N 98

15 ANOS DE GASTO SOCIAL FEDERAL NOTAS SOBRE O PERODO DE 1995 A 2009

08 de julho de 2011
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Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco

Comunicados do Ipea da Os Comunicados do Ipea tm por objetivo antecipar estudos e pesquisas mais amplas conduzidas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, com uma comunicao sinttica e objetiva e sem a pretenso de encerrar o debate sobre os temas que aborda, mas motiv-lo. Em geral, so sucedidos por notas tcnicas, textos para discusso, livros e demais publicaes. Os Comunicados so elaborados pela assessoria tcnica da Presidncia do Instituto e por tcnicos de planejamento e pesquisa de todas as diretorias do Ipea. Desde 2007, mais de cem tcnicos participaram da produo e divulgao de tais documentos, sob os mais variados temas. A partir do nmero 40, eles deixam de ser Comunicados da Presidncia e passam a se chamar Comunicados do Ipea. A nova denominao sintetiza todo o processo produtivo desses estudos e sua institucionalizao em todas as diretorias e reas tcnicas do Ipea.

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos Macroeconmicas Joo Sics e Polticas

Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Prsio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

1. Introduo1 O debate sobre as finanas pblicas tema de fundamental relevncia para a sociedade. Questes como tributao, gastos pblicos, polticas pblicas, gesto e controle social sempre atraem interesse do cidado comum e das instituies organizadas, entre outras razes porque as decises tomadas nesse campo afetam o destino de todos. Parte importante da vida das pessoas, famlias, empresas e demais instituies passa pela forma com que o Estado e suas polticas pblicas interagem e interferem em seu cotidiano. E, dentre a mirade de polticas pblicas implementadas, so as polticas sociais particularmente importantes e sensveis para a qualidade de vida do cidado seja pela sua presena ou ausncia; pela sua adequao ou pela sua insuficincia. Nesse sentido, pesquisar e debater as polticas pblicas em geral e as polticas sociais em particular constitui uma agenda permanente para a sociedade como um todo, e uma das razes da existncia de uma instituio como o Ipea. Este trabalho vem cumprir uma tarefa importante para esta discusso: a mensurao do volume de recursos aplicado pelo governo federal nas polticas sociais, no perodo que inclui os anos entre 1995 e 20091. Revelar o montante efetivamente gasto nas polticas sociais, diante do total de recursos mobilizado pelo governo federal, ajuda a indicar a direo concreta de sua atuao, bem como indica tambm aos ajustes realizados no conjunto das polticas pblicas consequncia da luta entre diversos atores e interesses por melhores posies junto ao fundo pblico. O objetivo deste Comunicado apresentar a trajetria do Gasto Social Federal (GSF), tal como apurado e mensurado pela Disoc/Ipea2, no perodo de 1995 a 2009. Especificamente, tratar-se da trajetria do GSF e das reas de atuao em termos dos seus valores reais constantes ou seja,

Este comunicado produto de pesquisas da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais do Ipea (Disoc). Colaboraram para o documento Jorge Abraho de Castro, diretor de Estudos e Polticas Sociais; Jos Aparecido Carlos Ribeiro, tcnico de Planejamento e Pesquisa;, Jos Valente Chaves, tcnico de Desenvolvimento e Administrao e Bruno Carvalho Duarte, pesquisador do Programa Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento do Ipea. O Comunicado apresenta a atualizao dos dados e anlises de Castro et alli Gasto Social e Poltica Macroeconmica: Trajetrias e Tenses no Perodo 1995-2005. Braslia: Ipea, 2008 (Texto para Discusso, n. 1324),aproveitando tambm algumas reflexes presentes em Chaves, J.V. ; RIBEIRO, J. A. C. . Gasto Social Federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009. In: Jos Celso Cardoso Jr.. (Org.). Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. 1 ed. Braslia: IPEA, 2010, v. 1, p. 141162. No objetivo deste trabalho tratar do gasto social a cargo de Estados e Municpios, tampouco a cargo das famlias e empresas. 2 Os estudos realizados pela Disoc do Ipea a respeito do dimensionamento e do acompanhamento do gasto social federal so conduzidos sob a metodologia de rea de atuao. Esse conceito no se enquadra nas classificaes funcionais ou institucionais geralmente utilizadas em estudos sobre os dispndios do governo federal. Ou seja, o gasto alocado em uma rea de atuao no necessariamente corresponde ao gasto de um ministrio por exemplo, o gasto na rea de atuao Educao no equivale automaticamente ao gasto do Ministrio da Educao. Essa distino faz-se necessria porque, muitas vezes, dentro de um mesmo rgo governamental, convivem programas e polticas pblicas que podem ser compreendidos como pertencentes a distintos temas sociais.

observando-se o movimento dos indicadores j descontado o efeito da inflao acumulada no perodo ; e quanto prioridade macroeconmica calculando-se o volume de recursos destinado/aplicado em cada rea de atuao social medido como percentual do PIB. Para cumprir tais objetivos, o Comunicado divide-se em quatro sees alm desta introduo. Os dados relativos ao total do Gasto Social Federal so apresentados na prxima seo. Na terceira seo rememora-se brevemente a importncia das polticas sociais no enfrentamento crise internacional de 2008-2009, vetor importante para explicar a trajetria do GSF no final do perodo aqui analisado. Na quarta seo, apresenta-se a trajetrias do GSF desagregada rea a rea percebe-se que a dinmica das diversas polticas que integram o GSF no homognea: cada rea de atuao tem um ritmo de crescimento distinto, que responde a questes intrnsecas a elas. Como resultado desse movimento, a composio do GSF muda ao longo do perodo. Uma ltima seo traz algumas consideraes finais.

2. Trajetria do Gasto Social Federal O resultado do dimensionamento do Gasto Social Federal (GSF) para o perodo de 1995 a 2009 apresentado no Grfico 1. Os valores apresentados esto deflacionados ms a ms para R$ constantes de dezembro de 2010, pelo IPCA, e tambm em percentuais do PIB, como indicador da prioridade macroeconmica3 aplicada ao GSF no perodo.

Dentre outros indicadores, so fundamentais e obrigatrios nas anlises de Finanas Pblicas os de Prioridade Macroeconmica que consiste em medir o volume de recursos alocados em uma poltica pblica enquanto percentual do PIB e o de Prioridade Fiscal - que mede o volume de recursos alocados em uma poltica pblica enquanto percentual do total dos gastos pblicos.

Grfico 1 Trajetria do Gasto Social Federal, 1995 a

18,00 700,0

16,00

15,80
600,0

14,00

13,82 12,56 13,00 12,92 12,95 13,20

14,35 14,38 14,19

500,0 R$ Bilhes constantes dez/10

541,3 484,7 456,0 420,5

12,25 12,16
12,00 % do PIB

11,24

11,51 10,98

400,0

10,00

381,8 319,2 322,4 352,0

300,0

8,00

307,6 288,0 263,0 269,4 243,9

6,00

219,7 222,9

200,0

4,00 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

100,0

2009.

Em % do PIB

Em R$ Bilhes constantes de dez/2010

Fonte: SIAFI/SIDOR Elaborao: Disoc/Ipea.

O Grfico 1 demonstra a elevao permanente dos gastos sociais do governo federal em todo o perodo. O GSF partiu de R$ 219,7 bilhes em 1995 para alcanar os R$ 541,3 bilhes em 2009. Um crescimento real de 146% em 15 anos. Essa trajetria de crescimento, embora permanente, no foi homognea. H momentos mais lentos como 2002/2003 e outros mais velozes como 1996/1997 e 2006/2007. perceptvel tambm, a partir do grfico, que a importante elevao do GSF ocorrida de 1995 a 2003 sofre uma considervel inflexo a partir de 2004, acelerando bastante a trajetria a ponto de que cerca de 2/3 do crescimento acumulado nos ltimos 15 anos se deu a partir de 2004. No mesmo perodo, o GSF per capita dobrou em termos reais, passando de R$ 1.382,84 em 1995 para R$ 2.827,15 em 2009 v. Grfico 2.

Grfico 2 Trajetria do Gasto Social Federal per capita, 1995 a 2009.

3000,00

2827,15

2500,00

2556,48 2430,38

R$ constantes de dez/09

2265,95 2081,80 1810,72 1681,57 1769,64 1581,93 1596,35 1489,34 1382,84 1381,91 1803,52 1943,60

2000,00

1500,00

1000,00 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fonte: SIAFI/SIDOR e Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea.

Na comparao com o PIB v. Grfico 1 -, a trajetria do GSF assume um desenho diferente. O resultado final continua sendo positivo: no perodo analisado, agregam-se s polticas sociais federais recursos da ordem de 3,7 p.p do PIB sendo 1,7 p.p. entre 1995 e 2003; e 2,0 p.p. entre 2004 e 2009. E os momentos de desacelerao do crescimento real do GSF, ocorridos em 1998/1999 e em 2002/2003 no por acaso, conjunturas de crise econmica4 reaparecem, semelhana do observado na trajetria calculada para o GSF em termos per capita. Apesar do crescimento contnuo do GSF em valores reais nos ltimos anos, a parcela do PIB destinada aos gastos sociais do governo federal manteve-se estvel com vis de queda inclusive entre 2006 e 2008, para ento dar um salto indito em 2009. Esse movimento merece um olhar mais cuidadoso. importante ressaltar que a estabilidade do GSF em termos do PIB ocorreu apesar de um ritmo acelerado de crescimento em termos per capita. Ou seja, os gastos sociais continuaram crescendo, mas no a ponto de exigir uma parcela maior do PIB para tal. Esse aparente paradoxo se explica pelo ritmo mais pujante de crescimento da economia brasileira que ocorria ento. Como PIB

Ver Castro et alli Gasto Social e Poltica Macroeconmica: Trajetrias e Tenses no Perodo 1995-2005. Braslia: Ipea, 2008 (Texto para Discusso, n. 1324).

crescendo rapidamente, foi possvel absorver um GSF maior sem que isso acarretasse um esforo maior para a economia em seu conjunto na medida em que a parcela do PIB destinada s polticas sociais do governo federal reduziu-se levemente no perodo. sob esse mesmo prisma que se deve observar o salto ocorrido na parcela do PIB alocada no GSF em 2009. Com os impactos da crise econmica na economia brasileira, que foram mais intensos entre o ltimo trimestre de 2008 e o primeiro semestre de 2009, a economia brasileira entrou em recesso. A recuperao foi rpida, a partir do segundo semestre de 2009, frente a outros pases que enfrentaram taxas negativas de crescimento. Nesse sentido, necessrio lembrar que ao menos uma parcela do forte crescimento do GSF em relao ao PIB nesse ano de 14,4% em 2008 para 15,8% em 2009 pode ser atribuda a um efeito composio: os gastos sociais (numerador) continuaram crescendo, enquanto o PIB (denominador) permaneceu o mesmo. 3. Gasto Social Federal e a Crise de 2008/9 Vrias polticas sociais foram aceleradas e intensificadas como parte integrante da reao crise5. Esse esforo adicional das polticas sociais exigiu um aumento dos recursos destinados rea social, o que refletiu tambm em uma maior parcela do PIB destinada a esta rea. O grfico 3 nos permite abordar melhor esse ponto. Ao comparar as taxas reais de crescimento do PIB e do GSF, percebe-se claramente que o GSF assume comportamento pr-cclico na maior parte do perodo aqui analisado: crescendo mais rapidamente quando o crescimento do PIB se acelera, e diminuindo o ritmo quando a economia como um todo sofre um desaquecimento e/ou enfrenta uma conjuntura desfavorvel. Nos anos de 2005 a 2008, as altas taxas de crescimento do GSF foram acompanhadas por crescimento tambm pujante no PIB.

Ver BARBOSA, N.; SOUZA, J.A.P.- A inflexo do governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio de renda. In: Garcia, M.A.; Sader, E. (Org.)- Brasil, entre o passado e o futuro. Fundao Perseu Abramo, Boitempo Editorial: So Paulo, 2010.

Grfico 3 Taxas de Crescimento Real do Gasto Social Federal e do PIB, 1995 a 2009.
14,00

12,00

11,67

10,00

10,14 9,42 9,19 8,46 8,45

8,00

7,82

6,92 6,79 6,30 5,71 4,31 6,09 3,96 3,16 2,66 1,31 1,15 0,98
00/99 01/00 02/01 03/02 04/03 05/04 06/05 07/06 08/07

6,00

5,14

4,00

3,38 2,15
2,00

3,79 2,43

1,47
0,00 96/95 97/96

0,04
98/97

0,25
99/98

-0,19
09/08

-2,00 Variao do GSF percentual real Variao PIB percentual real

Fonte: SIAFI/SIDOR e Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea.

Entretanto, em 2009, os gastos sociais do governo federal assumem um indito6 comportamento anticclico: ao invs de acompanhar a desacelerao do PIB, como ocorrido em momentos anteriores de crise econmica, o GSF retoma uma taxa de expanso acelerada, assumidamente como instrumento de enfrentamento/recuperao ante recesso que se instalava7. Em uma poca de crise que as transferncias, bens e servios sociais se tornam mais necessrios , ento constitui uma inflexo positiva o fato de que, finalmente, o GSF tenha assumido neste momento um comportamento anticclico8.

Desde que se iniciou o acompanhamento especfico dos gastos sociais no mbito do Ipea , a primeira vez que o GSF assume um comportamento indubitavelmente anticclico. Para um breve histrico da constituio desta linha de pesquisa, ver IPEA Texto para Discusso n. 1000 (edio especial). Ipea: Braslia, 2003. p. 31-34). 7 V. captulo Poltica Social e Desenvolvimento em IPEA Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 18. Ipea: Braslia, 2010. Alm das polticas sociais, medidas importantes de poltica monetria e fiscal foram implementadas, como reduo de tributos, reduo do supervit primrio, reduo na taxa de juros, atuao dos bancos pblicos etc. (ver BARBOSA, N.; SOUZA, J.A.P.- A inflexo do governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio de renda. In: Garcia, M.A.; Sader, E. (Org.)- Brasil, entre o passado e o futuro. Fundao Perseu Abramo, Boitempo Editorial: So Paulo, 2010.). Apenas com as redues tributrias no IRPF e IPI, principalmente estima-se uma perda de arrecadao de R$ 12,5 bilhes. O conjunto das medidas, embora importante para o estmulo recuperao econmica, foi relativamente menos custoso em termos fiscais, seja em comparao com outros pases (v. SANTOS, C.H.- Um panorama das finanas pblicas brasileiras 1995/2009. In: CASTRO, J.A.; SANTOS, C.H.; RIBEIRO, J.A.C.- Tributao e equidade no Brasil: um registro da reflexo do Ipea no binio 2008-2009. Ipea: Braslia, 2010.) seja em termos dos impactos estimados de longo prazo sobre os fundamentos macroeconomicos da economia brasileira (v. Pires, M.; Goto, F.; Rocha, B. La poltica fiscal en tiempos de crisis. Revista Cepal, 102. Cepal: Santiago, 2010).
8

Esse comportamento do GSF no se explica apenas pela adoo de medidas emergenciais no auge da crise, mas fundamentalmente pelo aproveitamento de caractersticas das instituies e polticas pblicas j existentes. O compromisso com a manuteno e sustentao das polticas sociais em andamento esteve no ncleo da atuao anticclica do gasto social, o que evitou adicionar mais um vetor contracionista em uma economia que j se encaminhava para uma recesso e impediu descontinuidades e descompassos na implementao dessas polticas. A manuteno da poltica de valorizao do salrio mnimo, com a confirmao do aumento real em fevereiro de 2009, alm de gerar impactos diretos sobre o mercado de trabalho e sobre a renda dos trabalhadores, tambm afeta instantaneamente o valor de quase dois teros dos benefcios do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) e na totalidade dos Benefcios de Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC-Loas). Cerca de 18,3 milhes de famlias receberam aumento dos seus benefcios sociais devido elevao do valor do salrio-mnimo: 7,1 milhes na previdncia urbana; 7,8 milhes na previdncia rural; e 3,4 milhes no BPC-LOAS9. No mbito do seguro-desemprego, foi autorizado o pagamento de duas parcelas extras aos demitidos de setores da economia considerados mais atingidos pela crise instrumento do Codefat j previsto em Lei. Esta medida certamente foi importante para manter a renda de trabalhadores com escassas chances de reemprego imediato - em junho de 2009 foram emitidas 105 mil parcelas adicionais. E, to ou mais importante que as parcelas extras, so as parcelas ordinrias que foram pagas aos trabalhadores formais que perderam o emprego na virada de 2008 pra 2009. Devido ao recente perodo de crescimento econmico com gerao de empregos formais, um conjunto maior de trabalhadores encontrava-se protegido e detinha o direito ao seguro-desemprego no momento em que a crise internacional desembarcou no pas. O Programa Bolsa Famlia (PBF) tambm foi ampliado ao longo de 2009, como parte da reao crise econmica internacional. Os limites de renda para elegibilidade ao programa foram reajustados duas vezes, em abril e em julho; foram atualizadas metodologicamente as estimativas sobre o pblico-alvo do PBF e sua respectiva distribuio territorial. Em conjunto, estes ajustes permitiram ampliar o pblico beneficirio do PBF de 11,1 milhes para 12,4 milhes de famlias no decorrer de 2009. Adicionalmente, o valor dos benefcios foi reajustado, recompondo as perdas inflacionrias acumuladas10.

V. captulo Poltica Social e Desenvolvimento em Ipea Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 18. Ipea: Braslia, 2010 10 Mais detalhes no captulo Assistncia Social e Segurana Alimentar em IPEA - idem.

Tambm no contexto de reao crise, foi lanada uma nova poltica habitacional, onde foi possvel destinar recursos importantes para investimento no setor habitacional e adotar mecanismos mais flexveis de financiamento e aquisio de moradias. O programa Minha Casa Minha Vida (Medida Provisria MP n. 459, convertida na Lei no 11.977, de julho de 2009) estabeleceu a possibilidade de a Unio transferir, a partir de ento, recursos considerveis ao Fundo de Arrendamento Residencial e ao Fundo de Desenvolvimento Social, alm de tambm conceder subvenes econmicas aos beneficirios em reas urbanas e rurais Essas intervenes permitiram, mesmo em um momento de crise, manter a trajetria de expanso das polticas sociais e dos recursos que as financiam o que contribuiu no apenas ao socorro da populao em um momento de vulnerabilidade crescente, mas, inclusive agiu fortemente sobre a dinmica da economia como um todo, constituindo um vetor importante na rpida recuperao econmica, na medida em que contribuiu para preservar os nveis de consumo, gerao de emprego, crdito e investimento11. Nem todo o crescimento do GSF ocorrido em 2009, no entanto, pode ser creditado a medidas de reao crise. Outras estratgias que j estavam em andamento seguiram fortalecidas, ao menos em termos de volume de recursos mobilizados. Mas importante lembrar que a deciso de sustentar estas polticas pblicas, ao invs de interromp-las, alm de importante per se, tambm auxilia na recuperao econmica. A rea de Sade seguiu em expanso, com destaque para os recursos destinados Assistncia Hospitalar e Assistncia Farmacutica, e aos gastos emergenciais devido ao combate Gripe H1N1 dezenas de milhes de doses da vacina foram compradas, por exemplo. As polticas pblicas de Educao receberam maiores aportes, nos vrios nveis de ensino: a complementao da Unio ao FUNDEB cresceu consideravelmente, assim como os recursos destinados expanso/recuperao instituies de ensino superior e da educao profissional e tecnolgica, que tm recebido mais recursos para investimentos, alm da recomposio da sua fora de trabalho apenas nos anos de 2007 e 2008, mais de 20 mil novos profissionais, principalmente docentes, foram contratados
12

. Alis, a recomposio dos recursos humanos no governo federal constitui

A esse respeito, conferir Mostafa, J.; Souza, P.H.F.; Vaz, F. - EFEITOS ECONMICOS DO GASTO SOCIAL NO BRASIL. in Castro, J.A.; Ferreira, H.R.S.; Campos, A.G.; RIBEIRO, J.A.C. (Orgs.)- Perspectivas da poltica social no Brasil. 1. ed. Braslia: IPEA, 2010. v. 1. 452 p.

11

Ver Chaves, J.V. ; RIBEIRO, J. A. C. Gasto Social Federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009. In: Jos Celso Cardoso Jr.. (Org.). Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. 1 ed. Braslia: IPEA, 2010, v. 1, p. 141-162.

12

10

vetor de crescimento do GSF tambm para outras reas sociais13. Nos ltimos anos, milhares de servidores foram contratados por meio de concurso, seja para reposio dos postos de trabalho deixados vagos por aposentadorias, seja para cumprimento de acordo judicial firmado entre governo federal, Ministrio Pblico do Trabalho e Tribunal de Contas da Unio (TCU) com o objetivo de substituir postos terceirizados em anos anteriores14.

4. Composio do Gasto Social Federal: trajetria das reas de atuao Para alm dos movimentos mais recentes, influenciados ou no pela reao crise econmica, importante perceber que o movimento global de crescimento do GSF composto pela diferenciadas trajetrias percorridas pelas distintas reas sociais. Em outras palavras, as reas sociais no elevam seus recursos todas no mesmo ritmo, o que leva a alteraes na composio interna do GSF: o perfil do Gasto Social Federal altera-se com algumas reas ganhando mais espao que outras. Ainda que sob essas re-acomodaes, o ncleo da poltica social federal manteve-se localizado nas seguintes reas de atuao: previdncia social; benefcios a servidores; sade; assistncia social; educao; e emprego e defesa do trabalhador. Juntas, essas seis reas sempre absorveram algo entre 92 e 96% do total do GSF no perodo de 1995 a 2009.

Esse movimento tem impacto nos gastos sociais de duas formas. Primeiro, quando a recomposio salarial e as contrataes de novos servidores ocorrem no mbito de instituies responsveis por polticas sociais como no caso j destacado do MEC, por exemplo o que eleva os gastos com pessoal das respectivas reas sociais. Secundariamente, mesmo nos rgos tidos como no sociais, inclui-se no GSF os recursos despendidos com as aposentadorias, penses e demais benefcios sociais a servidores ativos e inativos desses rgos. Desta forma, os recursos alocados no pagamento de benefcios previdencirios de servidores pblicos federais so impactados em boa medida pelos ganhos salariais oriundos da reestruturao das suas respectivas carreiras de origem. 14 Ver SEGES. Comunicado SEGES. Vrios nmeros. Braslia: Seges/MPO, 2009 e 2010. Os recm-concursados apresentam maior escolaridade, aumentando a parcela de servidores com nvel superior completo. Adicionalmente, vrias carreiras do servio pblico foram reestruturadas, com recomposies importantes no valor dos salrios. Dados da Secretaria de gesto do Ministrio do Planejamento (Seges) apontam que de janeiro de 2003 a julho de 2009 o corpo de servidores pblicos federais em atividade cresceu em 57 mil trabalhadores, j em termos lquidos. Destes, cerca de 29 mil na rea de educao, dos quais 14 mil docentes. Uma expanso de cerca de 17% no quantitativo de servidores do setor. Outras reas destacadas pela Seges, no mesmo perodo houve um acrscimo de: 9,5 mil servidores no INSS, sendo 3 mil peritos mdicos; 1,1 mil servidores na Sade; 3,6 mil servidores na Polcia Federal; 1,9 mil servidores na Polcia Rodoviria Federal; 2,2 mil na Advocacia Geral da Unio; e 2,4 mil na Receita Federal do Brasil, entre auditores fiscais, analistas tributrios e procuradores da fazenda nacional; 4 mil servidores nas carreiras vinculadas ao Ministrio do Planejamento e Oramento EPPGG, APO, Ipea e IBGE dentre outras; e um decrscimo de 2,7 mil servidores na Defesa.

13

11

Tabela 1 - Trajetria do Gasto Social Federal, 1995 a 2009, por rea de atuao
reas de Atuao Alimentao e Nutrio Assistncia Social Benefcios Servid. Pb. Federais Cultura Desenvolvimento Agrrio Educao Emprego e Def. do Trabalhador Habitao e Urbanismo Previdncia Social Saneamento Sade GSF Total
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Em R$ Bilhes Constantes Dez/2010 (corrigidos pelo IPCA mensal) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

2,1 1,6 48,4 0,5 3,0 18,5 10,4 2,2 97,4 0,7 35,1 219,7

1,2 1,8 46,5 0,5 2,7 16,2 11,4 3,5 106,8 1,6 30,7 222,9

1,8 3,6 49,7 0,5 4,5 15,6 11,2 9,6 109,4 2,5 35,5 243,9

2,3 5,2 52,7 0,4 4,3 17,0 12,6 7,0 123,7 3,8 33,8 263,0

2,4 6,4 54,8 0,5 3,5 17,2 11,7 5,7 127,7 2,1 37,3 269,4

2,5 9,2 56,8 0,5 3,4 19,9 12,0 9,9 132,5 2,6 38,9 288,0

2,3 11,6 61,3 0,6 3,6 19,5 13,4 7,5 142,2 5,2 40,4 307,6

2,1 14,8 63,8 0,5 2,9 18,7 14,0 8,4 150,5 2,1 41,5 319,2

2,2 16,4 59,5 0,5 2,6 17,6 13,8 7,3 162,3 0,8 39,4 322,4

1,9 20,1 61,7 0,6 3,6 19,5 14,6 8,0 177,3 1,4 43,2 352,0

2,1 22,9 63,3 0,8 4,7 21,3 16,3 10,6 193,6 2,2 43,9 381,8

2,6 26,6 66,0 0,9 5,7 23,7 20,3 11,7 211,1 2,7 49,2 420,5

2,6 29,6 70,8 1,0 6,3 27,6 23,4 12,9 223,6 5,6 52,5 456,0

2,5 33,3 74,6 1,1 5,6 30,0 25,3 19,1 232,1 5,5 55,7 484,7

3,0 37,0 81,2 1,3 5,8 35,3 31,1 26,4 249,9 7,0 63,4 541,3

reas de Atuao Alimentao e Nutrio Assistncia Social Benefcios Servid. Pb. Federais Cultura Desenvolvimento Agrrio Educao Emprego e Def. do Trabalhador Habitao e Urbanismo Previdncia Social Saneamento Sade GSF Total

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Em % do PIB 2008 2009

0,11 0,08 2,46 0,03 0,16 0,95 0,53 0,11 4,98 0,03 1,79 11,24

0,06 0,09 2,28 0,03 0,14 0,80 0,56 0,17 5,25 0,08 1,53 10,98

0,09 0,17 2,35 0,02 0,21 0,74 0,53 0,45 5,15 0,12 1,67 11,51

0,11 0,24 2,46 0,02 0,20 0,79 0,59 0,33 5,76 0,18 1,58 12,25

0,11 0,29 2,48 0,02 0,16 0,78 0,53 0,26 5,75 0,10 1,69 12,16

0,11 0,40 2,47 0,02 0,15 0,87 0,52 0,43 5,77 0,11 1,70 12,56

0,10 0,49 2,58 0,03 0,15 0,83 0,56 0,32 6,00 0,23 1,71 13,00

0,09 0,60 2,57 0,02 0,12 0,76 0,56 0,35 6,08 0,09 1,68 12,92

0,09 0,66 2,38 0,02 0,11 0,71 0,55 0,29 6,52 0,03 1,58 12,95

0,07 0,75 2,31 0,02 0,14 0,73 0,55 0,30 6,65 0,05 1,62 13,20

0,08 0,83 2,29 0,03 0,17 0,77 0,59 0,39 7,00 0,08 1,59 13,82

0,09 0,91 2,25 0,03 0,20 0,81 0,69 0,40 7,20 0,09 1,68 14,35

0,08 0,93 2,23 0,03 0,20 0,88 0,74 0,41 7,04 0,18 1,66 14,38

0,07 0,97 2,18 0,03 0,17 0,88 0,74 0,56 6,78 0,16 1,63 14,19

0,09 1,08 2,37 0,04 0,17 1,03 0,91 0,77 7,28 0,21 1,85 15,80

reas de Atuao Alimentao e Nutrio Assistncia Social Benefcios Servid. Pb. Federais Cultura Desenvolvimento Agrrio Educao Emprego e Def. do Trabalhador Habitao e Urbanismo Previdncia Social Saneamento Sade GSF Total

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Participao percentual de cada rea de atuao no total do GSF 2004 2005 2006 2007 2008 2009

1,0 0,7 21,9 0,2 1,4 8,5 4,7 1,0 44,3 0,3 15,9 100,0

0,5 0,8 20,8 0,2 1,2 7,3 5,1 1,6 47,8 0,7 13,9 100,0

0,8 1,5 20,4 0,2 1,8 6,4 4,6 3,9 44,8 1,0 14,5 100,0

0,9 2,0 20,1 0,2 1,7 6,5 4,8 2,7 47,0 1,4 12,9 100,0

0,9 2,4 20,4 0,2 1,3 6,4 4,3 2,1 47,3 0,8 13,9 100,0

0,8 3,2 19,7 0,2 1,2 6,9 4,1 3,5 45,9 0,9 13,5 100,0

0,8 3,8 19,9 0,2 1,2 6,4 4,3 2,4 46,2 1,7 13,1 100,0

0,7 4,6 19,9 0,2 0,9 5,9 4,4 2,7 47,1 0,7 13,0 100,0

0,7 5,1 18,4 0,1 0,8 5,5 4,3 2,3 50,4 0,3 12,2 100,0

0,5 5,7 17,5 0,2 1,0 5,6 4,1 2,3 50,3 0,4 12,3 100,0

0,6 6,0 16,6 0,2 1,3 5,6 4,3 2,8 50,7 0,6 11,5 100,0

0,6 6,3 15,7 0,2 1,4 5,7 4,8 2,8 50,2 0,7 11,7 100,0

0,6 6,5 15,5 0,2 1,4 6,1 5,1 2,9 49,0 1,2 11,5 100,0

0,5 6,9 15,4 0,2 1,2 6,2 5,2 4,0 47,8 1,1 11,5 100,0

0,6 6,8 15,0 0,2 1,1 6,5 5,7 4,9 46,1 1,3 11,7 100,0

Fonte: SIAFI/SIDOR e Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea

No ano de 1995, foram destinados rea de Previdncia Social15 cerca de 5% do PIB. Cresceu rapidamente no trinio seguinte, chegando a 5,76% do PIB em 1998, patamar onde permaneceu at 2001, quando retomou seu crescimento, chegando a 7,2% do PIB em 2006. No entanto, importante ressaltar que isso se d sob um aumento importante na proteo social proporcionada por essa poltica. O nmero de beneficirios atendidos cresceu continuamente: partindo de 14,5 milhes em 1995, chegou a 17,5 milhes em 2000; 21,2 milhes, em 2005; e 23,5 milhes de beneficirios em 200916. O poder aquisitivo do piso do benefcio tambm se elevou. Vinculado ao salrio mnimo - que teve aumento real acima de 100% no perodo de 15 anos aqui analisado17 - o piso o valor recebido por cerca de 2/3 do total de beneficirios do RGPS.
Relembremos que na rea de atuao Previdncia Social constam as despesas relativas apenas ao regime Geral de Previdncia Social. As despesas relativas previdncia do servidor pblico federal esto destacadas, constando na rea de atuao Benefcios a Servidores. 16 Fonte: MPS. Boletim Estatstico da Previdncia Social. 17 Fonte: Ipeadata. Variao real acumulada de 106,7% entre janeiro de 1995 e dezembro de 2009.
15

12

Entre 1995 e 2009, a cobertura previdenciria da populao idosa flutuou entre 76% e 78% em 2009, 77,0% dos cidados com mais de 60 anos receberam mensalmente os benefcios previdencirios18. Mas permanece como enorme desafio a baixa cobertura da Previdncia Social entre os trabalhadores ativos: embora a formalizao do mercado de trabalho brasileiro tenha avanado de modo importante nos ltimos anos, o percentual de trabalhadores que contribuem para o INSS permanece muito baixo eram 38,0% da PEA em 1995 e 45,8% da PEA em 200919. Deste modo, um grande contingente de trabalhadores continua fora da proteo do INSS no presente o que compromete no apenas o acesso a aposentadorias por idade ou tempo de contribuio no futuro, mas desde j o acesso a benefcios temporrios como auxlio-maternidade e auxlio-doena, e a aposentadorias por invalidez e penses por morte. Grfico 4 Trajetria do Gasto Social federal, 1995 a 2009: Previdncia Social
8,00 300,0

7,20 7,00
7,00

7,28 7,04 6,78 249,9 232,1

R$ Bilhes constantes de dez/10 250,0

6,52 6,00
6,00

6,65 223,6 211,1 193,6 177,3

6,08

5,76 5,25 4,98 5,15

5,75

5,77

200,0

% do PIB

5,00

162,3 150,5 123,7 127,7 132,5 142,2

150,0

4,00

97,4

106,8

109,4

100,0

3,00

50,0

2,00 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Em % do PIB

Em R$ Bilhes constantes de dez/2010

Fonte: SIAFI/SIDOR e Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea.

O forte crescimento do PIB nos anos de 2007 e 2008 permitiu acomodar melhor os aumentos no valor dos benefcios, de modo que a parcela do PIB destinada Previdncia recuou at 6,8% - em outras palavras, o crescimento real da economia como um todo foi superior elevao nas despesas desta rea nestes anos. Com a interrupo do crescimento do PIB na virada de 2008
Para esta elevada cobertura contribuem tambm os 3,3 milhes de aposentados e pensionistas dos Regimes Prprios nas trs esferas e governo. Fonte: Anexo Estatstico do boletim Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 19. Disponvel no sitio do Ipea. 19 Se forem considerados tambm os funcionrios pblicos que contribuem no para o INSS, mas para Regimes Prprios de Previdncia Social, o percentual de trabalhadores ativos cobertos pela proteo previdenciria um pouco maior: 41,8% da PEA em 1995 e 49,4% da PEA em 2009. Fonte: Anexo Estatstico do boletim Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 19. Disponvel no sitio do Ipea.
18

13

para 2009, a trajetria dos gastos da Previdncia Social voltou a exigir maior fatia do PIB, alcanando 7,28% em 2009. No perodo de 1995 a 2002, a rea da Previdncia Social foi responsvel por absorver algo entre 44,3% e 48,1% do total do GSF, flutuando nesse intervalo conforme os movimentos de acelerao e desacelerao no crescimento de suas despesas. Mudou de patamar nos anos de 2003 a 2007, passando a absorver entre 50,2% e 50,7% do total dos gastos sociais do governo federal. Nos ltimos anos da srie, o ritmo do crescimento conjunto das outras reas sociais superou o da Previdncia, que ento perdeu espao relativamente: apesar dos 7,28% do PIB maior patamar de gastos da Previdncia Social no perodo respondeu apenas por 46,1% do GSF em 2009. ndice inferior, por exemplo, ao verificado no ano de 2005 50,6% - quando a participao no PIB desta rea foi de 7,0%. A segunda rea em termos de volume de recursos a de Benefcios a Servidores Pblicos onde esto alocados os benefcios previdencirios dos inativos e pensionistas da Unio, alm dos gastos com assistncia mdica e outros benefcios e auxlios diversos, como auxlio-alimentao e auxlio-creche. Nos anos de 1995 a 2000, o quantitativo de servidores federais inativos e/ou instituidores de penso aumentou de 802 mil para 931 mil a partir da, continuaria crescendo, apenas um pouco mais lentamente: para 971 mil vnculos em 2005; e 983 mil em 200820. Adicionalmente, alm da presso sobre as despesas causada pelo crescimento vegetativo dos beneficirios da previdncia do servidor pblico federal, h que se atentar para a evoluo do valor mdio do benefcio. Ainda que com diferenciais importantes entre rgos e Poderes da Unio, a trajetria das remuneraes percebidas pelos inativos e pensionistas tem superado a inflao com ganhos reais acima de 35% no perodo de 2003 a 2009. Um ganho real considervel, fruto da recomposio salarial do funcionalismo federal em geral, e da reestruturao de algumas carreiras em particular.

Em 2009, o dado oficial cai para 939 mil. Mas, como a alterao se deve fundamentalmente a mudanas metodolgicas, preferimos, por enquanto, considerar aqui a informao para 2008, para fins de comparao. Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal, MPOG/SRH, nos 116 e 117.

20

14

Grfico 5 Trajetria do Gasto Social Federal, 1995 a 2009: Benefcios a Servidores Pblicos Federais
2,80 100,0

2,70

90,0

2,60

2,58 2,48

81,2 2,57 74,6 70,8 66,0 2,38 61,7 2,31 63,3 2,37
60,0 70,0 80,0 Em R$ Bilhes constantes de dez/2010

2,50

2,46

2,46

2,47

2,40 % do PIB

2,35 2,28 52,7 54,8 56,8 61,3

63,8 59,5

2,30

2,29 2,25 2,23 2,18

40,0 50,0

2,20

48,4

46,5

49,7

2,10 30,0

2,00

1,90

20,0

1,80 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

10,0

Em % do PIB

Em R$ Bilhes constantes de dez/2010

Fonte: SIAFI/SIDOR e Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea.

Ao longo de quase todo o perodo, as despesas desta rea cresceram em termos reais. Apenas em 2003 houve uma queda de patamar importante conseqncia principalmente dos impactos do ajuste fiscal na folha salarial da Unio21. Em seguida, mesmo nessas novas bases, o crescimento acima da inflao foi retomado. Tal trajetria, nos primeiros anos do perodo aqui analisado, levou ao aumento da parcela do PIB absorvida pela rea de Benefcios a Servidores: de 2,3% do PIB em 1996, quase alcanou os 2,6% nos anos de 2000 e 2001. A partir da, seja devido mudana de patamar ocorrida em 2003, seja pela acelerao no crescimento do PIB, retornou para a parcela de 2,3% do PIB em 2004 e 2005, chegando a 2,2% em 2008. Em 2009, com a estagnao do PIB, sua parcela voltou a subir para quase 2,4%. O ocorrido em 2009, entretanto, no interrompeu a trajetria de reduo relativa desta rea frente ao conjunto do GSF. Responsvel por 21,9% dos gastos sociais do governo federal em 1995, sua parcela passou a oscilar entre 20,8% e 19,7% nos anos de 1996 a 2002. A partir disso, seja pela reduo no ritmo de crescimento destas despesas, seja pela acelerao de outras reas sociais, a perda de participao relativa desta rea na composio do GSF intensificou-se: chegando a 16,6% do total do GSF em 2005, e a uma fatia de 15% em 2009. A rea de Sade percorreu uma trajetria bastante irregular, em termos de destinao de

15

recursos. Logo de incio, sofreu uma queda significativa de 1,8% do PIB em 1995 para 1,53% no ano seguinte. A partir da, flutuou durante todo o perodo entre 1,58% e 1,71% do PIB o que, em um contexto de crescimento do conjunto do GSF, significou de fato uma estagnao na destinao federal de recursos para a rea. O que no de modo algum uma surpresa. A criao da CPMF, na segunda metade da dcada de 90, tinha por objetivo servir como fonte de recursos federais adicionais para a sade pblica, acabou resultando em fonte substitutiva ou seja, cobria a sada de outras fontes de recursos para outros setores do gasto pblico22. Mesmo assim, cumpriu um papel importantssimo: ao permitir maior estabilidade aos fluxos financeiros ao setor sade, foi possvel regularizar as transferncias de recursos para estados e municpios nas bases estabelecidas pela NOB 01/96 e fortalecer o processo de descentralizao23.

Grfico 6 Trajetria do Gasto Social Federal, 1995 a 2009: Sade

2,00 70,0

1,85
1,80

1,79 1,67 1,69 1,58 1,53 52,5 1,70 1,71 1,68 1,58 1,62 1,59 1,68 1,66 63,4 1,63 55,7
50,0 60,0

1,60

1,40 % do PIB

49,2 43,2 39,4 43,9

40,0

1,20

38,9 37,3
1,00

40,4

41,5

35,1 30,7

35,5

33,8
30,0

0,80 20,0 0,60

0,40 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

10,0

Em % do PIB

Em R$ Bilhes constantes de dez/2010

Fonte: SIAFI/SIDOR e Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea

21 22

Com o reajuste salarial de 0,1% para um perodo em que a inflao acumulada superara os dois dgitos.

Ver PIOLA, S.; REIS, C.O.; RIBEIRO, J.A.C.- Financiamento das polticas sociais: o caso do Ministrio da Sade. Revista do Servio Pblico, Ano 51, n. 3. ENAP: Braslia, 2000. 23 V. PIOLA et alli Vinte anos da constituio de 1988: o que significaram para a sade da populao brasileira? IPEA Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 17. Braslia, IPEA, 2009.

16

R$ Bilhes constantes de dez/10

Com a aprovao da Emenda Constitucional 29, as regras estabelecidas24 estimularam o crescimento dos aportes de estados e municpios para a Sade, mas no caso federal, a regra de definir o volume de recursos a serem aplicados no ano por meio da correo, pela variao nominal do PIB, do valor apurado no ano anterior, teve o efeito concreto de virtualmente congelar os recursos federais destinados rea da Sade em termos da sua parcela no PIB25. Somente em 2009 o percentual do PIB aplicado pelo governo federal na rea de atuao Sade superou o alcanado em 1995. Como resultado desta trajetria, a rea de Sade perdeu espao frente ao conjunto do Gasto Social Federal no perodo. Responsvel por 15,9% do GSF em 1995, caiu at chegar no patamar de 11,5% em 2005 onde permaneceu, flutuando entre 11,5% e 11,7% nos anos de 2005 a 2009. Igualmente preocupante foi o caminho percorrido pelos recursos destinados rea de Educao. De uma parcela de 0,95% do PIB aplicada em 1995, reduziram-se os recursos desta rea para 0,74% do PIB j em 1997. Mesmo sob o impacto de inovaes institucionais importantes como a promulgao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) em 1996, e a criao do FUNDEF em 199826, seguiram-se anos em que os recursos federais destinado rea pouco cresceram, variando em torno de 0,8% do PIB.

Pela EC 29/2000, os estados devem destinar 12% e os municpios 15% de suas receitas prprias para financiar aes e servios pblicos de sade. A Unio deveria destinar, no ano 2000, o montante empenhado em aes e servios pblicos de sade no exerccio de 1999 acrescido de, no mnimo, cinco por cento. Nos anos seguintes, o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variao nominal do PIB. RIBEIRO, J.A.C.; PIOLA, S.; SERVO, L.M. - As novas configuraes de antigos problemas: financiamento e gasto com Aes e Servios Pblicos de Sade no Brasil. Divulgao em Sade para Debate, n. 37, CEBES: Rio de Janeiro, 2007. (Trabalho apresentado na II Jornada de Economia da Sade. ABRES: Belo Horizonte, 2005). Castro, J.A.- Financiamento da educao pblica no Brasil: evoluo dos gastos. In Oliveira, R.P., Santana, W. (orgs) Educao e federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade. UNESCO: Braslia 2010.
26 25

24

17

Grfico 7 Trajetria do Gasto Social Federal, 1995 a 2009: Educao

1,10 40,0

1,03
1,00

0,95
35,0

0,90

0,87 0,80 0,83 0,79 0,74 0,78 0,76 0,71 0,73 0,77 0,81

0,88

0,88

35,3
Em R$ bilhes constantes de dez/10

0,80

30,0

30,0 27,6
25,0

% do PIB

0,70

0,60

23,7
0,50

21,3 19,9 19,5 18,5 16,2 17,0 15,6 17,2 18,7 17,6 19,5

20,0

0,40

15,0

0,30

0,20 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

10,0

Em % do PIB

Em R$ Bilhes constantes de dez/2010

Fonte: SIAFI/SIDOR e Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea

Aps nova queda ocorrida no ano de 2003, para 0,71% do PIB, houve gradual recomposio das perdas anteriores, at quase alcanar os 0,9% do PIB em 2007 e 2008, e finalmente, superar o patamar de 1% do PIB em 2009. Este crescimento recente dos gastos da rea reflete a Emenda Constitucional 53, promulgada no fim de 2006 que, entre outras medidas, substituiu o Fundef pelo Fundeb, expandindo os valores da complementao da Unio aos recursos estaduais e municipais aplicados na educao bsica27 - e tambm a implantao do Plano Nacional de Educao onde se destaca o intenso processo de reestruturao e expanso das instituies federais de ensino superior e tecnolgico28. Frente a esta trajetria irregular na maior parte do perodo aqui analisado, a rea de Educao reduziu sua parcela no mbito dos gastos sociais do governo federal de 8,5% em 1995 para 5,5% em 2005 na composio dos recursos destinados ao GSF. A partir da, houve alguma

Castro, J.A.- Financiamento da educao pblica no Brasil: evoluo dos gastos. In Oliveira, R.P., Santana, W. (orgs) Educao e federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade. UNESCO: Braslia 2010 28 Dados da Secretaria de gesto do Ministrio do Planejamento (Seges) apontam que de janeiro de 2003 a julho de 2009 o corpo de servidores pblicos federais em atividade cresceu em 57 mil trabalhadores, j em termos lquidos. Destes, cerca de 29 mil na rea de educao, dos quais 14 mil docentes. Uma expanso de cerca de 17% no quantitativo de servidores do setor. Outras reas destacadas pela Seges, no mesmo perodo houve um acrscimo de: 9,5 mil servidores no INSS, sendo 3 mil peritos mdicos; 1,1 mil servidores na Sade; 3,6 mil servidores na Polcia Federal; 1,9 mil servidores na Polcia Rodoviria Federal; 2,2 mil na Advocacia Geral da Unio; e 2,4 mil na Receita Federal do Brasil, entre auditores fiscais, analistas tributrios e procuradores da fazenda nacional; 4 mil servidores nas carreiras vinculadas ao Ministrio do Planejamento e Oramento EPPGG, APO, Ipea e IBGE dentre outras; e um decrscimo

27

18

recuperao no volume de gastos federais desta rea nos ltimos anos, elevando sua participao para 6,6% no total do GSF em 2009. Grfico 8 Trajetria do Gasto Social Federal, 1995 a 2009: Emprego e Defesa do Trabalhador
1,00 40,0

0,91
0,90 35,0

0,80

31,1

0,70 % do PIB

0,69
25,0

0,60

0,59 0,56 0,53 0,53 0,53 0,52

0,59 0,56 0,56 0,55 0,55 20,3 23,4

25,3

20,0

0,50

16,3
0,40

15,0

0,30

10,4

11,4

11,2

12,6 11,7

13,4 12,0

14,0

13,8

14,6
10,0

0,20 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

5,0

Em % do PIB

Em R$ Bilhes constantes de dez/2010

Fonte: SIAFI/SIDOR e Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea

Se, de um lado, Sade e Educao sofreram certa estagnao, de outro, as reas de Emprego e Defesa do Trabalhador e de Assistncia Social expandiram-se consideravelmente nesses 15 anos. Os recursos alocados na rea de Emprego e Defesa do Trabalhador mantiveram-se flutuando em torno de 0,55% do PIB nos primeiros dez anos da srie, entre 1995 e 2004. A partir de 2005, puxado pelo processo de aumento na formalizao do mercado de trabalho, com manuteno da elevada rotatividade29 cresceu rapidamente alcanando 0,74% do PIB j em 2007 patamar que foi mantido em 2008. Em 2009, chegou a inditos 0,91% do PIB. Assim, esta rea ampliou tambm sua participao no conjunto do GSF. Inicialmente responsvel por uma fatia de 4,7% do GSF, a rea de Emprego e Defesa do Trabalhador perdeu espao entre 2000 e 2005, quando passou a receber entre 4,1% e 4,4% dos gastos sociais do governo federal. Nos ltimos anos, recuperou e ampliou seu espao, alcanando a parcela de 5,7% do GSF em 2009. A rea de Assistncia Social foi, sem dvida, a que obteve maior crescimento relativo no seu volume de recursos. Processo fundamentalmente relacionado expanso das polticas de garantia de

de 2,7 mil servidores na Defesa. SEGES/MPO Evoluo Setorial da Fora de Trabalho no Governo Lula. Comunicado SEGES n. 01. Brasilia, 2009. V. o captulo de Trabalho e Renda em IPEA. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 16 e 18. Ipea: Braslia. 2008 e 2010, respectivamente.
29

19

R$ Bilhes constantes de dez/10

0,74

0,74

30,0

renda: nos primeiros anos, a implantao do Benefcio de Prestao Continuada determinado pela Constituio; na segunda metade do perodo, o surgimento das polticas de transferncia de renda condicionada, e logo em seguida, a criao e veloz expanso do Bolsa Famlia. Empurrada por estes vetores, a rea de Assistncia Social multiplicou seus recursos e sua participao na composio do GSF: partindo de patamar inferior a 0,1% do PIB em 1995, alcanou 0,5% em 2001 e 0,9% em 2006 superando Educao como a quarta rea de atuao social mais importante em termos de destinao de recursos federais ainda em 2004. A rea de Assistncia Social, que respondia por apenas 0,7% do total do GSF em 1995, passou a 3,2% em 2000, 6% em 2005, e finalmente, 6,8% em 2009 quando as despesas federais na rea superaram pela primeira vez a marca de 1% do PIB. Grfico 9 Trajetria do Gasto Social Federal, 1995 a 2009: Assistncia Social
1,20 45,0

1,08
40,0 1,00

0,97 0,91 0,83 0,93 37,0 33,3

30,0 35,0 R$ Bilhes constantes de dez/10

0,80

0,75 29,6 0,66

% do PIB

0,60
0,60

26,6 22,9 20,1

25,0

0,49 0,40
0,40

20,0

16,4 0,29 0,24 11,6 9,2 5,2 6,4 0,17 0,08 1,6 0,09 1,8
1996

15,0

14,8
10,0

0,20

5,0

3,6
1997

1995 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Em % do PIB

Em R$ Bilhes constantes de dez/2010

Fonte: SIAFI/SIDOR e Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea

As cinco reas de atuao restantes mobilizam um volume de recursos oramentrios bem menor30. Em conjunto, estas reas - Cultura; Desenvolvimento Agrrio; Alimentao e Nutrio; Habitao e Urbanismo; e Saneamento absorveram no perodo, em mdia, valores anuais entre 0,4% e 1,0% do PIB, equivalentes a uma fatia de 5% a 6% do total do Gasto Social Federal.

Alm dos recursos oramentrios, esto includos tambm no Gasto Social Federal, tal como mensurado nos trabalhos da Disoc/IPEA, as aplicaes do FGTS em projetos de habitao, planejamento urbano e saneamento.

30

20

Grfico 10 Trajetria do Gasto Social Federal, 1995 a 2009: Habitao e Urbanismo.

0,90 35,0

0,80

0,77
30,0

0,70 25,0 0,60

26,4 0,56
20,0

%d P o IB

0,50

0,45

0,43 0,39 0,33 0,35 0,32 0,26 0,29 0,30 11,7 9,9 7,0 5,7 7,5 8,4 7,3 8,0 10,6 0,40

0,41

19,1
15,0

0,40

0,30

12,9
10,0

0,20

0,17 0,11

9,6

5,0

0,10

2,2
1995

3,5
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Em % do PIB

Em R$ Bilhes constantes de dez/2010

Fonte: SIAFI/SIDOR e Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea

Grfico 11 Trajetria do Gasto Social Federal, 1995 a 2009: Saneamento

0,25 9,0

0,23
8,0

0,21
0,20 7,0 E R b s c n ta te d de 0 m $ ilh e o s n s e z/1

0,18

0,18 0,16 7,0

6,0

0,15 %d P o IB

5,5 0,12 0,10 0,09 0,08 3,8 2,5

0,05

5,6 0,11 5,2 0,09 0,08 0,05 2,1 2,2 0,03 1,4 2,7

5,0

4,0

0,10

3,0

2,6 2,1

2,0

0,03

1,6

1,0

0,7
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

0,8
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Em % do PIB

Em R$ Bilhes constantes de dez/2010

Fonte: SIAFI/SIDOR e Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea

As reas de Habitao e Urbanismo e de Saneamento, intensivas em investimento, so tradicionalmente destino de volume reduzido de recursos, frente ao conjunto dos gastos pblicos em geral e do GSF em particular. Adicionalmente, costumam sofrer de modo intenso os efeitos de ajustes fiscais, o que torna sua trajetria bastante instvel. Apesar desses bices, perceptvel uma inflexo importante nos ltimos anos em prol do crescimento dos recursos mobilizados por estas reas, tanto no que se refere aos recursos estritamente oramentrios31 quanto s operaes financiadas pelo FGTS.
31

possvel que parte desse crescimento aqui captado esteja relacionada utilizao cada vez mais intensa do instrumento da liquidao forada, o que exigir estudos mais especficos sobre a questo.

21

R B s c n ta te d d z 0 $ ilh e o s n s e e /1

Grfico 12 Trajetria do Gasto Social Federal, 1995 a 2009: Desenvolvimento Agrrio

9,0

0,21 0,20
0,20

0,20 0,20

8,0

7,0

0,17 0,16
%do P IB 0,15

0,16 0,15 0,14 0,12 4,5 4,3 0,11 3,5 3,6 2,9 2,7 2,6 3,6 0,15 5,7 0,14 4,7 6,3 5,6 5,8

6,0

5,0

4,0

0,10

3,4

3,0

3,0

2,0

0,05 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

1,0

Em % do PIB

Em R$ Bilhes constantes de dez/2010

Fonte: SIAFI/SIDOR e Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea

Em termos de volume de recursos, a rea de Desenvolvimento Agrrio apresentou um crescimento significativo entre 2004 e 2007, que recuperava sua trajetria da queda sofrida entre 1998 e 2003. Entretanto, nos ltimos anos da srie interrompeu essa recuperao, mantendo-se estagnada em patamar inferior ao alcanado em 2007. Grfico 13 Trajetria do Gasto Social Federal, 1995 a 2009: Alimentao e Nutrio
0,12 3,5

0,11
0,11

0,11

0,11

0,11
3,0

0,10

0,10

2,5
2,5

0,09 % do PIB

0,09 2,3 2,4

2,5 2,3

0,09 2,1

0,09 1,9

2,1

0,09 0,08

0,09

0,08

2,2

0,08 0,07

2,0

2,1
0,07

1,8

0,07

1,5 0,06

0,06 1,2
1,0

0,05

0,04 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

0,5

Em % do PIB

Em R$ Bilhes constantes de dez/2010

Fonte: SIAFI/SIDOR e Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea

A rea de Alimentao e Nutrio composta, fundamentalmente, pelas despesas com o Programa Nacional de Alimentao Escolar, origem de pouco mais de dois teros dos gastos captados e alocados nesta rea. Os recentes reajustes nos valores repassados pelo PNAE por aluno 22

E R$ bilhes constantes de dez/10 m

2,6

2,6

3,0

R B $ ilhes constantes de dez/10

0,17

0,17

matriculado foram importantes para recuperar os valores aplicados na rea em termos reais, mas no para acompanhar a acelerao do crescimento do PIB entre 2006 e 2008. J a rea de Cultura, em que pese o pequeno volume de recursos que mobiliza no oramento federal, granjeou um crescimento veloz o suficiente para elevar sua parcela em relao ao PIB. Grfico 14 Trajetria do Gasto Social Federal, 1995 a 2009: Cultura
0,045 1,6

0,040

0,038

1,4

0,035

0,033 0,033 1,30

1,2 Em R$ constantes de dez/10

0,030

0,029 0,029 0,025 0,026 0,026 0,023 0,019 0,023 0,024 0,020 0,019 0,78 0,85
0,8

1,10 0,024 1,05

% do PIB

0,025

1,0

0,020

0,015 0,6 0,010

0,60 0,52 0,49 0,49 0,41 0,51 0,54 0,49 0,46

0,62

0,4

0,005

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

0,2

Em % do PIB

Em R$ Bilhes constantes de dez/2010

Fonte: SIAFI/SIDOR e Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea

Como dito anteriormente, tais trajetrias diferenciadas de crescimento, onde algumas reas crescem rapidamente enquanto outras permanecem estagnadas, levam a alteraes no perfil ou composio do GSF no perodo analisado. Porm, importante ressaltar a ordem de grandeza diferenciada entre as reas. Mesmo perdendo espao, a rea de Previdncia Social ainda responde, isoladamente, por quase a metade do Gasto Social Federal32; enquanto a Assistncia Social, mesmo com o intenso crescimento dos ltimos anos, o destino de apenas cerca de 1/15 do GSF. Seguindo a mesma linha de raciocnio, no perodo de 1995 a 2009, o conjunto dos gastos sociais federais aumentou de 11,24% para 15,80% do PIB. Desse acrscimo de 4,56% do PIB agregado ao GSF ao longo de 15 anos, cerca de metade - 2,3% do PIB foi destinado para a rea de Previdncia Social; outro 1% do PIB foi aplicado no crescimento dos recursos da rea de Assistncia Social. As demais reas de atuao social tiveram que dividir os outros 1,26% do PIB entre si sendo que Educao e Sade, aps flutuaes ao longo de todo o perodo, terminariam em 2009 com apenas 0,14% do PIB a mais do que tinham em 1995. importante lembrar, entretanto, que o desempenho recente das reas de Educao e Sade de recuperao o gasto federal conjunto nestas duas reas foi de 2,29% do PIB em 2003: 0,59% do PIB a menor do que em 2009.
E, se considerarmos a soma das reas de Previdncia Social e Benefcios a Servidores Pblicos, o conjunto dos gastos previdencirios absorve cerca de 60% do GSF.
32

23

A resultante desses movimentos distintos de crescimento leva a alteraes na importncia relativa de cada rea de atuao, enquanto destino de recursos no mbito do gasto social federal. A Previdncia Social absorveu, em 2009, 46% do total dos recursos destinados ao GSF. Uma fatia menor do que absorvera em 2005 50,7% do GSF -, mas compatvel com a de 2000. Grfico 15 Composio do Gasto Social Federal por rea de atuao, anos selecionados
1995
2000

8,5 15,9 4,7 0,7 3,9

6,9 13,5

4,1

3,2 6,6

Previdncia Social

Benefcios Servid. Pb. Federais Sade

Educao

21,9

19,7

Emprego e Def. do Trabalhador Assistncia Social

44,3

45,9

Demais reas

2005

2009

5,6 11,5

4,3

Previdncia Social

6,0 5,4
11,7

6,6

5,7

6,8 8,1
Benefcios Servid. Pb. Federais Sade Educao Emprego e Def. do Trabalhador

16,6

15,0

Assistncia Social Demais reas

50,7

46,1

Fonte: SIAFI/SIDOR e Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea

Embora todas as reas tenham crescido acima da inflao, algumas no conseguiram acompanhar o ritmo de crescimento do Gasto Social Federal, e assim perderam participao ante outras reas. A rea de Sade ao menos estancou a queda na participao no final do perodo aqui analisado: aps reduo dos 16% em 1995 para 11,5% em 2005, alcanou uma parcela de 11,7% do GSF em 2009. A recuperao dos recursos federais na rea de Educao foi um pouco melhor, a princpio: aps chegar a apenas 5,6% do GSF em 2005, em 2009 teve um parcela de 6,6%. A rea de Benefcios a Servidores perdeu bastante participao, dos quase 22% do GSF em 1995 para 15% em 2009 o que assume particular importncia pelo fato desta ser a segunda maior rea do GSF em volume de recursos. A rea de Emprego e Defesa do Trabalhador cresceu significativamente em importncia na composio do GSF, passando de uma parcela de 4,7% em 1995 para 5,7%. E a mudana mais 24

destacada em termos de importncia na destinao de recursos no mbito do Gasto Social Federal diz respeito rea de Assistncia Social, que, carreada principalmente pelo crescimento nas transferncias de renda (BPS-LOAS e Bolsa-Famlia) deixa de ser uma rea incipiente em termos de volume de recursos apenas 0,7% do GSF em 1995 -, tornando-se uma das principais reas da poltica social federal 6,8% do GSF em 2009.

3. Consideraes Finais O objetivo deste Comunicado foi apresentar e analisar a trajetria recente do Gasto Social Federal, e das reas de atuao que o integram, em termos dos seus valores reais constantes ou seja, j descontado o efeito da inflao acumulada no perodo ; e quanto prioridade macroeconmica onde se observa o esforo de recursos destinado a cada rea de atuao social medido como percentual do PIB. Resumidamente se apresentam a seguir os principais pontos surgidos no decorrer da anlise. O Gasto Social Federal, em seu conjunto, cresceu consideravelmente no perodo analisado. Foram 146% de crescimento em valores reais (acima da inflao); e 104% em valores reais per capita, ou seja, o GSF cresceu tambm mais velozmente do que a populao. Em outras palavras, o valor destinado s polticas sociais do governo federal, em mdia, por cidado brasileiro, foi em 2009 o dobro do que fora em 1995. Tal crescimento no conjunto do GSF j apresentava um ritmo importante no perodo 1995-2003. Ainda assim visvel uma acelerao a partir de 2004. Tal acelerao no crescimento do GSF em termos reais e per capita, entretanto, no gerou um aumento explosivo na parcela do PIB mobilizada pelas polticas sociais do governo federal. Exceo feita ao ano de 2009 ano em que a crise econmica internacional imps um crescimento zero ao PIB brasileiro -, o que se percebe que, de 2004 a 2008, a parcela do PIB destinada ao Gasto Social Federal manteve-se constante, mesmo com a acelerao do crescimento dos gastos em termos reais e per capita. Isso se relaciona ao fato de que o crescimento da economia brasileira como um todo foi mais pujante no perodo 2004-2008, o que permitiu ampliar os gastos sociais sem exigir maiores parcelas do PIB. Ou, em outras palavras, o maior crescimento econmico neste perodo permitiu acomodar melhor o crescimento do GSF. Observando especificamente o ano de 2009, perceptvel que as polticas sociais foram utilizadas aberta e conscientemente como instrumento de reao aos impactos da crise internacional e recesso que se instalara no pas em fins de 2008. O que contribuiu, ao lado de outros instrumentos no mbito da poltica fiscal e monetria, para que a recuperao da atividade 25

econmica se desse j a partir do segundo semestre de 2009. Ante um PIB estagnado em 2009, a manuteno e at acelerao do crescimento dos gastos sociais levou absoro de uma parcela do PIB consideravelmente maior. Ser necessrio aguardar os prximos dados, referentes a 2010 e 2011, para conferir se, com a retomada do crescimento da economia brasileira, ocorrer: um retorno ao padro de 2004-2008, qual seja, crescimento do GSF em termos reais per capita com acomodao em termos de percentuais do PIB; ou se o ritmo de crescimento se manter acelerado tal como ocorrido em 2009. Retornando anlise do perodo como um todo, constata-se que todas as reas, sem exceo, tiveram os seus recursos crescendo acima da inflao. Algumas com maior instabilidade, outras menos; algumas com visvel acelerao aps 2004, outras nem tanto. Mas todas chegaram a 2008/2009 com recursos superiores, em termos reais, ao que mobilizavam no incio do perodo aqui analisado. Entretanto, se, de um lado, todas as reas cresceram acima da inflao, de outro, nem todas conseguiram superar ou mesmo acompanhar o ritmo de crescimento da economia brasileira. Consequentemente, algumas reas cresceram rpido o suficiente para inclusive aumentar a sua participao no PIB, e tambm a sua importncia relativa no GSF, em termos de volume de recursos. Enquanto outras reas, mesmo recebendo destinaes crescentes de recursos, no o fizeram em um ritmo compatvel com o crescimento econmico geral o que manteve estagnada sua participao em termos de percentuais do PIB, e em alguns casos, at reduziu a sua importncia relativa no GSF, em termos de volume de recursos. Apesar dessas distintas trajetrias de crescimento que resulta em uma composio do Gasto Social Federal em 2008/2009 que sensivelmente diferente da que vigorava em 1995/1996 importante relembrar a disparidade entre os volumes de recursos alocados a cada das reas sociais. A rea de Previdncia Social ainda responde, isoladamente, por quase a metade do Gasto Social Federal; a rea de Assistncia Social, por sua vez, o destino de apenas cerca de 1/15 do GSF mesmo com a destacada trajetria de crescimento no perodo. O ponto fundamental deste trabalho foi a constatao de que o conjunto dos gastos sociais federais aumentou de 11,24% para 15,80% do PIB nos anos de 1995 a 2009 um acrscimo de 4,56% do PIB. Isto demonstra que a prioridade macroeconmica do GSF elevou-se, ou seja, o volume de recursos destinado s polticas sociais federais cresceu ante o conjunto de recursos totais disponveis na economia. Mas esse esforo maior no foi absorvido de modo homogneo pelas diversas reas sociais: cerca de metade dos recursos novos agregados poltica social federal - 2,3% 26

do PIB foi destinado para a rea de Previdncia Social; outro 1% do PIB foi aplicado no crescimento dos recursos da rea de Assistncia Social, fundamentalmente nas transferncias diretas de renda. As demais reas de atuao social tiveram que dividir os outros 1,26% do PIB entre si sendo que Educao e Sade, aps flutuaes ao longo de todo o perodo, terminariam a trajetria aqui analisada com apenas 0,14% do PIB a mais do que tinham no incio do perodo mesmo tendo recuperado mais de 0,5% do PIB na segunda metade do perodo.

27

28