DIREITO ADMINISTRATIVO

08

O Domnio Pblico

Introduo
Noes Gerais
O Patrimnio do Estado:
O patrimnio do Estado formado de bens de toda natureza e espcie, que tenham interesse para a Administrao e para a comunidade. Os bens pblicos, em sentido amplo, so todas as coisas corpreas ou incorpreas, imveis ou mveis e semoventes, crditos, direitos e aes, que pertenam a qualquer ttulo ao Estado.

Classificao dos Bens Pblicos:

O Cdigo Civil (art. 99) classifica os bens pblicos em: a) bens de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas; b) bens de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias (ex.: edifcios pblicos, museus, escolas, veculos oficiais, hospitais, bibliotecas); c) bens dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Bens Dominicais: Os bens dominicais so considerados o patrimnio disponvel do Estado. So aqueles bens que, embora integrando o domnio pblico, como os demais, deles diferem pela possibilidade de serem utilizados em qualquer fim e mesmo serem alienados pelo Estado (ex.: as terras devolutas, aes). Alguns consideram dominiais e dominicais expresses com o mesmo significado, porm h autores que distinguem entre bens dominiais e bens dominicais. Dominiais seriam todos os bens pblicos. Dominicais seriam aqueles sem destinao especial. Os bens dominicais so considerados como se fossem de domnio privado do Estado, do patrimnio disponvel, em relao aos quais o mesmo agiria como dono ou proprietrio.

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Os bens pblicos, conforme a entidade a que pertenam, so federais, estaduais e municipais.

Bens de Uso Comum Ordinrios e Extraordinrios:

Os bens de uso comum podem ser: a) ordinrios: so abertos a todos indistintamente, sem exigncia de instrumento administrativo de outorga e sem retribuio de natureza pecuniria (ex.: praas, ruas, praias); b) extraordinrio: est sujeito a maiores restries impostas pelo poder de polcia do Estado, ou porque limitado a determinada categoria de usurios, ou porque sujeito a remunerao, ou porque dependente de outorga administrativa (ex.: pedgio nas estradas, ingresso para entrada em um museu pblico).

Aquisio de Bens para o Patrimnio Pblico:

So formas de aquisio de bens pelo Poder Pblico: a) doao; b) compra; c) desapropriao; d) confisco (art. 91, I, do Cdigo Penal e art. 243 da Constituio Federal); e) permuta; f) dao em pagamento; g) direito hereditrio; h) usucapio.
Os bens do poder pblico no podem ser adquiridos por usucapio (art. 183, 3. da Constituio Federal e art. 102 do Cdigo Civil), mas o Poder Pblico pode usucapir bens de particulares.

Regime Jurdico dos Bens Pblicos

Noes Iniciais:
Os bens pblicos de uso comum e os de uso especial em razo da sua afetao a fins pblicos so prestigiados pelas clusulas da inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade e pela impossibilidade de onerao. Os bens dominicais, no estando afetados a finalidade pblica especfica, seguem a estrutura de direito privado, no havendo lei dispondo em contrrio (art. 99, pargrafo nico do Cdigo Civil)
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, embora a classificao adotada pelo Cdigo Civil abranja trs modalidades de bens, quanto ao regime jurdico existem apenas duas espcies, pois os bens de uso comum e os de uso especial, sendo ambos destinados a fins pblicos, possuem regime idntico.

Inalienabilidade:
Os bens de uso comum e de uso especial do povo so inalienveis, em princpio. Mas podero tornarse alienveis se forem desafetados, ou seja, se for mudada a sua destinao, de modo que passem a ser considerados dominicais. Assim, para serem alienados pelos mtodos de direito privado, tm de ser previamente desafetados, ou seja, passar para a categoria de bens dominicais, pela perda de sua

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destinao pblica. A desafetao, ou cessao da destinao especfica, pode dar-se por lei (de maneira expressa ou implcita), por ato administrativo ou por um fato que torne a destinao invivel.
Desafetao Segundo Jos Cretella Jr., o fato ou a manifestao de vontade do Poder Pblico mediante a qual o bem do domnio pblico subtrado a dominialidade pblica para ser incorporado ao domnio privado, do Estado ou do administrado. A inalienabilidade refere-se somente ao comrcio jurdico privado. possvel que os bens de uso comum e de uso especial sejam alienados segundo as normas de direito pblico de um ente pblico para outro (ex.: estado para municpio). Essa transferncia se d normalmente por lei.

Os bens dominicais podem ser alienados, exigindo-se, porm em regra, autorizao legislativa, avaliao prvia e licitao (art. 37, XXI, da Constituio Federal e Lei 8.666/93). Os bens do poder pblico podem ser alienados pelas formas comuns do direito privado, como venda, doao, troca, etc., respeitados os requisitos impostos pelo direito administrativo para cada ato, como autorizao legislativa, avaliao e licitao. Uma forma diferente de alienao de bem pblico a investidura. Na alienao de bens mveis bastam a avaliao e a justificao do interesse pblico.

Investidura A investidura vem definida no artigo 17, 3, da Lei 8666/93 como sendo a alienao dos proprietrios de imveis lindeiros de rea remanescente ou resultante de obra pblica, rea esta que se tornar inaproveitvel isoladamente, por preo nunca inferior ao da avaliao.... So pequenos terrenos sem utilidade que sobram de uma obra pblica e que podem ser alienados para o dono da terra limtrofe.

Imprescritibilidade:
Pela imprescritibilidade protegida a propriedade dos bens pblicos, quando terceiros visam adquirila atravs de usucapio. Os bens pblicos, qualquer que seja a espcie ou natureza, no podem ser usucapidos, salvo as excees legais. Alis, essa vedao est expressamente consignada em dois dispositivos da Constituio Federal.

Impenhorabilidade:
A impenhorabilidade resguarda os bens pblicos, no permitindo que sobre eles recaia penhora. A esse respeito, prescreve o Cdigo de Processo Civil que os bens inalienveis so absolutamente impenhorveis (art. 649, I). Por essa razo que no se inicia pela penhora o processo de execuo contra a Administrao Pblica. O processo no caso, observa o que estabelece o art. 100 da Constituio da Repblica, de onde decorre tal atributo.
Da impenhorabilidade e da inalienabilidade exsurge a impossibilidade de onerao dos bens pblicos. O administrador pblico no pode gravar livremente os bens os quais esto sob sua guarda, conservao e aprimoramento.

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Utilizao Especial de Bens Pblicos por Particulares

Noes Iniciais:
Os bens pblicos podem eventualmente ser utilizados de forma especial por particulares, mediante autorizao de uso, permisso de uso e concesso de uso. Nos bens dominicais cabe tambm a concesso de direito real de uso, bem como qualquer outra forma de direito civil, como locao, comodato, arrendamento, etc.

Autorizao de Uso:
Pela autorizao, a Administrao consente, a ttulo precrio, que o titular utilize o bem pblico com exclusividade. Serve para auxiliar interesses particulares em eventos ocasionais ou temporrios, como o uso de um terreno pblico por um circo. ato unilateral, discricionrio, de ttulo precrio, podendo ser revogado a qualquer momento. Independe de licitao e de lei autorizadora. Pode ser em carter gratuito ou oneroso. A autorizao pode ser simples (sem prazo) ou qualificada (com prazo determinado). Havendo prazo determinado, pode caber indenizao no caso de revogao injustificada, antes do vencimento.

Permisso de Uso:
A permisso de uso o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio, gratuito ou oneroso, pela qual a Administrao permite a utilizao privativa de bem pblico, para fins de interesse pblico. semelhante autorizao, concedida, porm, no interesse pblico e tem grau menor de precariedade. Depende, em regra, de licitao e cria para o permissionrio um dever de utilizao, sob pena de revogao. Exemplo de permisso de uso a instalao de uma banca de jornal na via pblica.
Autorizao O usurio tem a faculdade de uso. A precariedade maior. O uso privativo no interesse privado. Permisso O usurio obrigado a fazer o uso previsto. A precariedade menor. O uso privativo no interesse pblico.

Concesso de Uso:
um contrato entre a administrao e um particular, tendo por objeto uma utilidade pblica de certa permanncia e o exerccio de atividade de utilidade pblica de maior vulto, como, por exemplo, a instalao de um restaurante num zoolgico municipal. Exige, em regra, autorizao legislativa e licitao.

Concesso de Direito Real de Uso:

Aplica-se apenas a bens dominicais. instituto de direito privado, de natureza contratual. Consiste na aquisio, pelo particular, de direito real resolvel do uso de um terreno pblico, de modo gratuito ou remunerado, para fins de interesse social de certo vulto, como urbanizao ou cultivo. Exige autorizao legislativa e licitao.

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Bens do Patrimnio Pblico

Noes Gerais
Noes Iniciais:
Os bens pblicos esto relacionados na Constituio e em vrias leis, como o Decreto-lei 9.760/46 (bens imveis da Unio), o Estatuto da Terra (contm normas sobre as terras pblicas situadas na zona rural), o Cdigo Florestal, o Cdigo de guas (classifica as guas pblicas em de uso comum e dominicais), o Cdigo de Minas alm de outras.

Bens da Unio: 1) De uso comum:

a) b) c) d) e) os mares territoriais, os golfos, as enseadas, as baas e os portos; as praias, a plataforma submarina, lagos e rios navegveis que banhem mais de um estado; as guas nos territrios; as margens dos rios navegveis nos territrios e dos rios situados nas faixas fronteirias; estradas ou rodovias pblicas federais.

2) De uso especial:
a) os edifcios e terrenos que servem aos servios pblicos; b) os bens materiais entregues s Foras Armadas, fortificaes e construes militares, como as diferentes reas a elas reservadas; c) as terras utilizadas para a defesa das fronteiras e as terras devolutas.

3) Bens dominicais:
a) b) c) d) e) f) os terrenos no alienados; as ilhas martimas, na zona fronteiria, as fluviais ou lacustres; as estradas de ferro, instalaes porturias, telgrafos e telefones; os terrenos da marinha e as terras ocupadas pelos ndios; as terras devolutas nos territrios e as reservadas defesa nacional; os bens vagos ou perdidos, conforme a legislao especfica.

Bens dos Estados Federados: 1) Bens de uso comum:

a) os lagos e os rios do domnio pblico estadual; b) as margens dos rios e lagos navegveis; c) as estradas pblicas estaduais.

2) De uso especial:
a) os edifcios e terrenos que servem aos servios pblicos; b) o material blico das organizaes policiais estaduais.

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3) Bens dominicais:
a) as terras devolutas no pertencentes Unio Federal; b) os bens vagos situados nos respectivos territrios; c) as ilhas fluviais e lacustres fora da zona fronteiria.

Bens dos Municpios: 1) Bens de uso comum:

a) as ruas, praas, jardins e logradouros pblicos; b) as estradas pblicas municipais.

2) De uso especial: os edifcios e terrenos que servem aos servios pblicos; 3) Bens dominicais: todos os valores no aplicados, dinheiro, ttulos de crdito e terras incorporadas
ao patrimnio municipal.

Modalidades Especficas de Bens Pblicos

As Terras Devolutas:
As terras brasileiras que no possuem um proprietrio definido so chamadas de devolutas ou vagas, pois no foram apossadas por ningum, nem foram utilizadas para algum fim pblico. As terras devolutas no tm localizao e limites claros. Por isso necessitam ser demarcadas e separadas das outras propriedades. A separao, ou discriminao, pode ser administrativa ou judicial (ao discriminatria, Lei 6.383/76) O processo discriminatrio judicial ser promovido sempre que a via administrativa se mostrar insuficiente para a obteno dos fins desejados, como, por exemplo, no caso de no atendimento das partes s convocaes administrativas. Aps a discriminao, as terras devolutas deixam de ser devolutas e passam a ser simplesmente terras pblicas. Certas terras devolutas pertencem Unio. Por excluso, as que no pertencem Unio, pertencem aos estados.

O Mar Territorial:
O mar territorial estende-se numa faixa de 12 milhas martimas (1.852m) da linha de baixa-mar do litoral continental e insular. Trata-se de guas pblicas de uso comum, pertencentes Unio, sobre as quais o Brasil exerce soberania. Depois do mar territorial, h uma zona contgua, com incio a partir de 12 milhas do litoral, at 24 milhas. Nesta faixa o Brasil conserva o poder de fiscalizao e polcia, embora sem soberania. No mesmo ponto em que comea a zona contgua (12 milhas), comea tambm a zona econmica exclusiva, que vai de 12 at 200 milhas. Nesta faixa tem o Brasil direitos exclusivos de explorao dos recursos naturais do mar.

Continente e Ilhas

Mar Territorial

Zona Contgua

Alto Mar

Zona Econmica Exclusiva

0 12 milhas 24 milhas 200 milhas

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A Plataforma Continental:
So bens da Unio os recursos naturais da plataforma continental, que consiste no prolongamento natural das terras continentais ou insulares, por baixo das guas do mar, em extenso varivel, conforme a legislao de cada pas.

As Terras Tradicionalmente Ocupadas pelos ndios:

So bens da Unio as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios (art. 20, XI da Constituio Federal). Tais terras destinam-se posse permanente dos ndios, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.

Os Terrenos da Marinha:
Os terrenos da marinha so bens da Unio, assim considerados os que, banhados pelas guas do mar ou dos rios navegveis, vo at 33m para a parte da terra, contados desde o ponto a que chega a preamar mdia. Estes terrenos tm a natureza de bens dominicais, uma vez que podem ser objeto de explorao pelo Poder Pblico para obteno de renda. Os terrenos da marinha tm sido objeto de arrendamento perptuo a particulares, mediante o pagamento de um foro anual. Tal arrendamento perptuo denomina-se enfiteuse, continuando a Unio como proprietria e o particular (enfiteuta) como detentor do domnio til.

Os Terrenos Marginais ou Reservados:

So os que se situam ao lado dos rios navegveis, at uma distncia de 15 m contados desde a linha mdia das enchentes ordinrias.

Os lveos ou Leitos Abandonados:

Se um rio de guas pblicas vier a abandonar naturalmente o seu leito, as terras por onde o mesmo corria passam a pertencer aos proprietrios ribeirinhos das respectivas margens, sem que tenham direito a indenizao alguma os donos dos terrenos por onde as guas abram novo curso (Cdigo de guas, art. 26). Mas, se o fato ocorrer por obra do poder pblico, fica ele com o leito original do rio, devendo indenizar os proprietrios das terras por onde passa a correr o novo curso (art. 27).

A Faixa de Fronteira:
designada como faixa de fronteira a rea de 150 km, paralela linha divisria terrestre do territrio nacional. considerada fundamental para a defesa nacional, e sua ocupao e utilizao so reguladas em lei, como servido administrativa (art. 20, 2o, da Constituio Federal; Decreto-Lei 1.414/75; Decreto 76.694/75).

As Minas, Jazidas e Quedas dgua:

As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia eltrica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra (art. 176 da Constituio Federal).

As Ilhas:
Pertencem Unio as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras (art. 20, IV, da Constituio Federal). Pertencem aos respectivos Estados as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio (art. 26, III, da Constituio Federal). As ilhas pblicas podem constituir bens dominicais ou de uso comum do povo (art. 25 do Cdigo de guas).

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A Fauna Silvestre:
Os animais de quaisquer espcies, em qualquer fase do seu desenvolvimento e que vivem naturalmente fora do cativeiro, constituindo a fauna silvestre, bem como seus ninhos, abrigos e criadouros naturais so propriedades do Estado, sendo proibida a sua utilizao, perseguio, destruio, caa ou apanha. (Lei 5.197/67).

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Questes de Concursos
01 - Qual a natureza jurdica de prdio adquirido pela Unio, para que nele funcione
( ( ( ( ( ) ) ) ) ) repartio do Ministrio da Fazenda em um dos Estados da Federao? a) bem pblico federal do patrimnio disponvel. b) bem pblico federal dominical. c) bem pblico estadual de uso comum do povo. d) bem pblico estadual de uso especial. e) bem pblico federal de uso especial.

02 - Qual a natureza jurdica de estrada de rodagem BR:

( ( ( ( ( ) ) ) ) ) a) b) c) d) e) bem pblico de uso comum federal. bem pblico de uso comum estadual. bem pblico de uso comum municipal. bem pblico de uso especial federal. bem pblico dominical federal.

03 - Os bens pblicos de uso comum, de uso especial e dominicais s perdero a

( ( ( ( ( ) ) ) ) ) inalienabilidade, que lhes peculiar: a) na hiptese de afetao. b) se mudarem de uma para outra esfera. c) se forem degradados da classe I para a classe II. d) nos casos e na forma que a lei prescrever. e) nos casos de usucapio a que, normalmente, esto sujeitos.

04 - A natureza jurdica dos terrenos de marinha e seus acrescidos :

( ( ( ( ( ) ) ) ) ) a) b) c) d) e) bens pblicos federais de uso comum do povo. bens pblicos federais de uso especial. bens pblicos de uso comum do Municpio em que se situam. bens pblicos dominicais da Unio. bens dominicais do Estado-membro em que se situam.

05 - As concesses de terras devolutas, situadas na faixa de fronteira, feitas pelos Estados:

( ( ( ( ( ) ) ) ) ) a) so reconhecidas sempre ao particular, que prove o domnio sobre elas. b) so reconhecidas sempre ao particular. c) autorizam o uso, to somente permanecendo o domnio com a Unio, ainda que esta se mantenha inerte ou tolerante, em relao aos possuidores. d) autorizam o uso apenas, permanecendo o domnio com o Estado-membro, em que se situam. e) so reconhecidas ao particular depois do regular procedimento licitatrio, quando se outorga ao vencedor o domnio da gleba.

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06 - (Ministrio Pblico/SP 81) A impossibilidade de onerao dos bens pblicos abrange

( ( ( ( ( ) ) ) ) ) a) os bens de uso comum do povo, os bens de uso especial, os bens dominiais ou do patrimnio disponvel e as rendas pblicas. b) apenas os primeiros, excludos os demais. c) apenas os de uso comum e os de uso especial, excludos os demais. d) os de uso comum e os dominiais, excludos os demais e) os de uso comum do povo, os de uso especial e as rendas pblicas, excludos os dominiais ou do patrimnio disponvel.
173) Os estacionamentos localizados nas ruas pblicas cujo uso enseje pagamento administrao pblica constituem a) bem de uso comum do povo. b) servido administrativa. c) bem de natureza dominial. d) bem de uso especial.

07 - (Magistratura/SP
( ( ( ( ) ) ) )

08 - (Ministrio Pblico/RS 42) O bem imvel pblico de uso especial:

( ( ( ( ( ) ) ) ) ) a) somente poder ser hipotecado em ao de execuo de sentena proposta contra o Estado. b) poder ser entregue pela administrao em dao em pagamento, desde que previamente desafetado da destinao originria, atravs de lei, passando categoria de bem dominical. c) poder ser adquirido por usucapio extraordinrio, devendo o cidado comprovar o perodo de vinte anos de posse, na ao proposta para o reconhecimento de seu domnio. d) poder ser adquirido por usucapio especial, devendo o cidado demonstrar a boa-f e a destinao especfica do bem. e) poder ser penhorado para a satisfao de dbito atravs da adjudicao do bem, por determinao judicial.

09 - (Delegado de Polcia/SP 1998) A preposio de um bem pblico a um dado destino categorial,

( ( ( ( ) ) ) ) de uso comum ou especial, denomina-se: a) concesso. b) revalidao. c) retrocesso. d) afetao.
de Polcia/SP 2001)

10 - (Delegado
( ( ( ( ) ) ) )

Os bens dominicais do Estado s no podem ser alienados

mediante o instituto do(a) a) usucapio. b) dao em pagamento. c) doao. d) retrocesso.

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11 - Os bens de uso comum do povo:

( ( ( ( ( ) ) ) ) ) a) b) c) d) e) so sempre retribudos. so sempre gratuitos. so disciplinados pelo Cdigo Civil. so gratuitos se forem estaduais ou federais. so gratuitos ou retribudos, conforme as leis da pessoa jurdica pblica estabelecerem a respeito.

12 - Considera-se dominialidade pblica:

( ( ( ( ( ) ) ) ) ) a) a possibilidade conferida a todos os cidados de usufrurem dos logradouros e edifcios pblicos. b) a proibio de vender bens pblicos. c) a indisponibilidade dos bens pblicos. d) o regime especial que assegura proteo a bens das entidades administrativas, considerados necessrios ao pblico e aos servios pblicos. e) o conjunto dos bens dominicais, to-s.

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Gabarito
01.E 11.E 02.A 12.D 03.D 04.D 05.C 06.A 07.D 08.B 09.D 10.A

Bibliografia
Direito Administrativo Brasileiro Hely Lopes Meirelles So Paulo: Malheiros, 18a ed., 1990 Direito Administrativo Maria Sylvia Zanella Di Pietro So Paulo: Editora Atlas, 13a ed., 2001 Direito Administrativo para Concursos Pblicos Jos Cretella Jr. So Paulo: Revista dos Tribunais, 7 ed., 1995

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