RELAES FEDERATIVAS NAS POLTICAS SOCIAIS

MARTA ARRETCHE*

RESUMO: O artigo apresenta os conceitos de Estado federativo e descentralizao, demonstrando suas distines. Mostra que, no Brasil, a restaurao do federalismo, no final dos anos 80, ocorreu anteriormente descentralizao das polticas sociais, no final dos anos 90. Demonstra tambm que, no tocante descentralizao das polticas sociais, a trajetria do Brasil guarda semelhanas com as relaes federativas nos EUA, em virtude da baixa centralidade das polticas sociais na agenda dos governos locais. Palavras-chave: Estado federativo. Polticas sociais. Descentralizao.

FEDERAL STATES

AND SOCIAL POLICIES

ABSTRACT: Through the analysis of the concepts of Federal States and decentralization, this paper aims at demonstrating the distinctions between both. It shows that, in Brazil, federalism was reinstated in the late 1980s, prior to the social policies decentralization, in the late 1990s. It pinpoints that, owing to the lack of importance of social policies in local administrations, Brazil presents a decentralization pattern similar to that of North-America. Key words: Federal States. Social Policies. Decentralization

Professora de Cincia Poltica da Universidade Estadual Paulista ( UNESP /Araraquara); doutora em Cincias Sociais pelo Instituto de Filosofia e Cincias Sociais ( IFCH ) da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP); ps-doutora no Massachusetts Institute of Technology ( MIT) em (Boston). E-mail: arretche@uol.com.br

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ma das grandes reivindicaes democrticas dos anos de 1970 e 1980 consistia na descentralizao das polticas pblicas. A avaliao unnime de que a excessiva centralizao decisria do regime militar havia produzido ineficincia, corrupo e ausncia de participao no processo decisrio conduziu a um grande consenso que reunia, na verdade, correntes polticas esquerda e direita em torno das virtudes da descentralizao. Esta ltima esperava-se produziria eficincia, participao, transparncia, accountability, entre outras virtudes esperadas da gesto pblica. Assim, no Brasil dos anos de 1980, centralizao e autoritarismo eram ambos encarados como filhos da ditadura, ao passo que descentralizao, democratizao do processo decisrio e eficincia na gesto pblica andariam automaticamente juntas. Este debate no se restringia ao Brasil. Tambm em pases com democracias estveis, a descentralizao aparecia como uma alternativa s estruturas decisrias centralizadas institudas durante a construo dos Estados de Bem-Estar Social, de inspirao keynesiana. Em alguns pases europeus, como a Frana, esperava-se que a descentralizao operasse como um instrumento de radicalizao democrtica, com vistas ampliao dos canais de participao poltica (Rosanvallon, 1993). Em outros pases, como a Itlia, a descentralizao era portadora de expectativas relacionadas vitalizao dos governos regionais, esvaziados em seus poderes por Estados unitrios excessivamente centralizados (Putnam, 1996). Em outros pases ainda, como Blgica e Espanha, a grande demanda era a do federalismo, isto , a afirmao da autonomia poltica de etnias sub-representadas politicamente em Estados unitrios com regras eleitorais majoritrias (Watts, 1999). Na esteira destes debates, alguns pases permaneceram Estados unitrios e adotaram programas extensivos de descentralizao, como foram os casos da Frana e da Itlia (DArcy e Baena del Alcazar, 1986; Putnam, 1996). O Reino Unido devolveu certas prerrogativas a Esccia, Pas de Gales e Irlanda (Watts, 1999). Em outros casos, entretanto, imperaram as solues polticas federativas. Blgica (1993), frica do Sul (1996), Espanha (a partir de 1978) adotaram sistemas plena ou parcialmente federativos. No norte da Itlia, h forte presso pela adoo do federalismo. Grande parte do processo de integrao da Unio Europia est baseada em princpios federativos (Watts, 1999). No Brasil, ocorreram os dois fenmenos. Reformas das instituies polticas ao longo dos anos de 1980 particularmente, a retoma26
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da de eleies diretas em todos os nveis de governo a partir de 1982 e as deliberaes da Constituio Federal de 1988 recuperaram as bases federativas do Estado brasileiro, suprimidas durante a ditadura militar. Posteriormente j nos anos de 1990 e j completada a institucionalizao do Estado federativo implementou-se um extensivo programa de descentralizao, particularmente na rea das polticas sociais. A simultaneidade histrica dos dois processos tem deixado a falsa impresso de que estes so a mesma coisa, quando no o so. Embora originrios do mesmo processo histrico no Brasil a negao do autoritarismo e da centralizao , federalismo e descentralizao no implicam engenharias polticas gmeas. Paralelamente onda de surgimento de novas federaes, ressurgiu o interesse acadmico pelo estudo das federaes. As anlises contemporneas, particularmente os estudos em cincia poltica dos anos de 1980 e 1990, convergem quanto interpretao da capacidade governativa em Estados federativos: consideram que a engenharia institucional das federaes tenderia a restringir o potencial de implementao de reformas. Em essncia, os estudos comparados sobre federalismo argumentam que a disperso de poder, tpica desse tipo de Estado, aumenta exponencialmente as dificuldades para a adoo de reformas abrangentes. Entretanto, no caso brasileiro, a implementao de um abrangente programa de descentralizao das polticas sociais a partir de meados dos anos de 1990, que transferiu para os estados e municpios brasileiros grande parte das funes de gesto de polticas sociais, no confirma as previses que apontam para a virtual paralisia decisria em Estados federativos. Este artigo discutir os conceitos de federalismo e descentralizao, de modo que se clarifiquem suas distines e, em seguida, apresentar as previses da literatura sobre os resultados esperados da capacidade governativa em Estados federativos. Na segunda parte, o artigo apresentar a extenso do processo de descentralizao das polticas sociais no Brasil. Na parte final, apresentar uma tentativa de explicao para o aparente paradoxo entre federalismo e descentralizao no Brasil.

Federalismo e descentralizao
A distino entre Estados federativos e unitrios diz respeito s formas de distribuio da autoridade poltica dos Estados nacionais. Estados federativos so uma forma particular de governo dividido
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verticalmente, de tal modo que diferentes nveis de governo tm autoridade sobre a mesma populao e territrio (Lijphart, 1999). Nesses Estados, o governo central e os governos locais so independentes entre si e soberanos em suas respectivas jurisdies (Riker, 1987), pois cada governo local cuja jurisdio pode variar, conforme assim o definir a Constituio est resguardado pelo princpio da soberania, o que significa que estes so atores polticos autnomos com capacidade para implementar (pelo menos, algumas de) suas prprias polticas (Pierson & Leibfried, 1995, p. 20). A soberania dos governos locais deriva do voto popular direto, da autonomia de suas bases fiscais e, em muitos casos, de uma fora militar prpria. Alm disso, as unidades componentes da federao tm uma cmara de representao territorial no plano federal a Cmara Alta ou Senado , cuja autoridade legislativa varia entre as federaes (Lijphart, 1999).1 Nos Estados unitrios, apenas o governo central tem autoridade poltica prpria, derivada do voto popular direto. A unidade do Estado nacional est garantida pela concentrao de autoridade poltica, fiscal e militar no governo central, ao passo que a autoridade poltica dos governos locais derivada de uma delegao de autoridade da autoridade poltica central. Em tese, portanto, a autonomia dos governos locais mais reduzida nos Estados unitrios do que nos federativos. Observe-se, portanto, que a concentrao da autoridade poltica e fiscal no governo central uma forma de distribuio vertical da autoridade poltica que no esteve em contradio com a construo dos Estados nacionais democrticos do ocidente europeu. A associao entre autoritarismo e centralizao fez parte da trajetria histrica no Brasil, assim como de grande parte dos pases latino-americanos. Durante o regime militar, as relaes intergovernamentais do Estado brasileiro eram na prtica muito mais prximas s formas que caracterizam um Estado unitrio que quelas que caracterizam as federaes. Governadores e prefeitos das capitais e de cerca de 150 cidades de mdio e grande porte no tinham autonomia poltica, pois eram selecionados, de fato, mediante indicao da cpula militar, isto , sua autoridade poltica no derivava do voto popular direto. Alm disso, governadores e prefeitos detinham escassa autonomia fiscal, pois a centralizao instituda pela reforma fiscal dos anos de 1960 concentrou os principais tributos nas mos do
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governo federal. Finalmente, os governadores no tinham autoridade sobre suas bases militares, uma vez que as polcias militares estaduais foram colocadas sob controle do Exrcito Nacional. Ao longo dos anos de 1980, recuperaram-se as bases do Estado federativo no Brasil. A democratizao particularmente a retomada de eleies diretas para todos os nveis de governo e a descentralizao fiscal da Constituio de 1988 alteraram profundamente as bases de autoridade dos governos locais. A autoridade poltica de governadores e prefeitos voltou a ser baseada no voto popular direto. Paralelamente, estes ltimos tambm expandiram expressivamente sua autoridade sobre recursos fiscais uma vez que se ampliou a parcela dos tributos federais que automaticamente transferida aos governos subnacionais , assim como passaram a ter autoridade tributria sobre impostos de significativa importncia. A descentralizao, por sua vez, diz respeito distribuio das funes administrativas entre os nveis de governo (Riker, 1987). Formas as mais variadas de transferncia de recursos e delegao de funes permitem que um dado nvel de governo desempenhe funes de gesto de uma dada poltica, independentemente de sua autonomia poltica e fiscal. Lijphart (1999) demonstra que, nos dias atuais, a maior parte dos Estados federativos tambm descentralizada, mas Riker (1975) demonstrou que o grau de centralizao na distribuio de competncias administrativas variou muito ao longo da histria dos pases federativos, sem que isso tenha alterado substancialmente o que a caracterstica essencial do federalismo, isto , a autonomia poltica dos governos locais. O Reino Unido, por exemplo, um Estado unitrio cujas instituies polticas concentram a autoridade poltica no governo central: concentra poderes no executivo central; os poderes legislativo e executivo esto fundidos, com preponderncia do executivo; a Cmara Baixa tem extensos poderes legislativos, ao passo que a Cmara Alta tem poderes reduzidos; a eleio ocorre por singlemembre districts; os governos locais operam como executores das polticas centrais, sem autonomia fiscal; o Parlamento (Cmara Baixa) a suprema autoridade no processo de definio das leis; o poder judicirio no tem poder de reviso das decises parlamentares, com base em uma Constituio previamente aprovada, qual o Parlamento deveria estar submetido; no h espao para decises baseadas na democracia direta, como plebiscitos (Lijphart, 1984). Entretanto,
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do ponto de vista da distribuio de competncias, a gesto de polticas pblicas extensamente descentralizada no Reino Unido. No incio dos anos de 1990 no Brasil, por sua vez, as instituies polticas federativas j estavam plenamente instauradas, ao passo que a gesto de polticas pblicas particularmente na rea social continuava centralizada, isto , o governo federal em virtude do legado do regime militar continuava responsvel pela gesto e pelo financiamento das polticas de sade, habitao, merenda escolar, livro didtico, assistncia social etc.

Federalismo e capacidade governativa

A literatura sobre federalismo dos anos de 1980 e 1990 dedicou-se a analisar o impacto do federalismo sobre a autoridade dos governos centrais, particularmente sua capacidade de mudar o status quo, isto , produzir inovaes e implementar reformas de polticas. Teoricamente, essa literatura apresenta um razovel grau de consenso em torno da seguinte proposio: Estados federativos tendem a restringir as possibilidades de mudana, porque a autonomia dos governos locais opera no sentido de dispersar o exerccio da autoridade poltica, aumentando o poder de veto das minorias (Lijphart, 1984) ou, ainda, porque a presena de um maior nmero de veto players institucionalizados nas arenas decisrias aumenta o potencial de estabilidade das polticas existentes (Tsebelis, 1997). Sistemas federativos restringem o potencial de mudanas de polticas porque as garantias institucionais dos Estados-membros no processo decisrio tendem a produzir decises polticas com base no mnimo denominador comum (Pierson & Leibfried, 1995).
A maior parte das lies que extramos da anlise de sistemas presidenciais e parlamentares pode ser igualmente aplicada a fatores de terceiro nvel (third-tier), tais como o federalismo. Tal como os sistemas parlamentares, federalismo uma designao genrica que mascara uma variedade de arranjos institucionais que criam riscos e oportunidades distintos para as capacidades de governo. Governos provinciais e federais podem ter autoridade para intervir em uma rea de poltica sem permisso do outro nvel de governo. Isso tende a prover fortes incentivos para a inovao em polticas pblicas na medida em que cada nvel de governo tenta controlar a jurisdio de uma poltica antes que o outro o faa. Entretanto, esse tipo de federalismo tambm corre o risco de que os diferentes nveis de governo tendero a impor conflitos entre programas, elevao dos custos da implementao e tornaro o problema da coordenao de objetivos ainda mais

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difcil. Alternativamente, o federalismo pode ser estruturado de modo a requerer a aprovao dos governos subnacionais afetados e do governo federal para qualquer desvio do status quo. Estes arranjos (...) acrescentam pontos de veto e inibem a implementao. (Weaver & Rockman, 1993, p. 459)

Em outras palavras, em Estados federativos a implementao de reformas de mbito nacional tenderia a ser mais difcil do que em Estados unitrios, porque os governos locais tm incentivos e recursos para implementar as suas prprias polticas independentemente do governo federal, porque tm representao no Parlamento para vetar as iniciativas de poltica que so contrrias a seus interesses ou, ainda, porque podem simplesmente no aderir implementao de programas do governo federal. A lentido do processo de descentralizao das polticas sociais no Brasil at meados dos anos de 1990 (Almeida, 1995) poderia nos levar a acreditar que esta foi expresso da capacidade de veto dos governos locais, pois h diversas razes para crer que, de fato, estes tomados em seu conjunto resistiam a assumir a responsabilidade pela gesto das polticas sociais e pretendiam preservar sua autonomia para gastar os recursos recm-adquiridos com a descentralizao fiscal (Arretche, 2000). No entanto, a capacidade do Governo Fernando Henrique Cardoso para implementar reformas das polticas sociais mostra que os governos locais no foram capazes de vetar um extensivo programa pelo qual muitas funes de gesto lhes foram transferidas.

A descentralizao das polticas sociais no Brasil

No Governo Fernando Henrique Cardoso, foi significativamente alterada a distribuio de competncias entre municpios, estados e governo federal para a proviso de servios sociais. Das 44 companhias municipais criadas pelo BNH , 12 fecharam e mais de 20 redirecionaram suas atividades para a rea de desenvolvimento urbano. A poltica social de habitao deixou de ser dominantemente produzida por intermdio de companhias municipais de habitao e passou a operar segundo linhas de crdito ao muturio final. Abriu-se uma onda de privatizaes das companhias estaduais de saneamento. Em conjunto, essas mudanas apontam para a desestatizao dos servios habitacionais e de saneamento. Alm disso, a totalidade dos servios de ateno bsica foi transferida para os municpios, assim como se operou uma significativa municipalizao da oferta de matrculas no ensino fundamental.
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Em conjunto, essas mudanas implicam expressiva transferncia de funes de gesto para os municpios.

Mudana no paradigma das polticas de habitao e saneamento

Nas reas de habitao e saneamento, ocorreu uma mudana do paradigma de poltica pblica do regime militar para o Governo Fernando Henrique Cardoso. Nenhum dos governos democrticos anteriores tinha uma agenda de reformas que visasse a modificar radicalmente o modelo de poltica anterior. Quer para a poltica de habitao social, quer para o saneamento bsico, o modelo do regime militar era simultaneamente estatal e centralizado. A oferta de bens e servios fazia-se via produo pblica a habitao social e os servios de saneamento bsico eram geridos por empresas estatais. No plano federal, havia uma agncia que centralizava a formulao dos programas e a arrecadao da principal fonte de financiamento da poltica: um fundo compulsrio pago pelas empresas com base na folha de salrios do mercado formal de trabalho o FGTS. Com base nesse modelo, constitui-se no pas uma rede de 44 empresas pblicas municipais e estaduais de habitao social, assim como 27 companhias estaduais de saneamento. Por efeito no desejado da poltica anterior, existem ainda centenas de companhias municipais de saneamento, concentradas particularmente nas regies Sul e Sudeste. A agenda de reformas do Governo Fernando Henrique Cardoso objetivou rever esse paradigma: descentralizar a alocao dos recursos federais e introduzir princpios de mercado para a proviso de servios. Com relao a este ltimo, a poltica visou a abrir espao para a participao do setor privado na proviso de servios e introduzir uma poltica de crdito ao muturio final. O programa de reformas derivou de uma avaliao negativa dos resultados do modelo anterior. O novo governo avaliava que a corrupo e ineficincia administrativas dos governos civis anteriores foram possveis graas centralizao federal; por conseguinte, era forte a concepo, derivada desta primeira, que associava positivamente descentralizao a formas mais geis, democrticas e eficientes de gesto. A defesa da descentralizao era reforada por uma avaliao de que a burocracia federal estava viciada pelos padres administrativos prvios, o que implicaria que, se esta fosse instituda de poder para alocar centralizadamente os recursos do FGTS, dificilmente a corrupo seria abolida.
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Alm disso, a nova equipe de governo avaliava que o modelo anterior gerava incentivos ineficincia das prestadoras estaduais e municipais. Polticas tarifrias voltadas a satisfazer o eleitorado, renegociao sistemtica das dvidas com o governo federal, empreguismo e uma burocracia ativa na defesa de seus prprios interesses eram o resultado do modelo anterior. A separao entre regulao (estatal) e proviso (privada ou pblica com padres privados de eficincia) seria a alternativa mais adequada. Por fim, na poltica social de habitao, o financiamento produo, do modelo anterior, implicava que o credito hipotecrio s pudesse ser obtido para imveis cuja produo tivesse sido executada pelas companhias municipais de habitao. Como nesse modelo no o muturio que tem um financiamento e sim o imvel que ser objeto da compra , sua conseqncia direta a reduzida margem de escolha do muturio final no mercado imobilirio, assim como a impossibilidade de ativar o mercado de imveis usados. O financiamento direto ao muturio final, habilitando-o a adquirir um imvel diretamente no mercado, era uma das principais crticas inclusive de setores da esquerda ao modelo anterior. O Governo Fernando Henrique Cardoso, j no seu primeiro mandato, obteve um razovel grau de sucesso na implementao desta agenda. Sua estratgia combinou uma radical mudana nas regras de transferncia de recursos, associada ao desfinanciamento das empresas estaduais e municipais. J no primeiro ano de governo, os governadores de estado foram contemplados com a possibilidade de ter grande autoridade sobre a alocao de suas respectivas parcelas do fundo pblico federal para o desenvolvimento urbano, o FGTS. 2 Para aderir ao programa federal, os governadores deveriam constituir comisses estaduais, com representao paritria entre governo do estado, governos municipais e sociedade civil. Os governadores contavam com grande autonomia na composio dessas comisses, o que permitiu um comportamento generalizado de montagem de comisses passveis de controle no processo decisrio de seleo de projetos. Na histria das polticas pblicas no Brasil, este deve estar entre os programas com maior velocidade de implantao: em apenas quatro meses, todos os estados brasileiros haviam aderido ao programa. Na base deste sucesso esto as regras de operao do programa: a definio de uma estrutura de incentivos que tornaram extremamente atraente a adeso dos governadores ao programa federal de descentralizao.
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A descentralizao da autoridade para alocao desses recursos, entretanto, foi combinada com um endurecimento das exigncias para a obteno dos emprstimos federais. Mesmo que aprovada pela comisso estadual, uma empresa pblica estadual ou municipal ou mesmo um governo estadual ou municipal somente poderia receber um financiamento caso comprovasse capacidade de endividamento. Assim, no quadro de endividamento generalizado de meados dos anos de 1990, somente aquelas empresas pblicas que tivessem sucesso nas medidas de saneamento de suas finanas obteriam os emprstimos federais. Essa medida dividia os governadores entre aqueles que estavam fazendo a sua lio de casa e aqueles que resistiam a adotar medidas de conteno do dficit pblico , bem como criava incentivos para a reestruturao das empresas pblicas de habitao e saneamento. Empresas pblicas j excessivamente endividadas com o governo federal que tinha sido de longe o maior emprestador at ento passaram a ser objeto de uma poltica de desfinanciamento. No debate pblico, o governo federal argumentava que o fundo pblico federal, baseado na folha de salrios e destinado tambm a indenizar trabalhadores demitidos sem justa causa, vinha sendo penalizado pelo desemprego e pelo baixo nvel dos salrios. O carter pr-cclico da fonte de recursos herdada do modelo anterior erodia a capacidade de o governo federal atingir a meta da universalizao dos servios exclusivamente com base em recursos pblicos. Para isso, seria necessrio atrair recursos do setor privado, abrindo as empresas estatais particularmente as de saneamento a formas de terceirizao e privatizao dos servios. No plano da implementao, entretanto, em razo do endurecimento das condies de emprstimo e da poltica de desfinanciamento, acumulava-se um saldo muito elevado de recursos do FGTS no aplicados. No terceiro ano do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, esse saldo era de R$ 9,5 bilhes (Pinheiro, 1998), algo equivalente a mais da metade da arrecadao bruta anual do Fundo nos anos de 1996 e 1997. Paralelamente, dois bancos federais de fomento abriram linhas de crdito para financiar as privatizaes na rea de saneamento. O BNDES financiou algumas das privatizaes municipais e adiantou recursos para a privatizao de uma companhia estadual e a CEF foi autorizada, em 1997, pelo Conselho Curador do FGTS, a criar um programa pelo qual os recursos do FGTS poderiam ser utilizados para financiar as privatizaes das companhias de saneamento.
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Na rea de habitao, entre 1995 e 2000, 12 das 44 COHABS declararam falncia ou diversificaram suas atividades, passando a operar como institutos de desenvolvimento urbano e no mais como agncia de promoo pblica de habitaes para baixa renda.3 Na rea de saneamento, a privatizao das empresas estaduais era uma alternativa atraente para alguns governadores de estado e prefeitos municipais. Alguns compartilhavam da mesma avaliao negativa do governo federal em relao prestao pblica de servios, especialmente pelo fato de que estas empresas tinham dado existncia a burocracias autnomas e politicamente ativas sobre as quais a autoridade poltica tinha reduzido poder de controle. Outros, premidos por problemas fiscais, viam na venda de suas empresas uma alternativa seja para reduzir o dficit pblico, seja para arrecadar recursos que poderiam ser empregados com maior liberdade alocativa. Inicia-se, assim, na segunda metade dos anos de 1990, uma onda de tentativas de privatizao de companhias municipais e estaduais de saneamento. Na rea de habitao social, o governo federal criou, j no primeiro ano de governo, duas linhas de financiamento. A primeira, o Programa Pr-Moradia, pode ser considerada uma continuidade do modelo instalado pelo antigo BNH. Voltado para a populao de at trs salrios mnimos, contaria com a intermediao de agentes promotores pblicos, prefeituras e rgos da administrao direta e indireta para a construo ou melhoria de unidades habitacionais novas ou para a execuo de modalidades diversas de infra-estrutura urbana. O desenho institucional da segunda linha de financiamento, por sua vez, o Programa Carta de Crdito Individual, rompia com o paradigma do modelo anterior. Voltado populao de at 12 salrios mnimos, deveria conceder financiamentos diretamente ao muturio final para que este pudesse adquirir uma unidade habitacional nova ou usada, ou mesmo construir ou reformar sua prpria unidade habitacional. Tratava-se de um programa de financiamento demanda habitacional, cuja principal caracterstica permitir ao muturio adquirir um imvel diretamente no mercado imobilirio. Entre 1995-1998, o Programa Pr-Moradia, isto , a rede de empresas pblicas de habitao, recebeu 11,5% dos recursos habitacionais do FGTS , via Programa Pr-Moradia, e 28% dos recursos destinados ao Programa Carta de Crdito Associativo. O Programa Carta de Crdito Individual, por sua vez, recebeu 76% desses recursos, os quais foram utilizados majoritariamente para a aquisio de imveis usados (Tabelas 1, 2 e 3).
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Tabela 1
Distribuio dos Recursos do FGTS por Programa Habitacional 1995/1998 (em R$ 1.000) Programa Pr-Moradia Carta de Crdito Individual Carta de Crdito Associativo Apoio Produo Total Valor contratado 772.953 5.136.520 821.207 45.197 6.775.877 % do total 11,41 75,80 12,12 0,67 100

Fonte: Base de Dados da Caixa Econmica Federal 30/06/1999 Extrado de: USP/EESC/FIPAL, 2000.

Tabela 2
Programa Carta de Crdito Individual Valores Contratados Globais por Modalidade 1995-1998 (em R$ 1,00) Modalidades Ampliao Lotes Concluso Construo Cesta Usado Novo Terr+const Remanesc TOTAL
Fonte: USP/EESC/FIPAL, 2000.

$ 48.944,00 55.856,00 27.741,00 311.325,00 347.259,00 3.486.910,00 352.402,00 504.798,00 1.279,00 5.136.514,00

% 1% 1% 1% 6% 7% 68% 7% 10% 0% 100%

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Tabela 3
Programa Carta de Crdito Associativo Distribuio das Contrataes por Tipo de Agente Promotor Brasil 1995/1998 (R$ mil) Promotor Total Ccred Cohab Ccred Entid
Fonte: USP/EESC/FIPAL, 2000.

Valor do emprstimo 821.207 173.233 647.974

% 100% 21% 79%

N unidades 53.748 15.155 38.593

% 100% 28% 72%

Portanto, via gesto seletiva das linhas de crdito, ocorreu uma inflexo significativa na poltica habitacional do governo federal: de um modelo de poltica habitacional centrado no financiamento produo de habitaes novas e assentado em uma rede de prestadoras pblicas para um modelo de poltica habitacional centrado no financiamento ao muturio final e, particularmente, destinado aquisio de imveis usados. A alterao radical do modelo de financiamento aquisio da casa prpria contava ainda com o apoio dos muturios, pois a nova modalidade uma antiga reivindicao de diversos crticos do modelo anterior ampliou significativamente a liberdade de escolha de unidades residenciais no mercado imobilirio. Desse modo, a estratgia de desfinanciamento e de gesto seletiva dos financiamentos habitacionais encontrava suporte poltico entre os potenciais beneficirios da poltica habitacional. A gesto seletiva das linhas de financiamento no foi um resultado no-intencional, derivado da exigncia de adimplncia com o governo federal para obteno de recursos do FGTS, isto , o desfinanciamento das empresas pblicas no foi resultado apenas das taxas de inadimplncia das prestadoras pblicas. A meta de prioridade de aplicao de recursos no Programa Carta de Crdito em detrimento do Programa Pr-Moradia foi objeto de uma Resoluo do Conselho Curador do FGTS (n 246) j em 1996. Em outras palavras, o desfinanciamento das empresas pblicas fez parte de uma estratgia cujo objetivo central era introduzir mecanismos de mercado na gesto das polticas de desenvolvimento urbano.
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Municipalizao do ensino fundamental

Entre 1997 e 2000, ocorreu no Brasil uma significativa redistribuio das matrculas no nvel fundamental de ensino. A matrcula total do setor pblico cresceu 6,7% no perodo, ao passo que as matrculas oferecidas pelos municpios cresceram 34,5% e as matrculas estaduais tiveram crescimento negativo (-12,4%) (ver Tabela 4). Isso significa que ocorreu uma relevante transferncia das matrculas at ento oferecidas pelos governos estaduais para os governos municipais. Este processo acelerado e numericamente significativo de municipalizao das matrculas ocorreu a despeito de forte oposio dos governos municipais, particularmente da regio Sudeste. Nesta, os governos estaduais (particularmente do estado de So Paulo) concentravam a oferta de matrculas no ensino fundamental. A Constituio Federal de 1988 havia estabelecido que a oferta de matrculas no nvel fundamental deveria ser universal e oferecida preferencialmente pelos governos municipais. Alm disso, obrigava constitucionalmente governos estaduais e municipais a gastarem 25% de suas receitas de impostos e transferncias em ensino.4 A obrigatoriedade de patamares de gasto deu origem a uma expanso generalizada por parte de governos estaduais e municipais da oferta de matrculas em todos os nveis de ensino infantil, fundamental, mdio e, at mesmo, superior. Os ganhos fiscais dos municpios, derivados das regras de descentralizao fiscal, associados regra constitucional de vinculao de gasto com ensino e, no com educao , permitiram que a expanso do gasto municipal se direcionasse para outras atividades afins, tais como financiamento de bolsas de estudo, transporte escolar etc. Particularmente nas regies Sul e Sudeste, nas quais os governos estaduais j detinham uma participao importante na oferta de matrculas no ensino fundamental, a expanso de gasto dos municpios dirigiu-se fortemente para o ensino infantil. O Ministrio da Educao, no Governo Fernando Henrique Cardoso, tinha, entre outros itens de sua agenda de reformas, o objetivo de promover a municipalizao e a valorizao do ensino fundamental. A realizao desses objetivos compreendia a prioridade ao ensino fundamental, mesmo que esta ocorresse em detrimento de outros nveis de ensino, assim como a valorizao salarial de seus professores (vale dizer, daqueles que exercem diretamente atividades em sala de aula nesse nvel de ensino).
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TABELA 4 COMPARATIVO DE MATRCULAS DA EDUCAO FUNDAMENTAL POR REGIO E ESFERA DE GOVERNO 1997-2000

1997 ESTADUAL no. de alunos REGIO NO 1.789.065 4.233.478 1.546.716 8.170.569 2.358.716 18.098.544 59,3 57,3 71,4 69,4 42,7 5.678.516 680.443 3.271.646 1.759.925 12.436.528 63,1 1.045.998 NE CO SD SU BRASIL (a) (a/c) (b) (b/c) 36,90 57,3 30,6 28,6 42,7 40,7 participao no. de alunos participao MUNICIPAL ESTADUAL TOTAL DE ALUNOS no. de alunos participao c= a+b 2.835.063 9.911.994 2.227.159 11.442.215 4.118.641 30.535.072 (a) 1.412.606 3.980.681 1.483.103 6.778.573 2.208.177 15.863.140 (a/c) 45,1 34,5 62,8 59,1 54,2 48,7

2000* MUNICIPAL no. de alunos (b) 1.722.308 7.564.948 879.583 4.692.467 1.869.479 16.728.785

participao

TOTAL DE ALUNOS

Taxas de

Crescimento

(b/c)

54,9

c= a+b Municipal 3.134.914 64,7

Estadual Total

-21,0

10,6

37,2

2.362.686

29,3

-4,1

6,1

40,9

11.471.040

43,4

-17,0

0,3

45,8

4.077.656

6,2

-6,4

-1,0

51,3

32.591.925

34,5

-12,4

6,7

Fonte: MEC (Censo Escolar 1997/2000) Extrado de: Semeghini, s.d. Notas (*) Inclusive alunos da Educao Especial Fundamental

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65,5

11.545.629

33,2

-6,0

16,5

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Para tal, a burocracia do Ministrio elaborou um Projeto de Emenda Constitucional o qual previa que, pelo prazo de dez anos, estados e municpios deveriam aplicar, no mnimo, 15% de todas as suas receitas exclusivamente no ensino fundamental. Alm disso, 60% destes recursos deveriam ser aplicados exclusivamente no pagamento de professores em efetivo exerccio do magistrio. Para garantir padres mnimos de gasto em educao, a Emenda Constitucional tambm estabelece que deve ser estabelecido a cada ano um valor mnimo nacional de gasto por aluno. Esse valor seria complementado pelo governo federal nos estados em que o valor mnimo nacional no fosse alcanado. Na prtica, a implementao dessa Emenda Constitucional implica que, a cada ano, 15% das receitas de impostos de estados e municpios seriam contabilizados em um Fundo Estadual o FUNDEF.5 As receitas desse Fundo so redistribudas, em cada estado, entre governos estaduais e municipais proporcionalmente ao nmero de matrculas que cada unidade da federao oferece a cada ano. A apresentao da proposta de Emenda Constitucional produziu forte oposio, particularmente dos governos municipais da regio Sudeste. Na prtica, ela significava que recursos j comprometidos com a manuteno do ensino infantil deveriam ser transferidos para os governos estaduais. A medida tambm provocou reao de governos estaduais, particularmente da regio Nordeste e do Rio de Janeiro, onde a oferta de matrculas j era predominantemente municipal. Entretanto, a despeito da oposio organizada de parcela dos governos municipais e estaduais, a Emenda foi aprovada em dezembro de 1996, regulamentada em dezembro de 1996 e implementada a partir de 1998. por esta razo que seu impacto se inicia posteriormente a 1997. O acelerado processo de municipalizao explica-se em grande parte pelo interesse dos municpios em aumentar suas receitas. Isto , uma vez aprovada a Emenda Constitucional, a nica estratgia possvel para preservar as receitas municipais passou a ser aumentar a oferta de matrculas municipais na rede de ensino fundamental. A municipalizao , assim, o resultado da estrutura de incentivos da nova legislao sobre a deciso dos governos subnacionais. O impacto sobre a situao docente tambm foi significativo. Pesquisa encomendada pelo MEC indica que ocorreu um crescimento global de 10% no nmero de professores e um aumento mdio de 29,5% na remunerao dos professores. Na Regio Nordeste, onde os
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salrios dos professores eram muito baixos, a elevao mdia foi de 59,7%. Na Regio Norte, esse aumento foi de 35% (Semeghini, s./d.). exceo de um programa de municipalizao no Paran, entre meados dos anos de 1980 e meados dos anos de 1990, e de alguns poucos esforos de municipalizao no Nordeste durante o regime militar, as tentativas de municipalizao por parte de governos estaduais tinham sido em geral fracassadas. Elas se defrontavam com as resistncias dos governos municipais a assumir novas atribuies. As novas regras constitucionais, portanto, conformam uma estrutura de incentivos que torna bastante atraente a oferta de matrculas no ensino fundamental, pois esta pode ser uma oportunidade para ganhos de receita combinada ampliao da oferta de servios populao e elevao dos salrios dos professores. Essa estrutura de incentivos explica em grande parte a acelerada municipalizao das matrculas escolares.

Descentralizao da poltica de sade

Ao longo da dcada de 1990, o governo federal foi muito bemsucedido em transferir para os municpios brasileiros a responsabilidade pela gesto da ateno bsica sade. A descentralizao e a universalizao da poltica federal de sade e a conseqente construo do SUS (Sistema nico de Sade) passaram a ser normas constitucionais com a Constituio de 1988. Embora o princpio do direito universal de acesso aos servios pblicos de sade passasse a ter validade imediatamente aps a promulgao da Constituio, a municipalizao dos servios implicava um processo de reestruturao da estrutura nacional de organizao dos servios, cuja principal conseqncia seria a transferncia de atividades at ento desempenhadas pelo nvel federal para os municpios.6 O novo modelo estaria assentado na separao entre financiamento e proviso dos servios (Costa et al., 1999), ficando o financiamento a cargo das trs esferas de governo e a proviso dos servios a cargo dos municpios. A municipalizao da gesto dos servios foi o elemento central da agenda de reformas do governo federal na rea da sade ao longo da dcada de 1990 e pode-se afirmar que, deste ponto de vista, a reforma foi um sucesso. Em 2000, 99% dos municpios estavam habilitados no Sistema nico de Sade, aceitando assim as normas da poltica de descentralizao do governo federal (ver Tabela 5).
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Tabela 5
Habilitao dos Municpios ao SUS segundo anos selecionados Brasil 1988-2000
1988 Municpios habilitados Total de municpios Habilitados/Total (%) Zero 4179 0% 1993 1074 4974 26% 1996 3127 4973 62,87 2000 5450 5507 98,96

Fontes: Dados sobre Municipalizao da sade: Costa; Silva; Ribeiro, 1999; Guimares, 2001. Dados sobre nmero de municpios: IBGE

A agenda da reforma tinha como objetivos universalizar o acesso aos servios e descentralizar sua gesto, isto , a reforma visou simultaneamente a romper com o modelo prvio assentado sobre o princpio contributivo e transferir aos municpios responsabilidades de gesto da prestao de servios, mantendo a participao federal no financiamento da poltica. Tratava-se, portanto, de uma reforma que envolvia o princpio ordenador do direito sade e o modelo centralizado de prestao de servios. A universalizao dos servios implica ampliao do escopo de direitos dos cidados, uma vez que o princpio contributivo do modelo anterior exclua do acesso aos servios camada significativa da populao com baixos rendimentos ou formas precrias de insero no mercado de trabalho. Este objetivo da reforma ampliar o escopo de beneficirios da poltica seguramente representou um forte incentivo para a adeso dos municpios ao SUS . Os crditos polticos derivados da ampliao da oferta de servios de sade criaram nas administraes locais incentivos para assumir sua gesto. 7 No entanto, esta varivel o interesse das elites locais na visibilidade poltica da universalizao dos servios de sade no suficiente para explicar a adeso dos municpios poltica federal nem o ritmo em que esta ocorreu. O objetivo da universalizao, a norma constitucional da municipalizao dos servios, a competio eleitoral e as condies institucionais para a barganha federativa j estavam presentes no cenrio poltico brasileiro em 1988. Estes fatores explicam, por exemplo, por que o nmero de estabelecimentos municipais de sade tenha crescido de 2.961 para 18.662
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entre 1981 e 1992, passando de um porcentual de 22% para 69% do total de estabelecimentos do setor pblico no mesmo perodo (Costa et al., 1999, p. 37). No entanto, eles no explicam por que os municpios aceitaram a transferncia da responsabilidade pela gesto dos servios, tarefa razoavelmente mais complexa do que sua simples oferta, dada a distribuio desigual de capacidades estatais entre os diferentes nveis de governo. Essas variveis tambm no so suficientes para explicar por que este processo de aceitao da transferncia de responsabilidades se acelerou apenas na segunda metade dos anos de 1990 (ver Tabela 5). A adeso dos municpios ao SUS, e particularmente seu ritmo no plano nacional, so explicados pela estratgia de descentralizao do governo federal consubstanciada em portarias editadas pelo Ministrio da Sade. Os arrancos de adeso esto diretamente associados edio de Normas Operacionais Bsicas (NOB). A NOB/ 91 introduziu o princpio da habilitao ao SUS , mecanismo pelo qual os estados e municpios poderiam aderir poltica federal de descentralizao, subordinando-se s regras federais e capacitandose a receber as transferncias oriundas daquele nvel de governo. Entre 1991 e 1992, sob o Governo Collor, ocorreu um primeiro impulso de adeso, sob as NOB/91 e NOB/92, que regulamentavam a sistemtica de transferncias de recursos aos estados e municpios. Essas portarias ministeriais estabeleciam regras universais para as transferncias de recursos, reduzindo assim o carter incerto e politizado das transferncias negociadas. Entretanto, essas NOB s receberam muitas crticas, principalmente por parte dos municpios, e foram mais conhecidas pelo que no avanaram do que pelo que implantaram (Guimares, 2001, p. 49). O segundo grande arranco, entre 1993 e 1995, ocorreu sob a vigncia da NOB/93, durante o Governo Itamar Franco. Resultado de um amplo processo de consulta, esta Portaria do Ministrio da Sade abria um leque de escolhas aos municpios. O municpio poderia escolher entre trs modalidades distintas de habilitao, de acordo com suas capacidades administrativas, e receberia recursos federais diretamente relacionados s funes de gesto assumidas. Nesse segundo momento, marcado pela incerteza quanto capacidade de o Ministrio da Sade efetivamente realizar a integralidade das transferncias em razo da escassez de recursos, cerca de 63% dos municpios brasileiros aderiram ao SUS.
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O processo de municipalizao completou-se sob a NOB /96, cuja implantao somente ocorreu a partir de 1998, no Governo Fernando Henrique Cardoso. A adeso dos municpios foi superior s metas do prprio Ministrio da Sade. Duas so as principais razes para este resultado. Em primeiro lugar, as novas regras para as transferncias de recursos federais acrescentavam recursos aos cofres de 66% dos municpios brasileiros e eram fiscalmente neutras para 22% (Costa et al., 1999, p. 45). Em segundo lugar, o Ministrio da Sade fez crer que as transferncias seriam efetivamente realizadas.

Consideraes finais
No incio dos anos de 1990, quando j estavam consolidadas no Brasil as instituies federativas, os defensores do federalismo fiscal no Brasil acreditavam que a descentralizao fiscal seria suficiente para que a descentralizao de polticas sociais ocorresse. As evidncias de que havia ocorrido descentralizao do gasto social pareciam indicar que havia tambm ocorrido descentralizao das polticas sociais (Mdici, 1994). A anlise da distribuio de competncias revelava, contudo, que at meados dos anos de 1990, a descentralizao efetiva tinha sido insuficiente, catica ou mesmo inexistente (Almeida, 1995; Affonso e Silva, 1996). As relaes entre federalismo e descentralizao das polticas sociais no so homogneas entre os pases federativos. Nos EUA, por exemplo, h uma corrida para baixo (race to the bottom) entre os estados no tocante oferta de servios sociais, pois estes temem atrair migrantes pobres caso ofeream polticas sociais generosas. O fato de que o sistema fiscal norte-americano seja baixamente redistributivo isto , a capacidade fiscal dos estados repousa basicamente em seus prprios impostos implica que elevao do gasto signifique elevao de impostos. Os estados norte-americanos competem entre si para atrair investimentos; e impostos elevados podem significar retrao dos investimentos das empresas. Por esta razo, as polticas sociais dos governos estaduais so em geral financiadas por transferncias do governo federal (Peterson & Rom, 1990; Peterson, 1995). Por outro lado, nos estados federativos em que a poltica social est no centro dos mecanismos de legitimao poltica dos governos, a competio entre os estados tende a implicar expanso da oferta de servios sociais. A literatura comparada aponta que o interesse dos
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governos na visibilidade da responsabilidade pela oferta de benefcios sociais foi historicamente uma das razes de sua expanso. Pierson (1994) demonstrou que, no contexto de expanso do welfare state, a concentrao da autoridade poltica implicava a concentrao da accountability pela ampliao de benefcios. Banting (1995) demonstrou que no Canad a disputa entre governo federal e provncias pelos crditos polticos derivados da ampliao de servios sociais contribuiu para a expanso do welfare state canadense. Na Unio Europia um novo arranjo federativo , temia-se que a liberdade interna para o movimento dos capitais e da fora-de-trabalho tivesse como resultado uma retrao dos programas de proteo social, movimento este pelo qual tal como nos EUA pases do norte (Frana, Alemanha, Blgica) fossem forados a aproximar-se dos baixos patamares de proteo social dos pases do sul (Portugal, Espanha, Grcia). Na realidade, as evidncias sugerem uma outra trajetria: os pases do sul da Europa esto aumentando seus nveis de proteo efetiva, porque as polticas sociais esto no centro dos mecanismos de legitimao poltica dos Estados de Bem-Estar Social europeus. No Brasil, as polticas sociais entendidas como um compromisso dos governos com o bem-estar efetivo da populao no esto no centro dos mecanismos de legitimao poltica dos governos. Por esta razo, a descentralizao dessas polticas no tende a ocorrer por uma disputa por crditos polticos entre os nveis de governo, mas de modo semelhante ao caso norte-americano por induo do governo federal. Desse modo, a descentralizao dessas polticas ocorreu quando o governo federal reuniu condies institucionais para formular e implementar programas de transferncia de atribuies para os governos locais. Os governos Jos Sarney, Fernando Collor e Itamar Franco foram governos caracterizados por elevada instabilidade ministerial, isto , por sucessivas e freqentes trocas de ministros na rea social. A instabilidade ministerial implicou alta rotatividade das burocracias encarregadas da formulao e implementao de polticas. Nessas condies, o governo federal contava com baixa capacidade de iniciativa para adotar reformas, quaisquer que fossem elas. Assim, embora a descentralizao das polticas sociais estivesse no centro de suas respectivas agendas de reforma com exceo do Governo Fernando Collor , esses governos no tinham condies institucionais para realizar as reformas que propunham. Em outras palavras, o carter catico, insuficiente ou inexistente da descentralizao das polticas
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sociais at meados dos anos de 1990 foi menos resultado da oposio dos governos locais e mais expresso da incapacidade de implementao de polticas dos ministrios da rea social. No Governo Fernando Henrique Cardoso, a estabilidade e coeso das burocracias da rea social permitiram que a agenda de descentralizao fosse implementada, por meio de programas diversos de induo das decises dos governos locais. Aprovao de emendas Constituio, portarias ministeriais, estabelecimento de exigncias para a efetivao das transferncias federais, desfinanciamento das empresas pblicas so expresso de diferentes recursos e estratgias empregados pelo governo federal. Sua implementao revela que a capacidade de veto dos governos locais bem mais reduzida do que supe a teoria poltica sobre o federalismo. Recebido e aprovado em julho de 2002.

Notas
1. Nos Estados Unidos, por exemplo, emendas Constituio, mesmo que no afetem a distribuio federal de poderes, exigem a ratificao de 3/4 dos estados-membros e h mesmo tipos de emendas que no podem ser aprovados sem a ratificao de 49 dos 50 estados (Duchacek, 1970, p. 231). Segundo decises anteriores do Conselho Curador do FGTS, uma instncia colegiada federal, os recursos do Fundo deveriam ser aplicados de modo que se destinassem 60% para habitao popular e 40% para as reas de saneamento bsico e infra-estrutura urbana. Cada unidade da federao deveria ter um oramento anual, calculado com base na arrecadao lquida do Fundo e em critrios de distribuio entre os estados que atribuem pesos distintos s variveis: arrecadao do FGTS, populao urbana e dficit habitacional e de gua e esgoto. Esse oramento estabelece o valor mximo que pode ser emprestado para cada estado anualmente. Entrevista com dirigente da ABC (Associao Brasileira de COHABs). As COHABs de Cear, Alagoas, Rondnia, Rio Grande do Norte, Pernambuco, Esprito Santo, Mato Grosso e Gois foram fechadas. A COHAB do Rio Grande do Sul havia declarado falncia antes de 1995. As empresas estaduais de Bahia, Distrito Federal e Rio de Janeiro transformaramse em agncias de desenvolvimento urbano. A Emenda Calmon, regulamentada em 1985, j estabelecia a obrigatoriedade de estados, Distrito Federal e municpios investirem 25% dos recursos provenientes da arrecadao de impostos na manuteno e no desenvolvimento do ensino. As receitas de crditos.
FPM, ICMS E IPI/EXP

2.

3.

4.

5. 6. 7.

so automaticamente bloqueadas quando da realizao dos

O art. 30 da Constituio de 1988 estabelece que o municpio o nico ente federado ao qual atribuda a misso constitucional de prestar servio de atendimento sade da populao. Pesquisas de opinio revelaram ser significativa a satisfao dos brasileiros com relao a esses servios (Costa et al., 1999, p. 50).

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