Evolução dos planos econômicos no Brasil: análise do o planejamento econômico brasileiro

1. Introdução Freqüentemente tem surgido a idéia de combater as conseqüências em vez das causas quando se fala em planos econômicos, através de tentativas milagrosas de gerenciar a economia a partir de pressupostos conjunturais de curto prazo. Os resultados vêm transformando-se, ao longo do tempo, num processo de causa e efeito, bem como assim fazendo com que os objetivos reais da economia fiquem cada vez mais conflitantes. Se formos analisar historicamente, a economia brasileira se manteve durante quatro séculos direcionada para os interesses e necessidades da Metrópole, sendo, dessa forma, uma economia fornecedora a qual era guiada por ciclos econômicos gerando assim a formação de sociedades diferenciadas consoante com o ciclo predominante. O Brasil caracterizado como produtor e fornecedor de insumos agrícolas, muito mais por imposição da Metrópole do que por decisão própria, construiu a sua sustentação econômica na produção agrícola, exportando produtos primários e importando produtos manufaturados, sendo, pois, uma economia primário-exportadora, na qual as exportações representavam a fonte de renda e a base do crescimento, enquanto as importações eram as encarregadas pelo suprimento das necessidades demandadas. Sendo assim, a formação de um perfil primário-exportador, mantido por poucos produtos, tornou a economia brasileira vulnerável às crises internacionais e suscetível às variações dos modos de produção e de consumo dos países desenvolvidos. A partir desse diagnóstico sentiu-se a necessidade da formulação de planos econômicos, os quais serão abordados neste trabalho, a fim de que fosse realizado um planejamento que permitisse uma maior estabilização da economia brasileira. 2. Contexto econômico brasileiro até 1939. O ponto de origem da formação econômica brasileira encontra-se na desigual distribuição do progresso que, no desejo de gerar um processo de crescimento e desenvolvimento, criou uma divisão internacional altamente nociva, com economias centrais, caracterizando um conjunto de economias industrializadas e tecnicamente homogêneas, e outro de economias periféricas, formadas por regiões exportadoras de produtos primários. Por conseguinte, a demanda por produtos primários exigida pelas economias centrais, após o acelerado ápice do comércio internacional, evidenciou pouco dinamismo em função do crescimento econômico relativamente lento dessas economias, bem como em conseqüência da queda do número global de importações. A grande depressão iniciada na década de trinta, juntamente com a falta de dinamismo da demanda dos países centrais, reduziu, sensivelmente, as exportações brasileiras e, conseqüentemente, diminuiu a capacidade de importar. A renda nacional perdeu sua principal fonte geradora e a demanda tornou-se insatisfeita. Esse fato expressou a quebra do modelo primárioexportador e o surgimento de um processo de industrialização. A industrialização surgiu, entretanto, por força imperativa; passou a responder pelo suprimento da demanda anteriormente atendida pelo setor externo e, por esse motivo, foi gerenciada por padrões internacionais de produção e consumo, assim como desvinculada de qualquer processo de planejamento. O movimento industrial limitou-se, inicialmente, à implantação de indústrias denominadas tradicionais, de baixa relação capital/mão-de-obra, almejando suprir a insatisfeita demanda agregada. No entanto, limites impostos pela própria estrutura interna começaram a direcionar o processo produtivo em duas partes distintas: uma encarregada de satisfazer a demanda interna e outra produzindo para atender a demanda externa. Além da distinção das partes produtivas, é conveniente ressaltar que os núcleos industriais, por força das pressões capitalistas, nasceram onde antes predominava a produção agrícola, ou seja, no eixo Rio–São Paulo. A produção diferenciada em setor interno e externo gerou uma economia dual de caráter setorial, conforme a evolução dos setores produtivos, visto que a produção destinada ao mercado externo era fonte de maiores rendas e de salários mais altos se comparados com a produção destinada a atender o mercado interno; enquanto que a produção centrada no eixo Rio–São Paulo provocou uma economia dual de caráter regional, à medida que passou a ocorrer uma concentração produtiva nessa região. Dessa forma, a falta de planejamento regional e de programação setorial acaba sendo responsável por contínuas deformações no modelo econômico brasileiro. Todo período anterior a 1939 é caracterizado pela “ocasionalidade” e pela falta de continuidade com que a administração pública encarou problemas que exigiam ação constante e previamente elaborada.1

O PED detectou que o processo decisório de investir mantinha relação estreita com as expectativas de crescimento acelerado . ou então interferindo somente como regulador. foi causado por pressões de variados segmentos. que era referente à saúde. como também do controle imposto pelos testes de consistência. transporte e energia. bem como a controlar o longo e o curto prazo.3. Neste sentido. pelo menos. pelo déficit orçamentário. ou seja. assim como também foram criados órgãos específicos a fim de formular e gerenciar os planos. construir um conjunto de instrumentos financeiros e um instrumento de ação direta e indireta sobre o setor privado. monetárias e cambiais. em função das distorções do programa governamental. o governo passou de agente regulador dos mecanismos de mercado para uma posição excessivamente atuante. criando o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico. mantendo o controle sobre faixas de decisão privada. seguindo a mesma trilha e obtendo os mesmos resultados. podemos notar uma maior participação do Estado na economia brasileira. É evidente que o norte da economia. foi formulado um Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social (1967/76). restringiu-se apenas à órbita governamental. Nesse instante. O Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED). participando ativamente da economia como agente produtor e consumidor. Apesar das formulações fiscais. O Plano SALTE. baseou-se no Plano Especial. alimentação. O fracasso do Plano Trienal. a fim de compatibilizar objetivos básicos de crescimento. formulado para o triênio 1964/66. foi o primeiro a apostar em coordenar os objetivos globais e setoriais. No período que vai de 1939 a 1956 aconteceram transformações relevantes no sentido e no alcance das formulações econômicas. Os conflitos econômicos do PAEG fizeram surgir uma consonância de se estruturar um planejamento de longo prazo que servisse. como normatizador e regulador desse processo. o governo começou a se preocupar em gerenciar e dimensionar o modelo econômico. inseriu a formulação indicativa para o setor privado e o consentimento de linhas especiais de crédito. em 1939. O Programa de Metas. conseguiu uma formulação organizacional do governo. e redução dos custos sociais. a fim de gerenciar a presença do Estado na economia e. através de uma ação conjunta com o setor privado. Os programas apresentados ao setor privado não tiveram como ser cumpridos. estabilidade e política externa. gerou uma situação estacionária no nível de poupança. 1969 e 1970. formulado para o período dos anos de 1968. direta e indiretamente. e o governo passou a interferir de maneira mais direta na economia. por conseguinte de uma ação mais liberal e sem o anseio de um plano global. O primeiro plano formulado e gerenciado pelo governo brasileiro foi o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional. monetárias e cambiais. assinalando e normatizando as formulações econômicas. conseqüentemente. uma vez que eram consideradas de caráter intervencionista. os quais impediram direta e indiretamente a atuação das medidas propostas. controlar os possíveis níveis de investimentos governamentais que levassem o setor privado a seguir as metas indicativas da programação econômica. à proporção que a ocasionalidade e o perfil setorial cederam lugar a uma maior abrangência do planejamento. muitas empresas estatais que foram responsáveis. atual Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. que arquitetou um modelo de crescimento econômico. em programar investimentos em áreas estratégicas. por conseguinte. em 1943. não gerou efeito sobre o processo econômico produtivo. elaborado para o período que vai de 1956 a 1961. pelas pressões inflacionárias e pela queda do consumo. diagnosticou o estrangulamento das oportunidades de substituir importações e o alargamento do setor público na atividade econômica. o Plano Decenal não foi executado. via balanço de pagamentos. controle progressivo da pressão inflacionária. Apesar do caráter liberalista e indicativo do PAEG. em suas linhas iniciais. atenuação das desigualdades regionais. instalando. Evolução do planejamento econômico brasileiro A partir de 1939. como agente produtor e consumidor. O Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG). O Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social. através da redução de renda disponível provocada pelo controle rigoroso dos salários. embora tenha atingido uma alta taxa de realização e de equilíbrio orçamentário. devido a vários motivos. em seus pressupostos globais e setoriais de crescimento econômico. obrigando o governo a intervir na emissão de títulos sem lastro. ocupando-se. O Plano de Obras e Equipamentos. de orientação para o processo decisório. na medida em que propunha apenas a ação coordenada do governo por meio de programas puramente indicativos. a partir daí. pela emissão monetária. estrategicamente elaborado. Com esse intuito. caracterizou-se pelos princípios ortodoxos da economia de mercado. em 1950. estabeleceu políticas fiscais. elaborado no período 1963/65. que. pressupôs a existência de pontos de estrangulamento e estabeleceu objetivos globais e setoriais no intuito de romper os segmentos estrangulados.

sob o argumento de que áreas básicas para o processo de ativação econômica não eram preenchidas pelo setor privado. Nesse sentido. o Estado reintegrou-se ao processo econômico como agente produtor e consumidor. planejado para o período 1975/79. Os objetivos básicos do Plano Cruzado não fugiram àqueles perseguidos pelos planos e programas anteriores. com regras compreensíveis e relativamente estáveis. A formulação teve como base a projeção das taxas de crescimento do produto interno bruto em nível necessário para. num choque. ou o Estado se fazia presente. o Plano de Controle Macroeconômico estabeleceu fronteiras limites para a atuação do Estado na economia. no mínimo. registrou alto índice de flexibilidade. estabelecendo apenas diretrizes gerais e criando um amplo programa indicativo. prendeu-se ao trinômio formado pelas empresas privadas nacionais. elaborado para o período vigente a partir de 1985. O Plano Cruzado. cujo objetivo principal era chagar a um índice inflacionário próximo a zero. na proporção em que propunha o não alargamento das multinacionais. Em princípio. O Plano de Controle Macroeconômico. que reconduziram a economia ao estágio anterior. Por conseguinte. as necessidades básicas da população. ou ocorreriam sérios problemas no processo econômico e social. através do setor interno e externo. formulado para o período 1971/74. quer como agente produtor. em sua ânsia imediatista. ultrapassando os limites das fronteiras preestabelecidas. ou seja. não abreviou a participação do estado na economia. o qual tentou uma estabilização de curto prazo. juros e lucros sob estreita vigilância e ampliou os créditos relativos ao financiamento da dívida pública. entretanto o Plano Cruzado. consubstanciandose. as linhas de ação passaram a agir sobre a demanda agregada. a fim de dar sustentação aos propósitos iniciais. resumindo-se. aumentando o controle dos preços finais e intermediários e criando parâmetros para a remuneração dos fatores produtivos. negligenciou. por conseguinte. em curto período de tempo. em suas diretrizes gerais. absorver a força de trabalho. O Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND). como previsto. conseguir vencer o combate a inflação mantendo os níveis de produção e emprego. Dessa forma. em que a presença do Estado se limitou àqueles setores considerados básicos para o processo de crescimento e desenvolvimento. de atuar ativamente no processo produtivo. Os programas setoriais indicativos propostos pelo governo não o isentaram. somente. não se preocupou com o seqüenciamento da política econômica. a partir da . pelas multinacionais e pelas estatais. A preocupação do governo em construir um programa que mantivesse as multinacionais sob controle e preservasse o setor privado nacional acabou por incentivar. o PED. ainda mais. contrariamente aos planos anteriores. tornou-se imperativo em função do descontrole econômico provocado pelo III PND. por variados motivos. promovendo um certo grau de distribuição de renda com a finalidade de incentivar o nível de consumo e preservar a capacidade de poupança. o II PND continuou insistindo em propor a ação governamental sobre os programas estratégicos de infra-estrutura econômica e social e em traçar diretrizes indicativas para o setor privado. Dada a seqüência dos resultados. agregando-se a inflexibilidade. Todavia. formulado para o período 1980/85. A despeito dos erros anteriores. O Programa Econômico estabelecido a partir de 1991 caracterizou-se por uma brusca redução na oferta monetária. no sentido de manter equilibrados os programas econômicos. tentando associar a capacidade produtiva aos pressupostos de crescimento econômico. referem-se a metas qualitativas. criou-se o Plano Cruzado. O Terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND). assim como das incertezas do Plano Bresser. A programação global do I PND foi complementada por metas setoriais que não foram cumpridas. hipótese herdada do plano anterior que permitiu um ”milagre econômico”. é de se concluir que diretrizes e metas qualitativas exigem um severo acompanhamento das tendências econômicas e sociais. através do congelamento temporário dos fatores preço e salário. o Plano de Controle Macroeconômico buscou o tratamento de médio e longo prazo. impondo ao Estado a tarefa da ocupação desses espaços.do mercado. Isso foi efetivamente conseguido. a regulador do processo. o primeiro choque do petróleo e propôs um modelo econômico e social fundamentado em potência emergente. formulado para o período 1987/91. embora tenha proposto um estilo mais liberal. incumbindo-o de atender. Apoiado no sistema de contas nacionais. Em um sentido amplo. bem como das forças políticas atuantes. o Plano dirigiu-se a desajustes globais e setoriais. As características predominantes do III PND. pois. a presença do Estado na economia. tendo como ação principal o congelamento de todos os preços. preços. conforme a idéia de um processo de planejamento. originou-se do fracasso do Plano Cruzado. pelo setor privado nacional. quer como agente consumidor. O Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). O PED também manteve fatores como salários.

e as medidas adotadas foram de curto prazo. na geração desse . sobre o erro do primeiro. sem a devida análise da abrangência dos efeitos diretos e indiretos que seriam causados. contudo. O primeiro fixou preços esquecendo a flexibilidade monetária. especificamente. Entenda-se. e reservou ao setor privado a geração do processo produtivo. resultou em efeitos positivos para o processo econômico. e (c) conversão desse padrão de valor em uma nova moeda: o Real. uma política de estabilização cujo principal objetivo era desindexar a economia. com o objetivo de eliminar a principal causa da inflação: déficit público. transformaram-no em agente produtor e consumidor. Pode-se dizer também. Com a idéia de reverter o cenário econômico que se apresentava. mas sim o caminho capaz de conduzir nosso país a um processo de crescimento. mas acabou esquecendo a velocidade de circulação da moeda. Logo. Sendo assim. Outra questão fundamental relacionada às perspectivas de estabilização é relativa ao cenário econômico mundial e suas possíveis repercussões sobre a economia brasileira. tanto regional quanto setorial. foram utilizados instrumentos de política econômica de forma indiscriminada. pelo governo. com economia indexada. O Programa de Estabilização Econômica ou Plano Real foi concebido e implementado em três fases: (a) estabelecimento do equilíbrio das contas do governo. dessa forma. Outras decisões associadas ao processo de planejamento de médio e longo prazo faziam-se. As reformas estruturais são a continuação lógica do programa de estabilização. As discordâncias entre os objetivos pretendidos pelo governo e os meios para a obtenção destes objetivos fizeram nascer um ambiente de incompatibilidade na geração do crescimento. O resultado apresentou-se em forma de controle setorial. O Plano Real partiu de um diagnóstico correto acerca das origens do processo inflacionário: o desequilíbrio estrutural das contas públicas. o governo passou a atuar nas diretrizes econômicas. assim como a um desenvolvimento desigual. pois o governo entendia que políticas macroeconômicas. necessárias. a fim de redirecionar os vetores do crescimento. A percepção. 4. a partir de 1993. cominavam custos econômicos e sociais extremamente elevados. fez nascer a seqüência econômica de vocação primário-exportadora. a fim de ocupar os espaços criados pelas deformações do processo de planejamento. enquanto o segundo reduziu a flexibilidade monetária. os quais estabeleceram fronteiras a sua própria atuação. formulando planos e programas. gradativamente aumentou-se a distância entre o programa de infra-estrutura criado pelo governo e o programa indicativo de investimentos para o setor privado. esta não é o fim da estrada. A verdade é que tanto o Plano Cruzado como o Plano Cruzeiro tiveram lucidez momentânea. par a par. Nesse contexto. objetivando. porém a inexistência de um planejamento integrado de curto e médio prazo acabou funcionando como fator contrário aos resultados pretendidos. que muitas vezes. Inexistiu o processo de planejamento. o governo adotou. que por sua vez se inseria no cenário econômico mundial. Restringiu-se a agente regulador e formador da infra-estrutura básica de apoio. resultando em induções paralelas que fugiram aos pressupostos dos programas elaborados. que o processo foi de caráter imediatista.retenção de cruzados em limite prefixado pelo governo e da transformação dos cruzados em circulação em cruzeiros. induzindo o modelo econômico brasileiro a um crescimento assimétrico. criando. o processo inicial. Conclusão O alto grau de dependência da Metrópole. É importante salientar que o Plano Real é outra chance que a economia brasileira tem de romper com a sucessão de curtos ciclos de estabilidade que não conseguem se sustentar. A drástica redução da oferta monetária. do desenvolvimento e da distribuição de renda. nesse caso. acompanhada de gerenciamento liberal. desenvolvimento e distribuição de renda. há a atividade reguladora do governo sobre as taxas de câmbio e de juro. e o Estado liberal entrou em conflito com o que se esperava dos segmentos produtivos. segundo os programas indicativos. alargaram-se os limites estabelecidos pelo governo de agente regular e indicador. do conflito entre os objetivos pretendidos e os eminentes reflexos sobre as estruturas políticas e sociais. (b) criação da Unidade Real de Valor: URV. agindo. Tendo consciência das deformações existentes.

Por Paula Bernardi Meira . Parte dessa poupança inflacionária foi oriunda da dívida interna. 3ª ed. FAUSTO. 1996. Amauri Patrick. paralelamente ao desenvolvimento e a distribuição de renda. ROSSETTI. 1991. São Paulo: Atlas. 294 p. Bibliografia: BRUM. Eliane A. GREMAUD. 371 p. São Paulo: Editora Nacional. uma poupança inflacionária frente ao nível de investimentos requeridos. 316 p. José Paschoal. 316 p. Marco Antônio Sandoval. Política e programação econômica. Petrópolis: Vozes. 350 p. VASCONCELLOS. promovendo . 208 p. 1999. 650 p. 1987. Economia Brasileira Contemporânea. 246 p. criada. e parte foi complementada pela poupança externa. 1996. Há de se firmar que todo esse processo de deformação não foi especificidade de um plano ou programa. A economia brasileira ao alcance de todos. PELÁEZ. FURTADO. Boris. 5. Desenvolvimento econômico brasileiro. 206 p. 16 ed. foi uma seqüência estabelecida historicamente no processo de planejamento como conseqüência da necessidade imediata de alavancar o crescimento.1999. 1996. São Paulo: Brasiliense.processo. Argemiro. Celso. 1987. 7 ed. pela expansão das funções do Estado. um crescente endividamento. Economia Brasileira contemporânea.dessa maneira. Economia Brasileira Contemporânea. 1996. CARDOSO. Fundação para o Desenvolvimento Econômico. São Paulo: Atlas. Economia brasileira contemporânea. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo. História do Brasil. São Paulo: Atlas. Formação econômica do Brasil. São Paulo: Atlas. Carlos Manuel. 4 ed. REZENDE. Cyro. São Paulo: Contexto. efetivamente.

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