Evolução dos planos econômicos no Brasil: análise do o planejamento econômico brasileiro

1. Introdução Freqüentemente tem surgido a idéia de combater as conseqüências em vez das causas quando se fala em planos econômicos, através de tentativas milagrosas de gerenciar a economia a partir de pressupostos conjunturais de curto prazo. Os resultados vêm transformando-se, ao longo do tempo, num processo de causa e efeito, bem como assim fazendo com que os objetivos reais da economia fiquem cada vez mais conflitantes. Se formos analisar historicamente, a economia brasileira se manteve durante quatro séculos direcionada para os interesses e necessidades da Metrópole, sendo, dessa forma, uma economia fornecedora a qual era guiada por ciclos econômicos gerando assim a formação de sociedades diferenciadas consoante com o ciclo predominante. O Brasil caracterizado como produtor e fornecedor de insumos agrícolas, muito mais por imposição da Metrópole do que por decisão própria, construiu a sua sustentação econômica na produção agrícola, exportando produtos primários e importando produtos manufaturados, sendo, pois, uma economia primário-exportadora, na qual as exportações representavam a fonte de renda e a base do crescimento, enquanto as importações eram as encarregadas pelo suprimento das necessidades demandadas. Sendo assim, a formação de um perfil primário-exportador, mantido por poucos produtos, tornou a economia brasileira vulnerável às crises internacionais e suscetível às variações dos modos de produção e de consumo dos países desenvolvidos. A partir desse diagnóstico sentiu-se a necessidade da formulação de planos econômicos, os quais serão abordados neste trabalho, a fim de que fosse realizado um planejamento que permitisse uma maior estabilização da economia brasileira. 2. Contexto econômico brasileiro até 1939. O ponto de origem da formação econômica brasileira encontra-se na desigual distribuição do progresso que, no desejo de gerar um processo de crescimento e desenvolvimento, criou uma divisão internacional altamente nociva, com economias centrais, caracterizando um conjunto de economias industrializadas e tecnicamente homogêneas, e outro de economias periféricas, formadas por regiões exportadoras de produtos primários. Por conseguinte, a demanda por produtos primários exigida pelas economias centrais, após o acelerado ápice do comércio internacional, evidenciou pouco dinamismo em função do crescimento econômico relativamente lento dessas economias, bem como em conseqüência da queda do número global de importações. A grande depressão iniciada na década de trinta, juntamente com a falta de dinamismo da demanda dos países centrais, reduziu, sensivelmente, as exportações brasileiras e, conseqüentemente, diminuiu a capacidade de importar. A renda nacional perdeu sua principal fonte geradora e a demanda tornou-se insatisfeita. Esse fato expressou a quebra do modelo primárioexportador e o surgimento de um processo de industrialização. A industrialização surgiu, entretanto, por força imperativa; passou a responder pelo suprimento da demanda anteriormente atendida pelo setor externo e, por esse motivo, foi gerenciada por padrões internacionais de produção e consumo, assim como desvinculada de qualquer processo de planejamento. O movimento industrial limitou-se, inicialmente, à implantação de indústrias denominadas tradicionais, de baixa relação capital/mão-de-obra, almejando suprir a insatisfeita demanda agregada. No entanto, limites impostos pela própria estrutura interna começaram a direcionar o processo produtivo em duas partes distintas: uma encarregada de satisfazer a demanda interna e outra produzindo para atender a demanda externa. Além da distinção das partes produtivas, é conveniente ressaltar que os núcleos industriais, por força das pressões capitalistas, nasceram onde antes predominava a produção agrícola, ou seja, no eixo Rio–São Paulo. A produção diferenciada em setor interno e externo gerou uma economia dual de caráter setorial, conforme a evolução dos setores produtivos, visto que a produção destinada ao mercado externo era fonte de maiores rendas e de salários mais altos se comparados com a produção destinada a atender o mercado interno; enquanto que a produção centrada no eixo Rio–São Paulo provocou uma economia dual de caráter regional, à medida que passou a ocorrer uma concentração produtiva nessa região. Dessa forma, a falta de planejamento regional e de programação setorial acaba sendo responsável por contínuas deformações no modelo econômico brasileiro. Todo período anterior a 1939 é caracterizado pela “ocasionalidade” e pela falta de continuidade com que a administração pública encarou problemas que exigiam ação constante e previamente elaborada.1

o governo começou a se preocupar em gerenciar e dimensionar o modelo econômico. que arquitetou um modelo de crescimento econômico. elaborado no período 1963/65. como normatizador e regulador desse processo. devido a vários motivos. formulado para o período dos anos de 1968. na medida em que propunha apenas a ação coordenada do governo por meio de programas puramente indicativos. monetárias e cambiais. foi formulado um Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social (1967/76). Nesse instante. estabeleceu políticas fiscais. ou então interferindo somente como regulador. pressupôs a existência de pontos de estrangulamento e estabeleceu objetivos globais e setoriais no intuito de romper os segmentos estrangulados. O fracasso do Plano Trienal. em programar investimentos em áreas estratégicas. os quais impediram direta e indiretamente a atuação das medidas propostas. participando ativamente da economia como agente produtor e consumidor. 1969 e 1970. muitas empresas estatais que foram responsáveis. em seus pressupostos globais e setoriais de crescimento econômico. monetárias e cambiais. construir um conjunto de instrumentos financeiros e um instrumento de ação direta e indireta sobre o setor privado. em função das distorções do programa governamental. O Plano SALTE. diagnosticou o estrangulamento das oportunidades de substituir importações e o alargamento do setor público na atividade econômica. através de uma ação conjunta com o setor privado. Os programas apresentados ao setor privado não tiveram como ser cumpridos. Apesar das formulações fiscais. O Plano de Obras e Equipamentos. elaborado para o período que vai de 1956 a 1961. criando o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico. pelo menos. em 1943.3. No período que vai de 1939 a 1956 aconteceram transformações relevantes no sentido e no alcance das formulações econômicas. embora tenha atingido uma alta taxa de realização e de equilíbrio orçamentário. por conseguinte de uma ação mais liberal e sem o anseio de um plano global. a fim de gerenciar a presença do Estado na economia e. que era referente à saúde. foi o primeiro a apostar em coordenar os objetivos globais e setoriais. em 1950. alimentação. Neste sentido. O Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG). assinalando e normatizando as formulações econômicas. através da redução de renda disponível provocada pelo controle rigoroso dos salários. Com esse intuito. ou seja. foi causado por pressões de variados segmentos. restringiu-se apenas à órbita governamental. O primeiro plano formulado e gerenciado pelo governo brasileiro foi o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional. ocupando-se. O Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED). Evolução do planejamento econômico brasileiro A partir de 1939. instalando. atual Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. mantendo o controle sobre faixas de decisão privada. que. em suas linhas iniciais. caracterizou-se pelos princípios ortodoxos da economia de mercado. por conseguinte. O PED detectou que o processo decisório de investir mantinha relação estreita com as expectativas de crescimento acelerado . Apesar do caráter liberalista e indicativo do PAEG. podemos notar uma maior participação do Estado na economia brasileira. o Plano Decenal não foi executado. conseguiu uma formulação organizacional do governo. via balanço de pagamentos. inseriu a formulação indicativa para o setor privado e o consentimento de linhas especiais de crédito. atenuação das desigualdades regionais. de orientação para o processo decisório. gerou uma situação estacionária no nível de poupança. assim como também foram criados órgãos específicos a fim de formular e gerenciar os planos. não gerou efeito sobre o processo econômico produtivo. em 1939. seguindo a mesma trilha e obtendo os mesmos resultados. e o governo passou a interferir de maneira mais direta na economia. como agente produtor e consumidor. baseou-se no Plano Especial. Os conflitos econômicos do PAEG fizeram surgir uma consonância de se estruturar um planejamento de longo prazo que servisse. controle progressivo da pressão inflacionária. obrigando o governo a intervir na emissão de títulos sem lastro. formulado para o triênio 1964/66. pela emissão monetária. bem como a controlar o longo e o curto prazo. direta e indiretamente. uma vez que eram consideradas de caráter intervencionista. à proporção que a ocasionalidade e o perfil setorial cederam lugar a uma maior abrangência do planejamento. conseqüentemente. O Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social. O Programa de Metas. estabilidade e política externa. estrategicamente elaborado. transporte e energia. controlar os possíveis níveis de investimentos governamentais que levassem o setor privado a seguir as metas indicativas da programação econômica. e redução dos custos sociais. a partir daí. como também do controle imposto pelos testes de consistência. É evidente que o norte da economia. a fim de compatibilizar objetivos básicos de crescimento. o governo passou de agente regulador dos mecanismos de mercado para uma posição excessivamente atuante. pelo déficit orçamentário. pelas pressões inflacionárias e pela queda do consumo.

A formulação teve como base a projeção das taxas de crescimento do produto interno bruto em nível necessário para. Apoiado no sistema de contas nacionais. Nesse sentido. em suas diretrizes gerais. como previsto. hipótese herdada do plano anterior que permitiu um ”milagre econômico”. sob o argumento de que áreas básicas para o processo de ativação econômica não eram preenchidas pelo setor privado. tentando associar a capacidade produtiva aos pressupostos de crescimento econômico. quer como agente produtor. ultrapassando os limites das fronteiras preestabelecidas. por variados motivos. embora tenha proposto um estilo mais liberal. pois. é de se concluir que diretrizes e metas qualitativas exigem um severo acompanhamento das tendências econômicas e sociais. entretanto o Plano Cruzado. ou seja. resumindo-se. Em princípio. em sua ânsia imediatista. O Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND). promovendo um certo grau de distribuição de renda com a finalidade de incentivar o nível de consumo e preservar a capacidade de poupança. no sentido de manter equilibrados os programas econômicos. A preocupação do governo em construir um programa que mantivesse as multinacionais sob controle e preservasse o setor privado nacional acabou por incentivar. a partir da . num choque. o Plano dirigiu-se a desajustes globais e setoriais. juros e lucros sob estreita vigilância e ampliou os créditos relativos ao financiamento da dívida pública. agregando-se a inflexibilidade. o Estado reintegrou-se ao processo econômico como agente produtor e consumidor. O Terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND). elaborado para o período vigente a partir de 1985. prendeu-se ao trinômio formado pelas empresas privadas nacionais. contrariamente aos planos anteriores. o II PND continuou insistindo em propor a ação governamental sobre os programas estratégicos de infra-estrutura econômica e social e em traçar diretrizes indicativas para o setor privado. o primeiro choque do petróleo e propôs um modelo econômico e social fundamentado em potência emergente. originou-se do fracasso do Plano Cruzado. que reconduziram a economia ao estágio anterior. Os objetivos básicos do Plano Cruzado não fugiram àqueles perseguidos pelos planos e programas anteriores. o qual tentou uma estabilização de curto prazo. o PED. Os programas setoriais indicativos propostos pelo governo não o isentaram. o Plano de Controle Macroeconômico estabeleceu fronteiras limites para a atuação do Estado na economia. as necessidades básicas da população. quer como agente consumidor. pelo setor privado nacional. não se preocupou com o seqüenciamento da política econômica. a regulador do processo. por conseguinte. A despeito dos erros anteriores.do mercado. conseguir vencer o combate a inflação mantendo os níveis de produção e emprego. incumbindo-o de atender. em curto período de tempo. planejado para o período 1975/79. conforme a idéia de um processo de planejamento. aumentando o controle dos preços finais e intermediários e criando parâmetros para a remuneração dos fatores produtivos. criou-se o Plano Cruzado. tendo como ação principal o congelamento de todos os preços. através do congelamento temporário dos fatores preço e salário. O Programa Econômico estabelecido a partir de 1991 caracterizou-se por uma brusca redução na oferta monetária. registrou alto índice de flexibilidade. ou ocorreriam sérios problemas no processo econômico e social. Isso foi efetivamente conseguido. As características predominantes do III PND. absorver a força de trabalho. não abreviou a participação do estado na economia. as linhas de ação passaram a agir sobre a demanda agregada. no mínimo. através do setor interno e externo. O Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). formulado para o período 1987/91. Dada a seqüência dos resultados. o Plano de Controle Macroeconômico buscou o tratamento de médio e longo prazo. pelas multinacionais e pelas estatais. a presença do Estado na economia. na proporção em que propunha o não alargamento das multinacionais. Dessa forma. ou o Estado se fazia presente. referem-se a metas qualitativas. cujo objetivo principal era chagar a um índice inflacionário próximo a zero. em que a presença do Estado se limitou àqueles setores considerados básicos para o processo de crescimento e desenvolvimento. assim como das incertezas do Plano Bresser. Todavia. O Plano de Controle Macroeconômico. Em um sentido amplo. Por conseguinte. a fim de dar sustentação aos propósitos iniciais. consubstanciandose. formulado para o período 1971/74. ainda mais. O PED também manteve fatores como salários. tornou-se imperativo em função do descontrole econômico provocado pelo III PND. de atuar ativamente no processo produtivo. estabelecendo apenas diretrizes gerais e criando um amplo programa indicativo. A programação global do I PND foi complementada por metas setoriais que não foram cumpridas. somente. negligenciou. com regras compreensíveis e relativamente estáveis. formulado para o período 1980/85. impondo ao Estado a tarefa da ocupação desses espaços. bem como das forças políticas atuantes. preços. O Plano Cruzado.

Sendo assim. cominavam custos econômicos e sociais extremamente elevados. enquanto o segundo reduziu a flexibilidade monetária. a fim de redirecionar os vetores do crescimento. Inexistiu o processo de planejamento. a fim de ocupar os espaços criados pelas deformações do processo de planejamento. A drástica redução da oferta monetária. alargaram-se os limites estabelecidos pelo governo de agente regular e indicador. os quais estabeleceram fronteiras a sua própria atuação. A verdade é que tanto o Plano Cruzado como o Plano Cruzeiro tiveram lucidez momentânea. que por sua vez se inseria no cenário econômico mundial. O primeiro fixou preços esquecendo a flexibilidade monetária. uma política de estabilização cujo principal objetivo era desindexar a economia. resultando em induções paralelas que fugiram aos pressupostos dos programas elaborados. gradativamente aumentou-se a distância entre o programa de infra-estrutura criado pelo governo e o programa indicativo de investimentos para o setor privado. (b) criação da Unidade Real de Valor: URV. É importante salientar que o Plano Real é outra chance que a economia brasileira tem de romper com a sucessão de curtos ciclos de estabilidade que não conseguem se sustentar. O Plano Real partiu de um diagnóstico correto acerca das origens do processo inflacionário: o desequilíbrio estrutural das contas públicas. agindo. Outra questão fundamental relacionada às perspectivas de estabilização é relativa ao cenário econômico mundial e suas possíveis repercussões sobre a economia brasileira. dessa forma. transformaram-no em agente produtor e consumidor. acompanhada de gerenciamento liberal. desenvolvimento e distribuição de renda. há a atividade reguladora do governo sobre as taxas de câmbio e de juro. que o processo foi de caráter imediatista. tanto regional quanto setorial. especificamente. mas acabou esquecendo a velocidade de circulação da moeda. nesse caso. Com a idéia de reverter o cenário econômico que se apresentava. a partir de 1993. sem a devida análise da abrangência dos efeitos diretos e indiretos que seriam causados. par a par. As reformas estruturais são a continuação lógica do programa de estabilização. A percepção. porém a inexistência de um planejamento integrado de curto e médio prazo acabou funcionando como fator contrário aos resultados pretendidos. pelo governo. e as medidas adotadas foram de curto prazo. 4. Pode-se dizer também. Nesse contexto. na geração desse . Entenda-se. objetivando. o governo passou a atuar nas diretrizes econômicas. resultou em efeitos positivos para o processo econômico. foram utilizados instrumentos de política econômica de forma indiscriminada. Conclusão O alto grau de dependência da Metrópole. e o Estado liberal entrou em conflito com o que se esperava dos segmentos produtivos. o processo inicial. com economia indexada. mas sim o caminho capaz de conduzir nosso país a um processo de crescimento. Tendo consciência das deformações existentes. Restringiu-se a agente regulador e formador da infra-estrutura básica de apoio. do desenvolvimento e da distribuição de renda. o governo adotou. pois o governo entendia que políticas macroeconômicas. necessárias. com o objetivo de eliminar a principal causa da inflação: déficit público. assim como a um desenvolvimento desigual. criando. Logo. esta não é o fim da estrada. Outras decisões associadas ao processo de planejamento de médio e longo prazo faziam-se. fez nascer a seqüência econômica de vocação primário-exportadora.retenção de cruzados em limite prefixado pelo governo e da transformação dos cruzados em circulação em cruzeiros. segundo os programas indicativos. As discordâncias entre os objetivos pretendidos pelo governo e os meios para a obtenção destes objetivos fizeram nascer um ambiente de incompatibilidade na geração do crescimento. O Programa de Estabilização Econômica ou Plano Real foi concebido e implementado em três fases: (a) estabelecimento do equilíbrio das contas do governo. induzindo o modelo econômico brasileiro a um crescimento assimétrico. contudo. O resultado apresentou-se em forma de controle setorial. e (c) conversão desse padrão de valor em uma nova moeda: o Real. do conflito entre os objetivos pretendidos e os eminentes reflexos sobre as estruturas políticas e sociais. e reservou ao setor privado a geração do processo produtivo. formulando planos e programas. que muitas vezes. sobre o erro do primeiro.

1987. Bibliografia: BRUM. 294 p. promovendo . São Paulo: Brasiliense. A economia brasileira ao alcance de todos. um crescente endividamento. ROSSETTI. 650 p. 246 p. Amauri Patrick.dessa maneira.1999. Economia Brasileira contemporânea. História do Brasil. Carlos Manuel. FAUSTO. 208 p. 350 p. 1996. 371 p. Petrópolis: Vozes. 316 p. Fundação para o Desenvolvimento Econômico. José Paschoal. 316 p. São Paulo: Editora Nacional. Economia brasileira contemporânea. 1996. pela expansão das funções do Estado. criada. Parte dessa poupança inflacionária foi oriunda da dívida interna. São Paulo: Atlas. Boris. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo. FURTADO. Por Paula Bernardi Meira . GREMAUD. VASCONCELLOS. 4 ed. 1987. uma poupança inflacionária frente ao nível de investimentos requeridos. Argemiro. 1996. São Paulo: Atlas. 3ª ed. São Paulo: Contexto. e parte foi complementada pela poupança externa. 206 p. 1996. REZENDE. efetivamente. 7 ed. PELÁEZ. Celso. Eliane A. paralelamente ao desenvolvimento e a distribuição de renda. CARDOSO. Há de se firmar que todo esse processo de deformação não foi especificidade de um plano ou programa. Economia Brasileira Contemporânea. 1999. Formação econômica do Brasil. 16 ed. Desenvolvimento econômico brasileiro. 1991. 5.processo. foi uma seqüência estabelecida historicamente no processo de planejamento como conseqüência da necessidade imediata de alavancar o crescimento. Cyro. Política e programação econômica. Economia Brasileira Contemporânea. São Paulo: Atlas. São Paulo: Atlas. Marco Antônio Sandoval.

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