Evolução dos planos econômicos no Brasil: análise do o planejamento econômico brasileiro

1. Introdução Freqüentemente tem surgido a idéia de combater as conseqüências em vez das causas quando se fala em planos econômicos, através de tentativas milagrosas de gerenciar a economia a partir de pressupostos conjunturais de curto prazo. Os resultados vêm transformando-se, ao longo do tempo, num processo de causa e efeito, bem como assim fazendo com que os objetivos reais da economia fiquem cada vez mais conflitantes. Se formos analisar historicamente, a economia brasileira se manteve durante quatro séculos direcionada para os interesses e necessidades da Metrópole, sendo, dessa forma, uma economia fornecedora a qual era guiada por ciclos econômicos gerando assim a formação de sociedades diferenciadas consoante com o ciclo predominante. O Brasil caracterizado como produtor e fornecedor de insumos agrícolas, muito mais por imposição da Metrópole do que por decisão própria, construiu a sua sustentação econômica na produção agrícola, exportando produtos primários e importando produtos manufaturados, sendo, pois, uma economia primário-exportadora, na qual as exportações representavam a fonte de renda e a base do crescimento, enquanto as importações eram as encarregadas pelo suprimento das necessidades demandadas. Sendo assim, a formação de um perfil primário-exportador, mantido por poucos produtos, tornou a economia brasileira vulnerável às crises internacionais e suscetível às variações dos modos de produção e de consumo dos países desenvolvidos. A partir desse diagnóstico sentiu-se a necessidade da formulação de planos econômicos, os quais serão abordados neste trabalho, a fim de que fosse realizado um planejamento que permitisse uma maior estabilização da economia brasileira. 2. Contexto econômico brasileiro até 1939. O ponto de origem da formação econômica brasileira encontra-se na desigual distribuição do progresso que, no desejo de gerar um processo de crescimento e desenvolvimento, criou uma divisão internacional altamente nociva, com economias centrais, caracterizando um conjunto de economias industrializadas e tecnicamente homogêneas, e outro de economias periféricas, formadas por regiões exportadoras de produtos primários. Por conseguinte, a demanda por produtos primários exigida pelas economias centrais, após o acelerado ápice do comércio internacional, evidenciou pouco dinamismo em função do crescimento econômico relativamente lento dessas economias, bem como em conseqüência da queda do número global de importações. A grande depressão iniciada na década de trinta, juntamente com a falta de dinamismo da demanda dos países centrais, reduziu, sensivelmente, as exportações brasileiras e, conseqüentemente, diminuiu a capacidade de importar. A renda nacional perdeu sua principal fonte geradora e a demanda tornou-se insatisfeita. Esse fato expressou a quebra do modelo primárioexportador e o surgimento de um processo de industrialização. A industrialização surgiu, entretanto, por força imperativa; passou a responder pelo suprimento da demanda anteriormente atendida pelo setor externo e, por esse motivo, foi gerenciada por padrões internacionais de produção e consumo, assim como desvinculada de qualquer processo de planejamento. O movimento industrial limitou-se, inicialmente, à implantação de indústrias denominadas tradicionais, de baixa relação capital/mão-de-obra, almejando suprir a insatisfeita demanda agregada. No entanto, limites impostos pela própria estrutura interna começaram a direcionar o processo produtivo em duas partes distintas: uma encarregada de satisfazer a demanda interna e outra produzindo para atender a demanda externa. Além da distinção das partes produtivas, é conveniente ressaltar que os núcleos industriais, por força das pressões capitalistas, nasceram onde antes predominava a produção agrícola, ou seja, no eixo Rio–São Paulo. A produção diferenciada em setor interno e externo gerou uma economia dual de caráter setorial, conforme a evolução dos setores produtivos, visto que a produção destinada ao mercado externo era fonte de maiores rendas e de salários mais altos se comparados com a produção destinada a atender o mercado interno; enquanto que a produção centrada no eixo Rio–São Paulo provocou uma economia dual de caráter regional, à medida que passou a ocorrer uma concentração produtiva nessa região. Dessa forma, a falta de planejamento regional e de programação setorial acaba sendo responsável por contínuas deformações no modelo econômico brasileiro. Todo período anterior a 1939 é caracterizado pela “ocasionalidade” e pela falta de continuidade com que a administração pública encarou problemas que exigiam ação constante e previamente elaborada.1

os quais impediram direta e indiretamente a atuação das medidas propostas. podemos notar uma maior participação do Estado na economia brasileira. Apesar das formulações fiscais. por conseguinte de uma ação mais liberal e sem o anseio de um plano global. como agente produtor e consumidor. como normatizador e regulador desse processo. na medida em que propunha apenas a ação coordenada do governo por meio de programas puramente indicativos. O Plano SALTE. o Plano Decenal não foi executado. e o governo passou a interferir de maneira mais direta na economia. conseqüentemente.3. transporte e energia. É evidente que o norte da economia. devido a vários motivos. embora tenha atingido uma alta taxa de realização e de equilíbrio orçamentário. restringiu-se apenas à órbita governamental. e redução dos custos sociais. que era referente à saúde. elaborado para o período que vai de 1956 a 1961. bem como a controlar o longo e o curto prazo. ou seja. elaborado no período 1963/65. pelo menos. caracterizou-se pelos princípios ortodoxos da economia de mercado. O Programa de Metas. mantendo o controle sobre faixas de decisão privada. controlar os possíveis níveis de investimentos governamentais que levassem o setor privado a seguir as metas indicativas da programação econômica. através da redução de renda disponível provocada pelo controle rigoroso dos salários. assim como também foram criados órgãos específicos a fim de formular e gerenciar os planos. Com esse intuito. O Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED). instalando. obrigando o governo a intervir na emissão de títulos sem lastro. a fim de compatibilizar objetivos básicos de crescimento. através de uma ação conjunta com o setor privado. foi causado por pressões de variados segmentos. construir um conjunto de instrumentos financeiros e um instrumento de ação direta e indireta sobre o setor privado. monetárias e cambiais. atenuação das desigualdades regionais. pela emissão monetária. em seus pressupostos globais e setoriais de crescimento econômico. O Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG). diagnosticou o estrangulamento das oportunidades de substituir importações e o alargamento do setor público na atividade econômica. alimentação. por conseguinte. O Plano de Obras e Equipamentos. formulado para o triênio 1964/66. inseriu a formulação indicativa para o setor privado e o consentimento de linhas especiais de crédito. controle progressivo da pressão inflacionária. atual Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. via balanço de pagamentos. em 1939. uma vez que eram consideradas de caráter intervencionista. O fracasso do Plano Trienal. O PED detectou que o processo decisório de investir mantinha relação estreita com as expectativas de crescimento acelerado . foi formulado um Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social (1967/76). em função das distorções do programa governamental. Os programas apresentados ao setor privado não tiveram como ser cumpridos. estrategicamente elaborado. como também do controle imposto pelos testes de consistência. de orientação para o processo decisório. Apesar do caráter liberalista e indicativo do PAEG. No período que vai de 1939 a 1956 aconteceram transformações relevantes no sentido e no alcance das formulações econômicas. estabeleceu políticas fiscais. que. 1969 e 1970. pressupôs a existência de pontos de estrangulamento e estabeleceu objetivos globais e setoriais no intuito de romper os segmentos estrangulados. Evolução do planejamento econômico brasileiro A partir de 1939. muitas empresas estatais que foram responsáveis. que arquitetou um modelo de crescimento econômico. Nesse instante. em 1950. a fim de gerenciar a presença do Estado na economia e. não gerou efeito sobre o processo econômico produtivo. pelo déficit orçamentário. Neste sentido. Os conflitos econômicos do PAEG fizeram surgir uma consonância de se estruturar um planejamento de longo prazo que servisse. gerou uma situação estacionária no nível de poupança. conseguiu uma formulação organizacional do governo. foi o primeiro a apostar em coordenar os objetivos globais e setoriais. o governo passou de agente regulador dos mecanismos de mercado para uma posição excessivamente atuante. baseou-se no Plano Especial. assinalando e normatizando as formulações econômicas. ou então interferindo somente como regulador. em suas linhas iniciais. seguindo a mesma trilha e obtendo os mesmos resultados. formulado para o período dos anos de 1968. participando ativamente da economia como agente produtor e consumidor. O Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social. o governo começou a se preocupar em gerenciar e dimensionar o modelo econômico. pelas pressões inflacionárias e pela queda do consumo. à proporção que a ocasionalidade e o perfil setorial cederam lugar a uma maior abrangência do planejamento. em programar investimentos em áreas estratégicas. estabilidade e política externa. a partir daí. monetárias e cambiais. direta e indiretamente. criando o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico. ocupando-se. O primeiro plano formulado e gerenciado pelo governo brasileiro foi o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional. em 1943.

resumindo-se. no mínimo. quer como agente consumidor. sob o argumento de que áreas básicas para o processo de ativação econômica não eram preenchidas pelo setor privado. Os programas setoriais indicativos propostos pelo governo não o isentaram. por conseguinte. ou o Estado se fazia presente. impondo ao Estado a tarefa da ocupação desses espaços. Todavia. O Programa Econômico estabelecido a partir de 1991 caracterizou-se por uma brusca redução na oferta monetária. não se preocupou com o seqüenciamento da política econômica. somente. conseguir vencer o combate a inflação mantendo os níveis de produção e emprego.do mercado. através do setor interno e externo. com regras compreensíveis e relativamente estáveis. pelo setor privado nacional. Os objetivos básicos do Plano Cruzado não fugiram àqueles perseguidos pelos planos e programas anteriores. A preocupação do governo em construir um programa que mantivesse as multinacionais sob controle e preservasse o setor privado nacional acabou por incentivar. as necessidades básicas da população. a fim de dar sustentação aos propósitos iniciais. formulado para o período 1987/91. ou ocorreriam sérios problemas no processo econômico e social. incumbindo-o de atender. quer como agente produtor. é de se concluir que diretrizes e metas qualitativas exigem um severo acompanhamento das tendências econômicas e sociais. a regulador do processo. a partir da . pois. formulado para o período 1980/85. ou seja. na proporção em que propunha o não alargamento das multinacionais. Apoiado no sistema de contas nacionais. O Plano de Controle Macroeconômico. O Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). embora tenha proposto um estilo mais liberal. Por conseguinte. contrariamente aos planos anteriores. o qual tentou uma estabilização de curto prazo. Nesse sentido. tendo como ação principal o congelamento de todos os preços. no sentido de manter equilibrados os programas econômicos. conforme a idéia de um processo de planejamento. em suas diretrizes gerais. A despeito dos erros anteriores. Dessa forma. em curto período de tempo. aumentando o controle dos preços finais e intermediários e criando parâmetros para a remuneração dos fatores produtivos. Em princípio. hipótese herdada do plano anterior que permitiu um ”milagre econômico”. A formulação teve como base a projeção das taxas de crescimento do produto interno bruto em nível necessário para. em que a presença do Estado se limitou àqueles setores considerados básicos para o processo de crescimento e desenvolvimento. Em um sentido amplo. as linhas de ação passaram a agir sobre a demanda agregada. agregando-se a inflexibilidade. promovendo um certo grau de distribuição de renda com a finalidade de incentivar o nível de consumo e preservar a capacidade de poupança. As características predominantes do III PND. O PED também manteve fatores como salários. através do congelamento temporário dos fatores preço e salário. O Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND). Isso foi efetivamente conseguido. o Plano de Controle Macroeconômico buscou o tratamento de médio e longo prazo. ainda mais. originou-se do fracasso do Plano Cruzado. referem-se a metas qualitativas. juros e lucros sob estreita vigilância e ampliou os créditos relativos ao financiamento da dívida pública. pelas multinacionais e pelas estatais. estabelecendo apenas diretrizes gerais e criando um amplo programa indicativo. elaborado para o período vigente a partir de 1985. absorver a força de trabalho. cujo objetivo principal era chagar a um índice inflacionário próximo a zero. A programação global do I PND foi complementada por metas setoriais que não foram cumpridas. de atuar ativamente no processo produtivo. O Terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND). formulado para o período 1971/74. consubstanciandose. o primeiro choque do petróleo e propôs um modelo econômico e social fundamentado em potência emergente. o Plano de Controle Macroeconômico estabeleceu fronteiras limites para a atuação do Estado na economia. criou-se o Plano Cruzado. tornou-se imperativo em função do descontrole econômico provocado pelo III PND. O Plano Cruzado. não abreviou a participação do estado na economia. assim como das incertezas do Plano Bresser. o PED. a presença do Estado na economia. o Estado reintegrou-se ao processo econômico como agente produtor e consumidor. o II PND continuou insistindo em propor a ação governamental sobre os programas estratégicos de infra-estrutura econômica e social e em traçar diretrizes indicativas para o setor privado. o Plano dirigiu-se a desajustes globais e setoriais. registrou alto índice de flexibilidade. que reconduziram a economia ao estágio anterior. num choque. prendeu-se ao trinômio formado pelas empresas privadas nacionais. negligenciou. planejado para o período 1975/79. preços. como previsto. tentando associar a capacidade produtiva aos pressupostos de crescimento econômico. bem como das forças políticas atuantes. entretanto o Plano Cruzado. Dada a seqüência dos resultados. por variados motivos. em sua ânsia imediatista. ultrapassando os limites das fronteiras preestabelecidas.

os quais estabeleceram fronteiras a sua própria atuação. O primeiro fixou preços esquecendo a flexibilidade monetária. esta não é o fim da estrada. o governo adotou. mas sim o caminho capaz de conduzir nosso país a um processo de crescimento. há a atividade reguladora do governo sobre as taxas de câmbio e de juro. nesse caso. do conflito entre os objetivos pretendidos e os eminentes reflexos sobre as estruturas políticas e sociais. e as medidas adotadas foram de curto prazo. A verdade é que tanto o Plano Cruzado como o Plano Cruzeiro tiveram lucidez momentânea. criando. enquanto o segundo reduziu a flexibilidade monetária. pois o governo entendia que políticas macroeconômicas. uma política de estabilização cujo principal objetivo era desindexar a economia. O Programa de Estabilização Econômica ou Plano Real foi concebido e implementado em três fases: (a) estabelecimento do equilíbrio das contas do governo. contudo. acompanhada de gerenciamento liberal. formulando planos e programas. que muitas vezes. transformaram-no em agente produtor e consumidor. especificamente. com o objetivo de eliminar a principal causa da inflação: déficit público. necessárias. Nesse contexto. na geração desse . (b) criação da Unidade Real de Valor: URV. e o Estado liberal entrou em conflito com o que se esperava dos segmentos produtivos. e reservou ao setor privado a geração do processo produtivo. Tendo consciência das deformações existentes. fez nascer a seqüência econômica de vocação primário-exportadora. Conclusão O alto grau de dependência da Metrópole. o processo inicial. par a par. Logo. dessa forma. sem a devida análise da abrangência dos efeitos diretos e indiretos que seriam causados. sobre o erro do primeiro. que por sua vez se inseria no cenário econômico mundial. O resultado apresentou-se em forma de controle setorial. resultando em induções paralelas que fugiram aos pressupostos dos programas elaborados. tanto regional quanto setorial. Outra questão fundamental relacionada às perspectivas de estabilização é relativa ao cenário econômico mundial e suas possíveis repercussões sobre a economia brasileira. O Plano Real partiu de um diagnóstico correto acerca das origens do processo inflacionário: o desequilíbrio estrutural das contas públicas. induzindo o modelo econômico brasileiro a um crescimento assimétrico. mas acabou esquecendo a velocidade de circulação da moeda. Entenda-se. a partir de 1993. a fim de redirecionar os vetores do crescimento. A drástica redução da oferta monetária. 4. com economia indexada. agindo. Pode-se dizer também. desenvolvimento e distribuição de renda. que o processo foi de caráter imediatista. As reformas estruturais são a continuação lógica do programa de estabilização. cominavam custos econômicos e sociais extremamente elevados. Sendo assim. do desenvolvimento e da distribuição de renda. gradativamente aumentou-se a distância entre o programa de infra-estrutura criado pelo governo e o programa indicativo de investimentos para o setor privado. a fim de ocupar os espaços criados pelas deformações do processo de planejamento. e (c) conversão desse padrão de valor em uma nova moeda: o Real. Com a idéia de reverter o cenário econômico que se apresentava. As discordâncias entre os objetivos pretendidos pelo governo e os meios para a obtenção destes objetivos fizeram nascer um ambiente de incompatibilidade na geração do crescimento. segundo os programas indicativos. o governo passou a atuar nas diretrizes econômicas. É importante salientar que o Plano Real é outra chance que a economia brasileira tem de romper com a sucessão de curtos ciclos de estabilidade que não conseguem se sustentar. resultou em efeitos positivos para o processo econômico. pelo governo. assim como a um desenvolvimento desigual. A percepção. Inexistiu o processo de planejamento. foram utilizados instrumentos de política econômica de forma indiscriminada. Restringiu-se a agente regulador e formador da infra-estrutura básica de apoio.retenção de cruzados em limite prefixado pelo governo e da transformação dos cruzados em circulação em cruzeiros. alargaram-se os limites estabelecidos pelo governo de agente regular e indicador. Outras decisões associadas ao processo de planejamento de médio e longo prazo faziam-se. porém a inexistência de um planejamento integrado de curto e médio prazo acabou funcionando como fator contrário aos resultados pretendidos. objetivando.

1991. REZENDE. São Paulo: Atlas.1999. Boris. uma poupança inflacionária frente ao nível de investimentos requeridos. 294 p. São Paulo: Editora Nacional. 208 p. Celso. 7 ed. FURTADO. 5. Argemiro. 350 p. Desenvolvimento econômico brasileiro. paralelamente ao desenvolvimento e a distribuição de renda. São Paulo: Brasiliense. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo. Marco Antônio Sandoval. 4 ed. História do Brasil. 1996. Formação econômica do Brasil. 1987. Há de se firmar que todo esse processo de deformação não foi especificidade de um plano ou programa. Economia Brasileira contemporânea. Cyro. Economia Brasileira Contemporânea. São Paulo: Atlas. 3ª ed. 1996. 1999. VASCONCELLOS. São Paulo: Atlas. foi uma seqüência estabelecida historicamente no processo de planejamento como conseqüência da necessidade imediata de alavancar o crescimento. ROSSETTI. 1996. 1987. PELÁEZ. 1996. criada. CARDOSO. Parte dessa poupança inflacionária foi oriunda da dívida interna. 316 p. Por Paula Bernardi Meira . Fundação para o Desenvolvimento Econômico. Economia brasileira contemporânea. Bibliografia: BRUM. GREMAUD. 650 p. 316 p. efetivamente. FAUSTO. pela expansão das funções do Estado. e parte foi complementada pela poupança externa. Política e programação econômica. 246 p. Economia Brasileira Contemporânea. 16 ed. A economia brasileira ao alcance de todos. Amauri Patrick. promovendo . São Paulo: Atlas. Petrópolis: Vozes. um crescente endividamento. 371 p. Carlos Manuel. São Paulo: Contexto. Eliane A. José Paschoal. 206 p.dessa maneira.processo.

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