor vamale. Pe msura avansrii procesului de aderare a rilor la Uniunea European, taxele vamale dispar din relaiile comerciale ale tot mai multor state, corespunztor liberei circulaii a mrfurilor, iar politica vamal naional devine de domeniul trecutului.
321
Monopolurile fiscale Prin monopol fiscal se nelege dreptul statului de a produce i/sau comercializa, n regim de exclusivitate, anumite produse. Veniturile realizate de stat din monopolurile fiscale sunt reprezentate de profitul obinut din activitatea de producie sau comercializare n regim exclusiv, precum i de taxa cuprins n preul de vnzare ncasat de la consumatori. Practic, acest impozit (tax) fixat() asupra preului de vnzare i care se include n preul final al mrfii se numete monopol fiscal. Taxele de timbru i nregistrare Aceste taxe sunt obligatorii numai n cazul n care ceteanul solicit un serviciu din partea statului. n prezent, exist o multitudine de astfel de taxe. Taxele judectoreti i notariale sunt printre cele mai des ntlnite i se pltesc pentru diferite procese i nregistrri notariale. Ca taxe de nregistrare mai funcioneaz diverse tipuri de taxe de timbru: timbrul literar, cinematografic, teatral, muzical, folcloric i al artelor plastice, care alimenteaz diferite fonduri publice destinate susinerii unor activiti din domeniul culturii. Deosebit de taxele de nregistrare i de timbru mai exist i diverse tarife (n sensul de taxe fiscale), cum sunt: - tarifele pentru servicii prestate de Oficiul Naional de Cadastru; - tarifele pentru servicii prestate de Oficiul de Autorizare i Control n Turism .a. NTREBRI RECAPITULATIVE 1. Care sunt caracteristicile impozitelor, comparativ cu taxele i contribuiile? 2. Care sunt caracteristicile taxelor, comparativ cu impozitele i contribuiile? 3. Care sunt caracteristicile contribuiilor, comparativ cu taxele i impozitele? 4. Care sunt caracteristicile impozitelor directe? 5. Care sunt caracteristicile impozitelor indirecte? 6. Cum se clasific impozitele directe? 7. Cum se clasific impozitele indirecte? 8. Care dintre impozitele directe i indirecte pot ine seama, la stabilirea lor, de principiul echitii fiscale?
322
TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care dintre urmtoarele enunuri nu reprezint impozite directe? a) impozite reale; b) impozite personale; c) taxa pe valoarea adugat; d) impozitul pe venit; e) impozitul pe profit. Rspuns: c. 2. Care dintre urmtoarele enunuri nu reprezint impozite indirecte? a) monopoluri fiscale; b) accize; c) taxa pe valoarea adugat; d) impozitul pe venit; e) taxe de timbru i nregistrare. Rspuns: d. 3. Care dintre urmtoarele enunuri reprezint cea mai rspndit form de aezare a impozitelor indirecte? a) taxele de consumaie; b) taxele vamale; c) impozitul pe venit; d) impozitul pe profit; e) impozitul pe salarii. Rspuns: a. 4. Care dintre urmtoarele impozite rspund cel mai bine principiului de echitate fiscal? a) impozitele reale; b) taxele de consumaie; c) impozitele personale; d) accizele; e) taxele vamale. Rspuns: c.
323
Capitolul 11. TEORII PRIVIND IMPOZITELE
11.1. Justiia social i redistribuirea prin impozite 11.2. Consimirea la plata impozitelor 11.3. Translaia i incidena impozitelor
Concepte-cheie - justiie social prin impozite (justiie fiscal) - redistribuirea prin impozite - translaia impozitelor - incidena impozitelor - repercusiunea impozitelor - contribuabil real - contribuabil legal Indiferent dac decidentul public intenioneaz sau nu, prelevrile fiscale modific repartiia veniturilor n societate. Practic, ntregul buget influeneaz asupra redistribuirii veniturilor n societate. Drept urmare, anumite impozite au nceput s fie utilizate n mod deliberat pentru obinerea unor finaliti de natur social. 11.1. Justiia social i redistribuirea prin impozite Obiectivele sociale pot fi de natur etic, atunci cnd se acioneaz n direcia asigurrii justiiei sociale, sau pot viza corectarea unor comportamente duntoare individului i societii. Utilizarea politicii fiscale n vederea realizrii unor obiective sociale constituie un subiect controversat, ntruct decidentul public poate recurge n acest scop fie la impozit, fie la cheltuieli publice, fie la alte instrumente instituionale (stabilirea salariului minim, transferuri sociale, controlul chiriilor .a.).
324
11.1.1. Formele redistribuirii prin impozite Dup sensul n care se efectueaz, redistribuirea prin intermediul fluxurilor fiscal-bugetare poate fi: - vertical, cnd avuia este direcionat dinspre categoriile socio/profesionale cu venituri ridicate spre cele cu venituri mai mici; - orizontal, care const n realocarea unei pri a bogiei produse, urmrindu-se alte obiective dect acela al reducerii ecartului dintre nivelul veniturilor (de exemplu, acordarea de alocaii pentru copii, supraimpozitarea persoanelor necstorite). Dup modul complex de efectuare, redistribuirea antrenat de derularea circuitului fiscal-bugetar mbrac diverse forme: redistribuirea nonmonetar, prin intermediul cheltuielilor publice; redistribuirea prin cheltuielile de transfer; redistribuirea fiscal orizontal; redistribuirea fiscal vertical; impozitul negativ. a) Redistribuirea nonmonetar prin intermediul cheltuielilor publice. n general, serviciile publice sunt furnizate gratuit, adic ele nu sunt pltite de beneficiarii lor, ci de contribuabili n ansamblul lor. Lista serviciilor publice oferite cu titlu gratuit, precum i ntinderea acestora difer de la o ar la alta i de la o perioad la alta (nvmnt primar i secundar, unele servicii de sntate .a.). Sunt situaii cnd serviciul public este oferit contra unei taxe, care deseori este inferioar costurilor efectuate pentru producerea lui; costul redus al acestora poate fi compensat la nivelul furnizorului prin acordarea unor subvenii. Indiferent dac finanarea public asigur o gratuitate total sau parial, rezultatul este acelai: avuia este redistribuit prin contribuia ansamblului contribuabililor i n beneficiul utilizatorilor. Aceast redistribuire este considerat orizontal, deoarece ea nu ine cont de mrimea veniturilor, permind totodat celor cu venituri reduse s beneficieze de servicii pe care nu i-ar fi putut permite s i le procure ntr-o economie de pia pur. Redistribuirea nonmonetar este adesea subiectul dezbaterilor asupra justeii cheltuielilor publice. b) Redistribuirea prin cheltuielile de transfer. Printre tehnicile de redistribuire a avuiei se numr i atribuirea direct a unor sume de bani beneficiarilor. n aceast categorie de cheltuieli publice se nscriu subveniile i transferurile. Cea mai mare parte a acestor
325
cheltuieli publice asigur o redistribuire orizontal: subveniile acordate domeniului economic, precum i toate alocaiile personale a cror acordare nu este condiionat de nivelul veniturilor (cum este alocaia de stat pentru copii). Unele ajutoare destinate n mod expres celor cu venituri foarte sczute au, totui, un obiectiv de redistribuire vertical. c) Redistribuirea fiscal orizontal. Redistribuirea fiscal are o dimensiune orizontal n situaii diverse: - impozitarea difereniat a veniturilor de o anumit valoare, n funcie de situaia familial i numrul persoanelor aflate n ntreinere. Astfel, n numeroase ri, la venituri egale, familiile cu copii sunt mai puin impozitate dect celibatarii sau familiile fr copii. O dispoziie n acest sens a funcionat i n ara noastr, pentru scurt timp, la nceputul anilor '90, aplicndu-se reducerea cu 20% a impozitului pe salariu pentru persoanele cu copii; n prezent, impozitarea veniturilor prevede o seam de deduceri suplimentare, aplicate la cea personal de baz, corespunztor numrului persoanelor aflate n ntreinere i situaiei acestora (persoane cu handicap grav, accentuat i invalizi de gradul I i II); - acordarea unor reduceri, deduceri sau exonerri la impozitarea unor activiti economice n scopul ncurajrii lor. Aceste avantaje (nie fiscale) reprezint o form a redistribuirii orizontale, fiind cunoscute n literatura de specialitate i sub denumirea de cheltuieli fiscale; - posibilitatea deducerii din baza impozabil a unor cheltuieli cum sunt: sumele reprezentnd valoarea dobnzii la creditul contractat pentru construirea locuinei; cheltuielile de reparaie, ntreinere i achiziionare a pieselor de schimb pentru autoturisme, motociclete, biciclete utilizate n scop personal; cheltuielile cu repararea i ntreinerea locuinei principale sau secundare (efectuate att de ctre proprietar, ct i de ctre chiria); cheltuielile de instalare, conectare, reparare i ntreinere ale aparatelor electronice i electrice destinate locuinei; contribuiile la securitatea social sau la casele de pensii; primele de asigurare de via, accidente, deces etc. Pentru autoritile publice, niele fiscale reprezint un mijloc de a utiliza fiscalitatea n scopuri diverse: favorizarea construciei de locuine, ncurajarea natalitii, susinerea sectoarelor economice aflate n dificultate, sprijinirea activitilor productive sau de alt natur n zone geografice mai puin dezvoltate .a. Multiplicarea excesiv a
326
nielor fiscale oblig la aplicarea unor prelevri cu rate mai nalte de impozitare asupra altor contribuabili sau activiti, n scopul meninerii unui anumit nivel al veniturilor publice. Aceast situaie poate fi perceput ca injust i, n plus, cheltuielile fiscale nu rareori ofer portie pe care contribuabilii care nu sunt vizai le folosesc pentru a se sustrage de la plata impozitelor (aa-numita evaziune fiscal legal). d) Redistribuirea fiscal vertical. Progresivitatea impunerii este principiul potrivit cruia prevederile fiscale ale contribuabililor cresc mai rapid dect veniturile obinute. Problema progresivitii impunerii a generat unele dintre cele mai vechi i controversate dezbateri n planul politicii fiscale, sub aspectul realizrii justiiei fiscale. Prerile divergente asupra progresivitii impozitului nu se opresc la impozitul pe venit, ci se consider c progresivitatea trebuie s se rsfrng, n urma unor raionamente riguroase, asupra ansamblului de impozite suportate de contribuabili. Astfel, rezultatele obinute n numele justiiei fiscale, prin progresivitatea impozitelor directe, plesc n faa caracterului regresiv pe care l au impozitele indirecte, care, dup cum se tie, afecteaz mai mult familiile cu venituri mici, dect pe cele cu venituri ridicate. Progresivitatea impozitului trebuie abordat nu doar din unghiul justiiei fiscale, ci i din cel al eficacitii, ntruct un impozit prea mare distruge baza de impozitare (trop d'impt tue l'impt- cum se sugereaz i prin Curba Laffer). e) Impozitul negativ. Redistribuirea vertical se efectueaz, n prezent, n cea mai mare parte prin fiscalitate. Unii autori14 consider necesar s se schimbe aceast situaie. Propunerea lor const n a garanta fiecrui cetean un venit minim, sub forma unei alocaii regresive, care s se adauge la veniturile existente, atunci cnd acestea se situeaz sub o limit antefixat. Acest sistem este adesea denumit impozit negativ. Alocaia acordat sub forma impozitului negativ nu trebuie s incite beneficiarii la lenevie, ci numai s le asigure subzistena. n acest fel, venitul minim garantat reprezint att punctul critic de atribuire a alocaiei, ct i pragul dincolo de care se poate percepe impozitul. Ideea impozitului negativ a aprut n S.U.A.,
Lionel Stolru, Vaincre la Champs, Flammarion, Paris, 1977.
14
pauvret dans
les
pays
riches, 327
n timpul administraiei Nixon, fiind susinut de personaliti cu orientri economice diferite: J. Tobin, J.K.Galbraith, P.A.Samuelson, M. Friedman. Punctul de pornire a fost constatarea conform creia ineficacitatea politicii sociale n S.U.A. se datoreaz n mare parte dispersiei i risipei ajutoarelor publice, astfel nct se impunea nlocuirea lor cu o alocaie global. Impozitul negativ a constituit sursa de inspiraie pentru instaurarea n Frana, ncepnd cu anul 1988, a unui venit minim de integrare. El se deosebete de impozitul negativ prin faptul c acest venit este mbinat cu o contraprestaie din partea beneficiarului, care trebuie s participe la programe de integrare. Astfel, conceptul de venit minim de integrare se distaneaz de cel privind impozitul negativ, prin faptul c se adaug la redistribuirea fiscal, n loc de a se substitui acesteia. 11.1.2. Redistribuirea realizat prin impozite vs justiia social Problema redistribuirii necesit o abordare complex, att din punctul de vedere al necesitii, ct i din cel al eficienei. Teoria redistribuirii este combtut cu argumente de ordin practic, de genul fiecare este ndreptit la roadele eforturilor sale, dar i aprat pornind de la ideea fundamental c societatea are obligaia de a asigura membrilor si necesitile de baz ale vieii. Din punctul de vedere al justiiei sociale, redistribuirea venitului este o problem de etic, fiind n centrul ateniei practicienilor (care urmresc n ce msur este posibil realizarea justiiei sociale prin redistribuire) i filosofilor (care abordeaz redistribuirea ca pe un ideal). Privite din punctul de vedere al preferinelor etice individuale ale populaiei, teoriile justiiei pot fi: endogene sau exogene. Conceptele justiiei bazate pe teoriile exogene se sprijin pe formularea unor principii fr a lua n seam preferinele etice individuale ale populaiei respective. Conceptele exogene ale justiiei consider c justiia trebuie s fie nfptuit prin aciunea unor factori externi (statul), teorie neacceptat de adepii teoriilor endogene, care resping orice implicare a unei autoriti din afar pentru a-i impune punctul de vedere n privina lor.
328
Teoriile justiiei - dintre care amintim: justiia utilitarist, justiia rawlsian, teoria lui Nozick, teoria lui Foley i Varian, justiia neblamrii - expun preri i aduc argumente mai mult sau mai puin apropiate sau contradictorii, nerezolvnd n totalitate problema justiiei (corectitudinii) distribuirii venitului n societate. Fiecare dintre acestea are, desigur, meritul unei avansri n cunoatere. Justiia utilitarist consider c o unitate monetar aflat la o persoan bogat procur o utilitate mai mic dect o unitate monetar n posesia unei persoane srace. Dac utilitatea marginal a venitului scade pe msura creterii venitului, se consider c, prin transferul de venit de la bogai la sraci, va crete utilitatea total. Adepii utilitarismului (John Stuart Mill, filozoful englez Jeremy Bentham .a.) consider legitim intervenia statului n vederea creterii fericirii societii i c aciunile acestuia sunt corecte n msura n care ele tind s promoveze fericirea, dar sunt incorecte n msura n care tind s produc inversul fericirii. Prin fericire se neleg plcerea i absena durerii.15. Justiia rawlsian, formulat de filozoful american John Rawls16, apare ca o alternativ la teoria utilitarist, avansnd concepia individualist a justiiei sub aspectul ndreptirii (corectitudinii). Rawls i fundamenteaz teoria privind justiia distributiv pe dou principii care ar sta la baza alegerii indivizilor: primul const n dreptul egal la libertate i primeaz fa de cel de-al doilea - principiul diferenei. Conform acestuia din urm, inegalitile sociale i economice sunt corecte doar dac au ca rezultat beneficii compensatoare pentru fiecare individ i, n special, pentru membrii societii mai puin avantajai. Astfel, bunstarea social depinde de ameliorarea bunstrii indivizilor defavorizai care, datorit inegalitii ce funcioneaz n avantajul lor, primesc mai mult ntr-un sistem inechitabil, dect ar primi ntr-un sistem echitabil. Teoria lui Robert Nozick. Conceptul de justiie distributiv ca ndreptire este abordat mai nuanat de Robert Nozick, care consider c redistribuirea este un atentat la libertatea individual.
John Stuart Mill, Utilitarismul, Editura Alternative, 1994, pag. 18. John Rowls, A Theory of Justice, pag. 14, n: Robert Nozick, Anarhie, stat i utopie, Editura Humanitas, Bucureti, 1997, pag. 240. 329
16 15
n opinia sa, principiile teoriei dreptii, ca ndreptire, nu presupun activiti de redistribuire. El consider c redistribuirea este ntr-adevr o problem serioas, care implic violarea drepturilor oamenilor17, catalognd impozitarea ctigurilor provenite din munc drept un gen de munc forat. Ideea conform creia distribuia este dreapt n funcie de felul n care s-a produs pornete de la problema proprietii, sub trei aspecte ale temei justiiei: achiziia iniial a proprietilor; transferul proprietii de la un individ la altul; corectarea nedreptii n privina proprietilor. Teoria lui Duncan Foley i Hal Varian18 pledeaz pentru o alocare liber de invidie, astfel nct niciun individ s nu fie invidios pe patrimoniul altuia. Dac fiecare individ evalueaz patrimoniul tuturor celorlali n termenii propriilor sale preferine, astfel nct s aprecieze mai mult patrimoniul propriu comparativ cu patrimoniul celorlali, se consider c alocarea este just, ntruct nu strnete invidie. Teoria neblamrii, propus de Andrew Schotter19, suine faptul c un rezultat al unei instituii sociale este justificabil dac niciun membru al societii nu poate acuza pe oricare altul pentru aciunile care au condus la rezultatul respectiv. Inspirndu-se din diversele teorii privind necesitatea i justeea distribuirii veniturilor n societate, statul modern redistribuie veniturile i averile cu intensiti diferite de la o ar la alta i de la o etap la alta, n funcie de conjunctura economic, situaia politic, opiunea populaiei spre paternalism sau individualism etc. n acest scop, autoritile publice folosesc fiscalitatea, ndeosebi impozitarea progresiv, precum i cheltuielile publice (alocaii, subvenii, precum i furnizarea de bunuri i servicii colective).
Robert Nozick, Anarhie, stat i utopie, Editura Humanitas, Bucureti, pag. 218. 18 Duncan Foley, Resource Allocation and Public Sector, Yale Economic Essays, Spring 1967; Hal Varian, Equity, Envy and Efficiency, n: Journal of Economic Theory, 9, 1974, n: Nicolae Hoan, op. cit., pag. 85. 19 Andrew Schotter, Teoria pieei libere, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1996, pag. 119-128. 330
17
11.1.3. Limitele redistribuirii prin intermediul impozitelor n democraiile care proclam libertatea, se disting dou tipuri de valori: materiale, a cror repartiie ine de legile pieei, i sociale, care sunt reglementate prin legislaie i fac obiectul drepturilor. Diferenele de venituri, averi, mod de trai conduc la inegaliti economice, ntruct bunurile materiale sunt distribuite n mod inegal. Spre deosebire de bunuri, drepturile sunt distribuite n mod egal tuturor membrilor societii, fr a se ine seama de merite sau eforturi personale. Drepturile nu pot fi schimbate contra bani, fiind atribuite tuturor cetenilor conform acelorai reguli. i totui, alturi de inegalitile materiale exist nedrepti sociale, fapt recunoscut unanim. Cnd se pune problema evalurii i corectrii lor, apar numeroase dezacorduri. Unii autori consider c un sistem economic bun este cel care produce ct mai mult posibil i n cele mai bune condiii de eficien, iar sarcina de a asigura distribuirea echitabil a avuiei produse revine legilor sociale. Cum ns n realitate totul se stabilete concomitent, la fel trebuie rezolvat i problema diferenelor aprute. Faptul c, ntr-o societate, inegalitile naturale sunt acceptate mai uor dect interveniile care le corecteaz evideniaz dou aspecte: inegalitatea nu trebuie confundat cu nedreptatea, iar abordarea fr discernmnt a inegalitilor risc s produc nedrepti n numele dreptii. Eficacitatea i dreptatea se situeaz n planuri diferite. n plus, sentimentul dreptii este o stare de opinie legat de valorile morale i sociale ale momentului. Unul dintre domeniile de confruntare ntre economie (eficacitate) i dreptate este cel al ocuprii forei de munc. Punctul de vedere tradiional susine c, n cadrul mecanismelor pieei libere, o mn invizibil d fiecruia ce i se cuvine, retribuia fiecruia fiind egal cu contribuia sa la producie. Aplicarea acestei concepii i logica banului ar impune ca individul care nu mai contribuie la producie s nu primeasc nimic, ceea ce contravine dreptii sociale, ntruct logica dreptii sociale afirm c nimeni nu poate fi scos n afara societii. De aici, necesitatea prevederii unui venit minim. Dei eficacitatea i dreptatea par s se opun una celeilalte, totui piaa i drepturile nu se exclud reciproc. Extinderea domeniului drepturilor nu va determina n mod automat scderea eficacitii,
331
punnd n pericol buna funcionare a pieei, n msura n care drepturile respective sunt unanim acceptate de membrii societii. Dac ns apariia unui nou drept ar fi considerat de unii indivizi (n mod corect sau greit) ca o lezare a situaiei lor, ei i vor schimba comportamentul, ceea ce poate afecta echilibrul pieei. Acordarea de drepturi, ca i redistribuirea n scopul corectrii inegalitilor au deci anumite limite, diferite de la o perioad la alta sau de la un nivel de dezvoltare economic la altul. Limitele n redistribuirea veniturilor au cel puin dou conotaii: (1) posibilitatea redistribuirii se ncadreaz ntre anumite marje; (2) redistribuirea presupune un cost al eficienei (o penalizare a acesteia) de care trebuie s se in seama20 . Considerm c, pentru a se menine n zona eficacitii, redistribuirea trebuie s se situeze ntre anumite limite; unele dintre acestea sunt ilustrate n literatura de specialitate prin exemplul gleii care curge. Astfel, dac se dorete atenuarea diferenelor de remunerare, soluia cea mai frecvent ntlnit este de a lua de la unii (bogai) pentru a da altora (celor sraci). Dincolo de calculele din care rezult sumele ce urmeaz a fi redistribuite, A. Okun remarc existena unei probleme tehnice nerezolvate, faptul c aceti bani trebuie transferai de la bogai la sraci ntr-o gleat gurit. O parte din bani va disprea pur i simplu n timpul transferului, aa nct sracii nu vor primi dect o parte din sumele prelevate de la bogai21. Pornind de la aceast comparaie foarte elocvent, s urmrim raionamentul care arat n ce se materializeaz pierderile (sau gurile gleii), dintre care unele sunt ntr-o oarecare msur cuantificabile creterea cheltuielilor administrative, incitarea la reducerea efortului productiv, frauda fiscal , iar altele nu pot fi cuantificate, ci, cel mult, intuite: aa-numitele efecte perverse i efecte-prag. Cheltuielile administrative vor spori, ntruct trebuie angajai noi funcionari, pe de o parte, pentru colectarea unui supliment de impozite (controlarea declaraiilor, verificarea concordanei sumelor etc.), iar pe de alt parte, pentru a plti o nou alocaie (stabilirea drepturilor beneficiarilor, primirea plngerilor, urmrirea comiterii de
Richard A. Musgrave, Peggy B. Musgrave, op. cit., pag. 92. Arthur M. Okun, Egalit vs Efficacit, Economica, Paris, n: Michel Didier, Economia. Regulile jocului, Ed. Humanitas, Bucureti, 1994, pag. 252. 332
21 20
fraude etc.). Aceasta nseamn c o parte a veniturilor fiscale estimate a se ncasa va antrena cheltuieli administrative suplimentare, astfel c suma care se va ncasa efectiv n urma acestei influene va fi mai mic dect cea pe care s-a contat iniial. Incitarea la reducerea efortului de a munci. Contribuabilii nstrii, vizai de noua reglementare, vor considera c impozitul a devenit prea apstor, astfel c (unii dintre ei) i propun s renune la ultima tran de venit pe care o puteau obine (acesteia corespunzndu-i i cota cea mai mare a impozitului), prefernd s foloseasc timpul respectiv pentru recreere. Decizia lor va afecta i ea realizarea n practic a calculelor din raionamentul iniial, ntruct ultima fraciune de venit a celor bogai disprnd, nu vor mai exista veniturile fiscale suplimentare pe care se mizase pentru a le redistribui sracilor, aa c acetia nu vor intra n posesia unor sume mai mari. Frauda este alt factor care conduce la pierderea unor venituri ce ar trebui transferate. Cei bogai, vzndu-i ameninate veniturile, vor recurge la diverse strategii de tipul: obinerea unor avantaje n natur impozitate mai lejer (autoturism, locuin, cltorii etc.), trecerea unor cheltuieli personale pe seama societii etc. La rndul lor i sracii comit fraude, prefernd practicarea muncii la negru, care le permite eludarea fiscului pentru venitul din munc, urmnd a ncasa i un eventual ajutor (de omaj sau de alt natur), ntruct nu figureaz cu venituri declarate care s-i decad din aceste drepturi. n afara acestor efecte detectabile i, ntr-o anumit msur, cuantificabile, deciziile luate mai pot provoca o seam de efecte calificate drept efecte perverse sau efecte de prag. Unul dintre efectele perverse care se pot produce este legat de modul i nivelul de finanare a asigurrilor sociale. Din cauza cuantumului ridicat al contribuiei la asigurrile sociale de stat pltite de angajatori, costul forei de munc este foarte ridicat, inconvenient resimit din plin, fie c este vorba de munc necalificat, fie c se refer la personal cu nalt pregtire. Aceasta l va determina pe angajator s fie tentat de a da curs muncii la negru (chiar i ntr-o proporie redus), ceea ce se adaug la frauda fiscal a angajatului (ca beneficiar de venituri). Nu rare sunt situaiile pe piaa muncii din Romnia cnd angajatorul, profitnd de lipsa de experien (combinat n unele cazuri cu necunoaterea drepturilor ce li se cuvin i cu nevoia acut a unei surse de venit),
333
angajeaz absolveni de instituii de nvmnt superior, dar fr a le ntocmi carnet de munc sub pretextul unei perioade de prob (care uneori se prelungete). Efectul pervers apare ns n situaia n care o ntreprindere, vrnd s recurg la o investiie i examinnd rentabilitatea unui nivel superior de producie, necesitnd i o suplimentare a forei de munc, va prefera s creeze mai puine locuri de munc de teama de a nu spori cheltuielile aferente investiiei cu un cost prea ridicat al manoperei (din cauza cotizaiilor sociale mari care i incumb). Aceasta va conduce la crearea unui numr de locuri de munc mai mic dect ar fi normal (din punctul su de vedere ca ntreprinztor) i dect ar fi de dorit (din punctul de vedere al societii). Efectele-prag sunt considerate ca producnd scurgerea de fonduri cea mai redutabil"22. Chiar dac celelalte limite n calea redistribuirii eficace nu s-ar manifesta, apariia efectelor-prag ar duce la euarea i denaturarea tentativei de redistribuire. S ne imaginm ierarhizarea membrilor societii n funcie de veniturile salariale, sub forma unei piramide avnd la baz cea mai mare parte a populaiei cu venituri foarte sczute, iar spre vrf, un numr restrns de indivizi care obin veniturile cele mai mari. Dac printr-un proiect de protecie social se prevede creterea veniturilor pentru familiile cele mai srace, dup primirea alocaiei, venitul acestora va depi venitul familiilor care pn atunci se situau imediat deasupra lor n ierarhia veniturilor. Aceste familii, care nici nu primesc nimic, dar nici nu pltesc un impozit mai mare, se vor situa acum la baza piramidei i se vor simi nedreptite, ceea ce le va determina s deteste noua msur de protecie social. Pentru a evita manifestarea nemulumirii acestora, proiectul va trebui extins, astfel nct i aceste categorii s obin un plus de venit. Cum ns piramida veniturilor este foarte aplatizat la baz, numrul familiilor aflate iniial pe ultimul nivel este comparabil cu numrul celor de la nivelul imediat superior, astfel c fondurile ar trebui, la o prim vedere, dublate, apoi majorate succesiv, din cauza propagrii msurii spre urmtoarele trepte de venit. Din cauza efectului de contagiune, proiectul gndit iniial pentru creterea proteciei sociale devine nerealist.
22
Michel Didier, op. cit., pag. 254.
334
Dup unele calcule, pentru a elimina srcia n Frana ar fi fost de ajuns s se repartizeze 2% din produsul intern brut n acest scop. Cele dou procente nsemnau mai puin de ase luni de cretere economic de dinaintea anilor de criz. Aceasta nseamn c ar fi putut s dispar srcia n ase luni, fr ca puterea de cumprare a unora dintre indivizi s fie afectat semnificativ. i totui, n treizeci de ani favorabili, acest lucru nu s-a petrecut. Ne-a lipsit complet imaginaia? Sau problema a fost mai complicat dect prea? Rspunsul depinde puin de primul motiv i enorm de al doilea23, remarc Michel Didier. ntr-adevr, urmrind raionamentul lui A.Okun, al transferului ntr-o gleat care curge, observm c transferul n sine ridic numeroase i complexe probleme, cu att mai multe, cu ct se urmrete un transfer eficace. Pe ansamblu, eficacitatea redistribuirii este mult mai redus dect s-ar dori, din cauza limitelor cu care se confrunt i care se manifest sub forme foarte diverse, mai mult sau mai puin detectabile i cuantificabile. n procesul de redistribuire, nsui sistemul redistribuirii contribuie la distrugerea unor sume importante destinate acestuia, fr a se atinge obiectivul principal al diminurii inegalitilor: eradicarea srciei. 11.2. Consimirea la plata impozitelor Consimirea la plata impozitelor este n strns legtur cu moralitatea impozitului, cu legitimitatea acestuia i cu gradul de educaie fiscal. n literatura de specialitate, se admite c moralitatea sau imoralitatea impozitelor este strns legat de structura proprietii ntr-o societate. Moralitatea perceperii impozitelor rezid n permanena constrngerii fiscale, n motivaia constrngerii fiscale i n rezonana comportamental a constrngerii. Confruntarea dintre moralitatea impozitelor, susinut de autoritile publice, i rezistena la plata acestora, manifestat de ctre contribuabili ndeosebi la creterea acestora, s-a manifestat de-a lungul timpului, n cadrul tuturor societilor i civilizaiilor umane. Constrngerea prin impozite, ca i
23
Michel Didier, op. cit., pag. 241. 335
presiunea fiscal ridicat, a avut ca efect att comportamente de rezisten pasiv (evaziunea fiscal), ct i manifestri de rezisten activ (revolte ale populaiei ndreptate mpotriva unor obligaii fiscale prea apstoare). Cu ct impozitul instituit de stat apare mai legitim n percepia contribuabilului, cu att mai mare va fi uurina n cptarea consimmntului la plata sa. n forma sa modern, consimirea la plata impozitelor a fost exprimat pentru prima dat n Frana, n articolul 14 din Declaraia drepturilor omului din 1789. Teoriile privind impozitul constituie ncercri de legitimare a acestuia i poart amprenta curentului de gndire din perioada n care au fost formulate. Astfel, doctrina liberal consider impozitul ca fiind preul pltit de fiecare contribuabil pentru securitate i serviciile publice pe care le ofer statul. Teoria impozitului-schimb, cu variantele sale: teoria impozitului-asigurare i a impozitului-beneficiu, a fost prezent n gndirea economic ncepnd din a doua jumtate a secolului al XVII-lea, s-a meninut n secolele al XVIII-lea i al XIX-lea, considernd impozitul fie ca pe o contrapartid pentru protecia vieii, bunurilor i libertii indivizilor, fie ca pe o parte pe care fiecare cetean o d din bunul su pentru a avea sigurana celeilalte pri rmase lui, sau de a se bucura din plin de aceasta24, fie ca pe o prim de asigurare pltit de cei care posed pentru a se asigura mpotriva tuturor riscurilor de natur a-i tulbura, n posesia sau n folosina lor25. Teoria beneficiului a evoluat n secolul al XX-lea, fiind enunat principiul echivalenei, care consider impozitele ca plat pentru valoarea primit i ca reflectare a cererii pentru servicii publice, avansnd totodat ideia corelrii mrimii impozitului cu mrimea averii aflate n posesie. Paralel cu teoria impozitului-schimb i a variantelor sale, au fost emise i alte preri, dintre care menionm: teoria surplusului economic, dup care trebuie impozitat doar ceea ce depete ce este fizic i moral necesar pentru a garanta utilizarea factorului de producie productor de venit pentru proprietarul acestuia"; teoria impozituluiMontesquieu, Lesprit des lois, cartea a XIII-a, n: Nicolae Hoan, op. cit., pag. 156. 25 Emile de Girardin, Questions financires, 1858, n: Nicolae Hoan, op. cit., pag. 156. 336
24
solidaritate (sau a sacrificiului), care pornete de la ideea c societatea formeaz un tot, iar elementele componente sunt interdependente. Pentru evitarea unor disfuncionaliti ale ntregului, trebuie pstrat un echilibru la nivelul componentelor acestuia. n plan fiscal, teoria afirm c cei cu posibiliti contributive mai mari trebuie s fac un sacrificiu mai mare, pltind impozite mai mari, pentru meninerea pcii sociale. Aceast teorie conduce la necesitatea ca impozitarea s in seama de capacitatea contributiv26 a contribuabililor i s se recurg la o progresivitate a impozitului care s reprezinte un instrument de redistribuire a avuiei n societate. Legitimitatea impozitului are multiple laturi: sociologic, politic, juridic. Legitimitatea sociologic a impozitului este conferit de aspecte cum sunt: - plata impozitului este justificat prin faptul c exist, n schimb, beneficiul unor servicii publice (ordine public, educaie, servicii sanitare etc.); - impozitul este sursa interveniei economice a statului n stabilizarea economiei, ceea ce creeaz premisele unei bunstri generale pe termen lung; - asigurarea pcii sociale prin supravegherea i meninerea sub control a discrepanelor sociale, ceea ce presupune asumarea rolului distribuiei avuiei n societate de ctre stat, cu ajutorul impozitelor; - nsi morala cretin ndeamn: Dai tuturor ce suntei datori: cui datorai impozitul, dai-i impozitul; cui datorai vama, dai-i vama; cui datorai frica, dai-i frica; cui datorai cinstea, dai-i cinstea27. De asemenea, morala filosofic afirm: Valoarea esenial i inestimabil a oricrei morale const n faptul c ea este o ndelungat constrngere28.
De teoria capacitii de plat se leag principiile echitii fiscale orizontale i verticale. Primul susine c persoanele aflate n aceleai circumstane trebuie s fie tratate n mod egal n cadrul sistemului fiscal, iar al doilea presupune c cei care sunt mai avui i au venituri mai mari trebuie s plteasc o valoare mai mare a impozitelor, deoarece au o capacitate contributiv mai mare. 27 Cf. Romani, 13,7, n: N. Hoan, op. cit., pag. 158. 28 Friedrich Nietzsche, Dincolo de bine i de ru, Ed. Humanitas, Bucureti, 1991. 337
26
Legitimitatea politic decurge din garantarea, de ctre regimurile parlamentare ale rilor democratice, a principiului legalitii fiscale. Este vorba de o dubl garantare: pe de o parte, n Parlament sunt alei cei care reprezint interesele cetenilor contribuabili. ntruct parlamentarii reprezint la acest nivel interesele electorilor care i-au ales, se presupune c impozitele, impuse prin lege, garanteaz consimmntul contribuabililor fa de acestea. Pe de alt parte, votarea legilor n Parlament respect principiul legalitii fiscale, prevzut de Constituie. Legitimitatea juridic a impozitului provine din existena mai multor principii de drept fiscal, dintre care unele au for constituional principiul legalitii fiscale, al egalitii i nediscriminrii n faa fiscalitii, al necesitii impozitului, al anualitii, al universalitii, principiul de impunere n funcie de capacitatea contributiv a contribuabililor, principiul libertii de a efectua acte i fapte de comer , iar altele nu au valoare constituional principiul teritorialitii, principiul neretroactivitii legii fiscale i principiul contestrii de ctre contribuabili a calculelor privind impozitele stabilite de administraia fiscal. Consimirea la plata impozitelor decurge nu doar din aspectele legate de legitimitatea acestora, ci i din gradul de educaie fiscal a populaiei. Educaia contribuabilului nostru este att de puin format, nct el nu are dect o preocupare: s plteasc ct mai puin i dac s-ar putea deloc29. Nivelul educaiei fiscale i preocup deopotriv pe teoreticienii i practicienii din acest domeniu, ntruct creterea civismului fiscal este privit ca o important rezerv de cretere a ncasrilor fiscale ntr-o societate cu adevrat democrat. Civismul fiscal este un mod de comportare a contribuabilului pus n faa obligaiei de a plti impozite statului. Principalele manifestri ale civismului fiscal sunt: - respectarea legilor fiscale; - contiinciozitate n ndeplinirea obligaiilor fiscale; - colaborarea cu organele fiscale pentru depistarea i clarificarea unor cazuri de evaziune fiscal din partea altor contribuabili.
C.N.Tutu, Evoluia i tehnica impozitelor directe din Romnia, tez de doctorat, 1940, n: N. Hoan, op.cit., pag. 159. 338
29
n vederea consimirii la plata impozitelor, mai ales n condiiile tendinei generale de cretere a acestora, autoritile publice recurg frecvent la strategii cum sunt: convingerea cetenilor contribuabili c este nevoie de o cretere a impozitului; convingerea ceenilor c banii ncasai din impozite nu vor fi irosii etc. Astfel, pentru creterea suportabilitii impozitelor, sporirea lor trebuie s fie corelat cu furnizarea anumitor servicii publice dorite de contribuabili, sau de un proiect de mare importan pentru ceteni30. 11.3. Translaia i incidena impozitelor Una dintre problemele fundamentale ale politicii fiscale este de a cunoate cine suport sarcina fiscal efectiv sau cine beneficiaz n mod real de reducerea acesteia, n urma aezrii sau modificrii impozitului. Presiunea fiscal suportat de contribuabili este determinat de factori diveri: suma total colectat sub forma impozitelor, natura sistemului fiscal, incidena impozitelor, evaziunea i frauda fiscal, eficiena autoritilor fiscale n colectarea veniturilor din impozite. Complexitatea problemei delimitrii clare a subiecilor care suport n realitate obligaia fiscal const n faptul c obligaia fiscal global este compus dintr-o serie de obligaii specifice, fiind n acelai timp o rezultant a diversitii materiei impozabile. Contribuabilii de drept, chiar respectnd prevederile legale, vor ncerca s modifice unele variabile economice (factori de producie, cantiti de bunuri i servicii etc.), pentru a transfera asupra altor subieci sarcina fiscal care le revine.
Tehnica alocrii sau destinrii (denumit earmarking) presupune instituirea sau creterea unui impozit pentru realizarea unui anumit obiectiv bine definit, astfel nct sumele ncasate s fie folosite n acel scop, i nu pentru altul. Dac este un obiectiv foarte agreat, cetenii vor fi dispui la plata impozitului, chiar i la un nivel mai ridicat, comparativ cu acceptarea impozitelor pentru scopuri generale asupra crora ei au doar un control limitat. Aceast tehnic se ncadreaz n teoria avantajului (beneficiului) privitoare la impozite, conform creia, pe termen lung, majoritatea cetenilor dintr-o societate democratic nu vor tolera un sistem fiscal de pe urma cruia nu vor avea un beneficiu. 339
30
Cunoaterea categoriilor de subieci economici care suport povara fiecrui tip de impozit i difuziunea efectelor impozitelor n sistemul economico-social au o deosebit importan n construcia unui sistem fiscal i n adoptarea reformelor fiscale. Datorit interdependenelor sociale din economie, concretizate prin fluxuri financiare i monetare ntre subiecii economici, un impozit stabilit asupra unei materii impozabile poate fi suportat de subiectul economic de drept sau poate fi transferat de ctre acesta asupra altui subiect economic (consumatorul final), prin fenomenul de translaie fiscal. n cadrul acestui fenomen, literatura de specialitate delimiteaz trei concepte: impactul, repercusiunea i incidena. Din conceptualizarea acestor trei termeni, rezult c impactul corespunde procesului de stabilire a impozitului, repercusiunea corespunde fenomenului de transmitere a obligaiilor fiscale, iar incidena constituie rezultatul fiscal al fluxului parcurs de impozit. Impactul reprezint punctul n care impozitul lovete materia impozabil. Acest fenomen nu se limiteaz doar la rezultatul imediat al stabilirii unui impozit asupra persoanei care l pltete, deoarece de-a lungul fluxului economic parcurs de impozit, pn la punctul final al incidenei, pot exista, prin repercusiunea impozitului, mai multe puncte n care impozitul afecteaz materia impozabil. Repercusiunea reprezint fenomenul complex prin care are loc transmiterea unui impozit, astfel nct obligaia fiscal s fie pltit de o ter persoan. Conceptul de repercusiune cuprinde ansamblul fenomenelor prin care are loc transmiterea impozitului, integral sau parial, de ctre subiecii economici vizai de lege la plata impozitului (contribuabilii legali sau de drept), ctre subieci economici care suport n realitate prelevarea fiscal (contribuabilii reali sau de fapt), ca urmare a relaiilor economice care apar de-a lungul fluxului economic parcurs de impozit. Astfel, uneori, repercusiunea impozitelor este prevzut i realizat de lege (n cazul impozitelor indirecte), alteori nu este prevzut legal i nici nu este cunoscut exact n momentul elaborrii normelor fiscale (unele impozite directe). Repercusiunea poate fi clasificat dup mai multe criterii: a) Conform criteriului juridic: - repercusiunea oficial sau formal este prevzut de norma fiscal, decurgnd din nsi tehnica de impunere a obligaiei fiscale,
340
contribuabilul real fiind diferit de cel de drept; prin tehnica de impunere i prin mecanismele de pia are loc transmiterea poverii fiscale ctre contribuabilul real; - repercusiunea neoficial este fenomenul care se produce cnd contribuabilul de drept transmite impozitul asupra altui subiect economic, fr ca acest lucru s fie prevzut n norma fiscal. Acesta din urm devine contribuabilul real, ca urmare a relaiilor economice care se deruleaz, iar repartiia real a impozitului nu va mai corespunde cu cea stipulat de legiuitor. Se poate spune c exist doar o repercusiune economic real, care constituie rezultanta dintre repercusiunea oficial i cea neoficial, determinat de elemente de natur strict tehnic i de factorii economici ai pieei. b) Conform modului de transmitere a impozitului, se disting: - repercusiunea n sens pozitiv realizeaz o translaie integral sau parial a obligaiilor fiscale n sensul normal al fluxurilor reale din economie, prin intermediul fluxurilor monetare; - repercusiunea n sens negativ se realizeaz mult mai rar, transmind sarcina fiscal n sens invers fluxurilor reale din economie, prin fluxuri monetare excepionale. c) Din punctul de vedere al formei de manifestare, se disting: - repercusiunea simpl realizeaz transmiterea obligaiei fiscale o singur dat, de la contribuabilul legal spre cel real, fiind de sens pozitiv; - repercusiunea progresiv realizeaz transmiterea n trepte a obligaiei fiscale de la contribuabilul de drept ctre cel final, ntre ei existnd o seam de contribuabili intermediari. Ca urmare a transferurilor multiple, n cazul acestei forme de repercusiune are loc o cretere a cuantumului monetar al obligaiei fiscale rezultate din tehnica de impunere; - repercusiunea compus sau mixt constituie un fenomen care const n transmiterea n proporii diferite a impozitului ctre contribuabilul real; cnd contribuabilul legal nu a reuit, datorit factorilor de pia, s transmit n totalitate obligaia fiscal spre contribuabilul real, se va realiza o repercusiune parial n sens negativ (pentru partea din obligaia fiscal neinclus n repercusiunea de sens pozitiv).
341
Manifestarea repercusiunii este deosebit de complex, ntruct anumite impozite se pot repercuta mai uor, altele mai greu, sau n unele cazuri obligaia fiscal se transmite doar n mod excepional, n funcie de: regimul juridic, tehnica de impunere, varietatea impozitelor, schimbrile permanente de pe pia, funcionarea economiilor concureniale. Incidena impozitului reprezint punctul n care impozitul afecteaz contribuabilul real i se realizeaz, fie ca urmare a unui impact, fie ca urmare a repercusiunii acestuia. Ea se poate defini ca distribuia ultim a sarcinii unui impozit. ntre activitatea economic i prelevarea fiscal exist relaii strnse, iar una dintre formele de manifestare a acestora este incidena impozitului. Incidena sau distribuia unui impozit depinde de modul n care acesta este aezat, de tipul de rat utilizat, de modul de definire a bazei de impozitare i de gradul de acoperire31. Aceti factori determin incidena statutar; n funcie de modul n care rspunde economia, se poate vorbi de incidena economic, aceasta depinznd de factori cum sunt: condiiile cererii i ofertei, structura pieei, perioada de timp necesar pentru producerea ajustrilor privind impozitele. Se disting: incidena formal (legal) rezultatul impactului iniial al impozitului i incidena efectiv (economic) rezultatul final al impozitului, care arat povara fiscal efectiv i cine o suport n ultim instan. Translaia impozitelor se poate produce n mod diferit, astfel: - translaia progresiv sau n aval atunci cnd se efectueaz prin intermediul preurilor bunurilor sau serviciilor vndute, sau prin creterea salariilor la solicitarea salariailor, n scopul compensrii creterilor de impozite i cotizaii sociale ; - translaia regresiv sau n amonte este cea operat de consumatori ctre vnztori, cnd, n urma creterii unor impozite indirecte, productorii recurg la reducerea preului de vnzare, sau de angajatori ctre salariai, cnd n urma unei creteri a sarcinilor fiscale sau a cotizaiilor sociale, angajatorii recurg la nghearea salariilor;
R.A.Musgrave, P. B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, fourth edition, Mc Graw-Hill Book Company, New York, 1984, n: N. Hoan, op. cit., pag. 188. 342
31
- translaia oblic atunci cnd vnztorul unui produs repercuteaz impozitul pltit de el, nu asupra unui bun sau serviciu impozitat, ci asupra altor bunuri i servicii. Incidena impozitelor depinde, n mare msur, de tehnicile fiscale, precum i de contextul economic. Impozitele indirecte, fiind legate de preul mrfurilor i serviciilor, se repercuteaz mai uor dect impozitele directe, n general. Caracterul translativ al impozitelor indirecte rezult att din natura lor, ct i din voina legiuitorului, prin modul de aezare. n cazul impozitelor directe, mai uor repercutabile sunt impozitele pe venit, comparativ cu impozitele pe avere. Impozitele directe sunt mai uor repercutabile cnd vizeaz veniturile legate de operaiunile de producie i de vnzare a bunurilor i serviciilor. Astfel este cazul impozitului pe societi/profit, care poate fi ncorporat n preurile de vnzare, fiind transferat consumatorilor. n general, este recunoscut faptul c impozitul pe profit reprezint o sarcin fiscal pe care agenii economici, n funcie de circumstane, ncearc s o transfere prin preuri. Impozitul este cu att mai uor transferabil, cu ct perioada de timp care separ faptul generator de percepere este mai scurt. De asemenea, impozitele achitate prin reinere la surs sunt mai uor repercutabile dect impozitele ncasate pe baz de rol. n repercusiunea impozitelor, mecanismul de formare a preurilor poate avea un rol determinant. Astfel, n sectorul produselor industriale, unde cererea i oferta se echilibreaz, iar preurile sunt fixate cu o anumit rigoare, impozitul este, n general, repercutat asupra cumprtorului. Productorii, reprezentnd oferta, caut s transmit incidena impozitului, neglijnd faptul c repercusiunea poate antrena, la rndul su, o reducere a cererii i, implicit, o reducere a veniturilor lor. La rndul lor, consumatorii caut s evite transmiterea incidenei, reducndu-i consumul. Dac nu-i restrng consumul, nseamn c accept preul impus prin inciden, ceea ce va implica o diminuare a veniturilor personale. Posibilitatea de transferare a sarcinilor fiscale depinde, n mare msur, de elasticitatea cererii i ofertei. Dac cererea este rigid, translaia este mai uor de efectuat, astfel c vnztorul va repercuta fr dificultate sarcina fiscal asupra cumprtorului. n cazul contrar, sau cnd concurena este mai puternic, vnztorul va avea tendina s practice o translaie regresiv, sau oblic.
343
Incidena reprezint, aadar, o problem de mare importan, ntruct, fr o apreciere corect a acesteia, este imposibil de a emite o judecat corect asupra justiiei impozitului i a efectelor sale reale. n acest sens, problema incidenei fiscale prezint interes din punct de vedere economic, social, juridic i politic. NTREBRI RECAPITULATIVE 1. Ce reprezint justiia fiscal? 2. Comentai fenomenul redistribuirii prin impozite. 3. La ce se refer limitele redistribuirii prin intermediul impozitelor? 4. Ce reprezint translaia impozitului? 5. Ce reprezint incidena impozitelor? 6. Ce reprezint repercusiunea impozitelor? TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care dintre urmtoarele enunuri reprezint tipuri ale repercusiunii din punctul de vedere al formei de manifestare ? a) repercusiunea simpl; b) repercusiunea progresiv; c) repercusiunea compus sau mixt; d) toate enunurile de mai sus; e) niciunul dintre enunurile de mai sus. Rspuns: d. 2. Cruia dintre tipurile de repercusiune i corespunde enunul: realizeaz transmiterea obligaiei fiscale o singur dat, de la contribuabilul legal spre cel real, fiind de sens pozitiv ? a) repercusiunii progresive; b) repercusiunii simple; c) repercusiunii compuse sau mixte; d) tuturor enunurilor de mai sus; e) niciunuia dintre enunurile de mai sus. Rspuns: b. 3. Cruia dintre tipurile de repercusiune i corespunde enunul: realizeaz transmiterea n trepte a obligaiei fiscale de la contribuabilul
344
de drept ctre cel final, ntre ei existnd o seam de contribuabili intermediari? a) repercusiunii compuse sau mixte; b) repercusiunii simple; c) repercusiunii progresive; d) tuturor enunurilor de mai sus; e) niciunuia dintre enunurile de mai sus. Rspuns: c. 4. Conform criteriului juridic, repercusiunea impozitelor poate fi: a) repercusiunea oficial (sau formal) i repercusiunea neoficial; b) repercusiunea n sens pozitiv i repercusiunea n sens negativ; c) repercusiunea simpl, progresiv i compus (sau mixt); d) toate enunurile de mai sus se includ n criteriul juridic; e) niciunul dintre enunurile de mai sus nu corespunde criteriului juridic. Rspuns: a.
345
Capitolul 12. METODOLOGIA DE STABILIRE A PRELEVRILOR FISCALE
12.1. Identificarea materiei impozabile 12.2. Evaluarea materiei impozabile 12.3. Determinarea cuantumului impozitelor 12.4. Perceperea (achitarea) impozitelor 12.5. Controlul fiscal
Concepte-cheie - identificarea materiei impozabile - evaluarea materiei impozabile - determinarea cuantumului impozitelor - perceperea impozitelor - declaraie fiscal - evaluarea corectiv Metodologia impunerii se constituie din urmtoarele activiti: (1) identificarea materiei impozabile, (2) evaluarea materiei impozabile, (3) calculul cuantumului monetar al impozitului i (4) plata impozitului. Materia impozabil reprezint ansamblul elementelor economice care intr n baza de impozitare. Elementele economice care stau la baza fiecrui impozit formeaz baza impozabil brut i sunt n strns legtur cu dezvoltarea vieii economice. Prin deducerea unor pri (a unor elemente) din baza impozabil brut, rmne baza impozabil net (sau final), asupra creia se aplic rata sau cota impozitului n vederea determinrii mrimii impozitului. 12.1. Identificarea materiei impozabile Ca urmare a diversitii formelor pe care le mbrac obiectul impozabil, materia impozabil, la rndul su, este foarte variat.
346
Determinarea materiei impozabile reprezint o operaiune complex, ca urmare a diversitii activitilor economice, a naturii i destinaiei veniturilor. Identificarea materiei impozabile se realizeaz n mod diferit la impozitele directe, fa de cele indirecte. A. Identificarea materiei impozabile n cazul impozitelor directe n cazul impozitelor directe, metodologia fiscal are n vedere respectarea a dou principii, i anume: - principiul realitii stabilirea unei legturi ntre materia impozabil i venitul adus de aceasta contribuabilului. La impozitele directe, materia impozabil este aceeai cu elementele economice concrete sub care se prezint venitul sau averea (case, terenuri, capital mobiliar, activiti industriale, comerciale i agricole); - principiul personalizrii impozitului stabilirea unei corelaii ntre materia impozabil i situaia personal a contribuabilului. Aceasta se bazeaz pe dou abordri: (1) economic presupune ca la stabilirea acesteia s se asigure corelaia ntre natura, permanena i importana veniturilor i averii existente, pe de o parte, i situaia economic a contribuabilului, pe de alt parte. Pentru aceasta, se urmresc reconstituirea sursei veniturilor i recompensarea asumrii riscurilor, prin: stimularea economisirii i a investirii, protecia unui venit minim vital .a.; (2) abordarea tehnic vizeaz necesitatea ca baza impozabil s reprezinte capacitatea contributiv global a contribuabilului, adic ansamblul veniturilor i averii acestuia, nu doar o parte a lor. n cazul impozitelor directe, materia impozabil const n: - veniturile din munc; - veniturile agenilor economici; - veniturile din capital. Veniturile din munc reprezint salariile i alte drepturi asimilate acestora, care recompenseaz fora de munc din economia real i public. Mrimea veniturilor din munc este influenat de factori ca: gradul de utilizare a forei de munc, nivelul tarifelor orare, evoluia costului vieii, evoluia fenomenului inflaionist, evoluia ciclic a economiei etc. Astfel, n perioadele de cretere economic, veniturile din munc au o tendin de sporire care se menine apoi o lung
347
perioad de timp, scznd cu ntrziere n perioadele de depresiune. Elasticitatea materiei impozabile reprezentat de veniturile din munc este relativ redus n raport cu fluctuaiile economice. Veniturile agenilor economici provin din profiturile care recompenseaz factorul capital utilizat n economie i, n general, difer ca mrime de la un domeniu economic la altul (industrie, agricultur, comer). Dimensiunea acestui tip de materie impozabil este influenat de structura economiei i de evoluia ciclurilor economice. Astfel, n industrie, profiturile reacioneaz rapid la fluctuaiile economice, fiind influenate de volumul produciei, nivelul costurilor concureniale i al cererii. Beneficiile comerciale reacioneaz la fluctuaia volumului activitii i a preurilor. Cele din agricultur depind de factori climatici i variaia preurilor. Veniturile din capital includ veniturile capitalului mobiliar i imobiliar. n cazul capitalului mobiliar (dobnzi, dividende aferente aciunilor, obligaiunilor i altor titluri de valoare), materia impozabil evolueaz n funcie de natura titlurilor. Veniturile provenind din titluri financiare, care confer deintorului un drept de proprietate, sunt cele mai sensibile n raport cu fluctuaiile economice, iar veniturile din titluri financiare, prin care deintorul are un drept de crean, sunt influenate de rata scontului i de cea a dobnzii, de posibilitatea transformrii n alte titluri financiare pn la scaden, de durata plasamentelor. Evoluia materiei impozabile reprezentat de veniturile imobiliare (chiria, renta) este determinat de stabilitatea capitalului (care provine din elementul contractual), fiind supus unei creteri a valorii n timp. Valoarea tranzaciilor cu capital imobiliar (imobile, pmnt, opere de art) are o sensibilitate neglijabil la fluctuaiile economiei, comparativ cu valoarea capitalului mobiliar. B. Identificarea materiei impozabile n cazul impozitelor indirecte n cazul impozitelor indirecte, teoria fiscal prevede dou modaliti: impunerea specific (ia n considerare materia impozabil n expresie fizic) i impunerea ad valorem (se bazeaz pe valoarea materiei impozabile). Specific sistemelor fiscale actuale este faptul c materia impozabil este reprezentat de elemente economice
348
exprimate valoric, situaiile n care aceasta se exprim n uniti fizice fiind tot mai rare. Diversificarea formelor de impunere indirect i generalizarea aciunii impozitelor indirecte n economie s-au realizat prin trecerea de la materia impozabil n expresie cantitativ la cea n expresie monetar. Sensibilitatea la fluctuaiile conjuncturale a materiei impozabile n expresie valoric este mult mai mare dect cea a produciei, ntruct reflect influena a dou variabile economice reprezentate de cantiti i preuri. Preul contribuie la stabilirea unei legturi puternice ntre materia impozabil i evoluia economiei. n cazul impozitelor indirecte, randamentul lor este influenat de cantitile de bunuri i servicii tranzacionate, nivelul preurilor i tarifelor, de includerea sau nu n preuri a altor impozite anterioare, nivelul cotelor i tehnica de aezare, precum i de existena i amploarea fenomenului inflaionist. 12.2. Evaluarea materiei impozabile Evaluarea materiei impozabile se bazeaz pe o seam de metode care au evoluat n concordan cu principiile determinrii materiei impozabile, cu tehnicile de impunere i cu obligaiile agenilor economici privind organizarea i conducerea contabilitii. Pentru evaluarea materiei impozabile se cunosc mai multe metode: evaluarea pe baza semnelor exterioare sau pe prezumii, evaluarea forfetar, evaluarea prin intermediul declaraiilor fiscale controlate, evaluarea corectiv. a) Evaluarea pe baza semnelor exterioare sau pe prezumii este o metod simpl, dar imprecis, constnd n stabilirea unei valori impozabile aproximative, prin intermediul unor indicii sau semne exterioare ale valorii materiei impozabile. Prin aceast metod nu se realizeaz o corelaie ntre mrimea impozitului i capacitatea contributiv i nu se ine seama de fluctuaia real a valorii materiei impozabile. Metoda are inconvenientul c stabilete prelevarea fiscal asupra unei valori arbitrare, dar pentru administraie ea este comod, limitndu-se la stabilirea valorii i controlul acesteia la intervale mari de timp, influennd pozitiv costul administrrii. Majoritatea sistemelor fiscale evoluate au renunat la aceast metod de evaluare a materiei impozabile.
349
b) Evaluarea forfetar este agreat n cazul unui numr mare de mici subieci economici care in o eviden contabil sumar sau care nu sunt obligai la inerea unei evidene contabile. Fa de metoda anterioar, reprezint un pas nainte, ntruct nu se mai bazeaz pe elemente exterioare, ci pe un numr de elemente economice prestabilite, specifice activitii desfurate de contribuabil, care sunt n relaie direct cu materia impozabil (venit sau avere) i cu capacitatea contributiv a acestuia. n practic, s-au utilizat mai multe variante ale acestei metode, i anume: - forfeta legal cnd prin cadrul legislativ se stabilesc elementele revelatoare ale venitului, valabile pentru toi contribuabilii care realizeaz venituri din aceeai surs i n aceleai condiii (rata medie de randament la hectar pe tipuri de culturi i terenuri pe baza creia se impoziteaz beneficiile anuale ale anumitor ageni economici; chiriile practicate pe pia luate n calcul la stabilirea valorii locative a imobilelor .a.); - forfeta convenional sau individual se stabilete n urma discuiilor dintre contribuabil i un reprezentant al administraiei, care urmeaz s in seama de particularitile activitii desfurate de fiecare contribuabil i date (care reies din baza informaional de care dispune administraia), coroborate cu informaiile furnizate de contribuabilul nsui; - forfeta colectiv combin evaluarea forfetar cu cea bazat pe declaraii. Veniturile sunt evaluate conform declaraiei, iar cheltuielile pe baze forfetare, conform prevederilor legale. (Exemplu: n funcie de chirii se estimeaz cheltuielile cu ntreinerea i amortizarea imobilelor; n funcie de salarii se estimeaz cheltuielile profesionale, cnd nu se ine evidena acestora.) Metoda are dezavantajul c, indiferent de numrul elementelor utilizate, se ajunge la o subevaluare general a materiei impozabile i avantajul c administraia este scutit de a controla, n mod repetat, un numr mare de subieci economici cu o contabilitate, fie sumar, fie slab organizat. c) Evaluarea prin intermediul declaraiilor fiscale controlate reprezint o metod facilitat de dezvoltarea sistemului de eviden contabil, de un grad de educare i civism ridicat al membrilor societii i de existena unui aparat de control obiectiv, bine structurat i diversificat. Pentru impozitele directe, metoda asigur posibilitatea
350
respectrii principiului personalizrii pentru impozitele directe, prin intermediul deducerilor i reducerilor practicate n anumite situaii prevzute de lege. Aceast metod ofer o mai strns corelare ntre venitul impozabil i capacitatea contributiv real a contribuabililor, prin evitarea impunerii repetate a veniturilor provenind din aceeai surs, stimularea economisirii i orientarea acesteia n direcia investirii. Metoda a fost extins i la impozitele indirecte, ca urmare a faptului c informaiile privind impozitul sunt deinute de agenii economici care tranzacioneaz i comercializeaz bunuri i servicii ale cror preuri i tarife includ i mrimea obligaiilor fiscale. Aceast metod se aplic n dou variante: - prin intermediul declaraiilor fiscale ale contribuabililor se bazeaz pe onestitatea contribuabililor i pe dreptul de control al administraiei, permind stabilirea situaiei exacte pe baza tuturor veniturilor i obligaiilor acestora. Marele avantaj al metodei const n organizarea unui sistem informaional menit s asigure att corecta evaluare, ct i controlul obiectiv i corect al declaraiilor fiscale bazate pe informaii certe. n prezent, este o metod foarte des utilizat: impozitul pe venit global; impozitul pe societate; impozitele pe beneficiile industriale, agricole i comerciale; impozitele pe cifra de afaceri brut; TVA; impozitele pe succesiuni sau donaii etc.; - prin intermediul declaraiilor fiscale ntocmite de tere persoane care cunosc situaia contribuabilului suportator. Terele persoane au obligaia evalurii i prezentrii actelor din care reiese cuantumul plilor realizate, fr a exista obligativitatea ntocmirii unor declaraii fiscale periodice pe care s le depun la administraia fiscal. Astfel, declararea veniturilor impozabile are loc la solicitarea expres a administraiei fiscale sau cu ocazia exercitrii de ctre aceasta a actului de control. Metoda contribuie la simplificarea relaiilor dintre administraia fiscal i contribuabili, n condiiile perfecionrii controlului periodic al informaiilor privind materia impozabil. d) Evaluarea corectiv cuprinde un ansamblu de proceduri prin care se restabilete, n mod curent, sau se determin, n situaii excepionale, valoarea impozabil i cuantumul legal al prelevrilor fiscale. Evalurile corective se utilizeaz ca urmare a dreptului de control al administraiei i sunt determinate de producerea unor fapte
351
cum sunt: ntocmirea defectuoas a declaraiilor fiscale, nedepunerea n termen a declaraiilor fiscale, producerea unor erori i omisiuni n cadrul evalurilor efectuate de contribuabili sau de personalul administraiei fiscale. Corespunztor cauzelor care au declanat evaluarea corectiv, pot fi: (1) proceduri de corectare a evalurilor efectuate anterior i (2) proceduri de evaluare din oficiu. Prima procedur se aplic n cazul contribuabililor care in evidene contabile i depun declaraii fiscale n termenele legale, precum i al celor ce calculeaz, rein i vireaz impozitele prin stopaj la surs n cadrul termenelor legale. Procedura de corectare a evalurilor se declaneaz la constatarea unor omisiuni i erori n cuantumul impozitelor pltite i se desfoar prin participarea ambelor pri la restabilirea situaiei corecte. Contribuabilii au dreptul, fie de a accepta expres sau tacit, fie de a contesta, cu prezentarea de probe organului de control. Procedura de evaluare din oficiu se declaneaz n situaia n care contribuabilii, dei au obligaia legal, refuz inerea evidenei contabile, nu ntocmesc declaraiile fiscale sau nu respect termenele legale pentru depunerea acestora, nu calculeaz i nu vireaz impozitele prin stopaj la surs sau exist o discrepan ntre veniturile declarate i informaiile deinute de administraia fiscal. n acest caz, administraia utilizeaz procedura dreptului contradictoriu, ceea ce presupune c evaluarea se efectueaz pe baza elementelor cunoscute de ctre administraie (informaii din conturi bancare, obinute de la tere persoane, valoarea locativ a imobilelor deinute, suma total a cheltuielilor personale cunoscute etc.). Contribuabilul poate accepta sau contesta decizia administraiei fiscale, n cel de-al doilea caz fiind necesar ca ambele pri s-i dovedeasc punctul de vedere cu probe n faa instanelor de judecat. 12.3. Determinarea cuantumului impozitelor Determinarea cuantumului impozitelor are loc n mod diferit, n funcie de procedeul utilizat la calculul prelevrii fiscale, de alegerea cotei impozitului i de aplicarea unor procedee de modificare a cuantumului monetar al impozitelor.
352
a) Procedee de calcul al impozitelor Din teoria i practica fiscal, se desprind dou procedee de calcul al cuantumului monetar al prelevrilor fiscale: al repartiiei i al cotitii. Procedeul repartiiei const n stabilirea prin lege a sumei totale a prelevrilor fiscale, pe feluri de impozite, i repartizarea acesteia, din treapt n treapt, pe uniti administrativ-teritoriale subordonate, pn la nivelul fiecrui contribuabil. Repartizarea sarcinii fiscale pe contribuabili se realiza n funcie de anumite baze de referin, considerate ca reflectnd venitul i averea contribuabilului. Bazele de impozitare erau imobile n raport cu materia impozabil, ceea ce nu reflecta preocuparea pentru asigurarea echitii fiscale. Pentru constituirea unui sistem fiscal raional este necesar ca la determinarea veniturilor bugetare s se porneasc de la puterea contributiv a tuturor contribuabililor, iar legislaia fiscal s fie ct mai stabil n timp. Dezvoltarea i creterea complexitii relaiilor economice, diversificarea surselor de venit, creterea numrului subiecilor economici, necesitatea sporirii sumei prelevrilor fiscale n raport cu dinamica nevoilor financiare ale statului, preocuparea tot mai mare pentru echitatea fiscal, precum i necesitatea utilizrii instrumentelor fiscale n perioadele de cretere i recesiune economic au determinat abandonarea procedeului repartiiei i utilizarea procedeului cotitii. Procedeul cotitii corecteaz neajunsurile impozitelor de repartiie, prin personalizarea impozitului, ceea ce a condus la creterea echitii fiscale i mobilitatea bazelor de impozitare n funcie de evoluia materiei impozabile, corespunztor fluctuaiilor economice. n plus, procedeul cotitii contribuie la descentralizarea operaiilor de calcul al impozitelor, la descentralizarea responsabilitilor i la un transfer parial al unor costuri, care anterior reveneau exclusiv n sarcina administraiei fiscale. Astfel, responsabilitatea stabilirii mrimii impozitului revine: pe de o parte, administraiei fiscale, pentru impozitele stabilite pe baza rolurilor fiscale i pentru impozitele locale directe, iar pe de alt parte, contribuabililor, care sunt obligai s ntocmeasc i s depun la administraie declaraii fiscale, sau s calculeze i s verse impozitele, n cazul celor reinute prin stopaj la surs.
353
Prin aceast procedur, costurile legate de evaluarea, calculul i plata obligaiilor fiscale sunt transferate agenilor economici, administraiei fiscale revenindu-i doar costurile legate de control. Competenele administraiei fiscale se modific prin creterea ponderii activitilor de control comparativ cu a celor de identificare, evaluare i calcul al prelevrilor fiscale. b) Alegerea cotei impozitului Alegerea cotelor de impunere reprezint o decizie politic a guvernelor, constituind o posibilitate de a aciona n sensul modificrii veniturilor fiscale ale statului sau perfecionrii sistemului fiscal. n vederea alegerii cotelor care rspund cel mai bine inteniei de respectare a principiilor fiscale, trebuie cunoscute criteriile de grupare a acestora: - n raport cu momentul calculrii prelevrii fiscale, pot fi: (1) cote determinate ulterior (specifice procedeului repartiiei, abandonat de practica fiscal. Const n calcului cotei ca raport ntre suma total a impozitului calculat n avans i bazele de impozitare) i (2) cote stabilite anterior calculrii acestuia (sunt specifice procedeului cotitii, fiind stabilite prin lege); - n funcie de modul de exprimare, n practica fiscal se utilizeaz: (1) cote specifice, exprimate n uniti monetare pe unitatea de baz impozabil (n sum fix pe unitatea de impunere). Cotele specifice se utilizeaz la calculul impozitelor de tip real, i corespunztor metodei de evaluare pe baza semnelor exterioare n cazul impozitelor directe, iar sfera lor de aplicare este tot mai redus. La accize se utilizeaz n prezent o combinaie ntre aplicarea de cote fixe i aplicarea de cote procentuale; (2)cote ad valorem sunt cele exprimate procentual i aplicate asupra unei baze de impozitare exprimate valoric. Ele rspund principiului personalizrii impozitului, se bazeaz pe exprimarea valoric a bazei de impozitare i sunt utilizate n cadrul metodelor de evaluare pe baz de declaraii, forfetare i corective; - n raport cu evoluia cotei de impunere fa de evoluia bazei de impozitare, se disting: (1) cote proporionale cnd se aplic aceeai valoare a cotei, indiferent de mrimea bazei de impozitare. n acest caz, ntre baza impozabil i cuantumul prelevrii fiscale se
354
pstreaz aceeai proporie; (2) cote progresive, a cror caracteristic este c sporesc pe msura creterii bazei de impozitare. Progresivitatea poate fi simpl (sau global), cnd se utilizeaz cote cresctoare, pe msura creterii bazei de impunere (trecerea de la un barem la altul i dezavantajeaz pe cei care obin venituri de o mrime aflat la limita inferioar a baremului, fa de cei aflai la limita superioar a baremului anterior), sau progresivitate compus (progresiv, pe trane), cnd venitul care trebuie impozitat se divide n trane asupra crora se aplic valori n cretere ale cotelor de impunere. Mrimea prelevrii fiscale rezult din nsumarea cuantumurilor pariale calculate pe fiecare tran de venit. Este o modalitate de calcul al impozitelor care rspunde cel mai bine principiului echitii fiscale verticale. n practica fiscal, de-a lungul timpului, s-au mai utilizat i (3) cote regresive, care scad pe msura creterii bazei de impunere, i cote degresive, care cresc n ritmuri diferite pn la o anumit valoare a bazei impozabile, iar dup atingerea unei valori prestabilite a cuantumului impozitului, scad constant n raport cu venitul total. c) Modificarea cuantumului monetar al impozitelor Recurgerea la asemenea procedee poate avea drept scop: - personalizarea impunerii pentru asigurarea unei mai bune corelaii ntre capacitatea contributiv real i cuantumul obligaiei de plat sub forma impozitului; - urmrirea unor obiective economice sau sociale prin msuri de ordin fiscal. Modificarea cuantumului monetar al impozitelor se realizeaz fie prin diminuarea bazei de impozitare (procedeul fiind anterior aplicrii cotei impozitului abaterile i deducerile), fie prin modificarea cuantumului impozitului (dup aplicarea cotei prevzute de lege reducerea i majorarea). Modificarea cuantumului monetar al impozitelor mbrac forme diferite, i anume: - abaterea constituie un procedeu de diminuare a bazei de impozitare prin care nu se supune aplicrii impozitului o anumit parte a venitului, stabilit fie n sum fix, fie sub form procentual. Astfel, n cazul veniturilor salariale, practica fiscal obinuiete s prevad un minim neimpozabil;
355
- deducerea procedeu de diminuare a bazei de impozitare, prin scderea valorii unor elemente deductibile (pensii alimentare, contribuii la fonduri de pensii private .a.), sau n limita unei sume care rezult prin aplicarea unei cote procentuale asupra venitului (deduceri personale de baz sau suplimentare, la ndeplinirea anumitor condiii i n limita anumitor sume prevzute de lege, cheltuieli de sponsorizare, cheltuieli de reparaii etc.); - reducerea acioneaz asupra cuantumului impozitului, intervenind dup aplicarea cotei acestuia. Scopul este de a diminua sarcina impozitului n anumite situaii prevzute de lege, prin intermediul unei valori absolute sau al cotelor procentuale. Astfel, la nceputul perioadei de tranziie, pentru o perioad scurt de timp, s-a aplicat o reducere de 20% la impozitul pe salariu pentru persoanele cu copii; - majorrile acioneaz n sensul creterii sarcinii fiscale, n anumite situaii prevzute de lege, cum ar fi: persoanele ale cror venituri globale depesc un anumit prag (pentru o contribuie mai substanial la formarea resurselor financiare ale statului), veniturile celibatarilor sau persoanelor fr copii (n scopuri demografice) etc. 12.4. Perceperea (achitarea) impozitului Perceperea (achitarea) impozitelor se refer la ansamblul operaiunilor prin care impozitul este pltit de ctre contribuabil i ncasat de administraie. n practic se utilizeaz urmtoarele modaliti: - plata direct aplicat, n general, pentru plata impozitelor provenite de la agenii economici. Debitorul i calculeaz cuantumul impozitului conform legii fiscale, avnd obligaia de a-l vrsa la anumite termene. Plata direct se poate realiza fie prin deplasarea reprezentantului fiscal la domiciliul pltitorului modalitate la care s-a renunat n practica fiscal (n acest caz, este vorba despre impozitul cherabil), fie prin deplasarea pltitorului la sediul administraiei fiscale (n care caz este vorba despre impozitul portabil). n condiiile apariiei i extinderii instrumentelor moderne de plat, n rile foarte dezvoltate s-a generalizat plata impozitelor prin intermediul bncilor, sau prin Internet, restrngndu-se tot mai mult operaiunile cu numerar i deplasarea efectiv a contribuabilului la administraia fiscal; - stopajul la surs (sau metoda reinerii i vrsrii) se folosete pentru impozitarea veniturilor persoanelor fizice (salariul realizat de
356
un angajat), cnd pentru calculul, reinerea i achitarea impozitului intervine o ter persoan (angajatorul), care i elibereaz salariatului doar veniturile nete; - aplicarea de timbre fiscale este o metod cu sfer mai restrns de aplicare, folosit pentru ncasarea unor drepturi fiscale pentru serviciile publice prestate de instituiile de stat aciuni administrative, notariale, judectoreti, consulare. Trebuie realizat distincia ntre contribuabilul legal persoana fizic sau juridic n numele creia este stabilit impozitul i contribuabilul real care suport de fapt impozitul, fie prin mecanismul fiscal prevzut de lege (n cazul impozitelor indirecte), fie prin fenomenul de translaie i repercusiune a impozitului, care reiese din jocul forelor pieei (cnd o cretere a sarcinii impozitului pe profit sau a impozitului pe venitul liber-profesionitilor se va regsi n preul produsului pe pia). Legea fiscal prevede i cnd anume s aib loc plata impozitului, existnd dou posibiliti: plata imediat cnd impozitul se pltete n acelai timp cu declararea materiei impozabile i plata decalat cnd se presupune, conform avizului de plat, o perioad de timp ntre declararea materiei impozabile i plata impozitului. Pentru stingerea obligaiilor fiscale la termenele legale, mijloacele de plat utilizate de contribuabili pot fi: tradiionale (bani, ordine de plat, cec-uri) i specifice (titluri de plat obligatare emise de administraia public, efecte de credit .a.). Acestea din urm care nu se practic n ara noastr - presupun prevederea expres a situaiilor i tipurilor de impozite la care se utilizeaz. 12.5. Controlul fiscal Orice activitate economic presupune anumite riscuri, printre care se numr i cel fiscal. Uneori, acest risc este asumat n mod contient de ctre agentul economic, n cazul evaziunii i fraudei fiscale, dar poate fi determinat i de o serie de factori cum sunt: complexitatea sistemului fiscal, modificri frecvente ale normelor fiscale, insuficienta calificare a personalului contabil etc. Diminuarea i eliminarea riscului fiscal trebuie s fie n primul rnd o preocupare a legiuitorului, care trebuie s asigure claritatea,
357
coerena i corelarea legislaiei fiscale i a celei economice, n general. De asemenea, n reducerea riscului fiscal, un rol deosebit revine activitii de control, prin aspecte ca: frecvena i complexitatea controalelor fiscale, aplicarea de sanciuni fiscale, durata perioadei de prescripie .a. 12.5.1. Coninutul i funciile controlului fiscal Respectarea legislaiei fiscale nu se poate realiza n condiii optime fr existena activitii de control, creia i revine un rol important n reglarea sistemului fiscal. Controlul fiscal constituie ansamblul de activiti prin care se stabilete exactitatea operaiunilor legate de aezarea i ncasarea creanelor fiscale la termenele legale. Controlul reprezint un mijloc de constatare i corectare a actelor i faptelor ilegale, de identificare a deficienelor i de restabilire a legalitii prin msuri corective i coercitive de natur pecuniar, sau n situaii deosebite prin msuri penale. Funciile controlului fiscal sunt: - funcia de informare const n furnizarea de informaii care s asigure cunoaterea de fapt a situaiei fiscale, a carenelor, disfuncionalitilor, abaterilor, ilegalitilor etc.; - funcia de evaluare se refer la msurarea corect a abaterilor, omisiunilor, erorilor, la stabilirea cuantumului prelevrilor fiscale nerealizate, la dimensionarea evaziunii i fraudei fiscale; - funcia de recuperare const n adoptarea de msuri pentru corectarea situaiei fiscale neconforme cu normele fiscale, asigurarea condiiilor de achitare a obligaiilor fiscale restante, depistarea i eliminarea elementelor care denatureaz i perturb procesul de realizare a creanelor fiscale; - funcia educativ se refer, pe de o parte, la luarea msurilor cu scop de ndreptare, descurajare, pedepsire a contribuabililor incoreci, iar pe de alt parte, la contribuia sa la crearea unui cadru de parteneriat fiscal ntre contribuabili i organele fiscale. Sistemele fiscale moderne au adoptat regimul declarativ, care se bazeaz pe seriozitatea i buna credin a contribuabililor, care ntocmesc declaraii corecte i complete i i asum responsabilitatea pentru faptele comise i actele ntocmite. Contribuabilii trebuie s fie
358
capabili s justifice elementele fiscale declarate, iar organele fiscale au obligaia de a analiza coninutul declaraiilor, n vederea aezrii i ncasrii impozitelor, identificnd situaiile de sustragere de la plata prelevrilor fiscale. Organele fiscale trebuie s dovedeasc omisiunile i inexactitile din documente i s motiveze coreciile pe care le aduc, n intervalul prevzut de lege. Corectarea lipsurilor i erorilor de ctre organele fiscale se realizeaz prin mai multe forme, care sunt complementare. Controlul fiscal reprezint o form a controlului financiar i este exercitat de organe specializate ale Ministerului Finanelor Publice aflate la nivel central i teritorial. Obiectivele controlului fiscal se refer la: - ncasarea tuturor impozitelor i taxelor datorate de contribuabili la termenele i n cuantumul prevzute, corespunztor bazelor de impozitare i cotelor legale n vigoare; - depistarea impozitelor i taxelor sustrase de la plata ctre buget i atragerea lor pe destinaia legal; - evidenierea unor carene legislative care favorizeaz forme ale evaziunii la adpostul legii, sau ngreuneaz ncasarea la buget a veniturilor fiscale, pentru furnizarea elementelor de mbuntire a prevederilor legale. Pentru ca activitatea de control fiscal s fie riguroas, oportun i eficient, controlul trebuie s ndeplineasc anumite cerine: - definirea, prin cadrul su organizatoric, a responsabilitilor ce revin organelor de control fiscal i asigurarea condiiilor de realizare a atribuiilor acestora, fr a permite imixtiuni n desfurarea activitii de control, sau abuzuri din partea celor ce desfoar controlul; - elaborarea unui cadru legislativ simplu, complet, clar i flexibil, care s permit mbuntirea rapid a normelor fiscale i interpretarea unitar a acestora; - asigurarea de personal calificat i motivat care s desfoare activitatea de control fiscal n condiii optime i corecte; - asigurarea unor dotri tehnice de comunicare i informare, care s sprijine operativitatea i eficiena controlului fiscal.
359
12.5.2. Formele controlului fiscal Controlul fiscal dispune de forme diferite de realizare, ceea ce i confer posibilitatea adaptrii coninutului la situaii fiscale diverse, orientndu-l spre anumite obiective i centrndu-l pe anumite mijloace de aplicare. Ansamblul activitilor de control se grupeaz dup criterii diferite, cum sunt: a) Din punctul de vedere al aprofundrii cunoaterii situaiei fiscale, se disting: - control fiscal documentar efectuat la sediul organului fiscal i constnd n examinarea elementelor componente ale dosarului contribuabilului. Dosarul poate oferi date cu privire la eventuale erori sau neconcordane care s justifice, n anumite cazuri, nceperea unui control faptic la sediul contribuabilului. De asemenea, controlul documentar compar informaiile transmise de patroni, salariai, instituii financiare .a.; - control fiscal faptic (efectiv) se realizeaz la sediul sau domiciliul contribuabilului pentru a obine informaii suplimentare ntr-o anumit situaie. n cadrul acestei forme de control se disting trei proceduri: (1) verificri contabile la subiecii economici contribuabili; (2) controlul ncruciat al situaiei fiscale personale, care implic verificarea aprofundat a situaiei fiscale a tuturor contribuabililor cu referire la totalitatea veniturilor, pentru a stabili concordana dintre veniturile declarate i realitatea constatat; (3) percheziia sau dreptul de a face vizite la domiciliul contribuabililor (ca o procedur excepional, utilizat n cazul unor infraciuni fiscale grave). b) Dup sfera de cuprindere, controlul fiscal poate fi: - control general care cuprinde spre verificare totalitatea impozitelor i taxelor datorate de contribuabil; - control parial (limitat) cnd controlul vizeaz doar o parte dintre impozitele i taxele la care este supus un contribuabil. c) Din punctul de vedere al gradului de extindere a verificrilor asupra operaiunilor impozabile, se disting: - control fiscal total (complet) sunt verificate toate operaiunile, documentele, probele care stau la baza stabilirii cuantumului, fie a unui impozit sau a unei taxe, fie a tuturor prelevrilor fiscale pltite de contribuabil. ntruct presupune efectuarea unui examen complet al tuturor aspectelor activitii desfurate de unul sau mai muli ageni
360
economici (control ncruciat), aceast form de control permite depistarea eventualelor cazuri de evaziune i fraud fiscal; - control fiscal prin sondaj (selectiv) realizeaz verificri pariale n ceea ce privete operaiunile, documentele, perioada etc. referitoare la un anumit impozit/tax. d) n funcie de scopul urmrit, se disting: - control fiscal de informare (informativ) are drept scop intenia administraiei fiscale de a informa agenii economici n legtur cu drepturile i obligaiile fiscale; - control fiscal de rutin urmrete meninerea legturii cu pltitorii i urmrirea modului n care acetia se achit de obligaiile fiscale. Scopul principal al acestei forme de control este de a compara evidenele primare i contabile cu datele din documentele i decontrile depuse de contribuabili, n vederea verificrii corectitudinii sumelor pltite i a termenelor; - control fiscal propriu-zis (de fond) are drept scop prevenirea i combaterea cazurilor de sustragere de la stabilirea i plata obligaiilor fiscale de ctre contribuabili. e) n funcie de momentul controlului fiscal fa de cel al depunerii declaraiilor fiscale i al plii, se deosebesc: - control a priori care urmrete o mai bun informare i colaborare ntre contribuabili i organele fiscale; - control a posteriori urmrete verificarea exactitii declaraiilor fiscale, a deconturilor etc., prin utilizarea unor proceduri de control pentru analiza situaiei fiscale a contribuabilului. Aceste forme de control nu se exclud reciproc, ci adesea pot fi complementare, asigurnd creterea eficienei activitii de control. De asemenea, toate formele de control fiscal ofer informaii pentru organizarea i desfurarea eficient a controalelor ulterioare. Controlul fiscal trebuie s contribuie la mbuntirea nelegerii i acceptrii de ctre contribuabili a necesitii impozitelor, la creterea civismului fiscal, asigurnd totodat protecia drepturilor contribuabililor, prevzute de lege. 12.5.3. Metodologia controlului fiscal Orice activitate economic presupune anumite riscuri, printre care se numr i cel fiscal. Uneori, acest risc este asumat n mod
361
contient de ctre agentul economic, n cazul evaziunii i fraudei fiscale, dar poate fi determinat i de o serie de factori cum sunt: complexitatea sistemului fiscal, modificri frecvente ale normelor fiscale, insuficienta calificare a personalului contabil etc. Diminuarea i eliminarea riscului fiscal trebuie s fie n primul rnd o preocupare a legiuitorului, care trebuie s asigure claritatea, coerena i corelarea legislaiei fiscale i a celei economice, n general. De asemenea, n reducerea riscului fiscal, un rol deosebit revine activitii de control, prin aspecte ca: frecvena i complexitatea controalelor fiscale, aplicarea de sanciuni fiscale, durata perioadei de prescripie .a. Existena i delimitarea procedurilor i metodelor de control fiscal sunt absolut necesare desfurrii unui control eficient. Procedurile de control fiscal pot fi generale, aplicabile tuturor formelor acestuia, sau specifice anumitor forme ale controlului fiscal. Metodologia controlului fiscal cuprinde urmtoarele etape: 1. Pregtirea verificrii 2. Desfurarea controlului fiscal 3. Definitivarea i ncheierea controlului fiscal 4. Valorificarea actelor de control fiscal Pregtirea verificrii are n vedere dosarele fiscale i toate informaiile referitoare la contribuabilii ce urmeaz a fi controlai (altfel spus, identificarea fiscal a acestora). nainte de a trece la cea de a doua etap, este necesar ntiinarea contribuabilului cu privire la nceperea controlului, prin transmiterea avizului de verificare. n cazul existenei unor indicii de evaziune fiscal, nu este oportun ntiinarea acestuia. Desfurarea controlului fiscal ncepe printr-un prim contact ntre organul fiscal i contribuabil/reprezentantul acestuia, constnd ntr-un interviu din care s reias: activitile desfurate generatoare de obligaii fiscale; eventuale sucursale, filiale sau asocieri; ndeplinirea dispoziiilor rezultate din controlul fiscal anterior .a. Urmeaz apoi vizitarea locului unde se realizeaz activitile impozabile, pentru a cunoate specificul i volumul activitii contribuabilului. Dup aceste activiti premergtoare are loc verificarea registrelor societii, a evidenelor primare, a evidenelor contabile, a declaraiilor de impunere, a deconturilor fiscale.
362
Definitivarea i ncheierea controlului fiscal. Finalizarea operaiunilor de control trebuie adus la cunotina contribuabilului de ctre controlorul fiscal. La ncheierea controlului fiscal, organul de control ntocmete procesul-verbal cu privire la operaiunile verificate, precum i constatrile reieite (eventuale lipsuri, erori, omisiuni care s necesite corectarea obligaiilor fiscale). Eventualele neconcordane dintre declaraiile fiscale i documentele pe baza crora s-au ntocmit acestea se comunic n scris contribuabilului, prezentndu-i-se acestuia modul de stabilire corect a impozitului, precum i cuantumul rezultat. n cazul constatrii unor obligaii fiscale datorate, se emite un aviz de impozitare, care, pe lng suma impozitului datorat, cuprinde i penalitile i amenzile stabilite conform normelor fiscale, precum i perioada de timp n care contribuabilul poate contesta decizia. De asemenea, organul fiscal de control are obligaia de a-i furniza contribuabilului recomandri i precizri pentru evitarea, pe viitor, a interpretrii incorecte a normelor fiscale. Valorificarea actului de control se refer la urmrirea ncasrii eventualelor diferene n plus constatate de organul de control, ceea ce confer eficiena scontat activitii de control. Desfurarea activitilor de administrare a impozitelor i a celor de control fiscal este stipulat n Codul de procedur fiscal, care cuprinde ntr-o form coerent diversitatea de elemente necesare unui comportament fiscal corect. NTREBRI RECAPITULATIVE 1. Care sunt activitile din care se constituie metodologia impunerii? 2. n ce const identificarea materiei impozabile? 3. n ce const evaluarea materiei impozabile? 4. n ce const calculul cuantumului monetar al impozitului? 5. n ce const plata impozitului? 6. n ce situaii se declaneaz procedura de evaluare corectiv? 7. Care sunt formele de percepere a impozitelor? 8. Care sunt etapele prevzute de metodologia controlului fiscal?
363
TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Determinarea cuantumului impozitelor presupune activiti cum sunt: a) calculul prelevrii fiscale; b) alegerea cotei impozitului; c) aplicarea unor procedee de modificare a cuantumului monetar al impozitelor; d) toate enunurile de mai sus; e) niciunul dintre enunurile de mai sus. Rspuns: d. 2. n cazul impozitelor directe, materia impozabil const n: a) veniturile din munc; b) veniturile agenilor economici; c) veniturile din capital; d) toate enunurile de mai sus; e) niciunul dintre enunurile de mai sus. Rspuns: d. 3. Care dintre enunurile de mai sus nu reprezint forme ale modificrii cuantumului monetar al impozitelor? a) dublarea; b) majorarea; c) reducerea; d) deducerea; e) abaterea. Rspuns: a. 4. Care dintre urmtoarele enunuri nu se numr printre funciile controlului fiscal? a) funcia de informare; b) funcia de evaluare; c) funcia de recuperare; d) funcia redistributiv; e) funcia educativ. Rspuns: d.
364
Capitolul 13. POLITICA FISCAL
13.1. Aspecte generale privind politica fiscal: concept, obiective, instrumente 13.2. Coordonatele politicii fiscale 13.3. Interdependenele politicii fiscale 13.4. Politica fiscal din Romnia n perioada de tranziie 13.5. Posibiliti de aciune a politicii fiscale, n scopul
relansrii economice Concepte-cheie - politica economic - politica fiscal - faciliti fiscale - interdependenele politicii fiscale - instrumentele politicii fiscale Politica economic (politica macroeconomic) reprezint ansamblul msurilor luate de stat n scopul asigurrii creterii economice, ocuprii forei de munc, echilibrrii balanei de pli externe, stabilitii preurilor, reducerii inegalitilor i asigurrii independenei naionale32. ntr-o alt accepie, politica economic reprezint ansamblul deciziilor adoptate de ctre stat, n vederea orientrii activitii economice ntr-un sens considerat rezonabil, pe teritoriul naional. Se poate vorbi deci de politic economic atunci cnd se decide creterea deficitului bugetar, pentru a se asigura utilizarea muncii, sau cnd se stabilesc norme ale creterii preurilor i veniturilor, pentru a limita inflaia33.
Marius Bcescu, Angelica Bcescu-Crbunaru, Compendiu de macroeconomie, Ed. Economic, Bucureti, 1997, pag. 299. 33 Gheorghe Manolescu (coordonator), Politici economice concepte, instrumente, experiene, Ed. Economic, Bucureti, 1997, pag. 27. 365
32
Datorit complexitii i diversitii obiectivelor i instrumentelor utilizate de politica economic, aceasta poate fi analizat i construit prin prisma componentelor sale: politica monetar, politica fiscal, politica bugetar, politica preurilor, politica veniturilor. 13.1. Aspecte generale privind politica fiscal: concept, obiective, instrumente n literatura de specialitate, politica fiscal, n sens larg, se constituie n cadrul activitii autoritii publice de percepere i utilizare a resurselor necesare satisfacerii consumului public i furnizrii de bunuri i servicii publice. O asemenea activitate declaneaz un amplu proces de redistribuire, care este condus printr-o seam de componente strns legate ntre ele: politica fiscal (n sens restrns), care opereaz cu instrumente de natura prelevrilor fiscale, politica bugetar sau alocativ, care opereaz prin intermediul subveniilor i alocaiilor bugetare, i politica soldului bugetar, viznd finanarea deficitelor bugetare i valorificarea excedentelor bugetare. Coninutul actelor decizionale este influenat de utilitatea pe care politica fiscal o prezint pentru decidentul public. Opiniile cu privire la utilitatea politicii fiscale au generat diverse curente de gndire, care, alturi de opiuni politice i constrngeri de natur financiar, economic i social, au influenat deciziile autoritilor publice. Opiniile formulate au fost influenate de evoluia rolului statului, au purtat amprenta evenimentelor politice, fiind totodat orientate de permanenta transformare a mediului economico-financiar i de opinia public. Prin politica fiscal se stabilesc volumul i proveniena resurselor financiare publice, metodele de prelevare a veniturilor fiscale, facilitile fiscale dac se acord, sub ce form, finalitile vizate obiectivele de ansamblu ale politicii fiscale, precum i modalitile concrete de realizare a acestora. Politica fiscal reprezint ansamblul de msuri guvernamentale privitoare la metodele i tehnicile de impozitare, la raportul dintre impozitele directe i cele indirecte, la stabilirea canalelor de procurare a veniturilor fiscale, la urmrirea ratei presiunii fiscale, n scopul influenrii dezvoltrii economice i vieii sociale.
366
Opiunea n materie de politic fiscal implic, pe de o parte, respectarea principiilor de baz ale impunerii, iar pe de alt parte, adoptarea acestora n raport cu sensul i evoluia previzibil a variabilelor economice interne i internaionale i cu preferinele membrilor societii. Deciziile care orienteaz politica fiscal reflect suveranitatea fiscal de care dispune autoritatea public naional, n baza dreptului constituional i juridic de a institui impozite, de a modifica anumite elemente constitutive specifice impozitelor sau de evitare a dublei impuneri. Obiectivele urmrite de stat prin intermediul politicii fiscale, sub aspectul ei de component a politicii economice, pot fi sintetizate astfel: realizarea bunstrii, a justiiei sociale i a securitii sociale. Astfel, politica fiscal poate fi folosit pentru: favorizarea progresului economic, reglarea conjunctural prin impozite i investiii, realizarea justiiei fiscale prin stabilirea sarcinii fiscale n funcie de capacitatea contributiv. Autoritile publice trebuie s urmreasc utilizarea raional a resurselor, stabilirea de preuri juste, care nu comport profituri excesive, utilizarea profitului obinut n producie cu preponderen la investiii productive etc. n acest context, Allain Barrre afirma: n condiiile n care crizele economice produc efecte deosebit de grave asupra economiei i a condiiilor de via ale oamenilor (omaj, inflaie etc.), este necesar ca Statul s vegheze, dac nu la stabilizarea economiei, cel puin la reglarea conjuncturii, la realizarea securitii sociale. Spre deosebire de individ, care urmrete realizarea profitului personal, Statul urmrete satisfacerea maxim a nevoilor sociale, adic producerea de bunuri utile societii, i nu neaprat rentabile din punct de vedere economic. ntruct concurena nu este perfect, statul trebuie s intervin s o corecteze i s realizeze justiia social.34 Pentru ndeplinirea n condiii ct mai bune a rolului care i revine n cadrul politicii economice n ansamblul su, politica fiscal trebuie adaptat permanent cerinelor specifice ale fiecrei etape de dezvoltare economico-social. n acest sens, un rol important revine
Allain Barrre, Politique financire, Librairies Dalloz, 1959, pag. 2224, n: Iulian Vcrel (coordonator), op. cit., pag. 146. 367
34
strategiei alese i tacticii adoptate. Raportnd noiunile de strategie i tactic la politica financiar a statului, se poate considera c deciziile care stabilesc coordonatele politicii financiare pentru fiecare etap de dezvoltare istoricete determinat, precum i programele financiare de perspectiv ndelungat formeaz cadrul strategiei financiare, iar actele administrative de planificare, pe perioade scurte, ca i msurile prevzute a se lua pentru executarea planurilor financiare i a sarcinilor specifice unei perioade sau alteia, in de domeniul tacticii i al activitii operative35. Ca orice politic economic, i politica fiscal opereaz cu anumite instrumente, pentru a influena procesele economice i sociale. Instrumentele politicii fiscale sunt impozitele, care nu trebuie privite doar ca simple canale de procurare a veniturilor fiscale, ci i ca prghii cu ajutorul crora se intervine n economie. De aceea, ele trebuie astfel instituite, nct s rspund cerinelor de influenare a activitilor economice, fie n sensul incitrii la investiii, producie, economisire, amplasare n zone defavorizate etc., fie n sensul reducerii unor activiti sau comportamente. Politica macroeconomic folosete instrumentul impozitului pentru atingerea unor obiective majore ca reducerea inflaiei i reducerea omajului. De asemenea, ntre instrumentele de natur fiscal se ncadreaz i utilizarea de ctre factorii de decizie a facilitilor fiscale (reduceri, deduceri, scutiri de impozite) pentru atingerea unor obiective precise n plan economic sau social. 13.2. Coordonatele politicii fiscale Prin politica fiscal se stabilesc, n principal, volumul i proveniena resurselor financiare publice, metodele de prelevare a veniturilor fiscale, facilitile fiscale dac se acord, sub ce form, finalitile vizate , obiectivele de ansamblu ale politicii fiscale, precum i modalitile concrete de realizare a acestora. Dintre coordonatele politicii fiscale, menionm: - nivelul resurselor financiare publice; - posibiliti de meninere/asigurare a echilibrului bugetar;
35
Iulian Vcrel (coordonator), op. cit., pag. 130.
368
- proveniena resurselor financiare publice; - numrul/multitudinea prelevrilor fiscale; - metodele i tehnicile de prelevare fiscal; - nivelul ratei presiunii fiscale; - modaliti de combatere i limitare a evaziunii fiscale; - acordarea/neacordarea de faciliti fiscale etc. n ceea ce privete volumul resurselor financiare publice, cuantumul acestora este dictat n cea mai mare parte de nivelul cheltuielilor publice din perioada considerat. n practica finanelor publice din ultimii ani, se constat c nu exist o egalitate deplin ntre veniturile publice cu caracter ordinar i cheltuielile publice n cadrul anului bugetar, ceea ce genereaz deficite bugetare a cror surs de finanare este de natura creditelor publice. Dezechilibrele dintre veniturile i cheltuielile publice se pot localiza la diferite verigi ale bugetului general consolidat, ceea ce presupune transferuri de la bugetul central spre celelalte componente bugetare. Apelul la credit public genereaz noi coordonate ale politicii fiscal-bugetare, n sensul optrii de preferin pentru surse neinflaioniste de finanare a deficitului bugetar i posibiliti de sporire, n viitor, a veniturilor publice, n special a celor fiscale. Volumul resurselor financiare publice susceptibil a fi mobilizat la buget este strns legat de nivelul de dezvoltare a economiei naionale, de eficiena activitilor desfurate de agenii economici, dar i de soluiile adoptate de autoritile publice referitoare la modul de satisfacere a necesitilor sociale i de finanare a cheltuielilor pe care le antreneaz. O important coordonat a politicii fiscale const n proveniena resurselor financiare publice: din surse ordinare sau extraordinare, procurarea celor ordinare pe calea impozitelor directe sau indirecte, de la persoane fizice sau juridice. n mod normal, ponderea cea mai mare trebuie s revin resurselor financiare ordinare, comparativ cu procurarea prin credit public. Emisiunea monetar fr acoperire reprezint o surs de venituri publice prezentat doar n plan teoretic, din cauza efectelor puternic inflaioniste pe care ea le provoac. n cazul apelului la credit public, de mare importan este proveniena intern sau extern a acestuia. Desigur, ar fi de preferat ca statul s se mprumute ct mai puin (avnd n vedere opinia conform creia
369
creditul public este un impozit amnat) i proveniena acestuia s fie piaa intern de capital. Dar cum ntr-o economie ca a rii noastre, din perioada de tranziie, capitalul autohton este insuficient pentru a sprijini dezvoltarea economic, pentru a nu periclita i mai mult acest proces prin fenomenul de eviciune, acesta trebuie mpletit cu mprumutul public extern. Trebuie avut n vedere c, n numeroase situaii, i apelul la creditul extern este limitat, ntruct acesta poate fi condiionat de diverse clauze, de ordin economic, social sau politic. n orice ar, mare sau mic, dezvoltat sau mai puin dezvoltat sub raport economic, satisfacerea nevoilor sociale trebuie s se bazeze n primul rnd pe forele proprii i numai n subsidiar pe mijloace strine36. ntr-o economie n plin proces de restructurare, o decizie important n privina provenienei resurselor financiare publice este legat de modul de impozitare a agenilor economici privai, comparativ cu societile cu capital majoritar de stat i cu regiile autonome. Autoritatea fiscal poate promova o politic fiscal care s-i trateze pe toi acetia n acelai mod sau diferit. n ceea ce privete impozitarea persoanelor fizice i juridice, se poate avea n vedere o impozitare proporional sau n cote progresive, simple sau compuse (cele din urm rspunznd cel mai fidel principiului de echitate fiscal vertical). Din anumite considerente, legiuitorul poate stabili cote de impozitare n funcie de domeniul de activitate, dimensiunea, zona geografic sau sediul agentului economic. Pentru persoanele fizice, prelevrile fiscale stabilite prin politica fiscal pot viza o ncrcare a sarcinii fiscale, egal repartizat sau difereniat, corespunztor obiectivelor economice, social sau de alt natur din perioada n cauz. Practica fiscal a renunat de mult la egalitarismul fiscal, ceea ce s-a repercutat n restrngerea impozitrii sub forma capitaiei (specific, de altfel, perioadei antice i Evului Mediu, constnd ntr-o contribuie n bani sau n natur de aceeai mrime pentru toi contribuabilii) i diferenierea impozitrii, pe baza unor criterii cum sunt: puterea contributiv a pltitorului, dat de volumul veniturilor sau mrimea averii; capacitatea de munc (integral sau parial); grupa socio-profesional din care face parte (salariat, pensionar, liber profesionist, agricultor .a.); situaia personal (cstorit sau nu, cu copii sau alte persoane n ntreinere) etc.
36
Iulian Vcrel (coordonator), op. cit., pag. 135.
370
Dup cum va rspunde unor asemenea aspecte, politica fiscal va opta pentru asigurarea echitii fiscale orizontale i/sau verticale, astfel nct s se realizeze obiectivul de justiie social, precum i cel de asigurare a unui nivel de trai decent pentru contribuabilii cu venituri mici i mijlocii. Prin politica fiscal se stabilesc totodat prelevrile obligatorii sub aspectul numrului i al modalitilor de prelevare. Chiar dac susintorii impozitului unic (sau ai unui numr foarte restrns de impozite, ntre care unul dominant) se mai regsesc printre autorii teoriilor fiscale recente, practica pledeaz pentru o multitudine de canale de prelevare, care permit o mai bun soluionare a problemelor fiscale. De o mai mare importan dect numrul impozitelor, taxelor, contribuiilor este felul instrumentelor fiscale utilizate, i anume: impozite directe stabilite individual, pe persoane fizice i juridice, n funcie de venit, avere sau alte criterii, percepute la termene precise, dinainte stabilite sau impozite indirecte percepute la vnzarea bunurilor sau la prestarea serviciilor, fr o repartizare prealabil pe pltitori. La opiunea pentru o pondere mai mare a uneia sau alteia dintre cele dou grupe, decidentul fiscal trebuie s in seama de efectele diferite pe care ele le produc asupra fiecrui pltitor, precum i asupra economiei n ansamblu. De aceea, trebuie s se in seama de caracteristicile lor, de mecanismele proprii de funcionare, de fenomenul de repercusiune a impozitelor, precum i de impactul produs la introducerea prelevrilor fiscale sau la modificarea celor existente, astfel nct orice msur n plan fiscal s nu produc efecte adverse. Tot n acest context, responsabilii din domeniul politicii fiscale trebuie s urmreasc permanent evoluia presiunii fiscale n economie, la nivelul agentului economic i la nivel individual, i s coreleze nivelul acesteia cu volumul veniturilor fiscale ncasate la buget. O alt coordonat de mare importan n planul politicii fiscale const n depistarea, msurarea, limitarea i prevenirea fenomenului de evaziune fiscal. n aceast privin, o importan deosebit revine unor aspecte cum sunt: nivelul fiscalitii, gradul de colectare a prelevrilor fiscale, gradul de realism n stabilirea n buget a veniturilor fiscale, nivelul de profesionalism al activitii de control fiscal, duritatea sanciunilor prevzute n cazurile de evaziune fiscal i fermitatea aplicrii lor etc.
371
Politica fiscal a statului are un rol important n asigurarea echilibrului economic general, prin meninerea echilibrului bugetar. n cadrul acestei problematici, analizele trebuie s vizeze aspecte ca: diferena dintre volumul cheltuielilor publice i cel al resurselor financiare publice posibil de mobilizat n condiii normale la buget, raportul dintre deficitul bugetar i produsul intern brut (n condiiile n care trebuie respectate recomandrile organismelor internaionale n acest domeniu), sursele de acoperire a deficitului bugetar .a. 13.3. Interdependenele politicii fiscale Politica fiscal se interfereaz pregnant cu politicile bugetar, monetar, de credit, social, cu cele sectoriale (industrie, agricultur, comer etc.), de protecie a mediului, precum i cu strategiile de ordin legislativ-instituional. Politicile fiscal i bugetar sunt elaborate n strns legtur, avnd n vedere c, pe msur ce crete nivelul i se diversific structura cheltuielilor publice, este necesar gsirea unor surse de venituri publice suplimentare, n cea mai mare parte prin sporirea prelevrilor fiscale. nsi realizarea funciilor bugetului alocare, distribuire i reglare presupune o abordare de ansamblu a veniturilor i cheltuielilor bugetare, ceea ce impune conceperea unei politici fiscal-bugetare unitare. Politica fiscal acioneaz asupra consumului prin modificarea cererii solvabile a populaiei. Astfel, cnd se urmrete reducerea consumului, n general, se recurge la creterea fiscalitii. Dac se intenioneaz orientarea cererii de consum spre anumite produse, instrumentul l reprezint taxele de consumaie generale sau speciale , prin selectarea produselor supuse impunerii i diferenierea cotelor de impunere. Cheltuielile publice afecteaz n mod direct consumul prin achiziiile de bunuri i servicii i, n mod indirect, cererea particular, prin transferurile sociale i remuneraia acordat funcionarilor publici. La rndul lor, impozitele reduc veniturile persoanelor fizice i juridice, afectnd n consecin consumul i investiiile. Orice plat provenind din sectorul public sporete oferta de moned n sectorul particular al economiei i orice plat a sectorului particular spre cel public reduce oferta de moned din sectorul particular.
372
Interdependenele politicii fiscal-bugetare cu politica monetar i cea de credit devin mai accentuate n funcie de modalitile la care se recurge pentru finanarea deficitului bugetar: credit public, emisiune monetar. Astfel, opiunea pentru emisiune monetar (care se nscrie n domeniul politicii monetare) are efectul de a spori cererea global fr contrapartid asupra cererii particulare, cu condiia expres ca presiunile inflaioniste s nu anuleze efectele stimulatoare ale creterii cheltuielilor publice. n cazul finanrii deficitului bugetar prin datoria public intern, se produce o cretere a cererii de credit, care antreneaz sporirea ratei dobnzii (de domeniul politicii de credit), ceea ce determin reducerea investiiilor particulare i consolidarea sectorului public n detrimentul celui particular. Din perspectiva politicii monetare, utilizarea ei pe termen scurt poate avea importante repercusiuni pe termen lung. Autoritile monetare sunt adesea nevoite s evalueze i s rezolve problemele suplimentare create de perturbaiile financiare, cu condiia ca, pe termen lung, creterea lichiditilor s nu perpetueze inflaia. Politica monetar nu i poate asuma singur acest rol, trebuind s fie corelat cu politica fiscal-bugetar n vederea reducerii deficitelor i diminurii datoriei publice. Datorit dificultilor n ceea ce privete delimitarea strict a msurilor, elementelor i efectelor fiecrei politici, este necesar ca intirea obiectivelor macroeconomice comune s reprezinte rezultatul unei concepii unitare n planul politicilor fiscal-bugetar i monetar. De modul de intercorelare a acestora depind gradul de stabilitate a fluxurilor fiscal-bugetare, a fluxurilor monetare, nivelul ratei dobnzii, situaia balanei de pli i evoluia ratei de schimb. Dintre toate componentele politicii economice, politica fiscal se interfereaz cel mai strns cu politica monetar, literatura de specialitate folosind termenul de mix al celor dou politici. Legtura politicii fiscale cu politica social reiese din realizarea unor obiective sociale prin msuri de ordin fiscal-bugetar, implementarea justiiei sociale prin modul de repartizare a sarcinilor fiscale (echitatea fiscal vertical), protejarea sntii populaiei i reducerea accesului la unele produse duntoare prin impozitarea accentuat a acestora .a.
373
n numeroase cazuri, pentru sprijinirea unui anumit domeniu economic (agricultur, comer exterior .a.), se recurge la msuri de ordin fiscal: neimpozitarea sau impozitarea cu cote modice a veniturilor provenite din agricultur, acordarea de prime la export, scutirea de taxe vamale la export .a. 13.4. Politica fiscal din Romnia n perioada de tranziie Avnd n vedere faptul c politica economic se disociaz n componente distincte, difereniate n funcie de natura i efectele instrumentelor utilizate, precum i prin controlul obiectivelor vizate, autoritile publice utilizeaz un mixaj al acestora i al instrumentelor lor specifice, precum i o ierarhizare a obiectivelor, n cadrul unei logici i coerene de ansamblu, sub forma strategiilor de politic economic. n unii ani ai tranziiei, politica fiscal din Romnia nu a reuit s evite deficitele excesive - dei a existat aceast intenie - i nu a acionat eficient asupra deficitului cvasifiscal37; politica n domeniul comercial a fost ezitant i confuz; politica salarial s-a derulat n condiiile predominanei sectorului de stat n economie, iar politica monetar a fost antrenat n urmrirea unor obiective multiple, dintre care unele (cum este finanarea agriculturii) nu intrau n activitatea normal a unei bnci centrale independente. Reforma fiscal a avut ca strategie crearea unui sistem de impozite care, pe termen lung, s se alinieze la cerinele europene, iar pe termen scurt, s rspund condiiilor concrete ale diferitelor etape de transformare a economiei. Astfel, s-a recurs la ajustarea sau implementarea unor instrumente fiscale care s asigure, n primul rnd, procurarea veniturilor bugetului public, urmnd ca pe parcurs - pe msura crerii cadrului
Deficit cvasifiscal component a deficitului public, alturi de deficitul fiscal, msurabil - ale crui componente, dificil de cuantificat cu precizie, sunt: (1) debitele statului acumulate an de an n debitele Bncii Naionale; (2) datoria guvernamental extern nregistrat la cursuri istorice; (3) pierderile acumulate de ntreprinderi publice i regii autonome, ce au fost sau urmeaz a fi acoperite de statul proprietar (Eugen Rdulescu, Inflaia, marea provocare, Ed. Enciclopedic, Bucureti, 1999, pag. 98-99). 374
37
administrativ adecvat i a unei piee care s ofere o baz mai diversificat de impozitare - s se restructureze i s se contureze un sistem fiscal adecvat scopurilor economice pe termen lung (stimularea comportamentelor pe termen lung .a). n prezent, n mare parte, instrumentele sistemului fiscal sunt create (TVA, impozit pe venit .a), dar modul de utilizare a acestora este tributar, n continuare, unei politici aservite n primul rnd aspectului financiar al rolului lor, urmrindu-se scopul imediat al obinerii de venituri la buget. Utilizarea impozitelor ca prghii n plan economic - aspectul ntinderii n timp a politicii fiscale - a avut adesea traiectorii confuze, uneori contradictorii, care au fcut din sistemul fiscal romnesc o mare necunoscut i un factor de instabilitate ntr-o economie i ea n plin transformare. Msurile aplicate eficient n economiile de pia dezvoltate liberalizarea preurilor, liberalizarea pieei valutare, limitarea deficitului bugetar, nfptuirea privatizrii etc. , transpuse la condiiile economiei n tranziie, au avut un succes limitat din cauza ntrzierii restructurrii sectorului real. n intenia de redresare economic, s-au nregistrat dou erori majore: (1) ncercarea de depire a dezechilibrelor prin stimularea artificial a cererii i (2) ocuparea mai bun a forei de munc, pe termen scurt i mediu, cu preul unei inflaii ridicate. De aici au rezultat: tolerarea arieratelor, apariia deficitului cvasifiscal, creterea salariilor fr corespondent n ameliorarea productivitii, acordarea de credite prefereniale pentru industriile aflate n impas, supraaprecierea sistematic a monedei naionale. Aceste msuri s-au grefat pe un mecanism economic care, dei s-a dezis de vechea planificare, nc nu era ancorat n regulile economiei de pia, care nu se puteau manifesta din cauza distorsiunilor induse de autoriti. Stimularea cererii prin injecia continu de resurse monetare adiionale, n anumite domenii ale sistemului economic (unde se creeaz astfel o cerere temporar care dispare cnd fluxurile monetare nceteaz sau se reduc), a produs alocri inadecvate de resurse asociate cu anticiparea unei creteri continue de preuri. Rezultatul unor asemenea politici au fost att un nivel artificial ridicat de ocupare a
375
resurselor de munc, ct i o distribuie a ocuprii, care a putut fi meninut doar cu preul unei inflaii nalte. ntr-un asemenea context economic deloc favorabil, politica fiscal a fost incoerent i insuficient corelat cu politica monetar. Ambelor politici li s-au impus, pe perioade scurte de timp, obiective contradictorii, care nu rspundeau elurilor lor principale: reducerea deficitului bugetar i stpnirea inflaiei. Experiena rii noastre a artat, nc o dat, c o politic inflaionist nu micoreaz costul social al reformei, ci, chiar dimpotriv, l majoreaz cu preul suplimentar al ndatorrii, amnnd abordarea frontal a dezechilibrelor structurale majore. n unii ani ai tranziiei, ajustrile structurale ale politicii bugetare au fost amnate n scopul cosmetizrii deficitului bugetar msurat oficial. i pentru c restructurarea ntreprinderilor cu pierderi se contura pentru un viitor ndeprtat, s-au adoptat soluii de suprafa pentru susinerea acestora: supraevaluarea ratei de schimb; dobnzile negative sub dobnda pieei; extinderea creditelor ieftine i a arieratelor. Obiectivul meninerii unui anumit nivel (suportabil) al deficitului fiscal este legitim, dac mijloacele la care se apeleaz sunt de natur fiscal. Or, au existat etape n care, au fost implementate o seam de politici second-best38 - recurgerea la fonduri extrabugetare, mutarea unor cheltuieli la nivelul administraiilor locale fr a descentraliza i sursele de venituri al cror rezultat este duntor, deoarece prin meninerea/scderea n mod artificial a deficitului msurat se nregistreaz o cretere a acestuia, prin componenta sa cvasifiscal, care nu poate fi msurat cu exactitate i care are o seam de efecte adverse, mai nocive pentru economie comparativ cu deficitul fiscal. Amnarea restructurrii ntreprinderilor a determinat meninerea la nivelul acestora a responsabilitilor sociale, care, n mod normal, ar reveni bugetului statului. Pe de alt parte, numeroase ntreprinderi au beneficiat de credite ieftine, astfel c necorelarea politicilor bugetar i monetar, pe de o parte, i a acestora cu politica de creditare, pe de
38 Teoria second-best (optimul secund) a fost formulat de R. Lipsey i K. Lancaster n 1956 i precizeaz: n absena posibilitii asigurrii condiiilor necesare pentru existena celei mai favorabile (celei mai bune) situaii economice, poziia second-best nu este, n mod necesar, obligatoriu, una n care s fie meninute condiiile iniiale. 376
alt parte, a compromis, n unii ani, msurile de restrngere a deficitului bugetar i de reducere a inflaiei. 13.5. Posibiliti de aciune a politicii fiscale n scopul relansrii economice Dac (la nivel declarativ) a existat unanimitate de preri privind necesitatea reformei economice n Romnia, ca o condiie esenial a integrrii n Uniunea European, punctele de vedere ale economitilor, cercettorilor, politicienilor i factorilor de decizie au diferit considerabil n privina modului de abordare a acesteia. Politica fiscal-bugetar are partea sa indiscutabil de contribuie la stimularea i susinerea proceselor economice, dar nu se poate stabili o relaie exclusiv biunivoc ntre cele dou, astfel c, n cazul ipotetic n care politica fiscal-bugetar ar aciona singur, ea ar avea infime anse n ambiiosul scop al relansrii. i aceasta, din cel puin dou considerente majore: pentru a aciona eficient, politica fiscal trebuie corelat cu celelalte politici macroeconomice monetar, valutar, de credit, a veniturilor, social .a. ntre acestea, cea mai apropiat corelaie se stabilete cu politica monetar, ele acionnd ntr-un adevrat tandem. Msurile bugetare nu pot fi aplicate independent de cele monetare, deoarece exist interaciuni ntre aceste politici; incidenele monetare ale aciunilor bugetare sunt cu att mai evidente, cu ct deficitul bugetar este format prin creaie monetar39. Activitile fiscale i monetare ale autoritilor trebuie coordonate pentru evitarea anulrii reciproce a aciunilor fiecreia dintre ele. Cel de-al doilea considerent are n vedere complexitatea ridicat a procesului de relansare a economiei, care implic atingerea unui nivel ridicat al competitivitii naiunii. La aceasta conlucreaz: iniiativa i rigoarea conductorilor de ntreprinderi, disciplina muncitorilor i, nu n ultimul rnd ca importan, eficacitatea administraiei40. Aportul primei componente a fost afectat de meninerea unor confuzii cu privire la dreptul de proprietate ceea ce i-a determinat pe unii
Gheorghe Manolescu, Strategii ale politicii economice, n: Politici economice concepte, instrumente, experiene, Editura Economic, Bucureti, 1997, pag. 103. 40 Michel Didier, op. cit., pag. 195. 377
39
manageri ai ntreprinderilor de stat s se detaeze de obiectivele i interesele acestora i, nu rareori, s-i menin un comportament discreionar n activitate. Mai mult dect att, au aprut numeroase situaii n care n funcionarea firmelor cpu au fost implicai unii dintre aceti manageri. Componenta referitoare la disciplina muncitorilor are o contribuie insuficient la competitivitatea naiunii; dei se consider c ara noastr dispune de o for de munc bine pregtit, aceasta nu este pe deplin valorificat, astfel c nivelul productivitii muncii se menine sczut; ceea ce nu-i mpiedic pe muncitori s solicite (chiar i prin blocri de osele, nsoite de ameninri cu schimbarea guvernului) dese mriri ale salariilor. Administraia public - cea de a treia component - se confrunt n ara noastr cu numeroase tare: aparat birocratic stufos; lips de fermitate n instituirea i meninerea disciplinei financiare; comportament discreionar al unor manageri din administraia macroeconomic ce dispun amnri - repetate i dese - sau chiar anulri ale unor datorii fiscale ale agenilor economici. Cu alte cuvinte, administraia public se caracterizeaz prin ineficien, ceea ce nseamn c aportul su la competitivitatea naiunii este nesemnificativ, sau nul. Pentru a fi eficace, politica fiscal-bugetar trebuie s acioneze, pe de o parte, pe un teren pregtit, adic n strns legtur cu politicile industriale i sectoriale, iar pe de alt parte, n strns corelaie i cu celelalte componente ale politicii economice: monetar, valutar, de credit, a veniturilor, de preuri etc. Astfel, realizarea unei combinaii funcionale a politicilor macroeconomice trebuie s fie grefat pe msuri de reform care s acioneze asupra cauzelor structurale ale dezechilibrelor din economie prin: nchiderea ntreprinderilor cu pierderi i a celor neviabile; creterea productivitii muncii i, doar pe aceast baz, sporirea veniturilor; mbuntirea calitii gestiunii firmelor n urma privatizrii i restructurrii; desfurarea pe criterii de eficien i eficacitate a activitilor din domeniul public41.
Necesitatea sporirii eficienei activitii administraiei publice decurge i din nivelul ridicat al fondurilor alocate acestui domeniu. 378
41
Avnd n vedere locul factorului fiscal n fundamentarea deciziilor microeconomice, precum i faptul c unele decizii guvernamentale de natur monetar, comercial etc. au repercusiuni majore n plan fiscal (deficit bugetar cvasifiscal, arierate etc.), apare cu att mai important corelarea tuturor acestor politici, astfel nct managementul financiar la nivel macroeconomic s opereze cu un mix al acestora. Creterea economic i inflaia sunt pozitiv corelate cnd rata inflaiei este sczut, astfel nct poate ajuta la gresarea economiei. n schimb, n cazul unor rate nalte, efectul inflaiei asupra creterii economice este duntor, deoarece anticiparea acestei tendine majoreaz costul achiziionrii capitalului, determinnd scderea acumulrilor de capital, ceea ce se repercuteaz negativ n planul dezvoltrii economice. De asemenea, ratele mari ale inflaiei au i inconvenientul c ecraneaz semnalele preurilor relative, ceea ce mpiedic alocarea eficient a resurselor, cu repercusiuni asupra creterii economice. Aadar, exist anumite limite ntre care inflaia poate favoriza creterea, ntruct la rate foarte sczute ale inflaiei manifestarea unei rigiditi a preurilor relative mpiedic ajustrile la ocurile reale. Numeroi economiti consider c reducerea inflaiei se poate realiza n contextul unor politici macroeconomice restrictive, n cadrul crora un rol aparte revine austeritii bugetare. Experienele rilor care au avut succese n scderea inflaiei arat c reducerea semnificativ a deficitelor bugetare are efecte favorabile asupra inflaiei. La nivel macroeconomic, evitarea deficitelor fiscale nesustenabile se bazeaz pe degrevarea bugetului de cheltuieli inutile, cum sunt cele destinate acoperirii pierderilor din economie. Pentru aceasta, politicilor industriale le revine un rol hotrtor, ele trebuind s pun accentul pe promovarea competiiei corecte, iar protejarea firmelor romneti mpotriva concurenei strine s acioneze pe perioade limitate de timp, paralel cu msuri concrete de cretere a productivitii muncii i a rentabilitii firmelor. Costurile pe termen lung ale proteciei s-au dovedit mai mari dect n cazul unei liberalizri a concurenei. Cu sau fr un asemenea protecionism, pieele romneti vor fi invadate, mai devreme sau mai trziu, de bunuri strine, att timp ct firmele autohtone nu vor fi competitive.
379
Pentru aceasta, este necesar n opinia noastr, ca n acele sectoare i domenii considerate ca nscriindu-se n aa-numita mas critic a schimbrii, n msura n care este nevoie, s se acorde subvenii - de preferin explicite pe perioade limitate, de 1-3 ani doar n scopul modernizrii i retehnologizrii i n condiiile unor scheme de personal adecvate. n acest fel, se creeaz premisele ca ntreprinderile s produc doar n concordan cu cererea pieei, iar nivelul salariilor s poat fi corelat cu cel al productivitii muncii efective. Concomitent, politica bugetar trebuie s opereze cu constrngeri bugetare stricte, pentru ca, prin respectarea disciplinei financiare, s nu se mai accepte situaii de neplat a obligaiilor fa de buget, iar n cazurile de ntrziere la plat, majorrile i penalitile vor trebui s compenseze pierderile de venituri datorate inflaiei. Msuri restrictive ar trebui luate i pe planul politicii de credit, ntruct exist pericolul ca rate prefereniale ale dobnzii s faciliteze accesul la credite ntreprinderilor cu pierderi sau care nu au piee de desfacere, ceea ce ar nsemna o cretere nesustenabil a produciei. n plus, scderea ratei dobnzii ar permite ieiri de capitaluri, ceea ce ar genera o (nou) depreciere monetar, care ar impune nsprirea politicii monetare (i o scdere a credibilitii pe plan internaional). Creterea economic se cere a fi susinut i prin msuri de relaxare fiscal orientat spre stimularea economisirii i investirii, ceea ce presupune utilizarea unui set de msuri i instrumente ale politicilor fiscal, monetar, de credit i a datoriei publice interne. NTREBRI RECAPITULATIVE 1. Ce reprezint politica fiscal? 2. Care este relaia dintre politica fiscal i politica economic? 3. La ce se refer coordonatele politicii fiscale? 4. Care sunt instrumentele politicii fiscale? 5. Care sunt obiectivele politicii fiscale? 6. Cum poate aciona impozitul n calitate de instrument al politicii fiscale? 7. Care sunt politicile economice cu care politica fiscal are cele mai accentuate interferene? 8. Se poate aciona asupra inflaiei cu ajutorul impozitelor? n ce mod?
380
TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care dintre urmtoarele enunuri reprezint obiectivele urmrite de stat prin intermediul politicii fiscale? a) favorizarea progresului economic; b) reglarea conjunctural prin impozite i investiii; c) realizarea justiiei fiscale prin stabilirea sarcinii fiscale n funcie de capacitatea contributiv; d) toate rspunsurile de mai sus; e) niciunul dintre rspunsurile de mai sus. Rspuns: d. 2. Dintre coordonatele politicii fiscale, fac parte: A) nivelul resurselor fiananciare publice; B) proveniena resurselor financiare publice; C) numrul/multitudinea prelevrilor fiscale; D) metodele i tehnicile de prelevare fiscal; E) stabilirea volumului cheltuielilor publice; F) nivelul ratei presiunii fiscale; G) acordarea/neacordarea de faciliti fiscale. H) stabilirea structurii cheltuielilor publice. Variante de rspuns: a) A,B,C,D,E,F; b) B,C,D,E,F,G; c) A,B,C,E,F,H; d) A,B,C,D,F,G; e) A,B,C,D,E,H. Rspuns: d. 3. Cu care dintre componentele politicii economice manifest politica fiscal cea mai strns legtur? a) politica social; b) politica monetar; c) politica demografic; d) politica agrar; e) politica industrial. Rspuns: b.
381
4. Care dintre urmtoarele enunuri sunt considerate a fi erorile majore n intenia de redresare economic, din perioada de tranziie? A) adoptarea unor msuri de restructurare a economiei; B) msuri ferme de combatere a evaziunii fiscale; C) ncercarea de depire a dezechilibrelor prin stimularea artificial a cererii; D)ocuparea mai bun a forei de munc, pe termen scurt i mediu, cu preul unei inflaii ridicate; E) ncercarea de eliminare a aa-numitelor guri negre ale economiei; F) adoptarea unor msuri de eliminare a corupiei. Variante de rspuns: a) A,B; b) C,D; c) B,C; d) D,E; e) D,F. Rspuns: b. * * Rspunsul la ntrebarea ce sau cine determin bogia unei naiuni preocup deopotriv rile dezvoltate, n curs de dezvoltare sau n tranziie. Fa de factorii clasici - capital, munc, tehnologie -, sursele creterii economice s-au diversificat, accentul deplasndu-se spre: informaii; investiie uman; cercetare, brevete, licene; importuri tehnologice ncorporate n bunuri de capital etc. i concentrndu-se, n prezent, pe investiii i comer exterior. Dup cel de-al doilea rzboi mondial, s-au evideniat cu precdere, ca un factor deosebit de important, reorientarea i rolul sectorului public n economie, care, prin dimensiunea i distribuirea sa, poate aciona ca un stimulent sau ca o frn asupra creterii economice. Mai mult dect att, foarte important este i modul de ntreptrundere a sectorului particular i a economiei reale cu sectorul/economia public. Activitatea sectorului public reprezint o important component a macroeconomiei: mecanismele de percepere a prelevrilor fiscale i de alocare a cheltuielilor statului au un puternic impact
382
asupra produsului intern brut, nivelului preurilor i ratei omajului. Totodat, deciziile adoptate n cadrul sectorului public au importante efecte la nivel microeconomic, prin influena impozitelor asupra preurilor relative ale bunurilor i serviciilor, prin raportul dintre timpul afectat muncii i timpul liber .a. Astfel, finanele publice contemporane se caracterizeaz printr-o schimbare profund n plan cantitativ creterea veniturilor i cheltuielilor statului, att n valori absolute, ct i relative, ca pondere n produsul intern brut i calitativ s-au conturat i s-au dezvoltat cheltuieli publice de tip nou, cum sunt cele de transfer, care rspund unor exigene economice, transformnd raportul lor cu economia real. Obiectul de studiu al finanelor publice dei s-a mbogit continuu, ndeosebi n privina unor aspecte structurale i a influenei din partea factorului politic trebuie s aib n plan central omul, trebuinele i preferinele sale, determinrile sociale la care este supus, precum i comportamentul uman ca rezultant a acestora. Ca ramur important a tiinelor economice, finanele publice reprezint o tiin veritabil, aflat ntr-un permanent progres, impus i susinut de mobilitatea fenomenelor economice, sociale i politice, progres care plaseaz acest domeniu n centrul marilor probleme ale societilor contemporane. De-a lungul timpului, finanele publice s-au confruntat cu situaii noi, din ce n ce mai complexe crize economice, rzboaie, extinderea democraiei, accentuarea luptei pentru putere ntre partidele politice, revendicri sociale ample, migraia capitalului i a forei de munc, fenomenele de regionalizare i globalizare care solicit din partea finanelor publice recurgerea la metode i instrumente specifice de analiz i decizie. Importana finanelor publice i interdependena lor cu economia real sunt relevate de alternana echilibrului/dezechilibrului bugetar corespunztor perioadelor de stagnare, declin sau avnt al economiei, de ritmul dezvoltrii nvmntului, serviciilor medicale, proteciei sociale i a altor bunuri publice reflectate, n ultim instan, n nivelul de trai al populaiei. Rolul i responsabilitatea managerilor n domeniul finanelor publice au o complexitate ridicat, ntruct dac n secolul trecut un bun ministru de finane era acela care putea aduce un surplus la buget, n perioada interbelic era acela care putea menine un buget
383
echilibrat, ... astzi, este acela care izbutete s aib un deficit bugetar tolerabil i s-l in sub control42 . Caracteristice managementului financiar macroeconomic sunt asigurarea cadrului de mobilizare a resurselor financiare publice i orientarea lor pe termene scurt, mediu i lung n strns legtur cu obiectivele de dezvoltare a economiei. n domeniul bugetar, managementul financiar trebuie s rspund necesitii de fundamentare a deciziei, care se orienteaz prioritar spre: - reducerea ponderii unor alocaii bugetare cu caracter economic i reorientarea fluxurilor bugetare spre domenii specifice sectorului public; - realizarea, n continuare, a unor deplasri financiare de la nivel central ctre nivelul local, corespunztor funciilor publice repartizate; - analiza permanent a sistemului de impozite i taxe, precum i a sensului fluxurilor fiscale pe care le genereaz; - meninerea deficitului bugetar n limite impuse de evoluia produsului intern brut i apreciate ca necostisitoare prin prisma implicaiilor care se propag asupra masei monetare, ratei inflaiei, datoriei publice interne i externe; - finanarea deficitului bugetar din surse preponderent neinflaioniste .a. Fa de tendina actual de scdere a veniturilor fiscale, soluia de fond a contracarrii ei o constituie regndirea sistemului de impozite, concomitent cu/i reorientarea cheltuielilor publice, att din punctul de vedere al structurii economice, ct i din cel al structurii funcionale. La regndirea structurii sistemului de impozite, trebuie s se aib n vedere o compoziie a acestuia care s rspund conformrii voluntare la plata obligaiilor bugetare i care s corespund unei relaxri fiscale. Considerm c relaxarea fiscal, privit ca o structur ct mai aproape de optim a sistemului de impozite, trebuie ancorat la obiectivul de reluare a creterii economice sustenabile, ceea ce confer
Miroslav Petrovic (expert fiscal iugoslav) citat de Zeljko Sevic, Sursele de venit neprovenite din impozite, n: Nemec Juraj, Wright Glen (coordonator), Finane publice. Teorie i practic n tranziia centraleuropean, Editura Ars Longa, 2000, pag. 272. 384
42
un rol deosebit aspectului su dinamic, viznd strategii pe termene medii i lungi. n domeniul cheltuielilor publice, managementul financiar trebuie s se preocupe de raionalizarea acestora, corespunztor unei politici reale de economii, fr a afecta bunul mers al activitii n domeniul public. Pentru aceasta, se impun: reanalizarea structurii i organizrii serviciilor publice n ansamblu; reconsiderarea modului de implicare a statului n viaa economic, n sensul atenurii interveniilor directe i nuanrii celor indirecte; depistarea cheltuielilor din categoria celor inutile i excluderea lor din buget etc. Problematica deosebit de complex cu care se confrunt societatea romneasc n prezent impune o abordare pe multiple planuri, simultan i concertat a componentelor i instrumentelor politicii economice, n cadrul crora un rol hotrtor i revine politicii fiscal-bugetare n formarea comportamentelor specifice economiei de pia i crearea condiiilor unei creteri sustenabile.
385
BIBLIOGRAFIE
Abraham-Frois Gilbert, Economie politic, Editura Humanitas, ed. a II-a, Bucureti,1998. Albertini J.- M., Les rouages de l'conomie nationale, Les ditionsuvrires, 12, Avenue Sur-Rosalie, Paris CEDEX 13. Bcescu Marius, Bcescu-Crbunaru Angelica, Compendiu de macroeconomie, Editura Economic, Bucureti,1997. Bcescu Marius, Bcescu-Crbunaru Angelica, Macroeconomie i politici macroeconomice, Editura ALL Educational, Bucureti, 1998. Berea Aurel Octavian, Consideraii actuale privind managementul financiar, n: Procese i politici macroeconomice ale tranziiei, Editura Economic, Bucureti,1995. Botea Ion, Metode i tehnici fiscale, Tipografia "Someul" S.A., Satu Mare, 1999. Cioponea Mariana-Cristina, Veniturile i cheltuielile bugetare n contextul integrrii europene, Cioponea Mariana-Cristina, Politica fiscal, n: Politici economice concepte, instrumente, experiene, Editura Economic, Bucureti, 1997. Cioponea Mariana-Cristina, Conceptul de cheltuieli fiscale ntr-o nou viziune, n: Procese financiar-monetare ale tranziiei - probleme i dileme, Editura Alpha, Buzu, 1998. Cioponea Mariana-Cristina, Principalele caracteristici ale reformei fiscale n rile aflate n tranziie, n: Procese i politici macroeconomice ale tranziiei, Editura Economic, Bucureti,1995 Condor Ioan, Dreptul finanelor publice, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2006. Corduneanu Carmen, Sistemul fiscal n tiina finanelor, Editura Codecs, Bucureti, 1998. Corm Georges, Noua dezordine economic mondial. La izvoarele insucceselor dezvoltrii, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1996. 386
Creoiu Gheorghe, Cernescu V., Bucur Ion, Economie politic, Casa de Editur i Pres ansa SRL, Bucureti, 1995. Didier Michel, Economia - regulile jocului, Editura Humanitas, 1994. Dinga Emil Clin, Reflecii economice, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2001. Duverger Maurice, Finances publiques, Presses Universitaires de France, Paris, 1988. Euzby Alain, Les prlvements obligatoires, PUF, Paris, 1992. Fourans Andr, Explicndu-i fiicei mele economia, Editura Eurosong & Book, 1998. Friedman Milton, Capitalism i libertate, Editura Enciclopedic, Bucureti, 1995. Friedman Milton & Rose, Liber s alegi. Un punct de vedere personal, Editura All, Bucureti, 1998. Galbraith John Kenneth, Societatea perfect, Editura Eurosong & Book, Bucureti, 1997. Hoan Nicolae, Economie i finane publice, Editura Polirom, Iai, 2000. Isrescu Mugur, Economia romneasc n perspectiva anului 2000, Banca Naional a Romniei, Bucureti, 1999. Manolescu Gheorghe, Buget, abordare economic i financiar, Editura Economic, Bucureti, 1997. Manolescu Gheorghe (coordonator), Politici economice concepte, instrumente, experiene, Editura Economic, Bucureti, 1997. Nedu Delia, Mariana-Cristina Cioponea, Armonizarea sistemului fiscal romnesc cu cerinele pieei unice europene, n Studii financiare, vol. 1-2,(21)/2001, Academia Romn, ICFM Victor Slvescu. Nedu Delia, Integrarea european i fiscalitatea, n Studii financiare, vol. 3-4, (22)/2001, Academia Romn, ICFM Victor Slvescu. Nedu Delia, Bucur Laureniu Andrei, Modaliti de gestionare a serviciilor publice n Romnia, n perspectiva aderrii rii noastre la Uniunea European experiene din alte ri, n: Consolidarea economiei de pia diagnoze, prioriti, perspective, Centrul de Informare i Documentare Economic, 2001. Nemec Juraj, Wright Glen (coordonatori), Finane publice. Teorie i practic n tranziia central-european, Editura ArsLonga, 2000. Nicolae-Grigorie Lcria, Mariana-Cristina Cioponea, Finane publice i fiscalitate, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2004. Nozick Robert, Anarhie, stat i utopie, Editura Humanitas, Bucureti, 1997. Rdulescu Eugen, Inflaia, marea provocare, Editura Enciclopedic, Bucureti, 1999. 387
Stiglitz Joseph, Globalizarea. Sperane i deziluzii, Editura Economic, Bucureti, 2003. Stiglitz Joseph, Marea deziluzie, Imprimare realizat de Brodard i Taupin La Flche, pentru Editions Fayard, aprilie, 2002. Vcrel Iulian, Politici fiscale i bugetare n Romnia n perioada 1990 2000, Editura Expert, Bucureti, 2001. Vcrel Iulian (coordonator), Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 1999. Vcrel Iulian, Politici economice i financiare de ieri i de azi, Editura Economic, Bucureti, 1996. xxx Discursuri de recepie, Laureaii NOBEL n economie, vol.1, Colecie coordonat de Tudorel Postolache i Mugur Isrescu, Academia Romn i Banca Naional a Romniei, Centrul Romn de Economie Comparat i Consensual, 2001. xxx Strategia naional de pregtire a aderrii Romniei la Uniunea European, Snagov, iunie, 1995. xxx La fiscalit dans l'Union Europenne, Raport sur l'volution des sistmes fiscaux, Bruxelles, 1996. xxx Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n Monitorul Oficial, nr. 597 din 2002 xxx Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal, publicat n Monitorul Oficial nr. 927/23.12.2003. xxx Plan de aciune al Programului de guvernare pe perioada 2001-2004, aprobat prin H.G. nr. 455 din 9 mai 2001, publicat n Monitorul Oficial Partea I, nr. 267 din 23 mai 2001. xxx Directiva 92/12 a Consiliului din 25 februarie 1992 referitor la regimul general, deinerea, circulaia i controlul produselor supuse accizelor, n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene nr. L/1 din 23.03.1992.
388

Finante Publice Si Teorie Fiscala - Mariana-Cristina Cioponea

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Finante Publice Si Teorie Fiscala - Mariana-Cristina Cioponea

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

DR.

MARIANA-CRISTINA CIOPONEA FINANE PUBLICE I TEORIE FISCAL

Universitatea SPIRU HARET

Editura Fundaiei Romnia de Mine, 2007

Universitatea SPIRU HARET

UNIVERSITATEA SPIRU HARET

DR. MARIANA-CRISTINA CIOPONEA

FINANE PUBLICE I TEORIE FISCAL

EDITURA FUNDAIEI ROMNIA DE MINE Bucureti, 2007

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 8. Trezoreria finanelor publice .. 256

Universitatea SPIRU HARET

266 266 267 268 269

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

PARTEA I FINANE PUBLICE

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 1. FINANELE PUBLICE: CONCEPT, EVOLUIE, CONINUT, FUNCII

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 2. PROCESUL BUGETAR

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET