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ACTO ADMINISTRATIVO

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Os apontamentos apresentados foram recolhidos em aulas práticas de Direito Administrativo II, ministradas pela Exma. Professora Doutora Juliana Coutinho, na Faculdade de Direito da Universidade do Porto (FDUP), no ano lectivo 2010/2011.
Os apontamentos apresentados foram recolhidos em aulas práticas de Direito Administrativo II, ministradas pela Exma. Professora Doutora Juliana Coutinho, na Faculdade de Direito da Universidade do Porto (FDUP), no ano lectivo 2010/2011.

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ACTO ADMINISTRATIVO1

 Qual a importância da qualificação formal de uma decisão administrativa como acto administrativo? o Em primeiro lugar, esta qualificação formal como acto administrativo tem os seguintes efeitos do ponto de vista substantivo / procedimental, constituindo um factor suplementar de poder:  Artigo 149.º CPA: os actos administrativos exequíveis e eficazes são susceptíveis de serem executados sem necessidade de uma decisão judicial prévia (sistema de administração do tipo francês ou executivo);  O acto administrativo faz caso decidido, mesmo quando ilegal (desde que não seja nulo), ou seja, os actos administrativos anuláveis, passado o seu prazo de revogação com fundamento na ilegalidade, bem como o seu prazo de impugnação contenciosa (cfr. artigo 141.º, n.º1 CPA e artigo 58.º, n.º2 CPTA), consolidam -se (e não se convalidam) no ordenamento jurídico, tornando-se assim intocáveis;  A possibilidade de revogação com fundamento na ilegalidade do acto por iniciativa da Administração Pública (artigos 138.º e 141.º CPTA). o Por outro lado, esta qualificação revela -se importante do ponto de vista contencioso, considerando os pedidos de impugnação previstos nos artigos 50.º e seguintes CPTA, a deduzir sob a forma de acção administrativa especial, bem como o regime específico das providências cautelares, relativo a actos administrativos, em especial no que se refere ao disposto no artigo 120.º, n.º1, alíneas a) e b) e n.º2 CPTA,
Os apontamentos apresentados foram recolhidos em aulas práticas de Direito Administrativo II, ministradas pela Exma. Professora Doutora Juliana Coutinho, na Faculdade de Direito da Universidade do Porto (FDUP), no ano lectivo 2010/2011.
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artigo 128.º CPTA, artigo 129.º CPTA e artigo 132.º CPTA. Acresce o regime processual urgente do contencioso précontratual, previstos nos artigos 100.º e seguintes CPTA. 

Considerando os aspectos referidos, importa assim distinguir entre o conceito de acto administrativo para efeitos substantivos e o conceito de acto administrativo para efeitos contenciosos. A este propósito, podemos identificar duas tradições históricas diferentes: o Em primeiro lugar, uma concepção ampla de acto administrativo, inspirada na figura do negócio jurídico e de orientação francesa, por Maurice Hauriou, que entende o acto administrativo para efeitos substantivos como uma «declaração de vontade unilateral, dotada de efeitos jurídicos internos ou externos, emitida por uma autoridade administrativa, no exercício dos seus poderes de autoridade.» A esta concepção ampla de acto administrativo para efeitos substantivos, a doutrina francesa contrapõe um conceito restrito de acto administrativo para efeitos contenciosos, que designa por «decisão executória» e que se caracteriza por uma «declaração de vontade produtora de efeitos jurídicos, de carácter não necessariamente regulador, datada de executoriedade.»; o Em segundo lugar, a esta orientação francesa opõe-se a doutrina alemã e austríaca (por Otto Mayer) inspirada na figura de sentença judicial. Para esta doutrina, o acto administrativo para efeitos substantivos identifica-se com o acto administrativo para efeitos contenciosos, definindo -se em sentido estrito, como «a definição do Direito aplicável a uma situação individual e concreta, constituindo, m odificando ou extinguindo relações jurídico-administrativas ou determinar a situação jurídico-administrativa de uma coisa» (carácter regulador). Para além destes aspectos, este acto administrativo em sentido estrito é necessariamente dotado de eficácia jurídica externa e, por isso, contém a sentença

o

recorrível, além de que poderá apenas ser praticado por entes públicos no exercício dos seus poderes de autoridade ; Na doutrina italiana, coexistem uma concepção ampla, tributária da orientação francesa, com uma concepção estrita, inspirada na orientação alemã e austríaca de acto administrativo, com predomínio para as concepções de orientação francesa. A este propósito, Giannini e Sandulli distinguem entre «atto amministrativo», que é um acto administrativo instrumental e acessório, e «provvedimento», que é o verdadeiro acto administrativo e que configura como um acto administrativo unilateral, inovador e produtor de efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, constituindo, modificando ou extinguindo relações jurídico-administrativas ou modificando a situação jurídica de um bem (carácter regulador). Doutrina portuguesa  Entre nós, a orientação francesa é seguida pela Escola de Lisboa (Marcello Caetano, Diogo Freitas do Amaral, Marcelo Rebelo de Sousa, Vasco Pereira da Silva), distinguindo, assim, um conceito amplo de acto administrativo para efeitos substantivos de um conceito estrito de actos administrativos para efeitos contenciosos, que esta Escola começou por definir com referência à definitividade material, à definitividade vertical e à definitividade horizontal (tripla definitividade), às quais acresce a executoriedade do acto. Ora, se a definitividade vertical se traduz na exigência de interposição (apresentação) de recurso hierárquico necessário no caso de o acto praticado o ter sido pelo subalterno no exercício de uma competência concorrencial como superior hierárquico; já a definitividade horizontal traduz-se na consideração do acto final do procedimento administrativo como o único acto administrativo para efeitos contenciosos, o 

que parte de uma concepção formalista e unitária de procedimento administrativo, desconsiderando a autonomia relativa das suas fases, bem como os actos praticados no decurso das mesmas. Acresce a definitividade material, que se traduz na definição de uma situação individual e concreta, e a executoriedade, como a susceptibilidade de impor coactivamente o acto ao particular; Por outro lado, a orientação alemã e austríaca, que identifica o acto administrativo para efeitos contenciosos com o acto administrativo para efeitos substantivos definido em sentido estrito, é defendida pela Escola de Coimbra (Sérvulo Correia, Rogério E. Soares) e pela Escola do Porto. Esta doutrina põe em destaque como características essenciais do acto: o seu carácter regulador, a produção de efeitos jurídicos externos, o efeito estabilizador ou de caso decidido de uma situação individual e concreta e, por último, a prática por uma entidade pública. 

Qual o conceito de acto administrativo para efeitos substantivos que encontramos no artigo 120.º CPA? 2 o Para a Escola de Lisboa, está aqui consagrado um conceito de acto administrativo em sentido amplo, na medida em que o artigo 120.º CPA se refere a uma decisão e não a uma regulação, conforme resulta do artigo 35.º do Código Alemão. Por isso, definem acto administrativo, para este efeito, como um acto administrativo em sentido amplo, que se caracteriza como «uma declaração de vontade, unilateral, proveniente de uma entidade pública ou privada, no exercício de poderes públicos de autoridade, produtora de simples efeitos jurídicos
Ver Acórdão STA 5/2010, de uniformização de jurisprudência, que efectua uma interpretação ampla de institutos públicos, abarcando as sociedades comerciais de capitais públicos, que cabem, portanto, no artigo 120.º CPA, enquanto órgão da Administração Pública. Contudo, o CPA só pode ser aplicado aos actos finais tomados por estas sociedades. Importa salientar que a noção de órgão da Administração Pública , constante do artigo 120.º CPA, não se reconduz necessariamente ao artigo 2.º CPA.
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e não necessariamente dotada de carácter regulador, podendo estes efeitos jurídicos serem internos, isto é, intraorgânicos ou inter-orgânicos (no seio da mesma pessoa colectiva) ou efeitos jurídicos externos.» Assim, segundo esta concepção, são actos administrativos, para efeitos substantivos:  Os actos meramente declarativos;  Os actos confirmativos;  Os actos instrumentais e acessórios;  Os actos certificativos;  Os actos de execução, desde que produtores de efeitos jurídicos autónomos;  Os pareceres (vinculativos ou não vinculativos);  Os actos inter-orgânicos e intra-orgânicos. pelo que, segundo esta concepção, quase que só podemos excluir deste conceito as operações materiais.

o Contrariamente, a concepção estrita de actos administrativos considera que apenas merecem esta qualificação as decisões da Administração Pública, que tenham as seguintes características:  Carácter regulador (muito mais que a simples produção de efeitos jurídicos);  Efeitos jurídicos externos (numa situação individual e concreta)
pelo que, para esta concepção e esta leitura rigorosa do artigo 120.º CPA, excluem-se do conceito de acto administrativo todos os actos referidos para a concepção anterior, merecendo apenas a qualificação de acto administrativo os actos dotados das características mencionadas anteriormente e que, aliás,

também são considerados actos administrativos pela concepção anterior. 

Que acto administrativo temos para efeitos contenciosos, nos termos do artigo 268.º, n.º4 CRP, do artigo 51.º CPTA e artigo 59.º, n.º4 e 5 CPTA? o Até às Revisões Constitucionais de 1989 e 1997 do artigo 268.º, n.º4 CRP, o acto administrativo para efeitos contenciosos teria de deter as seguintes características: definitividade vertical, definitividade horizontal, definitividade material e executoriedade. Com a alteração do artigo 268.º, n.º4 CRP, estas exigências de definitividade e executoriedade foram eliminadas e substituídas por um novo critério de recorribilidade: a susceptibilidade de produção de efeitos externos, conjugada com a ilegalidade do acto. Assim:  Em primeiro lugar, sobre a definitividade vertical, podemos distinguir, essencialmente, duas posições. Por um lado, a defendida por Mário Aroso de Almeida, José Carlos Vieira de Andrade e Luís Filipe Colaço Antunes que, embora entendendo que, regra geral, o recurso hierárquico necessário se assume como facultativo, sendo, por isso, em regra, desnecessário (embora útil) cfr. com o artigo 59.º, n.º4 e 5 CPTA , em casos especiais, previstos em legislação avulsa, a necessidade de interposição deste recurso previamente a qualquer acção contenciosa se mantém intacta. Assim, para esta posição, o recurso hierárquico é, regra geral, facultativo, mantendo-se como necessário em casos especiais (é neste sentido que vai grande parte da jurisprudência, tendo inclusivamente o Tribunal Constitucional se pronunciado, favoravelmente, a este posição).

Uma outra posição, seguida por Vasco Pereira da Silva e Marcelo Rebelo de Sousa, defende que o recurso hierárquico é sempre facultativo, tendo a alteração do artigo 268.º, n.º4 CRP conduzido à revogação de todas as disposições do CPA que se referem à figura do recurso hierárquico necessário, bem como de todas as disposições especiais que impõem este recurso, como pressuposto prévio de acesso à justiça administrativa. No entanto, não deixam de considerar o recurso a esta (e a qualquer outra) garantia administrativa como útil, considerando que esta suspende os prazos para impugnação contenciosa (artigo 58.º, n.º2 CPTA), nos termos do artigo 59.º, n.º4 e 5 CPTA (esta suspensão é uma suspensão dos prazos para impugnação contenciosa e não uma suspensão dos efeitos do acto, a qual só ocorre nos casos especiais do artigo 50.º, n.º2 CPTA ou em virtude da interposição de uma providência cautelar de suspensão de eficácia de actos administrativos (artigo 112.º, n.º2, alínea a) CPTA, artigo 120.º, n.º1, alínea a) CPTA critério excepcional / artigo 120.º, n.º1, alínea b) CPTA regra geral e artigo 128.º CPTA); 

Em segundo lugar, sobre a definitividade material, esta reconduz-se ao carácter regulador como consequência jurídica inovadora, produzida por um acto administrativo, embora autores como Vasco Pereira da Silva entendam que esta exigência, pelo menos nestes termos, não faz sentido no actual contexto de Administração Pública prestacional;  Em terceiro lugar, sobre a definitividade horizontal, com o novo entendimento do procedimento administrativo que permite identificar, no decurso do mesmo, fases com valor pré-decisório ou até mesmo

decisório, passou-se a admitir a impugnação de actos instrumentais ou preparatórios, desde que os mesmos se configurassem como actos destacáveis, isto é, desde que fossem susceptíveis de produzir efeitos jurídicos externos, sendo, por isso, impugnáveis pelos seus destinatários, sem prejuízo da acção pública do Ministério Público e do disposto no artigo 55.º, n.º1, alíneas d) e e) CPTA. Actualmente, é indiferente, para efeitos de impugnação contenciosa, se o acto for praticado no início, no meio ou no fim do procedimento administrativo, desde que seja susceptível de produzir efeitos jurídicos externos. 

Em quarto lugar, sobre a executoriedade do acto, considerando o disposto no artigo 149.º CPA, apenas são dotados destas qualidades os actos impositivos incumpridos pelos particulares e eficazes, o que se revela manifestamente redutor, considerando os actos administrativos praticados pela Administração Pública que podem ser, desde logo, permissivos (favoráveis aos particulares) e nem por isso deixam de ser contenciosamente impugnáveis, desde que ilegais. Acresce ainda o disposto no artigo 54.º CPTA que, abstraindo-se da questão da invalidade do acto administrativo, permite a impugnação em determinadas circunstâncias de actos administrativos ineficazes.

o Conclusões:  Assim, considerando o disposto no artigo 268.º, n.º4 CRP, artigo 51.º CPTA e artigo 59.º, n.º4 e 5 CPTA, são critérios de recorribilidade de um acto administrativo: a susceptibilidade de produção de efeitos externos e a ilegalidade do acto (cfr. vícios do acto administrativo e

correspondentes sanções). Já a lesividade do acto administrativo deve ser concebida como um critério de legitimidade processual activa do particular, a que o CPTA se refere no artigo 55.º, n.º1, alínea a), como a titularidade de um interesse directo e pessoal, o que quer dizer que um acto administrativo, para ser impugnado contenciosamente, não precisa de ser lesivo, bastando que se verifiquem os critérios de recorribilidade referidos (cfr. artigo 55.º, n.º1, alíneas b) e c) CPTA casos de impugnação objectiva ( impugnação subjectiva, em que existe um interesse particular, dada a lesividade do acto) e artigo 9.º, n.º2 CPTA, referente à tutela de interesses difusos, por via de acção popular). Atendendo ao conceito proposto de acto administrativo para efeitos substantivos (concepção estrita) e ao conceito de acto administrativo para efeitos contenciosos, verifica-se que, entre ambos, não há uma diferença de natureza (ambos são actos administrativos), mas há uma diferença de posição, considerando em relação ao último os critérios de recorribilidade referidos. No entanto, podemos identificar algumas excepções a esta coincidência: y Em primeiro lugar, a possibilidade de impugnação de pareceres vinculativos (artigo 98.º CPA), a qual se justifica pelo facto de os mesmos, apesar de não serem susceptíveis de produzir efeitos externos, determinarem peremptoriamente o conteúdo e sentido do acto administrativo praticado pelo órgão decisório vinculado ao parecer. No entanto, não têm os particulares, por falta de legitimidade processual activa e de interesse em agir, a faculdade de apresentarem este pedido de impugnação que, assim sendo, apenas poderá ser interposto pelo

presidente do órgão colegial que emitiu o parecer (artigo 51.º, n.º1, alínea e) CPTA) ou pelo órgão decisor (artigo 55.º, n.º1, alínea d) CPTA); y Em segundo lugar, os actos intra-orgânicos e inter-orgânicos (que produzem apenas efeitos internos nas relações no órgão e entre os órgãos da mesma pessoa colectiva pública) são impugnáveis nos termos das alíneas d) e e) , do n.º1 do artigo 55.º CPTA. Actualmente, considerando o alargamento do conceito estrito de acto administrativo aos actos praticados por entes privados no exercício de poderes públicos de autoridade, desde que dotados de carácter regulador e produtores de efeitos externos; bem como a qualificação como actos administrativos dos actos instrumentais ou preparatórios, desde que destacáveis, não são estas duas situações consideradas excepções ao conceito estrito de acto administrativo, por dele fazerem parte logo à partida. 

Omissões administrativas o Relativamente às omissões, actos silentes ou silêncio da Administração Pública:  1. Durante a vigência da LEPTA e considerando que o único mecanismo de reacção previsto para os actos administrativos era o recurso contencioso de anulação, era necessário interpretar as omissões da Administração Pública num dos sentidos dos artigos 108.º e 109.º CPA, ficcionando-se, assim, consoante os casos, um acto de deferimento tácito ou um acto de indeferimento tácito, uma vez que sem acto não era possível o recurso aos tribunais; 

2. Com o CPTA, que prevê, nos artigos 66.º e seguintes, o pedido de condenação à prática de acto legalmente devido, tornou-se desnecessário continuar a ficcionar em determinados casos a prática de um acto administrativo, pelo que as omissões passaram a ser tratadas como verdadeiras omissões para efeitos de recurso à justiça administrativa, derrogando-se assim, tacitamente, o n.º1 do artigo 109.º CPA, por via do artigo 67.º, n.º1, alínea a) CPTA. Nestes casos de omissão, que não devem considerar-se incluídos no âmbito do artigo 108.º CPA, é assim possível o recurso a um pedido de condenação à prática de acto legalmente devido, o que pressupõe a ilegalidade da omissão, ou seja, a apresentação de um requerimento pelo particular ou por ente público que constituía a Administração no dever de decidir e esta não o faça no prazo referido no artigo 109.º, números 2 e 3 CPA, que se mantêm assim em vigor. 

Tipologia dos actos administrativos o Critério que atende aos efeitos produzidos pelo acto administrativo  1.ª Classificação y Actos de execução contínua: efeitos prologamse no tempo. Por exemplo: autorização constitutiva ou permissiva; y Actos de execução imediata: efeitos esgotam-se com a sua prática. Por exemplo: ordem de demolição, ordem de despejo.
Esta classificação reflecte-se no âmbito da revogação dos actos administrativos. A revogação constitui um acto secundário desintegrativo de eficácia, na medida em que

incide sobre outro acto e extingue-o, não visando, contudo, a eliminação dos efeito s já produzidos, mas apenas dos efeitos do presente e dos efeitos potenciais, daí a possibilidade de revogação de actos de execução contínua e imediata. 

2.ª Classificação y Actos de conteúdo positivo: actos que introduzem uma alteração no ordenamento jurídico, independentemente de a alteração ser favorável ou desfavorável ao particular. Para impugnar contenciosamente este tipo de actos, o pedido competente é o pedido de impugnação de actos administrativos (artigo 46.º, n.º1, e n.º2, alínea a) CPTA e artigo 50.º e seguintes CPTA); y Actos de conteúdo negativo: actos que se recusam a introduzir uma alteração no ordenamento jurídico, indeferimento, por isso, a pretensão da entidade requerente. Para impugnar contenciosamente este tipo de actos, o pedido competente é o pedido de condenação à prática de acto legalmente devido (artigo 46.º, n.º1, e n.º2, alínea b) CPTA e artigo 67.º, n.º1, alíneas b) e c) CPTA); y Actos de conteúdo ambivalente: denunciam o crescente carácter multilateral das relações jurídico-administrativas, definindo pela positiva a posição jurídica dos seus destinatários e pela negativa a posição jurídica de terceiros. Por exemplo: acto de adjudicação. Para impugnar contenciosamente este tipo de actos, justifica-se uma cumulação do pedido de impugnação de

acto administrativo com o pedido de condenação da Administração à prática de acto administrativo legalmente devido, em substituição do acto praticado (artigo 47.º, n.º2, alínea a) CPTA); y Actos de indeferimento parcial: acto administrativo que só em parte satisfaz o pedido da entidade requerente. Para impugnar contenciosamente este tipo de actos, o pedido competente é o pedido de condenação à prática de acto legalmente devido (artigo 46.º, n.º1, e n.º2, alínea b) CPTA e artigo 67.º, n.º1, alínea b) CPTA).

o Critério referente aos destinatários do acto  Actos singulares: dirigem-se apenas e tão só a um único destinatário, sem prejuízo das projecções multilaterais em terceiros;  Actos plurais e colectivos: actos aplicáveis, de igual forma, a um conjunto determinado de destinatários, bem como os actos que se dirigem, por exemplo a órgãos colegiais (por exemplo: acto de dissolução de um órgão colegial, que conduz ao afastamento de todos os seus membros; acto de nomeação de vinte funcionários para vinte cargos idênticos, que constitui um feixe de actos administrativos , produzindo, ainda assim, efeitos individuais e concretos em relação a cada um); y Actos colectivos: actos que têm por destinatários um conjunto unificado de pessoas; y Actos plurais: são aqueles em que a Administração Pública toma uma decisão aplicável por igual a várias pessoas diferentes. 

Actos gerais: são aqueles que se aplicam de imediato a um grupo inorgânico de cidadãos, todos eles bem determináveis no local (não precisam de ser determinados), nem que seja a posteriori. y Surgem a propósito dos sinais de trânsito, que constituem uma forma de exercício da actividade administrativa. Se fossem actos administrativos gerais, apenas eram impugnáveis num curto período de tempo (fazendo-se rapidamente caso decidido), tendo passado a ser qualificados como regulamento (normas administrativas) e sendo, como tal, impugnáveis a todo o tempo; y Levantam problemas de tutela jurisdicional efectiva (artigo 52.º, n.º3 CPTA). Como os actos administrativos gerais não identificam os seus destinatários, são impugnáveis os actos administrativos que venham a determiná-los, a posteriori; y Quer os actos administrativos gerais, quer as normas administrativas assumiam carácter geral, sendo os primeiros dotados de uma generalidade determinável (questão discutida pela doutrin a alemã).

o Critério quanto à autoria do acto  1.ª Classificação y Decisões: actos administrativos dos órgãos singulares; y Deliberações: actos administrativos dos órgãos colectivos.
Contudo, na realidade, estamos perante conceitos idênticos. Ainda assim, podemos ter deliberações que não são decisões, não comportam carácter

decisório. É uma distinção que ignora o conceito de decisão, noção estruturante de acto administrativo (artigo 120.º CPA). Em ambos os casos, importa salientar o carácter decisório, que se reporta numa inovação que produz efeitos constitutivos, modificativos ou extintivos. Assim, por força do carácter regulador, nem todas as decisões são actos administrativos. 

2.ª Classificação y Actos simples: o acto tem um único autor; y Actos complexos: verifica-se uma interacção de vários órgãos na sua prática, sendo que a interacção pode ser feita com a mesma intensidade de participação (co-autoria) ou com intensidade diversa (autor e co-responsáveis). Note-se a importância desta distinção, nomeadamente por força do artigo 142.º CPA, em que se diz que a revogação de actos administrativos é da competência do autor (ou co-autores), com fundamento nos artigos 140.º e 141.º CPA.
Quando se apresenta um pedido junto de um tribunal administrativo:  Se o acto é simples, revela-se fácil identificar a entidade com legitimidade passiva (artigo 10.º CPTA);  Se o acto foi praticado em co -autoria, o pedido do particular deve dirigir-se contra os dois autores (litisconsórcio) artigo 10.º CPTA , sob pena de a decisão final ser inútil; 

Se o acto foi praticado por uma entidade com autor e co-responsáveis (função instrumental), a acção deve ser intentada apenas contra o autor.

o Actos primários vs. Actos secundários  Actos primários: aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada situação da vida, isto é, que incidem directamente sobre uma situação individual e concreta. Ex: conceder a um particular uma licença para construir uma determinada casa;  Actos secundários: aqueles que versam sobre um acto primário anteriormente praticado, ou sobre uma situação já regulada através de um acto primário, isto é, que incidem mediatamente sobre uma situação individual e concreta. Ex: a revogação ou a suspensão de um acto administrativo anterior.

Os actos primários podem ser:  Actos impositivos: impõem a alguém uma certa conduta ou a sujeição a determinados efeitos jurídicos. Dividem-se em: o Actos de comando: impõem ao particular a adopção de uma conduta positiva (ordens) ou negativa (proibições); o Directivas: determinam o resultado a atingir, deixando liberdade quanto aos meios a usar; o Actos punitivos: impõem uma sanção ao particular no âmbito de um procedimento. Ex: a aplicação de uma sanção disciplinar em relação a um funcionário público ou de uma coima;

o Actos ablativos: impõem a extinção ou a modificação do conteúdo de um direito do particular, isto é, que restringem posições jurídicas substantivas dos particulares. Ex: a expropriação de um terreno por utilidade pública, que restringe ou até elimina o direito de propriedade, ainda que se garanta o direito a uma justa indemnização , que visa a compensação total do particular (artigo 62.º CRP e artigos 23.º e seguintes do Código das Expropriações); servidões administrativas; o Juízos: os actos através dos quais um órgão administrativo qualifica, de acordo com critérios de justiça, pessoas, coisas ou actos submetidos à sua apreciação. Ex: a graduação dos candidatos num concurso, a classificação de um imóvel, a avaliação de serviço, etc. 
Actos permissivos: possibilitam a alguém a adopção de uma conduta ou a omissão de um comportamento que, de outro modo, lhe estariam vedados. Dividem-se em 2 grupos: o Actos que conferem ou ampliam benefícios ou vantagens ao particular, que se repartem em 6 espécies:  Autorizações permissivas: actos pelos quais um órgão da Administração Pública permite a alguém o exercício de um direito ou de uma competência preexistente , pressupondo, portanto, o recrutamento de um direito. Ex: autorização para gozar férias já

vencidas, a autorização para construir uma moradia;  Actos permissivos constitutivos (ou licenças ): actos pelos quais um órgão da Administração Pública atribui ao particular o direito de exercer uma actividade privada que por lei é relativamente proibida. Ex: licença de uso e porte de arma; licença de edificação e urbanização 3;  Concessões: actos pelos quais um órgão da Administração Pública transfere para uma entidade privada o exercício de uma actividade pública (forma de privatização da gestão de tarefas públicas, que a Lei cometeu originariamente à Administração Pública), que o concessionário desempenhará por sua conta e risco, mas no interesse da colectividade (ver artigos 407.º a 454.º do Código dos Contratos Públicos). Podemos ter concessões de serviços, concessões de obras públicas e concessões de bens do domínio público. Ex: o acto que concede a exploração de um bem do domínio público. Nos termos do artigo 267.º, n.º6 CRP, a fiscalização do exercício da

Quanto à licença de edificação , existem duas posições conflituantes: posição jusprivatística, segundo a qual a faculdade de construir já é do particular (integrante no direito de propriedade), apenas se exigindo autorização permissiva; posição juspublicística, segundo a qual estamos na presença de um autorização constitutiva de direitos (posição também defendida pela jurisprudência). Mas, na verdade, é o Plano Director Municipal (regulamento administrativo) que confere a faculdade de edificar, na medida em que é de elaboração obrigatória e define a área urbanística e a área rural.

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actividade dos concessionários é desenvolvida pela entidade pública. Note-se, contudo, que não são apenas os concessionários a exercer tarefas públicas privatizadas (ver artigo 2.º, n.º3 ETAF e artigo 4.º ETAF, em que se faz menção aos concessionários), na medida em que temos também de considerar as Federações Desportivas de Utilidade Pública (implica atribuição do estatuto de utilidade pública, conferido a entidades que prosseguem actividades não lucrativas);  Delegação: (ver artigos 35.º e seguintes do CPA, por via um acto de delegação);  Admissão: acto pelo qual um órgão da Administração Pública investe um particular numa determinada categoria legal, da qual decorre a atribuição de um conjunto de direitos e de deveres. Ex: a matrícula de um aluno num estabelecimento de ensino, a admissão de um doente num hospital;  Subvenção: acto pelo qual um órgão da Administração Pública atribui a um ente privado uma quantia em dinheiro (financiamento público) destinada a cobrir os custos, preenchidos determinados

requisitos que variam 4. Ex: a atribuição de um subsídio para financiar um filme ou um espectáculo português. Observação: no que se refere a certas espécies de actos permissivos ampliadores de vantagens, tais como a autorização permissiva e a licença, fala-se ainda das prédecisões, que se verificam, em regra, nos procedimentos escalonados ou faseados, que em regra envolvem um elevado grau de complexidade. As pré-decisões abarcam duas realidades distintas:  Os actos prévios: actos administrativos pelos quais a Administração Pública resolve questões isoladas de que depende a posterior decisão da pretensão autorizatória ou licenciatória formulada pelo particular. Ex: a informação prévia prestada pelas Câmaras Municipais no âmbito de procedimentos urbanísticos.  Os actos parciais: actos administrativos pelos quais a Administração Pública decide, antecipadamente, uma parte da questão final a decidir em
Nomeadamente a prossecução do interesse público, ainda que não seja condição necessária, como sucede com as subvenções concedidas pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P., em que, quanto muito, haverá um interesse público indirecto.
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relação a um acto permissivo. Ex: a licença de estruturas.

o Actos que eliminam ou reduzem obstáculos que o particular teria inicialmente de suportar, ampliando os seus direitos e interesses, que se dividem em duas categorias:  A dispensa: acto administrativo que permite a alguém, nos termos da lei, o não cumprimento de uma obrigação legal. A dispensa pode, por sua vez, revestir as seguintes modalidades: y A isenção. Ex: a isenção do pagamento de taxas moderadoras para certos utentes do Serviço Nacional de Saúde, as isenções fiscais, etc. y A escusa (ver art. 48.º do CPA).  A renúncia: acto pelo qual um órgão da Administração Pública se despoja da titularidade de um direito legalmente disponível face a um particular. Difere da promessa de não exercício por um determinado período de tempo.

Os actos secundários podem ser (4 categorias):  Actos integrativos: visam completar um acto administrativo anterior e abrangem as seguintes espécies: o A homologação: consiste na apropriação dos fundamentos e conclusões de uma proposta ou parecer da autoria de outro órgão. Ela confere a qualidade de decisão a um acto que não tinha essa qualidade. Ex: a homologação, pelo dirigente máximo, da lista de classificação final dos concorrentes de um concurso, elaborada pelo respectivo júri; o A aprovação e o visto: exprimem concordância com um acto definitivo praticado por outro órgão. Conferem eficácia a uma decisão que era ineficaz. O visto pode ser cognitivo ou volitivo; o O acto confirmativo: reitera e mantém em vigor um acto administrativo anterior, da autoria do mesmo órgão ou de um subordinado seu; o A ratificação confirmativa: acto pelo qual um órgão normalmente competente em certa matéria exprime a sua concordância com um acto praticado nessa mesma matéria, por um outro órgão, excepcionalmente competente (ver art. 8.º do Decreto-Lei n.º 252/92, de 19 de Novembro acerca de actos praticados em certas circunstâncias excepcionais pelos Governadores Civis). 

Actos saneadores: visam eliminar a invalidade de um acto administrativo anteriormente praticado, com base no princípio da economia dos actos jurídicos, e são de 3 espécies: o A ratificação sanação: acto administrativo que visa suprir a ilegalidade resultante da incompetência relativa do autor de um acto anterior; o A reforma: aproveita a parte não afectada por ilegalidade de um acto administrativo anterior; o A conversão: aproveita os elementos válidos de um acto administrativo anterior para com eles construir um novo acto, legal. (cfr. art. 137.º do CPA) 

Actos modificativos: alteram actos administrativos anteriores. Assumem 3 espécies: o A suspensão: paralisa temporariamente os efeitos de acto administrativo anterior (art. 150.º n.º 2 do CPA); o A modificação stricto sensu : substitui, no todo ou em parte, um acto administrativo anterior (art.147.º do CPA); o A rectificação: corrige erros manifestos, materiais ou de cálculo, de um acto administrativo anterior (art.148.º do CPA).  Actos desintegrativos: visam destruir ou fazer cessar os efeitos de um acto administrativo anterior. O principal é a revogação (cfr. art. 138.º a 147.º do CPA). 

Actos instrumentais o Declaração de conhecimento o Actos operativos  Recomendações  Pareceres 

Pareceres o O parecer constitui um estudo fundamentado sobre uma questão científica, técnica ou jurídica, emitido por imposição legal ou regulamento do órgão com competência de instrução do procedimento ou por órgão ou serviços com funções consultivas (artigos 98.º e seguintes CPA); o Classificação dos pareceres:  Obrigatórias, caso em que devem ser requeridos e emitidos;  Facultativas, caso em que podem ou não ser pedidos e emitidos.
Por outro lado, quanto aos seus efeitos, os pareceres podem ser:  Vinculativos: caso em que devem ser seguidos nos seus fundamentos e decisão pelo órgão com competência decisória (vinculatividade absoluta) ou caso em que devem ser seguidos na sua proposta de decisão pelo órgão com competência decisória (vinculatividade relativa). o Na hipótese de vinculatividade absoluta de parecer, o órgão com competência decisória pode realizar um acto de homologação do parecer vinculativo.  O acto praticado susceptível de ser impugnado é o acto de

homologação e não o acto homologado;  O acto de homologação (acto secundário integrativo) é o acto principal, o verdadeiro acto administrativo, e será este e não o acto homologado que poderá ser impugnado pelo particular;  Nos termos do artigo 124.º, n.º2 CPA, aplica-se uma dispensa de fundamentação do acto homologado, com o envio ao particular do parecer vinculativo.  Não vinculativos: podem ou não ser seguidos pelo órgão com competência decisória. No entanto, quando não o sejam, acresce um dever de fundamentação suplementar dessa opção, nos termos do artigo 124.º, n.º1, alínea c) CPA. Em regra, no nosso ordenamento jurídicoadministrativo, e salvo disposição em contrário, os pareceres são obrigatórios e não vinculativos (artigo 98.º, n.º2 CPA).

o Estudo de diferentes hipóteses  1.º Caso: o não requerimento de um parecer obrigatório pelo órgão com competência instrutória constitui um vício formal por preterição de formalidade essencial, cuja consequência jurídica é a anulabilidade (artigo 135.º CPA), por força da não emissão de decisão final do procedimento. Isto independentemente de o parecer ser vinculativo ou não (efeitos não relevam); 

2  2.º Caso: sendo um parecer obrigatório que foi requerido pelo órgão com competência instrutória ao órgão com competência consultiva : y O órgão com competência consultiva não o emitiu: o Se tiver efeitos não vinculativos (artigo 99.º, n.º3 CPA): não decorre qualquer vício para a decisão final; o Se tiver efeitos vinculativos: vício formal por preterição de formalidade essencial, cuja consequência jurídica é a (artigo 135.º CPA), anulabilidade afectando a validade da decisão final.  3.º Caso: violação de um parecer, independentemente do carácter facultativo ou obrigatório da sua emissão, caso o mesmo seja vinculativo: nesta circunstância, a decisão final está inquinada pelo vício formal de violação de parecer, cuja consequência jurídica é a anulabilidade (artigo 135.º CPA);  4.º Caso: não requerimento e emissão de um parecer facultativo: não afecta a validade da decisão final (artigo 99.º, n.º3 CPA);  5.º Caso: não seguimento de parecer não vinculativo: não implica, por aqui, qualquer vício para a decisão final, desde que respeitado o dever de fundamentação, nos termos do artigo 125.º CPA e artigo 124.º, n.º1, alínea c) CPA.

o Do ponto de vista substantivo, os pareceres são classificados pela concepção ampla como actos instrumentais

opinativos , sendo portanto actos administrativos. Já a concepção estrita nega aos pareceres a classificação dos mesmos como actos administrativos para efeitos substantivos; o Já para efeitos contenciosos, os pareceres vinculativos são considerados actos administrativos quer naturalmente pela concepção ampla, quer excepcionalmente pela concepção estrita, configurando esta uma das situações de alargamento para efeitos contenciosos da concepção estrita para efeitos substantivos. Entende-se que os pareceres não exercem apenas uma função consultiva, na medida em que produzem efeitos jurídicos externos em relação aos particulares (destinatário do acto) de forma indirecta (critério de recorribilidade artigo 51.º, n.º1 CPTA e artigo 268.º, n.º4 CPTA), através do órgão com competência instrutória e decisória. Determinam, peremptoriamente, a decisão final e condicionam a decisão do órgão decisor. Contudo, o particular não goza de legitimidade processual activa para impugnar o parecer ou sequer interesse em agir, mas apenas beneficia de tal faculdade o órgão com competência decisória a que se dirige (desde que pertença à mesma pessoa colectiva artigo 55.º, n.º1, alínea d) CPTA) ou ao Presidente do órgão colegial (artigo 55.º, n.º1, alínea e) C PTA), se for o caso, com competência de fiscalização e controlo da legalidade objectiva; o Já no caso de vinculatividade absoluta, o órgão decisor, na medida em que deverá absorver, na decisão final, os fundamentos e o sentido da decisão do parecer, poderá praticar um acto de homologação, qualificável este, consoante a concepção seguida para efeitos substantivos em relação aos pareceres, como um acto secundário integrativo (concepção ampla) ou um acto integrativo de um parecer (concepção estrita). Em qualquer dos casos, o acto principal e, inclusivamente no segundo caso, o verdadeiro acto administrativo é o acto de homologação e não o acto

homologado (parecer vinculativo), pelo que deverá ser o acto de homologação a ser impugnado pelo seu destinatário (artigo 51.º, n.º1 CPTA e artigo 268.º, n.º4 CRP). 

Repercussões no CPA quanto à definitividade vertical o Considerando a alteração ao artigo 268.º, n.º4 CRP, bem como o artigo 51.º, n.º1 CPTA e o artigo 59.º, números 4 e 5 CPTA, a apresentação do recurso hierárquico é meramente facultativo e, por isso, não suspende a eficácia do acto recorrido (artigo 170.º, n.º3 CPA), mas apenas os prazos para a sua impugnação contenciosa (artigo 59.º, números 4 e 5 CPTA), sendo, por isso, necessária a apresentação, a título preliminar ou incidental, de uma providência cautelar (conservatória) de suspensão de eficácia de acto (artigo 112.º, n.º1, e n.º2, alínea a) CPTA e artigo 128.º CPTA). No entanto, apesar de esta ser a regra geral, são duas as leituras possíveis relativamente às suas excepções, eventualmente previstas em normas especiais:  1. Assim, para a concepção defendida por autores como Vasco Pereira da Silva, as disposições especiais, assim como as previstas no CPA que se refiram ao recurso hierárquico necessário, foram revogadas na sua totalidade, o que implicou, por um lado, que o recurso hierárquico fosse sempre e, sem excepções, facultativo, nos termos e com os efeitos já referidos acima e, por outro lado, que também por isso, e na perspectiva da definitividade vertica l do acto, deixasse de fazer sentido a distinção entre actos susceptíveis de recurso contencioso e actos insusceptíveis de recurso contencioso, a que se referem os artigos 163.º e 164.º CPA, uma vez que, por este aspecto, os actos administrativos são sempre susceptíveis de recurso contencioso. Assim, considerando este aspecto, qualquer reclamação apresentada será de um acto de

que caiba recurso contencioso e não terá, por isso, efeitos suspensivos sobre o acto reclamado, sem prejuízo, naturalmente, da suspensão de prazo para impugnação contenciosa do artigo 59.º, números 4 e 5 CPTA. A consequência destas considerações passa pela necessidade de apresentação de uma providência cautelar para suspensão de eficácia de acto, nos termos já referidos;  2. Já para a concepção defendida por autores como Mário Aroso de Almeida e José Carlos Vieira de Andrade, porque se mantêm as normas especiais que prevêem a figura do recurso hierárquico necessário, permanecem ainda válidas as referências a esta figura prevista no CPA, bem como a distinção, a propósito da reclamação, entre actos susceptíveis de recurso contencioso e actos insusceptíveis de recurso contencioso (artigo 163.º e 164.º CPA) e a distinção entre recurso hierárquico facultativo e recurso hierárquico necessário. Assim, podemos continuar a fazer corresponder à reclamação de actos insusceptíveis de recurso contencioso o efeito suspensivo dos efeitos desse mesmo acto e à reclamação de actos susceptíveis de recurso contencioso o carácter não suspensivo dos efeitos do acto reclamado, o que torna, no primeiro caso, desnecessária a apresentação de providência cautelar e, no segundo caso, necessária a interposição da mesma; bem como, por outro lado, se mantém a correspondência ao recurso hierárquico facultativo de um efeito não suspensivo da eficácia do acto e ao recurso hierárquico necessário a produção destes mesmos efeitos suspensivos, com necessidade, no primeiro caso, e desnecessidade, no segundo caso, de apresentação da correspondente providência cautelar

de suspensão de eficácia do acto, nos termos já referidos. Notas:  1. As considerações, quanto aos efeitos produzidos pelo recurso hierárquico facultativo, valem, com as devidas adaptações, para o recurso hierárquico impróprio e para o recurso tutelar;  2. Nada do referido prejudica o efeito automático, previsto no artigo 59.º, números 4 e 5 CPTA, relativamente à suspensão dos prazos para impugnação contenciosa, quando interposta uma qualquer garantia administrativa, nos termos do artigo 158.º, n.º2 CPA, não se confundindo, por isso, este efeito com o da suspensão de eficácia do acto administrativo. Por isso mesmo, e considerando o disposto no artigo 59.º, números 4 e 5 CPTA, foram revogados, tacitamente, por esta disposição, os artigos 164.º e 170.º CPA, na parte em que prevêem que a apresentação das respectivas garantias administrativas não suspendem os prazos para recurso contencioso.

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