Você está na página 1de 136

A CIDADE QUE NO PODE PARAR: PLANOS URBANSTICOS DE SO PAULO NO SCULO XX Nadia Somekh e Candido Malta Campos (orgs.

) Sumrio: Apresentao Nadia Somekh e Candido Malta Campos 1. Antecedentes Luiz Ackel e Candido Malta Campos 2. Freire e Bouvard Luiz Ackel e Candido Malta Campos 3. Plano de Avenidas (1930) Candido Malta Campos e Nadia Somekh 4. O Plano da Light e a Comisso de Estudos de Transporte Coletivo Silvana Zioni 5. Relatrio Moses (1950) Candido Malta Campos e Nadia Somekh 6. SAGMACS: Estruturao Urbana da Aglomerao Paulistana (1956-1958) Denise Antonucci 7. PUB: Plano Urbanstico Bsico (1968-1969) Nadia Somekh e Candido Malta Campos 8. PDDI, PMDI e Lei de Zoneamento (1971-1981) Candido Malta Campos 9. Metr e SISTRAN: o transporte urbano volta para os trilhos e cai na rede Silvana Zioni 10. Do PD 85 ao PD 88

Nadia Somekh e Candido Malta Campos 11. O Plano Diretor de 1991 Denise Antonucci 12. Municipalizao do transporte e privatizao da circulao: o PITU 2020 e a Rede Integrada de Transporte Silvana Zioni Consideraes Finais Candido Malta Campos e Nadia Somekh

Ficha Tcnica Universidade Presbiteriana Mackenzie Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo Linha de Pesquisa: Urbanismo Moderno e Contemporneo: Representao e Interveno Projeto de Pesquisa: A cidade que no pode parar: Planos urbansticos de So Paulo no sculo XX Equipe de Pesquisa Coordenadores Profa. Dra. Nadia Somekh e Prof. Dr. Candido Malta Campos Pesquisadores Docentes Profa. Denise Antonucci Prof. Luiz Gonzaga Montans Ackel Profa. Silvana Zioni Pesquisadores alunos de Ps-Graduao Henrique Dinis Maria Helena Lobo de Queiroz Rose Elaine Teixeira Borges Pesquisadores alunos de graduao Carlos Eduardo Brochi Eduardo Mizuka Fernanda Acre Pacheco

Apresentao Nadia Somekh e Candido Malta Campos Este trabalho o primeiro resultado da pesquisa sobre planos urbansticos de So Paulo no sculo XX, desenvolvida no mbito do Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Presbiteriana Mackenzie, com financiamento do Fundo Mackpesquisa. Envolve mestrandos, alunos e professores da Ps-Graduao e da graduao em Arquitetura e Urbanismo do Mackenzie, e tem como objetivo sistematizar o conhecimento a respeito das transformaes urbansticas e da histria do planejamento na cidade de So Paulo - as quais so objeto no apenas das disciplinas sob responsabilidade do Departamento de Planejamento da FAU / Mackenzie, mas tambm da disciplina obrigatria de Ps-Graduao "O Edifcio e a Cidade: Produo, Planejamento e Projeto", atualmente ministrada pelos organizadores deste volume. A pesquisa teve origem no trabalho "A cidade que no pode parar: So Paulo em quatro planos", apresentado no VI Seminrio de Histria da Cidade e do Urbanismo, realizado em Natal, em outubro de 2000. A partir das bases lanadas ento, pretende avanar no sentido de enfrentar questes j enunciadas por vrios autores e pesquisadores da questo urbana: para que e para quem serviram os planos elaborados em So Paulo? Quais as caractersticas assumidas por esses documentos, e em que medida sua anlise pode ajudar a redefinir qual deve ser o papel de um Plano Diretor? Como se configuraram historicamente os limites e alcances do planejamento paulistano, enquanto interveno efetiva, ou apenas como discurso ideolgico encobrindo os verdadeiros mecanismos de produo do espao? Por meio de um esforo de investigao e sistematizao, esperamos poder contribuir para os debates atuais sobre a validade do ensino de planejamento, e em torno das propostas de um novo Plano Diretor para nossa cidade. Hoje temos como plano vigente um documento aprovado por decurso de prazo ao apagar das luzes da gesto Jnio Quadros, em 1988. Enquanto isso o aparato regulador que dirige efetivamente a cidade "legal" est centrado na legislao de zoneamento instituda a partir de 1972, acrescida, na ltima dcada, das Operaes Urbanas que permitem negociar vantagens suplementares com os empreendedores, em algumas reas de renovao urbana com

permetros definidos por lei.1 A maior parte da cidade, no entanto, se encontra totalmente margem de qualquer regulao: no apenas invases, cortios e favelas, mas tambm a contnua expanso dos loteamentos ditos "clandestinos" e a prpria ocupao interna dos lotes, at nas regies de maior renda, pontuadas por usos irregulares. Nossas diretrizes de crescimento, por sua vez, se atrelam grandes obras virias cuja programao no se prende a nenhum plano publicamente explicitado. Em face dessa situao e da escala gigantesca de seus problemas urbanos, a aglomerao paulistana costuma ser vista como um exemplo da inexistncia ou da ineficcia de iniciativas urbansticas que se proponham a ordenar sua impressionante trajetria de crescimento, configurando um processo de urbanizao marcado por violentas desigualdades e disfunes urbanas. No obstante, So Paulo apresenta importantes elementos vinculados a propostas de planejamento, explicando aspectos de sua estrutura urbana, de seus padres de ocupao e de suas formas de desenvolvimento espacial. Ao longo dos ltimos cem anos, a cidade foi objeto de inmeras intervenes urbansticas, muitas vezes articuladas em documentos mais ou menos abrangentes, de projetos pontuais a planos diretores. A histria paulistana pode ento ser vista como um embate contnuo entre as presses do crescimento e as propostas urbansticas que pretenderam conduzir, estruturar ou controlar a expanso urbana. Essenciais para se compreender a formao da metrpole, esses planos permanecem pouco conhecidos do grande pblico. Este livro trata, portanto, do desenvolvimento do urbanismo e do planejamento urbano em So Paulo no sculo XX, por meio de uma anlise dos principais planos urbansticos elaborados para a cidade, desde a virada do sculo at a dcada de 1990. So analisadas criticamente as propostas abrangentes de interveno urbanstica apresentadas para a cidade pelo poder pblico ou por entidades contratadas; a partir da gama de propostas identificada em cada perodo ser enfatizado, como elemento central, um plano emblemtico.

O Plano Diretor elaborado na gesto Jnio Quadros em 1987 e aprovado por decurso de prazo no final de 1988, embora seja oficialmente o plano vigente em So Paulo desde ento, foi includo na parte referente ao projeto de lei de 1985, ao qual se ligam vrios de seus conceitos. Sua estratgia bsica a de permitir um adensamento suplementar da cidade, acima dos limites preconizados pelo zoneamento de 1972, nas reas j providas de infra-estrutura. Isso foi feito por meio da instituio de Operaes Urbanas (previstas desde 1985) e Operaes Interligadas (hoje desautorizadas pela Justia), que se constituem em derrogaes pontuais do prprio zoneamento, pelas quais o empreendedor paga

Tendo como antecedentes os projetos e iniciativas do perodo que antecedeu a institucionalizao do urbanismo entre ns (do ltimo quartel do sculo XIX aos primeiros anos do sculo XX), o texto aborda as contribuies do Diretor de Obras Municipais Victor Freire e do arquiteto-consultor francs Joseph-Antoine Bouvard a partir de 1910; o Plano de Avenidas de Prestes Maia, publicado em 1930; o relatrio elaborado pela equipe de Robert Moses e da IBEC em 1950; a pesquisa desenvolvida pela SAGMACS - Sociedade para a Anlise Grfica e Mecanogrfica Aplicada aos Complexos Sociais, coordenada pelo Padre Lebret, na segunda metade da dcada de 1950; o P.U.B. - Plano Urbanstico Bsico encomendado pelo Prefeito Faria Lima a um consrcio de empresas de consultoria em 1968; o PDDI, primeiro Plano Diretor aprovado como lei, a partir do esforo do prefeito Figueiredo Ferraz em 1971, base da atual legislao de zoneamento; a proposta para um novo Plano Diretor da gesto Mario Covas, em 1985; e o inovador projeto de lei para o Plano Diretor de 1991 da administrao Luiza Erundina. Alm dessa trajetria cronolgica a pesquisa adotou um recorte transversal voltado aos setores de transportes, meio ambiente e habitao. Apresentamos neste volume trs sees dedicadas aos planos e propostas na rea de transportes em So Paulo: o primeiro abarcando o plano de pr-metr da Light (1925-1927), a Comisso de Estudos de Transporte Coletivo, a criao da CMTC e do sistema de empresas de nibus; o segundo enfocando as iniciativas ambiciosas do final da dcada de 1960 e comeo da de 1970, o Metr e o SISTRAN; e o terceiro chegando s atuais propostas consubstanciadas no Plano Integrado de Transportes Urbanos (PITU 2020). A partir de uma postura crtica sero estudados os conceitos fundamentais presentes em cada plano; os principais problemas identificados e priorizados em cada momento; suas propostas em termos de padres de ocupao, diretrizes de crescimento e estrutura urbana; e os instrumentos sugeridos para implementar as intenes constantes do documento. Autores como Flavio Villaa denunciaram o carter ideolgico dos planos urbanos como instrumentos de manipulao a servio dos interesses dominantes; com efeito, na trajetria dos documentos paulistanos acentuam-se no decorrer do sculo o contedo retrico, as belas intenes e os ambiciosos projetos engavetados. Porm, o que constatamos a seguir que os

Prefeitura uma compensao pecuniria ou na forma de obras, terrenos ou equipamentos sociais, em troca de liberalizaes em termos de potencial construtivo, restries de uso ou outras.

planos tiveram um papel decisivo na articulao das intervenes urbansticas em So Paulo, embora sua contribuio efetiva no aponte necessariamente no sentido da pretendida racionalidade, funcionalidade e atendimento s demandas coletivas. Contriburam muitas vezes para exacerbar tendncias preexistentes, consagrar intenes de transformao manejadas pelos grupos hegemnicos, e instrumentalizar traos excludentes e injustos na produo do espao urbano, por parte dos agentes, pblicos e particulares, envolvidos nesse processo. A racionalizao do espao de acordo com novas necessidades sociais e econmicas - objetivo declarado do urbanismo moderno - em nosso caso foi parcial, episdica, limitada a alguns setores privilegiados, assim como a prpria modernizao brasileira. Mesmo assim, entre os elementos que nos restam de eficcia e qualidade urbanstica, obtidos na construo da cidade ao longo dos ltimos cem anos (dos quais muitos j obliterados pelo crescimento autofgico da metrpole) parte considervel foi, seno originada, pelo menos articulada por meio de planos, projetos e outros instrumentos de orientao e previso. Interessa-nos portanto aprofundar o problema, verificando as condies em que foram gerados e a forma adquirida por esses documentos. Trata-se de um ponto de partida indispensvel tanto para informar o debate urbanstico atual como para alimentar nossa atividade docente e de pesquisa. O urbanismo envolve tanto a dimenso ideolgica do discurso como a articulao de intervenes efetivas sobre o espao por meio de seu instrumental tcnico. A vertente estruturalista da teoria do espao apresenta o quadro urbano como um subsistema amarrado s condicionantes do modo de produo e destinado a garantir o consumo coletivo indispensvel reproduo do sistema capitalista. Nesse sentido, o urbanismo surge como instrumento de gesto a servio das necessidades da infra-estrutura econmica, o qual dever fazer uso de mecanismos ideolgicos que ponham suas propostas sob a gide do interesse comum, como se fossem resultado de um consenso que beneficiasse toda a sociedade. A atuao do Estado torna-se indispensvel para garantir conformaes urbanas apropriadas ao funcionamento do sistema capitalista como um todo. Mas movimentos sociais urbanos desvinculados do capital podem exercer presso sobre a atuao estatal, e interesses conflitantes disputam o quadro urbano - alm do capital produtivo, interessado na eficincia da cidade, o setor imobilirio, com seus componentes

muitas vezes antagnicos (proprietrios, rentistas, loteadores, construtores, incorporadores), o capital financeiro, interesses corporativos ou agendas polticas. E no caso do Brasil os modelos urbansticos adotados no sculo XX, importados do Hemisfrio Norte, correspondem a situaes de hegemonia do capital industrial - e portanto a requisitos de racionalizao da ocupao urbana - que aqui nunca se realizaram plenamente, limitando ainda mais o alcance de nossa modernizao urbanstica. Na complexa interao de agentes que concorrem na formao da cidade, a atuao do Estado (e, consequentemente, suas polticas e intervenes urbanas) deriva da correlao de foras vigente em cada momento. Para afirmar uma inteno enquanto diretriz hegemnica e viabiliz-la como interveno concreta, tcnicos especializados e portadores do pensamento urbanstico assumem o papel de articuladores dos programas de transformao, elaborando-os como discurso e explicitando-os por meio de instrumentais adequados - legislao, projetos pontuais ou planos abrangentes. Apontar atravs da histria dos planos a recorrncia das idias de dominao, os discursos predominantes, as dificuldades para concretizao dos ideais urbansticos, ajudaria, a nosso ver, a construo de um novo paradigma urbano. Este deve ser visto como componente crucial da luta por uma nova sociedade e por um pas mais justo, como j demonstraram Erminia Maricato, Raquel Rolnik, Nabil Bonduki e outras vozes atuantes na rea. Apenas por meio do conhecimento histrico, da viso crtica, da reconstituio dos processos presentes na formao do espao, podemos desvendar os mecanismos que definiram nossa atual condio de desigualdade e degradao, e abrir caminho para uma reverso no rumo das prticas e relaes sociais, que transformar de maneira efetiva a nossa cidade.

1. Antecedentes Luiz Ackel e Candido Malta Campos 1.1 De Joo Teodoro ao plano da Comisso Tcnica de Melhoramentos (1872-1898) So Paulo, fundada em 25 de janeiro de 1554, permaneceu por mais de trs sculos como uma cidade sem grande expresso urbana em mbito nacional. Distante do mar e com a grande barreira fsica da Serra do Mar a dificultar-lhe a acessibilidade, somente passou a ter maior importncia a partir de meados do sculo XIX, quando as lavouras de caf j avanavam para a regio central da provncia. At 1850 a cidade permanecia circunscrita a uma pequena colina triangular cujos vrtices eram os conventos de So Francisco, So Bento e Carmo. Com altitude de 750 a 760 metros, cercada por um forte desnvel em relao aos cursos dgua que a delimitam (Rio Tamanduate e Crrego Anhangaba), a colina histrica forma como que uma acrpole, que abrigou a cidade em seus trs primeiros sculos de existncia. 2 As linhas de deslocamento para outros ncleos urbanos formaram um sistema de caminhos radio-concntrico: para Santo Amaro (pela rua do mesmo nome e seus prolongamentos, atuais avenidas Brigadeiro Lus Antnio e Santo Amaro); Pinheiros ou Sorocaba (pela atual Rua da Consolao); Santana e Minas (pelo caminho do Guar, atual Rua Florncio de Abreu); rumo ao Vale do Paraba e Rio de Janeiro (atravs da ladeira do Carmo e Rua do Brs, atual Avenida Rangel Pestana); Santos (pela Rua da Liberdade, atingindo-se a Calada do Lorena, depois Estrada da Maioridade, atual Caminho do Mar). Esses caminhos eram percorridos por tropas de mulas que constituam o principal meio de transporte. Com a inaugurao da So Paulo Railway em 1867, ligando as reas produtoras de caf ao porto de Santos, passando por So Paulo; a afirmao da cidade como entroncamento ferrovirio, com a Estrada de Ferro Sorocabana em 1875 e a E. F. So Paulo-Rio, depois Dom Pedro II, em 1877; e o comprometimento da expanso de suas rivais Campinas e Santos com as epidemias de febre amarela, ameaa inexistente na capital, o crescimento da cidade recebeu impulso decisivo. Abolio e imigrao contriburam, aps 1880, para um intenso crescimento demogrfico. A populao da cidade, que por ocasio da inaugurao da ferrovia

TOLEDO, Benedito Lima de: Trs cidades em um sculo. So Paulo, 1987.

era de cerca de 26 mil habitantes, em 1890 j havia atingido 65 mil. Nos trs anos seguintes esse nmero quase dobrou, superando os 120 mil, dos quais mais de 70.000 estrangeiros. O censo de 1900 apontaria quase 240.000 habitantes. O primeiro esforo no sentido de atender a tamanha transformao com um conjunto coordenado de intervenes urbansticas ocorreu por ocasio da administrao do presidente da provncia Joo Teodoro Xavier de Matos, nomeado pelo Partido Conservador, de dezembro de 1872 a junho de 1875. Identificado pelos historiadores como a "segunda fundao" de So Paulo, esse perodo costuma ser lembrado pelo nmero de realizaes. Alm do calamento das ruas do Tringulo, Largo do Rosrio e Praa da S, houve a reforma do Jardim da Luz, a regularizao do Largo dos Curros (atual Praa da Repblica), abertura e alargamento de ruas (Conde dEu, atual Rua do Glicrio; Joo Teodoro; da Palha, atual Sete de Abril; do Pari; do Gasmetro; do Hospcio, atual Frederico Alvarenga; e Municipal, atual Ladeira General Carneiro). Essas intervenes esboavam um circuito virio em torno da cidade, ligando reas de expanso urbana e visando melhorar o acesso s estaes ferrovirias da Luz e do Brs. Tambm foram feitas obras de drenagem e aterro parcial na vrzea do Carmo, com a implantao de um passeio pblico e da Ilha dos Amores. Na mesma poca inaugurou-se a iluminao pblica a gs e os bondes puxados a trao animal. Esse ambicioso conjunto de obras criava condies para a expanso da cidade, particularmente dos lados Norte e Leste, atravessados pelas ferrovias e situados na direo das zonas cafeeiras do interior e do Vale do Paraba. O objetivo de Joo Teodoro, explicitado em seus relatrios Assemblia Provincial, era claro: transformar a capital em plo residencial e de negcios, concentrando o impulso de desenvolvimento da provncia, e atraindo os detentores do poder econmico, at ento dispersos pelo interior.3 Essa poltica, menos evidente sob o governo do Partido Liberal (1878-1885) retornou na administrao do Presidente da Provncia Joo Alfredo Correa de Oliveira, expoente da ala progressista do Partido Conservador, mentor de Pereira Passos no Rio de Janeiro e artfice da Abolio. Em sua gesto paulista (1885-1886) foi criada a Comisso Geogrfica e Geolgica, promulgado um novo Cdigo de Posturas pela Cmara Municipal, em substituio ao de

Relatrio apresentado pelo presidente da provncia Dr. Joo Theodoro Xavier de Mattos Assemblia Provincial em 14 de fevereiro de 1875.

10

1875, e elaborado um grande projeto virio que no saiu do papel: o boulevard circular, um conjunto de avenidas que deveriam circundar a regio central da cidade. Completando o circuito esboado por Joo Teodoro, seria aberta uma avenida do Ipiranga (onde Joo Alfredo contratou a construo do palcio comemorativo da Independncia, o atual Museu Paulista) ao Brs, passando pela vrzea do Tamanduate, a ser saneada e drenada (Joo Alfredo imaginava transformar as vrzeas do Anhangaba e do Tamanduate em parques, prenunciando as intervenes de Bouvard trs dcadas mais tarde), passando pela Rua Joo Teodoro e pela futura Avenida Tiradentes, para chegar Ponte Grande sobre o Tiet. Tal esquema prefigurava as solues virias circulares ou perimetrais adotadas em futuros planos virios para So Paulo: O presidente lembrava a conveniencia de facilitar o trafego da cidade, evitando a congesto das ruas centrais, com a abertura de avenidas circulares.4 Joo Alfredo no teve condies de realizar suas ambiciosas idias, mas seu sucessor Antonio de Queiroz Telles, visconde da Parnaba, deu incio ao programa de construo de grandes edifcios institucionais na capital, trazendo para isso de Campinas o engenheiro arquiteto Francisco de Paula Ramos de Azevedo, formado na Blgica e versado na arquitetura acadmica. Ramos seria responsvel pelas secretarias gmeas da Agricultura e Fazenda no Largo do Palcio (atual Ptio do Colgio), o Quartel da Luz, a Escola Normal (atual Caetano de Campos), a Escola Politcnica, o Liceu de Artes e Ofcios, a Escola Modelo do Brs, o Hospcio do Juqueri e a maioria das demais construes oficiais em So Paulo. Ao mesmo tempo, projetaria muitas das residncias particulares erguidas nos novos loteamentos de prestgio pelos fazendeiros, comerciantes e capitalistas, que, conforme previra Joo Teodoro, acorriam cidade. Desde o ltimo quartel do sculo XIX loteadores haviam se dado conta do potencial proporcionado pela centralizao do poder econmico paulista na capital. Com a morte do baro de Itapetininga em 1876, foi loteado o Morro do Ch, abrindo-se o que mais tarde viria a ser o Centro Novo (ruas Conselheiro Crispiniano, 24 de Maio, Baro de Itapetininga e Xavier de Toledo). Entre 1879 e 1881, Frederico Glette e Victor Nothmann promoveram a abertura dos Campos Elseos, o primeiro bairro planejado da cidade, que viria a ser

Relatorio apresentado pelo Presidente da Provincia Joo Alfredo Correia de Oliveira Assembleia Provincial em 15 de fevereiro de 1886.

11

ocupado pela elite paulistana que comeava a abandonar o tringulo histrico. O mesmo trem que descia a serra carregado de caf subia com os materiais de construo importados que propiciavam a renovao arquitetnica da capital, trocando a taipa pelo tijolo, a austeridade colonial pelo ecletismo europia. 5 Nos anos 1880 e 1890 novos loteamentos de prestgio foram sendo implantados na direo Oeste da cidade, como Vila Buarque, Santa Ceclia, a Avenida Paulista e alamedas vizinhas, e Higienpolis. Enquanto isso nas vrzeas ao longo das estradas de ferro (Lapa, Barra Funda Bom Retiro, Pari, Brs, Belm, Mooca, Ipiranga) instalavam-se fbricas, galpes e armazns, e construam-se vilas operrias ou cortios para abrigar a crescente populao trabalhadora. Mais ao longe, acessados pela Central do Brasil ou pelo trem da Cantareira (criado para atender s obras de abastecimento de gua nos mananciais da serra) surgiam os primeiros loteamentos perifricos. As maiores dificuldades de expanso do centro histrico relacionavam-se transposio dos vales do Anhangaba e do Tamanduate, cujas guas se espalhavam em uma larga vrzea. Desde 1877, o litgrafo francs Jules Martin havia proposto a construo de um viaduto sobre o Vale do Anhangaba por uma empresa particular que cobraria pedgio dos transeuntes. Aps dez anos de esforos, o viaduto foi viabilizado pela demolio do solar do baro de Tatu, sob o governo do Partido Conservador (1885-1888), inaugurado em 1892 e encampado logo depois pela municipalidade republicana. Enquanto a inaugurao da estrada de ferro havia destacado a importncia das conexes urbanas ao Norte, rumo Estao da Luz, em detrimento da antiga "frente" da cidade voltada para Leste (Vale do Paraba, Rio de Janeiro) e Sul (caminho de mulas para Santos), o Viaduto do Ch veio tambm alterar significativamente a hierarquizao viria e espacial de So Paulo, valorizando o que antes era visto como fundos da cidade: o Morro do Ch e a regio Oeste, incentivando a ocupao e valorizao imobiliria nesse vetor. 6 A realizao de Martin era emblemtica do esprito empreendor e capitalista que passava a predominar no ambiente paulistano, dando origem a uma mirade de propostas combinando melhorias urbansticas com pedidos de concesses, envolvendo linhas frreas urbanas,
5 6

TOLEDO, Benedito Lima de: Op. cit.

SIMES JUNIOR, Jos Geraldo: "Anhangaba: Histria e urbanismo." Tese de Doutoramento, FAU / USP, So Paulo, 1995.

12

viadutos, avenidas, galerias, tneis e outros projetos. Embora quase sempre permanecessem no papel, traziam algumas intenes que ressurgiam periodicamente e terminavam se concretizando em novas configuraes, como o aproveitamento da Vrzea do Carmo para exposies ou loteamentos (concretizado anos depois com o Palcio das Indstrias e a zona ocupada em torno do mercado) e o Viaduto Santa Ifignia, idia lanada em 1890 e efetivada pela Prefeitura entre 1908 e 1913. Outro representante dessa postura propositiva e progressista era o engenheiro Adolfo Augusto Pinto, formado na Escola Politcnica do Rio de Janeiro em 1879, pioneiro do sanitarismo, colaborador do primeiro cdigo florestal e defensor da arborizao urbana. Pinto publicou a partir de 1890 uma srie de artigos no Correio Paulistano, intitulada Melhoramentos Municipais, e elaborou um plano sugerindo melhoramentos que deveriam constar do programa da candidatura Campos Salles Presidncia do Estado em 1896. Entre vrias propostas concentradas no redesenho virio da rea do "tringulo", imaginava a abertura de uma praa na confluncia das ruas de So Bento e Direita (atual Praa do Patriarca) e a construo de um viaduto ligando a Rua Boa Vista ao Ptio do Colgio (atual Viaduto Boa Vista).7 Assim, at a virada do sculo XIX para o XX as propostas se multiplicavam, reaparecendo em novas verses na voz de diferentes autores, sem que o poder pblico assumisse um programa ou plano abrangente. Ao longo da Repblica Velha a administrao local comearia a assumir uma postura de coordenao, tomando gradualmente as rdeas do processo e esboando uma poltica de interveno urbanstica permanente na capital, mas isso ocorreria apenas depois de um longo perodo de percalos e debates. Aps o Quinze de Novembro So Paulo adquiriu maior autonomia no quadro poltico nacional e o novo desenho poltico-institucional conferiu ao poder municipal novas responsabilidades, como a pavimentao de ruas, a execuo de estradas, pontes e viadutos, o transporte pblico, a iluminao e a implantao de jardins - atribuies at ento a cargo do governo provincial. Em 1890 o governo estadual de Prudente de Moraes dissolveu as Cmaras Municipais e as substituiu pelos Conselhos de Intendncia. Na capital o executivo municipal passou a ser formado por quatro Intendncias: Justia e Polcia, Higiene e Sade

SEGAWA, Hugo: Preldio da metrpole: Arquitetura e urbanismo em So Paulo na passagem do sculo XIX ao XX. So Paulo, Ateli Editorial, 2000, pginas 28 a 42.

13

Pblica, Obras, e Finanas. Os intendentes deveriam ser escolhidos pela Cmara, cujos vereadores seriam eleitos por perodos de trs anos. Alguns meses depois as quatro Intendncias foram fundidas em uma s, criando-se o cargo de Intendente Municipal. Nesse perodo aumentou drasticamente a densidade demogrfica dos distritos populares: o nmero de habitantes / domiclio passou de 6,2 para quase 10, devido ao aumento no nmero de cortios e outras formas de moradia coletiva. O bairro que mais cresceu foi Santa Ifignia, que passou de 14 mil habitantes em 1890 para quase 43 mil em 1893. Tal exploso demogrfica gerou a primeira grande crise sanitria e habitacional na cidade, com um surto de clera, levando a medidas enrgicas contra os cortios e outras formas de moradia popular por parte das autoridades.8 Essas iniciativas se encaixavam nas prioridades assumidas pelo governo estadual, nos primeiros anos da Repblica, no que se referia s intervenes urbanas: de uma lado, o controle sanitrio e o combate s epidemias; de outro, a construo de grandes edifcios pblicos para abrigar as novas instituies republicanas. A Intendncia Municipal nica durou menos de dois anos, sendo extinta em 1894, quando foi dividida em duas. Em 1896 voltaram a ser quatro intendncias: Justia, Higiene, Finanas e Obras, para a qual foi nomeado o engenheiro Pedro Augusto Gomes Cardim. No mesmo ano a Cmara criou uma Comisso Tcnica de Melhoramentos com a atribuio de elaborar um plano ou projecto geral para a cidade, chefiada pelo engenheiro Joo Pereira Ferraz, que havia presidido a Comisso de Saneamento estadual. 9 Por seu lado, o Intendente de Obras Gomes Cardim promoveu a realizao de uma planta geral da cidade, mostrando a expanso da rea urbanizada ocorrida nas ltimas duas dcadas do sculo XIX. A Comisso Tcnica e a Intendncia de Obras elaboraram em 1897 um plano virio para a cidade de So Paulo, baseado em uma grande via perimetral formada pelas avenidas Paulista, Itatiaia (atual Avenida Anglica) e ruas de So Joo (atual Avenida So Joo) Vergueiro e da Liberdade.10 Novamente, lanava-se a soluo perimetral como elemento estruturador da configurao radio-concntrica da cidade. Contudo, a Comisso Tcnica de Melhoramentos foi dissolvida em 1898 e seu plano no foi implementado.

BONDUKI, Nabil: Origens da habitao social no Brasil (1930-1954): O caso de So Paulo." Tese de Doutoramento, FAU / USP, So Paulo, 1994, pginas 32 a 36.
8 9

Lei Municipal n 264, de 20 de agosto de 1896.

14

A lei que instituiu a comisso demonstrava, na verdade, objetivos menos funcionais: visava retificaes, melhoramentos, embellezamentos e tudo o que seja necessario para que a cidade seja colocada em condies estheticas e confortaveis. 11 Priorizavam-se os aspectos visuais e higinicos do quadro urbano, pretendendo criar uma cidade civilizada, com espaos agenciados para funes institucionais, comerciais e residenciais. Desde Joo Teodoro, portanto, ganhava corpo a idia da capital do caf: adequada para fazendeiros, negociantes e governantes, tambm servindo de vitrine para imigrantes e investidores estrangeiros. Ignoravam-se as necessidades das atividades produtivas urbanas e da populao trabalhadora, assim como a realidade desigual e contraditria que acompanhava o intenso crescimento territorial e demogrfico da cidade. 12 Essa poltica seria explicitada com o fortalecimento do poder municipal na virada do sculo. No final de 1898, com a posse de Rodrigues Alves como Presidente do Estado, foi abolido pela Cmara o sistema de intendncias e criado o cargo de Prefeito Municipal, entregue ao tambm ex-conselheiro imperial e correligionrio de Alves no antigo Partido Conservador, Antonio da Silva Prado. No por acaso, expoente da famlia mais rica de So Paulo, fazendeiro e lder empresarial nos setores ferrovirio, comercial-exportador, industrial e bancrio. Sua permanncia frente da Prefeitura por quatro mandatos, de 1899 a 1910, demonstrava o interesse direto dos setores dominantes na remodelao da cidade segundo seu figurino. 1.2 Antonio Prado e o projeto Silva Telles O novo prefeito reorganizou a administrao municipal e transformou a Intendncia de Obras em Seo, depois Diretoria, de Obras, rgo que a partir de ento seria o grande responsvel pelo planejamento e realizao das intervenes urbansticas em So Paulo. Sua direo foi confiada ao engenheiro portugus Victor da Silva Freire (1869-1951) formado na Escola Politcnica de Lisboa e na cole de Ponts et Chausses de Paris. Freire permaneceria no

GROSTEIN, Marta Dora et al.: Os planos urbansticos elaborados desde 1880 a 1980, inclusive diagnsticos setoriais globalizantes. INTRAURBE, So Paulo, 1983, pgina 15.
10 11 12

Lei Municipal n 264, de 20 de agosto de 1896.

CAMPOS NETO, Candido: "Os rumos da cidade: Urbanismo e modernizao em So Paulo." Tese de Doutoramento, FAU / USP, So Paulo, 1999, pginas 80 a 82.

15

cargo por vinte e sete anos, at 1926, tornando-se o grande protagonista da atividade urbanstica em So Paulo ao longo da Repblica Velha. Nos primeiros anos do sculo XX, com o grande aumento da populao e o rpido crescimento das atividades comerciais, quase todas localizadas no tradicional tringulo, este tornava-se uma regio crescentemente congestionada. A cidade ameaava parar - pelo menos a "cidade" entendida na poca como sua rea central, ainda limitada colina histrica - exigindo investimentos para alargamento e realinhamento da sua malha de ruas antigas, estreitas e tortuosas. A gesto Antonio Prado foi dedicada portanto remodelao da cidade de acordo com os requisitos do modelo agroexportador, que exigia, em primeiro lugar, um centro de negcios adequadamente agenciado para que a "capital do caf" cumprisse seu papel. Assim, as obras mais importantes se concentravam na rea central, como o Teatro Municipal - elemento considerado indispensvel afirmao da cultura europia pela qual se legitimava a elite paulistana construdo entre 1903 e 1911, a remodelao do Largo do Palcio, e o

alargamento da elegante rua comercial Quinze de Novembro. No final desta rua foi demolida a Igreja de Nossa Senhora do Rosrio dos Homens Pretos, e o Largo do Rosrio foi ampliado e regularizado, tornando-se a atual Praa Antonio Prado. Expulsava-se a populao negra e surgia em seu lugar um ponto valorizado, destinado s atividades de prestgio. No lugar da igreja demolida (transferida para novo edifcio no Largo do Paissandu) foi construdo o mais alto "arranha-cu" da cidade, com cinco andares: o Prdio Martinico, propriedade do irmo do prefeito, Martinho Prado Jnior, onde se instalaram a Light e o jornal O Estado de So Paulo. Enquanto isso a legislao municipal e a poltica sanitria estadual procuravam expulsar a populao de baixa renda residente no centro, coibindo cortios e outros usos "indesejveis". Podemos dizer que o programa urbanstico do incio do sculo passava pela eliminao dos estratos populares do cenrio urbano. Imaginava-se no apenas a importao, na figura do imigrante, de uma nova classe trabalhadora - mais branca, "civilizada" e preferencialmente expurgada de seus elementos anarquistas ou socialistas - mas seu assentamento longe das cidades, como a mo-de-obra rural requerida por um pas ainda visto como "essencialmente agrcola".

16

Na medida em que se impunha a realidade de uma industrializao incipiente mas vida por operrios, imaginou-se aloj-los em "vilas operrias" modelares, comunidades autosuficientes isoladas do tecido urbano, a salvo dos vcios e tentaes da grande cidade. Em abundante legislao previam-se padres ideais e estmulos para a habitao operria, a ser provida pelos prprios industriais ou outros empreendedores. No entanto, enquadrada no mercado rentista que dominava a proviso de moradias, a construo de habitaes populares adotou, na maioria das vezes, padres mnimos ou subnormais, produzindo cortios ou "vilas" especulativas que maximizavam a ocupao do solo nos bairros fabris ao longo das ferrovias. Tal padro de segregao impressionava visitantes e outros observadores que descreviam a coexistncia de duas cidades distintas: a aglomerao industrial e operria que crescia no Brs, na Mooca, na Barra Funda ficava margem do tratamento urbanstico conferido cidade "oficial" - ou seja, o centro e os bairros nobres. Com a inaugurao da nova Estao da Luz, em 1901, remodelou-se o Jardim da Luz, urbanizou-se e arborizou-se a avenida Tiradentes. Tal cuidado paisagstico ecoava preocupaes com a afirmao da imagem de uma cidade civilizada e salubre, e tambm levou ao ajardinamento da Praa da Repblica, remodelao do Largo do Arouche, arborizao generalizada de ruas e implantao de um grande jardim francesa em frente ao Museu do Ipiranga. Ao mesmo tempo o governo estadual adiantava as melhorias na vrzea do Tamanduate, retificando o rio, regularizando e arborizando suas margens, e iniciando a Avenida do Estado. Essas obras, iniciadas em 1896, seriam concludas apenas em 1915. A renovao da infra-estrutura urbana tambm estava prevista no modelo da capital agroexportadora, mas, de acordo com os princpios econmicos liberais da poca, esse campo de atuao foi atribudo iniciativa privada. Uma vez esgotadas as concesses de estradas de ferro e servios porturios, diretamente ligadas ao complexo exportador, os capitais estrangeiros voltaram suas atenes explorao de servios urbanos como luz e transporte. O abastecimento de gua, a cargo da Companhia Cantareira desde 1877, fora encampado pelo poder pblico nos anos 1890, mas a gerao e distribuio de energia eltrica, telefonia e os transportes pblicos estava a cargo da empresa canadense Light & Power desde 1900. Em 1899 a Light comeou a implantar linhas de bondes eltricos na cidade. A primeira linha ligava a Estao da Luz ao Largo de So Bento, e at 1912 a rede de bondes atingiu 190 km. A produo de eletricidade, inicialmente voltada demanda residencial e aos prprios

17

bondes, acabou favorecendo o desenvolvimento industrial. Em 1901 foi inaugurada a primeira usina hidreltrica de porte no Rio Tiet, em Santana do Parnaba, mas a demanda, sempre crescendo alm das previses, exigiria a construo de uma srie de outras usinas, barragens e represas (como a Guarapiranga, criada em 1907) para garantir a vazo do rio comprometendo progressivamente o sistema hdrico paulistano. Embora a gesto Prado, comprometida pela falta de recursos, se caracterizasse por uma somatria de intervenes pouco dispendiosas (com exceo do carssimo Teatro Municipal), a fisionomia do "tringulo" e dos bairros nobres ganhava as caractersticas "civilizadas" e "europias" perseguidas pelos setores dominantes - para o que contribuiu a rpida transformao na fisionomia arquitetnica da capital, com a substituio ou reforma das acachapadas casas coloniais, surgindo em seu lugar elaboradas fachadas de arquitetura ecltica, e o erguimento de elegantes villas nos bulevares residenciais de Higienpolis e da Avenida Paulista. Mas ainda faltava uma interveno de porte, que alavancasse a transformao da cidade nos moldes imaginados pela elite. Os exemplos de Buenos Aires, Montevidu, e principalmente da Avenida Central aberta no Rio de Janeiro entre 1903 e 1906 - a qual, somada s demais realizaes do prefeito do Distrito Federal Pereira Passos, configurava uma radical mudana no cenrio urbano carioca - inspirou propostas mais ambiciosas para os melhoramentos de So Paulo. Como a colina central ainda estivesse contida entre dois vales incultos que comprometiam a paisagem urbana visada pela elite - a Vrzea do Carmo, com as interminveis obras do Tamanduate, e o Vale do Anhangaba, coberto pelo mato - as intenes transformadoras se voltavam para esses locais. Desde os tempos de Joo Alfredo fora identificado o potencial paisagstico representado por tais espaos vazios junto ao centro; em 1905, quando as obras do Teatro Municipal punham em evidncia o estado "deplorvel" do Anhangaba, o vereador Augusto Carlos da Silva Telles - membro de uma rica famlia de cafeicultores, formado em direito no Largo de So Francisco e em engenharia civil e mecnica na Escola Politcnica do Rio de Janeiro, possua certa experincia urbanstica, tendo trabalhado como engenheiro na Prefeitura do Distrito Federal - lanou um novo projeto de aproveitamento do vale como parque, combinado remodelao da face Oeste do centro. Silva Telles, vereador de 1905 a 1911, j havia apresentado diversas propostas Cmara, principalmente relativas ao transporte pblico por bondes, buscando coibir os abusos da

18

Light. Revelava-se tambm preocupado com a expanso no planejada da cidade e defendia a elaborao de um plano abrangente. A inovao introduzida pelo engenheiro Silva Telles deve-se, sobretudo, sua viso de conjunto sobre os problemas urbanos. Nesse sentido ele pode ser considerado um pioneiro do urbanismo paulistano. 13 Reuniu suas idias em um livro intitulado Melhoramentos de So Paulo, publicado em 1906, identificando a rua de So Bento, nas confluncias com rua Direita e So Joo, como os pontos de maior congestionamento da rea central. Em vista disso props um plano de alargamento da rua Lbero Badar, com a demolio de todas as casas situadas do seu lado mpar, com fundos para o Vale do Anhangaba, criando um belvedere sobre o parque a ser criado no vale, at ento ocupado pelos quintais das casas modestas situadas nas desvalorizadas ruas Lbero Badar (tradicional zona de prostituio) e Formosa. Seria um empreendimento de grande porte, trazendo So Paulo ao patamar j alcanado no Rio: a Lbero, alargada e ladeada por prdios de alto padro (no lugar dos cortios e prostbulos) se tornaria a resposta paulistana Avenida Central. A face Oeste da cidade seria consolidada como vetor de expanso mais valorizado, consagrando a tendncia que j havia se esboado com o Viaduto do Ch, o Teatro Municipal, a Praa Antonio Prado. Mas isso envolveria grandes desapropriaes e despesas de reurbanizao, ento fora do alcance do municpio. Em setembro de 1906 Silva Telles lanou sua proposta na Cmara Municipal. Logo a Diretoria de Obras Municipais, chefiada por Victor Freire, encamparia a idia, apresentando em 1907 um projeto de lei seguindo suas indicaes. A eliminao das edificaes no entorno do vale encontrou oposio por parte dos donos de imveis, dada a perspectiva da valorizao resultante das obras. Os proprietrios - principalmente o Conde Eduardo Prates, genro do baro de Itapetininga e da baronesa de Tatu, dono da maior parte do Vale do Anhangaba e das casas da Rua Lbero Badar - pressionarem por uma alterao no projeto. O vereador Joaquim Marra apresentou ento um projeto alternativo ao de Silva Telles, propondo que a Lbero fosse apenas alargada, criando uma situao privilegiada para os terrenos do conde. Em maro de 1910 Victor Freire contra-atacou enviando Cmara projeto

13

SIMES JUNIOR, Jos Geraldo: "Anhangaba: Histria e urbanismo." Tese de Doutoramento, FAU / USP, So Paulo, 1995.

19

e oramento para os melhoramentos do Anhangaba, reproduzindo a proposta Silva Telles. 14 Aprovado pela Comisso de Obras do legislativo, o projeto foi criticado na Comisso de Justia, que aconselhou a adopo do projecto Joaquim Marra15 e deixou o projeto Silva Telles para execuo futura, determinando novo alinhamento para a Lbero Badar permitindo a reconstruo do lado mpar mediante recuo de oito metros - idia aprovada em junho de 1910 e reiterada em projeto de lei do vereador Sampaio Viana, aprovado em outubro.16 Victor Freire estava em Londres participando da International Town Planning Conference, e Antonio Prado estava de licena.17 Naquele momento o Congresso Estadual finalmente resolvia conceder uma verba de 10 mil contos Prefeitura paulistana, para a realizao das obras necessrias modernizao da rea central da cidade. Mas o projeto Silva Telles no era o nico a pretender orientar os sonhados "melhoramentos de So Paulo". Em 1909 retornou da Europa o engenheiro-arquiteto Alexandre de Albuquerque, formado com destaque pela Escola Politcnica em 1905, ao qual Ramos de Azevedo e outros empresrios e proprietrios da elite encomendaram um projeto de remodelao urbana abrangendo o bairro de Santa Ifignia. Propuseram ao governo estadual e Cmara Municipal a abertura, s suas custas, de trs grandes avenidas que se cruzariam, formando uma grande praa rotatria semelhante Place de ltoile parisiense, e estruturando um novo centro para a cidade, de aspecto monumental e europeu. Imaginava-se que os usos tercirios de prestgio se instalariam nessa regio, que passaria a ser o novo espao central dominante de So Paulo: Congresso Estadual, sede do governo, Catedral, Correios e Telgrafos, lojas e hotis. 18 A proposta, inspirada pelas diretrizes adotadas por Haussmann na reforma de Paris, imaginava uma parceria entre empresrios e Prefeitura, que transmitiria aos peticionrios direitos de desapropriao, reconstruo e revenda da rea. Os proponentes pretendiam construir as avenidas sua custa e financiar o

14 15 16 17 18

TOLEDO, Benedito Lima de: Anhangabah. So Paulo, Fiesp, 1979, pgina 70. Ibid., pginas 71 a 72. Lei Municipal n 1331, de 6 de junho de 1910. Lei Municipal n 1361, de 27 de outubro de 1910.

s.n.a.: Os melhoramentos de So Paulo: Projecto Alexandre de Albuquerque. In: Revista de Engenharia n2 (vol. I) julho de 1911, pginas 37 a 38.

20

empreendimento pela obteno de garantias de juros e concesses de transportes, iseno de impostos para materiais de construo importados, e o direito de desapropriar uma faixa de 160 metros ao longo das vias, para depois usar ou revender os lotes resultantes. Tamanho intervencionismo, porm, era incompatvel com o ambiente jurdico liberal que caracterizava o Brasil na Repblica Velha. O projeto das "grandes avenidas" de Alexandre de Albuquerque pode ser considerado a maior expresso, em So Paulo, do urbanismo "haussmaniano" preferido pela elite cafeeira, cujos membros mais importantes assinaram a petio de 1910 ao Governo do Estado. Mas o projeto, ao privilegiar um pequeno grupo, atraiu a oposio dos demais proprietrios, do executivo municipal e da Cmara (envolvidos com outras propostas, como se viu) e da Light (ameaada pelas concesses de auto-nibus solicitadas). A despeito do apelo dessa imagem de uma Paris paulistana aos olhos da elite, a proposta acabou sendo deixada de lado. No setor de obras da Prefeitura discutiam-se idias que representavam uma alternativa mais vivel para os ansiados melhoramentos de So Paulo.

21

2. Freire e Bouvard Luiz Ackel e Candido Malta Campos 2.1 Os projetos da Prefeitura e do Estado para os "melhoramentos de So Paulo" No final de seu quarto mandato, em 1909, Antonio Prado envolveu-se em uma disputa com a empresa canadense Light & Power, que detinha o monoplio da gerao e distribuio de energia eltrica, telefonia e transportes pblicos (bondes eltricos) desde 1900. Controlando a oferta da infra-estrutura de transporte, a Light contribua para determinar o desenho da expanso urbana, que assumia um traado tentacular ao longo de suas linhas radiais de bondes. A empresa pretendia renovar o contrato de concesso dos transportes por bondes e garantir o monoplio do fornecimento de energia eltrica, mas Prado no aceitou as condies solicitadas e props fazer nova concorrncia para escolher o concessionrio. Apesar de contar com o apoio da opinio pblica, o prefeito foi derrotado na Cmara. Mas, mesmo renovando a concesso por dez anos, a Light foi obrigada a manter certas reivindicaes, como a fixao da tarifa em duzentos ris e os bondes para operrios a cem ris. Aps esse episdio Prado no se candidatou a um quinto mandato. Ao mesmo tempo, com a multiplicao de propostas de remodelao do centro, a aprovao, no Congresso Estadual, de uma verba de dez mil contos de ris a ser transferida pelo Governo do Estado Prefeitura para financiar esses melhoramentos, e o impasse em torno do projeto Silva Telles, a Cmara nomeou uma comisso para estudar o problema, a qual sugeriu a elaborao de um plano global por parte da Diretoria de Obras Municipais. Em dezembro de 1910, no final da administrao Prado, a Diretoria de Obras Municipais apresentou uma proposta abrangente, desenvolvida pelo diretor Victor Freire e pelo engenheiro Eugnio Guilhem, incorporando quase todas as sugestes do vereador Silva Telles. Intitulada Melhoramentos do Centro da Cidade de So Paulo foi encaminhada ao prefeito em 30 de dezembro de 1910. Antes de deixar o cargo Antonio Prado enviou ofcio ao Presidente do Estado Albuquerque Lins, datado de 3 de janeiro de 1911, ressaltando a importncia das obras ali contidas e observando que a verba para a realizao das mesmas j estava prevista no oramento do Estado (os dez mil contos concedidos Prefeitura).

22

O projeto elaborado pela Diretoria de Obras Municipais partia da premissa de que o tringulo central, ponto de atrao de quase toda a circulao urbana, deveria ser desafogado. As ruas So Bento e Direita no podiam dar vazo ao trfego crescente; e as obras empreendidas para desafogar o tringulo, como o novo tabuleiro do viaduto do Ch e o viaduto Santa Ifignia (ento em construo), deveriam ser completadas pela construo do viaduto prolongando a rua Boa Vista at o Largo do Palcio e pela melhoria do acesso para quem chegava cidade de trem, desembarcando na Luz. Para descongestionar o centro histrico, garantindo o progresso e as atividades da capital seriam necessrias obras no apenas no tringulo, como tambm na regio da Praa da Repblica e junto s estaes ferrovirias. Para tanto, as principais obras previstas no projeto Freire-Guilhem eram o alargamento e nivelamento da Rua Lbero Badar, de ponta a ponta; o prolongamento desta rua at a regio da Rua Santo Amaro, facilitando a ligao com a zona sul da cidade; o ajardinamento do vale do Anhangaba; a criao de um largo defronte igreja de Santo Antnio (a atual Praa do Patriarca); o alargamento da Travessa do Grande Hotel (atual Rua Miguel Couto); o alargamento da Rua de So Joo at a Rua Conselheiro Crispiniano, construindo um novo viaduto sobre o Vale do Anhangaba ligando a Praa Antonio Prado ao largo do Paissandu; e o prolongamento da Rua Onze de Junho (atual Antonio de Godoy) para interligar a Rua Conceio (atual Avenida Casper Lbero) com o viaduto Santa Ifignia. Conforme a idia de Silva Telles, a Rua Lbero Badar deveria passar de sete metros de largura para dezoito ou vinte metros e manter livre seu lado mpar, formando um belvedere sobre o futuro Parque Anhangaba. O alargamento da Lbero Badar permitiria desafogar o trfego da rua de So Bento, alm de permitir a expanso imobiliria da rea central sobre zona ento ocupada por pobres e prostitutas. O alargamento da rua de So Joo criaria uma avenida de 40 metros passando sobre o Anhangaba por meio de um viaduto de alvenaria, ladeado por vias locais que acessariam o fundo do vale, fazendo a importante ligao com o "Centro Novo", as estaes e bairros residenciais de elite como Campos Elsios. Essas realizaes exigiriam grande quantidade de desapropriaes de imveis particulares. Freire defendia a aprovao de uma lei de desapropriaes semelhante que havia sido aprovada no Congresso Nacional em 1903 para a realizao da reforma Passos no Rio de Janeiro, permitindo processos geis, limites para o

23

valor das indenizaes e a possibilidade de revenda, pelo poder pblico, dos terrenos remanescentes aps as obras. O conjunto destas medidas teve seu custo estimado em 14 mil contos, o que superava a verba destinada pelo Estado em 40%: as desapropriaes foram estimadas em 12 mil contos e as obras civis propriamente ditas em apenas mil e setecentos contos. Para fazer frente a todos estes custos Freire e Guilhem pretendiam contar com a verba do Estado e com a possibilidade de revenda de 10 mil metros quadrados de terrenos remanescentes das demolies na rua Lbero Badar. Seria preciso demolir as casas de aluguel que pertenciam ao Conde de Prates e que davam os fundos para o vale. Como de se supor houve uma reao dos interesses atingidos, visvel na contra-proposta apresentada pelo Governo do Estado trs semanas depois. Apenas vinte dias aps o recebimento do ofcio da Prefeitura, o Secretrio estadual de Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas, Pdua Salles, mandou publicar um projeto alternativo para a rea central. A manchete no Correio Paulistano de 23 de janeiro de 1911 causou perplexidade na Diretoria de Obras Municipais, pois esta no tinha sido sequer prevenida sobre a formulao de um novo plano de melhoramentos. 19 A proposta havia sido elaborada no escritrio tcnico de Samuel das Neves, engenheiro agrnomo baiano que se destacou em So Paulo na virada do sculo, ligado a fazendeiros como conde de Prates e ao governo estadual. O projeto de Samuel das Neves tambm previa a construo do Viaduto Boa Vista e a abertura da Praa do Patriarca, mas alterava completamente o tratamento a ser dado ao Anhangaba. No lugar do parque defendido por Silva Telles e por Freire e Guilhem, Neves propunha ocupar o fundo do vale com um bulevar ladeado por construes. Em vez de manter livre o lado mpar da Lbero Badar, voltado para o vale, permitiria a reconstruo desse lado aps o alargamento da rua. E em vez do viaduto So Joo propunha outro viaduto que atravessaria a parte sul do vale, ligando o Largo de So Francisco ao Largo da Memria. Procurava preservar, assim, os interesses imobilirios atingidos pelo projeto da Prefeitura e particularmente as propriedades do conde de Prates, garantindo o futuro aproveitamento dos terrenos junto Lbero Badar e Rua Formosa, do outro lado do vale. Inovava, porm, ao

19

SIMES JUNIOR, Jos Geraldo: Op. cit.

24

conceber o bulevar que ocuparia o Anhangaba como trecho de uma futura ligao viria Norte-Sul atravessando a cidade, do Vale do Saracura Avenida Tiradentes - fazendo vislumbrar diretrizes menos presas colina histrica do que aquelas que presidiam ao projeto da prefeitura. Sua idia seria retomada mais tarde no projeto da Avenida Anhangaba, atual Nove de Julho.20 2.2 Victor Freire e a interveno de Bouvard: conceitos e problemas A rapidez com que foi elaborada e a falta de maiores justificativas urbansticas deixaram a proposta de Samuel das Neves exposta a crticas, apesar de ter o apoio do governo estadual, fonte da verba para as obras. Tomado de surpresa, Victor Freire resolveu dar a resposta em uma conferncia realizada no aniversrio da Escola Politcnica, onde lecionava, em fevereiro de 1911: criticou a proposta do Governo do Estado ponto por ponto, e fez a defesa do projeto de sua autoria.21 Sua estratgia era a de desbancar a imagem do bulevar retilneo e uniforme parisiense, at ento a grande referncia dos projetos de remodelao urbana no Brasil, consagrada pelo exemplo da Avenida Central carioca. Embora sua execuo fosse quase impraticvel na topografia acidentada de So Paulo, os projetos apresentados at ento procuravam, sem sucesso, encaixar uma avenida central no centro da cidade. Atacava assim os projetos Samuel das Neves e Alexandre de Albuquerque como verses descontextualizadas das realizaes de Haussmann em Paris, baseados em princpios de ortogonalidade e uniformidade j considerados ultrapassados e anti-estticos pelos ltimos avanos urbansticos. Freire havia chegado recentemente da Europa, onde participara de importantes encontros de urbanismo, e os argumentos que usou na conferncia se apoiavam das mais recentes concepes urbansticas europias, criticando a postura "haussmaniana" prevalente no sculo XIX e defendendo idias derivadas da obra de Camillo Sitte. Este arquiteto austraco havia feito escola com seu livro A construo da cidade segundo seus princpios artsticos, de 1889, condenando a insipidez das ruas retas, dos traados ortogonais e dos blocos uniformes

20 21

CAMPOS NETO, Candido: Op. cit.

FREIRE, Victor da Silva: Os melhoramentos de So Paulo. (Conferncia no Grmio Polytechnico em 15 de fevereiro de 1911.) In: Revista Polytechnica n 33 (vol. VI) fevereiro a maro de 1911.

25

da cidade oitocentista.22 Para Sitte deveriam ser recuperados os princpios artsticos empregados na construo da cidade pr-industrial - antiga, medieval e renascentista - para obter, com efeitos pitorescos e variados, qualidades estticas equivalentes na construo da cidade moderna, respeitando acidentes topogrficos, valorizando o stio e a paisagem, empregando ruas de traado mais livre e evitando a uniformidade forada dos bulevares haussmanianos. Nesse sentido a irregularidade do stio paulistano, antes considerada um obstculo, poderia ser transformada em vantagem, desde que aproveitada por projetos cuidadosos que tirassem partido da paisagem. Alm de embasar no urbanismo sitteano a defesa do projeto da Prefeitura - que priorizava uma rea verde no Anhangaba como forma de valorizar a paisagem urbana, aproveitando a topografia - Freire lanou a idia de um anel virio na colina central para descongestionar o tradicional "tringulo" formado pelas ruas So Bento, 15 de Novembro e Direita. Correndo paralelamente a essas trs vias, o circuito exterior formaria um tringulo maior, a ser criado pelo alargamento das ruas Boa Vista, Lbero Badar e Benjamim Constant, pela ampliao da Praa da S e pelo Viaduto Boa Vista. Novamente, surgia a idia de resolver a circulao urbana por meio de uma via perimetral. Tal soluo integrada seria melhor que os acessos e trajetos dspares constantes do projeto Samuel das Neves, considerados por Freire como tecnicamente deficientes. Defendeu ainda a desapropriao por zonas, abrangendo no s a rea das obras mas tambm os lotes lindeiros, permitindo que os terrenos fossem redivididos e revendidos com normas especficas de ocupao, gabarito e arquitetura, garantindo a composio visual do conjunto resultante. No Anhangaba, por exemplo, tal procedimento permitiria integrar espaos pblicos e edifcios privados em uma concepo harmoniosa. O Diretor de obras Municipais j vislumbrava a contratao de um consultor estrangeiro - no caso, o arquiteto francs Joseph-Antoine Bouvard, que, desde 1907, colaborava como consultor urbanstico no plano de Buenos Aires - para apoiar seus planos em So Paulo. Em sua conferncia em 1911 incluiu informaes a respeito da remodelao da capital argentina, incluindo desenhos das propostas de Bouvard. Sabia tambm que Bouvard levara para Buenos Aires concepes semelhantes s que defendia para So Paulo, particularmente a busca da

22

SITTE, Camillo: A construo das cidades segundo seus princpios artsticos. tica, So Paulo, 1991.

26

superao do paradigma haussmaniano predominante tanto na Argentina como no Brasil. 23 Com a repercusso da palestra de Freire na Cmara, em maro de 1911 o vereador Alcntara Machado props a contratao de Bouvard para resolver o impasse entre os projetos da Prefeitura e do Estado. Na verdade a inteno de Freire no era a de obter uma arbitragem imparcial, mas antes a de responder aos partidrios do projeto Samuel das Neves. Ao mesmo tempo, Bouvard trazia o prestgio da cultura francesa sem o qual seria difcil contestar o modelo parisiense que fundamentava ideologicamente a proposta do Governo do Estado. A Cmara aprovou a contratao de Bouvard em duas etapas. Na primeira visita, o arquiteto francs apenas iria opinar a respeito dos melhoramentos propostos para a capital. Posteriormente, poderia ser contratado para elaborar um plano abrangente. O prprio Freire foi ao Rio de Janeiro convidar Bouvard que, no retorno a Paris, faria uma escala na Capital Federal. No incio de abril, Bouvard chegou a So Paulo, onde permaneceu por 40 dias, apresentando seu relatrio em de maio de 1911. Um dos marcos iniciais da planificao urbana em So Paulo, o Plano Bouvard se apresenta como o primeiro trabalho com viso mais abrangente da capital paulista. Assim como os projetos anteriores em torno dos "melhoramentos de So Paulo", os planos de Freire e Bouvard envolviam a remodelao do aspecto da cidade e a dilatao de seus horizontes, consagrando o papel do centro histrico como rea comercial e de servios, condizente com sua condio de capital do Estado. Priorizava-se a vertente Oeste da colina: o centro histrico antes situado de costas para o Vale do Anhangaba, deveria ter sua polarizao invertida pelas obras previstas, voltando-se para os novos bairros residenciais das classes dominantes: no apenas Campos Elseos, Higienpolis e Avenida Paulista, mas tambm os loteamentos j vislumbrados naquele momento para o Pacaembu e a vrzea do Rio Pinheiros. Composto por um relatrio acompanhado de sete plantas, o Plano Bouvard constitui um estudo preliminar sobre a remodelao do centro de So Paulo, abrangendo rea maior que aquela envolvida nos projetos concorrentes da prefeitura e do governo estadual. Em seus

23

Os debates em Buenos Aires envolviam questes semelhantes s que Freire priorizava em So Paulo: congestionamento do centro, novas alternativas de circulao, superao do padro haussmaniano de interveno - representado pela abertura da Avenida de Mayo em 1894 - criao de reas verdes, implantao da desapropriao por zonas e das contribuies de melhoria.

27

princpios, o estudo foi de encontro s posies defendidas por Victor Freire: a busca do pitoresco, a criao de reas verdes e a crtica aos bulevares retilneos. Pronuncia-se contra a derrubada de edifcios existentes no tringulo e a abertura da ansiada "avenida Central" paulistana. Julga inteis grandes desapropriaes, rasgos e alargamentos desnecessrios. Para descongestionar a colina central, Bouvard defende a criao um outro tringulo em volta do existente - o "circuito exterior" proposto por Victor Freire (ruas Benjamin Constant, Lbero Badar e Boa Vista). Considero effectivamente possvel descongestionar o centro commercial... atravs de medidas que promovam a ...derivao das correntes (de trfego) para as vias envolventes de fcil comunicao. Propunha uma estrutura viria radial, com avenidas partindo do centro, respeitando, entretanto, os contornos do relevo natural, evitando os alinhamentos retilneos forados. preciso () abandonar o systema archaico do xadrez absoluto, o principio por demais uniforme da linha recta" Defendia tambm, como Freire, a multiplicao dos espaos livres e reas verdes no tecido urbano: "no esquecer a conservao e criao de espaos livres, de centros de vegetao, de reservatorios de ar.24 Para isso seu plano previa a implantao de dois parques circundando a colina histrica: um no Vale do Anhangaba e outro na vrzea do Tamanduate. Todavia, nos dois casos Bouvard imagina alternativas que facilitariam a realizao dos parques pela acomodao dos interesses imobilirios existentes em cada setor. Para o Anhangaba so desenhadas duas alternativas: uma reproduzindo a idia do parque, de Silva Telles e Victor Freire, e do belvedere no lado mpar da Lbero Badar; e uma imaginando que desse lado poderiam ser construdos dois edifcios emoldurando o parque, respeitado um espaamento de 29 metros entre eles e mantendo terraos abertos sobre o vale. Bouvard procura integrar princpios esttico-paisagsticos com interesses imobilirios: nem tudo belvedere, nem tudo palcios. Assim, o aproveitamento dos terrenos do conde de Prates poderia ser conciliado com o ajardinamento do Anhangaba e a valorizao da paisagem, para a qual poderia concorrer o desenho dos prprios edifcios. esta segunda alternativa que seria realizada, atendendo aos interesses do proprietrio dos terrenos e seu projetista Samuel

BOUVARD, Joseph-Antoine: Relatorio apresentado ao Sr. Prefeito Raymundo Duprat. In: s.n.a.: Os melhoramentos de So Paulo: O relatorio do Sr. Bouvard. In: Revista de Engenharia n 2 (vol. I) julho de 1911, pgina 42.
24

28

das Neves, cujo escritrio desenhou os "palacetes Prates" de forma a se integrar ao novo parque, tirando partido daquela que se tornaria a localizao mais valorizada de So Paulo. A sofisticao do desenho dos "palacetes Prates", que combinam domnio da linguagem beaux-arts a grande senso de aproveitamento comercial, pode ser explicada pelo retorno a So Paulo, em meados de 1911, de Christiano Stockler das Neves, filho de Samuel das Neves, formado arquiteto na Universidade de Pennsylvania naquele mesmo ano. Completados em 1914, juntamente com o Parque Anhangaba, implantado entre 1915 e 1918, os palacetes Prates formariam o carto-postal mais prestigioso da cidade de So Paulo. Um deles seria alugado pela prpria Prefeitura e o outro abrigaria o Automvel Clube.25 A proposta de Bouvard realmente se apresentou como uma soluo conciliadora: no fim, todos se renderam e So Paulo ganhou um dos mais belos conjuntos urbanos j criados no Brasil, o Parque Anhangaba, onde arquitetura e paisagismo tinham notvel coerncia.26 Alm dos palacetes e da Residncia Prates, e do Teatro Municipal concludo em 1911, o parque seria emoldurado pelo Clube Comercial, projeto de Ramos de Azevedo, pelo Hotel Esplanada e pela sede da Light. Do outro lado da colina central, Bouvard prope transformar a rea da vrzea do Rio Tamanduate em outro grande parque (o atual Parque Dom Pedro II). Neste espao j estavam previstos o novo Mercado Municipal e um pavilho para exposies agrcolas e industriais (o atual Palcio das Indstrias). Tambm nesse caso foram apresentadas duas alternativas: na primeira, todo o espao da vrzea seria utilizado para a implantao do parque e dos edifcios pblicos; na segunda, quase a metade da rea poderia ser alienada a particulares, revertendo os recursos financeiros para a implantao do conjunto. Novamente estava presente a questo imobiliria, conciliando as intenes da Prefeitura com os interesses particulares; a segunda alternativa seria objeto de uma concorrncia pblica, ganha por uma empresa que lotearia parte da vrzea, junto ao futuro mercado, e implantaria parcialmente o projeto para o Parque Dom Pedro II (reelaborado por Francisque Cochet) entre 1920 e 1925.

25

O palacete do Automvel Clube seria demolido na dcada de 1950, e o da Prefeitura por volta de 1970, dando lugar a dois arranha-cus na mesma implantao. O escritrio de Neves tambm projetou em 1912 a nova residncia do conde de Prates, igualmente situada na Rua Lbero Badar em face do vale (depois ocupada pela Rotisserie Sportsman e pelos Dirios Associados). Hoje o terreno abriga o edifcio do Banespa, construdo como sede das Indstrias Matarazzo nos anos 1930.
26

TOLEDO, Benedito Lima de: Op. cit.

29

2.3 Instrumentos e estrutura urbana No caso do Anhangaba o Plano Bouvard incluiu as propostas da Prefeitura de alargamento e prolongamento da Rua Lbero Badar, abertura da Praa do Patriarca e assim por diante; esse conjunto de obras foi aprovado pela Cmara como a "primeira seo" do plano. A segunda frente de interveno constante do Plano Bouvard previa a implantao de um Centro Cvico, no corao da cidade, junto a um dos vrtices do tringulo exterior. Na Praa da S, em 1910, um acordo estabelecido entre a prefeitura, o governo estadual e a Cria havia possibilitado a demolio das antigas igrejas da S e de So Pedro e de dois quarteires ocupadas por cortios e uma zona de prostituio, para a construo da nova Catedral de So Paulo, do Palcio da Justia, do Pao Municipal e do Congresso Estadual. Bouvard pretendia tirar o maior proveito paisagstico possvel destes empreendimentos: Est decidida a construo da cathedral, do congresso, do palacio do governo, do pao municipal, do palacio da justia. Sero porventura distribudos ao acaso? Evidentemente no: de necessidade absoluta collocal-os methodicamente, de frma a que concorram para um conjunto que pde ser do maior effeito. Prope um elaborado desenho para a rea em torno da S, ligando-a, por meio de uma srie de espaos livres, com o Largo do Palcio e o Largo de So Francisco, com foco em um conjunto cvico no qual, em vez do simples enfileiramento imaginado anteriormente, sugere que o edifcio do Congresso fique mais recuado, criando uma praa entre a Catedral e o Palcio do Governo, formando "um todo esthetico to grandioso como imponente.27 A "terceira seo" do Plano Bouvard abarca a regio de Santa Ifignia, onde havia sido proposto o projeto das "grandes avenidas de Alexandre de Albuquerque. Retoma a idia de prolongamento da Rua Dom Jos de Barros, atravs do alargamento da Rua Onze de Junho, atual Rua Antonio de Godoy, ligando-se ao Largo de Santa Ifignia (e da ao viaduto) e Rua Conceio, que seria alargada, formando a atual Avenida Csper Lbero e facilitando o acesso s estaes ferrovirias da Luz e da Sorocabana. Os visitantes, vindos do porto de Santos ou do interior do Estado, ganhariam novos itinerrios para alcanar o centro, atravs de avenidas que simbolizavam o progresso e a modernizao da capital paulista.

27

BOUVARD, Joseph-Antoine: Op. cit.

30

Transformadas em lei pela Cmara, as "sees" do Plano Bouvard foram implementadas gradualmente ao longo das dcadas de 1910 e 1920. Embora preterida por Freire e Bouvard, a idia de uma Avenida Central em So Paulo seria retomada pelo prefeito Raymundo Duprat. Para tanto seria ampliada a proposta de alargamento da rua de So Joo, prolongando-a alm do Paissandu rumo Zona Oeste. Entre 1912 e 1914 Duprat priorizou a "terceira seo" do Plano Bouvard, na regio de Santa Ifignia, e a Avenida So Joo, cujo traado retilneo e relativamente plano na direo Oeste se prestaria melhor ao bulevar " europea" to demandado em So Paulo. Alm de abandonar a idia de um viaduto transpondo o vale, a realizao da Avenida So Joo iria dar as costas ao Parque Anhangaba. A nova via atravessou o vale em meio a massas edificadas cujas fachadas principais voltavam-se para a So Joo e ignoravam o parque; sua disposio bloqueava o espao longitudinal que se pretendia criar no Anhangaba. Na nova avenida, assim como nos demais trechos do acesso s estaes e na Rua Lbero Badar, Duprat estabeleceu padres de continuidade para as novas construes, buscando formar blocos uniformes parisiense. Mas os objetivos de Freire e Bouvard requeriam outros instrumentos de legislao urbanstica e edilcia: desapropriaes mais fceis, contribuio de melhoria, Cdigo de Obras e normas de parcelamento do solo. As primeiras enfrentaram dificuldades devido ao ambiente jurdico liberal predominante; as contribuies seriam adotadas para as obras de calamento em 1924, mas sofreriam feroz oposio dos proprietrios; o Cdigo e a Lei de Loteamentos seriam levados Cmara entre 1918 e 1920. Desencadeada a partir de 1915, a discusso sobre o novo Cdigo de Obras ou Padro Municipal se apoiava em novos conceitos sanitrios sobre a salubridade da ocupao urbana, debatidos por Alexandre de Albuquerque e outros professores da Politcnica no Congresso Sanitrio de 1916, priorizando a insolao e a ventilao em vez de cubagens mnimas para os aposentos.28 Victor Freire, em conferncia de 1914 sobre a "cidade salubre", defendeu a reviso das normas vigentes - como os altos ps-direitos e as ruas retas de 16 metros de largura, adotados pelo Cdigo de Posturas paulistano de 1886 - que se atrelavam aos padres urbansticos "haussmanianos" prevalentes at ento. Seriam transposies indevidas, compatveis apenas

28

Isso levaria ao Cdigo Sanitrio estadual de 1918, importante instrumento de regulao edilcia nas dcadas seguintes.

31

com o padro de ocupao centro-europeu (quarteires compactos, lotes quadrados e blocos de apartamentos com ptios internos). Para o Diretor de Obras a ocupao paulistana, de casas individuais em lotes estreitos e compridos, permitiria ruas locais mais estreitas e exigiria maior proporo de terreno livre no lote, alm de espaos livres no interior das quadras e pequenos parques em meio ao tecido urbano. Para garantir maior salubridade seria preciso portanto controlar a ocupao dos terrenos e a altura dos edifcios. Freire entendia que a rea do centro histrico deveria abrigar, preferencialmente, funes tercirias, com uma ocupao mais densa porm controlada. Para obter tal perfil a Prefeitura deveria impor limites para a ocupao dos terrenos e a altura das edifcaes. O adensamento da colina histrica deveria ser combinado limitao da altura das edificaes, com tetos mximos de quatro a nove andares; fora da rea central no deveriam ser permitidos prdios; e nenhuma construo no municpio poderia ultrapassar os trinta metros de altura. Tais limites foram propostos por Freire e incorporados ao projeto do Instituto de Engenharia para o Cdigo de Obras em 1918. Desse ncleo central, cuja circulao seria organizada pelo "tringulo" tradicional e pelo "tringulo" externo ou "circuito exterior", partiriam avenidas radiais e linhas de bonde em direo aos bairros. Victor Freire imaginava que, fora da rea central, a cidade seria formada preferencialmente por bairros residenciais horizontais. Em 1921, proibiu, por meio de Resoluo Municipal, a verticalizao fora do permetro central. Seu projeto de 1918 partia do princpio de que novos loteamentos deveriam ter carter residencial unifamiliar e adotar padres de qualidade urbanstica semelhantes queles inaugurados em So Paulo pela Companhia City, cujos interesses Freire defendeu diversas vezes. Essa estrutura urbana bsica - um centro tercirio denso limitado colina histrica, ao "Centro Novo" e a Santa Ifignia, e um entorno horizontal de bairros residenciais acessados por linhas radiais de bondes - tambm seria almejada pelas iniciativas da Light, tambm defendidas por Freire (como seu plano de transportes de 1925, como veremos adiante) e da Companhia City, na ocupao da regio Oeste/Sudoeste da cidade. Estas reas haviam se transformado em vetores de expanso urbana onde a elite emergente erguia suas residncias. Com pleno conhecimento disso, Bouvard atuou como consultor de um grupo de empresrios paulistas e estrangeiros, recomendando a aquisio de terrenos nesse setor da cidade. Aproveitando sua estadia em So Paulo, o urbanista francs foi chamado a prestar consultoria

32

ao belga douard Fontaine de Laveleye, representante de capitais estrangeiros que buscavam uma aplicao rentvel no setor de terrenos, mas no sabiam se deveriam investir na capital ou em terras agrcolas. Foi definitiva a opinio do consultor: com o augmento da cidade () [e seu] desenvolvimento inevitavel, certo e rapido 29 o potencial de valorizao das reas a serem atingidas seria imenso, desde que valorizado por meio de tratamento urbanstico. A partir dessas consultas nasceria a iniciativa de formao da Companhia City em 1912. Empreendedores paulistas, liderados pelo deputado Cincinato Braga e pelo loteador Horcio Sabino, haviam adquirido mais de doze milhes de m2 de terra nas zonas Oeste e Sudoeste de So Paulo. Assessorado por Bouvard, Laveleye intermediou a compra dos terrenos em 1912 por um grupo de acionistas recrutados em Londres, formando a City of So Paulo Improvements - que implantaria os atuais bairros do Jardim Amrica, Pacaembu, Alto de Pinheiros, Boaava, City Butant e Alto da Lapa, destinados s classes mdia e alta, nos quais seriam adotadas muitas inovaes do urbanismo moderno nas dcadas seguintes. Nestes terrenos a City implantaria os bairos-jardim, cujo primeiro empreendimento o Jardim Amrica, projetado pelo arquiteto ingls Barry Parker em 1917. Os modernos conceitos urbansticos adotados nos bairros da City, derivados do Garden City Movement, ressaltavam a qualidade de vida, proibindo outros usos alm do residencial unifamiliar, adotando lotes de grandes dimenses dos lotes com recuos frontais e laterais obrigatrios, arborizao e plantio de jardins, garantindo que tais loteamentos fossem ocupados pela elite e pela nova classe mdia alta. Junto com o projeto para o Cdigo de Obras, a Prefeitura preparou a reviso da legislao de parcelamento em So Paulo. Os traados ortogonais e as ruas retas j no eram mais obrigatrios desde 1913, o que havia possibilitado a implantao do Jardim Amrica e do Jardim Europa com um misto de vias retas e curvas; mas a ocupao do Pacaembu e outras glebas acidentadas da City exigia ruas estreitas e sinuosas, que continuavam proibidas. A presso da City e de Freire levou aprovao de uma moderna Lei de Loteamentos em 1923, prevendo hierarquizao de vias, traados livres, culs-de-sac e outros recursos empregados nos bairros-jardim, alm da previso de reas verdes e de lotes mnimos de 300 m2, buscando generalizar as qualidades desses bairros para toda a expanso urbana.
29

Ibid., pgina 43.

33

Iniciativas da Light & Power tambm facilitaram a ocupao da vrzea do Rio Pinheiros pela City - que seria retificado e teria seu curso invertido na busca de mais gua para as represas que alimentavam a gerao de energia eltrica em Cubato. Para minimizar a distncia entre os bairros-jardim e o centro, a Light implantava linhas de bondes eltricos. Mas a expanso da cidade no se pautava necessariamente pelas diretrizes da City e da Lei de Loteamentos. As linhas ferrovirias e a oferta de energia eltrica favoreciam a implantao cada vez mais intensa de indstrias, e consequentemente a expanso dos bairros operrios ocupados pela populao trabalhadora, incluindo muitos imigrantes: Lapa, Barra Funda, Bom Retiro, Pari, Brs, Belm, Mooca, Ipiranga, acumulando-se ao longo da estrada de ferro nas reas baixas, planas e baratas das vrzeas dos rios Tiet e Tamanduate. Alm disso as linhas de bonde, de trem e o Tramway da Cantareira j induziam uma ocupao mais dispersa e perifrica nas zonas Norte, Leste e Sul. Permanecia a dicotomia criada anos antes entre a aglomerao fabril e operria, centralizada no Brs, e a cidade "oficial" dos bairros elegantes e da colina histrica, priorizada pelas intervenes urbansticas. No entanto, o projeto do Parque Dom Pedro II esboava uma tentativa de fazer uma intermediao entre o centro e a Zona Leste, mais popular, por meio de equipamentos pblicos - embora as instalaes esportivas previstas para o parque nunca tenham sido realizadas. Este cinturo industrial que condicionava a expanso da cidade no sentido Nordeste-Sudeste, determinava tambm o assentamento residencial da classe operria. Algumas poucas vilas operrias construdas pelos industriais e muitos loteamentos populares, vilas de renda e cortios foram construdos para a populao trabalhadora. Desde 1900, uma lei municipal havia determinado um permetro central no qual era proibida a construo de vilas operrias. Assim, as proposies de Freire e Bouvard atingiam uma poro limitada da cidade e ainda disputavam espao com realizaes divergentes como a Avenida So Joo, resultando em realizaes fragmentadas. O papel a ser exercido pela capital do caf exigia propostas urbansticas mais coerentes, o que seria obtido apenas em alguns pontos, como no Anhangaba, em torno do qual as construes particulares eram realizadas em harmonia com as prescries esttico-paisagsticas preconizadas por Freire e Bouvard, formando conjunto de rara qualidade. Mas essa integrao entre arquitetura, paisagismo e topografia se revelaria um arranjo efmero, por no estar amparado em normas legais, em funo da dificuldade de se

34

impor normas de regulao urbanstica no ambiente liberal da Repblica Velha. Dependia de uma espcie de "acordo de cavalheiros" entre os membros da elite dirigente, que no sobreviveria nas dcadas seguintes: a partir da dcada de 1940 o conjunto do Anhangaba seria obliterado por novas necessidades virias e pela verticalizao. Outro conflito entre os objetivos de remodelao urbana e as condicionantes econmicas e ideolgicas do liberalismo predominante na poca envolvia o controle da verticalizao e dos loteamentos. Os limites estritos propostos por Freire em 1918 foram eliminados do Cdigo de Obras aprovado pela Cmara em 1920, que apenas associou a altura dos edifcios largura da rua, abrindo caminho para a construo de arranha-cus que romperiam a volumetria proposta para a rea central e o conjunto do Anhangaba. De outro lado a Lei de Loteamentos aprovada em 1923, embora adotasse os padres exigentes defendidos por Freire, criou a possibilidade de abertura de "ruas particulares" que se tornariam loteamentos clandestinos. Podemos dizer que os planos de remodelao urbanstica de So Paulo at 1930 destacam a afirmao de valores representativos, por meio de controles volumtricos e de preocupaes estticas localizadas, aprimoram a funcionalidade urbana central por meio de intervenes pontuais, e configuram espaos residenciais de qualidade para a elite. No so adotadas polticas abrangentes de regulao, integrao viria e proviso de equipamentos urbanos. As propostas tm seu horizonte limitado ao papel da "capital do caf" como centro decisrio, comercial, administrativo e residencial, deixando de lado as necessidades da produo industrial e da populao trabalhadora. Por outro lado, a coerncia do modelo almejado era comprometida pela disputa entre projetos divergentes e pela dificuldade de impor normas no ambiente liberal inerente prpria condio agroexportadora. Finalmente, a partir da dcada de 1920 as presses de crescimento, exacerbadas pela industrializao, se avolumariam, levando s superao dos padres de interveno urbana assumidos por Freire e Bouvard, e atropelando suas realizaes com o expansionismo exacerbado, o rodoviarismo e a verticalizao emblematizados pelo Plano de Avenidas.

35

3. Plano de Avenidas (1930) Candido Malta Campos e Nadia Somekh Sem dvida o mais clebre dos planos urbansticos elaborados para So Paulo na primeira metade do sculo XX, o Plano de Avenidas de Prestes Maia pode ter sua origem traada s ambiciosas propostas virias que surgiram na Diretoria de Obras Municipais a partir de 1920, particularmente ao Permetro de Irradiao concebido por Joo Florence de Ulha Cintra (1887-1944) engenheiro civil formado pela Escola Politcnica em 1911, tcnico da diviso da diretoria responsvel pela planta da cidade. Embora a Prefeitura contasse com o Plano Bouvard, em 1920 j era acusada de operar sem plano preestabelecido, e novo plano foi encomendado a Ulha Cintra resultando em um projecto de irradiao e expanso apresentado Cmara em 1922.30 Tendo em vista projees baseadas no excepcional ritmo de crescimento da cidade, propunha a expanso da rea central muito alm do tringulo tradicional e sua ampliao pelo "circuito exterior" de Victor Freire, ainda limitado colina histrica, por meio de um anel que a contornasse. A partir da tradio existente de propostas "perimetrais" ou "circulares", e baseado nos esquemas tericos concebidos pelo arquiteto e urbanista francs Eugne Hnard - que havia derivado esquemas tericos comparativos, figuras geomtricas regulares que resumiam os traados virios de cidades europias, e identificado anis centrais ou perimtres de rayonnement organizando sua circulao central31, Ulha Cintra aplicou o mesmo procedimento para So Paulo e concebeu uma estrutura de circuitos perimetrais sucessivos apoiados em vias radiais: um esquema virio radial-perimetral para estruturar e incentivar o crescimento urbano, do qual o elemento crucial seria um Permetro de Irradiao, um largo circuito de avenidas em torno do centro.32

30

Annaes da Cmara Municipal de So Paulo: 1922. Typographia Piratininga, So Paulo, 1922, pgina 573. HNARD, Eugne: La circulation dans les villes modernes. Lautomobilisme et les voies rayonnantes de Paris. Captulo VI (publicado originalmente em 1905) de seus tudes sur les transformations de Paris. LEquerre, Paris, s.d.p., pginas 179 a 232.
31

CINTRA, Joo Florence de Ulha: Projecto de uma avenida circular constituindo perimetro de irradiao. In: Boletim do Instituto de Engenharia n 24 (vol. V) janeiro a maro de 1924, pgina 331.
32

36

Essa idia foi louvada pela Cmara, mas nos anos seguintes a municipalidade s adiantou a execuo de um trecho do permetro que funcionaria como mais uma avenida radial, o alargamento da Ladeira do Carmo (atual incio da Avenida Rangel Pestana). Em 1924 a Prefeitura montou uma comisso de tcnicos para apreciar as diversas propostas urbansticas e virias do momento. Ulha Cintra estabeleceu uma colaborao com o representante da Secretaria estadual de Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas, o jovem engenheiro civil e arquiteto Francisco Prestes Maia (1896-1965), formado pela Escola Politcnica de So Paulo em 1917. Juntos, desenvolveram a concepo do permetro, combinando-a com outras idias, algumas j em pauta naquele momento, e publicaram o resultado, uma espcie de verso preliminar do Plano de Avenidas, no Boletim do Instituto de Engenharia entre 1924 e 1926. 33 Trazia como pedra angular o Permetro de Irradiao e propunha a organizao do sistema virio paulistano segundo um esquema radial-perimetral. Tambm imaginava a criao de espaos livres e bairros industriaes ao longo da vrzea do Tiet, entre Bom Retiro e Lapa, a reconstruo do Viaduto do Ch, um tnel sob a colina central entre o Anhangaba e a Vrzea do Carmo, e um generoso sistema de parques e jardins, incluindo espaos livres no interior das quadras e playgrounds Em 1927 o prefeito Pires do Rio nomeou Ulha Cintra para presidir a Comisso de Melhoramentos do Rio Tiet. Com os recursos da comisso, que gozava de autonomia em relao Diretoria de Obras, foi encomendado a Prestes Maia o desenvolvimento desses esforos por meio da elaborao do ansiado "plano geral" para a cidade - a exemplo de encomendas contemporneas como as do Plano Agache no Rio de Janeiro. Maia dedicou-se tarefa nos anos seguintes e o resultado foi publicado em maio de 1930. Obra que pode ser considerada clssica em nossa bibliografia urbanstica, o Plano de Avenidas constitui um documento singular em vrios sentidos. De um lado, trata-se de uma realizao individual de Prestes Maia, que, na qualidade de especialista, expe conhecimentos e opinies, mostrando-se atualizado em relao ao pensamento urbanstico

MAIA, Francisco Prestes & CINTRA, Joo Florence de Ulha: Um problema actual: Os grandes melhoramentos de So Paulo. In: Boletim do Instituto de Engenharia n 26/27 (vol. VI) outubro de 1924 a maro de 1925; n 28 (vol. VI) maro a junho de 1925; n 29 (vol. VI) julho a outubro de 1925; n 31 (vol. VI) maro a junho de 1926. A ltima parte do documento no foi publicada mas consta dos
33

37

internacional e aos projetos de interveno urbana ento em pauta na Prefeitura e no setor privado. Ao mesmo tempo, o Plano de Avenidas pode ser considerado um documento oficial, encomendado e patrocinado por um rgo da Prefeitura de So Paulo. Luxuosamente editados, exemplares do Plano de Avenidas foram distribudos aos vereadores da Cmara paulistana, com o intuito, presumivelmente, de influenciar o poder legislativo a favor de suas propostas. Encerrava-se a, contudo, a carreira oficial do documento. A revoluo de outubro de 1930 dissolveu a Cmara e deps Pires do Rio. Ulha Cintra e a Comisso do Tiet, patrocinadores do trabalho, perderam autonomia e recursos. O componente decisivo do Plano de Avenidas era a proposta do Permetro de Irradiao, idia de Ulha Cintra desenvolvida por Maia: um anel virio em torno do centro histrico, expandindo a rea central e organizando a circulao por um esquema radial-perimetral. Desde meados da dcada de 20 essa interveno era debatida na Cmara, sendo reconhecida por alguns vereadores como iniciativa crucial para articular o crescimento de So Paulo. No entanto, at o final dos anos 30 quase nada seria encaminhado nesse sentido. O plano no se transformou em lei, nem teve sua principal pea - o permetro - concretizada nos anos seguintes, durante a gesto de Fbio Prado (1934-38). Apenas a escolha do prprio Prestes Maia como prefeito da capital pelo interventor Adhemar de Barros, seis meses aps o golpe do Estado Novo, abriu caminho implementao do permetro e, consequentemente, afirmao do modelo radial-perimetral que inspirava o Plano de Avenidas. Tal circunstncia, somada ao fato de que o plano abrangia muitas das intervenes virias j previstas pelo setor de obras municipal - como as avenidas Anhangaba e Itoror, atuais 9 de Julho e 23 de Maio, juntando-se no tronco do "sistema Y", atual Avenida Prestes Maia; o eixo Consolao-Rebouas; a Radial Leste; e assim por diante articulando-as em um esquema integrado e coerente, fez com que a obra de Maia se tornasse uma referncia bsica na transformao urbanstica de So Paulo.

Annaes da Cmara Municipal de So Paulo: 1924. Escolas Profissionaes Salesianas, So Paulo, 1924.

38

3.1 Principais conceitos No possvel localizar conceitualmente o Plano de Avenidas nos termos posteriormente definidos para balizar os documentos de planejamento. Sua abrangncia espacial reduz-se ao municpio de So Paulo, concentrando-se sobre o permetro urbano; mas isso no faz dele um plano diretor municipal. Nem por isso a obra se reduz a um plano virio, embora pretenda resolver as demais questes urbansticas - transportes, remodelao, expanso, ocupao, reas verdes - em torno do arcabouo central de suas propostas virias. No se traduz em minutas de legislao, embora problemas legais - desapropriaes, taxa de melhoria, zoning - sejam discutidos. Sua abrangncia temporal no est claramente definida: intervenes imediatas convivem com horizontes longnquos e grandiosos. Nem mesmo, como vimos, h clareza em torno de seu carter oficial: suas propostas ora surgem como responsabilidades assumidas pela Prefeitura, ora como sugestes pessoais do autor. Podemos identificar como pressupostos centrais do plano o princpio do crescimento (horizontal e vertical, destacando a expanso do centro), o papel crucial da circulao (dandose preferncia ao transporte rodovirio e automvel) e a idia de uma estrutura urbana, voltada ao crescimento e apoiada no arcabouo virio (expressando-se pelo modelo radialperimetral aplicado a So Paulo). Tal modelo no era arbitrariamente imposto, mas derivado de uma anlise da conformao urbana herdada pela cidade. O desenho radial no seria apenas o systema ideal de ruas" mas tambm " justamente o que possue So Paulo.34 So princpios implcitos que se articulam de forma recorrente no plano, organizando a mirade de propostas, experincias e demais componentes elencados. Assim, o conjunto de intervenes ento em pauta na cidade, mais um vasto repertrio internacional de exemplos urbansticos, pode ser encaixado de forma coerente nessa tica viria e nessa estrutura urbana. 3.2 Problemas e perspectivas indiscutvel que o processo de crescimento vertical e horizontal de So Paulo passou a se amparar na estrutura viria radial-perimetral prevista no Plano de Avenidas, cujo carter centrpeto e indefinidamente amplivel lhe transmitiu impulso adicional. Para Maia o crescimento um aspecto essencial da realidade paulistana, a ser organizado e articulado, e

34

MAIA, Francisco Prestes: Introduo ao estudo de um plano de avenidas para a cidade de So Paulo. So Paulo, Melhoramentos, 1930, pgina 117.

39

no um problema a ser contido; a prpria estrutura radial salienta a possibilidade de expanso permanente. Os eixos virios radiais a serem abertos deveriam estimular a verticalizao fora da rea central.35 O carter ambicioso, totalizante do plano se justificava pela perspectiva expansionista: Estamos, sob todos os pontos de vista, em um momento decisivo de nossa existencia urbana. No centro os arranha-ceus se multiplicam; no taboleiro alem do Anhangabah os primeiros grandes predios comeam a emergir.36 A evidncia da verticalizao servia como argumento para a oportunidade das grandes obras, ainda vistas com desconfiana em 1930. Maia no chega, todavia, a ser um apstolo incondicional da expanso paulistana. O crescimento poderia representar um obstculo a mais na medida em que a iniciativa imobiliria se antecipasse interveno urbanstica: A cada passo os valores immobiliarios se elevam e os andares surgem e se amontoam (...) procrastinar um emprehendimento quasi sempre condemnal-o.37 O autor do Plano de Avenidas tampouco se alinhava com os propagandistas da "cidade que mais cresce no mundo". Se, de um lado, ele reconhece que A cidade, pelas suas condies particulares de vitalidade, tem ultrapassado sempre as previses 38 na sequncia do texto essa vitalidade relativizada: O crescimento de So Paulo notavel, sem constituir prodigio. (...) Diversas cidades, sobretudo americanas e allems, apresentam ascenso ainda mais rapido.39
35

"Em So Paulo a verticalizao no se localiza em reas com infra-estrutura consolidada e de preos fundirios elevados. (...) Estratgias diferenciadas de valorizao do capital imobilirio e lgica de valorizao distintas dos diversos agentes e fraes do capital justificam as reas ocupadas fora do tringulo central" (SOMEKH, Nadia: A cidade vertical e o urbanismo modernizador. So Paulo, Nobel, 1997).
36 37 38 39

MAIA, Francisco Prestes: op. cit., pgina 7. Ibid., pgina 6. Ibid., pgina 12.

No era verdade, como o prprio Prestes Maia era obrigado a reconhecer em uma nota de rodap: enquanto a populao de So Paulo havia crescido 56,7% entre 1900 e 1910 e 54,3% entre 1910 e 1920, as cidades alems e americanas de porte equivalente e crescimento explosivo na mesma poca no haviam tido um aumento populacional superior a 32% entre 1900 e 1910. Na dcada de 20, a taxa de crescimento populacional da capital paulista girava em torno dos 6% ao ano. As obras de abastecimento de gua cogitadas naquele momento pelo Departamento de guas e Esgotos estadual exigiam previses populacionais para as dcadas seguintes; eram previstos 2 milhes e trezentos mil habitantes para 1952. Relatorio da Comisso de Obras Novas de Abastecimento da Capital., So Paulo, 1927. Apud MAIA, Francisco Prestes: op. cit., pgina 12.

40

A preocupao de Prestes Maia no era a de minimizar a exploso demogrfica paulistana, mas sim a de buscar semelhanas em relao aos exemplos europeus e norte-americanos que forneciam muitas das referncias urbansticas do Plano de Avenidas. Igualando-nos aos pases adiantados, legitimava-se o recurso s idias e argumentos do pensamento urbanstico internacional. Nossos problemas seriam universais, e teriam o mrito de nos promover ao patamar alcanado pelas grandes aglomeraes modernas: o estadio actual, alias mais lisongeiro e satisfactorio do que primeira vista se pde afigurar. A maioria das difficuldades presentes so de ordem universal, oriundas de condies peculiares vida moderna, e dellas soffrem todas as grandes cidades.40 O crescimento urbano no seria em si um problema. Prestes Maia criticava antes as carncias da cidade em termos de infra-estrutura viria e exiguidade da rea central. A proposta do Permetro de Irradiao sanaria, segundo o autor, os tres grandes males de que soffre o centro (exiguidade de area, difficuldade de accesso, cruzamento de correntes externas).41 A soluo: expanso do centro ou (...) creao dum centro novo por meio do permetro, permitindo a expanso comercial e verticalizao nas regies adjacentes colina histrica. Nesse sentido o ascenso populacional era mais um argumento a favor de suas teses: Em So Paulo ainda persiste o prestigio provinciano do Triangulo. (...) A vida commercial, administrativa e mundana de um milho de habitantes [e quando se prevem] dois milhes, evidentemente transbordar em relao ao centro tradicional. No entanto, no bastavam intervenes virias: estas, embora formassem o cerne das proposies de Prestes Maia, deveriam ser combinadas a uma poltica de renovao urbana dirigida explicitamente no sentido de eliminar os bolses de pobreza adjacentes ao centro, os rinces da cidade.42 3.3 Instrumentos De acordo com a concepo do Plano de Avenidas, Os planos geraes de urbanizao envolvem duas questes distinctas: remodelao da cidade existente, e extenso.43 A remodelao, sempre estruturada sobre intervenes virias - permetro e avenidas - fartamente discutida e minuciosamente prevista ao longo da parte principal do plano, tendo

40 41 42

MAIA, Francisco Prestes: op. cit., pgina 1. Ibid., pgina 34. Ibid., pginas 46, 52 e 112.

41

como instrumento central a ao direta do poder pblico, desapropriando terrenos, abrindo vias, construindo viadutos, alinhando divisas, preocupando-se com a harmonia da ocupao lindeira. Por outro lado, os instrumentos que poderiam pautar a extenso urbana so listados e discutidos por Prestes Maia no final do texto, quase como um apndice, comeando pela legislao de arruamentos. Nesse caso, ele louva a Lei Municipal 2611, de 1923, que regulava a abertura de novos loteamentos em So Paulo, conforme projeto subsidiado pela Diretoria de Obras e apresentado Cmara pelo ento vereador Luiz de Anhaia Mello. Tratava-se de legislao moderna, prevendo a hierarquizao das vias e impondo padres exigentes para os loteadores: obedincia a diretrizes da Prefeitura, doao de reas verdes, lote mnimo de 300 m2, frente mnima de dez metros. Sua referncia eram os bairros-jardim, a exemplo das iniciativas da Companhia City, considerados por Anhaia Mello como modelo a ser seguido na expanso urbana em geral. Prestes Maia ecoa essa atitude ao ilustrar o item com uma planta do Jardim Europa, um dos bairros de classe alta que emulavam os padres da City, qualificando-o como um dos arruamentos typicos da capital.44 A ocupao popular, em lotes pequenos e estreitos, se via excluda de antemo desse modelo. Maia admite o emprego da poltica adotada por cidades alems, holandesas e escandinavas, que utilizavam mecanismos legais de aquisio compulsria de terrenos pelo poder pblico e posterior revenda, aps a urbanizao dos mesmos. Ele props o uso desse instrumento no caso da vrzea do Tiet: a retificao do rio e urbanizao da rea inundvel deveria ser acompanhada pelo reloteamento dos terrenos por parte da Prefeitura. Como o plano prope amplas ligaes virias e uma zona industrial junto ao Tiet, tal poltica se justificaria na medida em que a interveno municipal seria a nica forma de viabilizar o aproveitamento adequado da vrzea. Em relao ao zoneamento, Prestes Maia tende a minimizar a importncia de uma legislao abrangente de uso e ocupao do solo no caso de So Paulo - salientando, ao contrrio, os possveis abusos e falhas do zoning. Naquele momento, esse dispositivo era consagrado em quase todas as cidades norte-americanas e acabava de vencer uma srie de batalhas judiciais

43 44

Ibid., pgina 279 (grifo do autor). Ibid., pgina 281.

42

quanto sua legitimidade. Mesmo assim nosso autor faz questo de destacar aqueles poucos casos em que a Justia havia contestado o princpio da regulao por zonas, dando ganho de causa aos proprietrios. Devemos localizar tamanha timidez no contexto liberal do Brasil dos anos 1920, onde o direito de propriedade reinava inconteste. Temeroso, Maia prefere defender o carter constructivo e organizativo e no meramente prohibitivo do zoneamento.45 Em vez de assumi-lo como instrumento independente e abrangente, prope integr-lo a seu esquema virio radial-perimetral, estabelecendo reas de verticalizao terciria junto ao Permetro de Irradiao e trechos iniciais das radiais; verticalizao residencial no prolongamento destas e nas perimetrais; comrcio local nas vias coletoras e bairros de residncia nos vos da malha radial-perimetral, assumindo o carter de unidades de vizinhana. Estas formam o item seguinte na anlise dos instrumentos de extenso urbana pelo Plano de Avenidas. As unidades de vizinhana so descritas nos termos clssicos colocados por Clarence Perry no mbito do Regional Plan of New York, e Prestes Maia v com bastante simpatia essa soluo, na medida em que se pode ser encaixada no seu esquema estrutural. Um dos ltimos itens trata da descentralizao, tema candente na poca, uma vez que a congesto das reas centrais surgia como um dos maiores viles da cidade moderna. Mas o assunto acaba se tornando pretexto para Prestes Maia reafirmar a importncia de seu anel virio em torno do centro, o Permetro de Irradiao, como expediente prefervel dentre os recursos descentralizadores citados. Mais uma vez, a abordagem idiossincrtica do autor lhe permite torcer os argumentos a seu favor. No lugar de discutir a descentralizao em termos efetivos, como forma de criar subcentros e aliviar as foras centrpetas das cidades monopolares, Maia encaminha raciocnio e citaes no sentido de legitimar a idia do permetro a qual no significava uma verdadeira descentralizao, na medida em que reafirmava a centralidade bsica do anel central dentro do esquema radial-perimetral proposto para So Paulo.46 Nesse momento, o texto fecha o crculo aberto no incio do plano, em que priorizado o conceito do Permetro de Irradiao nas palavras do prprio autor, pedra angular da
45 46

Ibid., pgina 295.

Sobre esse assunto vide LEME, Maria Cristina da Silva: ReViso do Plano de Avenidas. Tese de Doutoramento, FAU / USP, So Paulo, 1991, pgina 125.

43

estrutura urbana proposta para So Paulo.47 Sua concretizao, no incio da dcada de 1940, afirmaria o modelo radial-perimetral, impulsionaria a expanso do centro e selaria definitivamente o papel do Plano de Avenidas como documento essencial na orientao das transformaes urbanas. Mas o permetro no foi priorizado pelos prefeitos nomeados aps a revoluo de 1930, que destituiu Pires do Rio, dissolveu a Comisso do Tiet de Ulha Cintra e deixou Prestes Maia margem da administrao municipal at 1938. Nomeado pelo interventor Armando de Salles Oliveira, durante o intervalo constitucional do governo Vargas, o prefeito Fabio Prado (1934-1938) embora tenha adotado como consultor para assuntos urbansticos o grande rival de Maia, Anhaia Mello, adiantou algumas obras previstas no plano, enfatizando a melhoria dos acessos virios no vetor Sudoeste, onde se situam os bairros-jardim da City (novo Viaduto do Ch, avenidas Rebouas e Nove de Julho). Prado tambm priorizou obras de carter educacional (os parques infantis) e cultural (a Biblioteca Municipal) criando para tanto o Departamento de Cultura, chefiado por Mario de Andrade. Completou seu elenco de modernos equipamentos pblicos urbanos, visando a integrao social, com o Estdio do Pacaembu. Todas essas obras seriam completadas na gesto seguinte, de Prestes Maia. Em sua primeira gesto como prefeito, nomeado pelo Estado Novo (1938-1945) Prestes Maia priorizou as grande obras virias constantes de seu plano e particularmente sua "pedra angular", o Permetro de Irradiao - composto pelas avenidas Senador Queiroz, Ipiranga, So Lus, os viadutos Nove de Julho, Jacare, Dona Paulina, a Praa Clvis Bevilacqua (atualmente integrada Praa da S), o alargamento do incio da Avenida Rangel Pestana e a Avenida Mercrio. Um impressionante rol de obras transformou a cidade em grande canteiro, atingindo tambm algumas vias radiais previstas (tneis da Avenida Nove de Julho, avenidas Liberdade, Csper Lbero, Rio Branco, ruas Baro de Limeira, Major Diogo e assim por diante), o incio do "sistema Y" (Avenida Prestes Maia, pistas do Vale do Anhangaba., Ponte das Bandeiras) e da segunda perimetral (Avenida Duque de Caxias, Rua Amaral Gurgel) alm de outras realizaes. Restava, para completar o arcabouo virio e de transportes proposto no Plano de Avenidas, algumas radiais principais e secundrias (como a Radial Leste), a finalizao do "sistema Y" (com a Avenida Itoror, atual 23 de Maio) e do segundo circuito perimetral (que seria
47

Maia, Francisco Prestes: op. cit., pgina 10.

44

redesenhado na dcada de 1950, a instncias do prprio Prestes Maia, e daria origem atual ligao elevada Leste-Oeste; o trecho Norte-Leste nunca seria completado) e a criao do terceiro circuito perimetral (marginais do Tiet e do Pinheiros, Avenida dos Bandeirantes, Avenida Tatuap), a transferncias das linhas ferrovirias para a margem direita do Tiet (jamais realizada) e o sistema de transportes apoiado em nibus, que se afirmou definitivamente aps 1945. A estrutura radial-perimetral desenhada no plano e implantada em So Paulo continuaria a ser consagrada por obras posteriores (como o fechamento do terceiro circuito perimetral ou mini-anel virio, nos anos 1990), reafirmando-se teimosamente, conforme haviam previsto Ulha Cintra e Prestes Maia em 1924. A afirmao das propostas constantes do Plano de Avenidas tambm fez com que fosse definitivamente superado o modelo urbanstico anterior, emblematizado pelo Plano Bouvard e pelas idias de Victor Freire - que imaginavam uma cidade cujo centro tercirio e vertical seria limitado colina histrica e ao Morro do Ch, e onde a expanso urbana se faria de forma horizontal, de preferncia na forma de bairros pitorescos ou subrbios-jardim. Abria-se caminho para um novo patamar no processo de verticalizao, com maior adensamento e a ocupao vertical de anis sucessivos em torno do centro, prefigurando o atual mar de prdios do "centro expandido"; e para a expanso ilimitada dos loteamentos populares acessados por nibus - nos quais estabeleceu-se, com a superao do modelo rentista de proviso habitacional a partir da institucionalizao da casa prpria autoconstruda como forma predominante de habitao (amparada na venda de terrenos a prestaes, na Lei do Inquilinato, no comrcio de materiais de construo e nos loteamentos clandestinos) o padro perifrico de assentamento popular. Tambm deixava-se para trs a cidade dos trilhos, estruturada sobre linhas radiais de bondes eltricos, que teria sido consagrada por meio do pr-metr proposto pela Light entre 1925 e 1926. Para amparar tecnicamente a passagem de um sistema de transportes sobre trilhos para um sobre pneus Prestes Maia criou a Comisso de Estudos de Transporte Coletivo, cujos trabalhos embasariam a montagem de um esquema municipalizado de nibus urbanos, gerido por uma empresa estatal, a CMTC. No entanto, sem a vontade frrea e os amplos poderes delegados a Maia pelo Estado Novo, a concretizao do plano sofreu, aps 1945, adaptaes circunstanciais que lhe fizeram perder parte da integridade presente no esquema de 1930. A situao da cidade no ps-guerra,

45

conquanto mantivesse o mesmo mpeto expansionista, sugeria mais pragmatismo e menos ousadia, na medida em que os meandros da poltica populista substituam o voluntarismo autoritrio. Essas circunstncias repercutem no principal documento urbanstico que sucedeu ao Plano de Avenidas, o relatrio Moses de 1950.

46

4. Do Plano da Light Comisso de Estudos de Transporte Coletivo: o transporte urbano sai dos trilhos Silvana Zioni O plano para um "pr-metr" apresentado em 1926 pela Light & Power, concessionria desde 1900 do transporte pblico municipal por bondes, tido como o primeira grande oportunidade perdida para que So Paulo tivesse um eficiente sistema de transporte urbano. Mas como essa proposta enfrentou os opositores ao monoplio da Light e apontava em sentido contrrio daquele defendido por Ulha Cintra e Prestes Maia, acabou sendo relegada em favor da orientao rodoviarista do Plano de Avenidas. Criticada pela precariedade do servio de bondes, afetada pelo baixo valor das tarifas, congeladas em 200 ris pela Prefeitura desde 1909, e preocupada com as linhas de nibus introduzidas por particulares a partir da crise energtica de 1924-1925 - que ameaava seu monoplio, a Light reinvindicava a renovao de seu contrato de concesso com a municipalidade em novos termos, pretendendo estender seu monoplio aos nibus e aumentar as tarifas. Para embasar suas intenes encomendou ao especialista canadense Norman Wilson um plano para os transportes pblicos em So Paulo, encaminhado Prefeitura em maio de 1926. O maior chamariz da proposta era a criao do metr ou trnsito rpido em So Paulo, na verdade um sistema formado por bondes especiais em leitos exclusivos - a maior parte em superfcie, mas incluindo trechos elevados e subterrneos atravessando a colina central. O projeto adaptava o sistema de bondes existente e centrava-se no tringulo tradicional. Previam-se trs grandes linhas radiais: Sudoeste, da Praa do Patriarca, pela atual Avenida Nove de Julho, ao Jardim Amrica; Leste, acompanhando a Avenida Celso Garcia; e Sudeste pelo vale do Tamanduate at o Ipiranga. Confluiriam sobre a colina central, a ser cortada em subterrneo por um circuito de interligao. Propunha-se que os leitos das linhas fossem adquiridos pela Prefeitura e arrendados Light, que pagaria municipalidade uma porcentagem da quantia arrecadada.48

48

LEME, Maria Cristina da Silva: op. cit., pginas 199 a 203.

47

O plano da Light foi duramente criticado na Cmara e na imprensa, que explorava a revolta da populao contra o monoplio canadense e seus pssimos servios. Montou-se uma comisso para avaliar a proposta, da qual participava Victor Freire, favorvel s intenes da Light. Tambm foi chamado um especialista para arbitrar a questo, o engenheiro escocs James Dalrymple, que emitiu em 1927 um parecer igualmente favorvel Light, condenando, alm disso, a opo pelo automvel particular em So Paulo. Mesmo assim o plano no foi adotado pelo prefeito Pires do Rio, em cuja gesto ganhavam espao a mentalidade rodoviarista e as idias de Ulha Cintra e Prestes Maia. 49 No entanto, o plano apresentava diretrizes para que os sistemas existentes de transportes sobre trilhos fossem substitudos e modernizados, adequando-os s novas condies de intensificao do trfego na cidade. Como expanso da rede, propunha a implantao do sistema de trnsito rpido -- subterrneo ou elevado o que permitiria, principalmente, reorganizar a rea central da cidade. IMAGEM / PROJETOS VIADUTOS LIGHT A condio para o plano se viabilizar era, alm da duplicao dos valores da tarifas vigentes, a garantia do monoplio de todos os sistemas de transporte, sobre trilhos ou pneus, movidos a eletricidade ou petrleo. Desse modo, se concretizariam as perspectivas da Light no conjunto de suas atividades empresariais, em que a produo de energia ocupava o principal posto. Em seu livro Histria da Light, Edgar de Souza indica outros planos que a empresa tinha para consolidar a energia eltrica na trao dos transportes intra e interurbanos: a ampliao da oferta energtica que evitasse os perodos de escassez como aquele ocasionado pela histrica seca de 1924. Os planos da empresa voltavam-se, principalmente, para a implantao de usinas de gerao, como o possvel aproveitamento do desnvel da Serra do Mar, e a distribuio de energia para outros usos, principalmente o industrial. "Em 1924 (ano de instabilidade poltica em So Paulo) os transportes urbanos representavam 50 % das atividades da Light. (...) Agora comea o planejamento conjunto de gerao de energia eltrica e dos servios de suprimento bsico da concentrao urbana e industrial. Foi um planejamento que inclua gua, luz, gs, telefonia, bondes e metr, transportes intermunicipais, hidrovias, telefrico, porto martimo, controle de enchentes,

49

CAMPOS NETO, op. cit.

48

projeto de vias pblicas. Deste plano no foi possvel, por motivos polticos e prticos, integrar os transportes urbanos, intermunicipais e hdricos (Projeto da Serra), pois o desenvolvimento do transporte a base de energia de derivados de petrleo tornou economicamente indesejvel, neste perodo, os pesadssimos investimentos necessrios para a implantao dos servios eltricos correspondentes ." 50 Edgar de Souza , portanto, muito claro quando mostra a participao da Light no cenrio energtico nacional e o peso que os transportes representaram nas atividades da empresa: em 1910 a Light produzia 30 % de toda energia disponvel no Brasil, e em 1950, 52% do total nacional. A renda proveniente dos transportes, que em 1910 era duas vezes maior do que obtida do fornecimento de energia e iluminao, em 1924 se iguala obtida com a produo da energia eltrica, decrescendo at o fim da concesso, quando as linhas de bondes foram transferidas para prefeitura, com a criao da CMTC Companhia Municipal de Transporte Coletivos, em 1947. Desde os anos 30, j se pensava que os transportes urbanos deveriam estar na esfera da atuao da administrao pblica. Motivada pela iminncia do fim do contrato de concesso com a Light foi criada, pelo Prefeito Prestes Maia, a Comisso de Estudos de Transporte Coletivos, em 1939. Esta comisso promoveu uma pioneira pesquisa e recenseamento do transporte e trfego de So Paulo. Alm de sistematizar os dados disponveis desde o Plano da Light, de 1927, at as estatsticas fornecidas pelas empresas de auto-nibus, companhias de estrada de ferro, este estudo adotou metodologia rigorosa e atualizada.51 Dentre as concluses do relatrio, constatava-se que: "Apesar do desenvolvimento dos servios de auto-nibus, os transportes coletivos em geral no apresentam ndice de adequacidade razovel, sendo de se notar que, pelo menos, a partir de 1935, nada foi feito para desenvolver o equipamento dos transporte sobre trilhos, de acordo com o crescimento da populao. ... O crescimento do nmero de auto-nibus mostra grande incremento deste servio, a partir de 1933, quando passou para jurisdio municipal.

50 51

SOUZA, 1949.

Nos relatrios da comisso citada a metodologia da Ecologia Urbana desenvolvida na dcada de 20, pela Escola de Chicago.

49

(...) Tambm a melhoria do servio se deve ao aumento da procura de auto-nibus pelo pblico em geral." 52 Esta mesma Comisso, que produziu um plano integrado e global de transportes urbanos, ps em discusso a organizao do transporte como servio pblico e as vantagens do monoplio pblico, lanando as bases para a constituio de uma empresa pblica responsvel pelo transporte coletivo. Mapa das redes de bonde e nibus (re-edio Lopes Leo) O nmero de nibus em So Paulo, em 1941, j superava casa dos mil, enquanto a frota de bondes mantinha-se em 500 unidades. Assim, eram os nibus que transportavam a maior parte dos passageiros. Trinta e sete empresas particulares exploravam 90 linhas que circulavam pelo municpio53. A Companhia Municipal de Transporte Coletivos, a CMTC foi, em 1947, fundada no conceito do monoplio natural da rede de transporte. Mesmo que a CMTC tenha sido, por cerca de cinqenta anos, a concessionria exclusiva do servio de transporte de passageiros, a operao de nibus por empresas privadas, o que j ocorria desde os anos 20, indica a sua convivncia com uma certa privatizao ou desregulamentao do setor de transporte urbano, o que ainda hoje se verifica na cidade. As condies econmicas, que davam vantagem ao consumo de petrleo e o incentivo a industria automobilstica, ajudaram a transformar o cenrio dos transportes urbanos em So Paulo, com a crescente substituio dos sistemas sobre trilhos pelos mais versteis nibus sobre pneus. Estes pareciam se tornar cada vez mais

52 53

PMSP, 1943 Evoluo da diviso modal em So Paulo 1933-40 (1000 passageiros anuais) nibus bonde 227 234 284 258 295 291 315 335 trem 11 12 14 15 17 19 20 19

1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940

44 62 80 98 116 133 154 169

50

necessrios para atingir os limites da cidade, que entre os anos 40 e 50 passou a abrigar quase o dobro de populao. Em 1945, com o fim da Segunda Guerra Mundial e do Estado Novo, a volta ao regime democrtico no Brasil, o Decreto-Lei Federal 3.366 / 1941, que obrigara a Light a continuar a prestar os servios de transporte, revogado. O interesse da empresa podia, ento, ser preservado e a administrao municipal podia se integrar na estratgia poltica de desenvolvimento nacional. No entanto, a passagem do monoplio privado para o pblico acarretou um nus para a CMTC. empresa pblica cabia o gerenciamento de uma frota de bondes antigos, uma rede insuficiente para atender a expanso urbana e um servio remunerado com uma tarifa mantida por fora da explorao da energia eltrica 54. Garantida pelo Decreto n 365, de 1946, a concesso do servio pblico empresa municipal lhe conferia tambm a incumbncia de coordenar os vrios sistemas e tecnologias de transporte, integrando se possvel as propriedades e recursos disponveis55. Em 1947, a Prefeitura determinou a transferncia do patrimnio da Light relativo a transportes coletivos para a nova empresa, e a encampao de outras empresas operadoras de servios de auto-nibus. Entretanto, algumas empresas privadas passaram a operar somente as linhas de nibus fora do permetro urbano. Em 1949 a CMTC implantou o sistema de trleibus na cidade, e introduziu os primeiros abrigos para passageiros nos pontos de parada. importante destacar que CMTC no investiu efetivamente no sistema de bonde: a frota nunca chegou a ser incrementada, mas sim apenas adaptada ou reformada, como tambm a sua tarifa sempre se manteve inferior do nibus. A partir do fim da Segunda Guerra Mundial e durante quase uma dcada, seguiu-se um perodo quando oscilava o regime de liberdade cambial e acentuava-se a exausto das reservas cambiais nacionais. A limitao s importaes e o incentivo ao desenvolvimento

Fonte: Rudolfer, 1943


54

O primeiro quebra-quebra ocorrido na cidade foi motivado pelo aumento tarifrio, em primeiro de agosto de 1947, quando houve a majorao de 200 para 500 ris na tarifa das passagens de bonde. (Stiel, 1978)
55

O prefeito Abrao Ribeiro , pelo Decreto-Lei n 365, de 10 de outubro de 1946, autorizou a constituio de uma empresa responsvel pelo transporte pblico, criando-se ento a Companhia Municipal de Transportes Coletivos - CMTC.

51

industrial, que iriam dificultar ainda mais a manuteno e substituio de frota importada de bondes, foram as justificativas para a no sobrevivncia do sistema: quando existiram, os incentivos eram todos carreados para a indstria de autopeas, automobilstica e at qualquer projeto e estmulo ao desenvolvimento do trleibus nacional. Vtima de uma morte anunciada trinta anos antes, o desaparecimento do sistema de bondes, a partir de 1957, foi festejado como sinal de progresso e eficincia, afinal supunha-se que cederia lugar ao sistema metrovirio. Apesar das promessas sua rede, que atingia mais de 300 km, at hoje no foi substituda pelo metr, que se estende por menos de 50 km. Imagem Bonde na contra-mo "A rede de bondes da CMTC estendia-se por 353 km, com 22 linhas e 146 carros em operao, empregando 2200 funcionrios. Era um sistema que atrapalhava o trnsito mais do que servia populao. A supresso da linha Jardim Paulista, em outubro de 1965, foi o incio da execuo progressiva do plano de extino dos bondes. A linha Biolgico-Santo Amaro foi a ltima a ser suprimida, em maro de 1968. " 56 O fortalecimento do setor privado operador dos transportes coletivos em So Paulo ocorreu, a nosso ver, graas atuao do poder pblico -- por efeito de medidas de gesto e de polticas setoriais e locais, como tambm, reflexo da poltica econmica nacional. Mesmo com a criao da CMTC e a conseqente absoro de 17 empresas particulares e seus quase 600 nibus, o setor das empresas privadas operadoras de transporte urbano por nibus, j h mais de 20 anos atuante na cidade, continuou a incrementar suas frotas. E de forma muito intensa, pois somente entre os anos de 1948 e 1952, a frota dos operadores privados de transporte coletivo cresceu cerca de 270%, enquanto a recm-formada empresa pblica tentava se organizar. O final da Segunda Guerra possibilitou tambm a intensificao das relaes comerciais e polticas com os EUA, que significou uma oferta importante de combustvel e de novos nibus importados, com maior capacidade e velocidade. Alm disso, o fim da ditadura Vargas57 conferiu maior importncia do voto popular na orientao poltica dos governantes e trouxe para a pauta dos problemas urbanos as questes que afetavam a populao de baixa
56 57

(PMSP, 1968)

Em 1945 o presidente Getlio Vargas deposto por um golpe militar, que seguido pela convocao de eleies livres.

52

renda ou moradora da periferia da cidade. Ou seja, passaram a ser considerados clientes preferenciais dos servios de consumo coletivo, dentre os quais o transporte urbano se destacava no s como fundamental para os trabalhadores como estratgico para o sistema econmico urbano. Esses argumentos ilustram mudana de orientao na administrao operada na empresa durante as gestes populistas de Jnio Quadros e Adhemar de Barros, que se caracterizaram por duas campanhas - uma pela melhoria da empresa e a outra pela sua extino. A poltica empreendida por Jnio Quadros apoiou a explorao pblica de transporte coletivo e exps a CMTC, como principal instrumento desta poltica, a ingerncias poltico-partidrias e crises administrativas. A estas se vinculam indcios de mudanas na poltica de transporte urbano no sentido do fim do monoplio estatal, que tiveram lugar especialmente ao longo da gesto Adhemar de Barros na Prefeitura, entre 1957 e 1961. Isso foi possvel pelas alteraes introduzidas pelo Decreto n 3.438 de 1957, que efetivamente liberava o mercado para as empresas privadas: o limite de arrecadao das linhas rurais passava a 49% da receita das linhas exploradas pela CMTC. Essa verdadeira privatizao desregulamentada foi promovida pela multiplicao de precrios e irregulares contratos com pequenas empresas; a participao da CMTC despencou de 87% para 22% das viagens em transporte coletivo. Foram causas importantes disso a desativao do sistema bonde, o no-incremento do sistema de nibus e a inpcia administrativa. No entanto, o uso poltico da empresa, esquemas de corrupo e o favorecimento nos processos de concesso de linhas a grupos privados no podem ser desconsiderados. Sob o argumento de que a CMTC no dispunha de capital social, pois no tinha ajuda financeira dos governo estadual e federal para renovao da frota, Adhemar de Barros entendia dever aceitar a "colaborao" do setor privado. Assim, 54 concesses, ditas precrias e revogvel (sic), foram concedidas em um nico dia e sem concorrncia pblica. O mercado de transporte urbano se transformou pela incluso de mais 16 empresas (antes 29) que passam a operar 200 linhas com uma frota de mais de mil nibus. Em 1961, 352 empresas privadas operavam 1.800 nibus, enquanto a CMTC tinha 600 nibus e se apregoava o fim dos bondes. Em meados da dcada de 60, nos estertores dos bondes, enquanto a CMTC transportava cerca de 300 milhes de passageiros ao ano, as empresas permissionrias transportavam mais de

53

800 milhes. Nessa mesma poca, beneficiados pela eletrificao das linhas e material rodante adequado, os trem de subrbio, que se desenvolviam margem dos servios ferrovirios de carga e de passageiros de longa distncia, chegaram a transportar mais de 125 milhes, ou seja, quase 10% do transporte coletivo urbano. O prefeito Prestes Maia, eleito em 1961, aceitou denncias dos sindicatos de trabalhadores e instalou uma Comisso de Sindicncia relativa ao perodo de administrao entre 1956 e 1960. Mas a poltica de transporte coletivo estava definitivamente relegada a segundo plano, pois Prestes Maia reconheceu a impossibilidade de retomar o monoplio da CMTC, por no dispor de verbas sequer para "obras essenciais" (ou seja, virias, destinadas a acomodar o trfego automvel). Na verdade, no s a expanso acelerada (e desregulada) da cidade servia como justificativa para tal desregulamentao dos nibus, que garantiria a oferta de transporte pblico em ritmo e escala compatveis, mas o transporte urbano se tornava um negcio nas mos de mais uma clique de empreeendores privados, cuja rentabilidade era exacerbada pelo prprio incremento do padro perifrico de ocupao - assim como os loteamentos clandestinos, a especulao com terrenos vagos e o comrcio de materiais de construo. Podemos dizer que a crise da CMTC se inseria no crescente paradoxo entre as dimenses atingidas pela expanso urbana e a capacidade de investimento do poder pblico. Sem instrumentos para controlar o crescimento, e desprovida tanto de um poder de arrecadao adequado como de verbas estaduais ou federais que pudessem suplementar esse deficit, a Prefeitura se viu, ao longo do perodo entre 1945 e 1964, restrita a medidas parciais ou paliativas, e vulnervel s investidas de interesses localizados. Trata-se tambm de um perodo marcado pela mudana nos paradigmas de planejamento: a passagem dos esquemas totalizantes e ambiciosos do Plano de Avenidas ao realismo pragmtico do Relatrio Moses de 1950, e a emergncia da viso social e do planejamento integrado a partir da pesquisa SAGMACS entre 1956 e 1958.

54

5. Relatrio Moses (1950) Candido Malta Campos e Nadia Somekh Com o final da Segunda Guerra em 1945, a liderana dos Estados Unidos junto ao mundo capitalista tornou-se incontestvel. O Brasil, por sua vez, apresentava uma situao econmica relativamente favorvel devido ao desenvolvimento industrial experimentado no perodo da guerra. Apesar das atenes americanas estarem mais voltadas para a reconstruo da Europa e do Japo, os demais pases aliados necessitavam retomar os nveis de investimentos e de desenvolvimento. Com a queda do Estado Novo em 1945, a interventoria de So Paulo foi assumida por Jos Carlos de Macedo Soares, que substituiu Prestes Maia por Abraho Ribeiro. Segundo o novo esquema constitucional, o prefeito da capital continuava sendo nomeado pelo mandatrio estadual. Nas eleies de 1946 para o Governo do Estado, venceu Adhemar de Barros, mas este no reconduziu Maia Prefeitura. A poltica ademarista consistia em revezar prefeitos na capital: foram cinco em trs anos.58 Nesse nterim, o agravamento da carncia de transportes coletivos e a verticalizao intensiva dos velhos e novos espaos centrais havia exacerbado os problemas urbanos. Enquanto isso acirrava-se o debate urbanstico paulistano na Cmara, no Departamento de Urbanismo da Prefeitura, na Comisso do Cdigo de Obras instalada em 1948. Mas a busca de uma racionalidade tcnica a ser imposta ao acelerado processo de urbanizao, por meio do zoneamento abrangente proposto pelos engenheiros municipais, esbarrava na aliana cada vez mais slida entre os interesses expansionistas e os esquemas polticos do regime populista. Ao mesmo tempo, reduzia-se a capacidade de investimento do municpio em face do crescimento da cidade.59

58

Inicialmente, o executivo municipal foi confiado a um tcnico, o arquiteto Christiano das Neves, diretor da Faculdade de Arquitetura Mackenzie. Mas Christiano no durou muito: em agosto de 1947, seis meses depois da posse, foi substitudo por um poltico da Assemblia Legislativa, Paulo Lauro. Um ano depois, este foi trocado por Milton Improta, que no ficou mais de quatro meses como prefeito. O seguinte, Asdrbal da Cunha, foi finalmente substitudo por Lineu Prestes, em fevereiro de 1950. Sobre esse perodo vide FELDMAN, Sarah: Planejamento e zoneamento: So Paulo 1947-1972. Tese de Doutoramento, FAU / USP, 1996.
59

55

Com o objetivo de colher subsdios para coordenar a interveno urbanstica municipal, o prefeito Lineu Prestes, nomeado por Adhemar em fevereiro de 1950, encomendou um estudo IBEC International Basic Economy Corporation, entidade presidida por Nelson Rockfeller e sediada em Nova York, que prestava consultoria tcnica a pases em desenvolvimento, j havendo elaborado trabalho semelhante para Caracas. Os termos do contrato com a IBEC, aprovados pela Cmara, estipulavam a necessidade de um relatrio minucioso concernente ao planejamento geral de obras pblicas, para a Municipalidade de So Paulo, no qual se incluam estudos, recomendaes e planos referentes a: a) uma planta geral e um plano de zoneamento; b) um sistema de artrias de trfego; c) transporte coletivo; d) parques e praas de recreio; e) retificao do Rio Tiet e saneamento e urbanizao das vrzeas; f) engenharia sanitria; [e] g) sugestes sobre mtodos de financiamento para a realizao das obras e servios pblicos. 60 A direo do estudo foi confiada a Robert Moses, engenheiro e advogado nova-iorquino que estava frente das principais iniciativas e equipamentos urbanos realizados em Nova York nas dcadas de 30 a 60, como o sistema de parkways e vias expressas de Long Island, pontes e tneis de acesso a Manhattan, parques, playgrounds e sistemas de recreao, alm de participar de comisses de planejamento e dirigir poderosos organismos semi-pblicos responsveis pela proviso e gesto de infra-estrutura urbana. Para a elaborao do relatrio, a equipe da IBEC contava com dez consultores 61 e com a colaborao de quatro engenheiros municipais paulistanos enviados com esse objetivo a Nova York: Luiz Carlos Berrini Junior, do Departamento de Urbanismo, Mrio Lopes Leo, do Departamento de Servios Municipais, Paulo Wilken e Jos Celestino Bourroul, ambos do Departamento de Obras Pblicas. Desde o final da dcada de 40, So Paulo j havia superado os 2 milhes de habitantes e continuava a apresentar altos ndices de desenvolvimento, principalmente industrial. Essa
60

International Basic Economy Corporation: Programa de melhoramentos pblicos para a cidade de So Paulo. New York, IBEC, 1950, pgina 8.
61

Estes eram: o advogado Frederic Alva Collins, conselheiro jurdico, e os engenheiros Sidney H. Bingham, especializado em transportes; William Chapin, especialista em vias expressas; Richard Gould e Thorndike Saville, sanitaristas; Arthur Hodgkiss e William Latham, especialistas em parques, reas verdes e recreao; alm de trs colaboradores prximos de Moses que funcionavam como consultores gerais Sidney Shapiro, da Long Island State Park Commission, George Spargo e Harry Taylor, ambos da Triborough Bridge and Tunnel Authority.

56

exploso urbana havia provocara o surgimento de duas correntes urbansticas. De um lado, a corrente progressista, liderada pelo engenheiro Francisco Prestes Maia, autor do Plano de Avenidas, e que havia sido prefeito da Capital durante todo o perodo do Estado Novo (19381945), quando iniciou a implantao de seu ambicioso plano. Prestes Maia defendia o livre crescimento e expanso da metrpole. De outro lado, a corrente que defendia um modelo urbanstico de controle e limitao do crescimento urbano, se opondo principalmente instalao de novas indstrias, geradoras de novos empregos que provocaria um crescimento incontrolvel da cidade. Esta linha era liderada pelo engenheiro-arquiteto Lus Incio de Anhaia Mello, um pioneiro do ensino do urbanismo onde atuava desde 1918, como professor da Escola Politcnica, e que tambm j havia sido prefeito da cidade, em dois curtos perodos em 1931. A contratao do IBEC poderia abordar estas diferentes posies e conciliar o crescimento da cidade com a adequao de sua incipiente infra-estrutura, principalmente na rea dos transportes. A idia de se desenvolver um sistema de transporte coletivo mais eficiente vinha do final dos anos 20, com a proposta da Light de implantar um sistema de linhas de metr, integradas s linhas de bondes existentes, da qual ela j era concessionria desde o incio do sculo. Finalizado e editado em verso bilnge em novembro de 1950, sob o ttulo de Programa de melhoramentos pblicos para a cidade de So Paulo, o relatrio Moses composto por uma apresentao, listando os objetivos constantes do contrato; uma sntese das concluses, assinada pelo prprio Robert Moses; e um corpo de texto assinado pelos consultores, desenvolvendo os mesmos temas e propostas resumidos na parte introdutria. Ao contrrio do Plano de Avenidas, j se esboa uma organizao setorial: zoneamento, sistema virio, saneamento, reas verdes so tratados em itens especficos. No h, contudo, um diagnstico quantitativo detalhado no relatrio, que se baseia nas informaes e levantamentos sumrios ento disponveis na Prefeitura.62

62

Acompanhado por desenhos ilustrativos, fotos de So Paulo e Nova York, e algumas cifras, o texto quase no contm mapas: um mostrando a insero da cidade na regio prxima e rede de estradas, e outro trazendo, em grandes linhas, o sistema de vias expressas e de transportes proposto, com um detalhe ampliado da rea central.

57

5.1 Principais conceitos O contedo do relatrio eminentemente pragmtico, mas bastante genrico. 63 No h planta de zoneamento ou de equipamentos, nem desenhos detalhados das propostas (apenas vistas de sees tpicas para vias locais, principais e expressas). Trata-se de um conjunto de recomendaes que, embora no merea o ttulo de plano urbanstico, poderia, por sua objetividade e exequibilidade, contribuir para orientar a interveno municipal. No entanto, o trabalho do IBEC ressente-se da falta de uma proposta clara em termos de estrutura urbana. Moses foi um defensor da idia do subrbio conectado cidade por grandes avenidas permitindo as duas possibilidades de cotidiano viver na grande cidade e o fim de semana no campo, ou viver em uma grande casa de campo e manter na cidade um pequeno apartamento (LEME, 1999). No desenho das proposies virias, o modelo radial-perimetral de Prestes Maia perde sua integridade. O segundo circuito perimetral previsto no Plano de Avenidas desaparece, enquanto as marginais Tiet e Pinheiros deixam de ser articuladas por uma ligao Sul-Leste, que formaria a terceira circundante no plano de 1930. Alm disso, desiste-se da transferncias das estradas de ferro, considerada invivel. Embora o princpio central do relatrio seja a necessidade de vias expressas, estas so pensadas algo casuisticamente, tendo em vista a articulao das novas rodovias em construo na poca (Anchieta, ligando a capital a Santos; Anhanguera, no rumo do interior do Estado; e So Paulo - Rio, atual Via Dutra) e a facilidade de execuo (aproveitamento de fundos de vale, das vrzeas dos rios, da faixa da Central do Brasil). Quase todos os trajetos j constavam do Plano de Avenidas e, por conseguinte, das intervenes em pauta na Prefeitura: marginais Tiet e Pinheiros (apenas em uma margem), Radial Leste, prolongamento da Avenida Nove de Julho. Salientava-se a adoo generalizada do conceito de via expressa sem cruzamentos em nvel, a articulao com as novas rodovias e o aeroporto.64 Dessa maneira, o desenho adotado no relatrio assume um carter mais aberto,

63

O pragmatismo de Moses e a imposio de um modelo rodoviarista por parte da equipe da IBEC so discutidos por Regina Meyer: Metrpole e Urbanismo: So Paulo anos 50. Tese de Doutoramento, FAU / USP; So Paulo, 1991, pginas 72 a 96.
64

Quase todas essas vias expressas foram realizadas nas dcadas seguintes. A Rodovia Expressa de Tiet (atual Marginal Tiet) uniria a Anhanguera Via Dutra. A Avenida Teresa Cristina de Prestes Maia seria promovida a Rodovia Expressa de gua Funda (atual Avenida Ricardo Jafet); a Avenida

58

preocupado com as ligaes regionais, nacionais e internacionais da capital, no lugar do modelo coerente e de certa forma mais auto-suficiente do Plano de Avenidas. 5.2 Problemas e perspectivas Na viso do relatrio Moses, So Paulo era uma cidade repleta de dificuldades e insuficincias, marcada por graves carncias urbanas. A tica do planejador torna-se realista, evitando encobrir o panorama problemtico com propostas grandiloquentes. Mesmo assim, o crescimento urbano no era visto como um problema em si. Para dar conta dos crescentes dficits em termos de infra-estrutura viria, saneamento, reas verdes e transportes, bastaria contar com investimentos adequados: o movimento expansionista, uma vez organizado e canalizado na direo correta, era algo positivo, exigindo apenas recursos tcnicos e financeiros compatveis. Os constantes paralelos traados entre So Paulo e Nova York reforam esse ponto de vista. Como referncia desejvel, mostram-se expressways norte-americanas. A escala

metropolitana, as grandes massas de edifcios, automveis e pessoas surgem como modelo para a cidade. Contudo, a distncia entre esse ideal nova-iorquino e a realidade precria da So Paulo de 1950 reaparece a todo instante nas fotos, limitando o relatrio a proposies mais modestas. Para desatar o renitente n dos transportes coletivos paulistanos, as solues colocadas se resumem compra de 500 nibus importados (reafirmando o carter rodoviarista do estudo, e dando ao relatrio um aspecto comerciante que destoa de suas pretenses tcnicas), criao de rotas de nibus expressos e destinao de espao, no canteiro central das vias expressas, para um futuro sistema de metr. Mrio Lopes Leo, um dos quatro engenheiros brasileiros que estava na equipe de Robert Moses, j havia proposto, anteriormente, a implantao de um sistema metrovirio que utilizava os canteiros centrais das avenidas propostas por Prestes Maia. A questo do saneamento merece consideraes recomendando a implantao de um sistema de coleta e tratamento de esgotos. Novos parques e equipamentos recreativos so sugeridos,

Itoror, a Rodovia Expressa de Anhangaba (atual Avenida 23 de Maio), com uma variante acessando o Aeroporto de Congonhas, implantado em meados dos anos 30 (atual Avenida Rubem Berta). Juntamente com uma nova ligao entre a Avenida do Estado e o Ipiranga (atual Avenida das Juntas

59

incluindo playgrounds ao ar livre: destaca-se a importncia da recreao ativa como recurso de integrao das massas urbanas.65 5.3 Instrumentos Ao contrrio do que havia sido solicitado pelo contrato, o relatrio Moses, embora assinale a urgncia de uma legislao moderna e abrangente de zoneamento para So Paulo, substituindo as restries pontuais e descoordenadas constantes do cdigo de obras, limita-se a citar a proposta de zoneamento j elaborada pelos tcnicos do Departamento de Urbanismo local, propondo aperfeioamentos, mormente no sentido de pormenorizar e delimitar melhor os diferentes usos.66 No que se refere ao financiamento das obras, o trabalho da IBEC demonstra realismo coerente com sua viso pragmtica. Reconhecendo os limites oramentrios da Prefeitura, prope partilhar o custo da rede de vias expressas com os governos estadual e federal. A renovao da frota de nibus seria financiada pelo aumento das tarifas; as obras de saneamento, pelas taxas de gua e esgoto; a criao de parques e playgrounds, pelas verbas destinadas educao. Um esquema institucional inovador proposto para a reurbanizao da vrzea do Pinheiros objeto de acordo entre o Governo estadual e a Light, pelo qual esta canalizava o rio, reservava

Provisrias) essas artrias articulariam o sistema virio paulistano Via Anchieta, acesso ao porto de Santos, e ao aeroporto, novas entradas da cidade.
65

O relatrio chega a propor o aproveitamento das praias de Santos, por meio de modernos arranjos de acesso, apoio e estacionamento, como uma mquina eficaz de lazer, criando uma vlvula de escape para as tenses citadinas - a exemplo do que Moses fizera em Jones Beach, prxima a Nova York, transformada em parque eficiente que recebia cem mil banhistas por dia.
66

Desde meados da dcada de 40, tcnicos do Departamento de Urbanismo desenvolviam propostas para o zoneamento em So Paulo. Em 1947 uma primeira minuta foi desenvolvida por Henrique Neves Lefevre e Rogerio de Andrade Filho; dois anos mais tarde outro projeto de lei foi elaborado, definindo nove tipos de zonas - Comercial Principal, no centro, e Secundria, no Brs, Santa Efignia e Liberdade; Residenciais R1 (mais verticalizada e comercial, na Lapa, Pinheiros, Santo Amaro, Higienpolis), R2 (residencial com casas e apartamentos, em Perdizes, Cerqueira Csar, Vila Amrica, Vila Mariana, Ipiranga), R3 (estritamente residencial unifamiliar) e R4 (zona genrica abrangendo toda a periferia); Industrial Principal e Secundria; e Mista. esta a proposta citada pelo relatrio Moses; o respectivo projeto de lei havia sido barrado antes de chegar ao legislativo. (O mesmo ocorreria com duas novas verses de zoneamento, com minutas de projetos de lei , em 1952 e 1955.) Os consultores da IBEC enviaram Prefeitura paulistana cpia da legislao nova-iorquina de zoning, inaugurada em 1916, que estava sendo revista naquele mesmo ano de 1950 (o chamado rezoning, com alteraes que influenciaram os projetos de lei paulistanos de 1952 e 1955). Vide FELDMAN, Sarah: op. cit., pgina 83 e 113 a 117.

60

faixas para vias frreas e avenidas marginais, e leiloava os terrenos remanescentes. Segundo Moses, tal acordo deveria ser substitudo pela criao de uma corporao semi-pblica, com a participao dos interessados, que poderia impor normas urbansticas adequadas aos loteamentos. Entidades do gnero eram a marca registrada da administrao Moses em Nova York: sua autonomia evitava a ingerncia poltica, e sua estrutura permitia uma gesto eficiente, enquanto seu carter no-comercial garantia a busca do bem pblico. Eram dirigidas por representantes do establishment estatal e empresarial norte-americano, a elite tcnica que adiantava os interesses do grande capital pelos esquemas fordistas de integrao e crescimento econmico, voltando-se, nesse caso, ao aparelhamento e equipamento dos centros urbanos. Vantagens semelhantes eram visadas, em So Paulo, por arranjos entre o setor pblico e empresas privadas (Light, City, iniciativas individuais) pelos quais o processo de urbanizao podia ser coordenado por uma elite esclarecida situao recorrente na primeira metade do sculo XX, em que predominava o modelo da capital agroexportadora. Com a emergncia do plo industrial paulistano, tais acordos de cavalheiros deveriam evoluir, na viso de Moses, para articulaes institucionais avanadas, amparadas em uma legislao minuciosa, superando os padres liberais e individualistas da cidade comercial. No entanto, em vez de evoluir para esse patamar desenvolvido, a So Paulo de 1950 no conseguia impor novas instncias de coordenao urbanstica. A esfera tcnica se distanciava do jogo poltico, e no surgia um grupo dominante que pudesse comandar o processo de interveno, a exemplo do imprio de Moses em Nova York. Iniciativas de racionalizao do espao urbano, essenciais ao bom funcionamento da metrpole industrial, esbarravam nas contradies do regime populista, em que interesses imobilirios podiam se aliar s demandas populares em torno da inexorabilidade de uma expanso margem de qualquer veleidade urbanstica. Nessa situao, os traos circunstanciais e pragmticos do relatrio Moses eram o mximo a que se podia aspirar; os impasses do planejamento paulistano na dcada seguinte transparecem no engavetamento das propostas para o zoneamento e para o Plano Diretor elaboradas pelo Departamento de Urbanismo.

61

As propostas de zoneamento nos anos 50 O projeto de lei de zoneamento elaborado pelo Departamento de Urbanismo em 1949 havia sido barrado antes de chegar ao legislativo. Sintomaticamente, o mesmo ocorreria com duas novas verses do zoneamento, com sua correspondentes minutas de projetos de lei , em 1952 e 1955. A primeira absorvia elementos do rezoning nova-iorquino transmitido por Moses: uma tipologia de zonas com parmetros de uso, altura e reas, que poderia ser aplicada a diferentes locais como um receiturio, desvinculando o conceito de uma realidade urbana determinada. Desde a definio dos permetros central, urbano e suburbano e do "tringulo comercial" trinta anos antes, as zonas paulistanas eram pensadas primordialmente em termos de sua insero e especificidade, enquanto o exemplo norte-americano apontava para uma postura mais abstrata, tipificando usos, classificando categorias e recorrendo a ndices matemticos para definir os padres de ocupao. Ao contrrio da tradio europia, particularmente alem (desenvolvida por administraes municipais de esquerda) que associava o zoneamento a planos efetivos, a polticas fundirias, municipalizao do solo urbano e a iniciativas habitacionais, priorizando os efeitos sociais e redistributivos da regulao urbanstica, o modelo para Anhaia Mello e outros proponentes do zoneamento paulistano foi o norte-americano. Desenvolvido por comisses em que tinham peso decisivo os interesses empresariais e os setores dominantes locais, nos Estados Unidos o zoning, alm de ser instrumento de controle das densidades e usos, racionalizando o espao para apoiar as atividades econmicas, era usado para consagrar a segregao espacial entre segmentos sociais e proteger os valores imobilirios. 67 Mesmo nessa verso descomprometida com implicaes sociais e desvinculada de um planejamento mais abrangente, o zoneamento era quase um tabu para os setores dominantes paulistanos. Desde as primeiras dcadas do sculo a Cmara minava sistematicamente as propostas reguladoras oriundas do setor de obras e urbanismo municipal; a reabertura do legislativo e sua incorporao aos esquemas populistas do segundo ps-guerra exacerbaram o descolamento entre as propostas tcnicas e a prtica poltica. Nos anos 1950 a liberalizao dos controles ao crescimento vertical atingiu o paroxismo, e o adensamento passou a ocorrer de forma indiscriminada, por meio de imensos prdios de

62

escritrios ou quitinetes que ocupavam os terrenos centrais. Ao mesmo tempo, o crescimento urbano margem da lei, sempre tolerado oficiosamente, passou a ser objeto de anistias peridicas: em 1953, 1955, 1962 e 1968 as ruas dos loteamentos clandestinos foram oficializadas em massa, enquanto a infra-estrutura e os servios urbanos eram gradualmente estendidos periferia, por meio da atuao clientelista de prefeitos como Jnio Quadros (1953-1955) e Adhemar de Barros (1957-1961). rgo "eminentemente tcnico e legalista", o Departamento de Urbanismo no conseguiu se impor no quadro poltico dos anos 50, marcado pelo populismo e pela alta rotatividade entre os mandatrios da capital paulista (16 prefeitos entre 1945 e 1961). 68 Seus esforos permaneciam isolados e tanto o Plano Diretor como o zoneamento abrangente no saram do papel. Com a derrota dos projetos de lei, os tcnicos induziam a Prefeitura a legislar por decreto, por meio dos quais promovem a partir de 1954 a extenso macia do Artigo 40 do Cdigo de Obras, que definia vias estritamente residenciais, a diversos bairros de classe alta. Mantinha-se a poltica anterior de empregar um conjunto de leis parciais no lugar de um zoneamento abrangente, sendo tal legislao dirigida preferencialmente proteo e qualificao das reas mais prestigiosas da cidade. No lugar da monofuncionalidade do Artigo 40, adotavam o princpio da unidade de vizinhana, distribuindo residncias unifamiliares, prdios de apartamentos, comrcio e servios de mbito local.69 Mesmo assim as leis custavam a ser aprovadas pela Cmara e eram contestadas com base em argumentos jurdicos a favor das prerrogativas da propriedade privada. Finalmente, em 1955 e 1957 foram aprovadas as primeiras leis abrangentes, independentes do cdigo de obras, que adotavam alguns parmetros modernos de zoneamento. Em 1955 a Lei de Rudos definiu, com base no argumento de evitar o incmodo do barulho, zonas estritamente residenciais, industriais e predominantemente residenciais, alm da zona central, estipulando os usos incmodos que no poderiam se instalar em cada uma delas. 70 Na verdade, a lei nada mais fazia que consagrar a proteo j oferecida pelo Artigo 40 aos bairros

67

Ibid., pgina 71; MANCUSO, Franco: Las experiencias del zoning. Barcelona, Gustavo Gili, 1978, pginas 306 e seguintes.
68 69 70

Ibid., pgina 66. Leis Municipais n 4732 e 4792, de 1955. Lei Municipal n 4805, de 1955.

63

residenciais "nobres" e o carter industrial das vrzeas do Tiet, Pinheiros e Tamanduate, sendo seu efeito incuo em relao ao restante da cidade. 71 Mais polmica foi a lei aprovada em 1957 a partir da proposta de Anhaia Mello desenvolvida em conjunto com a Comisso Orientadora do Plano da Cidade em 1954 - revelia do Departamento de Urbanismo e do prprio prefeito Adhemar de Barros. Buscando frear o crescimento vertical exacerbado, estabelecia coeficientes mximos de aproveitamento padronizados para todo o municpio (ou seja, sem adotar zonas diferenciadas) equivalentes a quatro vezes a rea do lote para edifcios residenciais e seis vezes para usos comerciais e de servios. Para incentivar a soluo do problema do estacionamento em uma cidade crescentemente motorizada, garagens eram eliminadas do clculo de rea construda para efeitos do controle de coeficientes. Finalmente, substitua-se o antigo controle de alturas em funo da largura da rua pelo "moderno" sistema dos coeficientes. Na verdade a proposta original de Anhaia Mello, constante de seu "Plano Regional de So Paulo", de 1954, inclua uma previso de alturas mximas equivalentes a uma vez e meia a largura da vias e um teto mximo de trinta metros de altura para qualquer edificao, ecoando a postura controladora de Victor Freire em 1918. A imposio de um coeficiente mximo geral para toda a cidade no esgotava seu programa urbanstico; apenas estabelecia um patamar mnimo para controle das densidades, uma vez que o crescimento ilimitado era para Mello a principal causa dos problemas urbanos. 72 Seguindo esse princpio, tambm se estipulava na lei 5261 uma cota mnima de 35 m2 de rea de terreno por unidade habitacional em prdios de apartamentos, o que, segundo a postura de Mello, induzia a menores densidades, inviabilizando os conjuntos de quitinetes e conjugados que at ento se multiplicavam na rea central de So Paulo. A densidade lquida mxima permitida pela lei era de 600 habitantes por hectare. 73 Violentamente criticado por Prestes Maia - que representava a posio contrria, favorvel ao crescimento sem limites - e pelo setor imobilirio, como se fosse travar o desenvolvimento da cidade, esse controle de coeficientes e densidades seria burlado muitas vezes pela aprovao

71 72

FELDMAN, Sarah: op. cit., pginas 108 e 109.

MEYER, Regina Maria Prosperi: "Metrpole e urbanismo: So Paulo anos 50." Tese de Doutoramento, FAU / USP, So Paulo, 1991, pginas 169 a 179.
73

Lei Municipal n 5261, de 1957.

64

de prdios de apartamentos disfarados como escritrios ou hotis, para se beneficiar do coeficiente seis, e pela designao de quartos como salas, para disfarar o adensamento populacional resultante. A partir do incio da dcada de 1960 vrias propostas para elevar o coeficiente resultaram na aprovao (por decurso de prazo) em 1966, do coeficiente seis para todos os usos.74 Nesse nterim So Paulo continuava sem um plano diretor em moldes modernos, a despeito dos esboos desenvolvidos no Departamento de Urbanismo e dos apelos de um grupo cada vez mais destacado de arquitetos modernistas. Vrios esforos foram feitos para suprir tal lacuna, com o Plano Regional de Anhaia Mello (1954); a montagem, por Mello, de um centro de estudos em planejamento urbano na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (1958); e a compilao dos resultados obtidos no Departamento de Urbanismo como parte do relatrio final da gesto do prefeito Adhemar de Barros (19571961). Nenhum desses esforos, todavia, foi assumido como poltica pblica ou transformado em Plano Diretor oficial. Essa situao era vista como um grande obstculo no que se referia adoo de um patamar mais desenvolvido em termos de regulao urbanstica no municpio: supunha-se que o zoneamento s poderia ser implantado uma vez definido o plano diretor, mas essa definio (como agora) dependia de um consenso que nunca chegava a ser alcanado. Entre esses esforos de planejamento dos anos 1950 o que mais teria ressonncia nos anos seguintes seria o plano surgido da iniciativa do Padre Lebret e seu movimento Economia e Humanismo, com a pesquisa sobre a Estruturao Territorial da Aglomerao Paulistana.

74

Lei Municipal n 6877, de 11 de maio de 1966.

65

6. SAGMACS: Estrutura Urbana da Aglomerao Paulistana (1956-1958) Denise Antonucci Em linha radicalmente oposta do urbanismo emblematizado pelo Plano de Avenidas e pelo relatrio Moses, a partir dos anos 1950 uma das mais importantes referncias para o planejamento entre acadmicos e profissionais paulistanos passou a ser o trabalho do padre dominicano francs Louis-Joseph Lebret (1897-1966), telogo e um dos fundadores na Frana do movimento Economia e Humanismo, com seu Centro de Estudos de Economia e Humanismo e a revista com o mesmo ttulo. 75 Este movimento foi proposto no segundo ps-guerra como alternativa ao dilema ideolgico da Guerra Fria entre comunismo e capitalismo, como uma "terceira via" humanista e crist centrada no atendimento s necessidades do homem, conciliando desenvolvimento econmico e bem-estar social. Crucial desse ponto de vista era o planejamento urbano, para o qual foi desenvolvida uma metodologia baseada na anlise da estruturao territorial e no diagnstico das carncias urbanas. Em 1947 Lebret veio a So Paulo expor essas idias na Escola de Sociologia e Poltica, fundando na cidade um ncleo do movimento; com seus discpulos brasileiros fundou a SAGMACS - Sociedade para a Anlise Grfica e Mecanogrfica Aplicada aos Complexos Sociais, visando aplicar seu mtodo na prtica; no governo estadual de Lucas Nogueira Garcez (1951-1953) promoveu um estudo sobre possibilidades e necessidades do Estado de So Paulo; em 1954 foi chamado ao Recife e elaborou dois estudos sobre desenvolvimento e zoneamento. 76 Com a sada de Jnio Quadros da Prefeitura para disputar o Governo do Estado nas eleies de 1955, foi convocada uma nova eleio municipal para um mandato complementar de dois anos, vencida pelo ademarista Juvenal Lino de Matos. Ameaado por denncias e processos, este assumiu uma cadeira no Senado em abril de 1956. Seu vice era Wladimir de Toledo Piza, do Partido Democrata Cristo, que ao tomar posse reuniu-se com o Padre Lebret para fixar os objetivos de um estudo para So Paulo, dando incio a pesquisa sobre necessidades e possibilidades da aglomerao paulistana.

75 76

GRAUD, Roger: "O homem e a obra." Suplemento Folha de So Paulo, 1966.

"O movimento Economia e Humanismo: Um mtodo e uma formao." IN: LEME, Maria Cristina da Silva(org.): Urbanismo no Brasil 1895-1965. So Paulo, Nobel / Edusp, 1999, pginas

66

Contratou-se a SAGMACS,77 que desenvolveu, em vez de um plano propriamente dito, uma pesquisa visando entender So Paulo, cuja elaborao constituiu um marco na formao dos urbanistas paulistanos. Tratava-se de um estudo voltado ao planejamento e desenvolvimento priorizando programas de melhoria das condies de vida urbana para toda a populao, por meio do conhecimento da cidade real, suas carncias e potencialidades. 78 O estudo foi concludo em 1958, j na gesto populista de Adhemar de Barros. 79 Isso implicou o engavetamento da maior parte dos resultados, que nunca foram publicados na ntegra. No chegou a constituir-se em base para um Plano Diretor, mas teria grande ressonncia nas concepes subsequentes de planejamento urbano. A Estrutura Urbana da Aglomerao Paulistana representou uma transposio de experincias internacionais em planejamento urbano para a construo de um modelo prprio paulista, podendo ser considerado sob trs aspectos:80 o da importao direta de metodologias de planejamento; o da absoro de idias e teorias por profissionais locais; e o das inovaes desenvolvidas frente a situaes que exigiam solues imediatas. Foram formadas quatro equipes (Anlise Bsica, Anlise Sociolgica, Anlise Demogrfica e Econmica, Anlise dos ndices Urbansticos da Aglomerao) que elaboraram estudos propondo-se a compreender So Paulo. Mais de cem estudantes e profissionais foram empregados na pesquisa de campo. Como resultado montaram-se dois volumes incluindo cinco partes e um anexo, alm de um atlas com 100 mapas.

77

A SAGMACS era constituda pelo Diretor Presidente Antonio Delorenzo Neto, pelo Diretor Gerente Jos Gomes de Moraes Netto, pelo Diretor Tcnico Benevenuto de Santa Cruz e pelos Diretores Adjuntos desembargador J. B. de Arruda Sampaio e arquiteto Domingos Theodoro de Azevedo. Alm destes participaram da pesquisa em So Paulo o urbanista pernambucano Antonio Baltar, Mario Laranjeira, Clementina de Ambrosis, Celso Lamparelli e outros.
78

LAMPARELLI, Celso Monteiro Lamparelli: "O iderio do urbanismo em So Paulo em meados do sculo XX." Anais do III Seminrio de Histria da Cidade e do Urbanismo, So Carlos, 1994.
79

O Prefeito Adhemar de Barros, que recebeu o projeto da equipe do Padre Lebret, no se interessou pela iniciativa e, pouco antes da data marcada para a entrega oficial, consta ter afirmado: Entrega assim mesmo, j tem muita coisa, ningum vai ler mesmo. "Tempo comprova validade do relatrio Lebret." O Estado de So Paulo, 28 de dezembro de 1977.
80

LEBRET, Louis Joseph: Esbozo de una carta de ordenacin. Madrid, Rial, 1962

67

6.1 Conceitos O movimento "Economia e Humanismo", introduzido pelo Padre Lebret, apresenta teoria calcada no estruturalismo nascente na Frana que propunha a anlise sistemtica do objeto de estudo, levando-se em conta os seus valores qualitativos. A nfase estava no mtodo de trabalho: o importante como se faz e no o que se faz; tentava-se uma aproximao entre as cincias naturais e as cincias humanas. Preocupava-se com a misria e as desigualdades sociais alarmantes no Terceiro Mundo. Sua doutrina ditava uma disciplina de pensamento e ao, visando a obteno de condies de vida mais humanas para a populao, a um ritmo mais rpido e a menor custo, tendo em conta o desenvolvimento solidrio. Sua metodologia visava orientar os investimentos pblicos, racionalizar sua aplicao e melhorar as condies de vida da populao por meio da observao e verificao de necessidades e recursos potenciais. Ligado Igreja, o movimento mostrava preocupao quanto procura de uma via alternativa ao capitalismo, ao comunismo e ao nacionalismo. Uma viso ampla das dimenses do fenmeno urbano permitiria o desenvolvimento harmnico e equilibrado. Prenunciavam-se os princpios do planejamento integrado: o espao deveria ser visto em sua totalidade a partir de vrias disciplinas; o planejamento deveria envolver intervenes polticas, sociais, econmicas, administrativas, urbansticas, sempre priorizando o desenvolvimento social. A ordenao do territrio deveria ser conduzida a partir de uma viso cientfica e prtica, devendo ser precedida de investigaes sobre vocaes e potencialidades do ncleo urbano e da regio, sendo papel do Estado dar condies bsicas para que o indivduo conquistasse melhor nvel de vida. Assim, constatava-se a necessidade de diagnsticos que apontassem anomalias no processo de urbanizao e desordem urbana, a serem corrigidas por meio de regulamentaes e legislaes, tais como tributao, zoneamento, parcelamento, uso e ocupao do solo. No havia preocupao em reproduzir as correntes tericas do urbanismo j existentes: o paradigma do movimento era o princpio da ao sobre a realidade. Seriam criadas condies favorveis migrao de mo-de-obra, equilibrando-se os deslocamentos entre os centros de trabalho e os locais de moradia, por meio do estabelecimento de estruturas necessrias: educao bsica, divulgao de mtodos modernos para a indstria; alm da seleo, formao e manuteno de quadros de divulgadores locais.

68

Para que houvesse a revalorizao da regio seria necessria a instalao de uma infraestrutura de transporte, comunicao, comrcio e equipamentos sociais nas reas de habitao, sade, esportes, educao e cultura. Item fundamental, a habitao era considerada como um marco de vida, proporcionando condies para o desenvolvimento do indivduo e sua famlia. A ordenao racional do territrio ocorreria em diversas fases: anlise das necessidades, inventrio das possibilidades, elaborao de programa ou plano de ordenao, e execuo do plano. Deveriam ser inventariados e analisados diferentes aspectos (demogrficos; scioeconmicos e culturais; habitao e saneamento; organizao poltica). A anlise deveria contemplar necessidades e possibilidades, considerando a situao presente, evoluo e possveis tendncias; o inventrio deveria ser mantido atualizado. Para que tais estudos pudessem ser elaborados a contento, Lebret propunha uma equipe de ordenao que deveria conceber programas e coordenar operaes para viabilizar a sua implantao. Propunha tambm a participao da populao na ordenao do territrio. Esta deveria estar informada sobre os fins da ordenao, solues e conseqncias. Por sua vez, a populao expressaria suas aspiraes e sugestes, individualmente ou por meio de rgos representativos. A formao espontnea de ncleo de animadores seria fomentada, a fim de auxiliar os ordenadores quando da realizao de estudos preliminares. Aspectos financeiros e fiscais tambm eram contemplados: orientao da revalorizao, inverses de recursos, sua distribuio no tempo e entre os interessados, prevendo-se grandes investimentos a cargo do poder pblico. 6.2 Problemas Foram abordados no estudo da SAGMACS amplos aspectos da organizao racional da aglomerao que implicavam nova diviso administrativa. Os dados empricos e as condies urbanas foram qualitativa e quantitativamente comparados a um padro (bom, razovel, mnimo, normal) que indicasse uma vida urbana civilizada: "Diferentemente dos mtodos urbansticos aqui conhecidos, que partiam da cidade e de seus elementos construdos para necessariamente considerarem a populao e a regio, o novo mtodo parte da regio e da populao para encontrar as aglomeraes e identificar as condies de vida urbana." 81Os

81

LAMPARELLI, Celso Monteiro: Op. cit.

69

desafios cruciais seriam portanto as carncias vividas pela populao, os dficits identificados em relao aos padres desejveis. A primeira parte do estudo, denominada "Perspectivas Histricas, Demogrficas e Econmicas" apresenta projees demogrficas visando estabelecer limites de crescimento. De forma pioneira, a questo do crescimento problematizada enquanto relao entre projees realistas e necessidades em termos de equipamentos e infra-estrutura. Seu plano de ordenao aponta como populao ideal 7.500.000 habitantes para 1975 e aproximadamente 10.000.000 habitantes para o ano 2000. A aglomerao de So Paulo considerada como auto-propulsora, estvel e propcia a uma grande expanso, portanto seria necessrio preparar a cidade para o crescimento. Essa projeo revelou-se acertada; no entanto faltou produzir as condies adequadas para tal crescimento populacional. So Paulo vista como principal plo industrial do pas; porm, o estudo indica o incio de uma descentralizao industrial para municpios prximos, alm do aumento de importncia de sua funo financeira e de seu carter metropolitano. Tratava-se de uma aglomerao urbana embrionria, dispersa, desequipada na periferia e congestionada no centro. Na verdade, em So Paulo o resultado de dcadas de crescimento intensivo, apoiado em uma rede viria radio-concntrica, caminhando para o esquema radial-perimetral a partir do Plano de Avenidas de 1930, ocasionava tanto a expanso horizontal ilimitada da cidade como o adensamento de sua regio central, que absorvia quase todos os investimentos pblicos na melhoria da infra-estrutura existente, em vez de estend-la aos bairros perifricos. Ao mesmo tempo o modelo existente acentuava as foras centrpetas presentes na urbanizao paulistana, reforando o poder de atrao do centro principal em detrimento de possveis subcentros. Tal situao exacerbava as diferenas entre centro congestionado e periferia carente. Nesse sentido a centralizao excessiva vista como problema pelo estudo da SAGMACS, a ser enfrentado - a partir de uma anlise da hierarquizao e da inter-relao entre as diferentes escalas de unidades intra-urbanas - pelo fortalecimento dos sub-centros regionais e de bairros. Essa associao entre a forma pela qual se d a estruturao do territrio e os problemas a serem enfrentados em termos de equipamentos, infra-estrutura e

desenvolvimento social transparece nos princpios e na metodologia de Lebret. Quanto aos aspectos jurdico e legislativo eram identificados obstculos, tendo em vista a noo de ordenao ser recente. A superao do conceito individualista de propriedade e dos

70

direitos que dela derivavam, seria um desafio crucial para o movimento humanista. Tornavam-se necessrias leis que impusessem a obrigao de planos urbansticos, a reorganizao dos sistemas de crdito, e a criao de instituies de financiamento. rgos da administrao pblica tambm poderiam opor obstculos ordenao, por inrcia ou centralizao excessiva, ou ainda, pela interpretao errnea dos objetivos propostos. Tornava-se, portanto necessria uma reforma administrativa que inclusse organismos de ordenao do territrio. 6.3 Estrutura Urbana No item seguinte, denominado "Estrutura Urbana de So Paulo" apresenta-se os resultados de um ambicioso levantamento de dados (coordenado por Mario Laranjeira) sobre a estrutura urbana e os nveis de vida da populao. Para isso foram estabelecidos os diferentes escales - elementar, complexo e completo - onde se realizava a vida coletiva. A partir dessa anlise so definidas trs grandes regies na aglomerao paulistana: central, de transio e perifrica. A estrutura urbana proposta pelo estudo partia de unidades bsicas de aproximadamente 1,5 km de dimetro, com populao mnima de mil habitantes. Lebret distinguia quinze sees da estrutura urbana.82 Com base nos dados foram definidas trs grandes regies na aglomerao: central, transio e perifrica. A pesquisa identificou 360 unidades de anlise, que foram caracterizadas em termos de suas condies de equipamentos e servios, e respectivo mbito de atendimento; dos nveis de vida e satisfao de necessidades bsicas (mostrada nos clebres grficos "margarida", ilustrando o atendimento existente na escala de um a quatro); da opinio de autoridades e lideranas sobre essas carncias; e da posio relativa da unidade frente aglomerao como um todo. Essa anlise deu origem a um mosaico de plos territorialmente hierarquizados, formando uma rede de unidades e sub-centros subordinados a centros maiores. O item seguinte, "Aspectos Sociolgicos da Aglomerao", resultaria de uma outra pesquisa abrangente e teria como objetivo compreender a estruturao social da cidade, identificando desequilbrios, desajustamentos e lutas sociais; mas esta parte do estudo nunca foi localizada e talvez no tenha sido completada. Na quarta parte, "Anlise Urbanstica", a partir da

71

pesquisa urbanstica coordenada por Antonio Baltar so analisados dados numricos, caracterizando o estgio do desenvolvimento urbano. Nesse item a pesquisa urbanstica realizou-se por amostragem, considerando-se variveis de propriedade, uso, ocupao e densidade, a partir das quais foram estabelecidos ndices urbansticos: taxa de ocupao, ndice de aproveitamento, nmero mdio de pavimentos, densidades geral e especfica, rea construda por habitante, rea livre por habitante. Teoriza sobre o crescimento urbano, por comparao de ndices representativos do mesmo obtidos por meio da pesquisa, assim como ndices definidos pela teoria urbanstica ou por urbanistas eminentes. A partir desse diagnstico algumas sugestes foram listadas. Os loteamentos deveriam manter um cinturo de 30 metros de rea no loteada que permitisse a instalao de vias de acesso, sendo necessrio o traado prvio de grandes vias de ligao. Permetros de aglomerao s deveriam ser ultrapassados quando os nveis de ocupao dos anteriores tivessem sido alcanados. Deveria ser imposto um plano urbanstico a todas unidades da aglomerao, a serem pensadas em seu conjunto. Grandes radiais e circulares deveriam ser implantadas, assim como trens rpidos visando a maior fluidez de trfego. 6.4 Instrumentos Como resultado da anlise urbanstica, apresenta-se um mapa da cidade com diferentes zonas, aspectos de circulao, dimensionamento das unidades de planejamento e ndices que indicam a melhor ocupao em cada caso, sempre comparando So Paulo com outras cidades. Um apndice trata da legislao urbanstica e tributria, prevendo-se a obrigatoriedade de um Plano Diretor para a cidade. Este poderia ser elaborado pelos tcnicos do Departamento de Urbanismo tendo por subsdios o diagnstico, a anlise e as sugestes do estudo da SAGMACS. Tambm prev-se a normalizao tcnica e a aplicao dos instrumentos de desapropriao tanto por utilidade pblica como por interesse social. Em sua quinta e ltima parte, "Concluses e Sugestes", o estudo prioriza intervenes descentralizadoras, reforando o papel dos centros regionais e sub-centros identificados na pesquisa. Aponta a necessidade do fortalecimento desses centros secundrios, com infraestrutura prpria e absoro da mo-de-obra local, transformando bairros-dormitrio em
82

Segundo seu Guide Pratique de Lnquete Sociale.

72

unidades mais completas e semi-autnomas. Prope a transferncia do centro administrativo governamental para a regio de transio, fora da rea central, e a criao de um centro regional na zona leste (Sapopemba/So Mateus). Traz tambm uma proposta abrangente de zoneamento para definio de reas, funes e densidades (evitando o zoneamento funcional simples das velhas escolas de urbanismo83). Salienta ainda a necessidade de um esforo de planejamento regional, abarcando desde a aglomerao central (So Paulo, ABC e Guarulhos) e a atual Grande So Paulo, at um raio de influncia mais amplo. Seriam necessrias melhorias na rede de comunicaes e, principalmente, o aperfeioamento da administrao democrtica. Finalmente, o estudo apresenta um anexo que trata das questes relativas ao Governo e Administrao Municipal. Considera planificao como a formulao ordenada de um conjunto devidamente integrado de decises, que expressa os propsitos de uma empresa e condiciona os meios para alcan-los; e plano enquanto definio de objetivos, ordenao de recursos humanos e materiais, a determinao de mtodos e formas de organizao, o estabelecimento de prazos, quantidade e qualidade na localizao de atividades. O estudo estabelece a reviso da Lei Orgnica Municipal, da Legislao Federal (que regulamenta o uso da propriedade territorial, em decorrncia da clusula que exige que o direito de propriedade subordine-se ao do bem-estar social). nfase particular concedida questo da descentralizao administrativa. Em virtude de sua postura estruturalista e da anlise por unidades e sub-centros o estudo no poderia deixar de destacar a importncia de uma reorganizao poltica-administrativa que correspondesse a essa realidade e contribusse para o atendimento s carncias identificadas em cada subregio. So propostos dentro do municpio 19 distritos, na verdade subprefeituras, com conselhos distritais e oramento prprio; divididos, por sua vez, em 83 subdistritos com seus intendentes e conselhos subdistritais. Tal diviso em trs nveis corresponde aos escales estudados anteriormente, e haveria uma simplificao da estrutura de governo: reproduzindose em cada nvel administrativo apenas quatro divises (Junta de Planificao Municipal, Secretarias de Finanas, de Servios Internos e de Servios Externos). 84

83 84

LAMPARELLI, Celso Monteiro: Op. cit. LEME, Maria Cristina da Silva (org.): Op. cit., pgina 436.

73

Ao mesmo tempo sugere-se que a cidade deveria ser dotada de instncias jurdicas nas quais os habitantes pudessem declarar suas necessidades e sugestes. Retomando a proposta defendida por Anhaia Mello desde os anos 1920, o estudo prev uma Comisso do Plano Diretor para garantir a representatividade do plano a ser elaborado. Esse conjunto de proposies visava a reduo do custo social da urbanizao e a humanizao do futuro da cidade de So Paulo. Sua fundamentao estava na ordenao racional do espao e no desenvolvimento, visando superar uma prtica urbanstica limitada a questes de engenharia municipal e obras virias, como a que prevalecia em So Paulo at aquele momento. Nesse sentido os autores do estudo distanciavam-se propositalmente dos urbanistas reconhecidos at ento na cidade, como Prestes Maia. Ao mesmo tempo, o trabalho da SAGMACS inaugurou um novo paradigma. Consolidou o conhecimento e a metodologia adotados na forma de uma teoria urbana completa e consistente, decorrente da aplicao dos princpios do movimento Economia e Humanismo em uma grande cidade do Terceiro Mundo.85 Introduziu importantes inovaes metodolgicas e tcnicas na prtica do planejamento urbano at ento desenvolvido em So Paulo. Na verdade, podemos dizer que as concepes tericas introduzidas por Lebret caracterizam um meio- termo entre o organicismo e o racional-funcionalismo. O espao urbano deveria ser analisado como um todo e a funo do planejador/urbanista seria organiz-lo. O esforo de Lebret em So Paulo correspondeu a uma primeira tentativa no sentido de se implantar um planejamento urbano democrtico, tentando combinar bases cientficas com princpios e valores ticos. A doutrina permeou a ao, inibindo explicaes cientficas mais gerais e complexas, e implicou objetivos imediatos e utpicos, contidos no conceito de desenvolvimento como processo redutor da misria humana. Acreditava-se que as necessidades prevaleceriam sobre os interesses, a solidariedade sobre os efeitos perversos da propriedade, a harmonia sobre os conflitos; equilbrio e proporcionalidade pela ordenao reduziriam a iniquidade; o conhecimento cientfico implicaria a poltica do bem comum. Faltou equipe da SAGMACS apoio poltico e base social que levassem nossos dirigentes a implantar o desejado processo de planejamento na administrao municipal. Alm disso no se conseguiu espao poltico para a efetivao de propostas de ao conforme os objetivos

85

LAMPARELLI, Celso Monteiro: Op. cit.

74

iniciais. Mesmo assim a iniciativa marcou um perodo rico em experincias e inovaes na prtica do planejamento. Os resultados do estudo foram usados por Carlos Lodi e seus colegas do Departamento de Urbanismo para subsidiar uma proposta para o Plano Diretor, que seria parcialmente incorporada ao documento final da gesto Adhemar de Barros, mas jamais levada Cmara. Aps o estudo da aglomerao paulistana a SAGMACS desenvolveu pesquisa semelhante em Belo Horizonte, sob a coordenao de Francisco Whitaker. A partir de sua experincia os integrantes da equipe tambm passariam a atuar dentro dos rgos de governo. Anhaia Mello, na FAU / USP, integrou elementos da metodologia e dos princpios de Lebret em sua prpria equipe de planejamento, o Cepeu - Centro de Estudos e Planejamento Urbano. Lebret participaria ainda da elaborao da Carta dos Andes em 1958, incorporando ao iderio urbanstico latino-americano muitos dos conceitos e objetivos do movimento Economia e Humanismo.86 Durante os anos de 1959 a 1961 os tcnicos da SAGMACS estiveram envolvidos no Plano de Ao do Governo Carvalho Pinto e, posteriormente participaram do movimento pelas reformas de base, desarticulado com o golpe de 1964, que imporia sua prpria viso tecnocrtica do planejamento integrado. Entrvamos na era dos grandes planos multisetoriais, dos diagnsticos exaustivos e das empresas de consultoria - da qual o exemplo emblemtico em So Paulo seria o Plano Urbanstico Bsico ou PUB, elaborado dez anos aps a pesquisa da SAGMACS.

86

LAMPARELLI, Celso Monteiro: "Louis-Joseph Lebret e a pesquisa urbano-regional no Brasil." In: Espao & Debates n 37 (vol. XIV) So Paulo, 1994, pginas 90 a 99.

75

7. PUB: Plano Urbanstico Bsico (1968-1969) Nadia Somekh e Candido Malta Campos A adoo do planejamento urbano integrado estabeleceu-se como paradigma para a proposio urbanstica por parte do regime autoritrio ps-1964. Em So Paulo, o produto mais emblemtico desse perodo foi o Plano Urbanstico Bsico ou PUB, elaborado no final da gesto do prefeito Faria Lima (1965-1969), ao longo do ano de 1968, e publicado em 1969. Nesse sentido, pode ser equiparado a vrios outros documentos ambiciosos da poca, produzidos para cidades brasileiras, a instncias e com financiamento do governo federal. 87 Podemos destacar algumas especificidades que condicionaram sua elaborao. Prestes Maia havia sido prefeito pela segunda vez, entre 1961 e 1965, mas sua atuao foi limitada pela falta de recursos. A reforma tributria realizada pelo regime militar aps 1964 veio aliviar a situao dos municpios e permitiu um substancial reforo oramentrio em So Paulo. Eleito em 1965, Faria Lima contou portanto com linhas de financiamento e oramentos que permitiram grandes obras: foram priorizadas, por exemplo, as vias expressas previstas desde o relatrio Moses (avenidas 23 de Maio, Rubem Berta, Bandeirantes). Adotando uma postura tecnocrtica, procurando contornar os entraves do aparelho burocrtico e do debate legislativo, a Prefeitura criou em 1967 o GEP Grupo Executivo de Planejamento, com autonomia para conduzir o processo de planificao urbanstica do municpio. O planejamento urbano passava a ser uma atividade vinculada diretamente ao Gabinete do Prefeito do Municpio de So Paulo, e no mais, como no Departamento de Urbanismo, subordinada ao setor de obras. Teramos ento finalmente o planejamento "integrado", abarcando todos os setores da vida urbana, e no apenas a engenharia viria e o Cdigo de Obras. O GEP resgata o discurso do planejamento como processo permanente e dinmico que deve ser implantado com flexibilidade para adequar-se ao crescimento da cidade88 e constituiu-se em uma equipe crtica para acompanhar a elaborao do Plano Urbanstico Bsico. Com a atividade do GEP passa a ocorrer uma duplicidade de

Em 21 de agosto de 1964 foi criado o Serfhau Servio Federal de Habitao e Urbanismo, associado a um Fundo de Financiamento de Planos de Desenvolvimento Local Integrado, bancado pelo BNH. O PUB foi financiado pela Finep, rgo do Ministrio do Planejamento, e pela USAID.
87 88

Feldman, Sarah: Planejamento e Zoneamento - So Paulo, 1947/1972, Tese de Doutoramento, FAUUSP, 1996, So Paulo, pag. 132.

76

competncias, tendo em vista o trabalho desenvolvido pelo Departamento de Urbanismo, existente desde de 1947. Havia duas dcadas, a ausncia de um plano diretor moderno era lamentada pelos setores tcnicos paulistanos; Faria Lima, por meio do GEP, encomendou um plano exemplar, contratando um consrcio formado pelas empresas brasileiras Montreal e Asplan e por duas firmas norte-americanas, escolhido por meio de concorrncia pblica.89 Confiava-se no conhecimento especializado e nas ltimas tcnicas desenvolvidas no Hemisfrio Norte. Uma grande equipe de consultores, trabalhando de forma descolada do Departamento de Urbanismo, produziu um documento monumental em vrios volumes, contendo minuciosos diagnsticos, estatsticas e anlises setoriais, minutas detalhadas de legislao, alm de inmeros mapas e grficos90. 7.1 Conceitos O PUB foi concebido como o Plano Diretor que faltava para So Paulo, objeto de esforos e demandas dos setores tcnicos desde os anos 1940, finalmente realizado - assim como o programa de obras virias da gesto Faria Lima retomava enfim um ritmo de interveno cuja ausncia era sentida desde 1945. Deveria orientar o crescimento da cidade at 1990. Segundo a apresentao assinada pelo prefeito, refletiria o objetivo de humanizar So Paulo - no s definir a construo de avenidas e viadutos, mas atender os setores de educao, cultura e sade, parques e jardins e "quebrar o tabu do metr" 91. A postura ideolgica do plano transparece nessa suposta superao do modelo rodoviarista que caracterizara o Plano de Avenidas e o relatrio Moses, priorizando os transportes coletivos - Faria Lima encaminharia efetivamente o incio do metr em 1968 - e incorporando a viso social na forma inaugurada pelo estudo da SAGMACS, em 1957: como o atendimento a carncias entendidas como dficits quantitativos de equipamentos e servios urbanos. No

89

FELDMAN, Sarah: Planejamento e Zoneamento - So Paulo, 1947/1972, Tese de Doutoramento, FAUUSP, 1996, So Paulo., pginas 143 a 145. Exemplo maior do que Flvio Villaa denomina super-planos municipais, os Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado. VILLAA, Flvio: Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no Brasil. In: DEAK, Csaba & SCHIFFER, Sueli Ramos (orgs.) O processo de urbanizao no Brasil. So Paulo, Fupam / Edusp, 1999, pgina 215.
90 91

Prefeitura Municipal de So Paulo: Plano Urbanstico Bsico. PMSP, 1969, s.n.p.

77

obstante, a nfase viria que marcava a administrao municipal continuava subjacente ao documento. Como objetivos gerais, o plano almeja melhorar condies de moradia, servios e equipamentos; ampliar a oferta de servios urbanos; integrar grupos de imigrantes e indivduos marginalizados, com programas de educao de base e habilitao profissional; ampliar as oportunidades de participao da comunidade; elevar o nmero de empregos pelo estmulo s atividades econmicas; e aumentar a renda regional. Embora de mbito municipal, reconhece a necessidade de tratar problemas que exigiam solues em escala metropolitana. O PUB constituiu-se em levantamento sistematizado de dados do municpio, estabelecendo diretrizes quanto aos seguintes aspectos: uso e ocupao do solo, atravs de zoneamento e densidades; interveno do Poder Pblico no mercado fundirio urbano, atravs da compra de terrenos a serem beneficiados por futuros investimentos pblicos; descentralizao de servios e equipamentos; transporte coletivo, em detrimento do individual; criao de um sistema de planejamento e participao da populao na elaborao do plano. Se comparado a seus predecessores de 1930 e 1950, que viam o crescimento intensivo como inevitvel, devendo apenas ser acompanhado por investimentos virios adequados, o PUB traz um conceito radicalmente diverso: a expanso urbana torna-se a grande vil de So Paulo, seu maior desafio e fonte de problemas. 7.2 Problemas O crescimento acelerado da cidade, embora motivo de orgulho, visto como principal causador de seus problemas. A insuficincia da receita pblica municipal diante desse crescimento teria contribudo para que as demandas e as necessidades de ordenao da cidade no fossem atendidas. A resultante disso seria a defasagem entre as necessidades da populao e os servios oferecidos. Consequentemente, o foco da anlise se desloca da mera proposio de infra-estruturas virias para o ponto de vista do cidado. A qualidade de vida da populao, embora com ndices superiores aos de outras cidades brasileiras, sofreria na comparao com centros urbanos mais desenvolvidos. A populao de So Paulo, "principalmente a imigrante, seria submetida a um esforo constante e penoso na procura de melhoria econmica e social.

78

Dificuldades de acesso ao mercado de trabalho e a inadequao dos servios e equipamentos sociais restringiriam as oportunidades para maior mobilidade e integrao social. 92 A ampliao dos recursos municipais seria absolutamente necessria recuperao do atraso nos servios pblicos. Alm disso, So Paulo, pela sua proporo na rea metropolitana, deveria assumir papel de destaque por sua organizao administrativa, unindo esforos aos dos municpios vizinhos, bem como aos governos do Estado e da Unio. A execuo dos programas propostos para atender populao prevista - 10 a 13 milhes em 1990 - exigiria 8 bilhes de cruzeiros novos at 1975 e 50 bilhes a longo prazo, sendo vivel, segundo o plano, seu provimento. Acreditava-se ento que o desenvolvimento do pas e a industrializao planejada permitiriam cobrir os graves dficits de infra-estrutura, equipamentos e servios apontados. E, embora estivssemos em pleno regime autoritrio, o texto assinala, de maneira bastante lcida, que a mobilizao desses recursos exigiria a criao de instituies que permitissem uma participao ativa da populao, assegurando a execuo dos programas previstos. 7.3 Estrutura Urbana Aps uma anlise comparativa de outras metrpoles, como Londres, Nova York, Chicago e Los Angeles, formulou-se uma estrutura urbana resultante do cruzamento de quatro conceitos de cidade, referentes a formas e distribuies de centros, com trs modelos quantitativos de transporte. O resultado seria uma malha ortogonal de vias expressas e um sistema abrangente de metr para que se pudesse circular pela cidade de forma rpida e confortvel".93 Essa opo pela estrutura em grelha representava uma mudana radical em relao tradicional conformao radio-concntrica e monopolar da cidade, e ao esquema virio radial-perimetral do Plano de Avenidas. Correspondia a um modelo de cidade policntrica, formada pelo acrscimo de unidades semi-independentes - as clulas contidas em cada um dos intervalos da malha - mais prximo das cidades norte-americanas que da ultracentralizada metrpole paulistana. Ligava-se tambm a um padro de baixas densidades e ao predomnio do transporte automvel.

92 93

Ibid., ibidem.

Prefeitura Municipal de So Paulo: Plano Urbanstico Bsico. PMSP, 1969, quadro-resumo das propostas.

79

Embora para o PUB o centro de So Paulo devesse continuar sendo o principal ncleo das comercial, de negcios e da administrao metropolitana, j se previa a expanso das atividades centrais para novas frentes. Na Avenida Paulista, arranha-cus abrigariam um novo business center de usos tercirios e servios especializados. Entre o centro e o Rio Tiet, na Luz, deveriam ser implantadas atividades administrativas e culturais. Mas o plano tambm incorporava diretrizes de descentralizao, tentando mitigar, por meio de uma estrutura mais policntrica, o excessivo adensamento e centralizao das atividades no ncleo principal, que causava congestionamento, deseconomias e ineficincia. Nesse sentido tambm inovava em relao ao monocntrico e adensador Plano de Avenidas. Em Santo Amaro e Itaquera eram propostos dois grandes sub-centros tercirios; em Parelheiros, Zona Sul, hoje rea de proteo aos mananciais, surgiria uma unidade urbana completa com 1,5 milhes de habitantes, 90 mil empregos em servios e 80 mil empregos industriais. No se imaginava que isso poderia comprometer os mananciais de abastecimento de gua da cidade. Alm disso, ao redor das represas Guarapiranga e Billings estava proposto o incremento a atividades recreativas e de turismo. A densidade residencial mxima colocada pelo plano era de 300 habitantes por hectare, em prdios de apartamentos distribudos na rea central e ao longo de corredores virios. Nas reas contguas a estes a densidade seria de 150 habitantes por hectare, com prdios e casas; nas zonas perifricas teramos uma ocupao horizontal com apenas 75 habitantes por hectare. O desenvolvimento social previa a complementao dos servios de educao, sade, habitao, bem estar, cultura, recreao e abastecimento. Destaca-se o setor habitacional, prevendo a construo at 1990 de 400 mil unidades, representando 70% das necessidades da populao de menor renda.94 As propostas de circulao e transporte surgem entre os componentes mais ambiciosos do PUB. Previam-se nada menos que 815 km de vias expressas, formando a malha ortogonal que cobriria toda a rea urbanizada, e uma ampla rede de 450 km de linhas de metr (dos quais 187 km ao longo das faixas de ferrovia). Alm disto foi prevista a construo de uma rodoviria principal margem do Tiet e outras rodovirias secundrias nos centros sub-

94

300 mil unidades estariam a cargo da COHAB-SP. Podemos observar que at 1990 a COHAB, em consonncia com as diretrizes expressas no PUB, havia construdo a considervel quantia de 80 mil unidades habitacionais em So Paulo.

80

regionais; a melhoria dos aeroportos de Viracopos e Congonhas, alm de estudos para a localizao de um novo aeroporto nos arredores de So Paulo, articulado s vias expressas (pensava-se em Cotia e no Guarulhos como ocorreu efetivamente). Quanto aos servios urbanos estavam previstas as ampliaes das redes de gua e esgoto, que atendiam 55% e 37% da populao, para 85%.95 Contra as inundaes e poluio dos rios elencaram-se obras como a construo de represas de conteno nas cabeceiras e grandes instalaes de tratamento de esgotos, que no chegaram a ser implantadas. 7.4 Instrumentos Comparado aos planos que o precederam, como o Plano de Avenidas e o Relatrio Moses, que viam o crescimento como inevitvel, devendo apenas ser acompanhado por investimentos virios, para o PUB a expanso urbana torna-se a grande inimiga, provocando uma defasagem entre as necessidades existentes e a infra-estrutura e servios disponveis. Previa-se o controle do adensamento com densidades residenciais predominantemente baixas, particularmente nas zonas perifricas com ocupao horizontal. Para atender a essa ocupao extensiva fariam-se necessrias as imensas redes de 815 km de vias expressas e 450 km de metr previstas no documento, alm da ampliao das redes de gua e esgoto e outras metas extremamente ambiciosas em termos de infra-estrutura. A situao favorvel da economia e do oramento municipal na poca davam a esses objetivos um carter menos utpico do que poderia parecer hoje. Da mesma forma, a crena no automvel ainda no havia sido abalada pela crise do petrleo, e essas intenes se encaixavam na prioridade concedida indstria automobilstica pela poltica

desenvolvimentista brasileira. O metr surgia ento como uma grande obra complementar e no como alternativa priorizao do transporte individual. Com relao administrao pblica, entre as propostas do PUB previa-se a implementao de um rgo autnomo de planejamento no lugar do Departamento de Urbanismo subordinado Secretaria de Obras. Essa idia daria origem COGEP, atual Secretaria Municipal de Planejamento, derivada do GEP que patrocinou o plano. Propostas que no se materializaram envolviam a criao do Conselho de Desenvolvimento Integrado do

95

Em 1990, 90% da populao de So Paulo era servida por rede de gua e 65% por rede de esgoto. ROLNIK, Raquel et alli: So Paulo-Crise e Mudana, Brasiliense, 1990.

81

Municpio e de um Sistema de Planejamento Urbano integrando as prefeituras da regio metropolitana, os governos estadual e federal. A importncia do PUB tambm est vinculada formao de quadros voltados para o planejamento urbano, alm da incorporao de instrumentos a serem utilizados pela administrao municipal. O plano fazia parte de um processo de mobilizao de entidades municipalistas e de arquitetos, para institucionalizao de um sistema de planejamento em escala federal, o que foi em parte realizado por meio do Serfhau e seu fundo para financiamento de planos de desenvolvimento local (Fiplan). 96 Tal nfase no sistema global de planejamento culminou, durante o regime militar, no II PND, do qual um dos captulos constitui a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (1974) - que teria em seus programas de Cidades Mdias e Descentralizao Industrial orientao desconcentradora e de desadensamento similar do PUB - e na criao da Comisso Nacional de Poltica Urbana, gestora dos fundo nacionais de Desenvolvimento Urbano e de Transporte Urbano. 97 Com a crise do petrleo, o fim do milagre brasileiro e as dificuldades econmicas subseqentes, a grande malha de vias expressas prevista no Plano Urbanstico Bsico e seus 400 km de metr permaneceram, em sua maior parte, no papel, comprometendo a coerncia do modelo de planejamento aplicado em So Paulo, na medida em que alguns elementos do zoneamento implantado aps 1972 derivam das propostas do PUB. Grandes obras viria voltariam a partir da aos modelos anteriores de aproveitamento de fundos de vale pouco ocupados, ou de retomada da estrutura radial-perimetral bsica. Os anos do regime autoritrio, at 1984, tambm reforaram a concentrao de investimentos nas reas de mais alta renda, no lugar da cobertura abrangente prevista no plano. Essa situao ensejava a discusso do dbito social, ao mesmo tempo em que destacava a importncia de mudanas administrativas e jurdicas no mbito da poltica urbana debates que mantm sua atualidade. O PUB propriamente dito no foi transformado em lei, ou seja, no se tornou o Plano Diretor almejado, e seu engavetamento marcaria um perodo de descrena no papel redentor do planejamento urbano, proporcional ambio das propostas apresentadas. No entanto, dois anos depois So Paulo ganharia enfim um plano oficial, elaborado pelos tcnicos municipais

96

FELDMAN, Sarah - Planejamento e Zoneamento - So Paulo, 1947/1972, Tese de Doutoramento, FAUUSP, 1996, So Paulo: 128.

82

e aprovado pela Cmara (embora esta estivesse sob o jugo do regime autoritrio): o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, ou PDDI.

97

SOUZA, Maria Adelia Aparecida de: "O II PND e a poltica urbana brasileira: Uma contradio evidente." In: DEAK, Csaba & SCHIFFER, Sueli Ramos (orgs.): op. cit., pginas 113 a 142.

83

8. PDDI, PMDI e Lei de Zoneamento (1971-1981) Candido Malta Campos 8.1 PDDI e PMDI Os trabalhos desenvolvidos no Plano Urbanstico Bsico no tiveram continuidade com o fim da gesto Faria Lima, ltimo prefeito eleito diretamente antes do endurecimento do regime militar. No seu lugar o governo estadual de Abreu Sodr, pressionado pelo Presidente General Costa e Silva, nomeou prefeito Paulo Salim Maluf, que assumiu em 1969 e no manifestou interesse pelo plano da administrao anterior. Com o trmino do contrato com as empresas consultoras, o processo de planificao foi assumido pelo prprio GEP - Grupo Executivo de Planejamento. Em 1970 foi escolhido pela Assemblia Legislativa um novo governador, Laudo Natel, que tomou posse no incio de 1971 e nomeou prefeito da capital o engenheiro Jos Carlos de Figueiredo Ferraz, defensor do controle do crescimento urbano: "So Paulo deve parar". Uma das primeiras providncias de Ferraz foi determinar a finalizao pelo GEP de um Plano Diretor oficial para a cidade. Enquanto isso, o governo estadual, por meio do GEGRAN Grupo Executivo da Grande So Paulo, correspondente ao GEP em escala metropolitana, elaborava o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Esse esforo de planejamento culminou, entre 1971 e 1976, na montagem do arcabouo legal e institucional que regularia a metrpole paulistana: na esfera municipal, o GEP, depois transformado em COGEP (atual Secretaria de Planejamento - Sempla), a Empresa Municipal de Urbanizao (Emurb) e a Secretaria Municipal de Habitao (SEHAB), tendo como instrumentos fundamentais o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (1971) e a legislao de zoneamento inaugurada em 1972 e aperfeioada nos anos seguintes, alm da Companhia de Habitao (COHAB); na esfera estadual o GEGRAN, posteriormente sucedido pela EMPLASA - Empresa de Planejamento da Grande So Paulo, tendo como instrumentos a legislao de proteo aos mananciais, iniciada em 1975 e o zoneamento industrial metropolitano, alm da regulao ambiental e de controle da poluio a cargo da CETESB e da Secretaria de Estado do Meio Ambiente.

84

O GEGRAN, em seu plano para a Grande So Paulo (PMDI), assumiu ento preocupaes mais relacionadas escala metropolitana e aos setores a cargo do governo estadual (abastecimento de gua, saneamento, controle da poluio, rede rodoviria) e definiu diretrizes algo diversas daquelas constantes do PUB: evitar a ocupao das zonas Norte e Sul, para proteger os mananciais da Cantareira, Billings e Guarapiranga; assumir em vez disso um eixo de crescimento Leste-Oeste, acompanhando a infra-estrutura rodoviria anterior (Via Dutra) e nova (Raposo Tavares, Castelo Branco); limitar a ocupao fabril aos cintures existentes, visando a descentralizao industrial e a reduo dos nveis de poluentes. Essas orientaes constantes do PMDI seriam incorporadas a dois grandes instrumentos legais por parte do Estado: A Lei de Proteo aos Mananciais, que imps densidades de ocupao extremamente baixas para as reas em torno das represas e da Serra da Cantareira, e o Zoneamento Industrial Metropolitano, pretendendo restringir o uso industrial pesado s faixas prximas rede ferroviria e rodoviria, preservando o restante da aglomerao, e evitando a convivncia entre indstrias e outros tipos de uso.98 Desde dezembro de 1971 a Prefeitura paulistana, por sua vez, j havia feito aprovar na Cmara a lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI), que, alm de derivar dos trabalhos do GEP, desenvolvia aspectos da minuta de lei prevista pelo PUB. O PDDI foi o primeiro Plano Diretor de So Paulo consagrado em lei, e continuaria em vigor por quase duas dcadas.99 8.2 Problemas Em sua exposio de motivos destaca-se uma viso controladora e reguladora da expanso urbana. Nosso maior problema seria o crescimento desordenado. O plano denuncia "o ritmo extremamente acelerado da urbanizao (...) e a ausncia de mecanismos eficientes de controle ". Tratava-se de recuperar um atraso incmodo em termos de regulao urbanstica: "das grandes cidades do mundo (...) So Paulo uma das nicas que no possui (...) um Plano Diretor." Para isso seria preciso a "fixao das densidades demogrficas [e a] ordenao das atividades e funes urbanas".100

98 99

Lei Municipal n 7688, de 30 de dezembro de 1971.

Como plano que o sucedeu, em 1988, foi aprovado por decurso de prazo, h quem argumente que o PDDI continua em vigor at hoje.
100

Lei Municipal n 7688, de 30 de dezembro de 1971 (Exposio de Motivos).

85

Reduzia de forma drstica os coeficientes de aproveitamento em relao aos ndices vigentes. Desde 1966 era permitido construir seis vezes a rea do terreno; entre 1957 e 1966, o mximo de quatro valia apenas para o uso residencial; e antes disso no havia controle de coeficientes. O PDDI imps que "em nenhum caso o coeficiente de aproveitamento do lote poder ser superior a 4 (quatro)."101 Tal limite era pensado como um teto absoluto. No lugar dos antigos ndices nicos para toda a cidade, propunha-se uma variao de coeficientes, em que apenas algumas reas, mais propcias e preparadas para o adensamento, poderiam usufruir dos ndices trs ou quatro, enquanto a maior parte da rea urbana estaria sujeita a ndices consideravelmente menores, de uma ou duas vezes a rea do terreno. Segundo o PDDI "as intensidades de ocupao do solo foram estabelecidas tendo em vista o dimensionamento do sistema virio e dos meios de transporte" e "a reduo do coeficiente mximo de aproveitamento (...) considerada uma das condies bsicas para a disciplina do desenvolvimento urbano de So Paulo." 102 Previa-se que "as maiores concentraes demogrficas e de atividades mltiplas ocorrero ao longo das linhas do metr", conforme estudos realizados pela Companhia do Metr desde 1968, que ento empreendia a construo da primeira linha paulistana, a Norte-Sul, inaugurada em 1974.103 Citando a pesquisa da SAGMACS e o PUB, o PDDI adotava um sistema de "unidades territoriais" hieraquizadas: o nvel 1 corresponderia a unidades de vizinhana, em seguida viria um nvel intermedirio e o nvel 3 equivaleria s Administraes Regionais. Um quadro definia metas para atendimento da populao em termos de equipamentos, servios e infraestrutura, visando eliminar os dficits existentes. Alm disso o plano previa projetos de renovao para reas deterioradas e de desenvolvimento para reas no urbanizadas, atribudos Empresa Municipal de Urbanizao ou a arquitetos consultores especialmente contratados. Nas palavras do PDDI o zoneamento seria "o mais importante" mecanismo de controle do desenvolvimento urbano. Consequentemente o texto do plano inclua a definio dos oito tipos bsicos de zonas, com seus coeficientes mximos de aproveitamento - Z1, estritamente residencial unifamiliar, com coeficiente 1; Z2, predominantemente residencial, uni e
101 102 103

Ibid., Artigo 3, inciso I-b. Ibid., Exposio de Motivos. Ibid., ibidem.

86

multifamiliar, com comrcio e servios locais, tambm com coeficiente 1; Z3, predominantemente residencial de mdia densidade com comrcio e servios de maior porte, coeficiente 2; Z4, mista de maior densidade com coeficiente mximo 3; Z5, mista central de alta densidade com coeficiente mximo 4; Z6, predominantemente industrial; Z7, estritamente industrial; e Z8, para usos especiais. 104 Tambm foram definidas quinze categorias de usos. 105 Conforme a zona, mudam as categorias permitidas: densidade de ocupao e variedade de usos variam juntas - da Z1, composta apenas por residncias unifamiliares, Z5. Essa conjuno determinava certa inflexibilidade, parcialmente sanada com a criao de novas zonas (Z9 a Z19) em anos posteriores. 8.3 Estrutura urbana e instrumentos: A Lei de Zoneamento Aprovado o plano, a gesto Figueiredo Ferraz concentrou esforos na elaborao, a partir dele, de uma lei moderna e abrangente de zoneamento de uso e ocupao do solo, com a delimitao dos permetros das zonas, o detalhamento dos parmetros urbansticos e das disposies legais, o que ocorreu ao longo de 1972. Tambm foi institudo o sistema de planejamento municipal: o GEP foi transformado em coordenadoria subordinada ao gabinete do prefeito, a COGEP, incluindo uma Comisso de Zoneamento.106 Tendo como base os principais conceitos colocados no PUB e no PDDI estrutura viria em malha, conteno do crescimento e previso de grandes investimentos em vias expressas, metr, habitao e saneamento - e nos estudos desenvolvidos pela Prefeitura desde os anos 40, foi submetida Cmara e aprovada em 1972 a primeira legislao abrangente de zoneamento para So Paulo.107 A Lei de Zoneamento de 1972 foi proposta como principal instrumento regulador da cidade. Sua exposio de motivos explicita a ligao direta com o PDDI e seu dbito para com a Carta de Atenas: "objetiva, antes de tudo, estabelecer equilbrio entre as diferentes funes urbanas - habitao, trabalho, lazer e circulao." No entanto a lei no seguiu os moldes

104 105 106 107

Ibid., Artigo 22. Ibid., Artigo 18. Criada pela Lei Municipal n 7694, de 7 de janeiro de 1972. Lei Municipal n 7805, de 1 de novembro de 1972.

87

modernistas de separao absoluta entre funes. Apenas a Z1 (estritamente residencial) e a Z7 (estritamente industrial) tm carter monofuncional; as zonas restantes so mistas, incorporando residncias uni e multifamiliares, comrcio, servios e outros usos em diferentes medidas. Abandonando o "conceito da zona funcional especializada", a lei procurou "estimular predominncias de usos." 108 Tampouco a lei adotava uma postura inflexvel e avessa a mudanas: propunha-se a "orientar sem forar" e previa "aferio e reviso permanentes" de suas normas, por meio de "contnuo aperfeioamento." 109 Tal discurso poderia ter o objetivo de amenizar eventuais crticas, mas a prtica posterior demonstrou a necessidade de uma reviso constante. Orientar sem forar? Sem dvida o zoneamento de 1972 procurou seguir, em grandes linhas, as tendncias de ocupao existentes, sobretudo na rea central, nos cintures industriais e no quadrante Sudoeste, que concentra os setores de alta renda e as principais frentes de valorizao imobiliria. "Tanto quanto possvel, foram respeitadas as situaes existentes de uso e ocupao do solo". Maiores densidades (Z5) foram estabelecidas no centro, junto Rua da Consolao e Avenida Paulista, vias alargadas naquele momento com vistas expanso da rea central. Ncleos de bairros, dos quais alguns formam sub-centros regionais importantes (Santana, Lapa, Pinheiros, Bela Vista, Itaim, Santo Amaro, Liberdade, Brs, Jabaquara e assim por diante) foram definidos como Z4. Supunha-se que juntamente com as Z5 esses plos receberiam tambm os terminais ou as principais estaes da rede de metr iniciada. Bairros-jardim j protegidos pelo Artigo 40 do Cdigo de Obras mantiveram esse carter, por meio de sua transformao em zona 1, estritamente residencial unifamiliar, incluindo todos os loteamentos da Companhia City e congneres, alm de bairros residenciais de traado mais comum. Todos adquiriram o carter de "ilhas" verdes e horizontais em meio ao perfil misto e verticalizado das demais zonas.110 Os cintures industriais presentes ao longo das vrzeas e linhas frreas (Ipiranga, Mooca, Barra Funda, Jaguar, Socorro, etc.) foram consagrados como Z6 ou Z7. Locais de particular interesse, como parques, aeroportos e outros usos especiais, alm de reas escolhidas para

108 109

Ibid., Exposio de Motivos. Ibid., ibidem

88

projetos de reurbanizao tornaram-se Z8. Esse tipo de zona funcionaria como um coringa: cada uma admite parmetros especialmente definidos para o caso em questo. 111 Maior descolamento em relao situao existente foi adotado nos quadrantes Leste e Norte da cidade, menos privilegiados. Toda a extenso urbanizada que no foi enquadrada nas demais zonas foi considerada como Z2. A periferia urbana tornou-se assim uma imensa e indiferenciada zona predominantemente residencial de baixa densidade, com comrcio e servios de mbito local, havendo possibilidade de verticalizao mas baixo coeficiente de aproveitamento, o que desestimulou os investimentos imobilirios. Em meio onipresente Z2, o desenho hipottico da ambiciosa malha de expressways prevista pelo PUB determinou, onde no haviam outras referncias, a localizao das Z3 e Z4, que funcionariam como faixas comerciais e centros de bairro. Segundo o texto legal foram as diretrizes vigentes na poca em termos da previso de vias expressas e de linhas de transporte de massa (metr) que "orientaram a demarcao de faixas de baixa e alta densidades e, ainda, a definio de plos e corredores." 112 Assim, o zoneamento faz uso do conceito de "bolses" delimitados pela malha de vias expressas, em que um "fundo" de Z2 marcado por "faixas" de Z3 e "plos" de Z4. Dentro de cada bolso o traado das vias arteriais tambm contribui para definir a distribuio das diferentes densidades. De certa forma, a distribuio das zonas nesses casos corresponde s "unidades territoriais" imaginadas pelo PDDI: para as unidades de vizinhana, ou nvel 1, corresponderia a Z2; para os centros de bairro, a Z3; e para os sub-centros regionais a Z4. Algumas vezes as Z3 adotaram uma disposio em faixas ao longo das vias expressas ou arteriais, enquanto as Z4 conformaram os plos centrais de cada bairro importante ou sub-regio: nos sub-centros de maior peso um ncleo de Z4 rodeado / ladeado por uma grande Z3. O entorno das estaes de metr previstas na linha Norte-Sul tambm ganhou a possibilidade de maior adensamento por meio da criao de zonas Z4 (Jabaquara, Conceio, Sade, Liberdade, etc.). 113

110 111 112 113

Ibid., Quadro 8. Ibid., Artigo 20. Ibid., Exposio de Motivos.

interessante observar que mesmo reas ento desprezadas, que s iriam se tornar atraentes para o adensamento bem mais tarde, como a regio da Avenida Lus Carlos Berrini (transformada em plo de edifcios de escritrios para multinacionais a partir dos anos 80) e a Vila Funchal (arruamento precrio de galpes que ganhou destaque imobilirio na dcada de 1990), j foram definidas como Z4 em 1972.

89

8.3 Conceitos No mago da lei 7805 est a postura controladora que ganhou corpo na gesto Figueiredo Ferraz. Critica o "parcelamento indiscriminado do solo urbano" como maior fonte de problemas estruturais para a cidade, ecoando as posies inauguradas por Anhaia Mello em dcadas anteriores. Denuncia os vazios urbanos e a "especulao imobiliria" promovida pelos loteadores clandestinos. Seu Captulo II regulava portanto o parcelamento do solo, impondo padres mnimos de urbanizao. O zoneamento da ocupao existente e o controle dos novos arruamentos eram vistos como elementos indissociveis. O carter rigoroso da regulao imaginada por Ferraz se traduziu nos ndices de ocupao estebelecidos. Para cada zona definiram-se os usos, segundo as diretrizes estabelecidas no PDDI; reas e frentes mnimas de lote (geralmente 250 m2 e 10 metros); recuos mnimos de frente, laterais e de fundos; taxa de ocupao mxima do terreno; e, mais importante, o coeficiente de aproveitamento mximo. Nas zonas 1 e 2 este seria de apenas uma vez a rea do terreno, e na zona 3, duas vezes e meia, com taxa de ocupao de 50%. Na zona 4, o coeficiente bsico seria de trs vezes a rea do terreno, com taxa de ocupao de 70%, e na zona 5 de trs vezes e meia, com taxa de 80%.114 O coeficiente mximo 4 s poderia ser atingido, em Z3, Z4 ou Z5, reduzindo-se a taxa de ocupao do lote, por meio de um mecanismo alcunhado "frmula de Adiron" em homenagem ao autor da lei e coordenador da COGEP Benjamin Adiron Ribeiro. Em Z2, ou seja, na maior parte da regio urbanizada, a frmula s poderia ser aplicada para conjuntos residenciais e atingindo o coeficiente 2. 115 Consequentemente criou-se uma situao privilegiada para as Z3, Z4 e Z5, as quais gozariam do dobro do aproveitamento permitido na maior parte da cidade, j que quatro quintos da rea urbana permaneceram como Z2.

Evidentemente, no s j se podia prever na poca esse fenmeno, por conta de projetos virios imaginados para essas regies, recentemente concretizados (Nova Faria Lima, guas Espraiadas) mas tambm indiscutvel que a prpria possibilidade de adensamento contribuiu para atrair tais investimentos. Mesmo assim podemos entender que os campos de aplicao imobiliria abertos pela lei de 1972 no se esgotaram: trinta anos depois, as frentes permanecem abertas e continuam a ser exploradas.
114

Ibid., Artigo 19 e Quadro 2. Pelo Quadro 7 da lei foram mantidos os recuos de frente especiais, de seis a dez metros, j vigentes pela legislao anterior, vlidos para inmeras ruas, muitas avenidas importantes e alguns bairros-jardim.
115

Ibid., Artigo 24.

90

Como foi possvel impor tamanho rigor em uma cidade acostumada a coeficientes altos ou mesmo ilimitados? Na verdade, Figueiredo Ferraz e a COGEP tinham a seu favor o carter ainda esparso da ocupao paulistana. "Os coeficientes (...) aparentemente baixos, so porm superiores s mdias que ocorrem nos atuais padres de ocupao do solo do municpio." 116 A grande "perda" de coeficiente se deu na Z2, ou seja, nas regies ainda no visadas pelo aproveitamento imobilirio. No caso das Z1, reiterava-se o controle j existente do Artigo 40. Enquanto isso os bairros mais visados pelo processo de verticalizao e ocupao comercial eram quase todos includos entre as zonas 3, 4 e 5, tornando-se espaos privilegiados pela lei. Como o coeficiente mximo de dois ou quatro s pode ser atingido reduzindo-se a taxa de ocupao, os empreendedores so levados a construir mais alto, com prdios mais esguios remetendo concepo modernista de uma cidade formada por torres isoladas, deixando o mximo de terreno livre. Isso reforado pelos recuos estipulados no Cdigo de Obras municipal, proporcionais altura dos edifcios, com o objetivo de garantir condies favorveis de ventilao, iluminao e insolao, atualizando os princpios higienistas inaugurados na virada do sculo pelo Cdigo Sanitrio e pelo Padro Municipal de 1920. A frmula de Adiron foi modificada em 1979 devido a presses do setor imobilirio, beneficiando os empreendimentos em lotes a partir de 1.000 m2. 117 Embora em Z2 no houvesse mudana, em Z3, Z4 e Z5 tornou-se mais fcil atingir o coeficiente 4, facilitando a implantao de edifcios em terrenos amplos. Paralelamente, as exigncias de recuos do Cdigo de Obras tambm favorecem o emprego de lotes com mais de 20 metros de largura. Isso levou concentrao dos investimentos em mdios ou grandes empreendimentos, em prejuzo dos prdios menores e dos pequenos incorporadores, e exacerbou as diferenas entre as zonas mais adensveis, concentradas e portanto disputadas, e a Z2 majoritria e perifrica. Outro elemento de ressonncia modernista presente na lei refere-se categoria R3 - conjuntos residenciais formados por um ou mais blocos verticais que contem com espaos comunitrios e de lazer coletivos: reas verdes, quadras esportivas, playgrounds, sales de festa e assim por diante. Em Z2 a nica forma de verticalizao permitida e que admite as vantagens da frmula de Adiron. Embora tenha o objetivo de suprir a notria carncia de reas pblicas, verdes e de lazer em So Paulo, o estmulo a esse tipo de soluo contribuiu para reforar

116

Ibid., Exposio de Motivos.

91

uma cultura de isolamento por parte das camadas sociais mdias e superiores, fugindo crescente desordem e violncia urbana em espaos coletivos privados, murados e vigiados por seguranas particulares: o ideal do "condomnio fechado". 118 Logo aps a lei de 1972 surgiram grandes conjuntos do tipo, glebas fechadas com torres e espaos / equipamentos de lazer, que se tornaram prottipos dessa aspirao, como Ilha do Sul e Portal do Morumbi. Contudo, a escassez de grandes terrenos do gnero fez com que a imensa maioria dos empreendimentos adotasse o mesmo princpio em escala reduzida, espremendo seus atrativos em lotes que raras vezes ultrapassam os 2.000 m2. No lugar da tipologia ideal de blocos altos isolados em grandes extenses verdes, partilhando jardins e reas de lazer abertas, emergiu um "paliteiro" de edifcios visualmente dspares - embora volumetricamente semelhantes - em quarteires fragmentados por muros, garagens e desnveis. 8.4 Aperfeioamento e limites da legislao Um ano aps a aprovao da lei 7805, foram criados os corredores de uso especial, permitindo que determinadas vias admitissem usos diferenciados em relao s zonas atravessadas - preenchendo uma lacuna importante do texto anterior, uma vez que a cidade no se organiza apenas em forma de manchas: tambm obedece a uma lgica viria que contribui decisivamente para sua estruturao funcional. 119 O prefeito responsvel pelo zoneamento, Figueiredo Ferraz, j havia se desentendido com o Governador do Estado Laudo Natel, que o substituiu por Miguel Colassuono. Sua queda pode ser parcialmente atribuda ao desgaste ocasionado pela implementao de um controle mais rigoroso de usos e coeficientes, sua postura controladora do crescimento e consequente oposio a seu nome por parte dos setores ligados propriedade imobiliria. No obstante, o zoneamento sobreviveu a seu criador. Nos anos seguintes, at 1981 pelo menos, a legislao seria complementada e aperfeioada, chegando a requintes de detalhamento. Alm dos oito tipos de zonas previstos inicialmente (entre os quais a categoria Z8 j abrangia dezenas de zonas individuais diferentes) seriam

117 118

Lei Municipal n 8881, de 29 de maro de 1979 (Artigo 18).

Vide o captulo "Enclaves fortificados: Erguendo muros e criando uma nova ordem privada." In: CALDEIRA, Teresa Pires do Rio: Cidade de muros: Crime, segregao e cidadania em So Paulo. So Paulo, Editora 34, 2000, pginas 257 a 284.

92

criados mais onze, da Z9 Z19, alm de sete tipos de corredores, cinco tipos de zona rural, pontos e manchas de preservao histrica (Z8-200), a Zona Metr-Leste (ZML) e reas de urbanizao especial na Bela Vista.120 O esforo planejador e legislador dos anos 70 teve sua ltima grande manifestao na Lei de Parcelamento do Solo de 1981, que atualizou as normas de arruamento, desmembramento e loteamento para o municpio de So Paulo, seguindo as diretrizes fixadas em escala nacional pela Lei Lehmann em 1979, incluindo a exigncia de doao, por parte do loteador, de reas equivalentes a 40% da gleba parcelada (20% para sistema virio, 15% de reas verdes e 5% de reas institucionais). O lote mnimo, antes de 250 m2, passou a ser de 125 m2.121 Embora a Lei Lehmann permitisse processar, punir e prender os loteadores clandestinos, ecoando a preocupao dos planejadores da poca com a dimenso adquirida pelos problemas derivados da ocupao perifrica irregular, esse rigor raramente ou nunca se fez valer na relao efetiva entre o poder pblico e os promotores da clandestinidade, perpetuando-se em vez disso o tradicional ciclo de regularizaes e anistias. De qualquer forma a cidade de So Paulo estava munida, pela primeira vez, de um instrumental abrangente em termos da legislao de uso e ocupao do solo. Denunciada como sendo uma "colcha de retalhos" fragmentada, essa configurao adquirida pelo zoneamento exprime a inteno de traduzir tecnicamente a variedade das formas de ocupao projetadas na metrpole. Mas suas ambies mais especficas, em relao proteo aos mananciais, revitalizao de reas deterioradas (baseada em ambiciosos projetos de reurbanizao de tom modernista, como os do escritrio Rino Levi para a Luz e de Paulo Mendes da Rocha para a Bela Vista, nunca concretizados) e ao controle temporal do processo de valorizao do solo (caso da Zona Metr-Leste) foram quase sempre frustradas. O aperfeioamento da legislao at 1981 reflete a necessidade de adequar o instrumental bastante abstrato montado em 1972 diversidade real das situaes urbanas, embora nem sempre esse objetivo tenha sido alcanado. De um lado, o arcabouo bsico das zonas Z1 a

119 120

Lei Municipal n 8001, de 30 de dezembro de 1973.

Leis Municipais n 8328, de 2 de dezembro de 1975; n 8769, de 31 de agosto de 1978; n 9049, de 24 de abril de 1980; n 9300, de 24 de agosto de 1981; e n 9411, de 31 de dezembro de 1981, entre outras. Foram tambm criadas leis especficas para enquadrar determinados usos como hospitais, hotis, motis, escolas, postos de gasolina, fliperamas, flats, e assim por diante.

93

Z7 mais corredores continuou prevalecendo na regulao urbanstica. De outro, a legislao adquiriu tamanha complexidade que tornou-se quase impossvel sua incorporao ao debate pblico, tendendo a limitar as discusses esfera tcnica especializada e ao setor imobilirio, nicos a dominar todos os meandros legais envolvidos. Enquanto nos setores mais valorizados de So Paulo, particularmente as regies central e Sudoeste, a distribuio das zonas correspondeu s condies e tendncias existentes, grande parte da cidade, como a Zona Leste, foi zoneada com base na aplicao abstrata de "bolses", "faixas" e "plos" - arbitrria na medida em que a grande malha de vias expressas e metr prevista no PUB, que embasava esse desenho, permaneceu no papel. Com o aprofundamento da crise brasileira ao longo da dcada de 1980 municpio e governo estadual no puderam construir mais do que algumas vias expressas e pouco mais de 40 quilmetros de metr. Configurou-se portanto um tratamento desigual para diferentes regies da cidade, consagrando as tradicionais dicotomias centro-periferia e Zona Sudoeste - Zona Leste. Em certa medida, essa atitude contribuiu para reiterar padres predominantes na urbanizao paulistana: de um lado, a centralizao metropolitana, acentuando as foras centrpetas do modelo radial-perimetral, o que impede a efetiva descentralizao e criao de outros plos de atrao na Grande So Paulo, ocorrendo em vez disso o inchao do ncleo original, formando o "centro expandido"; de outro, o privilegiamento dos setores habitados pelas camadas privilegiadas, com o deslocamento progressivo dos usos centrais de prestgio nessa direo, formando "novos centros" sucessivamente mais distantes no vetor Sudoeste, em torno das avenidas Paulista, Faria Lima e Berrini / Marginal Pinheiros. 122 O controle da verticalizao por meio do zoneamento e do Cdigo de Obras tendeu a se prender a parmetros genricos relativos s reas construdas, percentuais de ocupao e recuos. Consideraes a respeito do desenho urbano, da paisagem construda e das qualidades esttico-volumtricas do urbanismo tradicional esto praticamente ausentes. Alm disso, no h uma regulao das densidades de ocupao populacional. Assim, bairros submetidos "gentrificao" vertical podem sofrer desadensamento, enquanto a ocupao perifrica irregular adquire crescente intensidade de aproveitamento, com subdiviso dos lotes,

121 122

Lei Municipal n 9413, de 30 de dezembro de 1981 (tambm em , Z13, Z17 e Z18). VILLAA, Flavio: Espao intra-urbano no Brasil. So Paulo, Studio Nobel, 1999.

94

favelizao das reas livres e encortiamento, comprometendo as condies de vida e salubridade - para no falar na proviso de espaos pblicos, equipamentos e opes de lazer. Enquanto isso a verticalizao cumulativa nos termos da legislao de 1972, nos casos mais comuns, tende a esgotar a infra-estrutura disponvel, uma vez que os coeficientes do zoneamento foram estipulados em funo das previses no-concretizadas de linhas de metr e vias expressas, presentes nos planos diretores de 1968 e 1971. Mesmo nos pontos privilegiados pelo escasso metr e por caras obras virias, a proviso suplementar de infraestrutura logo se torna insuficiente para atender demanda reprimida. Repete-se o ciclo de privilegiamento / adensamento / esgotamento de determinadas reas eleitas para usos de prestgio e investimentos imobilirios, enquanto as regies ocupadas pela populao de baixa renda permanecem margem, numa lgica perversa que o zoneamento no logrou eliminar.

95

9. Metr e SISTRAN: o transporte urbano volta para os trilhos e cai na rede Silvana Zioni 9.1 Meio sculo de projetos As propostas para o metr em So Paulo se multiplicavam desde os pedidos de concesses para redes ou linhas frreas metropolitanas no incio do sculo XX. 123 Como vimos, o plano elaborado por Norman Wilson para a Light em 1925 no foi adiante, preterido em favor da opo rodoviarista emblematizada pelo Plano de Avenidas. Mas o sonho do metr, elemento integrante de toda metrpole moderna, continuou sendo uma perspectiva recorrente nos planos urbansticos. O prprio Prestes Maia, ps participar do plano de melhoria do Tramway da Cantareira elaborado por Antonio Carlos Cardoso para o Governo do Estado em 1928, incluiu no Plano de Avenidas uma proposta de metropolitano presa s mesmas diretrizes adotadas para o sistema virio: eixos radiais, diametrais e circuitos perimetrais. 124 Na gesto Fabio Prado (1934-1938) estivemos mais prximos de uma realizao efetiva, com as negociaes entabuladas empresa alem Gruen Bilfiger em 1937. Ao contrrio da proposta da Light, esses planos visavam um sistema subterrneo em moldes efetivamente metropolitanos, com duas linhas iniciais: uma diametral Leste-Sudoeste ligaria a Penha Cidade Universitria; e uma linha Oeste-Sul iria da gua Branca a Congonhas, cruzando-se em uma grande estao central na Praa da S. A Prefeitura pagaria pela construo do sistema em ttulos de uma emisso especial. Os estudos foram realizados em regime de sigilo, para evitar a valorizao prvia dos terrenos; com a destituio de Prado em 1938 o projeto foi abandonado.125

123

FAGNANI, Eduardo: "Pobres viajantes: Estado e transporte coletivo urbano, Brasil - Grande So Paulo, 1964-1984." Dissertao de Mestrado, Departamento de Cincias Polticas, IFCH / Unicamp, 1985, pginas 200 a 230; e tambm BERRINI JR., Lus Carlos: "O metropolitano de So Paulo." In: Engenharia n 260, fevereiro de 1965. 124 Ulha Cintra imaginava uma linha metropolitana acompanhando o Permetro de Irradiao. Para Prestes Maia, a primeira linha do metr seria a Norte-Sul, seguindo um dos tramos do sistema Y (Avenida Anhangaba) e juntando-se ao Tramway da Cantareira no rumo Norte. Junto aos rios, essa linha se desdobraria: no Pinheiros, um ramal demandaria Osasco e outro, Santo Amaro; no Tiet, um ramal seguiria para a Lapa, outro para a Penha, e um terceiro prosseguiria at Santana. MAIA, Francisco Prestes: Introduo ao estudo de um Plano de Avenidas para a cidade de So Paulo. So Paulo, Melhoramentos, 1930, pgina 273. 125 DUARTE, Paulo: Carta publicada no jornal O Estado de So Paulo, em 25 de fevereiro de 1968.

96

Nomeado prefeito, Prestes Maia retomou seu projeto radial-perimetral em sua gesto (19381945). Uma linha circular central acompanharia o Permetro de Irradiao e receberia linhas radiais em superfcie ao longo das avenidas 23 de Maio e Radial Leste, que foram projetadas com largos canteiros centrais. Na ocasio os viadutos Nove de Julho, Jacare e Dona Paulina j foram construdos com tabuleiro inferior destinado passagem do metr. Ao mesmo tempo o engenheiro Mrio Lopes Leo desenvolvia sua monografia O metropolitano em So Paulo, premiada pelo Instituto de Engenharia em 1944, na qual a linha circular acompanhando o Permetro de Irradiao se fecharia entre a Praa da S e o Largo de Santa Ifignia, priorizando o centro novo. Esse anel articularia linhas radiais, nas direes Leste (Penha), Norte (Santana), Sul (Santo Amaro) e Oeste (Pinheiros). O metr, portanto, contornaria o centro e destacaria o quadrante Sudoeste, reproduzindo o esquema estruturador do Plano de Avenidas.126 Ao longo do segundo ps-guerra a Prefeitura encomendou outros projetos, como o da Compagnie du Chemin de Fer Mtropolitain de Paris 1947, e o da Companhia Geral de Engenharia em 1948. O Relatrio Moses 1950 previa a reserva de espao nas vias expressas para passagem de metr de superfcie: 23 de Maio, Radial Leste, Vale do Anhangaba, Rua Vergueiro, e no trajeto do Tramway de Santo Amaro pelas avenidas Ibirapuera e Vereador Jos Diniz. No final da gesto Armando de Arruda Pereira, em 1953, surgiu outro projeto, elaborado a portas fechadas no gabinete do prefeito para embasar uma concorrncia. Houve debate na imprensa com opinies contrrias por parte de Anhaia Mello e Christiano das Neves; e opinies favorveis a uma implantao gradual, de superfcie e ao longo das vias expressas, por parte de Prestes Maia e Lauro de Barros Siciliano. Cada vez mais acentuava-se a demanda pelo metr, o qual, juntamente com o zoneamento e o Plano Diretor, era considerado pelos tcnicos e por parte da opinio pblica como um dos elementos faltantes para que So Paulo atingisse uma configurao urbanstica mais racional e moderna. Essas presses levaram o prefeito Lino de Matos a nomear em 1955 uma Comisso do Metropolitano chefiada por Prestes Maia. 127
LEO, Mario Lopes: O metropolitano em So Paulo. PMSP, So Paulo, 1945; e s.n.a.: Prmio Dr. Euzbio Queiroz Matoso. In: Engenharia n 26 (vol. III) outubro de 1944, pginas 83 a 86.
126 127

Portaria Municipal n 206, de 24 de novembro de 1955. Alm de Prestes Maia a comisso inclua os engenheiros municipais Lauro de Barros Siciliano, Antonio Le Voci e Luis Carlos Berrini Junior; Renato do Rego Barros e Jos Vicente Vicari.

97

O relatrio elaborado pela comisso foi entregue em 1956, j sob a gesto Wladimir de Toledo Piza. Prev uma rede metropolitana para So Paulo, embora afirme que esta deveria ser executada aps outras prioridades: a melhoria dos transportes coletivos existentes e a realizao de obras virias, particularmente a Segunda Perimetral, realizao defendida veementemente por Prestes Maia nos anos 1950. Salienta o uso de linhas em superfcie ou trincheira: as quatro primeiras radiais no teriam mais que 10% do traado em tnel e seriam localizadas principalmente sobre terrenos pblicos. A rede integral chegaria a 100 quilmetros divididos em cinco linhas: Norte-Sul, Leste-Oeste, Sudeste-Sudoeste

(acompanhado a Avenida do Estado), ramal Nordeste e ramal Noroeste. O anteprojeto de Prestes Maia foi aprovado pela Comisso Orientadora do Plano da Cidade e por portaria do prefeito no segundo semestre de 1956. Um edital de concorrncia foi publicado pela CMTC, explicitando que deveria ser seguido o anteprojeto da Comisso do Metropolitano,128 mas imaginando uma implantao imediata, ao contrrio do gradualismo defendido por Maia. Apresentaram-se trs empresas: A Compagnie du Mtropolitain de Paris, com uma proposta de trens sobre pneus, um grupo japons propondo as tradicionais rodas de ao e a alem ALWEG com a idia pioneira do monotrilho sobre uma viga de concreto. 129 Na verdade, a concorrncia foi montada para favorecer a ALWEG, a qual venceu sob protestos ferozes da imprensa e da Cmara Municipal, que tentou anular o edital. 130 Eleito prefeito no incio de 1957, Adhemar de Barros anulou a licitao e criou o Grupo Executivo do Metropolitano para estudar uma outra concorrncia para a rede de metr em 1958-1959. Esta ignorou o anteprojeto Prestes Maia e previa um trecho to reduzido que foi apelidado de "centmetro" pela imprensa. A idia era aproveitar os tabuleiros existentes sob os viadutos Nove de Julho, Jacare e Dona Paulina, aos quais seriam acrescentados 500 metros de tneis, ligando a Praa Joo Mendes Praa da Repblica. Foi vencida por uma empresa francesa, a Societ Gnrale de Traction et dExplotation. Mas o resultado da concorrncia no foi homologado pela Prefeitura ou Cmara, por problemas financeiros. Em seguida Adhemar, alegando falta de recursos e demora do auxlio
128

s.n.a.: "O primeiro passo para o metr." In: A Gazeta, 11 de setembro de 1956. Apud FAGNANI, Eduardo: Op. cit. 129 BERRINI JR., Lus Carlos: "A questo do metr em So Paulo." In: O Estado de So Paulo, 23 de maro de 1958. Apud FAGNANI, Eduardo: Op. cit. 130 s.n.a.: "O escndalo do metropolitano." In: O Estado de So Paulo, 30 de dezembro de 1956. Apud FAGNANI, Eduardo: Op. cit.

98

prometido pelo governo federal, e pressionado pela proximidade das eleies, montou outra concorrncia para um trajeto menor ainda no mesmo local, apelidada de "milmetro". Eleito prefeito em 1961, Prestes Maia anulou a concorrncia do "centmetro" e procedeu s desapropriaes da Avenida 23 de Maio, prevendo uma faixa central para o metropolitano. Tambm construiu a Ponte Cruzeiro do Sul sobre o Rio Tiet, com tabuleiro central destinado a receber a linha Norte-Sul do metr. Mas a falta de recursos o levou a priorizar obras virias e adiar a implantao das linhas propriamente ditas. 9.2 Finalmente, o metr A administrao Faria Lima (1965-1969) - que teve como smbolo uma rosa sobre uma p de pedreiro131 - retomou de forma decisiva os planos para o metr, criando uma empresa estatal para tanto, a Companhia do Metropolitano. 132 Sob a gide da postura tecnocrtica consagrada pelo regime militar, contando com folga oramentria e apoio federal, a Prefeitura passou a viabilizar um sistema metropolitano moderno e abrangente, inserido em um sistema integrado de transporte. Este seria planejado a partir de estudos sobre as condies de fluidez de um trfego crescente numa cidade com crnicas restries de disponibilidade e racionalidade no uso do espao virio e dos sistemas de transporte. A soluo projetada para atender s necessidades da metrpole num horizonte de 20 anos se estruturava sobre uma rede de metr, nica opo capaz de transportar os grandes fluxos estimados, sem ocupar o espao das vias por onde a crescente frota de automveis deveria circular. Ou seja, um metr predominantemente subterrneo e desvinculado das diretrizes virias, ao contrrio das linhas de superfcie e/ou acompanhando avenidas que constavam dos projetos anteriores. 133 O projeto, recomendado nos estudos de viabilidade tcnica e econmica desenvolvidos pelo consrcio Hochtief, Montreal, Deconsult (HMD), era considerado um "sistema integrado", pois pressupunha uma rede que articulasse o quadro ferrovirio existente. Esse sistema de

131

Faria Lima tinha ligaes polticas com Jnio Quadros, mas sua gesto fez a mediao entre o populismo janista e a tecnocracia que marcava o governo militar. O smbolo representava sua meta de humanizar o processo de desenvolvimento a qualquer preo.
132 133

Constituda por meio da Lei municipal n 6988 de 1966.

Flavio Villaa destaca que o prefeito Faria Lima priorizou os estudos do metr, em detrimento do desenvolvimento do Plano Diretor da cidade que resultaria posteriormente no PUB Plano Urbanstico Bsico, o qual deveria ter precedido a concepo do metropolitano. VILLAA, Flvio: Uma

99

transporte integrado possibilitaria, em dez anos, benefcios diretos considerveis pela reduo de custos e tempo de transporte, fazendo com que os custos operacionais do novo modelo equivalessem aos do transporte coletivo por nibus. "nibus e trens de superfcie se interligam atravs de uma rede subterrnea de trens de alta velocidade - o Metr, no projeto da rede de transportes integrada. Evidncia da necessidade do Metr: em uma hora o subterrneo retira da cidade 80 mil pessoas em cada direo. Uma rede de nibus, para transportar o mesmo nmero de pessoas, utilizaria 2 mil nibus em cada direo, ou seja 12 mil nibus saindo simultaneamente da cidade. Somando os 2.500 mil veculos que existiro na cidade, o quadro que aparece aponta a nica alternativa - o Metr." 134 Benefcios indiretos seriam ainda maiores: os altos custos previstos eram relativizados, comparados aos ganhos provenientes da virtual eliminao do trnsito de nibus nas principais artrias de trfego, em especial na rea central e adjacncias. A maior acessibilidade resultante da implantao do sistema de transporte integrado pelo metr geraria uma tendncia de valorizao imobiliria de abrangncia metropolitana, o que implicaria na incorporao de novas extenses, at ento reas rurais e no desenvolvidas, no entorno da metrpole. Ou seja, o transporte rpido era visto como um projeto de desenvolvimento de mbito extra- municipal, o que justificaria a transferncia da Companhia do Metropolitano para a esfera estadual anos depois. 135 O metr surgia ento como um passo crucial no projeto de desenvolvimento e industrializao em So Paulo: "Esse conjunto de benefcios econmicos e sociais caracteriza claramente a criao de um sistema de transporte rpido na rea metropolitana de So
contribuio para a histria do planejamento urbano no Brasil. In: DEAK, Csaba & SCHIFFER, Sueli Ramos (orgs.) O processo de urbanizao no Brasil. So Paulo, Fupam / Edusp, 1999.
134 135

PMSP, 1968.

A Lei Estadual Complementar n 94 de 1974 disps sobre a constituio da Regio Metropolitana de So Paulo, estabelecendo ser de interesse metropolitano servios de interesse comum, entre os quais transportes e sistema virio. A partir de ento, passou a ser de competncia do Estado o planejamento integrado da RMSP e o estabelecimento de normas para o seu cumprimento e controle; a elaborao de programas e projetos dos servios comuns de interesse metropolitano, harmonizando-os com as diretrizes do planejamento do desenvolvimento nacional e estadual; a unificao, sempre que possvel, da execuo dos servios comuns de interesse metropolitano; a concesso, permisso e autorizao dos servios comuns de interesse metropolitano e a fixao das respectivas tarifas. Um primeiro convnio foi estabelecido, por fora da integrao fsica e tarifria dos sistemas de nibus intermunicipal, municipal e de metr, em 1975.

100

Paulo como um projeto de desenvolvimento. (...) somente um sistema de transporte eficiente pode estender os benefcios da vida social moderna a faixas mais amplas da populao. (...) o futuro desenvolvimento se encontra dificultado e at mesmo ameaado por crises sociais e por todos os tipos de carncias e congestionamentos, dos quais os mais srios ainda remanescentes e to interligados so os problemas de habitao e transporte. [Tambm a indstria ir] se beneficiar no apenas dos investimentos diretos em estruturas e equipamentos, mas tambm da assimilao de know-how em setores especializados, o que ajudar a reduo do atraso tecnolgico, reduo essa que, aps a substituio de importaes, representa a mola principal de desenvolvimento industrial do Brasil." 136 No entanto, por mais eficientes que fossem os investimentos no sistema metr, este no teria a prioridade das inverses pblicas municipais. O projeto que o prefeito Faria Lima tinha para a cidade - nivelar-se em vinte anos "s mais avanadas metrpoles do mundo" reservava, ao mesmo tempo, recursos trs vezes maiores para a implantao da rede viria, que tambm atendia aos objetivos desenvolvimentistas. Mesmo assim, o significado macroeconmico dos investimentos no metr deve ainda ser considerado, ao mesmo tempo, como possibilidade de aumento da produtividade, e como destinao de vultosos recursos pblicos que estavam sendo carreados para um uso coletivo e social. A rede global definida em 1968 no estudo da HMD trazia elementos semelhantes aos que Prestes Maia havia desenvolvido em seu anteprojeto, integrando-se malha ferroviria existente, mantendo a estrutura viria radio-concntrica da cidade, privilegiando a acessibilidade rea central e buscando minimizar as desapropriaes para implantao das linhas e estaes. No entanto, para implantao prioritria foi escolhida a Linha Norte-Sul, quase toda subterrnea, de execuo mais cara, dependente de tecnologias avanadas para execuo dos tneis, mantendo o metr na rbita dos interesses das grandes empreiteiras. Sua localizao central ligava-se tambm s presses pelo adensamento, verticalizao e aproveitamento imobilirio dos bairros no eixo Sul da cidade. Ilustrao Rede Bsica do metr 1975 Dispendiosas e lentas, as obras do metr levariam inaugurao da linha Norte-Sul apenas em 1974, obtendo-se uma alta qualidade nos equipamentos, estaes e na operao do

136

HMD, 1968.

101

sistema. Ganhamos um metr indiscutivelmente moderno e de alto padro, porm limitado a uma pequena frao da rede originalmente proposta, ou seja, abdicando da abrangncia do sistema e mantendo margem a periferia. Mais uma vez, nossa modernizao urbanstica adquiria um carter parcial e exludente. Para minimizar o impacto dos altos custos do metr subterrneo, uma nova rede bsica seria proposta em 1975, reforando o aproveitamento do sistema ferrovirio existente para reduzir as despesas e prazos de implantao, e adotando o princpio da "integrao" com linhas de nibus que alimentariam o sistema, cobrando-se uma tarifa nica. A administrao Olavo Setbal (1975-1979) se dedicaria ento linha LesteOeste, cujo tramo Leste, em superfcie, aproveitou a faixa paralela aos trens da antiga Central do Brasil. Finalmente eram beneficiados os bairros populares da Zona Leste, e este trecho logo se tornou o mais utilizado da rede, transportando enormes contingentes de trabalhadores. Incorporado esfera estadual, o metr voltou, sob o governador Orestes Qurcia (1987-1991) a priorizar linhas subterrneas centrais, com a execuo do carssimo ramal sob a Avenida Paulista, previsto desde os tempos de Faria Lima. Posteriormente, o governo Mario Covas (1995-1999) retomaria os trechos mais perifricos e econmicos de extenso em superfcie das linhas Norte-Sul (Tucuruvi) e Leste-Oeste (Guaianazes). Nos anos 1980, como consequncia das restries oramentrias e de financiamento, surgiu na Companhia do Metr o conceito de "rede mnima", ao mesmo tempo em que se constatava uma drstica reduo do ritmo de implantao do sistema. Abdicando dos planos originais para uma rede moderna, uniforme e abrangente, nos moldes das grandes metrpoles do Hemisfrio Norte - da qual os quarenta e poucos quilmetros obtidos at 1990 representam apenas uma pequena frao - a postura passou a ser mais modesta, fragmentada e circunstancial. Enquanto a implantao da quarta linha exigida pelos estudos tcnicos (da Luz Vila Snia passando por Pinheiros, no eixo Consolao-Rebouas) vem sendo adiada repetidas vezes, adianta-se a construo da Linha 5 entre Santo Amaro e Campo Limpo, mais vivel, e a reforma dos trens de subrbio, inicialmente na calha do Rio Pinheiros. Ilustrao Rede Bsica do metr 1985 9.3 Sistran O Sistran Sistema de Transportes Urbanos de Passageiros na Regio Metropolitana de So Paulo foi desenvolvido pelo GEGRAN Grupo Executivo da Grande So Paulo e pela

102

EMPLASA Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande So Paulo, ambos rgos vinculados Secretaria de Estado dos Negcios de Economia e Planejamento, com a colaborao da Secretaria Municipal de Transportes, entre 1974 e 1976. Tinha como objetivo propor uma poltica de transportes urbanos de passageiros na metrpole. Alm de organizar, na estrutura administrativa de mbito metropolitano, o planejamento de transportes, este plano desenvolveu (em 93 volumes)137 as propostas de sistemas virio e de transportes integrados (corredores de mdia capacidade, sistema trolebus, gerenciamento de trnsito) que vm dando base a diversos programas do setor nas ltimas duas dcadas. O estudo estabelece objetivos gerais importantes quanto a aspectos sociais que se vinculam mobilidade o acesso s oportunidades sociais e econmicas da regio metropolitana, o combate s tenses sociais geradas pela m qualidade dos sistemas de transporte e pela m distribuio de renda. Defende uma melhor distribuio de custos e benefcios dos transportes entre as classes sociais. Quanto a aspectos econmicos, prope a reduo do consumo de combustveis derivados do petrleo. No campo urbanstico, prev a orientao da expanso urbana conforme critrios de adequao ao meio fsico, a manuteno da estrutura funcional da rea central, a preservao de bairros e atividades e a melhoria das condies ambientais. As principais diretrizes propugnadas pelo Sistran para o sistema de transporte coletivo metropolitano foram: uma rede integrada de transporte coletivo de alta capacidade, regularidade e abrangncia; subsdios para o transporte coletivo para manter nveis tarifrios acessveis populao de baixa renda; a alocao do sistema virio prioritariamente aos sistemas de transporte coletivo. Ilustrao SISTRAN Sob a gide do Sistran foram desenvolvidos pela Prefeitura o Programa Trolebus (1979) e a implantao de corredores exclusivos de nibus (o primeiro nas avenidas Nove de Julho e Santo Amaro) e de terminais integrados. Ainda assim, aps vinte anos, no temos sequer uma rede de mdia capacidade efetivamente implantada, integrada e em operao. Solues econmicas ou com preocupaes ambientais, como os corredores de nibus ou nibus eltricos corresponderam a um momento de rpido esgotamento dos recursos da

137

Talvez resqucio da fase o planejamento integrado, da produo volumosa de estudos e planos como analisa Villaa (1999b).

103

poltica federal para financiar os programas que atrelavam objetivos de desenvolvimento urbano aos sistemas de transporte coletivo. Intenes anteriores no sentido de implantar a densa malha de vias expressas prevista no PUB, ou uma eficiente e integrada rede de transporte rpido, conforme os planos iniciais da Companhia do Metr, foram sendo paulatinamente abandonadas, mas no as intenes de ampliar a taxa de motorizao da populao. Com o contnuo aumento no nmero de veculos privados, as condies de trfego sofreram uma rpida deteriorao, particularmente ao longo das ltimas dcadas, a despeito de pesados investimentos na ampliao do sistema virio enquanto as parcas solues encaminhadas para os sistemas de transporte coletivo, mesmo as que exigiriam menor investimento, continuaram em segundo plano. Ao longo da dcada de 1980 acentuaria-se o paradoxo entre a manuteno do padro de urbanizao consagrado em So Paulo - combinando adensamento e verticalizao do centro expandido, extenso dos loteamentos perifricos irregulares e predomnio do transporte automvel - e a renncia s ambiciosas solues propostas nos anos 1960 e 1970 para equipar a cidade com uma moderna estrutura de transportes que pudesse dar conta desse crescimento. Ao mesmo tempo, o paradigma do planejamento integrado e seus "super-planos" era colocado em questo, com a emergncia de uma postura urbanstica diversa, aparente a partir do projeto de lei para o Plano Diretor de 1985.

104

10. Do PD 85 ao PD 88 Nadia Somekh e Candido Malta Campos Aps a aprovao do PDDI em 1971, durante dez anos as discusses urbansticas em So Paulo se concentraram sobre o aperfeioamento da legislao reguladora de uso e ocupao do solo. O zoneamento aprovado em 1972-1973 foi complementado, aprimorado e detalhado ao longo das gestes dos Coordenadores de Planejamento Benjamin Ribeiro (at 1976) e Cndido Malta Campos Filho (1976-1981), buscando cada vez maior rigor e adequao normativa. Mas ao mesmo tempo novos elementos tcnicos, debates em torno de conceitos urbansticos recentes (como o Solo Criado e outros instrumentos) e mudanas no panorama poltico nacional e local exigiram a retomada da questo do plano diretor dentro de parmetros mais atualizados, dando origem aos trabalhos de reviso do PDDI pelos tcnicos da COGEP, de um lado, e ao Plano Diretor de 1985, de outro. Paralelamente, a partir de 1981 comearam a se multiplicar alteraes pontuais, por vezes casusticas, na legislao reguladora, precipitando a crise do modelo de zoneamento idealizado at ento. Com a redemocratizao do pas, a cidade ingressou em novo perodo de transio democrtica, em que um governador eleito ainda nomeava o prefeito da capital. O oposicionista Franco Montoro assumiu em 1983 o governo estadual e nomeou um poltico santista, Mrio Covas, para a Prefeitura de So Paulo. A Secretaria de Planejamento foi confiada ao arquiteto Jorge Wilheim, que encontrou um processo j encaminhado de reviso do PDDI por parte dos tcnicos do rgo. Contudo, Wilheim patrocinou a redao de uma proposta substancialmente diferente daquela preparada no interior da COGEP nos anos anteriores. O projeto de lei para Plano Diretor 1985-2000 foi apresentado Cmara em 1985, ltimo ano da gesto Covas. Naquele momento, iniciava-se o debate em torno da Assemblia Nacional Constituinte, configurando um quadro em que questes fundamentais, relacionadas com a organizao da sociedade, as grandes opes da economia, o papel e as atribuies de cada poder formal e de cada esfera governamental, o relacionamento Estado-sociedade eram temas candentes.138

138

Prefeitura Municipal de So Paulo: Plano Diretor 1985-2000. So Paulo, PMSP, 1985, pgina 17.

105

A questo da participao era uma das grandes novidades dos tempos ps-ditadura. Dessa maneira, o PD-85 foi apresentado sociedade e populao organizada como um documento tcnico elaborado em gabinete, conclamando-a a interferir, o que foi realizado, mas de maneira tmida. Mil e duzentos exemplares foram distribudos e dez debates realizados envolvendo entidades pblicas, municipais e outras, associaes empresariais, de bairro, profissionais e a universidade. Todavia, poucas observaes puderam ser incorporadas, uma vez que o documento, mesmo em sua forma preliminar, apresentava certa complexidade, alm do ineditismo da situao. 10.1 Conceitos O texto reconhece corretamente que, com ou sem plano, a cidade continuamente produzida. O planejamento seria a articulao entre agentes pblicos e privados no sentido de produzir e "conservar" a cidade. A conduo dessa articulao seria do poder pblico, que funcionaria como rbitro, "interpretando" esses interesses e harmonizando-os com as diretrizes de governo. Tratava-se de uma nova viso, crtica e balizada, do planejamento: nesse sentido o PD-85 props a superao de limitaes do PDDI, que no previa a participao da sociedade civil. Entretanto, o texto claro quando afirma que participar significa influir, mas no decidir. A diminuio do fluxo migratrio para So Paulo, vinculada a polticas de desenvolvimento nacional, apontada como necessria, alm da sugesto de fomento a cidades novas, nas fronteiras do pas, para assimilar o referido fluxo populacional. Assumindo o fato de que no ano 2000 mais de dois teros da populao brasileira moraria em cidades, o plano defende polticas nacionais especficas para regies metropolitanas, cidades de porte mdio e uma reviso da gesto administrativa, incorporando o parmetro social em questes setoriais (sade, transporte, etc.), visando o associativismo e a articulao de municpios conurbados. Embora o PD-85 refira-se ao Municpio de So Paulo, aponta como sendo foroso considerar a Regio Metropolitana de So Paulo, principalmente as reas urbanizadas contguas que repercutem sobre sua dinmica urbana. Na primeira parte menciona-se o debate para a nova Constituio e a discusso prvia do plano com a sociedade civil, cujas contribuies foram incorporadas parcialmente. importante ressaltar que o plano procurou dimensionar o dbito social, sugerindo seu

106

resgate em quinze anos. A preocupao com os imigrantes permanece: o municpio teria sido levado a assumir crescentes encargos para atender o grande nmero de brasileiros que aqui vieram morar a partir de 1965. Aponta, portanto, a necessidade de interferir na poltica nacional global, constituindo-se em instrumento poltico de luta por mudanas nacionais. Outro conceito central do PD-85 o dos vazios urbanos. Constatou-se a existncia de grande quantidade de terrenos vagos maiores de um hectare. A descentralizao outro conceito retomado em 1985 de forma atenuada. No plano so destacados conceitos inovadores, j estudados por conta da reviso do PDDI, como o princpio da recuperao pela municipalidade dos benefcios decorrentes da valorizao imobiliria gerada por investimentos pblicos; a possibilidade de transferncia do potencial construtivo entre terrenos; o emprego de mecanismos tributrios e incentivos fiscais para promover a utilizao de glebas ociosas; e a implantao de Operaes Urbanas - intervenes para revitalizao ou transformao de reas urbanas associando agentes pblicos e privados. Este ltimos, em troca de liberalizaes especiais em relao legislao vigente, como a possibilidade de aumentar o potencial construtivo acima dos coeficientes de aproveitamento mximos permitidos pelo zoneamento - sempre dentro de limites e permetros fixados para a operao em lei - financiariam obras de infra-estrutura, melhorias urbansticas e equipamentos. 10.2 Problemas Em 1985 os problemas urbanos j so vistos como problemas nacionais, indissociveis das deficincias estruturais que marcam a sociedade brasileira. O PD-85 defende medidas que reduzam a concentrao de renda. Uma distribuio desigual dos benefcios sociais resultaria em trs problemas: precria qualidade de vida, principalmente entre as faixas de rendas mais baixas, queda contnua da eficincia econmica da cidade e deteriorao do meio ambiente. A rea central apresentaria como maiores problemas a intensa ocupao do solo, o congestionamento e a elevada concentrao de renda. No centro foram detectadas reas deterioradas, identificadas pela reduo do ritmo de crescimento e deslocamento de atividades comerciais, com subutilizao e encortiamento. Destacam-se a reas e conjuntos histricos com potencial cultural e turstico. O plano define um Anel Intermedirio, dotado de razoveis condies de acessibilidade e de infra-estrutura, mas com aproveitamento insuficiente dada a proporo de vazios. No Anel Perifrico a ocupao vista como

107

rarefeita, as condies habitacionais precrias, o sistema de transporte incompleto e deficiente, a infra-estrutura insuficiente. O plano inova quando aponta que problemas fundamentais de produo do espao urbano emergem da lgica imobiliria de repartio social do espao, e da resultante iniquidade da distribuio dos benefcios urbanos. Dentre estes problemas destacam-se: a expanso de periferias rarefeitas, os altos custos de urbanizao, o preo elevado da terra urbana e as invases de terras pblicas. importante destacar que o PD-85 admite que a atuao do poder pblico contribuiu para agravar a segregao urbana. Somando-se lgica imobiliria perversa, essa ao foi concentradora tanto em seus investimentos, como na regulamentao do uso do solo nas reas ocupadas pela populao de mais alta renda. No entanto, o texto justifica essa postura dada a "inevitabilidade do custo elevado da Terra. Ainda justificando, constata que a COHAB havia produzido um nmero de unidades distante daquele previsto pelo PUB; porm, avalia que o poder pblico "no deve assumir a tarefa de cobrir o dficit habitacional!. 139 A poltica de grandes conjuntos da COHAB teria agravado a periferizao da populao mais pobre da cidade, implicando altos custos de implementao e a necessidade da extenso da rede de infra-estrutura e transportes.140 Ganha destaque, mesmo assim, a questo habitacional. O diagnstico constata a existncia de 55% da populao vivendo em condies sub-normais. Nessa poca 460 mil pessoas (5% da populao) viviam em favelas; 2,5 milhes (28%) em cortios ou casas precrias e 2 milhes (22%) em casa prpria auto construda. O plano afirma que a auto-construo pode constituir alternativa passvel de ser utilizada por grandes parcelas da populao, desde que articulada por iniciativas de associao (mutiro ou auto-ajuda). Destaca-se a crise econmica do incio dos anos 1980 e seus efeitos sobre a populao e as finanas municipais. A contrao das atividades industriais desde 1975, provocando retrao no mercado de trabalho (o desemprego no setor industrial passa a ser detectado claramente a partir de 1980) deteriora as condies de vida da populao. Com a piora nas condies de renda, aumenta o nmero de favelas e de habitaes sub-normais.

139 140

Ibid., pginas 29 e 30. Ibid., pginas 29 e 30. Vide tambm ANTONUCCI, Denise: op. cit., pgina 102.

108

A crise atinge as finanas municipais com o peso da dvida pblica. Apresenta-se um diagnstico completo referente a transportes, educao, sade, iluminao, drenagem, abastecimento, pavimentao, gua e esgotos, limpeza pblica e at cemitrios; e calcula-se o custo da eliminao, em quinze anos, do dficit existente em termos de servios e equipamentos. A evoluo da populao tambm analisada, constatando-se diminuio do componente migratrio na dcada de 1970. A taxa de crescimento decenal havia sido de 43,4%: 24,1% vegetativos (contra 26,5% da dcada anterior) e 19,2% migratrios (35% no perodo anterior). Observa-se tambm ligeira tendncia de alterao da pirmide etria, revelando envelhecimento da populao. A projeo da populao do Municpio de So Paulo para o ano 2000 seria de 13 milhes, com 25 milhes na RMSP os mesmos nmeros alarmantes previstos pelo PUB, ainda mais inflacionados. 10.3 Estrutura Urbana O PD85 imaginou uma estrutura urbana dividida em anis concntricos correspondentes a diferentes estgios da urbanizao, numa retomada do paradigma da Escola de Chicago: rea Central, Anel Intermedirio e Anel Perifrico. Props o preenchimento dos vazios urbanos, com um incremento populacional de 3,4 milhes de habitantes, a serem absorvidos por meio da verticalizao do anel intermedirio. No que se refere estrutura viria foi proposto o fechamento do mini-anel virio (correspondente terceira perimetral do Plano de Avenidas), e a substituio paulatina do modelo radio-concntrico por um modelo intermedirio, combinando a radialidade com a malha ortogonal prevista no PUB. Os transportes coletivos reforariam o eixo Leste-Oeste, com a extenso do metr da Barra Funda Vila Madalena e de Itaquera Vila Prudente, e a criao de linhas-tronco para transporte sobre pneus, prenunciando as canaletas de nibus. Trata-se portanto de uma estrutura urbana mista, com nfase na direo Leste-Oeste, menos determinista e mais realista que aquela imaginada pelo PUB. No lugar de grandes plos, previu-se a multiplicao de sub-centros, por meio da implantao de 28 praas de servios nos centros de bairros. Nesse sentido o plano retoma a idia de descentralizao presente no estudo da SAGMACS, visando fortalecer esses sub-centros pela oferta completa de servios urbanos. Em relao indstria o plano no previa a instalao

109

de grandes unidades, mas admitia pequenas e mdias indstrias no poluentes em todo o tecido urbano. O Campo de Marte seria transformado em centro de lazer e edifcios residenciais. Outros parques previstos so o Ecolgico do Tiet, Ecolgico Sul, Parque do Carmo e Guarapiranga. Destacava-se a necessidade de reurbanizao do Parque Dom Pedro II e do Vale do Anhangaba, prefigurando o conceito de requalificao urbana em reas deterioradas, conquanto ainda associado a grandes obras pblicas. 10.4 Instrumentos Props-se uma poltica de desenvolvimento urbano por reas diferenciadas, tendo como principal instrumento de ao a Lei de Zoneamento e sua reviso pontual. Alm disso, estudaram-se Operaes Urbanas, principalmente para a implementao das praas de servios. Retomando o debate sobre a lei federal de Desenvolvimento Urbano, o plano apontou a necessidade da modificao do regime jurdico da propriedade imobiliria urbana e da adoo de novos instrumentos legais: direito de preempo, direito de superfcie, uso compulsrio do solo e tributao progressiva.141 Para os vrios itens de servios e equipamentos previam-se aes especficas. Destaque dado questo habitacional, priorizando a faixa de renda at cinco salrios mnimos, com uma poltica de subsdios compatvel que duraria enquanto a m distribuio de renda a tornasse indispensvel para o acesso moradia. Quanto s alternativas de acesso, previam-se trs modalidades de atendimento: aquisio, locao e concesso de direito real de uso. A considerao da gesto urbana versou sobre a ampliao do papel do municpio no processo imobilirio, ampliando seu poder de polcia, obras e polticas. Isto seria possvel por meio de Operaes Urbanas, "uso criativo do zoneamento" e outros instrumentos legais, sem que houvesse uma definio precisa destes. Mas as diretrizes principais j se delineavam: flexibilizao e reviso seletiva das regras vigentes, e adoo de parcerias pblico-privado no sentido de instrumentalizar o poder de transformao do setor imobilirio em prol da renovao urbanstica.142

141

Esses instrumentos, previstos em princpio nos termos da Constituio de 1988, seriam oficializados apenas com a aprovao da Lei de Desenvolvimento Urbano, em dezembro de 1999.
142

Prefeitura Municipal de So Paulo: Plano Diretor 1985-2000. So Paulo, PMSP, 1985, pgina 204.

110

A parte referente descentralizao poltico-administrativa props emenda constitucional prevendo Municpios Metropolitanos definidos por sua funo. A partir de autorizao constitucional, o Governo do Estado substituiria a Lei Orgnica dos Municpios por uma classificao funcional dos municpios existentes, redefinindo os encargos a serem assumidos pelas diferentes categorias. 10.5 O PD 88 No projeto de lei encaminhado Cmara, anexo ao documento do PD-85, no se propunham aes efetivas, constituindo uma Carta de Princpios com uma lista de objetivos e diretrizes a serem atingidos, sem a devida explicitao dos meios para atingi-los. Com a eleio de Jnio Quadros - primeiro prefeito eleito diretamente na capital desde 1965 - no final de 1985, o panorama poltico paulistano se alterou: o novo prefeito retirou da Cmara o projeto de lei do Plano Diretor, fruto da gesto Covas, o qual nem chegou a ser discutido no legislativo. Em primeiro lugar, Jnio aprovou em dezembro de 1986 a Lei Municipal 10.209, criando as Operaes Interligadas, permitindo que empreendedores obtivessem da Prefeitura o direito de construir metragens acima daquelas permitidas pelo zoneamento, oferecendo como contrapartida a construo de moradias populares para moradores de habitaes sub-normais. Posteriormente outras liberalizaes seriam negociadas, em termos de usos, ocupao e outras restries legais. Sob a justificativa do desfavelamento (Jnio havia retomado a poltica de erradicao de favelas situadas em reas de maior interesse imobilirio) passaram a ser negociadas caso a caso excees lei, obtidas pelos incorporadores diretamente junto Secretaria de Planejamento. O fato da lei permitir mudanas no zoneamento sem a necessria aprovao da Cmara Municipal suscitou reaes, e alguns anos depois as Operaes Interligadas seriam desativadas pelo legislativo, reativadas em seguida e finalmente proibidas pela Justia por estarem em desacordo com a Constituio estadual. 143 Ao mesmo tempo a administrao janista retirou o Plano Diretor de 1985 da Cmara. Este foi substitudo por outro, apresentado em 1987, sem a mesma qualidade tcnica e dispensando novo diagnstico, j que aquele constante do documento anterior (na verdade desenvolvido desde 1981) foi considerado suficiente. A Justifica Tcnica do projeto de 1987 traz uma crtica ao modelo anterior de planejamento, supostamente baseado apenas em um diagnstico

143

Atualmente discute-se um recurso contra essa deciso na Justia Federal.

111

de necessidades e na previso de seu atendimento em um prazo dado, qualificado como "viso meramente quantitativa tecnicamente, e da tcnica como um fim em si mesma". Em vez da postura tecnocrtica e otimista de se atender aos dficits diagnosticados pela alocao racional dos recursos disponveis, presente nos planos desde a dcada de 1960, o texto reconhece a impossibilidade da Prefeitura "enfrentar com alguma chance de xito o dficit social da cidade, a partir dos recursos prprios do oramento municipal."
144

No obstante, o projeto da gesto Jnio Quadros explicita e acentua parte das diretrizes presentes no PD-85, justamente aquelas que apontavam no sentido de rever o papel do Estado como provedor: refora o princpio de atuao em parceria entre os setores pblico e privado; a recuperao de "reas urbanas em processo de deteriorao" por meio de Operaes Urbanas; a nfase nos centros de bairro para "ampliar sua funo polarizadora"; a concentrao do crescimento da cidade "preferencialmente na rea j ocupada" visando "reduzir os custos de urbanizao"; dirigir o crescimento no vetor Leste, evitando a ocupao das reas de mananciais a Norte e a Sul; e uma poltica habitacional apoiada no mutiro e na auto-construo.145 A questo do desemprego j mencionada no documento, que imagina um Plano de Desenvolvimento Econmico e Ocupao de Mo-de-Obra. Tambm ganha lugar o conceito de impacto ambiental urbano. No texto so elencadas "diretrizes estratgicas" e prevista a elaborao de um Plano Estratgico de Desenvolvimento Urbano, anunciando a nova postura de planejamento que priorizaria intervenes pontuais em reas decisivas, com potencial de transformao, por meio da canalizao dos investimentos privados, para alavancar a recuperao de uma cidade cuja dinmica econmica estava sendo abalada pelo esvaziamento industrial e pela deteriorao de importantes setores urbanos. Tais diretrizes incluem "polticas indutivas de adensamento populacional em regies internas atual malha" providas de infra-estrutura, para reduzir os custos de urbanizao. Este seria o objetivo estratgico principal constante do plano.

144

Prefeitura Municipal de So Paulo: "Plano Diretor do Municpio de So Paulo: Projeto de Lei." Suplemento do Dirio Oficial do Municpio, 22 de julho de 1987, pginas 12 a 13.
145

Ibid., pgina 2.

112

Criticando os efeitos da Lei de Zoneamento vigente, que havia "congelado" enquanto Z2, de baixo coeficiente de aproveitamento, a maior parte do anel de transio da cidade e quase toda sua periferia (62% da rea urbana) o documento condena essa ocupao menos densa e afirma que "a volta ao centro a palavra de ordem do moderno administrador urbano". Mas no pretende "modificar radicalmente o zoneamento", nem estabelecer um coeficiente nico igual a uma vez a rea do terreno "vendendo a exceo de uso acima desse ndice" denominada "solo criado" - porque ambas as alternativas provocariam "desordem no mercado".146 Em vez disso defende-se a alterao pontual do zoneamento por meio das Operaes Interligadas e Operaes Urbanas, assumindo como parceiro principal o setor privado, tanto no que diz respeito proviso de infra-estrutura, equipamentos e servios, como no referente s iniciativas de renovao urbanstica. Alm disso os encargos pblicos poderiam ser reduzidos pela privatizao de servios pblicos, por meio de concesses. Como instrumentos prioritrios so citados, alm dos tradicionais - polticas de transporte, uso e ocupao do solo - as Operaes Urbanas e a transferncia de potencial construtivo, na verdade um eufemismo para as Operaes Interligadas.147 Assim, os cinco elementos estratgicos do plano seriam o combate ao desemprego, um Conselho Intersecretarial para obter melhor rendimento nos investimentos setoriais, as Operaes Interligadas, as Operaes Urbanas, e o remembramento de lotes, unificando a propriedade das quadras, para facilitar estas ltimas. Enviado Cmara em julho de 1987, o Plano Diretor da gesto Jnio Quadros ficou tramitando por mais de um ano sem que fosse votado. Finalmente, foi aprovado por decurso de prazo no final de 1988, o que suscita at hoje questionamentos quanto sua validade enquanto plano vigente. De qualquer maneira, prevaleceu seu modelo de manter o zoneamento existente admitindo alteraes pontuais negociadas diretamente - as Operaes Interligadas, posteriormente declaradas inconstitucionais - ou vinculadas a um projeto de renovao para determinada rea, aprovado em lei - as Operaes Urbanas, instrumento adotado nos casos da Operao Urbana Anhangaba, da Operao Urbana Faria Lima e da Operao Urbana gua Branca, entre outras. A idia de implantar o coeficiente nico e o solo

146 147

Ibid., pginas 16 a 20.

Ibid., pgina 3. A transferncia de potencial construtivo j era prevista pela Lei Municipal 9.725, de 2 de julho de 1984, no caso de imveis preservados ou tombados.

113

criado ressurgiria na administrao seguinte, de Luiza , dando origem ao projeto de lei para o Plano Diretor de 1991.

114

11. O Plano Diretor de 1991 Denise Antonucci Com a Constituio de 1988 abriu-se novamente o debate sobre os planos diretores, tornados obrigatrios em cidades com mais de vinte mil habitantes. 148 Ao mesmo tempo a eleio Prefeitura de So Paulo de Luiza Erundina, ento filiada ao Partido dos Trabalhadores, criou expectativas de transformao em diversos setores, inclusive o urbanstico. Nomeado Secretrio de Planejamento, o economista Paul Singer priorizou a elaborao de um novo projeto de lei para o Plano Diretor visando substituir o documento aprovado por decurso de prazo na gesto anterior. Na Sempla, a arquiteta e urbanista Raquel Rolnik coordenou os trabalhos, reunindo uma equipe de urbanistas para compor um plano atualizado e inovador, o qual, aps dois anos de estudos e debates, deu origem a um projeto de lei apresentado Cmara em fevereiro de 1991. Mas o Plano Diretor-91 surgiu num momento em que se acentuava a crise do planejamento, em especial o urbano, constatada dez anos antes. 149 Elaborado durante uma administrao municipal democrtica, num quadro de profunda crise econmica, o projeto procura apresentar proposies que sugiram alternativas de superao da crescente degradao da qualidade de vida urbana em So Paulo. Pretendia ser um instrumento bsico de implantao da reforma urbana, tendo como pressuposto o entendimento de como produzida e consumida a cidade, e apresentando instrumentos de interveno que possibilitem reduzir desigualdades existentes no espao urbano. 150 O projeto pode ser considerado como essencialmente inovador. Rene conceitos presentes em planos diretores anteriormente elaborados, mas incorpora novos conceitos e metodologias. Sua elaborao contou com grupos de trabalho internos administrao, contribuies acadmicas, seminrios e debates abertos ao pblico, e tambm anlise de seu possvel impacto sobre a cidade. Uma de suas marcas foi a incorporao dos agentes intervenientes no

148

Constituio Federal de 1988, Ttulo VII - Da Ordem Econmica e Financeira, Captulo II - Da Poltica Urbana, Art. 182, 1: O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana.
149 150

Planejamento em Crise Debate. In: Espao & Debates n 1 (vol. I) So Paulo, 1981.

MARINHO, Jos & ROLNIK, Raquel: Plano Diretor: um instrumento de luta. Departamento de Planejamento, SEMPLA, PMSP, mimeo, s/data.

115

espao urbano no processo de elaborao do plano, contrastando com o histrico de formulaes a portas fechadas dos planos diretores em So Paulo. Parte das propostas de interveno no espao urbano contidas no plano foram debatidas durante os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte e aprofundadas com a nova gerao de planos agora constitucionalmente exigidos. Tal obrigatoriedade aprofunda a discusso sobre a questo urbana e o planejamento no Brasil, no momento em que se apresenta um quadro poltico nacional e internacional, em que o discurso neoliberal investe contra o Estado, apontando-o como ineficaz e corrupto. Surgem propostas justificando o Estado mnimo, a privatizao de empresas estatais e o esvaziamento oramentrio das instituies pblicas.151 Suas propostas resultam de vrias ressonncias: o conjunto de idias do Movimento pela Reforma Urbana, a crtica aos Planos Diretores anteriores elaborada no Grupo de Habitao e Poltica Urbana do Partido dos Trabalhadores, o conhecimento sobre So Paulo produzido na Universidade e na Sempla.152 A discusso em torno do referencial terico norteador do Plano Diretor, assim como dos diferentes objetivos a serem alcanados por ele deu-se, num primeiro momento, no mbito interno da Secretaria. Posteriormente, a discusso foi aberta populao. Durante os anos de sua elaborao, o plano passou por diversas fases, dentre as quais podemos destacar: estudos de planos e propostas anteriormente desenvolvidos na Sempla e leitura da cidade (a qual deu origem ao livro So Paulo: crise e mudana, de 1990); elaborao de procedimentos de discusso interna secretaria; discusso da secretaria com os outros rgos de governo e com a populao; elaborao de pr-proposta; primeira verso do plano e incorporao de emendas e contribuies.153 Em todos os momentos a discusso e a formulao do Plano foram abertas participao de todos os interessados. Foram realizadas audincias pblicas no auditrio da secretaria e em diversas regies da cidade, tendo sido preparado material explicativo das

151 152

VACCA, Giuseppe: "Estado e mercado, pblico e privado." In Lua Nova n 24, 1991.

SOMEKH, Ndia: "Plano Diretor de So Paulo: uma aplicao das propostas de solo criado." In RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz & Azevedo, S.: A crise da moradia nas grandes cidades. Editora da UFRJ, Rio de Janeiro,1996, p. 260
153

Parte dos estudos e propostas foi incorporada ao livro So Paulo: crise e mudana. So Paulo, PMSP, 1990.

116

propostas (vdeo e folders) para que diferentes segmentos da populao pudessem conheclas e discuti-las em profundidade. O Plano Diretor-91 tinha um requisito preliminar: sua efetiva aplicao. Eram necessrias duas condies bsicas para sua formulao. Em primeiro lugar, deveria ser levada em conta a cidade real (favelas, cortios, loteamentos irregulares e clandestinos, habitaes precrias e em desacordo com a legislao), a viabilidade e possibilidades concretas de alterar e interferir nessa realidade. Em segundo, o Plano deveria ser apropriado pela populao, a partir de um frum de negociao envolvendo os diferentes agentes envolvidos no processo de construo e apropriao da cidade. O projeto de lei se organiza da seguinte forma: exposio de motivos, seis partes reunindo 19 captulos, e cinco mapas. A exposio de motivos procura responder, por meio de uma leitura da cidade, porque So Paulo precisa de um Plano Diretor; registra limites constitucionais e institucionais do Plano; explica seu processo de elaborao democrtico e participativo; e explicita quais as principais intenes da proposta. As partes integrantes do plano so: Da Poltica Urbana; Do Uso do Solo; Da Poltica de Transportes; Da Operacionalizao da Poltica Urbana; Do Sistema de Planejamento e Gesto e Das Disposies Finais e Transitrias. Alm disso, depois de finalizada a elaborao do projeto de lei, foram analisados eventuais impactos, tanto do ponto de vista urbano-morfolgico, quanto no que se refere ao potencial de recursos a serem arrecadados. 11.1 Conceitos O ponto de partida para a elaborao do plano foi a reviso conceitual dos Planos Diretores anteriores, vigentes e propostos, e dos instrumentos legais deles decorrentes, mas tambm a possibilidade de legitimao do plano atravs de uma construo coletiva. Com o processo de discusso deflagrado na SEMPLA foram possveis a reviso conceitual e a elaborao do projeto sob novos parmetros. Parte-se do princpio de que a cidade produzida por mltiplos agentes pblicos e privados; ao mesmo tempo, reconhece-se a conjuntura de crise econmica e penria dos recursos pblicos. Define-se o papel do plano como um conjunto de regras que articule a ao dos agentes que participam da produo do espao urbano; buscando formas de recuperao da

117

cidade e reduo das desigualdades, baseadas no poder de transformao inerente ao prprio processo de produo do espao. Dentro do ttulo Poltica Urbana define-se que o Plano Diretor o instrumento global e estratgico de desenvolvimento urbano do municpio, que dever orientar agentes pblicos e privados na produo e gesto da cidade. Sua finalidade realizar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade e o uso socialmente justo e ecologicamente equilibrado de seu territrio.154 Para tanto se destacam os seguintes objetivos: justa distribuio tanto dos nus como dos benefcios decorrentes das obras e servios de infraestrutura urbana; racionalizao do uso da infra-estrutura instalada; regularizao fundiria e urbanizao especfica de reas de populao de baixa renda; reduo dos deslocamentos entre habitao e trabalho; incorporao da iniciativa privada nos custos de urbanizao; e preservao, proteo e recuperao do meio ambiente. importante destacar que os autores do plano procuraram superar a retrica e construir socialmente a possibilidade de reduo das desigualdades sociais presentes no espao urbano. Incorporam-se tambm os fundamentos da Lei Orgnica Municipal, a partir do seu artigo 151: distribuio de usos e intensidades de ocupao do solo de modo a evitar a ociosidade e sobrecarga dos investimentos coletivos; adequao da ocupao s caractersticas do meio fsico; acesso terra, ampliao da oferta de habitao para as faixas de renda mdia e baixa; orientao da localizao de fontes de empregos em regies de alta concentrao de moradia e a ampliao da oferta de moradia em regies prximas quelas fontes; priorizao do transporte coletivo (a participao da Secretaria dos Transportes foi importante na elaborao do plano); criao de um sistema de planejamento participativo e democrtico; atuao conjunta do setor pblico e privado; e controle de situaes emergenciais em reas de risco. 11.2 Estrutura Urbana So Paulo caracterizada por concentrar tanto oportunidades econmicas como os fatores de deteriorao, excluso e m distribuio de recursos. Torna-se necessria a interveno da administrao pblica diante dessas caractersticas, devendo viabilizar-se pela execuo do Plano Diretor.

154

Como rege a Constituio Federal de 1988, em seu art. 182; e a Lei Orgnica Municipal em seu art. 148.

118

Considerando como dado inquestionvel as oportunidades que a cidade de So Paulo oferece, a leitura da cidade enfatiza os seus problemas: mau uso e ocupao do solo e suas conseqncias; sistema virio e de transportes inadequado; deteriorao da qualidade ambiental; excluso da populao carente; distribuio desigual de nus e benefcios. A deteriorao urbana visvel no comprometimento ambiental conseqente da ocupao do solo, em face de uma legislao urbana excludente, levando eroso da terra, deslizamentos de encostas e assoreamento de crregos e rios, aumentando as possibilidades de enchentes. A ocupao de reas de proteo aos mananciais e o lanamento de esgoto, sem tratamento adequado, nos cursos dgua leva poluio das guas. Ao mesmo tempo a poluio do ar provocada por um sistema de transportes inadequado, e as longas distncias percorridas, demonstram mais uma vez que o uso e a ocupao inadequados do solo implicam o aumento das distncias entre local de moradia e local de trabalho, que poderia ser sanado a partir de uma perspectiva inovadora de regulao urbanstica que amenizasse, ao invs de agravar, os fatores de disperso e segregao urbana. Considera-se que o zoneamento vigente em So Paulo cria uma escassez de reas com maior potencial construtivo, encarecendo o preo da terra. O alto preo da terra urbana faz com que a populao empobrecida procure resolver o problema de moradia na periferia carente de infraestrutura urbana. Por outro lado, a necessidade de estar prxima do local de trabalho leva a solues como cortios degradantes ou favelas. Favelas freqentemente localizam-se beira de crregos e rios ou em encostas ngremes, implicando quase sempre desastres sociais e ambientais. Encargos e benefcios so distribudos de forma errnea. Todos pagam o custo de inverses em infra-estrutura, porm, nem todos so contemplados por seu acesso. Com as normas vigentes, os investimentos imobilirios tendem a se concentrar em zonas com infra-estrutura urbana j intensamente aproveitada, enquanto outras zonas permanecem com infra-estrutura sub-utilizada. Por sua vez, as zonas carentes de infra-estrutura so ocupadas por populao de baixa renda. Como resultado, essa populao tem sido sistematicamente excluda dos benefcios proporcionados pelas intervenes pblicas ou privadas na cidade. Em 1990, 65%

119

da cidade era considerada ilegal a partir de indicadores como favelas, cortios, imveis e loteamentos irregulares ou clandestinos.155 Configura-se ento uma cidade profundamente desigual e injusta. Tanto o acesso moradia na cidade "legal" como a proviso de servios, equipamentos, infra-estrutura e acessibilidade esto restritas a uma minoria, embora todos paguem pelas inverses pblicas na cidade. "Outras (zonas) carecem destes equipamentos, sendo ocupadas pelas camadas da populao que no tem como pagar pelo acesso aos mesmos. Todos os contribuintes pagam o custo das inverses em infra-estrutura que no alcana a maioria.156 Enfatiza-se que os dez anos de crise e estagnao econmica que antecederam o plano levaram insuficincia de investimentos pblicos e privados na cidade, acirrando a carncia de infra-estrutura, a crise habitacional e a deteriorao ambiental. 11.3 Instrumentos O Plano Diretor-91 estabelece a funo social da cidade, seu equilbrio ambiental e direitos elementares de vida e cidadania para seus habitantes. Como ponto de partida prope-se uma interveno estratgica com os objetivos de resgatar a funo social do municpio, garantindo o equilbrio ambiental, os direitos elementares de vida e cidadania: trata-se de reverter a lgica da ocupao do territrio para poder transformar as condies crticas de transporte, moradia e meio ambiente. Esses objetivos seriam passveis de ser alcanados a partir da redefinio das regras de uso e ocupao do solo que referenciam a ao daqueles que constrem e vivem na cidade: O cerne do novo Plano Diretor seria um sistema completamente novo da criao, ocupao e uso do espao urbano. O principal critrio seria a utilizao de infra-estrutura urbana pelos produtores e usurios privados do espao urbano. Tal utilizao deveria ser estimulada por meio de uma expanso constante da atividade de edificao e ser paga a partir da renda fundiria capitalizada, que toma a forma de valor adicional do imvel em que a construo de alta densidade permitida.

155 156

ROLNIK, Raquel et al.: Op. cit., pgina 90.

Prefeitura Municipal de So Paulo: "Plano Diretor do Municpio de So Paulo: Projeto de Lei." Suplemento do Dirio Oficial do Municpio, 1991.

120

Uma nova concepo de legislao e novas regras foram elaboradas para substituir a legislao de uso e ocupao do solo (Lei de Zoneamento) existente. O instrumento bsico seria o solo criado, estabelecendo-se um coeficiente de aproveitamento nico para toda a cidade igual a uma vez a rea do terreno, a partir do qual o potencial construtivo suplementar deveria ser adquirido da Prefeitura, dentro de estoques de rea vendvel calculados para cada regio, de acordo com a oferta existente de infra-estrutura. Ou seja, o adensamento deveria se concentrar em reas com infra-estrutura sub-utilizada, e seria pago pelos empreendedores privados para financiar os equipamentos e servios demandados pela populao. Assim poderia ser recuperada parte da valorizao imobiliria resultante da ao do poder pblico. Para cumprir sua funo social, a propriedade urbana deveria atender aos seguintes requisitos: aproveitamento e utilizao para atividades de interesse urbano, em intensidade compatvel com a capacidade de atendimento dos equipamentos e servios pblicos; aproveitamento e utilizao compatveis com a preservao da qualidade do meio ambiente e com a segurana e a sade de seus usurios e propriedades vizinhas. So consideradas de interesse urbano a moradia, a produo e o comrcio de bens, a prestao de servios, a circulao, a preservao do patrimnio cultural, histrico, ambiental e paisagstico e a preservao dos recursos necessrios vida urbana. Entre os instrumentos inovadores de interveno urbana presentes no projeto, desenvolvendo o princpio do solo criado, podemos destacar a racionalizao do uso da infra-estrutura urbana pela definio de duas macrozonas na cidade: a zona adensvel e a zona no adensvel. A primeira corresponderia principalmente rea central, ao centro expandido e ao anel intermedirio, onde foi identificada disponibilidade de infra-estrutura; a segunda corresponderia periferia, carente de servios, acessibilidade e equipamentos. Em ambas, o coeficiente de aproveitamento seria nico e igual a um. No entanto, na macrozona adensvel o proprietrio poderia ultrapassar esse limite, desde que pagasse por esse adensamento. Na macrozona adensvel, so estabelecidos sub-permetros e calculados seus respectivos estoques de metros quadrados a serem construdos para uso residencial e no residencial, em funo da capacidade de suporte da infra-estrutura instalada. As construes que ultrapassassem o coeficiente nico deveriam adquirir o direito de construir adicional da Prefeitura, e estariam reduzindo a quantidade de metros quadrados suplementares disponvel naquele sub-permetro. Desta forma quem pretendesse utilizar mais a infra-estrutura

121

instalada, buscando um maior adensamento, deveria faz-lo de forma onerosa, por meio do instrumento do solo criado. Periodicamente, o sub-permetro deveria passar por uma anlise, onde seriam verificados dbitos ocorridos e eventuais acrscimos decorrentes de novos investimentos na ampliao da infra-estrutura. A partir dessa anlise seria recalculado o estoque de rea vendvel para adensamento. Outros mecanismos de racionalizao do uso da infra-estrutura instalada propostos no Plano so a urbanizao compulsria dos grandes vazios urbanos localizados na zona adensvel e o controle sobre os empreendimentos imobilirios de grande porte. Juntamente com o mecanismo do solo criado, seria institudo outro instrumento inovador para garantir a distribuio justa dos nus e dos benefcios da urbanizao. Para isso prope-se a criao de um Fundo de Urbanizao, cujos recursos seriam provenientes, em parte, da cobrana do direito de construir alm do coeficiente nico. Tais recursos seriam destinados, prioritariamente promoo de habitao de interesse social, implantao de infra-estrutura de transportes e ao aumento e manuteno das reas verdes do municpio. A melhoria das condies habitacionais, em especial, dos assentamentos precrios, passaria a ser viabilizada pela destinao prioritria dos recursos do Fundo de Urbanizao. Nesse sentido foram propostas no plano as ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social, destinadas ao uso habitacional para populao de baixa renda. Nessas reas, o procedimento indito proposto a elaborao de Planos de Urbanizao conjuntamente com a populao, com regras especficas para cada permetro de ZEIS. Considera-se que a utilizao de normas urbansticas ortodoxas poderia inviabilizar os planos de urbanizao para a populao de baixa renda. Deve tambm ser destacada a proibio de remembramento do lote aps o Plano de Urbanizao, evitando-se que, aps os investimentos, a valorizao do terreno expulse a populao original. As ZEIS referem-se a favelas, cortios, loteamentos clandestinos e irregulares, e visam sua recuperao urbanstica-ambiental e regularizao fundiria. Alm disso, as ZEIS poderiam ser criadas em reas com grandes glebas vazias, como forma de garantir um estoque de terras para promoo de habitaes de interesse social. Quanto incorporao das caractersticas do meio fsico legislao de uso e ocupao do solo, o Plano Diretor-91 prope as ZEPS - Zonas Especiais de Preservao e reas de Interesse Ambiental. As ZEPs constituem permetros de exceo s normas urbansticas, com

122

regras especficas de uso e ocupao. So seus parmetros a ocorrncia de vegetao arbrea significativa, de bens patrimoniais de cunho paisagstico, cultural, histrico ou ambiental, de reas imprprias ocupao urbana ou de reas com necessidade de repovoamento vegetal. Um dos instrumentos utilizados para proteo das ZEPs seria a transferncia de potencial construtivo, em que o proprietrio impedido de edificar em determinado terreno poderia transferir ou vender o direito de construir como forma de ressarcimento, desde que participasse de programas de preservao na rea original. As reas de Interesse Ambiental incluiriam terrenos com alta declividade, reas de vrzea ou meia-encosta. Na utilizao de cada uma delas deveriam ser cumpridas exigncias adicionais relativas a um ndice mnimo de reas verdes, taxa de ocupao mxima - condicionada s caractersticas do meio fsico - e taxa de permeabilidade mnima do terreno, variando com as circunstncias da ocupao. Os instrumentos acima ressaltados constituem os principais elementos de um novo corpo de normas visando a introduzir alteraes significativas na lgica de produo e apropriao do espao urbano, garantindo melhoria de qualidade de vida para a maior parte da populao. 11.4 Problemas Apesar de So Paulo ser centro de oportunidades econmicas, apresenta crescente degradao e riscos ambientais, e a populao esparrama-se pela periferia, cada vez mais longnqua. A m distribuio de usos na cidade implica trnsito incontrolvel e pssima qualidade de transportes. Constata-se a injusta distribuio de custos e benefcios da urbanizao. Do ponto de vista institucional, salienta-se a configurao complexa do municpio de So Paulo. A mancha urbana extrapola os limites do municpio, sendo necessrio o dilogo com os municpios vizinhos. Efetivamente, esta foi uma dificuldade encontrada no processo de elaborao do Plano Diretor-91. Realizaram-se contatos com outros municpios, quando possuam bases partidrias no conflitantes e, mesmo assim, somente entre os tcnicos. Alm disso, partindo do princpio de que ocorrem mltiplas intervenes de rgos de outras esferas de governo na produo e gesto de infra-estrutura e servios urbanos, o plano procurou articular essas vrias esferas institucionais no mbito tcnico.

123

desnecessrio salientar que a descontinuidade administrativa compromete o processo de elaborao, tomada de deciso e implementao de polticas pblicas urbanas, que agregam interesses to diversos e envolvem diferentes setores da administrao. 157 Em So Paulo a elaborao de planos diretores sempre foi um processo truncado de elaborao de poltica pblica. O projeto de lei do Plano Diretor apresentado Cmara em 1991 no chegou a ser votado e foi retirado do legislativo pelo prefeito seguinte, Paulo Maluf, eleito em 1992. Discusses ocorridas naquela ocasio com o setor imobilirio lanam alguma luz sobre a polmica. Inicialmente a idia do coeficiente de aproveitamento nico no foi combatida, mas sim a proposta de fix-lo em um, ou seja, o direito de construir rea apenas equivalente rea do lote. A demanda dos construtores era de que o coeficiente na zona adensvel fosse de duas vezes a rea do terreno. Entretanto, s vsperas do encaminhamento Cmara do projeto de lei referente ao plano, houve um recuo seguido de um rompimento, exprimindo a inteno do setor imobilirio de manter inalteradas as "regras do jogo", ou seja, o zoneamento existente, o que beneficiaria o setor na medida em que a permanncia das desigualdades e diferenas estabelecidas pelo mesmo aumentaria os ganhos fundirios. Vrios empresrios haviam relatado o temor da perda do coeficiente, por j terem comprado terrenos em Z3 e Z4 onde o aproveitamento pode atingir quatro vezes a rea do terreno. A reduo para dois ou um, proposta pelo plano, reverteria em perdas no caso da recomercializao. Acenava-se ainda com o aumento dos preos da unidade final: reduzido o aproveitamento, o nmero de unidades seria menor e consequentemente o preo de cada uma; se houvesse aquisio de direitos de construir adicionais, dentro do estoque disponvel nas zonas adensveis, o custo teria que ser repassado ao comprador final. Finalmente, alegava-se que haveria perda de arrecadao em virtude de uma suposta reduo do valor venal dos imveis por conta do coeficiente nico. Alm da bvia oposio apoiada nos argumentos acima, contudo, podemos acrescentar que o que estava em jogo efetivamente era a diferenciao e a escassez que o zoneamento provoca, e que se anulada viria a causar, conforme manifestado pelo setor imobilirio na poca, uma situao de "tumulto" em um mercado suposto dependente da manuteno das regras do jogo e da capacidade de previso a mdio e longo prazo por parte de seus agentes. Tentando

DE VILLA, Bona: Planos diretores para So Paulo - retrospectiva. In: Plano Diretor em debate. Cmara Municipal de So Paulo, Sntese das sesses, fevereiro a maio de 1995.
157

124

negociar esse ponto, os tcnicos da Sempla sugeriram um perodo de transio denominado "degelo", em que os coeficientes cairiam progressivamente at se igualarem. No devemos esquecer que tal mecanismo, a exemplo do IPTU progressivo, estimularia o rpido aproveitamento do solo, com aumento da oferta e consequente queda dos preos dos imveis. Considerando que a principal proposta do Plano Diretor-91 era instituir os princpios da reforma urbana, sua no aprovao remete ao desinteresse poltico pela questo do plano diretor, num contexto scio-econmico em que a questo mais premente a subsistncia da populao. Mas a avaliao do Plano Diretor-91, apesar de no ter sido sequer votado pela Cmara Municipal, a partir da anlise dos seus pressupostos, metas e instrumentos leva-nos a repensar a necessidade do planejamento urbano dentro de um novo contexto. As demandas por uma cidade global sugerem a participao do Estado no apenas como coordenador, mas como instigador de mudanas no espao urbano, que garantam acessibilidade e qualidade de vida cidade.158 Isso s pode ser feito por um Estado comprometido com a maioria da populao e com sua participao efetiva, o que certamente no ocorrer de forma centralizada. A descentralizao essencial para o processo de democratizao e no prprio governo adequado da cidade de So Paulo.

158

Durante a gesto Luiza Erundina, o setor de planejamento urbano sofreu uma ruptura. Estabeleceuse que a elaborao do Plano Diretor partiria da cidade real, e no de um modelo abstrato e ideal. Buscava regulaes que conseguissem atualizar as normas urbansticas adaptando-as aos novos tempos, permitindo que a cidade entrasse no terceiro milnio com suas fronteiras verdadeiramente abertas. ROLNIK, Raquel: A cidade e a lei. Studio Nobel, So Paulo, 1997. A ltima afirmao nos leva a considerar a possibilidade do plano estar preparando uma cidade global.

125

12. Municipalizao do transporte e privatizao da circulao: o PITU 2020 e a Rede Integrada de Transporte Silvana Zioni Desde meados dos anos 1980, alm da ecloso de movimentos sociais que incluem em sua pauta de reinvindicaes a qualidade e a oferta de transporte coletivo, configura-se na metrpole uma crise de mobilidade da populao, de articulao entre os espaos da cidade e de transformao econmica e do mercado de trabalho. Uma aparncia enganosa de cidade globalizada foi obtida: em alguns locais privilegiados concentraram-se investimentos em infra-estrutura viria e de operao de trfego com uma tendncia de acentuada preferncia pelo transporte individual. Esses investimentos tornaram-se excepcionais e contrastantes com o quadro de problemas urbanos de qualidade ambiental, preservao do espao e do patrimnio pblicos, mas tambm de circulao e acessibilidade que se estendem por toda a cidade. Consagra-se um padro de segregao espacial, que permite a desvalorizao, desocupao e abandono de locais urbanos que concentram sistemas de transporte coletivo, equipamentos e investimentos pblicos - como ocorre na rea central e nos bairros consolidados em seu entorno. Isso foi confirmada pelos dados da Pesquisa Origem e Destino de 1997. 159 Nos 30 anos desde os primeiros dados do gnero, em 1967, o nmero de veculos particulares na Regio Metropolitana de So Paulo passou de 500 mil para quase trs milhes e meio, enquanto a populao aumentou de 7 para 17 milhes - ou seja, a taxa de motorizao quase triplicou. Enquanto isso o ndice de mobilidade, que havia aumentado de aproximadamente uma viagem diria por habitante em mdia, em 1967, para 1,53 dez anos depois, comeou a diminuir: caiu para 1,32 em 1987 e mais ainda (para 1,21) em 1997. 160 Ou seja, enquanto a taxa de motorizao se mantm crescente o ndice de mobilidade se reduz, de forma a indicar que a mobilidade dos estratos de renda mais baixa da populao, e a

159

Esta pesquisa constatou a descentralizao da populao e das atividades econmicas da metrpole, apesar do centro expandido metropolitano ainda se manter como a regio que concentra mais de 30% dos empregos, cerca de 10% da populao e, principalmente, a maior e melhor parte das infraestruturas de transporte (70 % da rede do metr, por exemplo). Companhia do Metr, 1999.
160

Companhia do Metr, Pesquisa OD 97 - dados preliminares.

126

participao das viagens realizadas em transportes coletivos em relao ao total, passaram a ser afetados pela queda de renda.161 Multiplicam-se ao mesmo tempo modos alternativos de viagens, margem da regulao dos transportes coletivos, como as lotaes irregulares. Em certo sentido tambm correspondem precarizao do mercado de emprego, provocada pelo crescimento da informalizao nas relaes de trabalho decorrente da conjuntura econmica atual. O uso crescente e generalizado do transporte individual passou a corresponder limitao de investimentos pblicos em equipamentos e infra-estrutura urbana. A tendncia individualizao dos deslocamentos mantm-se crescente, favorecida pelo crescimento do setor automobilstico, que se amplia com o financiamento e produo dos carros ditos "populares" e, por outro lado, pelas vantagens da poltica de preos dos combustveis. Essa tendncia reafirma no transporte urbano a tendncia de mercantilizao dos servios sociais, como manifesta a queda da participao dos sistemas de transporte coletivo e pblico no conjunto das viagens realizadas na metrpole. Mas o colapso dos sistemas de circulao e transportes afeta diretamente o desempenho das funes econmicas e sociais da cidade: os investimentos em fluidez e acessibilidade so restringidos e, desse modo, crescem as deseconomias do congestionamento virio que repercutem em todos os modos de transporte urbano. 162 Os sistemas de transporte coletivo, incluindo o metr e o trem, mas principalmente o nibus, vm perdendo a possibilidade de eficincia e produtividade dos servios. Enquanto o nmero mdio de passageiros por quilmetro diminui, verifica-se o aumento do custo das passagens e a queda relativa do nmero de passageiros.163 No contexto ps-constitucional, com a necessidade de enfrentar esse quadro crtico, nos anos 1990 o planejamento do transporte em So Paulo ganhou certo carter poltico-

161

DEAK, Csaba, 1990. A Pesquisa OD/97 revelou que o nmero de viagens motorizadas por habitante, ainda que a renda mdia tenha se elevado, est reduzido a 1,21 por dia, inferior ao 1,53 verificado em 1977, e que somente metade das viagens motorizadas realizada em modos coletivos.
162 163

IPEA & ANTP, 1998.

At os anos 70, o custo de 50 passagens/ms era de 10% do salrio mnimo. Esta relao vem se elevando a cerca de 20% nos anos 80 e a 45% em 1999 (Vasconcellos, *1996).

127

institucional,164 colocando em pauta o papel do Estado e o financiamento do transporte urbano, e ressaltando a necessidade de um processo de negociao de natureza poltica entre interesses conflitantes. O interesse pblico na explorao e controle dos servios urbanos, como estratgia de governo, embora tenha sido defendido nas gestes municipais de Mario Covas (1983-1985) e Luiza Erundina (1989-1992), tem se mantido principalmente na esfera estadual, com a gesto do transporte metropolitano em So Paulo por empresas pblicas estaduais - Companhia do Metr, EMTU e CPTM. A partir das gestes municipais subsequentes (Paulo Maluf, 19931996, e Celso Pitta 1997-2000) verificou-se a retrao da interveno pblica: o crescimento do mercado das empresas operadoras de transporte foi impulsionado pela extino da CMTC. Aps meio sculo de existncia da empresa pblica operadora, os servios de transporte coletivo por nibus foram terceirizados. O menor papel do Estado revela-se, tambm, na reduo dos investimentos necessrios promoo de obras e equipamentos de apoio aos sistemas de transportes coletivos na metrpole. Assim, a prometida melhoria do desempenho do sistema nibus e aumento da sua eficincia possvel com o Programa de Corredores de nibus constantemente postergada, enquanto as obras do metr ficam paralisadas durante anos. Se a intensificao da motorizao da populao explica em parte o crescimento das viagens individuais, a qualidade dos sistemas coletivos pouco avanou no sentido de buscar equilibrar novos requisitos ou hbitos de viagens com maior diversificao da oferta. 165 Assim, o dficit crnico dos servios de transportes coletivos, a permanncia e reproduo de corredores com demanda reprimida e os congestionamentos podem ter influenciado indiretamente na descentralizao dos transportes exercidos antes, basicamente, pelos nibus e, na configurao de novas linhas de desejo de deslocamentos mais flexveis e mais prximos dos modos de transporte individuais, como parecem ser aquelas operadas por micronibus e vans.

164

A instituio em 1986 da Cmara Metropolitana de Transportes - CMT (entidade que congregava todos os organismos ligados ao setor de transporte pblico e que tivesse atuao na RMSP) e a criao da Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos em 1991 so exemplos das mudanas institucionais ocorridas durante este perodo estudado.
165

Ressalvem-se, alm da manuteno do padro de qualidade de servio oferecido pelo sistema metr e pelo corredor metropolitano de nibus (EMTU), os ganhos de qualidade obtidos a partir do programa de municipalizao dos Transportes, do governo da prefeita Luiza Erundina (1989-1992), durante o

128

O contexto de ineficincia (ou insuficincia) dos sistemas de transporte pblico, desigualdades espaciais marcantes e de degradao do ambiente urbano constitui um impasse para o futuro da metrpole. O resultado de duas dcadas de crise e permanncia desse impasse poltico e econmico, refletido na crise de circulao da metrpole, , portanto, a urgncia da retomada do crescimento econmico, para a qual converge a necessidade de maior produtividade na produo da acessibilidade. Este o tema que passa a fundamentar a poltica de transporte pblico metropolitano, manifestada no documento PITU 2020 Plano Integrado de Transportes Urbanos para 2020.166 Ilustrao PITU O PITU 2020 se definiu como um processo contnuo de planejamento, coordenado pela Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos STM. Dispondo de uma base de informaes atualizadas (a Pesquisa OD/97) e de uma metodologia de planejamento estratgico, o PITU 2020 inovou na prtica da participao dos agentes pblicos, ao incorporar aos seus estudos, planos e aes das diversas prefeituras, entidades e empresas operadoras, tcnicos e consultores de transportes; com eles formular uma viso de cidade desejada e, da, seus objetivos e estratgias, seja para investimentos em infra-estrutura (sistemas de alta e mdia capacidade sobre trilhos e sobre pneus, sistema virio), seja como polticas de gesto ou preo (que regulam o uso da infra- estrutura de transportes disponvel, as tarifas do sistema pblico, os preos de combustvel). Um modelo de simulao permite calcular os diversos impactos futuros das polticas propostas e avaliar benefcios segundo diferentes classes de renda.167 A eficincia e impactos na estrutura urbana das diferentes estratgias, sob cenrios futuros alternativos em termos socio-econmicos e de configurao urbana, fica evidenciada e torna objetiva a comparao entre elas. Esse instrumento ajuda a estabelecer a futura rede de transportes metropolitanos, formular os programas de investimento do Governo do Estado e periodicamente fazer revises dos prognstico conforme as transformaes scio-econmicas e da estrutura urbana.

qual houve um significativo e deliberado crescimento da oferta de servio de transporte coletivo por nibus. PITU 2020 Plano Integrado de Transportes Urbanos para 2020. Secretaria de Estado de Transportes Metropolitanos, 1999.
166 167

O simulador Strategic and Regional Model Start foi desenvolvido pela MVA Consultancy.

129

A tendncia de queda no nmero absoluto e relativo - de passageiros transportados pelos sistemas coletivos coloca uma questo bastante grave no quadro geral dos transportes em So Paulo. Se o avano da motorizao vem agravando as condies gerais de circulao e do ambiente urbano, com as decorrentes deseconomias - congestionamento, consumo excessivo de combustvel, poluio atmosfrica, entre outros - os resultados dessa tendncia nos sistemas de transporte coletivo podero ser perversos. O encarecimento dos custos dos servios parece ser um efeito imediato e, assim, ser mais um agravante da aparente incapacidade crnica dos sistemas coletivos atenderem as demandas. Se at ento o quadro de situao dos transportes coletivos traduzia o contexto urbano de desigualdades, acirrando contradies entre os baixos padres de consumo coletivo e as excepcionalidades de eficincia para setores e reas restritas, configura-se, a partir de ento, a dualidade do espao da cidade, acentuada por precrios, ineficientes, improdutivos e ainda mais caros sistemas de transportes coletivos. A abrangncia metropolitana dos transportes urbanos em So Paulo coloca a questo das competncias constitucionais entre municpio e Estado (uma vez que a instncia metropolitana no existe constitucionalmente). Em princpio, os convnios para gesto podem ser mais facilmente aceitos, dada a experincia existente. No entanto, at que ponto as agncias de regulamentao e desenvolvimento poderiam ser viveis num ambiente de tenses entre as diferentes instncias? A isso se vinculam as questes de financiamento dos servios, da infra-estrutura e do equilbrio econmico-financeiro do setor. As empresas privadas do setor se caracterizaram como prestadoras de servios e no como exploradoras do negcio de transporte orientado para o mercado. importante ressaltar, que o que se organizou, at hoje em So Paulo, foram empresas privadas operadoras de nibus e empresas pblicas gestoras de transporte, o que tem livrado as primeiras de concorrncia e risco. Como essas empresas reagiriam a um novo modelo que estimularia a concorrncia pelo mercado e que no elimina os riscos da atividade econmica? Como poder se dar a reorganizao dos servios de transporte que abrangem sistemas de alta capacidade e que exigem investimentos em infra-estrutura? Uma nova repartio de atribuies se justifica, no s pelas transformaes do papel do Estado com a reduo da capacidade de investimento e tendncia de se ampliar a delegao de atribuies, antes diretamente exercidas.

130

A estruturao da Secretaria de Transportes Metropolitanos, no incio da dcada de 1990; o processo de reorganizao da Companhia do Metr, anunciado a partir da reduo de seus quadros tcnicos; a transformao da CMTC em SPTrans empresa gestora e no mais operadora de transporte coletivo e uma aventada fuso desta com a CET, so apenas indcios de que a composio de foras dessas empresas pblicas e seu papel nas relaes entre poder pblico e o setor de transporte esto para ser redefinidos. Alm da necessria implementao de uma rede integrada de transporte, nos moldes colocados pelo PITU, obtendo maior complementaridade e eficincia entre os diferentes sistemas e modos de transporte, preciso equacionar o financiamento desses sistemas no contexto da economia urbana, o que ressalta a importncia do processo poltico-institucional. O fortalecimento do rgo gestor tem sido um argumento alegado para justificar a inibio da participao das operadoras privadas como exploradores do servio orientado ao mercado. No caso paulistano a acomodao dos operadores privados s especificaes de servio feitas pelo poder pblico foi viabilizada por meio da remunerao do servio pelo custo. A partir da gesto Erundina, em face da deteriorao dos servios de nibus, j que as empresas foram afetadas pela queda de renda dos usurios e pela concorrncia das lotaes, implantou-se o seguinte sistema: em vez das empresas receberem por passagem cobrada ou nmero de passageiros transportados, passaram a receber diretamente da Prefeitura uma quantia fixa por quilmetro rodado. Esse modelo de remunerao pelo custo, que tem como objetivo melhorar a qualidade dos servios prestados populao - evitando a reduo e superlotao das linhas e veculos constitui, por outro lado, uma prtica que desestimula ganhos de produtividade e pode levar realizao de viagens desnecessrias. No induz nem a maior eficincia no sistema nem a uma competitividade que poderia amenizar a crise no setor. Por outro lado, os ganhos em termos de maior frequncia dos servios no bastam para configurar um sistema de melhor padro. Cabe ento considerar se e como o usurio deve participar dos mecanismo de controle e fiscalizao do servio de transporte. No se trata de exacerbar o controle pblico gerencial mas de reformul-lo de forma a abranger mecanismos de controle social e garantia da qualidade do ambiente urbano.

131

Consideraes Finais Candido Malta Campos e Nadia Somekh A priorizao do planejamento urbanstico sempre foi um desafio problemtico em So Paulo. Desde o incio do sculo XX, quando a cidade adquiriu um extraordinrio impulso de crescimento, emergiram interesses voltados exacerbao de tendncias expansionistas, traduzidas em um permanente boom da construo civil, em fortes presses pelo adensamento e transformao das reas mais valorizadas, e na ocupao extensiva do territrio por meio de arruamentos que conformaram uma periferia em expanso contnua. Sucessivos ciclos econmicos - caf, indstria, e, nas ltimas dcadas, terciarizao e financeirizao, atreladas ao modelo neoliberal e economia globalizada - tm reiterado a posio dominante de So Paulo no panorama brasileiro, reforando o poder de atrao da cidade e a rapidez das mudanas em sua conformao urbana. A capital paulista foi se constituindo ao mesmo tempo como plo produtivo, maior mercado consumidor, sede de grandes interesses econmicos e, no menos importante, manancial de oportunidades para investimentos e ganhos imobilirios. Com menos de 250 mil habitantes de 1900, os 1.492 km2 do municpio passaram a abrigar mais de dez milhes cem anos mais tarde, enquanto sua regio metropolitana (que abrange quase quarenta municipalidades) chegou a mais de 17 milhes. Nesse processo de urbanizao acelerada, necessidades urbanas e veleidades reguladoras foram constantemente atropeladas pelo mpeto expansionista, em que diferentes grupos econmicos, setores dominantes, classes proprietrias e fraes de capital encontraram um terreno comum na explorao dos ganhos proporcionados pela valorizao do solo urbano. Planos e outras iniciativas de regulao amparadas nos avanos do conhecimento urbanstico podiam nascer como formulaes tecnicamente impecveis e atualizadas, mas, no momento de se transformarem em lei ou de serem aplicados na prtica, sofriam mutilaes, emendas e oposies que minimizavam sua repercusso efetiva sobre a cidade. Desde a Repblica Velha, o aparato jurdico e o iderio liberal favorecem o laissez-faire urbano e criam dificuldades para consagrar o intervencionismo regulador. Ao mesmo tempo as obras urbanas se concentraram na rea central e nos setores privilegiados da cidade, ignorando seus bairros fabris e populares. O resultado que tanto o enfrentamento do problema habitacional como a

132

racionalizao da ocupao urbana, elementos indispensveis cidade industrial moderna, permaneceram praticamente ausentes de nossas polticas urbanas ao longo da maior parte do sculo XX. No que se refere ao espao urbano, o interesse dos setores produtivos deveria transcender a mera proviso de infra-estrutura e a concentrao espacial em si, e alcanar uma postura reguladora e racionalizadora, instrumentalizada pelo planejamento. Pelos modelos consagrados no Hemisfrio Norte, seriam igualmente indispensveis polticas fundirias, urbansticas e sociais no sentido de garantir a eficincia da cidade, evitar deseconomias e permitir a reproduo ampliada da fora de trabalho. Contudo, no Brasil as contingncias de uma economia dependente e uma sociedade desigual, entre as quais a prioridade concedida ao ganho imobilirio, vm deixando essas preocupaes em segundo plano. A expanso paulistana tem se estruturado em grande parte sobre o arcabouo virio radialperimetral proposto em 1930 pelo Plano de Avenidas, amparando e estimulando a expanso vertical e horizontal da cidade em anis sucessivos. Mas essa soluo passava ao largo das questes sociais e habitacionais que seriam parte integrante de um projeto efetivamente moderno, e no incorporava instrumentos de controle ou recuperao da valorizao fundiria em benefcio do poder pblico - fazendo com que a proviso de infra-estrutura ficasse sempre aqum das necessidades acarretadas pelo crescimento intensivo. O plano de 1930 tambm adiava a implantao do metr e no trazia o zoning funcional abrangente que seria exigido pelo processo de industrializao. Como vimos, mesmo com a adoo do planejamento integrado, do metr e do zoneamento quarenta anos depois, estes tiveram um alcance limitado, e a conquista de uma cidade realmente moderna e socialmente integrada - que deveria abarcar transportes coletivos eficientes; servios e equipamentos de qualidade nas reas da sade, educao, bem-estar, cultura, lazer; polticas habitacionais inclusivas amparadas por decidida poltica fundiria; estruturas operantes de planejamento, regulao urbanstica e controle do processo de valorizao do solo; otimizando a ocupao do espao e a qualidade de vida urbana - nunca chegou a se realizar plenamente. Nessa trajetria de mais de cem anos no faltaram planos, formulaes tericas nem elementos tcnicos. Mas o que verificamos que a incorporao dos avanos urbansticos, o alcance do planejamento sempre esbarraram nos limites inerentes situao brasileira.

133

Nossas estruturas sociais nunca admitiram a efetiva integrao das massas urbanas; nossas relaes de trabalho raramente concederam condies dignas de moradia aos trabalhadores; nossas prticas jurdico-institucionais, derivadas de hierarquias seculares baseadas na primazia da propriedade, nunca permitiram uma regulao urbanstica avanada; nossa economia dependente e nosso desenvolvimento desigual nunca sanaram as carncias infraestruturais e os dficits crnicos de nossas cidades. Os problemas gerados nos grandes centros urbanos, paradoxalmente, funcionaram como "solues" para os dilemas da modernizao perifrica e do desenvolvimento excludente. A migrao em massa abrandou as tenses no campo sem alterar sua estrutura fundiria; periferizao e auto-construo permitiram alojar os trabalhadores sem o nus de subsdios estatais ou maiores salrios; a verticalizao possibilitou explorar repetidas vezes as mesmas regies bem-providas, sem estender tais melhorias ao restante da metrpole. Ao longo da segunda metade do sculo a industrializao do pas, tendo como ponta de lana a indstria automobilstica e como contrapeso o setor atrasado da construo civil, logrou desenvolver a economia sem enfrentar as desigualdades estruturais da sociedade brasileira. Assim, tanto o processo de acumulao como o crescimento das cidades se apoiaram no automvel e no aproveitamento imobilirio intensivo, embora este exija um adensamento incompatvel com o predomnio do transporte individual. Tudo isso teve consequncias extremamente graves sobre a qualidade de vida urbana, particularmente em So Paulo. Enquanto prevaleciam o rodoviarismo emblematizado pelo Plano de Avenidas e o pragmatismo do Relatrio Moses, o atendimento s demandas sociais arroladas pela pesquisa da SAGMACS era relegado a segundo plano, absorvido por uma prtica clientelista que exclua a soluo definitiva desses problemas. O patamar moderno almejado pelo PUB permaneceu no papel, tanto em termos das ambiciosas infra-estruturas virias e de saneamento, como da rede generalizada de metr e da eliminao dos dficits sociais a mdio prazo. PDDI, Lei de Zoneamento e o aparato regulador implantado na dcada de 1970 visaram racionalizar a ocupao urbana, mas no puderam reverter sua lgica excludente nem frear sua expanso acelerada. A cidade no parou e continua a ganhar mpeto. Os princpios subjacentes no exemplo do Plano Diretor de 1991, de substituio dos ndices diferenciados do atual zoneamento pelo coeficiente nico, com pagamento pelos direitos de construir adicionais, visavam superar os mecanismos vigentes de distribuio desigual das

134

vantagens e qualidades urbanas. Em seu lugar teramos um mecanismo generalizado de recuperao da valorizao fundiria e redistribuio desse ganho, que gerado, em ltima instncia, pelo esforo coletivo, subsidiando investimentos habitacionais, em servios e infraestrutura. Mas o projeto de 1991 no chegou a ser levado a votao, e desde ento convivemos com um paradoxo. Aparentemente todos concordam com a necessidade de uma reviso geral do quadro existente, porm as iniciativas nesse sentido, com os projetos de lei elaborados pelas gestes Paulo Maluf (1992-1996) e Celso Pitta (1996-2000) no alcanaram a ressonncia social necessria e o nvel de debate indispensvel para se tratar a questo. Enquanto isso o aparato regulador, que permanece ancorado na legislao de zoneamento e suas revises, vem sendo crescentemente abalado por alteraes pontuais, pela introduo de mecanismos de desregulamentao especficos como as Operaes Interligadas, e pelo aumento da irregularidade mesmo nos setores mais consolidados e de maior renda da cidade. Fortes interesses tendem a manter as bases do zoneamento, mas os mecanismos presentes no processo de produo do espao, muitas vezes reforados pelas polticas de interveno do poder pblico, exacerbam a supervalorizao fundiria de determinadas reas e, em contrapartida, dificultam o acesso formal moradia por parte da populao de baixa renda, o que repercute no fato de que a maior parte da cidade encontra-se ocupada de maneira precria e/ou irregular. Hoje So Paulo est de novo s voltas com a definio de um Plano Diretor, mas esboa-se o mesmo impasse em relao s propostas de reduo do coeficiente de aproveitamento e de cobrana pela rea construda suplementar, visando financiar os servios e infra-estrutura exigidos pela prpria ocupao urbana em curso. possvel que ainda no haja um consenso no sentido de que necessrio e urgente regular os preos fundirios urbanos e recuperar essa valorizao produzida socialmente? E tambm de que preciso aumentar a arrecadao, visando diminuir as histricas desigualdades, inclusive com aumento do imposto predial e territorial urbano, e com a aplicao dos instrumentos autorizados constitucionalmente a agora consagrados pelo recm-aprovado Estatuto da Cidade, entre eles o IPTU progressivo no tempo? Os atuais dilemas transcendem a questo do zoneamento e exigem uma viso abrangente das diferentes alternativas de interveno urbanstica. De um modo geral, como fazer com que as

135

foras sociais se articulem por uma cidade melhor? Como adequar a legislao s novas demandas globais e ambientais, tendo em vista a convivncia entre velhos e novos problemas urbanos? Enquanto novos problemas ganham fora, os velhos ainda no foram resolvidos. Por outro lado, sem um processo efetivo de descentralizao, no ser possvel nem organizar a cidade, nem mobilizar a sociedade na defesa de melhores condies de vida, segurana e incluso social. Um dos maiores desafios envolve as dificuldades enfrentadas na aplicao dos instrumentos urbansticos em face das barreiras ideolgicas e jurdicas persistentes no Brasil. No apenas o coeficiente de aproveitamento nico e o IPTU progressivo so vistos como "confisco", mas a Justia chega a estabelecer gigantescas indenizaes e determinar precatrios, beneficiando proprietrios atingidos por iniciativas reguladoras da ocupao do solo. Ao ameaar paralisar gestes democraticamente eleitas, tal prtica inibe uma postura mais incisiva nesse campo por parte do poder pblico. Por outro lado os procedimentos correntes encarecem drasticamente as desapropriaes, encarecendo intervenes urbanas e inviabilizando qualquer poltica fundiria. Mas no bastam planos e leis exemplares se estes no se apiam na legitimao e participao das foras sociais atuantes na cidade. Como propiciar ento a construo da legitimidade social de uma postura urbanstica mais avanada e socialmente justa? Para isso, seriam necessrios mecanismos que garantissem uma participao ampla no debate e na definio dos parmetros de planejamento e regulao, incorporando fruns tradicionais como os rgos tcnicos, o legislativo municipal, a Universidade, as entidades de classe, os representantes do setor imobilirio e o Poder Judicirio, mas tambm buscando atingir o espectro mais amplo da sociedade civil, dos movimentos populares e das organizaes nogovernamentais, e contando com uma postura mais responsvel por parte da mdia. Talvez o caminho para a consagrao de um novo pacto urbano - que permita incrementar o planejamento e a regulao urbanstica, no sentido de corrigir as desigualdades e demais fraturas presentes na cidade - seja o de fomentar uma conscincia generalizada dessas questes, levando-nos a lutar por uma cidade mais digna, que inclua no apenas o acesso a equipamentos e servios, mas tambm o direito ao trabalho, qualidade de vida e cidadania plena.

136

Você também pode gostar