A Reforma Administrativa no Brasil: Avanos e Limites 1995-981

Ciro Campos Christo Fernandes

1. A crise do Estado e a administrao pblica 1 1.1. Aspectos fiscais e estruturais 2 1.2. A crise da administrao pblica 4

2. A Reforma na agenda governamental 10 2.1. Concepo 10 2.2. Organizao 12 2.3. Objetivos e Estratgias 15 3. A implementao da reforma 19 3.1. Mudanas legais e normativas 20 3.2. Novos modelos institucionais 26 3.3. Disseminao das organizaes sociais 27 3.4. Disseminao das agncias executivas 28 3.5. Reduo das despesas com pessoal 28 3.6. Mudana de perfil dos servidores 30 3.7. Melhoria da gesto e do ambiente organizacional 32 3.8. Sistemas de informao 33 3.9. Comunicao institucional 33 4. A implementao da reforma: uma apreciao 34 Este trabalho aborda a poltica de reforma administrativa no Brasil durante o perodo de 1995 a 1998, no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. Esta poltica foi formulada e implementada pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE, sob uma marcante liderana exercida pelo ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira. A reforma foi sistematizada nos seus conceitos, diretrizes, objetivos e estratgias pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. No nosso propsito a anlise crtica da poltica, mas da sua implementao no mbito da administrao federal brasileira. A primeira seo faz uma breve descrio do contexto poltico e econmico da reforma. A segunda seo discute o marco institucional da reforma e a sua formulao, enfocando as diretrizes, objetivos e estratgias adotados. A implementao da reforma objeto da terceira seo, com a abordagem mais detalhada dos resultados alcanados e a discusso dos fatores de natureza organizacional, institucional e poltica que afetaram a experincia. A quarta e ltima seo faz uma avaliao de avanos e obstculos observados na implementao, discutindo as perspectivas de continuidade e de consolidao da reforma administrativa no Brasil. Embora buscando o distanciamento crtico, a anlise ser em alguma medida afetada pela vivncia do autor como integrante da equipe do MARE e participante, durante todo o perodo, da formulao e implementao da reforma. 1. A crise do Estado e a administrao pblica A formulao da poltica de reforma administrativa se deu num momento de transio na trajetria de desenvolvimento econmico brasileiro desde o ps-guerra. Esta transio tem afetado de maneira particularmente significativa o papel do Estado, sua forma de organizao e seu estilo de gesto. Ao lado de outras economias latino-americanas, a retomada do desenvolvimento econmico e a consolidao dos regimes polticos democrticos tm sido percebidos como profundamente
Trabalho elaborado para o Minerva Program, no Institute of Brazilian Business and Public Management Issues da George Washington University, Washington, EUA. O autor Gestor Governamental no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. As opinies e argumentos apresentados neste trabalho refletem a sua posio pessoal.
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dependentes do equacionamento da crise do Estado, que se manifesta na forma de crise fiscal e tambm de crise da forma de administrao do Estado. Este ltimo aspecto, negligenciado ao longo dos anos 80 no Brasil, ganha destaque e passa a ser objeto de diagnsticos e propostas que fundamentaram a formulao da poltica de reforma da administrao pblica. 1.1. Aspectos fiscais e estruturais A crise do Estado no Brasil se manifestou de forma mais evidente como uma crise fiscal, a partir do incio da dcada de 80. O enfraquecimento da capacidade de investimento do Estado desde ento esteve associado de forma decisiva com a queda nas taxas de crescimento econmico, gerando uma inflexo em relao ao ciclo de crescimento acelerado que tinha caracterizado o perodo compreendido entre as dcadas de 50 e 70. De forma menos evidente, mas ganhando ao longo dos anos uma assustadora presena, o declnio da poupana estatal vai se associar com o crescimento acentuado das despesas com a manuteno da administrao pblica, em especial as despesas de pessoal. O nexo entre a crise fiscal, a crise da forma de atuao do Estado e a crise de gesto da administrao pblica foi um argumento central na proposio da reforma. A defesa da importncia do tema se deu num momento em que a percepo da crise fiscal ainda era influenciada por um enfoque mais estreito que contemplava apenas o controle de despesas e no a mudana organizacional e gerencial2. A crise fiscal A crise fiscal tem sua origem na crise do setor externo, no final dos anos setenta: a alta dos preos do petrleo e posteriormente, das taxas de juros, acompanhada de uma abrupta reduo da liquidez do sistema financeiro internacional, vo impor um esforo de ajustamento que ser sustentado em grande medida pelo endividamento do setor estatal, por meio da ento denominada estatizao da dvida3. Este ajustamento se tornar ainda mais difcil com os novos compromissos assumidos pelo Estado Brasileiro com a promulgao da Constituio de 1988, que determinou um novo regime de repartio de receitas entre os nveis de governo federal, estadual e municipal, estabeleceu diversas vinculaes de receitas e concedeu um conjunto de benefcios na rea social, onerando em particular o sistema de previdncia social. Estes novos compromissos e a persistncia da crise fiscal determinam uma forte presso sobre as administraes pblicas, especialmente em relao ao comportamento das despesas com pessoal. Como ser abordado adiante, o crescimento das despesas com pessoal, sobretudo com o regime de previdncia dos servidores pblicos, ser uma componente de alto peso no desempenho das contas pblicas. Ao longo das dcadas de 80 e 90, o Estado Brasileiro apresentou dficits operacionais persistentes, exceto nos anos de 90 e no perodo 93-94. Entretanto, a partir de 95 deteriorou-se ainda mais o desempenho das contas fiscais com o aparecimento de dficits primrios nos anos de 96 e 97. Anlises do perfil das contas pblicas indicam como causas principais desta inflexo recente em
O argumento em torno do nexo entre crise fiscal, crise do estilo de desenvolvimento e crise da administrao pblica teve no ministro Bresser-Pereira a sua formulao mais sistemtica, no livro: BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Crise Econmica e Reforma do Estado no Brasil. So Paulo: Editora 34, 1996. 3 O ajustamento ao desequilbrio das contas externas aps a crise do petrleo vai se fazer s custas de um grande esforo de captao de recursos externos junto ao sistema financeiro internacional, por meio das empresas estatais. Com a reverso das condies neste mercado a partir de 1979 e a alta das taxas de juros, o setor estatal foi fortemente penalizado e compelido reduzir fortemente o seu papel na sustentao dos nveis de investimento da economia brasileira.
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direo ao desequilbrio o crescimento dos gastos dos Estados e Municpios e o peso crescente das despesas com a previdncia social. Em ambos os casos, a presso fiscal pode ser entendida como um efeito perverso do ajustamento ao regime fiscal e aos novos direitos e vantagens criados no mbito da Constituio de 1988. A criao de uma srie de novos compromissos na rea social no foi acompanhada de uma clara distribuio de responsabilidades e de fontes de recursos. Alm disso, o ambiente poltico no qual a nova Constituio foi elaborada favoreceu a concentrao num prazo muito curto de um conjunto de polticas de carter distributivo, deixando de serem atacados, naquele momento, inmeros privilgios embutidos no sistema de previdncia social, em particular no regime de previdncia dos servidores pblicos. Por outro lado, os estados e municpios se converteram em fontes de descontrole e de imprevisibilidade na gesto das suas contas fiscais, possivelmente em funo de amplas facilidades para a criao de novos municpios, inseridas na nova Constituio e da presso eleitoral por medidas distributivas, no novo contexto de redemocratizao. Nestas condies e considerando a elevada incompressibilidade adquirida pelo oramento no Brasil, o controle sobre as despesas de pessoal e de manuteno da administrao pblica tende a ser uma das ferramentas disponveis para a melhoria do desempenho das contas pblicas. O esgotamento do Estado intervencionista A crise do Estado se insere dentro de um movimento mais amplo de transio em direo a novas formas de organizao estatal, dos mercados e dos regimes polticos em todo o mundo. A globalizao dos mercados abriu inditas possibilidades de acesso a recursos tanto em termos de volume de oferta quanto de facilidade de acesso. Produziu-se uma ampla desregulamentao do sistema financeiro internacional, impulsionada pelas novas tecnologias de comunicao e pela disponibilidade de recursos nas economias desenvolvidas. O incremento do comrcio e dos fluxos de investimento engendrou um cenrio bastante atraente que parece condenar obsolescncia as polticas de protecionismo nacional ou de desenvolvimento autarquizante. Evidncia surpreendente disso que este movimento alcanou indistintamente os pases do bloco comunista e a Amrica Latina 4. A globalizao apresentou desafios de reorganizao do Estado Nacional sob novas bases, ainda no muito claras. Ao lado da globalizao econmica, outro movimento propulsor do colapso dos Estados intervencionistas foi onda democrtica que tambm produziu de forma quase simultnea o colapso dos regimes socialistas e do autoritarismo burocrtico na Amrica Latina. Mas deve ser observado tambm que algumas particularidades afetam o contexto da reforma do Estado nos pases da Amrica Latina. Em primeiro lugar, ela coetnea a uma crise do estilo de desenvolvimento praticado desde o ps-guerra. Em segundo lugar, acompanhada de uma grave crise econmica e do colapso fiscal do Estado. Nesse sentido, a percepo construda ao longo dos anos 80 e 90 foi de que a retomada do desenvolvimento em bases sustentveis a longo prazo exigia a reconstruo do Estado. Num primeiro momento, a adaptao s novas condies da economia internacional produziu polticas com direcionamento restrito tentativa de promover a pura e simples reduo do aparato estatal e a retirada do Estado da atividade econmica. Assim, as chamadas reformas de primeira gerao enfatizaram a implementao de programas de privatizao, extino de rgos e reduo de pessoal. No final dos anos 80 a nfase muda para o que ento definido como reformas de segunda gerao, voltadas para o resgate de um papel

PRZEWORSKI, Adam et alli. Sustainable Democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 1997.

positivo e proeminente para o Estado, embora em novos moldes5. Passa a ser propugnada a ativa reorganizao e mesmo a expanso do aparato estatal, segundo novas formas, estilos de atuao e reas de interveno. Conforme os pressupostos do novo modelo emergente, a elevao da produtividade sistmica da economia depende de polticas estatais voltadas para a educao, o combate pobreza e o desenvolvimento cientfico e tecnolgico. O Estado adequado aos mercados globalizados seria aquele capaz de atuar na construo de vantagens comparativas, que no novo cenrio deixam de ser atributos derivados da proviso de recursos naturais de cada economia. So vantagens que compreendem aspectos como qualificao da fora de trabalho, infraestrutura de comunicaes, custos de transao e segurana do ambiente scio-econmico. Esto, por esta razo, fortemente vinculadas ao desempenho do Estado. Nesse sentido, o desafio passa a ser a insero em condies satisfatrias de competitividade internacional como condio para proporcionar o acesso aos benefcios da globalizao. A forma de atuao do Estado no mais poder estar pautada pelos cnones do Estado intervencionista, protetor, clientelista, do ps-guerra. Espera-se do Estado: - regulao dos mercados, ao invs de interveno direta e discricionria sobre a economia; - coordenao, mobilizao e induo de atores relevantes da sociedade para a viabilizao de polticas tanto na rea industrial como tambm na rea social, considerando que os recursos so agora limitados e o Estado no mais desempenhar um papel condutor e de execuo direta, como no passado; - transparncia e confiabilidade no desenho das polticas, que deve ser compatvel com o ambiente democrtico, caracterizado pela mobilizao de grupos e setores sociais e por exigncias de transparncia por parte da imprensa e da opinio pblica; este novo ambiente poltico e social tambm percebido como relevante para a atuao dos dirigentes pblicos. - eficincia de gesto especialmente na implementao de polticas de garantia de direitos civis e sociais fundamentais, em reas como segurana, educao, sade e combate pobreza, sob condies de escassez de recursos e visando a correo de desequilbrios de renda e a estabilidade do ambiente social. A crise fiscal na verdade pode ser entendida como manifestao de uma transio de mais longo alcance: a busca de uma nova forma de organizao e de atuao do Estado capaz de superar o modelo obsoleto do Estado Nacional-Desenvolvimentista, que teve ampla disseminao na Amrica Latina no perodo do ps-guerra. 1.2. A crise da administrao pblica A crise da administrao pblica no Brasil comeou a ser identificada como tal e mereceu os primeiros esforos de diagnstico no incio dos anos 90. De uma maneira geral, esta rea tinha sido desprezada como objeto de estudos especficos, a despeito do fato estava se tornando, cada vez mais, um obstculo para a retomada do crescimento econmico e a consolidao do regime
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Organizaes multilaterais como o Banco Mundial tiveram um papel importante na evoluo em direo a este novo consenso que revaloriza a construo de instituies como condio primordial de sucesso das polticas de ajustamento. Ou seja, mesmo para a implementao com xito de polticas de reduo do tamanho do Estado, de tipo neoliberal, fazse imprescindvel a presena de burocracias estatais tecnicamente preparadas e dotadas de certa autonomia em relao aos grupos de interesse. BURKI, Javed & PERRY, Guillermo E. Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter. Washington: The World Bank, 1998.

democrtico. A carncia de anlises e at mesmo de dados estatsticos e informaes bsicas era um indcio significativo da dbil presena do tema da administrao pblica na agenda poltica. Os trabalhos de diagnstico pioneiros deram nfase desorganizao vigente na rea de pessoal e deteriorao da capacidade tcnica de formulao de polticas e de controle nos ministrios e rgos centrais do governo. A crise de capacidade de gesto percebida, por exemplo, na constatao de que mesmo as reas de excelncia que no passado eram depositrias dos quadros tcnicos de maior qualidade, dos bancos de dados e da capacidade de formulao de polticas eram tambm vtimas de um processo de decadncia institucional, resultado do corte de recursos, da no-renovao de quadros e de mudanas de estrutura com extino de rgos, realizadas sem maiores cuidados 6. Posteriormente, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado7 apresentar um diagnstico que identificava como problemas mais relevantes da administrao federal: o crescimento dos custos da folha de pagamentos ao mesmo tempo em que a estrutura de remuneraes era distorcida, o enrijecimento disfuncional da legislao e dos controles burocrticos sobre a administrao pblica, cristalizado na Constituio promulgada em 1988, a perda de autonomia de gesto das agncias operadoras de servios gerando ineficincia e acomodao e o enfraquecimento da capacidade de formulao de polticas e de controle por parte dos ministrios e rgos centrais da administrao. Estes aspectos serviram de base para a formulao da poltica de reforma administrativa do governo federal e por esta razo merecem ser tratados em maior detalhe. Custos crescentes da folha de pagamentos O crescimento acentuado dos custos da folha de pagamentos do governo federal representava um dado assustador, num contexto de persistncia de uma situao de dficit das contas pblicas. O aspecto mais dramtico que este crescimento no parecia ser resultado de polticas de aprimoramento da administrao ou de melhoria da abrangncia ou qualidade dos servios prestados. Ao contrrio, o nmero de servidores tem decrescido continuamente ao longo dos anos 80 e 90. O diagnstico do Plano Diretor indicava o crescimento das despesas como resultado de vantagens exageradas, conquistadas pela burocracia num ambiente de excessiva permissividade em relao ao corporativismo dos servidores pblicos e de ausncia de controles adequados. O aspecto mais paradoxal que persistiam inmeras situaes de defasagem em relao a categorias ou carreiras que permaneciam com remuneraes muito baixas, levando perda de quadros qualificados. As despesas com pessoal apresentaram um salto de 136% entre 1987 e 1995, elevando-se de 19,7 bilhes para 46,6 bilhes, em valores corrigidos. Compreendidas nestes totais, as despesas com os servidores aposentados cresceram 333% no mesmo perodo, sendo que a sua participao na folha de pagamentos aumentou de 23% para 39% (Tabela 1). Aps 1996 o crescimento se desacelera e verifica-se uma tendncia estabilizao no comportamento destas despesas, devido ao impacto da nova poltica de remunerao e de controles sobre a folha.

Um diagnstico pioneiro foi realizado em 1992 na forma de pesquisa encomendada pela Escola Nacional de Administrao Pblica: ANDRADE, Rgis de Castro e JACCOUD, Luciana (orgs.). Estrutura e Organizao do Poder Executivo. Braslia: ENAP, 1993. A caracterizao de uma crise de gesto no Estado Brasileiro est presente tambm em HOLANDA, Nilson. A Crise Gerencial do Estado Brasileiro. In VELLOSO, Joo Paulo dos Reis (org.). Brasil: A Superao da Crise. So Paulo: Nobel, 1993. 7 MARE. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Presidncia da Repblica, 1995.

Tabela 1 Despesas com a folha de pagamentos do governo federal Bilhes de R$ Ano 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Ativos 12,5 15,9 19,6 23,1 19,6 15,4 17,3 19,3 25,6 24,6 24,7 24,7 Inativos 4,5 5,7 6,8 8,8 6,7 6,2 11,7 14,7 18,1 18,3 18,8 20,5 Total 19,7 24,2 29,9 34,4 28,2 23,0 31,1 35,9 46,6 45,3 45,7 47,4

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Dados corrigidos pelo IGP-DI/FGV. As despesas totais incluem tambm transferncias intergovernamentais e ajustes de valor, que no esto demonstrados na tabela.

A quantidade de servidores pblicos apresentava tendncia reduo no mbito do poder executivo da administrao federal: entre 1988 e 1994 esta reduo havia sido de cerca de 17%, tendncia que foi mantida no perodo de 1995 at 1998, com uma reduo de 9,5%. importante observar que esta tendncia se devia sobretudo ao fluxo de aposentadorias, o que no implica em reduo de custos sobre a folha de pagamentos, porque os servidores dispem de um sistema prprio de previdncia social, custeado com recursos do oramento, sendo as suas penses pagas por meio da folha de pagamentos da administrao federal. Assim, o crescimento das despesas de pessoal acontecia ao mesmo tempo em que a quantidade de servidores se reduzia e os custos com o pagamento das aposentadorias cresciam acentuadamente, conforme evidenciado na Tabela nmero 1. Tabela 2 Quantidade de servidores civis do Poder Executivo no governo federal Ano 1988 1989 1999 1991 1992 1993 Nmero de servidores 705.548 712.740 628.305 598.375 620.870 592.898 6

1994 1995 1996 1997 1998

Fonte: MARE

583.020 567.689 554.736 531.725 513.720

Apesar das despesas crescentes na rea de pessoal, a estrutura de remuneraes da administrao federal apresentava distores: os cargos de alta gerncia eram sub-remunerados em relao ao setor privado, enquanto os cargos de baixa hierarquia recebiam remunerao muito acima do mercado, configurando o fenmeno ento denominado por um analista de pirmide invertida 8. De uma maneira geral, as remuneraes na administrao federal so superiores mdia do mercado de trabalho brasileiro, o que veio a ser corroborado por outros estudos9, embora este aspecto positivo seja neutralizado pela baixa qualidade do recrutamento, que levou constituio de um corpo de servidores bastante heterogneo. O diagnstico ento desenvolvido entendia que era necessrio virar a pirmide de cabea para cima, recuperando as remuneraes dos cargos de natureza gerencial e das carreiras de alta qualificao tcnica. Rigidez e detalhismo da legislao Aspecto controverso do diagnstico empreendido no Plano Diretor foi o ataque ao que era identificado como uma contra-revoluo burocrtica, cristalizada na Constituio de 88, que teria sido equivocadamente conduzida pela burocracia brasileira na tentativa de combater a corrupo e restabelecer mecanismos de controle sobre a administrao pblica. De fato, o texto constitucional seguiu uma percepo predominante ao longo dos anos 80 que associou o governo autoritrio com a descentralizao administrativa e uma presumida conivncia com a corrupo. Introduziu uma srie de controles e determinou solues centralizadoras e uniformizantes com relao a alguns dos aspectos centrais de organizao da administrao pblica, sendo os mais importantes: a implantao de um regime jurdico nico para os servidores pblicos; a exigncia de prestao de contas em relao a todos os tipos alocao de recursos que tenham origem no oramento; a incluso no corpo do oramento geral do governo federal, de forma detalhada, dos oramentos de todas as agncias, inclusive das que disponham de recursos prprios diretamente arrecadados;

A expresso est em estudo realizado em 1994, cujos dados indicavam que os diretores de departamentos da administrao federal recebiam remunerao de R$ 1.467,35, enquanto gerentes de empresas de grande porte no setor privado recebiam em mdia R$ 5.351,00 o que indicava uma defasagem de aproximadamente 264%. A defasagem para os cargos de secretrio de Estado, secretrio-executivo de ministrio e ministro de Estado - correspondentes s posies subseqentes em ordem crescente na escala hierrquica - quando comparados aos seus correspondentes no setor privado, eram de respectivamente: 459%, 519% e 376%. SANTOS, Sergio Cutolo. Poltica de Recursos Humanos e Reforma do Estado, Braslia, 1994, mimeo. 9 Procurando separar o impacto das diferenas de nvel educacional, sexo e raa, estudo do Banco Mundial indicava que, de uma maneira geral, os salrios e penses do governo federal e das empresas estatais so substancialmente mais elevados que os do setor privado no Brasil. O mesmo no se verifica, entretanto, nas administraes pblicas dos estados e dos municpios, onde as remuneraes dos servidores so pouco competitivas em relao ao mercado. THE WORLD BANK. Brazil: From Stability to Growth through Public Employment Reform, October, 1997, mimeo,ver especialmente, pags. 34-38)

a adoo dos procedimentos de licitao regulamentados em lei por todas as agncias e empresas estatais; a submisso aprovao pelo Congresso de qualquer mudana na estrutura e organizao administrativa.

O ataque do ministro Bresser-Pereira aos dispositivos constitucionais que tratavam da admininistrao pblica procurava uma posio equidistante de um lado, da transigncia em relao corrupo e falta de transparncia na gesto pblica e de outro, da adoo de modelos de administrao burocrtica j vistos como superados em todo o mundo mas equivocadamente cristalizados na Constituio Brasileira10. A posio sustentada pelo ministro propugnava a substituio de controles burocrticos por controles gerenciais. Mas, a condio para a aplicao de novos modelos de organizao e de gesto administrao pblica brasileira seria a prvia remoo dos obstculos ou constrangimentos de ordem legal, a comear pelos contidos no prprio texto constitucional. Ao mesmo tempo, propunha-se a reviso de leis de grande importncia no funcionamento da administrao federal, como era o caso da lei de licitaes (Lei n. 8.666/93), do estatuto dos servidores pblicos federais, tambm conhecida como lei do regime jurdico nico (Lei n. 8.112/90), alm de uma ampla desregulamentao legal e normativa. Falta de autonomia e de incentivos para as entidades descentralizadas A perda de autonomia administrativa das entidades descentralizadas autarquias, fundaes e empresas estatais - foi outro efeito perverso das tendncias centralizao e intensificao de controles burocrticos. Conforme indicado no tpico precedente, inmeros dispositivos da Constituio de 1988 impuseram regulamentaes legais que conferiam s agncias e empresas estatais a mesma moldura aplicada aos ministrios e rgos centrais do governo. Este novo quadro legal criado implicava em que deixavam de existir diferenas na forma de gesto entre um departamento de ministrio, com atividades de formulao e controle, por exemplo, e uma agncia operadora de servios de fiscalizao ou uma universidade. Nesse sentido, o diagnstico do Plano Diretor apontava a ocorrncia de uma dramtica reverso na autonomia das agncias que constituam no Brasil a chamada administrao indireta, representando um retrocesso em relao ao modelo descentralizador preponderante nos anos 60 e 7011. Alguns dos principais constrangimentos decorrentes da rigidez da legislao e do tratamento uniformizante conferido s agncias eram identificados nas reas de pessoal, oramento, compras, estrutura e organizao. O levantamento dos ento chamados obstculos legais foi realizado pela
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A Reforma do Aparelho do Estado e a Constituio de 1988. Braslia, ENAP (Texto para Discusso n. 1), 1995. 11 O ministro Bresser-Pereira desenvolveu um claro argumento em defesa do resgate dos ideais da reforma administrativa dos anos 60, empreendida durante o governo do general Castello Branco e sistematizada pelo Decreto-lei n. 200/67, em oposio ao que via como o retrocesso burocrtico dos constituintes de 1988: O retrocesso burocrtico ocorrido em 1988 no pode ser atribudo a um suposto fracasso da descentralizao e da flexibilizao da administrao pblica que o Decreto-Lei n. 200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das autarquias e fundaes (nas quais no havia a exigncia de processo seletivo pblico para a admisso de pessoal), no correto afirmar que tais distores possam ser imputadas como causas desse retrocesso. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a Cidadania A Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional, So Paulo: Ed. 34, Braslia: ENAP, 1998, pags. 176-177.
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equipe do MARE promovendo contatos diretamente com gerentes do setor pblico que eram simpticos s orientaes da reforma. Com relao gesto de pessoal, a implantao do regime nico e a unificao das tabelas de remunerao havia retirado das agncias a autonomia para a criao de vantagens ou incentivos para o seu quadro de pessoal. Alm disso, teria prejudicando as agncias mais eficientes ou dotadas de acesso a recursos prprios quando nivelou as remuneraes com base em um patamar inferior. Este efeito perverso provavelmente esteve associado decadncia institucional que afetou muitas destas agncias a partir do final dos anos 80. A gesto de recursos oramentrios foi afetada por uma rgida regulamentao legal que inibe a capacidade de iniciativa e a agilidade na tomada de decises relacionadas com o remanejamento de dotaes oramentrias, a suplementao de crditos oramentrios e o manejo de recursos prprios. Alm disso, o processo oramentrio e financeiro se caracterizava pela instabilidade resultante da possibilidade de corte de recursos durante o exerccio, que podia ser realizado facilmente pela Secretaria de Oramento, atendendo a necessidades de controle e contingenciamento dos recursos. Com argumentao similar, o diagnstico do Plano Diretor analisava os procedimentos para compras e contrataes do governo, regulamentados pela Lei n. 8.666/93, constatando um exagerado detalhismo e complexidade das normas e o tratamento padronizado que impedia que as agncias pudessem observar regulamentos prprios, adaptados s suas peculiaridades operacionais. O resultado dessa hiper-regulamentao teria sido o encarecimento dos custos das compras governamentais e a lentido no processo de compra. Importante destacar que estas consideraes, embora requerendo estudos empricos que no existiam, eram fundamentados no contato com gerentes da administrao federal e traduziam, evidentemente, a viso deste segmento. Debilitamento da capacidade de formulao de polticas O debilitamento da capacidade de formulao de polticas, de coordenao e de controle sobre a administrao, pelos ministrios e rgos centrais do governo era outra componente crucial do diagnstico que fundamentava a reforma administrativa. O ministro Bresser-Pereira sugeriu a denominao ncleo estratgico para identificar as reas centrais de governo, nas quais se definem as leis, as polticas e como, em ltima instncia, como cumpri-las12. Este conceito se tornou importante referncia na definio da poltica de reforma, porque respondia percepo generalizada de que a administrao federal se encontrava desprovida de capacidade tcnica nos seus rgos centrais. Mas na verdade este fenmeno tinha razes na prpria estrutura que tinha se constitudo nos anos 60 e 70, sob a gide do Decreto-lei n. 200/67, caracterizada pela expanso descontrolada da administrao descentralizada enquanto os centros de controle, coordenao e formulao de polticas (ou, utilizando a terminologia do Plano Diretor, o ncleo estratgico) foi relegado a uma situao de obsolescncia tcnica e enfraquecimento poltico e institucional 13. Uma
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BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Gesto do Setor Pblico: Estratgia e Estrutura para um novo Estado. In BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos e SPINK (orgs.), Peter. Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1998, pag. 33. O autor situa a localizao do ncleo estratgico como que permeando o parlamento, nos tribunais, na presidncia da repblica e nos ministrios, abrangendo entretanto somente os dirigentes e a cpula dos servidores civis. Do ponto de vista da organizao administrativa contudo, o conceito no chegou a receber uma traduo mais precisa nos textos produzidos pelo ministro e pela equipe do MARE. 13 Anlises com a de Luciano Martins qualificavam o crescimento do Estado Brasileiro durante o perodo do autoritarismo burocrtico como um padro de expanso centrfuga e desarticulada, levando proliferao descontrolada de empresas estatais e ao risco de captura das funes de regulao e de controle por estas entidades, em parte devido carncia de quadros e obsolescncia tcnica dos rgos centrais de governo.

forte evidncia nesse sentido era a prtica disseminada no governo federal de recorrer aos quadros tcnicos das empresas estatais e agncias para o preenchimento dos cargos de alta direo, de gerncia e de assessoramento nos ministrios, devido baixa qualidade dos quadros tcnicos disponveis nestes rgos. Esta situao resultava numa tendncia inverso de papis, na qual os controladores dependem dos controlados para realizar as suas funes. 2. A Reforma na agenda governamental Nesta seo sero descritos os fundamentos tericos e a moldura institucional sob o qual se desenvolveu a formulao e a implementao da reforma administrativa, bem como as opes estratgicas que foram adotadas desde 1995. As habilidades de elaborao terica e conceitual do ministro Bresser-Pereira contriburam para que a experincia brasileira desde o seu incio encontrasse ampla sistematizao e se identificasse expressamente com o que tem sido considerado o mainstream do movimento internacional de reforma e reinveno do Estado, identificado pelo termo New Public Management - NPM. As estratgias e os modelos institucionais que foram delineadas no Plano Diretor tentaram realizar uma traduo do NPM para a experincia histrica e os problemas atuais da administrao pblica brasileira. A reforma se inseriu na agenda governamental em grande medida graas ao esforo de elaborao e presena conspcua do ministro Bresser-Pereira no debate nacional, mas desde o seu incio a moldura institucional para a implementao da reforma se ressentia das limitaes colocadas pela sua organizao sob a forma de um ministrio recm-criado, com limitados recursos tcnicos e baixo prestgio institucional. 2.1. Concepo A formulao da reforma foi bastante detalhada e ambiciosa na elaborao de uma argumentao terica e conceitual que procurava abarcar mltiplos componentes presentes nas diversas experincias internacionais. Nesse sentido, a reforma brasileira conquistou um espao e reconhecimento muito relativamente maior do que as suas efetivas realizaes concretas, graas qualidade e originalidade do esforo de formulao protagonizado sobretudo pelo ministro BresserPereira. Um aspecto atraente da sntese tentada no Brasil foi a incorporao, no Plano Diretor, de elementos aparentemente contraditrios, mas presentes em diferentes experincias de reforma administrativa contemporneas como, por exemplo, o fortalecimento da burocracia no ncleo estratgico, a retirada do Estado da gesto direta de servios na rea social, a aplicao de mecanismos de quase-mercado na oferta de servios e a criao de mecanismos de participao social e de ateno ao cidado. A identificao com o NPM inseria a experincia brasileira num conjunto de casos bastante significativo que surpreendentemente abrange no somente uma diversidade de pases, mas tambm de nfases e at mesmo de afinidades ideolgicas na formulao e implementao das reformas administrativas14. As caractersticas comuns a estas experincias, que fundamentam a sua vinculao a um movimento ou tendncia identificado pelo rtulo da NPM, podem ser descritas pela presena de pelo menos algumas das seguintes caractersticas15:
MARTINS, Luciano. Estado Capitalista e Burocracia no Brasil Ps-64, So Paulo: Paz e Terra, 1975. 14 A variedade de afinidades polticas e ideolgicas nas experincias com caractersticas da NPM pode ser exemplificada por exemplo, pelo Reino Unido, onde ela tem incio vinculada ao Thatcherism, mas continuada pelo governo trabalhista de Blair, ou na Nova Zelndia, onde a NPM aplicada por um governo trabalhista, mas com forte nfase na adoo de modelos de mercado na administrao pblica. Outros pases como Austrlia, Estados Unidos e Sucia vo implementar reformas nesta direo tambm. 15 A caracterizao bastante abrangente proposta por Bresser-Pereira para a NPM est em BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a Cidadania A Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional, So Paulo:

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descentralizao de atividades para entes federados ou para o setor pblico no-estatal e desconcentrao, mediante ampliao de autonomias dos rgos da administrao pblica; separao entre a formulao e a execuo das polticas pblicas; controle gerencial sobre as unidades descentralizadas, por meio de novos mecanismos, tais como os controles de resultados, a competio administrada entre rgos provedores de servios e o controle social, por meio de conselhos de usurios e mecanismos de consulta ao cidado; estabelecimento de parcerias com a sociedade organizada para a gesto de servios coletivos; avaliao de desempenho individual e institucional, com base em indicadores sistemticos; utilizao do planejamento estratgico integrado ao processo de gesto, com a permanente fixao de objetivos e metas, em todos os nveis; flexibilizao das regras da burocracia, com a remoo de normas desnecessrias e a simplificao de rotinas e procedimentos; novas polticas de pessoal, compreendendo especialmente: regras de promoo baseadas no desempenho; melhorias seletivas de remunerao; nfase no desenvolvimento de habilidades gerenciais e na motivao do pessoal.

Conforme fica explicitado na variada combinao de modelos, instrumentos e orientaes presentes na lista acima, a NPM um paradigma aberto que pode ser compatibilizado com diferentes preferncias ideolgicas. Alm da sistematizao proposta por Bresser-Pereira, levantamentos abrangentes de diversas experincias internacionais como o realizado por Norman Flyn e Franz Strehl16, pela OCDE17 e anlises como a de Donald Kettl18 atestam a existncia de um amplo movimento de reforma baseado na crtica burocracia tradicional. A proposio de uma reforma administrativa baseada nas orientaes da NPM despertou um debate em torno de alguns temas que despertaram reaes desfavorveis e foram objeto de controvrsia. Em particular, duas teses intensamente divulgadas pelo ministro Bresser-Pereira demonstraram a existncia de rejeies ao novo modelo por parte de segmentos da prpria burocracia estatal e sem dvida afetaram a implementao do projeto. A tese da administrao gerencial, que propugnava a superao da administrao burocrtica por meio da substituio dos controles tradicionais por novos controles de cunho gerencial defendia a flexibilizao de leis e normas, a reviso de dispositivos da Constituio de 1988 e criticava a proposta de constituio no Brasil de um servio civil de inspirao francesa. Estes elementos do discurso do ministro Bresser-Pereira foram fortemente atacados, inclusive por altos funcionrios que tiveram participao em experincias de modernizao administrativa anteriores 19. A crtica sustentava a inoportunidade de proposio de
Ed. 34; Braslia: ENAP, 1998, pags. 109-112. Uma sntese original que procura levar em considerao as peculiaridades latino-americanas na aplicao do paradigma da NPM fora do mundo desenvolvido est em: Consejo Cientifico del CLADE. Una Administracin Gerencial para Amrica Latina, 1998, mimeo. A sistematizao apresentada foi extrada de: MARE. Os Avanos da Reforma na Administrao Pblica 1995-1998, 2 edio. Braslia, MARE, 1998, pags. 20-21. 16 FLYNN, Norman & STREHL, Franz. Public Sector Management in Europe, London: Prentice Hall, 1996. 17 OCDE. Issues and Developments in Public Management. Paris: OCDE, 1997. 18 KETTL, Donald F. A Revoluo Global: a Reforma da Administrao do Setor Pblico. In BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos & SPINK, Peter (orgs.). Op.cit. 19 Uma exemplificao disso foram a srie de artigos crticos em relao proposta da reforma, produzidos por assessores do Senado Federal, alguns dos quais j tinham ocupado cargos de gerncia no Poder Executivo. Uma exposio bastante equilibrada da crtica tese da administrao gerencial est em GUERZONI FILHO, Gilberto. Tentativas e Perspectiva de Formao de uma Burocracia Pblica no Brasil. Revista do Servio Pblico, Braslia: ENAP, vol. 120, n. 1.

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medidas de flexibilizao ou de relaxamento de controles para aplicao a uma realidade bastante distinta daquela da administrao pblica dos pases desenvolvidos. Conforme esta crtica, no Brasil os problemas a serem enfrentados seriam o clientelismo no preenchimento dos cargos pblicos e a falta de autonomia da burocracia face a presses polticas de grupos de interesse. Este argumento embora no totalmente equivocado subestimava o avano que o ambiente democrtico havia proporcionado, no sentido de submeter a administrao pblica a intenso escrutnio tanto pela imprensa quanto pelos prprios cidados usurios dos servios pblicos. Ou seja, a proposio de modelos de autonomia estrita da burocracia no mais compatvel com as tendncias das modernas democracias de massa. O outro tema que sempre estava presente no debate como qualificao desabonadora era a imputao reforma administrativa de uma vinculao poltico-ideolgica com a ideologia e as propostas de poltica do neoliberalismo, a despeito das conhecidas filiaes do ministro BresserPereira e do prprio presidente com a social-democracia. Alm disso, as propostas e muitas das medidas que vieram a ser colocadas em prtica ao longo de 4 anos contemplavam com prioridade o fortalecimento das burocracias do ncleo estratgico do Estado e a proposio de modelos de descentralizao de servios que pretendiam estimular a participao social na sua gesto. Na raiz desta crtica estava a associao entre as experincias de reforma orientadas pela NPM e medidas de reduo de gastos e de ajuste estrutural do setor pblico. Mas, como enfatizava o ministro BresserPereira, o neoliberalismo surgiu de uma reao contra a crise fiscal do Estado e por isso passou a ser identificado com cortes nos gastos e com o projeto de reduzir o tamanho do Estado. Logo porm, tornou-se claro para as administraes social-democratas que o ajuste fiscal no era proposta de cunho ideolgico, mas condio necessria para qualquer governo forte e efetivo20. 2.2. Organizao A criao do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE, com competncias para formular e implementar a poltica de reforma administrativa no Brasil foi um marco na insero deste tema como prioritrio dentro da agenda governamental. Entretanto, o formato organizacional adotado determinou que etapas cruciais tanto da formulao quanto da implementao dependessem de uma grande capacidade de articulao do ministrio dentro do governo federal. Esta capacidade era relativamente limitada em virtude de existir uma separao entre a coordenao e o comando formal da poltica de reforma administrativa, exercidos por um conselho interministerial da Presidncia da Repblica, e as responsabilidades de formulao e implementao, que estavam a cargo do MARE. Quando de sua criao, o MARE recebeu como competncias institucionais a formulao de polticas e diretrizes para a reforma e modernizao do Estado, a execuo de projetos e programas de reforma administrativa e a coordenao, normatizao e execuo de aes no mbito dos sistemas de recursos humanos, modernizao administrativa, informaes e servios gerais. Dessa forma, as reas de atuao do ministrio conjugavam funes de inovao e mudana com funes de rotina administrativa. Por um lado, a responsabilidade pela proposio de polticas de mudana para a administrao e a sua implementao na forma de projetos a serem desenvolvidos junto aos demais ministrios do governo federal. Por outro, a emisso da folha de pagamentos dos servidores federais e a normatizao das rotinas de pessoal, de compras e licitaes, de manuteno predial e
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BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Gesto do Setor Pblico: Estratgia e Estrutura para um novo Estado. In BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos & SPINK, Peter (orgs.). Op.cit., pag. 32.

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de aquisio e manuteno de equipamentos de informtica, abrangendo todos os rgos da administrao federal. Esta dualidade tambm se refletia internamente na organizao do ministrio, que concentrava os trabalhos de formulao de polticas e de gerenciamento de projetos na secretaria da reforma do Estado e no gabinete do ministro. Entretanto, importante ressaltar que outras reas, de importncia primordial para o sucesso da reforma do aparelho do Estado, eram conduzidas por outros ministrios: a rea de oramento, coordenada pelo Ministrio do Planejamento e Oramento, e as reas de administrao financeira e controle interno, coordenadas pelo Ministrio da Fazenda. A Casa Civil da Presidncia da Repblica detinha a responsabilidade formal pela articulao e coordenao da poltica de reforma do Estado dentro do governo, que era realizada por meio de um conselho interministerial - a Cmara da Reforma do Estado - presidido pelo ministro chefe da Casa Civil e integrado pelos ministros das reas consideradas de maior relevncia para a deliberao em torno da reforma do Estado21. Este modelo, embora concebido com a inteno de facilitar o contato e a deliberao consensual em torno de polticas que afetavam diversos ministrios, tendia a fazer das Cmaras instncias de negociao e de veto, que enfraqueciam propostas que implicassem na imposio de perdas, na assuno de riscos ou de responsabilidades de implementao por parte de outros ministrios. Nesse sentido, enfraquecia polticas ou decises que dependessem de implementao mais mandatria. Foi criado ainda o Conselho da Reforma do Estado, com funes consultivas e integrado por personalidades notrias do meio empresarial, das universidades e do Governo, com conhecimento ou experincia em temas ligados administrao pblica. A criao deste conselho tinha por objetivo buscar a articulao do processo da reforma com personalidades importantes, que eram formadores de opinio e tinham credibilidade para avalizar a poltica governamental. Sendo assim, com a criao do MARE a poltica de reforma do Estado ganha um locus organizacional e se insere com maior destaque e projeo na agenda governamental. Do ponto de vista da sua organizao, a reforma da administrao pblica historicamente tinha sido um tema menor ou complementar agenda de assuntos econmicos do governo. Alm disso, os rgos com atuao nesta rea eram caracterizados pelo reduzido prestgio, desaparelhamento tcnico e carncia de quadros qualificados. Uma acentuada instabilidade organizacional no perodo recente era tambm evidncia deste despretgio. No passado, a reforma administrativa historicamente se identificava no Brasil com a trajetria do Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP, criado em 1938 como rgo central de pessoal, material, oramento, organizao e mtodos. A atuao deste departamento foi um marco da introduo da administrao burocrtica no Brasil. A partir dos anos 60 os segmentos da burocracia ligados rea emergente do planejamento passaram a controlar a poltica de reforma administrativa, com nova nfase na aplicao de princpios de planejamento, descentralizao e
Este modelo se repetia em relao a um conjunto de polticas cuja deliberao e implementao eram coordenados a partir da Casa Civil, por intermdio das Cmaras de Polticas, uma das quais era a Cmara da Reforma do Estado, integrada pelos ministros da Administrao Federal e Reforma do Estado, do Planejamento e Oramento, da Fazenda, do Trabalho, do Estado-Maior das Foras Armadas e pelo Secretrio-Geral da Presidncia da Repblica. As deliberaes dos ministros reunidos na Cmara tinham apoio tcnico fornecido por outro conselho, o Comit Executivo da Reforma do Estado, constitudo pelos secretrios-executivos subordinados a cada ministro e pelos secretrios de oramento e de controle interno. Este comit trabalhava em paralelo com as atividades da Cmara, na preparao tcnica preliminar dos temas a serem objeto de deliberao.
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desconcentrao hierrquica. Nesta fase, verificou-se a expanso acelerada de agncias organizadas na forma de empresas estatais para a prestao de servios pblicos. O DASP foi extinto em 1986 e deu lugar Secretaria de Administrao Pblica SEDAP, vinculada Presidncia da Repblica, que veio a ser extinta em 1989, sendo incorporada Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica. Em 1990 a rea ganha novamente autonomia com a criao da Secretaria da Administrao Federal SAF, inicialmente integrada estrutura da Presidncia da Repblica. Entre abril e dezembro de 1992, a SAF incorporada ao Ministrio do Trabalho, voltando em seguida a resgatar a sua autonomia organizacional como Secretaria da Presidncia at o final de 1994. Com o incio do governo Fernando Henrique Cardoso, em janeiro de 1995, a SAF transformada em MARE, ministrio que ser mantido at o final de 1998. No incio do segundo mandato do presidente Cardoso, o MARE extinto e suas atribuies absorvidas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. A estabilidade institucional mantida ao longo do primeiro governo do presidente Cardoso permitiu significativos avanos na melhoria da qualificao tcnica, na montagem de bases de dados sobre a administrao pblica, no crescimento do prestgio do ministrio e na mudana do seu perfil e forma de atuao. De uma maneira geral, o MARE vinha seguindo uma trajetria de fortalecimento institucional e ampliao da sua presena nas polticas de governo, como se demonstrar neste trabalho. Do ponto de vista da organizao administrativa alguns avanos importantes que estavam produzindo uma mudana de perfil em relao antiga SAF foram, em primeiro lugar, a constituio de uma equipe com tcnicos de boa formao tcnica e perfil profissional para o trabalho no-rotinizado no desenvolvimento de projetos. Alm disso, o ministro Bresser-Pereira reativou o recrutamento de gestores governamentais, que so servidores selecionados e formados para o exerccio de funes de gerncia e de assessoramento 22. Estes servidores com vocao para o engajamento em projetos de mudana integravam uma carreira vinculada ao MARE mas que tambm alocava parte dos seus quadros tcnicos nos demais ministrios. Em segundo lugar, a criao da Secretaria da Reforma do Estado dentro da estrutura do MARE fortaleceu a orientao no sentido de uma atuao do ministrio voltada para fora, inclusive com a formulao de um conjunto de projetos de direcionados para a reforma. Em terceiro lugar, foi criada junto ao gabinete do ministro uma assessoria de informaes institucionais para atuar na divulgao das polticas e projetos do ministrio. Esta assessoria podia contar com um acesso privilegiado ao ministro e a todos os setores do ministrio para produzir um fluxo permanente de informaes que eram oferecidas ao pblico externo por meio de publicaes, correio e canais no-convencionais como a Internet. Quarto, a sintonia e a proximidade entre a direo da Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP e o MARE permitiu a explorao de inmeras sinergias existentes entre as atividades de formao e treinamento de servidores e os projetos de reforma administrativa. Anteriormente, a ENAP atuava de forma isolada e o ministro responsvel pelos assuntos de administrao pblica nem sempre era capaz de exercer uma efetiva superviso sobre a Escola, apesar de existir formalmente uma subordinao hierrquica. O ministro Bresser-Pereira pode exercer um pleno controle sobre as atividades da ENAP que se integraram mais profundamente
A carreira dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental era um projeto de formao de uma elite de servidores qualificados, com perfil profissional generalista e vocacionados para induzir processos de mudana em toda a administrao pblica. Criada em 1988, foi promovido um primeiro concurso de recrutamento aps o qual o projeto foi interrompido para ser retomado a partir de 1995, com a retomada dos concursos agora realizados anualmente.
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dinmica da reforma. Finalmente, vale registrar que o MARE procurou aplicar internamente mtodos de planejamento por objetivos, gerenciamento por projetos e colegiados de gerentes e de secretrios para estimular a integrao e o compartilhamento de informaes. 2.3. Objetivos e Estratgias O desenho da reforma administrativa brasileira procurou uma viso integrada da mudana na administrao pblica que fosse capaz de abranger as dimenses do aparato legal e normativo, da estrutura, do processo de gesto, alm da cultura e do comportamento dos servidores e gerentes. Este enfoque mais ambicioso e de implementao muito mais complexa de certa forma procurava se diferenciar de experincias anteriores que haviam criado uma imagem negativa da reforma administrativa como mudana casustica de organogramas e extino de rgos, tal como realizado durante o governo de Collor de Mello, entre 1990 e 1993. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado foi elaborado ao longo de 1995 e aprovado pela Cmara da Reforma do Estado, em novembro deste ano. O documento foi publicado com apresentao do Presidente da Repblica e passou a ser uma referncia conceitual e programtica, intensamente utilizada pela equipe do MARE no esforo de divulgao da reforma. O Plano Diretor estabelecia diretrizes, objetivos de longo prazo, estratgias de implementao e delineava os novos modelos institucionais para a reorganizao da administrao pblica brasileira. Ao mesmo tempo, foi elaborado o projeto de emenda constitucional que foi encaminhado ao Congresso Nacional em agosto de 1995. A emenda tinha o objetivo de remover obstculos legais reorganizao da administrao pblica e suprimir privilgios corporativistas cristalizados no texto constitucional. Este trabalho se estendeu logo em seguida e antes mesmo da aprovao da emenda Constituio para a reviso do estatuto dos servidores federais (lei do regime jurdico nico) e da lei de licitaes. A implantao dos novos modelos institucionais tambm dependia da preparao de projetos de lei a serem encaminhados ao Congresso. As estratgias adotadas colocaram em primeiro plano os projetos de mudana legal e de estrutura, embora estas mudanas de estrutura fossem entendidas de forma muito mais sofisticada, como uma reviso das funes do Estado concomitante implantao de novos modelos institucionais para a administrao pblica. Na verdade, as caractersticas da administrao pblica brasileira exigiam que muitas das mudanas pretendidas fossem respaldadas em leis ou atos administrativos, quando no na prpria Constituio, bastante detalhada nos seus dispositivos que tratam da administrao pblica. Nestas circunstncias, a estratgia adotada vai enfatizar a mudana legal e institucional e num primeiro momento os esforos da equipe do MARE foram dirigidos para a elaborao do Plano Diretor, da proposta de emenda Constituio e da legislao necessria para a implantao dos novos modelos institucionais para a reorganizao da prestao de servios pelo Estado. Conforme esta estratgia, com a criao das necessrias condies no plano legal e normativo, os novos modelos institucionais seriam implantados ao mesmo tempo em que estariam sendo abertas as oportunidades para que os dirigentes e servidores em cada rgo pudessem avanar no sentido da aplicao de novas ferramentas e tcnicas de gesto e de mudana no ambiente organizacional. Dessa forma, os aspectos legais e de estrutura deveriam ser equacionados como pr-condio para o avano na melhoria dos processos de gesto. O Plano Diretor no ignorava os aspectos de inovao nos processos de gesto, de integrao entre os sistemas de informao e de transparncia e acesso informao, embora tratasse estes temas de forma sumria. Uma viso mais detalhada destes mltiplos aspectos apresentada em seguida. 15

Remoo de obstculos legais e normativos As mudanas na Constituio deveriam combinar medidas de flexibilizao organizacional e normativa da administrao pblica com o ataque a privilgios corporativistas, na inteno de reverter a contra-revoluo burocrtica de 1988, conforme a qualificao enunciada pelo ministro Bresser-Pereira. As principais alteraes propostas no projeto encaminhado ao Congresso23 eram: a reviso das regras da estabilidade do servidor, com o objetivo de permitir a sua demisso por necessidade econmica ou administrativa ou por insuficincia de desempenho; a extino da adoo obrigatria de um regime jurdico nico para os servidores, para possibilitar mltiplos regimes de admisso de servidores, com ou sem estabilidade funcional ou regimes de previdncia diferenciados, conforme as caractersticas e necessidades de cada segmento da administrao pblica; a imposio de limites e controles mais rigorosos sobre as remuneraes dos servidores, visando combater a proliferao de remuneraes exageradas, obtidas por meio de presses corporativistas e artifcios legais; a concesso de maior autonomia ao Executivo para a reorganizao da administrao pblica.

Alm das mudanas constitucionais, o Plano Diretor tambm indicava a necessidade de reviso da lei de licitaes (Lei n. 8.666/93), do estatuto do servidor pblico federal (Lei n. 8.112/90) e, de uma maneira geral, a desregulamentao e simplificao de leis, normas e regulamentos. Reviso das funes e da estrutura do Estado Talvez a componente mais ousada do Plano Diretor, a proposta de reviso de papis exercidos pelo Estado era orientada para promover a readequao entre funes ou papis do Estado e diferentes formas de propriedade e de gesto. Assim, a reviso dos papis do Estado deveria ensejar a transferncia para a sociedade das atividades que pudessem ser melhor executadas no setor pblico no-estatal 24. Por outro lado, as atividades que permanecessem no Estado seriam tambm objeto de reorganizao que permitisse a separao entre formulao de polticas, regulao e controle e a operao dos servios. Esta ltima deveria ser organizada com maior autonomia e mtodos de gesto mais prximos dos praticados no setor privado. Estas mudanas teriam curso com a implantao dos novos modelos institucionais, extensamente discutidos no Plano Diretor - as agncias e as organizaes sociais - e esto resumidas na figura n. 1.

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Foram encaminhadas duas Propostas de Emenda Constituio PECs n.s 173 e 174 - em agosto de 1995. A PEC n. 173 foi objeto de texto substitutivo que incorporou a maioria das propostas que compunham a PEC n. 174. 24 O setor pblico no-estatal compreende as atividades de interesse da coletividade que so organizadas e geridas fora do Estado mas tambm separadas do mercado, porque precisam ser providas de maneira a garantir o acesso universalizado. Estas atividades abrangem, por exemplo, a educao, sade, assistncia social, cultura e a pesquisa cientfica e tecnolgica. Alguns dos pressupostos, implicaes e aplicaes deste conceito so abordados nos trabalhos publicados em: BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos e CUNILL GRAU, Nuria (orgs.). O Pblico No-Estatal na Reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1999.

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Figura 1 Funes do Estado e modelos institucionais Setor do Estado Ncleo estratgico Funes Modelo Institucional Proposto Secretarias de poltica Agncias executivas Agncias reguladoras Organizaes sociais Empresas privadas

Formulao de polticas, normatizao e controle Servios exclusivos Segurana, defesa, arrecadao, fiscalizao, regulao e previdncia social bsica Servios no-exclusivos Educao, sade, assistncia social, cultura, pesquisa cientfica e tecnolgica Produo e servios para o Energia, transportes, mercado comunicaes, insumos industriais

As atividades tpicas de Estado, que permaneceriam no mbito da administrao pblica, deveriam ser reorganizadas com autonomia administrativa ampliada e controle de resultados. A forma institucional adotada seria a da organizao dessas atividades como agncias executivas ou agncias regulatrias. As agncias executivas seriam entidades operadoras de servios, como a arrecadao tributria, a segurana pblica e a previdncia social bsica. As agncias reguladoras seriam entidades responsveis pelo controle sobre os mercados monopolistas, que esto sendo criados ou ampliados com a privatizao dos servios pblicos. Compreendem atividades como as de distribuio de energia eltrica, servios de telecomunicao e produo de petrleo e derivados. As agncias desfrutariam de uma maior autonomia na sua gesto oramentria e financeira, de pessoal e de compras e contrataes. Em contrapartida, seriam submetidas a contrato de gesto com o respectivo ministrio supervisor. A negociao e a celebrao de um contrato de gesto pressupe complexo trabalho preparatrio, especialmente nas reas de planejamento interno de objetivos e metas e de melhoria da gesto. No caso das agncias reguladoras, deveria ser ainda assegurado um saudvel distanciamento e independncia em relao aos governos, por meio da garantia de mandatos para os seus diretores. As atividades que no pressupem o uso de prerrogativas exclusivas de Estado deveriam ser descentralizadas para a sociedade. O modelo propugnado entendia que estas atividades poderiam ser geridas com mais eficincia e submetidas ao controle direto pela sociedade, desde que organizadas como entidades pblicas no-estatais, denominadas no Plano Diretor como organizaes sociais. Este tipo de organizao era uma inveno completamente nova que deveria permitir a gesto destas entidades nos mesmos moldes de uma empresa privada, mas submetida ao controle social por meio do seu conselho de direo e ao controle pelo Estado, por meio de um contrato de gesto. Alm disso, as organizaes sociais no teriam finalidade lucrativa e seu patrimnio poderia ser revertido ao Estado no caso de sua extino. A inteno era possibilitar que as entidades estatais prestadoras de servios no-exclusivos de Estado ficassem livres do conjunto de leis, normas, controles formais e mesmo da cultura burocrtica que asfixiava os rgos estatais. 17

A soluo proposta era bastante ousada: retir-las do Estado 25. Este novo modelo institucional exigiria uma desestatizao dos servios nas reas de educao, sade, meio-ambiente e pesquisa cientfica e tecnolgica. Esta desestatizao, contudo, no resultaria na privatizao destes servios, mas na sua transferncia para o setor pblico no-estatal 26. Dessa forma, o Estado estaria se afastando da gesto destas atividades, ao promover a extino dos rgos responsveis pela sua realizao, mas mantm as suas responsabilidades com o financiamento destas atividades, sob novas bases, que asseguram melhores condies administrativas e institucionais para o efetivo atendimento s necessidades dos cidados. As organizaes sociais seriam criadas fora do Estado, mas em conexo com a extino de rgos da administrao pblica, cujas atividades seriam absorvidas pelas organizaes sociais, sem descontinuidade. Novas ferramentas de gesto e de controle A estratgia do Plano Diretor apostava na disseminao de novos mtodos e ferramentas de gesto e de controle a partir da ampliao de autonomias que seria promovida com a disseminao das agncias e das organizaes sociais. Acompanhando as inmeras experincias internacionais no mbito da NPM, era vislumbrada a possibilidade de adoo de inovaes tais como: contratos de gesto para a fixao de objetivos, metas e indicadores de avaliao, que seriam acordados entre o dirigentes de agncias ou organizaes sociais e o respectivo ministro supervisor; com sua aplicao sugerida em conexo como o item anterior, o planejamento estratgico para a identificao da misso institucional e de objetivos e metas de longo prazo, entendido como requisito para a adequada preparao e cumprimento de um contrato de gesto; sistemas de avaliao de desempenho dos gerentes e servidores; criao de espaos de competio entre prestadores de servios, que seria possvel com a disseminao das organizaes sociais, criando condies para que a alocao de recursos pblicos pudesse ser orientada pelas preferncias dos cidados.

Nova poltica de recursos humanos A poltica de recursos humanos delineada no Plano Diretor enfatizava o encaminhamento de solues para duas questes entendidas como prementes. A primeira era a reverso dos equvocos identificados na poltica anterior, que teriam aprofundado o fenmeno da pirmide invertida,
A despeito da sua caracterstica radicalmente inovadora, a estratgia desenhada para a reorganizao destes servios fora do Estado poderia ser justificada com base na trajetria histrica da administrao pblica brasileira, na qual se verificava uma tendncia persistente ao enquadramento das entidades descentralizadas como as autarquias e fundaes sob as regras estritas do controle burocrtico. Assim, nos anos 80 as fundaes que tinham sido criadas pelo Estado para a prestao de servios em reas como educao, sade e cultura e que eram regidas por regras similares s das fundaes privadas, foram enquadradas como entidades estatais, perdendo autonomia e sofrendo grande enrijecimento nas normas que regulavam a sua gesto. Como conseqncia desse enquadramento, a maioria destas entidades entrou em processo de decadncia institucional. 26 O Plano Diretor apresentava o conceito de publicizao para estabelecer uma clara diferena entre a privatizao de atividades de natureza mercantil (produo e venda de bens e servios no mercado) e a retirada para fora da administrao pblica das atividades de interesse da coletividade, que no precisam ser administradas diretamente pelo Estado mas que dependem de seus recursos para serem providas de forma universal.
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abordado anteriormente. Nesse sentido, era priorizada a correo de defasagens de remunerao que prejudicavam, sobretudo, alguns cargos de alta qualificao tcnica da administrao federal e os cargos de gerncia. Esta diretriz tinha inmeras vantagens: podia gerar efeitos positivos de motivao e engajamento dos servidores mais qualificados e com melhor potencial de trabalho e acarretava impactos relativamente muito pequenos sobre o crescimento de despesas da folha de pagamentos, porque estes segmentos representavam uma minoria em relao ao conjunto dos servidores. A outra diretriz proposta era a de fortalecimento do ncleo estratgico do Estado por meio do recrutamento de pessoal para as carreiras de alta qualificao tcnica, procurando iniciar um processo de reverso da decadncia institucional dos rgos centrais da administrao federal. Informaes gerenciais Procurando incorporar as novas possibilidades abertas pelo avano das tecnologias de informtica, o Plano Diretor abordava tambm a necessidade de uma poltica de informao e de informatizao, procurando manter clara as diferenas entre as duas componentes. Com relao s tecnologias de informtica, era visto como necessrio promover a integrao entre os bancos de dados da administrao federal, de maneira a que as informaes pudessem ser utilizadas no processo gerencial. De forma mais concreta, isto se daria pela criao de possibilidades de cruzamento de dados e de sua agregao conforme os diversos nveis decisrios. Assim, os dados sobre o cadastro de pessoal da administrao federal poderiam ser correlacionados como os dados de oramento e de execuo financeira, para gerar relatrios de custos no mbito de um departmento ou de uma unidade administrativa. Relatrios desta natureza poderiam ser teis ao processo decisrio. Alm da integrao de bases de dados, a informatizao tambm possibilitaria a implantao de uma rede interna de comunicao e de transmisso de dados entre os tcnicos e dirigentes que dispusessem de microcomputadores, alcanando todos os rgos da administrao federal. Na rea de informaes, a utilizao da Internet era apontada como um canal de grande potencial para a ampliao do acesso a informaes sobre as polticas, projetos e aes do Governo, bem como sobre a tramitao de demandas dirigidas aos rgos pblicos ou de interesse do cidado, tais como processos, licitaes ou concursos pblicos de recrutamento. 3. A implementao da reforma De uma maneira geral, ao longo do perodo 1995-1998, a implementao da reforma administrativa brasileira conseguiu poucas realizaes quando confrontada com a dimenso das transformaes propostas pelo Plano Diretor, embora tenha registrado avanos nas mudanas legais que eram consideradas pr-condio para a viabilizao da reforma. A aprovao das mudanas constitucionais pelo Congresso foi uma vitria inequvoca. Da mesma forma, a aprovao da lei que regulamentou as organizaes sociais. O mesmo no aconteceu com a construo de flexibilidades de gesto para as agncias executivas, que teve avanos limitados. Por outro lado, a disseminao destes novos modelos institucionais ainda era bastante limitada, at o final de 1998, estando longe de assegurar a sua efetiva consolidao. As mudanas legais na rea de licitaes, entretanto, no tiveram sucesso: o projeto de uma nova lei de licitaes foi elaborado, mas deixou de ser encaminhado ao Congresso. Apesar disso, algumas inovaes tecnolgicas foram aplicadas com xito no aperfeioamento dos sistemas de apoio informatizado ao processo de compras do governo. As novas prioridades propostas para a rea de recursos humanos foram efetivamente aplicadas e parecem indicar uma renovao em curso do perfil do servidor pblico federal. Especificamente em relao reduo de despesas com pessoal, a atuao do MARE pareceu compatvel com a 19

austeridade que era exigida pelos ministrios da rea econmica, considerando a persistncia do problema do dficit pblico. A melhoria do processo de gesto no pode avanar na direo preconizada pelo Plano Diretor, porque dependia da disseminao dos novos modelos institucionais. Mas foram exploradas outras estratgias de implementao que contemplavam a criao de sistemas de reconhecimento e de incentivo direcionados para os rgos da administrao federal. Um balano geral destacando estes aspectos apresentado a seguir.27 3.1. Mudanas legais e normativas As mudanas legais e normativas que foram realizadas compreenderam a aprovao da emenda constitucional da reforma administrativa, a lei regulamentando as organizaes sociais e um primeiro conjunto ainda limitado de leis, decretos e normas regulamentando as agncias executivas e conferindo-lhes autonomia ampliada e maior flexibilidade de gesto. Tambm foi aprovada uma completa reviso do estatuto do servidor pblico federal, visando reduzir privilgios considerados exagerados e aproximar as suas regras das aplicadas aos trabalhadores do setor privado. Na rea de compras e licitaes algumas mudanas de menor porte foram promovidas na lei, cuja reviso geral terminou por no ser encaminhada ao Congresso. Tambm teve incio um trabalho incipiente, mas pioneiro, de reviso de normas nas reas de pessoal, compras e organizao, visando a simplificao e desregulamentao. Mudanas na Constituio A aprovao da emenda constitucional da reforma administrativa (Emenda Constitucional nmero 19/98) foi uma importante vitria conseguida pelo MARE. A liderana do ministro Bresser-Pereira ao longo do processo, a atrao de apoio poltico junto aos governadores de Estados e a sustentao das propostas junto opinio pblica foram algumas das caractersticas da forma de atuao adotada, que veio a grangear prestgio e notoriedade ao ministrio 28. O texto aprovado foi um substitutivo ao texto original que entretanto preservou a maior parte das propostas originais e incluiu uma srie de outras inovaes coerentes com as diretrizes da reforma. As mudanas mais importantes que foram introduzidas no texto constitucional foram as seguintes: supresso da obrigatoriedade de adoo de regime jurdico nico para os servidores pblicos, permitindo formas de organizao de pessoal diferenciadas, conforme o perfil e as caractersticas de cada cargo ou carreira 29;

As informaes apresentadas esto baseadas nos dados compilados em: MARE. Os Avanos da Reforma na Administrao Pblica 1995-1998. Braslia: MARE (Cadernos MARE da Reforma do Estado, nmero 15, 2 edio), 1998. 28 A descrio e anlise do processo poltico de negociao e aprovao da emenda constitucional da administrao pblica apresentada nos seguintes papers: BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Reflections of a Reformer: Amending the Constitution in Democratic Brazil, mimeo. A ser publicado em: SCHNEIDER, Ben Ross and HEREDIA, Blanca (eds.). The Political Economy of Administrative Reform: State Building in Developing Countries, 1999; MELO, Marcus. A Poltica da Reforma do Estado no Brasil: Issue Area e Processo Decisrio da Reforma Previdenciria, Administrativa e Previdenciria, 1997, mimeo. 29 A flexibilidade na organizao dos quadros de pessoal da administrao permite, por exemplo, a admisso de servidores com ou sem estabilidade, com ou sem vinculao a um regime prprio de previdncia social ou com estatutos funcionais diferenciados conforme as caractersticas de cada segmento da administrao pblica. Este espao de flexibilidade pode ou no ser explorado pelo governo federal e pelos governos estaduais e municipais, por meio da aprovao de leis na rea de pessoal.

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reviso das regras da estabilidade do servidor para permitir a reduo de pessoal em situaes de premente necessidade, quando o comprometimento das receitas pblicas com o custeio da folha de pagamentos estiver acima de um limite fixado em lei; regras mais rgidas para o disciplinamento dos tetos de remunerao na administrao pblica, visando reduzir os super-salrios conquistados por meio de artifcios legais e de acumulao de cargos e aposentadorias.

A avaliao dos impactos destas mudanas sobre a administrao pblica depende das opes que forem adotadas por ocasio da sua regulamentao legal e implementao. De uma maneira geral, as mudanas trazidas pela emenda constitucional apenas desobstruem caminhos a serem explorados. O fim do regime jurdico nico abre a possibilidade de diferentes alternativas de reorganizao dos quadros de pessoal para a administrao federal, os estados e os municpios. A maior flexibilidade concedida permitir, por exemplo, a disseminao de formas de admisso de pessoal com base nas regras do setor privado, para atuao em projetos de durao temporria e em atividades de natureza operacional ao mesmo tempo em que os cargos de maior qualificao e que implicam em responsabilidade decisria podero ser regidos por estatutos que assegurem estabilidade funcional aos seus ocupantes. A regra do regime nico impedia esta diversidade de formatos. A reviso das regras da estabilidade do servidor pblico foi redesenhada no Congresso, durante o processo de negociao da emenda constitucional da reforma administrativa. Ao invs de uma regra geral que tornasse mais flexvel a garantia da estabilidade, esta negociao resultou em uma regra detalhada e mais limitada no seu alcance, ficando associada a um objetivo especfico: reforar a obedincia pelos estados federados e municpios ao limite de despesas com pessoal, que j estava previsto no texto constitucional.30 Assim, com a mudana promovida na Constituio, o ajustamento dos oramentos dos estados e dos municpios ficou mais fcil, porque foi permitida a reduo de pessoal sempre que os limites de comprometimento de despesas com a folha de pagamentos estiverem sendo descumpridos. A maioria dos Estados e uma quantidade expressiva de municpios brasileiros esto hoje em uma situao de esgotamento da sua capacidade de implementar polticas pblicas, em virtude do custo das suas folhas de pagamentos. Dados de 1999 revelam que a maior parte dos estados compromete mais de 60% dos seus recursos disponveis com o custeio das suas folhas de pagamentos 31, o que resulta em uma situao de forte restrio capacidade de implementar polticas de governo ou de realizar investimentos. A regulamentao legal necessria para a aplicao destas disposies da emenda constitucional foi encaminhada ao Congresso e aprovada dentro de um conjunto de medidas de ajuste fiscal, adotadas no incio de 1998, num contexto de forte presso pelo ajuste fiscal, aps a desvalorizao da moeda brasileira 32.
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A Constituio Brasileira j previa a fixao por lei de um limite para a destinao de receitas pelos governos federal, estaduais e municipais para o custeio da folha de pagamentos, que foi estabelecido em 60% das receitas lquidas. O objetivo era evitar que os governos praticassem a admisso clientelista de servidores ou expandissem exageradamente os seus quadros de pessoal. Contudo, como a Constituio assegura a aquisio de estabilidade pelos servidores aps 2 anos de trabalho, era difcil fazer uso da reduo de pessoal para o cumprimento deste limite. 31 Segundo dados de fevereiro de 1999, 17 dos 25 estados esto descumprindo o limite de 60%. O percentual mdio de comprometimento da receita lquida com gastos de pessoal, para o conjunto dos estados, variou de 70,2% em 1995 para 67,8%, em 1996, 67,5% em 1997 e 67,1% no incio de 1999, o que evidencia as dificuldades existentes para o ajustamento das contas pblicas nos governos estaduais. Informaes mais detalhadas esto em: MOG/SEAP, Boletim Estatstico de Pessoal, parte b, seo 7. 32 A Lei Complementar n. 96/99 reforou a regulamentao anterior sobre os limites de despesas com pessoal a serem cumpridos pela administrao pblica e a Lei n. 9.801/99 regulamentou a dispensa de pessoal nas situaes de excesso de despesas com a folha de pagamentos.

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Diversamente das disposies da emenda constitucional que tratavam do ajuste das contas pblicas, as regras que combatem privilgios parecem estar destinadas a uma implementao mais difcil e demorada. A fixao de um teto mais rgido para reduzir as remuneraes excessivas no dever gerar impactos fiscais significativos, mas medida de moralizao. A sua aplicao, entretanto, depende de negociaes que tm esbarrado em resistncias corporativas do Poder Judicirio, de segmentos da burocracia e do prprio Congresso. Inmeras outras disposies fazem parte do conjunto de mudanas promovidos na Constituio. A sua aprovao representou um avano enquanto cristalizao em lei de novos conceitos e diretrizes que inspiravam a reforma administrativa. Entretanto, a despeito de sua importncia simblica, no dependiam da expressa previso na Constituio para serem efetivamente aplicados. Sabe-se que a Constituio brasileira demasiadamente detalhista sendo que talvez a maior parte dos dispositivos consiste meramente em declaraes de diretrizes, princpios ou recomendaes. A emenda constitucional da reforma administrativa no fugiu a este padro, incorporando inmeras disposies de natureza declaratria, a maior parte delas na verdade, introduzidas pelo relator no Congresso Nacional, no curso das negociaes. Nesse sentido, a proposta originalmente encaminhada pelo governo foi significativamente expandida no nmero e variedade de temas e dispositivos introduzidos no texto constitucional. Dentre os dispositivos constitucionais aprovados que representam importante avano, mas no necessariamente dependem de previso constitucional para sua aplicao (e, alm disso, requerem a sua regulamentao em lei para se tornarem efetivos), destacam-se: a vinculao mais rigorosa entre a aquisio e manuteno da estabilidade e a avaliao de desempenho do servidor, visando fortalecer a profissionalizao dos quadros da administrao; a estipulao de percentuais de reserva de cargos em comisso e a destinao exclusiva das funes de confiana a servidores efetivos33; a adoo dos contratos de gesto, destinados a ampliar a autonomia de gesto de rgos e entidades da administrao pblica; a participao do cidado na administrao pblica, introduzindo inovaes como o acesso a informaes, a representao contra o mau atendimento e a participao de usurios de servios pblicos na sua administrao; a regulamentao do acesso por dirigentes pblicos a informaes privilegiadas que possam ser usadas em proveito pessoal; a instituio de prmios ou bonificaes para os servidores e rgos da administrao pblica que promovam reduo de despesas; a possibilidade de transferncia de servidores e de patrimnio entre os nveis federal, estadual e municipal, quando for promovida a descentralizao de servios de um nvel superior para o inferior;

O xito na aprovao da emenda constitucional da administrao pblica representou uma expressiva vitria poltica para a reforma administrativa. Mas como foi observado, no trouxe
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Os cargos em comisso e as funes de confiana esto previstos na Constituio como as nicas posies na administrao pblica brasileira que podem ser providas livremente sem a exigncia de concurso pblico. Em geral so destinados a funes de gerncia ou de assessoramento, permitindo a utilizao temporria de profissionais oriundos do setor privado. Mas, uma crtica frequente considera que estes cargos terminam por se prestar a uma utililizao clientelista. A mudana realizada pela emenda constitucional torna mais difcil esta utilizao distorcida.

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benefcios imediatos para a sua implementao e, em particular, para os projetos que se pretendia desenvolver no mbito da administrao federal. A rigor, nenhum deles dependia decisivamente de alteraes constitucionais para o seu xito. Portanto, sem desprezar os ganhos de prestgio trazidos com as mudanas constitucionais, preciso considerar que o esforo despendido na sua elaborao e negociao terminou por trazer resultados mais efetivos para os estados do que para o governo federal. Nesse sentido portanto, a mobilizao de esforos requerida para a obteno da vitria alcanada com a aprovao da emenda, considerando os recursos limitados do MARE, teve custos elevados no sentido de desviar esforos que poderiam ser aplicados na explorao de outras alternativas estratgicas de implementao da refoma administrativa, que estivessem mais focalizadas na interveno dentro da administrao federal e com impactos mais imediatos. Lei das organizaes sociais A elaborao e aprovao da lei que regulamentou as organizaes sociais exigiu demorada discusso no mbito do governo. Tratava-se de um modelo institucional com caractersticas bastante inovadoras e implantao no-incrementalista: implicava em uma completa reorganizao em cada instituio estatal que se tornasse uma organizao social. A lei foi aprovada pelo Congresso em 199834. As suas disposies so uma engenhosa tentativa de promover uma descentralizao administrativa em profundidade ao mesmo tempo em que o Estado reduzido no seu tamanho, mantendo a sua responsabilidade na formulao de polticas e no financiamento das polticas sociais e de cincia e tecnologia. A ousadia do modelo est na retirada do Estado da responsabilidade pela gesto destas atividades que em tese dever ser devolvida sociedade (e no ao mercado). Sendo assim, a aprovao da lei foi uma significativa vitria que veio sacudir o conservadorismo vigente no direito administrativo brasileiro que tem inibido tentativas de modernizao da gesto na administrao pblica. A soluo adotada para a implantao das organizaes sociais procurou reduzir as resistncias que eram esperadas em especial por parte dos servidores. A publicizao consiste em extinguir o rgo estatal ao mesmo tempo em que ele renasce fora do Estado, com personalidade jurdica de direito privado. Esta mudana realizada sem que qualquer descontinuidade venha a ocorrer nas atividades cotidianas da instituio. A organizao social recebe uma qualificao por meio de decreto que lhe permite absorver as atribuies da entidade estatal extinta, administrar as suas instalaes e equipamentos e receber recursos oramentrios para a execuo das suas atividades. Para a concesso da qualificao exigido que a organizao social celebre contrato de gesto com o ministrio responsvel pelos assuntos da sua rea de atuao. A constituio da organizao social tambm deve prever que o seu conselho diretor tenha uma composio pluralista, com representantes indicados pelo governo e por entidades da sociedade civil que tenham prestgio e reconhecimento na mesma rea. Ao mesmo tempo, fica assegurado aos servidores pblicos todos os seus direitos legais, de forma que podem permanecer em exerccio na organizao social, preservando a sua vinculao funcional com a administrao publica, at a aposentadoria. Mas, os novos quadros de pessoal que venham a ser recrutados pela organizao social devero ser contratados conforme as regras aplicveis ao setor privado. O aspecto mais controverso da lei foi a forma pela qual se regulamentou a criao da organizao social, que acontece fora do Estado mas, na prtica, ser estritamente comandada pelo governo
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A regulamentao das organizaes sociais foi aprovada como Lei n. 9.637/98.

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federal. Muitos dos crticos do projeto apontaram como uma grave lacuna da lei a inexistncia de regras impessoais regulamentando a seleo da organizao social qual seria entregue a gesto dos servios e do patrimnio da entidade estatal extinta. Esta lacuna poderia levar captura do patrimnio e dos recursos de uma entidade estatal por grupos de interesse que aspirem ao controle da entidade, recriada fora do Estado. Nesse sentido, argumentavam pela necessidade de estipular normas impessoais de seleo que permitissem, por exemplo a concorrncia entre diferentes grupos. De fato a opo pela criao supervisionada pelo governo federal se explicava em grande medida pelos temores em relao a um grau elevado de incerteza num projeto novo e ainda no consolidado. Flexibilidades para as agncias executivas A implementao do modelo institucional das agncias executivas, diversamente das organizaes sociais, buscou uma estratgia com caractersticas incrementalistas: no seria promovida nenhuma ruptura nas instituies estatais que pretendessem evoluir em direo ao novo modelo. Em particular, no haveria nenhuma alterao de natureza legal: as agncias federais poderiam receber, por meio de decreto, a qualificao como agncia executiva, desde que fossem capazes de celebrar um contrato de gesto com o seu ministrio supervisor. Este mecanismo de qualificao foi regulamentado de forma bastante concisa em lei e detalhado em decreto35. As autarquias qualificadas como agncia executiva passariam a desfrutar de autonomia ampliada e de flexibilizaes na legislao e nas normas que no seriam estendidas s demais agncias. O objetivo era criar um estmulo para que os dirigentes das autarquias federais fossem atrados adeso voluntria ao novo modelo institucional. A disseminao do modelo seria realizada em paralelo com a reviso das leis e normas visando a identificao e aprovao das autonomias ampliadas e flexibilizaes. Dessa forma, os temores de um uso abusivo das liberdades concedidas poderiam ser dissipados, porque somente um nmero restrito de autarquias que entretanto deveria crescer progressivamente ao longo do tempo seria beneficiado, podendo funcionar como laboratrio para o teste das inovaes que fossem colocadas em prtica. Antevia-se dificuldades na aceitao destas inovaes pelas reas de oramento, finanas e controle, receosas em relao ao seu uso distorcido. At o final de 1998, um nmero ainda muito limitado de flexibilizaes e de autonomias tinha sido aprovado, quando comparado ao conjunto de sugestes que havia sido coletado junto aos dirigentes de autarquias. As flexibilizaes e autonomias aprovadas compreendiam medidas relativas gesto de recursos humanos e execuo oramentria e financeira das Agncias Executivas, permitindo alguns avanos na agilizao de procedimentos e desburocratizao de controles 36. No contemplam pleitos como a possibilidade de adoo de estruturas de remunerao prprias, a gesto do oramento na forma de dotao global, a autonomia na aplicao de recursos diretamente arrecadados e a adoo de normas prprias de compras e contrataes. Ao mesmo tempo, a disseminao tambm bastante restrita do novo modelo, como ser descrito adiante, dificultou a realizao de maiores avanos na rea legal e normativa. Reviso do estatuto do servidor
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Lei n. 9.649/98 e Decreto n. 2.487/98 O conjunto das medidas de flexibilizao e concesso de autonomias para as agncias executivas esto distribudas entre a Instruo Normativa MARE n. 7, de 3 de julho de 1997, o Decreto n. 2.488/98 e a Lei n. 9.648/98.

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A reviso do estatuto do servidor pblico federal (Lei n. 8.112/90) foi realizada por meio de sucessivas emendas a inmeros dispositivos dessa lei 37. Teve por objetivo no somente reduzir despesas, mas tambm promover a atualizao de dispositivos do regime jurdico do servidor que eram percebidos como privilgios ou concesses paternalistas, quando comparados aos parmetros que regem o trabalhador do setor privado. As alteraes foram realizadas ao longo de quase 2 anos e representaram uma importante vitria poltica do governo, porque atacavam vantagens arraigadas que foram cristalizadas no estatuto de 1990 sem maiores preocupaes com os seus custos. Alm disso, as mudanas promovidas na administrao federal serviram de exemplo para a reviso dos estatutos de servidores dos estados e municpios. As mudanas abrangeram os mltiplos aspectos da gesto de pessoal e dos direitos e vantagens do servidor pblico. Em alguns casos, tratava-se de atacar distores e privilgios, muitas vezes resultantes de falhas do texto legal que permitiam a sua contestao na Justia. De uma maneira geral, as mudanas aproximaram as regras que regem o servidor pblico daquelas aplicadas aos trabalhadores do setor privado. Reviso da legislao sobre compras e contrataes A reviso da lei de licitaes (Lei n. 8.666/93) exigiu prolongados trabalhos de elaborao realizados diretamente por equipe do MARE e, num segundo momento, em conjunto com a Presidncia da Repblica. Os trabalhos resultaram em um anteprojeto de lei 38 que foi divulgado ao pblico para o recebimento de sugestes e discutido diversas ocasies com empresrios fornecedores do governo, dirigentes de orgos estatais e especialistas no assunto. Mas no foi conseguido dentro do governo o consenso necessrio para que uma verso final fosse produzida e encaminhada ao Congresso. O projeto era orientado pela busca da simplificao das normas, maior diferenciao entre as diversas modalidades de licitao, incorporao da informtica aos procedimentos de compra, fortalecimento de garantias do governo em relao execuo de obras contratadas e permisso para que os estados, municpios, agncias e empresas estatais pudessem dispor de regulamentos prprios, obedecendo apenas a normas gerais estabelecidas na lei federal, de forma mais genrica. No obstante, diversas mudanas em aspectos especficos da lei de licitaes puderam ser realizadas, por meio de emendas lei, aprovadas pelo Congresso 39. Estas mudanas permitiram algum avano no sentido da desburocratizao de procedimentos, em especial: a ampliao da utilizao de modalidades de compras mais simplificadas, por meio do aumento do valor dos limites estipulados na lei para cada modalidade de licitao; a regulamentao de formas de licitao que possibilitam o fornecimento continuado de um mesmo produto ou servio por diversos fornecedores a partir de um nico processo de licitao.

Desregulamentao de normas administrativas A desregulamentao foi uma tentativa de promover a reviso de normas e de legislao obsoletos ou sem utilizao, a simplificao e a consolidao em cdigos que facilitassem a consulta e o entendimento destas normas. O conceito de desregulamentao, obedecendo s diretrizes fixadas no Plano Diretor, era entendido no sentido da revogao ou simplificao de normas que
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Lei n. 8.112/90, consolidao publicada no Dirio Oficial da Unio em 18 de maro de 1998. A descrio pormenorizada das modificaes realizadas nesta lei est em: MARE. Regime Jurdico nico Consolidado (Lei n. 8.112/90). Braslia, MARE, 1998. 38 Anteprojeto de lei de licitaes e contratos, Dirio Oficial da Unio, 19 de fevereiro de 1997. 39 Lei n. 9.648/98.

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representassem controles puramente formais ou excessivos, inibindo a capacidade de iniciativa dos gerentes e dificultando a sua compreenso pelo cidado. Contudo, a natureza das atribuies do MARE fazia com que este trabalho de fato, estivesse voltado para a desregulamentao interna da administrao federal, sem que se pudesse obter resultados diretamente percebidos pelo cidado. Ainda assim, os resultados poderiam se traduzir na melhoria da eficincia da administrao federal. Os trabalhos tiveram incio no mbito do MARE, que at o final de 1998 tinha revogado 150 atos normativos nas reas de recursos humanos, compras, informtica e organizao. A estratgia adotada era a de inicialmente proceder a uma desregulamentao interna ao ministrio (mas, contemplando as reas que so normatizadas pelo MARE, alcanando toda a administrao federal) e posteriormente, procurar induzir os demais ministrios a fazerem o mesmo. Tambm foi editada uma norma das normas40 que visava regulamentar a produo de normas de forma a tornar mais fcil o seu entendimento e a sua sistematizao. A sistematizao e consolidao de toda a legislao federal passou a ser um objetivo estabelecido para toda a administrao federal, a partir da aprovao de uma lei pelo Congresso, em fevereiro de 1998 (Lei Complementar nmero 95/98). O trabalho de reviso normativa que estava sendo realizado pelo MARE passou a compreender tambm o cumprimento das disposies desta lei que estabelecia objetivos e prazos muito mais ambiciosos que os estabelecidos pelo MARE. At o final de 1998 ainda estavam em andamento estes trabalhos, que exigiam a anlise e sistematizao de um vastssimo conjunto de leis. 3.2. Novos modelos institucionais A implementao dos novos modelos de organizao da prestao de servios pela administrao federal era um item de importncia crucial da reforma administrativa, mas seus resultados ficaram limitados a um nmero bastante reduzido de experincias-piloto, cuja implantao teve incio muito recentemente. Diversas circunstncias impediram uma disseminao mais rpida das agncias executivas e das organizaes sociais. Primeiro, o prolongado tempo requerido para a negociao e aprovao da legislao que regulamentava os novos modelos. Segundo, a ausncia de um compromisso mais firme do governo como um todo em torno da sua disseminao e a inexistncia de estmulos ou inversamente, de constrangimentos que pudessem induzir a sua adoo. Terceiro, o surgimento de temores e resistncias em relao s mudanas propugnadas, face incerteza e desafios associados implantao dos novos modelos. Quarto, a complexidade e os mltiplos encadeamentos exigidos para a preparao e qualificao como agncia ou como organizao social: estes encadeamentos exigem o ativo envolvimento da direo e mesmo dos servidores, em cada caso e representam, de fato, um processo de profunda transformao gerencial, mais que simples mudana formal41. Sendo assim, o desafio era grande e seu enfrentamento exigia comprometimento tanto da instituio quanto do ministrio e de outros segmentos do governo. Finalmente, a ausncia de determinaes claras e mandatrias por parte do governo como um todo, particularmente na forma de fixao de metas a serem cumpridas pelos ministros para a implantao de agncias executivas e de organizaes sociais. Na verdade, isto talvez no tenha ocorrido devido

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Instruo Normativa MARE n. 1, de 21 de maio de 1998. A complexidade e profundidade das mudanas desencadeadas a partir do incio da preparao para a implantao de uma agncia executiva ou organizao social podem ser percebidos pelo exame das diversas etapas a serem cumpridas, descritas nos manuais elaborados pela equipe tcnica do MARE: MARE. Organizaes Sociais, Braslia, MARE (Cadernos MARE da Reforma do Estado, n. 2), 1998 e MARE. Agncias Executivas, Braslia, MARE (Cadernos MARE da Reforma do Estado, n. 9), 1998.

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 incerteza em relao viabilidade e impactos de longo prazo de uma disseminao acelerada destes novos modelos 42. 3.3. Disseminao das organizaes sociais As organizaes sociais foram implantadas como experincias-piloto. A elaborao da legislao concentrou esforos da equipe do MARE entre 1995 e 1997. Durante este perodo, a sua disseminao ficou prejudicada pela inexistncia de uma lei definindo o novo modelo. Com a aprovao da lei, em outubro de 1997, teve incio a implantao das primeiras duas organizaes sociais, nas instituies Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron e Fundao Roquette Pinto. A primeira, um laboratrio de pesquisas em fsica e a segunda, uma rede de televiso com objetivos educacionais. Estas instituies tiveram a sua extino legal e foram recriadas fora do Estado, na forma de organizao social. Outros 4 projetos piloto estavam em desenvolvimento at o final de 1998, mas sem alcanar o estgio de efetiva implementao, que tem incio com a criao da organizao social e extino da entidade estatal. A estgio de implementao das organizaes sociais no final de 1998 estava ainda longe de assegurar a sua efetiva consolidao. O conjunto das instituies estatais, no mbito do governo federal, cujas funes se enquadram no modelo das organizaes sociais abrangem cerca de 200 entidades em reas como educao, sade, cultura, pesquisa cientfica e tecnolgica e meio ambiente. Dessa forma, a implantao de 2 pilotos apenas um teste inicial do modelo. O avano na sua disseminao deveria levar a uma profunda reorganizao administrativa das reas de educao, cincia e tecnologia e bem-estar, com a retirada do Estado da gesto administrativa direta destas atividades. Diversas circunstncias impediram um avano mais significativo das organizaes sociais. Em primeiro lugar, as demarches envolvidas na elaborao, negociao e aprovao da lei, que consumiram quase 3 anos. Em segundo lugar, a aparente radicalidade da mudana pretendida, que exige a extino legal de cada entidade e a sua recriao fora do Estado, gerando resistncias face cultura de acomodao burocrtica ainda predominante entre servidores e dirigentes. Esta caracterstica do modelo alimentava os temores e a percepo exagerada de riscos na sua implementao. Em terceiro lugar, a dubiedade tambm percebida em relao ao comprometimento do governo como um todo com o novo modelo: as organizaes sociais tendiam a ser vistas como uma poltica do MARE. O governo federal no fixou metas de implantao de organizaes sociais que tivessem de ser compulsoriamente obedecidas pelos ministros, o levou a que a disseminao do modelo fosse conduzida por meio da divulgao e persuaso junto a dirigentes e ministros para a captao de adeses. Este trabalho de persuaso foi levado frente com entusiasmo pela equipe e obteve um retorno expressivo junto a dirigentes de rgos estatais que se interessavam pela adoo do novo modelo. Entretanto, a implantao dependia fortemente

As agncias regulatrias tambm tinham sido implantadas nas reas de petrleo, energia eltrica e telecomunicaes, at o final de 1995, mas a conduo do processo no foi realizada pelo MARE, que se limitou a interferir na definio da estrutura interna das novas agncias. A sua implantao foi impulsionada pelas privatizaes que foram realizadas nestas reas ao longo do primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso. Diversamente do modelo agncias executivas, voltado para a melhoria da gesto de instituies estatais j existentes, no caso das agncias reguladoras a deciso expressa do governo no sentido de promover a privatizao impunha que fossem criadas as agncias regulatrias para a execuo de novas funes. Ainda assim, persistem incertezas em relao aos formatos organizacionais e autonomia efetiva com que podero contar estas instituies, particularmente em relao gesto de pessoal e de oramento e finanas.

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do comprometimento dos respectivos ministros. Outra significativa demonstrao de acolhida do modelo foi a disseminao de congneres estaduais e municipais43. 3.4. Disseminao das agncias executivas A disseminao das agncias executivas tambm teve avanos bastante limitados. Neste caso, o marco legal nem sequer chegou a ser plenamente delineado. As chamadas flexibilizaes legais e normativas no avanaram alm de um estgio incipiente. A implantao das agncias executivas tinha alcanado, at o final de 1998, apenas uma instituio, o Instituto Nacional de Metrologia e Qualidade Industrial INMETRO, que recebeu a qualificao em agosto de 1998. Outras 7 instituies estavam em processo de preparao para obter o reconhecimento, at o fim daquele ano. O segmento alvo deste modelo pode ser estimado em cerca de 30 autarquias e rgos que atuam nas reas de arrecadao, fiscalizao, fomento e prestao de servios exclusivos do Estado. A implementao deste modelo, da mesma forma que em relao s organizaes sociais, foi orientada por uma estratgia de divulgao e captao de adeses junto aos ministros e dirigentes. Tambm aqui no houve a fixao de metas de governo ou alguma sinalizao mais impositiva no sentido de apoiar a implementao do novo modelo. Esta relativa debilidade do projeto dentro do governo se tornou ainda mais acentuada porque a estratgia adotada previa que a construo do marco legal o conjunto de flexibilizaes e a ampliao de autonomias na esfera da gesto deveria ocorrer progressivamente, na medida em que um nmero crescente de projetos piloto possibilitasse a identificao e teste de novas flexibilizaes. Conforme explicado anteriormente, um primeiro conjunto de flexibilizaes ainda bastante limitado foi aprovado entre 1997 e 1998, mas custa de demorada negociao com os ministrios responsveis pelas normatizao das reas de oramento, de controle e de finanas e internamente ao prprio MARE, junto s reas de recursos humanos, compras e contrataes, organizao administrativa e informtica. Surpreendemente, mesmo dentro deste ministrio foram registradas resistncias e hesitaes em relao ao novo modelo, o que era evidncia da dificuldade de assimilao de uma postura anti-burocrtica. De uma maneira geral, mudanas mais profundas no encontraram apoio dentro do governo como um todo, o que frustrava as expectativas dos dirigentes das agncias que estavam interessadas na qualificao como agncia executiva. Para estes destes dirigentes, a condio de agncia executiva parecia acarretar mais obrigaes, sujeio a escrutnios e elevada visibilidade sobre o seu desempenho, sem uma contrapartida em vantagens, autonomia ampliada ou benefcios que pudessem ser concedidos ao seu pessoal 44. 3.5. Reduo das despesas com pessoal As medidas de controle sobre a folha de pagamentos e a poltica de pessoal adotadas pelo MARE entre 1995 e 1998 conseguiram reverter a tendncia ao crescimento acentuado dos custos da folha
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O estado da Bahia aprovou uma lei introduzindo as organizaes sociais e deu incio sua implantao. Outros estados como o Par, Paran e Maranho tambm esto procurando implementar o modelo. 44 A tentativa do MARE de criar incentivos para a economia de recursos no foi bem sucedida. A proposta consistia num sistema de premiao que pudesse ser paga individualmente aos servidores de uma agncia executiva ou prpria agncia para ser usado em treinamentos, compra de equipamentos ou melhoria das condies de trabalho. Entretanto, no foi bem compreendida no mbito do governo, apesar do seu desenho prever expressamente que os custos do prmio seriam financiados com uma parcela dos recursos economizados.

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de pagamentos que se verificou entre 1992 e 1995. Este crescimento se devia no somente a opes de poltica adotadas no governo anterior, mas tambm debilidade dos mecanismos de controle e ao crescimento das aposentadorias de servidores pblicos 45. A poltica anterior tinha sido extremamente generosa, na tentativa de promover uma elevao generalizada da remunerao do conjunto dos servidores, com resultados desastrosos em termos de crescimento excessivo da folha de pagamentos 46. Posteriormente, foi ainda concedido um reajuste baseado na inflao passada, no incio do governo Fernando Henrique Cardoso, num momento em que a estabilizao da economia havia sido alcanada, fazendo com que este reajuste representasse aumento real de remunerao para o conjunto dos servidores federais. Os custos da folha de pagamentos haviam saltado de 23 bilhes em 1992 para 46 bilhes em 1995, duplicando o seu valor em 3 anos (veja Tabela n. 1). Em 1996, estas despesas foram reduzidas em 2,7% em relao a 1995. Em 1997 e 1998 volta a apresentar crescimento de, respectivamente, 0,8% e 3,7%, bem menores que os observados nos perodos anteriores. O esforo de conteno de despesas se baseou, em primeiro lugar, na suspenso dos reajustes lineares que eram concedidos anualmente, valendo-se da estabilidade dos preos da economia brasileira, a partir de 1994. A no-concesso de reajustes foi medida impopular junto aos servidores, mas pode ser aplicada em condies que minimizaram eventuais perdas, uma vez que expressiva recuperao dos valores de remunerao mdia dos servidores havia sido realizada entre 1993 e 1994. Em segundo lugar, foram adotadas medidas de controle sobre a folha de pagamentos que fortaleceram a atuao do MARE como rgo responsvel pela gesto dos recursos humanos. Ao mesmo tempo, elevaram a credibilidade do ministrio junto aos ministrios econmicos, de maior prestgio e extremamente empenhados na viabilizao de medidas de reduo de despesas e de controle sobre o dficit pblico. As medidas adotadas pelo MARE compreenderam a introduo de filtros no sistema informatizado de emisso da folha 47, com o objetivo de identificar e bloquear a realizao de pagamentos considerados indevidos ou irregulares. Em terceiro lugar, foram realizadas auditorias orientadas pelo MARE e enquadrados no sistema informatizado de pagamentos 24 instituies de ensino e 17 empresas estatais que emitiam suas folhas de pagamento de forma autnoma, embora com recursos oriundos do oramento do governo federal. Em terceiro lugar, o recadastramento de servidores aposentados e pensionistas, eliminando fraudes e
Por fora das disposies legais e constitucionais em vigor no Brasil, os servidores federais dispunham de incentivos extremamente vantajosos para se aposentarem, tais como: a garantia de proventos em valor idntico ao recebido quando em atividade e o recebimento de um adicional por ocasio da aposentadoria, em valor equivalente ao de uma progresso funcional (que podia alcanar at o valor mximo de 20% da remunerao). O adicional pago por motivo de aposentadoria foi extinto com a reviso do estatuto do servidor. A extenso do pagamento de contribuio aos aposentados tambm foi instituda por lei, mas teve a sua vigncia cassada por medida judicial. A retirada da garantia de proventos de aposentadoria em valor integral tem sido perseguida nas propostas encaminhadas pelo governo ao Congresso para reforma da previdncia social do servidor, mas, at o momento no obteve sucesso. Alm disso, a Constituio estabelece ainda que quaisquer vantagens de remunerao que venha a ser concedida para o servidor em atividade sejam automaticamente estendidas aos servidores inativos. Estes mecanismos de proteo exagerados terminam por tornar extremamente onerosa qualquer medida para a elevao da remunerao do servidor pblico. 46 No h uma fundamentao convincente para estas decises. Aparentemente o objetivo perseguido de reduzir disparidades entre as remuneraes pagas no mbito do Executivo e as do Legislativo e do Judicirio geralmente mais favorecidas extrapolou largamente as previses de crescimento de despesas, por fora de sucessivas extenses de vantagens e enquadramentos em tabelas, promovidos de forma descontrolada pela burocracia em seu prprio interesse. Apesar disso, foi uma poltica popular junto aos servidores, embora sem conseguir gerar melhorias na prestao de servios populao. 47 Estima-se que os filtros foram responsveis por economias da ordem de 1,2 bilho por ano. O custo anual da folha de pagamentos dos servidores civis do governo federal de cerca de 47 bilhes.
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pagamentos indevidos e a implementao de um programa de desligamento voluntrio tambm foram medidas de austeridade adotadas. Apesar do reconhecido sucesso da atuao do MARE nesta rea, ainda persistem srias restries no manejo das despesas de pessoal, que permanecem crescendo em funo de decises judiciais contrrias ao governo. Por outro lado, os itens de despesa relacionados a pessoal respondem hoje pela parcela mais expressiva do oramento (cerca de 53 %), o que os torna alvo de medidas de austeridade fiscal. Redues adicionais de despesas provavelmente dependero do xito do governo na reforma do sistema de previdncia social do servidor. 3.6. Mudana de perfil dos servidores Vrias medidas foram adotadas com o propsito de mudar o perfil dos quadros de pessoal da administrao federal, baseadas no diagnstico apresentado no Plano Diretor. A prioridade passou a ser o recrutamento de novos servidores e a melhoria da remunerao, para um conjunto de cargos e carreiras de alta qualificao, qualificados como carreiras de Estado48. Estas carreiras eram responsveis pelas funes de competncia exclusiva do Estado, tais como formulao de polticas, regulao, fiscalizao e controle. A sua valorizao atendia diretriz de recuperar a capacidade de formulao de polticas, de coordenao e de controle no ncleo estratgico do Estado. Ao mesmo tempo, foi desenvolvido um esforo importante de treinamento do conjunto dos servidores, por meio da ENAP. O recrutamento de servidores foi retomado de forma sistemtica, aps vrios anos de severa restrio, devido ao crescimento de despesas com pessoal. Mas foi adotado uma estratgia de seletividade que priorizava o preenchimento de cargos de alta qualificao tcnica alocados nos ministrios e rgos centrais do governo federal, onde se verificava uma acentuada carncia de pessoal para as atividades de formulao de polticas e de gerncia. Durante o perodo de 1995 a 1998 cerca de 46 mil novos servidores foram recrutados, o que equivale a quase 10% dos 506 mil servidores civis da administrao federal (veja Tabela n. 3). O recrutamento de pessoal para cargos de menor qualificao (com nvel de escolaridade mdio e inferior) foi severamente restringido. Assim, o perfil do contingente de servidores recrutados no perodo mostra que 56,8% dos cargos preenchidos eram de escolaridade superior, 37,9% de nvel intermedirio e somente 5% eram cargos de nvel inferior. Como no conjunto dos servidores civis federais do Poder Executivo, 33,5% ocupam cargos de escolaridade superior, 57,9% cargos de nvel mdio e 5,7% de nvel auxiliar, verifica-se que o recrutamento realizado contribuiu para a melhoria do perfil do servidor federal49. Alm disso, neste perodo o nmero total de servidores civis caiu de 567 para 509 mil. A realizao de concursos pblicos passou a ser objeto de um planejamento ainda incipiente que procurava dimensionar necessidades junto aos rgos e programava para um perodo de 5 anos a abertura anual de vagas, possibilitanto uma renovao gradual e permanente de quadros. A taxa de reposio de pessoal passou a ser objeto de controle na autorizao para a realizao dos concursos, de forma a produzir uma gradativa reduo de pessoal.
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Na viso do MARE, o grupo das carreiras de Estado no mbito do Poder Executivo Federal era constitudo pelos servidores das reas jurdica, diplomtica, de polticas pblicas, de fiscalizao e de polcia. MARE. Os Avanos da Reforma na Administrao Pblica 1995-1998 (Cadernos MARE da Reforma do Estado n. 15). Braslia, MARE, 1998, pags. 68-69. 49 Os dados sobre a escolaridade dos servidores federais esto detalhados em MARE. Boletim Estatstico de Pessoal. Braslia, MARE, parte 2, sees 2.6 e 2.7.

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Tabela 3 Nmero de servidores federais recrutados por concurso pblico: 1995-1998 Escolaridade do Cargo Superior Intermedirio Inferior (auxiliar) Total
Fonte: MARE

Nmero de servidores recrutados 1995 7.709 10.097 1.869 19.675 1996 6.309 3.251 367 9.927 1997 6.579 2.387 94 9.055 1998 5.755 1.879 75 7.709 Total 26.352 17.614 2.405 46.371

A recomposio de remuneraes favorecendo estes segmentos tambm foi realizada, beneficiando 46 cargos e carreiras, em especial aquelas que apresentavam defasagens expressivas em relao ao mercado ou mesmo a setores da prpria administrao federal, como era o caso das atividades de formulao de polticas pblicas, defesa jurdica do Estado, fiscalizao agropecuria, pesquisa cientfica e tecnolgica e atividades relacionadas com o processo de reforma agrria. Na rea de capacitao, o MARE conseguiu resultados quantitativamente expressivos mediante um melhor aproveitamento da estrutura disponvel no seu centro de capacitao, que atende servidores de toda a administrao federal. A Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP expandiu em cerca de 7.5 vezes o nmero de servidores treinados no perodo 1995-98, comparado ao perodo 1991-94. Assim, quase 50 mil servidores passaram pelas suas salas de aula nos quatro anos entre 1995 e 1998. Alm disso, os programas passaram a ser oferecidos em carter permanente, com contedos estveis e melhor focados nas polticas governamentais. Digno de nota foi tambm a retomada do recrutamento para cargos de alta qualificao da carreira de gestor governamental, dando continuidade a um projeto voltado especificamente para o fornecimento de quadros para os rgos centrais nas reas de formulao de polticas pblicas e gesto. Uma poltica mais sistemtica de capacitao foi formulada e deu origem a um decreto presidencial, j no final do perodo de gesto do ministro Bresser-Pereira, em agosto de 199850 . Este decreto foi uma primeira tentativa de abordagem mais estruturada explorando as conexes entre o treinamento dos servidores e as prioridades de poltica governamental e correspondentes contedos e pblicos-alvo a serem atingidos. Tinha sido prevista a organizao de um sistema de capacitao abrangendo toda a administrao federal, com diretrizes, informaes, instncias de coordenao e normas gerais para as aes de capacitao. Mas, a implementao da nova poltica de capacitao estava ainda sendo iniciada no final de 1998. A modernizao da estrutura de cargos da administrao federal teve um tmido incio, com a extino de cargos obsoletos. Foram extintos cerca de 28 mil cargos vagos e previso de extino, por ocasio da aposentadoria de seus ocupantes, de outros 73 mil cargos. Os cargos extintos ou por extinguir abrangiam: em primeiro lugar, atividades de natureza complementar ou acessria em relao rea de competncia primordial de cada rgo; em segundo lugar, atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, manuteno predial e outras passveis de terceirizao no mercado. Esta poltica se associou a um esforo no sentido de prover uma melhor
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Decreto n. 2.794/98.

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regulamentao da terceirizao, visando melhorar as condies de negociao e fixao de preos dos contratos pelo governo federal. Apesar da reverso imprimida nas diretrizes para a rea de pessoal, que corrigiu equvocos da poltica anterior, no se chegou formulao de uma poltica de recursos humanos mais abrangente e que pudesse gerar impactos sobre o conjunto dos servidores. Em particular, no foram enfrentados de forma mais decidida as questes relacionadas com a reorganizao dos quadros da administrao federal, implantao de um sistema de incentivos e de avaliao de desempenho e um sistema de treinamento. No obstante, algumas iniciativas ocorreram em relao a estes itens, mas de forma incipiente. Dentre as razes para esta omisso est o desenho estratgico da reforma, que pressupunha um profunda reorganizao dos quadros da administrao federal como resultado da disseminao das organizaes sociais. Todo o conjunto de instituies nas atividades noexclusivas de Estado estaria fadado a ser deslocado para o setor pblico no-estatal, no qual o preechimento de novos cargos dar-se-ia pelo recrutamento de empregados regidos pelas mesmas regras do setor privado. Ou seja, a mdio e longo prazo o quadro de servidores federais tenderia a encolher em todo o conjunto de autarquias e fundaes. 3.7. Melhoria da gesto e do ambiente organizacional O Plano Diretor em sua maior parte era uma abordagem da reorganizao do Estado do ponto de vista legal e institucional, mas tratava muito sumariamente das questes relacionadas com o processo de gesto e com a cultura e o ambiente organizacional. Havia uma percepo entre a equipe do MARE de que a reforma precisava de estratgias e ferramentas que possibilitassem a interferncia no processo de gesto, mobilizando os dirigentes e os servidores e produzindo mudanas no ambiente de trabalho e na cultura da administrao pblica brasileira. Aps alguma hesitao, a abordagem da Total Quality Management - TQM foi adotada como a ferramenta que permitiria a transformao do processo de trabalho e do ambiente organizacional dos rgos da administrao federal. Contudo, o projeto ento preparado com o objetivo de promover uma ampla reorganizao dos ministrios, extinguindo rgos, implantando agncias e organizaes sociais e aplicando as ferramentas da TQM, numa abordagem integrada, no encontrou condies adequadas de implementao. A equipe do MARE via com entusiasmo a possibilidade de explorar as sinergias entre as mudanas na legislao, nas estruturas e no processo de gesto, enfocando cada ministrio e suas respectivas entidades vinculadas. Este projeto, denominado Reestruturao e Qualidade pretendia de forma ambiciosa e original promover simultaneamente medidas de downsizing das estruturas e de Total Quality Management51. A proposta elaborada contemplava inclusive a edio de um decreto presidencial que determinasse para todos os ministrios as diretrizes e etapas a serem cumpridas para a reviso de suas estruturas e das suas entidades vinculadas, a fixao de objetivos e metas por meio de tcnicas de planejamento estratgico, a melhoria da gesto utilizando o TQM e a implantao de agncias executivas e organizaes sociais. O decreto no foi editado e o MARE tentou implementar o projeto por meio de adeso dos ministros que manifestassem interesse pela sua concepo. O prprio MARE e outros 2 ministrios se tornaram experincias piloto do projeto, mas com poucos avanos obtidos at o final de 1998.
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A ousadia do projeto estava na tentativa de associar duas ferramente geralmente consideradas antagnicas: o downsizing de estruturas, cuja aplicao costuma ser instantnea e traumtica e o TQM, que tem caractersticas incrementalistas e pressupe a adeso e participao de dirigentes e empregados.

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Seguindo uma abordagem incrementalista que obteve melhor sucesso, foram criados sistemas de premiao que encontraram acolhida favorvel e uma implementao bem sucedida. Foi institudo um Prmio Qualidade do Governo Federal, aberto participao de rgos da administrao federal e iniciado em 1998. O reconhecimento por meio da premiao pretendia estimular a adeso voluntria dos dirigentes dos rgos que para concorrerem premiao eram submetidos a um diagnstico do seu padro de gesto, realizado pelos examinadores do prmio em cada organizao. Assim, a participao no concurso era em s mesma uma forma de cada organizao realizar um diagnstico baseado nos princpios do TQM e mobilizar seus servidores e gerentes em prol da melhoria do desempenho institucional. O primeiro ciclo de premiao mostrou a eficcia de estratgias desse tipo, quando registrou a adeso de 53 organizaes do governo federal. Em paralelo a esta iniciativa, um outro sistema de premiao, voltado para projetos e portanto, alcanando os segmentos de gerncia inferior e intermediria tambm foi implementado com sucesso: o Concurso de Experincias Inovadoras de Gesto, conduzido pela Escola Nacional de Administrao Pblica e realizado anualmente desde 1996, com cerca de 50 participantes em cada ciclo. De uma maneira geral, as experincias de reconhecimento e premiao descobriram uma vitalidade e riqueza de iniciativas de melhoria da gesto, disseminadas em todos os segmentos da administrao federal, muitas vezes conduzidas por gerentes empreendedores. 3.8. Sistemas de informao As novas tecnologias de informtica eram percebidas como abrindo novas fronteiras no sentido de facilitar o acesso informao e possibilitar a sua organizao de forma a auxiliar o processo decisrio. Os sistemas de informao da administrao federal tinham sido projetados com base nas velhas tecnologias de mainframe, que impediam o manejo dos sistemas diretamente pelos usurios da informao. Alguns avanos foram alcanados no sentido de fazer os sistemas compatveis entre si e capazes de intercambiar informaes dos seus bancos de dados. Foram implantados sistemas informatizados de apoio ao processo de licitao, compreendendo a criao de um cadastro informatizado de fornecedores, a divulgao eletrnica das licitaes e um sistema de registro de preos praticados. So medidas que ampliaram a competitividade das licitaes, facilitam a participao de pequenas empresas e permitem o controle e prospeco sobre os preos praticados. Os sistemas de informao de pessoal, de oramento, de execuo financeira e de dados organizacionais iniciaram um processo de cruzamento de suas informaes com o propsito de permitir a gerao de relatrios gerenciais. Estes relatrios permitem a aferio dos custos totais em cada unidade administrativa da administrao federal e tiveram a sua emisso iniciada em 1998. 3.9. Comunicao institucional O MARE foi bem sucedido na disseminao de documentos e informaes sobre a reforma e no provimento de canais de comunicao com os seus clientes, explorando recursos de comunicao inovadores. As novas mdias eletrnicas como a Internet foram intensamente utilizadas e ajudaram a contruir uma imagem positiva do ministrio e de seus projetos. O site do MARE na Internet esteve continuamente na posio de segundo mais visitado no mbito do governo federal e recebeu por intermdio do seu sistema de mail cerca de 30 mil correspondncias ao longo dos 4 anos do primeiro governo do presidente Cardoso. O site e as publicaes do MARE foram veculos entusiasticamente engajados na divulgao da reforma. O ministrio deu incio publicao peridica de informaes estatsticas de pessoal, extradas dos seus bancos de dados e at ento 33

considerada verdadeira caixa preta. A documentao dos principais projetos e vrios estudos produzidos dentro do ministrio para dar sustentao reforma, foram divulgados por meio de uma linha de publicaes produzida internamente. Estas publicaes, no seu conjunto, alcanaram uma tiragem total de cerca de 40 mil exemplares, ao longo de 3 anos. O ministrio publicou ainda uma revista de divulgao (Revista Reforma Gerencial), distribuda para formadores de opinio e apoiadores da reforma em eventos pblicos. O aspecto mais interessante foi a nova forma de atuao perseguida, bastante diversa daquela habitualmente prevalecente na administrao pblica brasileira, de uma maneira geral. Uma atuao voltada para a gerao de informaes e servios para consumo externo. Este trabalho teve impacto bastante relevante na criao de uma rede de apoiadores da reforma, na medida em que a rea de informaes trabalhava em contato freqente como todos os setores do MARE. 4. A implementao da reforma: uma apreciao Embora ainda seja muito cedo para uma avaliao conclusiva, um balano dos avanos e limites da reforma administrativa brasileira at 1998 permite vislumbrar as perspectivas que se colocam nesse momento para a sua continuidade e consolidao. De uma maneira geral, a reforma delineada pelo Plano Diretor exigir ainda um grande e prolongado esforo de implementao. Contudo, o avano na implementao talvez s possa ocorrer se o governo reafirmar, de forma mais clara, o seu compromisso com as diretrizes da reforma. O novo desenho propugnado para o Estado Brasileiro, de caractersticas profundamente inovadoras, no avanou na sua realizao alm de algumas experincias piloto. Este desenho compreendia uma ousada e original agenda de transformaes: a reviso do papel do Estado nas polticas sociais e cientficas, a sua reestruturao administrativa e reduo do seu tamanho, com a disseminao de novos modelos institucionais para a prestao de servios, a introduo de novas ferramentas de gesto e de controle ps-burocrticas e a abertura de espaos de participao social por meio do setor pblico no-estatal. Conforme discutido nos itens anteriores a formulao da poltica de reforma administrativa no Brasil no estabeleceu um claro compromisso e um expresso mandato para a sua implementao pelo MARE, com as caractersticas que estavam explicitadas no Plano Diretor. Possivelmente, o ceticismo, o temor em relao aos riscos e incertezas da mudana propugnada e as prprias caractersticas institucionais do governo brasileiro dificultaram a tomada de decises em direo a uma implementao com maior efetividade. Da mesma forma, determinaram que persistisse sempre alguma ambigidade em relao implementao do Plano Diretor: os projetos do MARE eram percebidos como do ministro Bresser e no como projetos do governo. Nesse sentido, a implementao se pautou pela busca de apoios e de adeses aos projetos, que eram implantados na forma de pilotos. A opo adotada pelo governo foi de permitir a experimentao das inovaes da reforma para sua posterior validao e eventualmente, disseminao generalizada. Para a implementao de estratgia com tais caractersticas, imprescindvel a continuidade e a estabilidade das condies institucionais para a maturao dos projetos do MARE. Como sabido, este caminho no foi o que veio a ser adotado. A extino do MARE52 foi realizada no incio do segundo mandato do presidente Cardoso e introduziu novas e importantes componentes ao que possivelmente ser o novo desenho e a nova estratgia da reforma, como comentaremos adiante.

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O MARE foi extinto em 1 de janeiro de 1999 e teve suas atribuies absorvidas pelo Ministrio do Planejamento e Oramento, que passou a ser denominado Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

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A avaliao dos resultados alcanados ao longo de quatro anos no tarefa simples, porque os resultados devem ser confrontados com o contexto da implementao, que em diversos momentos definiu metas e ajustou estratgias aos espaos de oportunidade que surgiam e aos apoios que eram conquistados. Nesse sentido, a implementao da reforma era avaliada positivamente pela prpria equipe do MARE, em seminrios internos e em documentos produzidos para divulgao, que apresentam a lista das muitas realizaes alcanadas 53. Dentre as realizaes que eram destacadas pela sua complexidade tcnica, pela criatividade, pelo pioneirismo e pela sua importncia estratgica num processo mais amplo de transformao da administrao pblica brasileira estavam: A elaborao da legislao e da metodologia para a transio dos orgos da administrao federal em direo aos novos modelos institucionais de agncia executiva e organizao social e da metodologia de elaborao e acompanhamento dos contratos de gesto; A criao sistemas informatizados de controle sobre a folha e de apoio s compras governamentais; A divulgao intensiva da reforma para a sociedade utilizando-se de mltiplos veculos de comunicao, tais como publicaes, eventos, site na Internet, e-mail e correspondncia postal; A implantao de sistemas de premiao, com metodologias de avaliao de gesto elaboradas para atender s particularidades da administrao pblica.

Como o ponto de vista da equipe influenciado pela viso de etapas, de objetivos e de metas que muitas vezes s tm relevncia como processo interno burocracia, bem possvel que muitas destas realizaes e a viso geral otimista no traduzissem necessariamente a percepo externa em relao reforma, em especial, a percepo dos demais segmentos do governo e da Presidncia da Repblica. De fato, a presso por resultados que tivessem relevncia poltica como realizao de governo existia e a equipe do MARE estava consciente da necessidade de realizar metas que gerassem credibilidade para a reforma. Alm disso, a assimilao da proposta dentro do governo encontrava nichos de resistncia ou, pelo menos, de desconfiana em segmentos cuja adeso seria um importante apoio ao Plano Diretor. Estes nichos estavam situados nas reas de oramento e de finanas do governo federal (e tambm do Congresso, nas suas assessorias tcnicas), que viam com temor a concesso de autonomias e a introduo de controles no-burocrticos sobre as agncias executivas e as organizaes sociais. Na rea de educao, onde o modelo das organizaes sociais no tinha encontrado aceitao, particularmente entre as universidades brasileiras. Tambm no havia sido empreendido nenhum projeto que mobilizasse a maioria dos servidores, gerando impactos que fizessem o servidor comum perceber que havia uma reforma em curso. Assim, a imagem da reforma junto aos servidores de menor hierarquia ficava fortemente influenciada pelo impacto das medidas de reviso da estabilidade e pela poltica de conteno de gastos com a folha de pagamentos. Dessa forma, a reforma no tinha conseguido chegar ao cotidiano dos servidores e no tinha produzido mudanas no ambiente de trabalho ou nas rotinas e procedimentos, apesar os resultados bastante razoveis alcanados na oferta de treinamento. As entidades sindicais dos servidores tambm sempre manifestaram agressiva oposio poltica da reforma, mas no tinham representatividade ou capacidade de mobilizao significativa. O mesmo no ocorria em relao s associaes das carreiras da alta burocracia. Com estas entidades, sempre houve a preocupao mtua de manuteno de canais de dilogo, a posio das lideranas foi
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Como exemplo de um balano de realizaes da reforma que refletia a viso de processo em curso da equipe responsvel pela implementao veja: MARE. Os Avanos da Reforma na Administrao Pblica 1995-1998. Braslia: MARE, 1998.

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sempre de desconfiana e dvida em relao aos propsitos perseguidos pelo governo, a despeito da poltica adotada na rea de recursos humanos dar prioridade melhoria de remunerao e recrutamento de quadros especificamente nestes segmentos. Mas eram muitas as evidncias de assimilao da reforma e de sua disseminao. As diretrizes e propostas da reforma eram apoiadas pela maioria dos servidores nos escales de gerncia, conforme verificado em pelo menos duas pesquisas de opinio 54. O programa de governo para o segundo mandato do presidente Cardoso incorporou na sua integralidade as diretrizes e estratgias do Plano Diretor 55. Muitos governos estaduais e municipais adaptaram o modelo das organizaes sociais, buscaram canais de cooperao tcnica com o MARE para a implantao de controles sobre a folha de pagamentos e de programas de qualidade e produtividade. Os conceitos e o diagnstico do Plano Diretor passou a ser objeto de estudo em muitos cursos de administrao pblica no Brasil e em seminrios e eventos. A extino do ministrio em parte parece ser decorrncia da necessidade redefinir a estratgia para produzir resultados mais rapidamente e com maior amplitude nos seus impactos. Ou seja, o governo pretende uma implementao mais impositiva, ao invs dos caminhos que vinham sendo trilhados pelo MARE. Outra mudana importante a convivncia em um mesmo ministrio das atribuies de reforma, planejamento e oramento. Em tese, o planejamento poderia ser uma ferramenta poderosa para a melhoria do processo de gesto, por meio da fixao de objetivos, metas e indicadores de desempenho. Por outro lado, a vinculao do oramento a controles gerenciais e ao cumprimento de metas tambm seria um caminho a ser percorrido no sentido de criar estmulos melhoria do desempenho institucional. A implementao da reforma ganharia duas ferramentas de interveno capazes de alcanar todos os rgos da administrao federal e de permitir a aplicao de estmulos e at mesmo de sanes que possam ser mesclados com habilidade disseminao das diretrizes, dos modelos institucionais e das ferramentas inovadoras que foram desenvolvidos no MARE 56. Por outro lado, o contexto de agravamento da crise externa a partir de janeiro de 1999, com a desvalorizao da moeda, criou um senso de urgncia em relao a medidas de reduo de despesas que dever afetar a reforma administrativa. As medidas que possam gerar economia de recursos imediata podero encontrar apoio para uma implementao rpida e impositiva. Este o caso, por exemplo, dos projetos de informatizao e aplicao de controles gerenciais sobre as compras governamentais. A reduo de pessoal, com dispensa de servidores tambm poder vir a se tornar medida politicamente aceitvel, mas a sua aplicao sem o risco de gerao de danos ao desempenho da administrao federal dependeria de que, anteriormente, tivessem tido implementao efetiva os projetos de reorganizao estrutural que eram defendidos pelo MARE (como o projeto Reestruturao e Qualidade, descrito em item anterior).
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Instituto de Estudos Polticos. Os Formadores de Opinio no Pas e a Reforma do Estado. Braslia: IESP, 1997. ENAP. Conhecendo a Clientela da ENAP: O Perfil dos DAS 101.4. Relatrio Sntese de Pesquisa. Braslia, ENAP, 1998. 55 Comit Fernando Henrique Cardoso. Programa de Governo: 1999-2002. Braslia, 1998. 56 A extino do MARE e a associao da reforma com as atividades de planejamento e de oramento teve a aprovao do ministro Bresser-Pereira: following a recommendation I supported, the Ministry of Federal Administration and Reform of the State was merged with the Planning Ministry. In this way it will be possible to tie the budget to the managerial reform, making more expedite and effective. In the first four years of the Cardoso administration the implementation of the reform depended solely on persuation: in the second four years persuasion will be coupled with executive authority, (pag. 18). BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Reflections of a Reformer: Amending the Constitution in Democratic Brazil, draft. To be published in: SCHNEIDER, Ben Ross and HEREDIA, Blanca (eds.).Op. Cit.

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A extino do MARE atingiu uma organizao em brilhante trajetria de construo institucional, com caractersticas comparativamente boas, considerando a administrao federal como um todo. Assim, o MARE tinha formado equipes motivadas e com bom nvel tcnico, suas estruturas internas eram flexveis e o processo decisrio relativamente aberto e participativo. No apresentava carncias agudas de recursos oramentrios e o seu acervo de equipamentos de informtica, considerando o nmero de servidores, era bastante satisfatrio. O ministrio tinha empenhado esforos no treinamento e motivao de seus servidores e apostava na construo de uma identidade institucional positiva, com programas internos de qualidade e de melhoria do atendimento aos seus clientes. A sua imagem era com certeza bastante favorvel nos ambientes vinculados a assuntos de administrao pblica, apesar de algum desgaste junto aos servidores, devido poltica de conteno de despesas com pessoal. Assim, existe um risco de deteriorao dessas condies favorveis considerando que a extino e anexao da equipe e dos recursos do MARE por outro ministrio gere conflitos e disputas. Finalmente, a mesma interrogao se coloca em relao continuidade do Plano Diretor como documento de referncia da poltica de reforma administrativa brasileira. O Plano era uma concepo aberta, cuja implementao, mesmo sob condies plenamente favorveis, no poderia se concluir no perodo de um mandato presidencial. Coloca-se, portanto, a necessidade de promover os necessrios desdobramentos do plano e ajustamentos nas estratgias propostas. Mas o risco de abandono da concepo do Plano como intil ou utpica em favor de medidas de impacto imediato algo a ser considerado. Neste caso, teramos um retorno ao passado, com a perda de identidade da reforma administrativa como issue especfico da agenda do governo?

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