GESTO PBLICA PARTICIPATIVA: O PAPEL DA REFORMA DO ESTADO E DOS MOVIMENTOS SOCIAIS Gisele dos Reis Cruz*

1. Introduo

A emergncia de canais de participao voltados para o debate e a formulao de polticas pblicas tem sido objeto de diversas anlises, que partem de perspectivas absolutamente distintas. Alguns estudos enfatizam a introduo de uma nova

engenharia institucional, atravs da qual as instncias governamentais procuram modificar a forma de gesto pblica, estimulando a insero dos diversos segmentos sociais no processo de tomada de deciso e de implantao de polticas sociais. Isto , identificam no governo o papel de protagonista das mudanas poltico-institucionais trazidas com esse novo modelo de gerenciamento pblico. Outras anlises destacam a dimenso societal, abordando os movimentos oriundos da sociedade civil como principais responsveis pela mudana em curso, de onde se segue que a cultura de participao de uma sociedade levaria a uma conquista por parte dos atores sociais de um maior espao no processo poltico.

O objetivo deste artigo no dissociar uma interpretao da outra, mas conjugar ambas, procurando contribuir para uma maior compreenso do processo de ampliao da participao da populao nos assuntos pblicos, no caso brasileiro. sabido que a dcada de 80, no Brasil, sobretudo aps a redemocratizao, introduziu mudanas na forma de relao entre governo e sociedade, expressas na Carta Magna de 88, onde o papel das coletividades no processo poltico amplamente destacado, inserido no projeto de descentralizao poltica e administrativa. Sendo assim, descentralizar as aes do governo e desconcentrar o poder poltico era a tnica do discurso, em contraposio tendncia histrica de centralizar todas as decises nas mos das administraes governamentais.

Parto do princpio de que definir o que determinou o que - se a disposio por parte do governo em descentralizar as decises e aes levou ao surgimento de instrumentos participativos institucionalizados ou se o adensamento organizacional da

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sociedade exerceu presso sobre o governo em um contexto de abertura democrtica torna-se infrutfero, na medida em que as questes institucionais, polticas e sociais parecem fazer parte de um continuum.

Desse modo, pretendo discutir as duas abordagens, mostrando a relao intrnseca que h entre as mudanas institucionais trazidas por essa nova engenharia poltica e o processo poltico e social pelo qual vem passando a sociedade brasileira, desde o final do regime militar. No pretendo, portanto definir qual abordagem seria preponderante, mas provocar um debate acerca da complexidade da questo democrtica. Para isso, iniciarei com uma discusso sobre as questes ideolgicas que estariam por trs da iniciativa governamental de dividir com os segmentos da populao a tarefa de decidir e executar polticas pblicas, resultando na proliferao de uma srie de instituies e organizaes voltadas para o desenvolvimento de aes que, em tese, seriam do governo. Em seguida, discuto como o processo de fortalecimento da organizao no seio da sociedade civil veio de encontro ideologia governamental, contribuindo para a consolidao de novas prticas democrticas, baseadas na interao entre governo e sociedade.

2. O neoliberalismo e a reengenharia poltico-institucional: a descentralizao administrativa

A diviso de responsabilidades e de aes entre governo e sociedade tem possibilitado a construo de um novo espao pblico, permitindo um novo papel a ser exercido pelos movimentos oriundos da sociedade civil. Isso porque os diversos segmentos e organizaes sociais passam a fazer parte na definio da agenda do governo, direcionando as aes a serem priorizadas, tendo em vista uma maior adequao entre demandas sociais e polticas pblicas. A partir destas novas prticas sociais, inmeros trabalhos tm se dedicado a discutir os benefcios trazidos por tais experincias, destacando as dificuldades e os obstculos para a consolidao de um novo modo de governar.

A questo central deste debate gira em torno da possibilidade ou no de transformar relaes de poder desiguais em relaes mais simtricas, na medida em que populao dado um espao para intervir diretamente nas polticas que lhes dizem respeito. Ou seja, este novo modelo de gesto pblica representaria uma nova

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configurao de poder, sendo uma espcie de complementao prtica de delegar aos representantes eleitos a tarefa de elaborar e implementar polticas sociais.

Dessa forma, dividir responsabilidades com a populao representaria uma poltica institucional gerida pelo governo, a partir de iniciativas voltadas para a descentralizao administrativa e, por conseguinte, para a desconcentrao do poder poltico. A Constituio de 1988 veio formalizar esse processo pois define a participao das coletividades no processo de gerenciamento pblico tendo em vista a consolidao da democracia. O tema da descentralizao tornou-se um consenso nos ltimos anos entre correntes ideolgicas direita e esquerda, adquirindo um lugar de destaque no processo de reforma do Estado. Isso porque se passou a acreditar em seus efeitos positivos no sentido de potencializar tanto a eficcia da gesto pblica como a democratizao das relaes polticas. Como destaca Arretche, passou-se a supor que formas descentralizadas de prestao e alocao de servios seriam mais democrticas, fortalecendo, por conseguinte, a democracia. (1996:44) Em virtude disso, a centralizao poltico-administrativa passou a ser associada a prticas nodemocrticas e ausncia de transparncia das decises, impossibilitando o controle social das aes do governo e reforando o clientelismo.

Nesse contexto, emerge um pensamento oposto ao da poca de implantao do welfare state na Europa, quando se acreditava que a centralizao era um requisito bsico para a superao de problemas como desigualdade e pobreza, resultando na destituio do papel dos governos locais de proverem servios sociais. Melo afirma que, a partir da dcada de 70, o paradigma da centralizao da organizao do setor pblico mostrou-se ineficaz dando margem emergncia da descentralizao, que se transformou em um discurso recorrente na anlise dos problemas sociais, econmicos e polticos. Por exemplo, em pases como a Frana, Itlia e Espanha foram empreendidas importantes reformas descentralizadoras pelos governos socialistas, sendo associadas promoo da democracia direta e ao fortalecimento de mecanismos de accountability. (Melo, 1996:12)

A defesa da descentralizao tornou-se uma bandeira tambm de correntes direita do espectro poltico pois, a partir da dcada de 80, governos neoliberais passaram a receit-la como um meio de acabar com a crise fiscal e a m aplicao dos recursos. Sendo assim, instituies como o Banco Mundial, o FMI e o Banco

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Interamericano de Desenvolvimento tornaram-se veculos de difuso global da descentralizao. (Melo, idem)

No caso dos pases recm-sados de experincias autoritrias, como o Brasil, a descentralizao passou a ser entendida como um importante requisito para a consolidao da democratizao. Isso porque o autoritarismo burocrtico do regime militar brasileiro era caracterizado pela excessiva centralizao do poder poltico e administrativo, de forma que a descentralizao surge como um princpio ordenador das mudanas para os setores da esquerda no final da dcada de 70. Desse modo, na Nova Repblica, a esquerda e a direita uniram-se e engendraram uma coalizo frouxamente articulada, mas que conferiu um forte vis municipalista Constituio de 1988 e s diversas propostas polticas. Ou seja, descentralizao passou a significar democratizao.

O que se observa que esta nova estratgia do Estado fundamentava-se em uma nova forma de se conceber a participao, que passou a ser vista no mais como incompatvel com um bom governo. Ao contrrio, o que se requer justamente o aprofundamento da democracia por meio de instrumentos de poder que expressem o dinamismo da sociedade. O novo lugar conferido participao se contrapunha associao anterior entre participao e ingovernabilidade, fortalecida, sobretudo por anlises feitas durante as dcadas de 60 e 70 que destacavam o efeito desestabilizador da expanso das franquias e dos direitos democrticos. (Diniz, 1997).

Embora as experincias participativas possibilitem a insero da populao nos assuntos polticos, no se pode perder de vista o contexto no qual essas novas prticas sociais vm sendo implantadas. Por detrs desse modelo de governar est a discusso sobre o papel do Estado, uma questo que nos remete aos princpios neoliberais, introduzidos fortemente na Amrica Latina a partir da dcada de 80. Um dos preceitos centrais do neoliberalismo a diminuio do papel do Estado, conferindo iniciativa privada maior desempenho na economia e no desenvolvimento de polticas pblicas.

Segundo Gros (2004), a doutrina neoliberal passou a ser o fundamento de polticas pblicas, configurando-se como ideologia conservadora e hegemnica no Ocidente a partir do final dos anos 70 e, sobretudo, durante a dcada de 1980, quando foi posta em prtica pelos governos Thatcher, na Gr-Bretanha, e Reagan, nos Estados

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Unidos. Seguindo essa orientao, quase todos os pases da Europa ocidental tiveram governos voltados para as reformas liberais nesse perodo.

Gros chama a ateno para o impacto que os preceitos liberais tiveram na Amrica Latina durante a dcada de 80, voltando sua anlise para os chamados Institutos Liberais, cuja atividade teria uma dupla natureza: doutrinao ideolgica entre as elites brasileiras, especialmente aqueles segmentos considerados formadores de opinio; e formulao de estudos e propostas de projetos de polticas pblicas de cunho liberal. Estes Institutos foram criados por um grupo de grandes empresrios no Rio de Janeiro em 1983, e transformados em rede nacional depois da instaurao da Nova Repblica, dedicando-se atividade poltica e ideolgica de defesa e divulgao dos preceitos do neoliberalismo. (Gros, Ibidem)

O neoliberalismo propaga, no somente a privatizao de setores estatais e a desregulamentao da economia, mas uma mudana social que viria atravs da primazia do indivduo sobre o Estado, de modo que um lugar de destaque dado s associaes e organizaes autnomas voluntrias, visando o desenvolvimento de aes, at ento, postas nas mos das instncias estatais. Ou seja, a reforma do Estado preconizada pelos preceitos neoliberais, no sentido da diminuio de sua atuao em setores que podem vir a ser de responsabilidade dos indivduos organizados.

Nesse contexto, Gros chama a ateno para o seminrio promovido pelos Institutos Liberais em So Paulo, em 1995, cujo tema versava sobre a reforma do Estado e a definio de polticas pblicas. Neste evento, o ciclo de palestras denominado "Reinventando o Governo" durou vrios meses, com a participao de personalidades estrangeiras, autoridades governamentais e representantes de

diferentes reas de polticas pblicas, cuja defesa girou em torno das seguintes propostas:

[...]

centralizao

deve

se

opor

descentralizao; lgica de comando e controle, a da horizontalidade da equipe; lgica

monopolista, a competitiva; regulamentao excessiva das tarefas, a proposio de objetivos e misses; orientao por processos, a busca de

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resultados;

satisfao

dos

interesses

da

burocracia, a satisfao do cliente. (Gros, Idem, p. 10)

Assim, as propostas de polticas sociais dos neoliberais tendem a serem regidas pelo critrio individualista, transferindo as obrigaes sociais do Estado para a

sociedade civil, deixando ao setor privado a prestao dos servios sociais. Em funo disso, abre-se um espao para a atuao intensa da populao organizada que, no contexto de descentralizao administrativa, torna-se a principal parceira dos governos na implantao e definio de polticas pblicas. Considero, pois, de fundamental

importncia uma anlise que associe a emergncia de instrumentos de gesto democrtica com a crise do Estado moderno.

A importncia da participao da populao na gesto pblica tornou-se, atualmente, um discurso recorrente, no somente em funo de valores democrticos que estavam at ento subjacentes e que teriam emergido com o processo de democratizao, mas principalmente devido incapacidade do Estado de formular e implementar polticas pblicas. O Estado vem, cada vez mais, explicitando que precisa da colaborao da sociedade civil para superar problemas de polticas pblicas, gerando a distribuio de accountabilities.

Aliado ao preceito neoliberal, h tambm a crise do Estado, sobretudo fiscal, que se tornou crucial a partir da dcada de 80, reforando as propostas de reforma do aparelho estatal, tendo em vista principalmente o alcance da chamada

governabilidade. O conceito de crise fiscal do Estado teria sido introduzido por OConnor (Apud Bresser Pereira, 1996), relacionando-a com a dificuldade do Estado em lidar com as crescentes demandas de diversos setores da economia. Bresser Pereira considera o que se convencionou chamar de crise fiscal uma espcie de crise financeira do Estado, na medida em que todas as crises fiscais resultam na crescente dificuldade do Estado em se financiar. Dessa forma, de acordo com o autor, a crise do Estado seria conseqncia, no de um Estado que se tornou demasiadamente grande e forte, mas de um Estado que cresceu demais, tornando-se fraco e incapaz de arcar com suas funes especificas, ligadas principalmente correo das falhas do mercado.

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Se o Estado no era capaz de arcar sozinho com a soluo dos problemas sociais e econmicos, fazia-se necessria a busca de alianas e coalizes com amplos setores da sociedade, consolidando-se a formao de parcerias voltadas para o

desenvolvimento e implantao de projetos polticos e sociais. Ou seja, estava aberto o caminho para a instituio de um novo modo de governar, alimentado pelo contexto de redemocratizao. A aliana com diversos segmentos da sociedade significou, na prtica, a associao entre governabilidade e participao.

Sobre isso, Diniz (1997) destaca que o xito das estratgias governamentais requeria a mobilizao no s dos instrumentos institucionais e dos recursos financeiros, mas tambm dos meios polticos de execuo. A viabilidade poltica envolveria a capacidade de se articular coalizes e alianas que dessem sustentao s polticas governamentais, de modo que a garantia de apoio se daria atravs da constituio de arenas de negociao que fornecessem o respaldo necessrio s aes estatais. Desse modo, o consentimento dos grupos direta ou indiretamente afetados aparece como elemento crucial do sucesso e da eficcia das polticas. Ou seja, governabilidade passa a ser uma questo de articulao do aparato estatal com as instncias da poltica democrtica, conferindo relevncia dimenso poltica.

O que se observa que esta nova estratgia do Estado fundamentava-se em uma nova forma de se conceber a participao, que passou a ser vista no mais como incompatvel com um bom governo. Outras anlises sugiram a partir da dcada de 70, em contraposio viso ortodoxa dominante. As novas anlises se voltam para a relao entre os principais grupos organizados e o processo de formao de polticas1, sendo que o conceito de governabilidade adquire trs novas dimenses: 1. Capacidade do governo para identificar problemas e formular as polticas apropriadas para o seu enfrentamento; 2. Capacidade governamental de mobilizar os meios e recursos necessrios execuo dessas polticas; 3. Capacidade de liderana do Estado.

Assim, a questo da governabilidade deixou de ter carter elitista,

avesso

dinmica participativa, e passou a ser associada com o fortalecimento de prticas democrticas, em resposta crise estatal. Concordando com Diniz, considero que a nfase na necessidade de novas formas de gesto foi em funo, sobretudo da no capacidade do Estado de implementar eficazmente suas polticas sem cooperao,
1

Sobre isso, ver Malloy, 1993; Faucher, 1993; Evans, 1989.

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negociao e a busca do consenso. As condies de eficcia governamental passam a ser entendidas, no mais como centralizao e expanso do poder estatal, mas como flexibilidade do Estado, que descentraliza funes e transfere responsabilidades mantendo, ao mesmo tempo, instrumentos de superviso e controle.

Devemos ento entender a adoo de prticas que expandem a participao da sociedade, no Brasil, como parte da reforma do Estado instituda a partir da dcada de 80, de forma que mudanas na atuao do aparelho estatal esto totalmente conectadas com a consolidao de uma ordem democrtica. A ligao entre reforma do Estado e aperfeioamento da democracia bem tratada tambm por Bresser Pereira e Grau (1999:22), quando estes introduzem o termo pblico no-estatal para definir os espaos de interao entre governo e sociedade. De acordo com os autores, o Estado necessita renovar sua prpria institucionalidade como forma de fazer deslanchar o desenvolvimento scio-econmico e, para isso, o aparato do Estado deve se tornar realmente pblico, de modo que o espao do pblico no se esgote somente na esfera estatal. Dessa forma, o que os autores entendem por pblico no-estatal seria a dimenso-chave da reforma do Estado, na medida em que significa a partilha de poder entre o Estado e a sociedade que, organizada, encontraria espao para participar ativamente do processo poltico.2

A consolidao do que Bresser Pereira e Grau chamam de pblico no-estatal seria uma resposta crise do Estado, quando se sentiu a necessidade de reconstruo da esfera do Estado. Porm, nos anos 80, tal reconstruo teria adquirido uma conotao conservadora, visto que a proposta que surgiu foi a do Estado mnimo. Contudo, a partir dos anos 90, a reconstruo do Estado teria tomado um rumo mais progressista, visto que a promoo do ajuste fiscal, o redimensionamento da atividade produtiva do Estado e a abertura comercial vieram acompanhados por um

aprofundamento do regime democrtico, ampliando os espaos de participao da sociedade. (Bresser Pereira e Grau, 1999:17-18)

Assim, a reforma estatal empreendida a partir dos anos 80 teria desencadeado um processo de democratizao do Estado, direcionada para o resgate de sua
2

Na verdade, o que Bresser Pereira e Grau entendem por pblico no-estatal no difere do que Avrtizer chama de esfera pblica, pois os dois conceitos envolvem o mesmo processo, a gesto pblica atravs da participao concertada entre o pblico e o privado. Desse modo, analisar os instrumentos participativos utilizando-se ou do conceito de pblico no-estatal ou de esfera pblica seria apenas uma questo de nomenclatura, pois ambos remetem questo de um aperfeioamento da democracia brasileira.

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legitimidade. Segundo Liszt Vieira (1999:247), o caminho encontrado pelas instncias estatais para resgatar sua legitimidade passaria pelo seguinte processo: adoo de um conjunto de procedimentos e mecanismos que o permita lidar com a dimenso participativa e plural da sociedade, descentralizando funes e transferindo

responsabilidades para os atores sociais, o que Diniz (1996) chamou de governana; criao de instituies polticas aptas a melhorar a intermediao de interesses, tornando os governos mais democrticos, o que Bresser Pereira (1997) chamou de governabilidade.

3. A densidade organizacional da sociedade

Se

de

um

lado

reforma

do

Estado

empreendida

pelos

rgos

governamentais, movida pelos preceitos do neoliberalismo, teve participao decisiva para o processo de implantao e multiplicao das experincias participativas, de outro, a sociedade civil e sua intensidade organizacional teve um papel no menos importante para a consolidao dessas prticas democrticas, envolvendo governo e sociedade.

Sobre esse ponto, discordo de trabalhos que apresentam a Constituio brasileira de 1988 como o marco que teria propiciado uma mudana institucional, tanto na distribuio de poder como na relao entre as instncias do Estado e a esfera da sociedade. Por exemplo, h estudos que ressaltam a Constituio de 1988 como Constituio Cidad, na medida em que inovou em alguns aspectos, como a descentralizao poltico-administrativa, alterando as normas e regras centralizadoras e melhor distribuindo as competncias entre o Poder Central (Unio) e os poderes regionais (Estados) e locais (Municpios). Por este ponto de vista, a proposta da descentralizao, apresentada na Constituio de 1988, teria propiciado uma maior participao das populaes locais no processo de controle social. Tal argumento se baseia na idia de que h uma ligao estreita entre descentralizao e a municipalizao, como consolidao democrtica, e a participao, de modo que a fora da cidadania estaria no municpio. Em outras palavras, a integrao scio-poltica de coletividades teria sido o resultado direto de uma poltica do Estado que, ao promover a descentralizao, teria propiciado s populaes locais um papel mais dinmico no processo poltico.

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Porm, apresentar a constituio de 88 como um marco significa consider-la um instrumento de ruptura com uma ordem anterior, quando na verdade, ela estaria corroborando um movimento j existente no seio da sociedade. Sem dvida, o novo papel atribudo s coletividades pela Carta de 88 contribuiu para emergncia de experincias de gesto democrtica no Brasil, que culminou em instrumentos participativos institucionalizados, isto , legitimados e incentivados pelo Estado. Porm, h que se destacar o fato de que a sociedade j vinha passando, nos ltimos anos, por um processo maior de organizao. Sendo assim, a nova institucionalidade introduzida pela reforma do Estado veio de encontro s aspiraes da sociedade por maior participao.

A intensidade organizacional da sociedade brasileira tornou-se evidente a partir da dcada de 70, como parte da luta contra o regime autoritrio. Muito embora o recrudescimento do regime militar se fizesse sentir, a proliferao de organizaes teria sido crucial para o fortalecimento de valores contrrios ao autoritarismo. Sobre isso, Doimo (1995) afirma que, durante as dcadas de 70 e 80, um novo campo ticopoltico foi construdo envolvendo extensas redes sociais, nas quais incluam-se a Igreja Catlica, o ecumenismo secular, a academia cientfica e as ONGS. No interior desses movimentos, havia uma linguagem comum que valorizava a articulao entre os movimentos, com o objetivo de induzir os indivduos a se sentirem sujeitos de suas prprias aes e a questionarem o processo convencional de representao poltica.

O fato que quase todas as organizaes envolvidas no processo de ampliao da participao na esfera societal partilham de uma histria de combate ao regime autoritrio brasileiro, contexto no qual a autonomia em relao ao Estado era uma questo de honra. O que no quer dizer que houvesse uma recusa incondicional em participar da institucionalidade poltica. Teixeira (2002) destaca que o que estava em jogo era a construo de um novo papel para os movimentos da sociedade, que se viam como os protagonistas da criao de uma democracia radical. Isto , o que se buscava no era somente a consolidao democrtica do regime poltico formal, mas uma democracia mais participativa, criando-se espaos onde os movimentos da sociedade pudessem estabelecer um processo de negociao constante com o Estado.3

Sobre isso, ver Paoli, 1995.

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restabelecimento

da

democracia

permitiu

utilizao

da

experincia

acumulada ao nvel dos movimentos da sociedade em instncias mais amplas de negociao com o Estado, levando constituio de espaos mais formalizados (conselhos e gestores de polticas pblicas) e tambm de outros espaos de dilogo no-institucionalizados, como os fruns de debate, nos quais as organizaes da sociedade civil discutem assuntos polticos e sociais ligados a localidades especficas.

Considerar a emergncia de experincias participativas como resultante de aes ligadas tanto instncia do Estado como instncia da sociedade significa abordar a relao Estado/sociedade pela tica da complementaridade. Ou seja, partilho da idia de que Estado e sociedade, apesar de possurem peculiaridades que lhes so prprias, no devem ser vistos como dois elementos opostos, mas como complementares, no contexto da sociedade moderna.

Assim, a relao Estado/sociedade no deve ser pensada sob a tica de um jogo de soma-zero, visto que os dois plos, o pblico e o privado, tendem a assumir

mltiplas formas, delineando-se a possibilidade tanto de dinmicas conflitivas como de prticas cooperativas. Ou seja, a viabilidade da democracia dependeria de um equilbrio de foras, baseado na negociao entre diversos atores, abrindo espao para uma possvel transformao nas relaes de poder de relaes verticais e assimtricas para relaes mais horizontais e simtricas.

O fato que, a partir da dcada de 80, as organizaes da sociedade civil vm encontrando cada vem mais espao para atuar diretamente no processo poltico, assumindo tarefas da alada do Estado. Desde este perodo, a sociedade civil, como unidade de anlise, vem cada vez mais adquirindo importncia para a compreenso do processo democrtico brasileiro. Sobretudo devido ao surgimento e fortalecimento de organizaes civis ligadas a questes culturais, legais e associacionais. Cohen e Arato (1992), por exemplo, se utilizam da expresso reavivamento da sociedade civil.

A noo de sociedade civil teria ressurgido no cenrio terico e poltico, exatamente a partir dos anos 80, por influncia de autores como Keane (1988), Wolfe (1992) e pelos prprios Cohen e Arato (1992), dentre outros. De acordo com Liszt Vieira (1999:222), tal renascimento seria resultado de trs fatores: 1. O esgotamento das formas de organizao poltica baseadas na tradio marxista, o que teria

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culminado na reavaliao da fuso entre sociedade civil, Estado e mercado proposta pelo pensamento marxista; 2. O fortalecimento, no Ocidente, da crtica ao estado de bem-estar social, atravs do reconhecimento de que as polticas de bem-estar implantadas pelo Estado no so neutras. Assim, a tal crtica centra-se no na demanda por ao estatal, mas na proposio de que a autonomia de determinados setores sociais seja respeitada pelo Estado; 3. Os processos de democratizao da Amrica Latina e do Leste Europeu, onde os atores sociais e polticos passaram a identificar sua ao como parte da reao da sociedade civil ao Estado (Avritzer, 1993).

Liszt Vieira destaca tambm que o conceito de sociedade civil ressurge associado a trs constataes: 1. A sociedade civil percebida como diferente do Estado e do mercado, identificando-se com a construo de estruturas de solidariedade e com a limitao da influncia do mercado e do Estado sobre as formas interativas de organizao social; 2. O conceito remetido ao sistema legal moderno, relacionando indivduos sem a intermediao do Estado, cujo poder passaria a ser controlado por regras de publicidade operando como limites ao exerccio da autoridade. Assim, o sistema legal estabeleceria a institucionalizao no s da sociedade civil, mas tambm de suas formas de controle sobre o aparelho administrativo do Estado moderno; 3. O conceito implicaria no reconhecimento de instituies intermedirias entre o indivduo, de um lado, e o Estado e o mercado, de outro, de forma que tais instituies mediadoras teriam o papel de institucionalizar princpios ticos que no podem ser produzidos nem pela ao estratgica do mercado e em pelo exerccio do poder estatal.

A anlise de Cohen e Arato (1992) tambm nos til para pensar o papel que a sociedade pode vir a exercer no processo poltico, quando destacam os espaos de intermediao entre as instncias da sociedade e do Estado. Os autores apresentam a sociedade civil como um canal de interao entre a economia e o Estado, que se daria atravs da esfera privada (famlia), da esfera das associaes, voluntrias ou no, e dos movimentos sociais e formas de comunicao pblica. Os autores tambm distinguem a sociedade civil da sociedade poltica e da sociedade econmica. A sociedade poltica (partidos, parlamento e instituies representativas) seria composta por atores que esto diretamente envolvidos com o poder do Estado; e a sociedade econmica (organizao de produo e distribuio, cooperativas e parcerias) se compe por atores diretamente envolvidos com a produo econmica.

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Assim,

para

Cohen

Arato,

a sociedade civil

difere

das

outras

duas

principalmente devido ao fato de que seu papel poltico no se dirige diretamente para o controle ou conquista do poder, e nem tampouco para produzir bens econmicos, mas para a gerao de influncia atravs de associaes democrticas e da discusso ao nvel da esfera pblica. Seguindo o mesmo raciocnio, considero que a sociedade civil deve ser vista como composta por atores sociais e polticos que, embora no exeram diretamente o poder poltico, pode vir a influenciar as decises dos governos, em contextos polticos e sociais propcios. Isso significa que a relao Estado e Sociedade deve ser entendida, no de maneira dicotmica, mas como uma relao de interdependncia, atravs da qual surgem determinadas configuraes polticoinstitucionais.

4. Concluso

As experincias democrticas que representam um novo espao pblico, onde integrantes da sociedade civil e do governo interagem com base na concertation, vem sendo abordadas sob diferentes aspectos, em funo dos diferentes fatores envolvidos: de ordem poltica, social, cultural e institucional. Devido a esta complexidade, acredito que uma anlise mais acurada deve levar em conta mltiplas questes, como forma de tentar compreender o mais amplamente possvel este novo modelo de gesto pblica.

Procurei neste artigo combinar as duas abordagens mais comuns, que tm sido apresentadas de forma independente. A anlise institucional da emergncia da gesto pblica integrada no exclui necessariamente a abordagem ela via societal, pois teria havido uma complementaridade entre aspectos polticos e institucionais e fatores de ordem social. Isto , de um lado, houve um estmulo, por parte das instncias do

Estado, colaborao organizada da sociedade civil no que se refere s questes pblicas, em um contexto de valores neoliberais que resultaram em aes

administrativas e polticas descentralizadas. De outro, a prpria sociedade vinha reivindicando maior participao nos assuntos que lhe afetam diretamente, permitindo uma nova configurao de poder.

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RESUMO: Este artigo analisa a emergncia de experincias de gesto integrada, voltadas para a elaborao e implantao de polticas pblicas envolvendo governo e

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sociedade. A integrao da populao nos assuntos polticos atravs da criao de um novo espao pblico estaria situada em um contexto de reforma do Estado, em funo de preceitos neoliberais, direcionando a ao governamental para a descentralizao poltica e administrativa. Por outro lado, a sociedade civil vinha passando por um processo de adensamento organizacional, desde o final da dcada de 70, como reao ao regime militar, indo de encontro ao novo modelo de gesto pblica.

Palavras-chave: gesto pblica; neoliberalismo; sociedade civil.

ABSTRACT: This article analyses the experiences of integrated administration, that elaborate and implante public politics involving government and society. The participation of population in the politics questions through a new public space is in the context of States reform, because of neoliberals arguments, leading the actions of government to administration and politic descentralization. However, the civil society was more organized, since in the late 70s, like a reaction the militar regime, corresponding with the new public administration.

* Doutora em Sociologia pelo Iuperj. Profa. Substituta de Sociologia da Universidade Federal Fluminense e Profa. Titular de Sociologia e Histria da Universidade Salgado de Oliveira. E-mail: giselereis@globo.com

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