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Evolução dos planos econômicos no Brasil - análise do o planejamento econômico brasileiro

Evolução dos planos econômicos no Brasil - análise do o planejamento econômico brasileiro

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Evolução dos planos econômicos no Brasil: análise do o planejamento econômico brasileiro

1. Introdução Freqüentemente tem surgido a idéia de combater as conseqüências em vez das causas quando se fala em planos econômicos, através de tentativas milagrosas de gerenciar a economia a partir de pressupostos conjunturais de curto prazo. Os resultados vêm transformando-se, ao longo do tempo, num processo de causa e efeito, bem como assim fazendo com que os objetivos reais da economia fiquem cada vez mais conflitantes. Se formos analisar historicamente, a economia brasileira se manteve durante quatro séculos direcionada para os interesses e necessidades da Metrópole, sendo, dessa forma, uma economia fornecedora a qual era guiada por ciclos econômicos gerando assim a formação de sociedades diferenciadas consoante com o ciclo predominante. O Brasil caracterizado como produtor e fornecedor de insumos agrícolas, muito mais por imposição da Metrópole do que por decisão própria, construiu a sua sustentação econômica na produção agrícola, exportando produtos primários e importando produtos manufaturados, sendo, pois, uma economia primário-exportadora, na qual as exportações representavam a fonte de renda e a base do crescimento, enquanto as importações eram as encarregadas pelo suprimento das necessidades demandadas. Sendo assim, a formação de um perfil primário-exportador, mantido por poucos produtos, tornou a economia brasileira vulnerável às crises internacionais e suscetível às variações dos modos de produção e de consumo dos países desenvolvidos. A partir desse diagnóstico sentiu-se a necessidade da formulação de planos econômicos, os quais serão abordados neste trabalho, a fim de que fosse realizado um planejamento que permitisse uma maior estabilização da economia brasileira. 2. Contexto econômico brasileiro até 1939. O ponto de origem da formação econômica brasileira encontra-se na desigual distribuição do progresso que, no desejo de gerar um processo de crescimento e desenvolvimento, criou uma divisão internacional altamente nociva, com economias centrais, caracterizando um conjunto de economias industrializadas e tecnicamente homogêneas, e outro de economias periféricas, formadas por regiões exportadoras de produtos primários. Por conseguinte, a demanda por produtos primários exigida pelas economias centrais, após o acelerado ápice do comércio internacional, evidenciou pouco dinamismo em função do crescimento econômico relativamente lento dessas economias, bem como em conseqüência da queda do número global de importações. A grande depressão iniciada na década de trinta, juntamente com a falta de dinamismo da demanda dos países centrais, reduziu, sensivelmente, as exportações brasileiras e, conseqüentemente, diminuiu a capacidade de importar. A renda nacional perdeu sua principal fonte geradora e a demanda tornou-se insatisfeita. Esse fato expressou a quebra do modelo primárioexportador e o surgimento de um processo de industrialização. A industrialização surgiu, entretanto, por força imperativa; passou a responder pelo suprimento da demanda anteriormente atendida pelo setor externo e, por esse motivo, foi gerenciada por padrões internacionais de produção e consumo, assim como desvinculada de qualquer processo de planejamento. O movimento industrial limitou-se, inicialmente, à implantação de indústrias denominadas tradicionais, de baixa relação capital/mão-de-obra, almejando suprir a insatisfeita demanda agregada. No entanto, limites impostos pela própria estrutura interna começaram a direcionar o processo produtivo em duas partes distintas: uma encarregada de satisfazer a demanda interna e outra produzindo para atender a demanda externa. Além da distinção das partes produtivas, é conveniente ressaltar que os núcleos industriais, por força das pressões capitalistas, nasceram onde antes predominava a produção agrícola, ou seja, no eixo Rio–São Paulo. A produção diferenciada em setor interno e externo gerou uma economia dual de caráter setorial, conforme a evolução dos setores produtivos, visto que a produção destinada ao mercado externo era fonte de maiores rendas e de salários mais altos se comparados com a produção destinada a atender o mercado interno; enquanto que a produção centrada no eixo Rio–São Paulo provocou uma economia dual de caráter regional, à medida que passou a ocorrer uma concentração produtiva nessa região. Dessa forma, a falta de planejamento regional e de programação setorial acaba sendo responsável por contínuas deformações no modelo econômico brasileiro. Todo período anterior a 1939 é caracterizado pela “ocasionalidade” e pela falta de continuidade com que a administração pública encarou problemas que exigiam ação constante e previamente elaborada.1

Apesar do caráter liberalista e indicativo do PAEG. É evidente que o norte da economia. pela emissão monetária. embora tenha atingido uma alta taxa de realização e de equilíbrio orçamentário. atual Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. a fim de compatibilizar objetivos básicos de crescimento. O Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social. construir um conjunto de instrumentos financeiros e um instrumento de ação direta e indireta sobre o setor privado. à proporção que a ocasionalidade e o perfil setorial cederam lugar a uma maior abrangência do planejamento. uma vez que eram consideradas de caráter intervencionista. obrigando o governo a intervir na emissão de títulos sem lastro. em função das distorções do programa governamental. o Plano Decenal não foi executado. No período que vai de 1939 a 1956 aconteceram transformações relevantes no sentido e no alcance das formulações econômicas. ocupando-se. Com esse intuito. alimentação. assinalando e normatizando as formulações econômicas. monetárias e cambiais. em seus pressupostos globais e setoriais de crescimento econômico. direta e indiretamente. que arquitetou um modelo de crescimento econômico. os quais impediram direta e indiretamente a atuação das medidas propostas. Neste sentido. seguindo a mesma trilha e obtendo os mesmos resultados. na medida em que propunha apenas a ação coordenada do governo por meio de programas puramente indicativos. pelo déficit orçamentário. como também do controle imposto pelos testes de consistência.3. o governo passou de agente regulador dos mecanismos de mercado para uma posição excessivamente atuante. foi o primeiro a apostar em coordenar os objetivos globais e setoriais. conseqüentemente. por conseguinte de uma ação mais liberal e sem o anseio de um plano global. estabeleceu políticas fiscais. 1969 e 1970. Apesar das formulações fiscais. pressupôs a existência de pontos de estrangulamento e estabeleceu objetivos globais e setoriais no intuito de romper os segmentos estrangulados. e redução dos custos sociais. como normatizador e regulador desse processo. assim como também foram criados órgãos específicos a fim de formular e gerenciar os planos. muitas empresas estatais que foram responsáveis. Evolução do planejamento econômico brasileiro A partir de 1939. o governo começou a se preocupar em gerenciar e dimensionar o modelo econômico. pelo menos. bem como a controlar o longo e o curto prazo. estrategicamente elaborado. O Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED). inseriu a formulação indicativa para o setor privado e o consentimento de linhas especiais de crédito. O Plano SALTE. estabilidade e política externa. O primeiro plano formulado e gerenciado pelo governo brasileiro foi o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional. a partir daí. podemos notar uma maior participação do Estado na economia brasileira. ou seja. formulado para o período dos anos de 1968. atenuação das desigualdades regionais. transporte e energia. através de uma ação conjunta com o setor privado. em 1943. em 1950. O Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG). devido a vários motivos. formulado para o triênio 1964/66. a fim de gerenciar a presença do Estado na economia e. foi formulado um Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social (1967/76). ou então interferindo somente como regulador. Os conflitos econômicos do PAEG fizeram surgir uma consonância de se estruturar um planejamento de longo prazo que servisse. criando o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico. foi causado por pressões de variados segmentos. conseguiu uma formulação organizacional do governo. em suas linhas iniciais. O PED detectou que o processo decisório de investir mantinha relação estreita com as expectativas de crescimento acelerado . O Plano de Obras e Equipamentos. de orientação para o processo decisório. que era referente à saúde. como agente produtor e consumidor. em programar investimentos em áreas estratégicas. restringiu-se apenas à órbita governamental. controlar os possíveis níveis de investimentos governamentais que levassem o setor privado a seguir as metas indicativas da programação econômica. baseou-se no Plano Especial. e o governo passou a interferir de maneira mais direta na economia. que. O fracasso do Plano Trienal. O Programa de Metas. controle progressivo da pressão inflacionária. através da redução de renda disponível provocada pelo controle rigoroso dos salários. não gerou efeito sobre o processo econômico produtivo. Os programas apresentados ao setor privado não tiveram como ser cumpridos. via balanço de pagamentos. diagnosticou o estrangulamento das oportunidades de substituir importações e o alargamento do setor público na atividade econômica. Nesse instante. instalando. pelas pressões inflacionárias e pela queda do consumo. caracterizou-se pelos princípios ortodoxos da economia de mercado. participando ativamente da economia como agente produtor e consumidor. elaborado para o período que vai de 1956 a 1961. em 1939. monetárias e cambiais. por conseguinte. gerou uma situação estacionária no nível de poupança. elaborado no período 1963/65. mantendo o controle sobre faixas de decisão privada.

o qual tentou uma estabilização de curto prazo. originou-se do fracasso do Plano Cruzado. por conseguinte. A programação global do I PND foi complementada por metas setoriais que não foram cumpridas. tentando associar a capacidade produtiva aos pressupostos de crescimento econômico. pelo setor privado nacional. ultrapassando os limites das fronteiras preestabelecidas. Por conseguinte. As características predominantes do III PND. estabelecendo apenas diretrizes gerais e criando um amplo programa indicativo. somente. O Terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND). as necessidades básicas da população. O Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND). A despeito dos erros anteriores. com regras compreensíveis e relativamente estáveis. pois. aumentando o controle dos preços finais e intermediários e criando parâmetros para a remuneração dos fatores produtivos. consubstanciandose. no sentido de manter equilibrados os programas econômicos. O Plano Cruzado. Apoiado no sistema de contas nacionais. conseguir vencer o combate a inflação mantendo os níveis de produção e emprego. o PED. ou ocorreriam sérios problemas no processo econômico e social. A preocupação do governo em construir um programa que mantivesse as multinacionais sob controle e preservasse o setor privado nacional acabou por incentivar. contrariamente aos planos anteriores. ainda mais. O Programa Econômico estabelecido a partir de 1991 caracterizou-se por uma brusca redução na oferta monetária. preços. em sua ânsia imediatista. tendo como ação principal o congelamento de todos os preços. O Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). entretanto o Plano Cruzado. A formulação teve como base a projeção das taxas de crescimento do produto interno bruto em nível necessário para.do mercado. o Estado reintegrou-se ao processo econômico como agente produtor e consumidor. tornou-se imperativo em função do descontrole econômico provocado pelo III PND. o Plano dirigiu-se a desajustes globais e setoriais. Dessa forma. a regulador do processo. quer como agente produtor. o Plano de Controle Macroeconômico estabeleceu fronteiras limites para a atuação do Estado na economia. pelas multinacionais e pelas estatais. a presença do Estado na economia. conforme a idéia de um processo de planejamento. registrou alto índice de flexibilidade. o primeiro choque do petróleo e propôs um modelo econômico e social fundamentado em potência emergente. as linhas de ação passaram a agir sobre a demanda agregada. não se preocupou com o seqüenciamento da política econômica. no mínimo. de atuar ativamente no processo produtivo. bem como das forças políticas atuantes. embora tenha proposto um estilo mais liberal. prendeu-se ao trinômio formado pelas empresas privadas nacionais. através do setor interno e externo. é de se concluir que diretrizes e metas qualitativas exigem um severo acompanhamento das tendências econômicas e sociais. em que a presença do Estado se limitou àqueles setores considerados básicos para o processo de crescimento e desenvolvimento. o Plano de Controle Macroeconômico buscou o tratamento de médio e longo prazo. O PED também manteve fatores como salários. agregando-se a inflexibilidade. como previsto. cujo objetivo principal era chagar a um índice inflacionário próximo a zero. num choque. na proporção em que propunha o não alargamento das multinacionais. impondo ao Estado a tarefa da ocupação desses espaços. não abreviou a participação do estado na economia. o II PND continuou insistindo em propor a ação governamental sobre os programas estratégicos de infra-estrutura econômica e social e em traçar diretrizes indicativas para o setor privado. resumindo-se. hipótese herdada do plano anterior que permitiu um ”milagre econômico”. O Plano de Controle Macroeconômico. Dada a seqüência dos resultados. Os programas setoriais indicativos propostos pelo governo não o isentaram. Todavia. Os objetivos básicos do Plano Cruzado não fugiram àqueles perseguidos pelos planos e programas anteriores. elaborado para o período vigente a partir de 1985. Em princípio. em suas diretrizes gerais. promovendo um certo grau de distribuição de renda com a finalidade de incentivar o nível de consumo e preservar a capacidade de poupança. formulado para o período 1987/91. quer como agente consumidor. Em um sentido amplo. formulado para o período 1980/85. negligenciou. em curto período de tempo. Nesse sentido. por variados motivos. formulado para o período 1971/74. planejado para o período 1975/79. Isso foi efetivamente conseguido. a fim de dar sustentação aos propósitos iniciais. absorver a força de trabalho. sob o argumento de que áreas básicas para o processo de ativação econômica não eram preenchidas pelo setor privado. criou-se o Plano Cruzado. assim como das incertezas do Plano Bresser. incumbindo-o de atender. que reconduziram a economia ao estágio anterior. através do congelamento temporário dos fatores preço e salário. referem-se a metas qualitativas. ou seja. a partir da . ou o Estado se fazia presente. juros e lucros sob estreita vigilância e ampliou os créditos relativos ao financiamento da dívida pública.

do desenvolvimento e da distribuição de renda. criando. esta não é o fim da estrada. necessárias. que muitas vezes. desenvolvimento e distribuição de renda. e o Estado liberal entrou em conflito com o que se esperava dos segmentos produtivos. As discordâncias entre os objetivos pretendidos pelo governo e os meios para a obtenção destes objetivos fizeram nascer um ambiente de incompatibilidade na geração do crescimento. gradativamente aumentou-se a distância entre o programa de infra-estrutura criado pelo governo e o programa indicativo de investimentos para o setor privado. do conflito entre os objetivos pretendidos e os eminentes reflexos sobre as estruturas políticas e sociais. par a par. O primeiro fixou preços esquecendo a flexibilidade monetária. 4. A percepção. resultando em induções paralelas que fugiram aos pressupostos dos programas elaborados. fez nascer a seqüência econômica de vocação primário-exportadora. tanto regional quanto setorial. contudo. pois o governo entendia que políticas macroeconômicas. formulando planos e programas. resultou em efeitos positivos para o processo econômico. Outra questão fundamental relacionada às perspectivas de estabilização é relativa ao cenário econômico mundial e suas possíveis repercussões sobre a economia brasileira. Logo. objetivando. O Programa de Estabilização Econômica ou Plano Real foi concebido e implementado em três fases: (a) estabelecimento do equilíbrio das contas do governo.retenção de cruzados em limite prefixado pelo governo e da transformação dos cruzados em circulação em cruzeiros. e reservou ao setor privado a geração do processo produtivo. A verdade é que tanto o Plano Cruzado como o Plano Cruzeiro tiveram lucidez momentânea. há a atividade reguladora do governo sobre as taxas de câmbio e de juro. Outras decisões associadas ao processo de planejamento de médio e longo prazo faziam-se. Pode-se dizer também. com economia indexada. Com a idéia de reverter o cenário econômico que se apresentava. pelo governo. transformaram-no em agente produtor e consumidor. a fim de ocupar os espaços criados pelas deformações do processo de planejamento. especificamente. acompanhada de gerenciamento liberal. enquanto o segundo reduziu a flexibilidade monetária. o governo adotou. sobre o erro do primeiro. uma política de estabilização cujo principal objetivo era desindexar a economia. Entenda-se. segundo os programas indicativos. a partir de 1993. que o processo foi de caráter imediatista. Tendo consciência das deformações existentes. assim como a um desenvolvimento desigual. Sendo assim. induzindo o modelo econômico brasileiro a um crescimento assimétrico. Restringiu-se a agente regulador e formador da infra-estrutura básica de apoio. Nesse contexto. O resultado apresentou-se em forma de controle setorial. o governo passou a atuar nas diretrizes econômicas. O Plano Real partiu de um diagnóstico correto acerca das origens do processo inflacionário: o desequilíbrio estrutural das contas públicas. As reformas estruturais são a continuação lógica do programa de estabilização. É importante salientar que o Plano Real é outra chance que a economia brasileira tem de romper com a sucessão de curtos ciclos de estabilidade que não conseguem se sustentar. a fim de redirecionar os vetores do crescimento. mas sim o caminho capaz de conduzir nosso país a um processo de crescimento. (b) criação da Unidade Real de Valor: URV. Conclusão O alto grau de dependência da Metrópole. na geração desse . com o objetivo de eliminar a principal causa da inflação: déficit público. sem a devida análise da abrangência dos efeitos diretos e indiretos que seriam causados. foram utilizados instrumentos de política econômica de forma indiscriminada. cominavam custos econômicos e sociais extremamente elevados. o processo inicial. nesse caso. Inexistiu o processo de planejamento. alargaram-se os limites estabelecidos pelo governo de agente regular e indicador. os quais estabeleceram fronteiras a sua própria atuação. agindo. dessa forma. A drástica redução da oferta monetária. que por sua vez se inseria no cenário econômico mundial. e (c) conversão desse padrão de valor em uma nova moeda: o Real. e as medidas adotadas foram de curto prazo. mas acabou esquecendo a velocidade de circulação da moeda. porém a inexistência de um planejamento integrado de curto e médio prazo acabou funcionando como fator contrário aos resultados pretendidos.

1996. São Paulo: Atlas. Argemiro. e parte foi complementada pela poupança externa. FAUSTO. Celso. foi uma seqüência estabelecida historicamente no processo de planejamento como conseqüência da necessidade imediata de alavancar o crescimento. ROSSETTI. Boris. 316 p. paralelamente ao desenvolvimento e a distribuição de renda. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo. A economia brasileira ao alcance de todos. 1999. Cyro. Petrópolis: Vozes. 350 p. 206 p. São Paulo: Atlas. FURTADO. Amauri Patrick. Economia brasileira contemporânea. São Paulo: Atlas. efetivamente. Economia Brasileira Contemporânea. 4 ed. 316 p. 208 p. 371 p. Há de se firmar que todo esse processo de deformação não foi especificidade de um plano ou programa. Política e programação econômica. Marco Antônio Sandoval. 1987.dessa maneira. 5. um crescente endividamento. Economia Brasileira contemporânea. 1987. Desenvolvimento econômico brasileiro.1999. Formação econômica do Brasil. CARDOSO. São Paulo: Atlas. Economia Brasileira Contemporânea. pela expansão das funções do Estado. São Paulo: Editora Nacional. Carlos Manuel. 7 ed. VASCONCELLOS. 650 p.processo. 294 p. São Paulo: Brasiliense. Por Paula Bernardi Meira . uma poupança inflacionária frente ao nível de investimentos requeridos. 1996. 246 p. 3ª ed. Fundação para o Desenvolvimento Econômico. São Paulo: Contexto. 16 ed. José Paschoal. PELÁEZ. 1996. criada. GREMAUD. Eliane A. promovendo . Parte dessa poupança inflacionária foi oriunda da dívida interna. 1991. História do Brasil. REZENDE. Bibliografia: BRUM. 1996.

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