Evolução dos planos econômicos no Brasil: análise do o planejamento econômico brasileiro

1. Introdução Freqüentemente tem surgido a idéia de combater as conseqüências em vez das causas quando se fala em planos econômicos, através de tentativas milagrosas de gerenciar a economia a partir de pressupostos conjunturais de curto prazo. Os resultados vêm transformando-se, ao longo do tempo, num processo de causa e efeito, bem como assim fazendo com que os objetivos reais da economia fiquem cada vez mais conflitantes. Se formos analisar historicamente, a economia brasileira se manteve durante quatro séculos direcionada para os interesses e necessidades da Metrópole, sendo, dessa forma, uma economia fornecedora a qual era guiada por ciclos econômicos gerando assim a formação de sociedades diferenciadas consoante com o ciclo predominante. O Brasil caracterizado como produtor e fornecedor de insumos agrícolas, muito mais por imposição da Metrópole do que por decisão própria, construiu a sua sustentação econômica na produção agrícola, exportando produtos primários e importando produtos manufaturados, sendo, pois, uma economia primário-exportadora, na qual as exportações representavam a fonte de renda e a base do crescimento, enquanto as importações eram as encarregadas pelo suprimento das necessidades demandadas. Sendo assim, a formação de um perfil primário-exportador, mantido por poucos produtos, tornou a economia brasileira vulnerável às crises internacionais e suscetível às variações dos modos de produção e de consumo dos países desenvolvidos. A partir desse diagnóstico sentiu-se a necessidade da formulação de planos econômicos, os quais serão abordados neste trabalho, a fim de que fosse realizado um planejamento que permitisse uma maior estabilização da economia brasileira. 2. Contexto econômico brasileiro até 1939. O ponto de origem da formação econômica brasileira encontra-se na desigual distribuição do progresso que, no desejo de gerar um processo de crescimento e desenvolvimento, criou uma divisão internacional altamente nociva, com economias centrais, caracterizando um conjunto de economias industrializadas e tecnicamente homogêneas, e outro de economias periféricas, formadas por regiões exportadoras de produtos primários. Por conseguinte, a demanda por produtos primários exigida pelas economias centrais, após o acelerado ápice do comércio internacional, evidenciou pouco dinamismo em função do crescimento econômico relativamente lento dessas economias, bem como em conseqüência da queda do número global de importações. A grande depressão iniciada na década de trinta, juntamente com a falta de dinamismo da demanda dos países centrais, reduziu, sensivelmente, as exportações brasileiras e, conseqüentemente, diminuiu a capacidade de importar. A renda nacional perdeu sua principal fonte geradora e a demanda tornou-se insatisfeita. Esse fato expressou a quebra do modelo primárioexportador e o surgimento de um processo de industrialização. A industrialização surgiu, entretanto, por força imperativa; passou a responder pelo suprimento da demanda anteriormente atendida pelo setor externo e, por esse motivo, foi gerenciada por padrões internacionais de produção e consumo, assim como desvinculada de qualquer processo de planejamento. O movimento industrial limitou-se, inicialmente, à implantação de indústrias denominadas tradicionais, de baixa relação capital/mão-de-obra, almejando suprir a insatisfeita demanda agregada. No entanto, limites impostos pela própria estrutura interna começaram a direcionar o processo produtivo em duas partes distintas: uma encarregada de satisfazer a demanda interna e outra produzindo para atender a demanda externa. Além da distinção das partes produtivas, é conveniente ressaltar que os núcleos industriais, por força das pressões capitalistas, nasceram onde antes predominava a produção agrícola, ou seja, no eixo Rio–São Paulo. A produção diferenciada em setor interno e externo gerou uma economia dual de caráter setorial, conforme a evolução dos setores produtivos, visto que a produção destinada ao mercado externo era fonte de maiores rendas e de salários mais altos se comparados com a produção destinada a atender o mercado interno; enquanto que a produção centrada no eixo Rio–São Paulo provocou uma economia dual de caráter regional, à medida que passou a ocorrer uma concentração produtiva nessa região. Dessa forma, a falta de planejamento regional e de programação setorial acaba sendo responsável por contínuas deformações no modelo econômico brasileiro. Todo período anterior a 1939 é caracterizado pela “ocasionalidade” e pela falta de continuidade com que a administração pública encarou problemas que exigiam ação constante e previamente elaborada.1

por conseguinte. Nesse instante. pelo déficit orçamentário. e redução dos custos sociais. elaborado no período 1963/65. e o governo passou a interferir de maneira mais direta na economia. O Programa de Metas. baseou-se no Plano Especial. via balanço de pagamentos. pela emissão monetária. conseqüentemente. formulado para o período dos anos de 1968. foi causado por pressões de variados segmentos. O Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG). O Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social. por conseguinte de uma ação mais liberal e sem o anseio de um plano global. os quais impediram direta e indiretamente a atuação das medidas propostas. seguindo a mesma trilha e obtendo os mesmos resultados. conseguiu uma formulação organizacional do governo. assinalando e normatizando as formulações econômicas. O Plano de Obras e Equipamentos. elaborado para o período que vai de 1956 a 1961. Com esse intuito. atual Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. o Plano Decenal não foi executado. atenuação das desigualdades regionais. uma vez que eram consideradas de caráter intervencionista. Os programas apresentados ao setor privado não tiveram como ser cumpridos. controle progressivo da pressão inflacionária. a fim de gerenciar a presença do Estado na economia e. podemos notar uma maior participação do Estado na economia brasileira. Neste sentido. direta e indiretamente. em seus pressupostos globais e setoriais de crescimento econômico. pressupôs a existência de pontos de estrangulamento e estabeleceu objetivos globais e setoriais no intuito de romper os segmentos estrangulados. É evidente que o norte da economia. O Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED). a fim de compatibilizar objetivos básicos de crescimento. monetárias e cambiais. O fracasso do Plano Trienal. estabeleceu políticas fiscais. através da redução de renda disponível provocada pelo controle rigoroso dos salários. foi formulado um Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social (1967/76). obrigando o governo a intervir na emissão de títulos sem lastro. O PED detectou que o processo decisório de investir mantinha relação estreita com as expectativas de crescimento acelerado . devido a vários motivos. o governo começou a se preocupar em gerenciar e dimensionar o modelo econômico. caracterizou-se pelos princípios ortodoxos da economia de mercado. que era referente à saúde. como normatizador e regulador desse processo. mantendo o controle sobre faixas de decisão privada. em função das distorções do programa governamental. foi o primeiro a apostar em coordenar os objetivos globais e setoriais. alimentação. não gerou efeito sobre o processo econômico produtivo. em 1950. que. a partir daí. Apesar das formulações fiscais. como agente produtor e consumidor. de orientação para o processo decisório. transporte e energia. monetárias e cambiais. instalando. ou então interferindo somente como regulador. diagnosticou o estrangulamento das oportunidades de substituir importações e o alargamento do setor público na atividade econômica. à proporção que a ocasionalidade e o perfil setorial cederam lugar a uma maior abrangência do planejamento.3. O primeiro plano formulado e gerenciado pelo governo brasileiro foi o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional. pelas pressões inflacionárias e pela queda do consumo. pelo menos. embora tenha atingido uma alta taxa de realização e de equilíbrio orçamentário. Apesar do caráter liberalista e indicativo do PAEG. muitas empresas estatais que foram responsáveis. estrategicamente elaborado. construir um conjunto de instrumentos financeiros e um instrumento de ação direta e indireta sobre o setor privado. Os conflitos econômicos do PAEG fizeram surgir uma consonância de se estruturar um planejamento de longo prazo que servisse. através de uma ação conjunta com o setor privado. estabilidade e política externa. restringiu-se apenas à órbita governamental. em suas linhas iniciais. ocupando-se. participando ativamente da economia como agente produtor e consumidor. que arquitetou um modelo de crescimento econômico. o governo passou de agente regulador dos mecanismos de mercado para uma posição excessivamente atuante. O Plano SALTE. em 1939. Evolução do planejamento econômico brasileiro A partir de 1939. bem como a controlar o longo e o curto prazo. formulado para o triênio 1964/66. inseriu a formulação indicativa para o setor privado e o consentimento de linhas especiais de crédito. em 1943. 1969 e 1970. No período que vai de 1939 a 1956 aconteceram transformações relevantes no sentido e no alcance das formulações econômicas. gerou uma situação estacionária no nível de poupança. em programar investimentos em áreas estratégicas. criando o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico. como também do controle imposto pelos testes de consistência. assim como também foram criados órgãos específicos a fim de formular e gerenciar os planos. na medida em que propunha apenas a ação coordenada do governo por meio de programas puramente indicativos. controlar os possíveis níveis de investimentos governamentais que levassem o setor privado a seguir as metas indicativas da programação econômica. ou seja.

as linhas de ação passaram a agir sobre a demanda agregada. a regulador do processo. pois. quer como agente consumidor. Apoiado no sistema de contas nacionais. em curto período de tempo. O Programa Econômico estabelecido a partir de 1991 caracterizou-se por uma brusca redução na oferta monetária. estabelecendo apenas diretrizes gerais e criando um amplo programa indicativo. embora tenha proposto um estilo mais liberal. O Terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND). originou-se do fracasso do Plano Cruzado. ou ocorreriam sérios problemas no processo econômico e social. ainda mais. é de se concluir que diretrizes e metas qualitativas exigem um severo acompanhamento das tendências econômicas e sociais. ou o Estado se fazia presente. as necessidades básicas da população. o PED. O Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND). Isso foi efetivamente conseguido. no sentido de manter equilibrados os programas econômicos. A programação global do I PND foi complementada por metas setoriais que não foram cumpridas. por conseguinte. em sua ânsia imediatista. criou-se o Plano Cruzado. em suas diretrizes gerais. o Plano de Controle Macroeconômico buscou o tratamento de médio e longo prazo. Os objetivos básicos do Plano Cruzado não fugiram àqueles perseguidos pelos planos e programas anteriores. consubstanciandose. a presença do Estado na economia. cujo objetivo principal era chagar a um índice inflacionário próximo a zero. ou seja. somente. formulado para o período 1971/74. quer como agente produtor. registrou alto índice de flexibilidade. A preocupação do governo em construir um programa que mantivesse as multinacionais sob controle e preservasse o setor privado nacional acabou por incentivar. formulado para o período 1987/91. conforme a idéia de um processo de planejamento. não abreviou a participação do estado na economia. através do congelamento temporário dos fatores preço e salário. incumbindo-o de atender. ultrapassando os limites das fronteiras preestabelecidas. elaborado para o período vigente a partir de 1985. Nesse sentido. Em um sentido amplo. assim como das incertezas do Plano Bresser. O Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). prendeu-se ao trinômio formado pelas empresas privadas nacionais. bem como das forças políticas atuantes. hipótese herdada do plano anterior que permitiu um ”milagre econômico”. contrariamente aos planos anteriores. que reconduziram a economia ao estágio anterior. O Plano de Controle Macroeconômico.do mercado. de atuar ativamente no processo produtivo. Em princípio. tornou-se imperativo em função do descontrole econômico provocado pelo III PND. aumentando o controle dos preços finais e intermediários e criando parâmetros para a remuneração dos fatores produtivos. o primeiro choque do petróleo e propôs um modelo econômico e social fundamentado em potência emergente. não se preocupou com o seqüenciamento da política econômica. a partir da . conseguir vencer o combate a inflação mantendo os níveis de produção e emprego. o Plano dirigiu-se a desajustes globais e setoriais. absorver a força de trabalho. preços. o Plano de Controle Macroeconômico estabeleceu fronteiras limites para a atuação do Estado na economia. com regras compreensíveis e relativamente estáveis. Por conseguinte. tendo como ação principal o congelamento de todos os preços. na proporção em que propunha o não alargamento das multinacionais. pelas multinacionais e pelas estatais. planejado para o período 1975/79. pelo setor privado nacional. agregando-se a inflexibilidade. O PED também manteve fatores como salários. no mínimo. o qual tentou uma estabilização de curto prazo. A formulação teve como base a projeção das taxas de crescimento do produto interno bruto em nível necessário para. resumindo-se. o II PND continuou insistindo em propor a ação governamental sobre os programas estratégicos de infra-estrutura econômica e social e em traçar diretrizes indicativas para o setor privado. negligenciou. referem-se a metas qualitativas. Todavia. por variados motivos. impondo ao Estado a tarefa da ocupação desses espaços. o Estado reintegrou-se ao processo econômico como agente produtor e consumidor. entretanto o Plano Cruzado. sob o argumento de que áreas básicas para o processo de ativação econômica não eram preenchidas pelo setor privado. Dessa forma. como previsto. juros e lucros sob estreita vigilância e ampliou os créditos relativos ao financiamento da dívida pública. através do setor interno e externo. tentando associar a capacidade produtiva aos pressupostos de crescimento econômico. A despeito dos erros anteriores. a fim de dar sustentação aos propósitos iniciais. formulado para o período 1980/85. Dada a seqüência dos resultados. promovendo um certo grau de distribuição de renda com a finalidade de incentivar o nível de consumo e preservar a capacidade de poupança. Os programas setoriais indicativos propostos pelo governo não o isentaram. num choque. em que a presença do Estado se limitou àqueles setores considerados básicos para o processo de crescimento e desenvolvimento. O Plano Cruzado. As características predominantes do III PND.

a fim de redirecionar os vetores do crescimento. Tendo consciência das deformações existentes. desenvolvimento e distribuição de renda. segundo os programas indicativos. na geração desse . Inexistiu o processo de planejamento. É importante salientar que o Plano Real é outra chance que a economia brasileira tem de romper com a sucessão de curtos ciclos de estabilidade que não conseguem se sustentar. e reservou ao setor privado a geração do processo produtivo. O resultado apresentou-se em forma de controle setorial. mas acabou esquecendo a velocidade de circulação da moeda. As discordâncias entre os objetivos pretendidos pelo governo e os meios para a obtenção destes objetivos fizeram nascer um ambiente de incompatibilidade na geração do crescimento. A drástica redução da oferta monetária. há a atividade reguladora do governo sobre as taxas de câmbio e de juro. e as medidas adotadas foram de curto prazo. par a par. enquanto o segundo reduziu a flexibilidade monetária. esta não é o fim da estrada. alargaram-se os limites estabelecidos pelo governo de agente regular e indicador. pelo governo. O primeiro fixou preços esquecendo a flexibilidade monetária. a fim de ocupar os espaços criados pelas deformações do processo de planejamento. com o objetivo de eliminar a principal causa da inflação: déficit público. que muitas vezes. que por sua vez se inseria no cenário econômico mundial. a partir de 1993. (b) criação da Unidade Real de Valor: URV. os quais estabeleceram fronteiras a sua própria atuação. formulando planos e programas. cominavam custos econômicos e sociais extremamente elevados. resultou em efeitos positivos para o processo econômico. criando. A verdade é que tanto o Plano Cruzado como o Plano Cruzeiro tiveram lucidez momentânea. 4. com economia indexada. Com a idéia de reverter o cenário econômico que se apresentava. o processo inicial. mas sim o caminho capaz de conduzir nosso país a um processo de crescimento. que o processo foi de caráter imediatista. contudo. tanto regional quanto setorial. As reformas estruturais são a continuação lógica do programa de estabilização. Outras decisões associadas ao processo de planejamento de médio e longo prazo faziam-se. fez nascer a seqüência econômica de vocação primário-exportadora. especificamente. Logo. assim como a um desenvolvimento desigual. pois o governo entendia que políticas macroeconômicas. do desenvolvimento e da distribuição de renda. Pode-se dizer também. necessárias. O Programa de Estabilização Econômica ou Plano Real foi concebido e implementado em três fases: (a) estabelecimento do equilíbrio das contas do governo. nesse caso. do conflito entre os objetivos pretendidos e os eminentes reflexos sobre as estruturas políticas e sociais. objetivando. O Plano Real partiu de um diagnóstico correto acerca das origens do processo inflacionário: o desequilíbrio estrutural das contas públicas. Nesse contexto. o governo adotou. transformaram-no em agente produtor e consumidor. sem a devida análise da abrangência dos efeitos diretos e indiretos que seriam causados. dessa forma. agindo. uma política de estabilização cujo principal objetivo era desindexar a economia. foram utilizados instrumentos de política econômica de forma indiscriminada. resultando em induções paralelas que fugiram aos pressupostos dos programas elaborados. acompanhada de gerenciamento liberal. induzindo o modelo econômico brasileiro a um crescimento assimétrico. A percepção. gradativamente aumentou-se a distância entre o programa de infra-estrutura criado pelo governo e o programa indicativo de investimentos para o setor privado. e o Estado liberal entrou em conflito com o que se esperava dos segmentos produtivos. Outra questão fundamental relacionada às perspectivas de estabilização é relativa ao cenário econômico mundial e suas possíveis repercussões sobre a economia brasileira. Conclusão O alto grau de dependência da Metrópole. Restringiu-se a agente regulador e formador da infra-estrutura básica de apoio. porém a inexistência de um planejamento integrado de curto e médio prazo acabou funcionando como fator contrário aos resultados pretendidos. Sendo assim.retenção de cruzados em limite prefixado pelo governo e da transformação dos cruzados em circulação em cruzeiros. Entenda-se. sobre o erro do primeiro. e (c) conversão desse padrão de valor em uma nova moeda: o Real. o governo passou a atuar nas diretrizes econômicas.

Carlos Manuel. 1991. Argemiro. São Paulo: Contexto. promovendo . São Paulo: Editora Nacional. ROSSETTI. Boris. 1996. 371 p. Formação econômica do Brasil. 316 p. 1987. Marco Antônio Sandoval. José Paschoal. 206 p. FURTADO. GREMAUD. Economia Brasileira Contemporânea. 5. Fundação para o Desenvolvimento Econômico. 1996. São Paulo: Atlas. São Paulo: Brasiliense.1999. REZENDE. Economia Brasileira Contemporânea.dessa maneira. Petrópolis: Vozes. 208 p. foi uma seqüência estabelecida historicamente no processo de planejamento como conseqüência da necessidade imediata de alavancar o crescimento. Desenvolvimento econômico brasileiro. e parte foi complementada pela poupança externa. Eliane A. Amauri Patrick. 16 ed. 1996. Economia Brasileira contemporânea. 1999. 3ª ed. VASCONCELLOS. 246 p. pela expansão das funções do Estado. Bibliografia: BRUM. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo. uma poupança inflacionária frente ao nível de investimentos requeridos. um crescente endividamento. Economia brasileira contemporânea. 650 p. História do Brasil. A economia brasileira ao alcance de todos. Política e programação econômica. PELÁEZ. 7 ed. efetivamente. 294 p. São Paulo: Atlas. Parte dessa poupança inflacionária foi oriunda da dívida interna. 4 ed. 1996. São Paulo: Atlas. CARDOSO. Cyro. paralelamente ao desenvolvimento e a distribuição de renda. Há de se firmar que todo esse processo de deformação não foi especificidade de um plano ou programa.processo. 350 p. Celso. FAUSTO. 316 p. São Paulo: Atlas. criada. Por Paula Bernardi Meira . 1987.