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Nome : Marcelo de Andrade Maciel

Curso : Bacharelado em Ciências Jurídicas
Disciplina : Direito Administrativo I
Data : 2/10/08

Administração Indireta E Seus Entes Jurídicos Associados

1 Definição de Administração Indireta

Segundo José Eduardo Alvarenga, a Administração Indireta é o conjunto dos entes

(entidades com personalidade jurídica) que vinculados a um órgão da Administração Direta,
prestam serviço público ou de interesse público.
Como bem aponta Maria Silvia Zanella Di Pietro (1997:56) : No direito positivo
brasileiro, há uma enumeração legal dos entes que compõem a Administração Pública,
subjetivamente considerada.Trata-se do artigo 4º do Decreto-Lei nº 200, de 25-2-67, o qual,
com a redação dada pela lei 7.596, de 10-4-87, determina que a administração federal
compreende:

I – a administração direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura

administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

II – a administração indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades dotadas

de personalidade jurídica própria:
• autarquias;
• empresas públicas;
• sociedades de economia mistas;
• fundações públicas.

Embora o Decreto-Lei seja, em tese, aplicável apenas à União, contém conceitos e

princípios que se aplicam também aos Estados e Municípios, especialmente em matéria de
administração indireta.
Ainda que não fosse suficiente o suporte constitucional, a matéria já havia sido tratada
também na legislação infra-constitucional que, quando define princípios, é aplicável a todos
os entes federativos.
O Código Civil de 2002, no seu artigo 41, afirma que são pessoas jurídicas de direito
público interno a União, os Estados, o Distrito Federal e os Territórios, os municípios, as
autarquias e as demais entidades de caráter público criadas por lei. Conforme o artigo 44,
são pessoas jurídicas de direito privado as associações, as sociedades e as fundações.
Entretanto, também faz parte do texto constitucional a previsão dos consórcios públicos e
convênios:
“Art. 241 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por
meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados,
autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou
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parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços

transferidos”.

2 Autarquias

Segundo Themistocles Brandão Cavalcanti : “Em sua expressão mais peculiar, as

chamadas autarquias administrativas são serviços públicos descentralizados que se
destacaram do conjunto da administração estatal, para se organizarem de acordo com as
necessidades dos serviços que visam executar”.1
O termo autarquia significa “poder próprio” e foi usado pela primeira vez por Santi
Romano em 1897, na identificação da situação de entes territoriais e institucionais do
Estado unitário italiano. O autor admitia que autarquia era a administração indireta do
Estado, exercida por pessoa jurídica, defendendo os próprios interesses e também os do
Estado.
Nos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles: “Autarquias são entes administrativos
autônomos, criados por lei, com personalidade jurídica de direito público interno,
patrimônio próprio e atribuições estatais específicas. São entes autônomos, mas não são
autonomias. Inconfundível é autonomia com autarquias: aquela legisla para si; esta
administra a si própria, segundo as leis editadas pela entidade que a criou”.2
O autor distingue ainda autarquia de autonomia, pois enquanto a primeira deve se
reportar à lei da entidade que a criou, a segunda tem poder para legislar a si própria.
As autarquias caracterizam-se por possuírem personalidade jurídica própria, sendo assim,
sujeito de direitos e encargos, por si próprias. Caracterizam-se ainda por possuírem
patrimônio e receita próprios o que significa que os bens e receitas das autarquias não se
confundem, em hipótese alguma, com os bens e receitas da Administração direta a que se
vinculam, sendo estes geridos pela própria autarquia.3
O fato de as autarquias serem pessoas de Direito Público culmina na possibilidade destas
entidades serem titulares de interesses públicos, ao contrário das empresas públicas e das
sociedades de economia mista que são pessoas de Direito Privado e podem apenas receber
qualificação para exercício de atividade pública, não podendo, no entanto, titularizar esse
tipo de atividade.
Podemos entender o que vem a ser autarquia pelos dizeres de Diógenes Gasparini: “As
autarquias são detentoras, em nome próprio, de direitos e obrigações, poderes e deveres,
prerrogativas e responsabilidades. Ademais, em razão de sua personalidade, as atividades
que lhes são trespassadas, os fins e interesses que perseguem são próprios, assim como são
próprios os bens que possuem ou que venham a possuir”.4
Em síntese, o inciso I do artigo 5º, do Decreto-Lei 200/67 definia autarquia como um
serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios
para executar atividades típicas da Administração Pública que a requeira, no objetivo de
atingir um melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
1
Themistocles Brandão Cavalcanti, in, Curso de Direito Administrativo, 8ªedição, São Paulo, Livraria Freitas
Bastos, 1967, Pág 240.
2
In, Direito Administrativo Brasileiro, 12ªedição, São Paulo, Revista dos Tribunais, 1986, Pág 285.
3
Odete Medauar, in, Direito Administrativo Moderno, 3ªedição, São Paulo, Revista dos Tribunais, 1999, Pág
77-78.
4
In, Direito Administrativo, 4ªedição, São Paulo, Saraiva, 1995, Pág 224.
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Poderiam ser citadas como exemplos de autarquias o SAMAE e o INCRA.

3 Fundações de Direito Público

As fundações públicas são organizações dotadas de personalidade jurídica de direito

público, sem fins lucrativos, criadas para um fim específico de interesse público, como
educação, cultura e pesquisa, sendo sempre merecedoras de um amparo legal.
As fundações públicas possuem autonomia administrativa, patrimônio próprio, e
funcionamento custeado, principalmente, por recursos do poder público, ainda que sob a
forma de prestação de serviços.
Elas são criadas por autorização específica e regulamentadas por decreto,
independentemente de qualquer registro. Antes do Código Civil de 2002 as fundações
públicas eram criadas por Lei e suas competências definidas por Lei Complementar. Após
as alterações do Código Civil de 2002 as fundações passaram a serem criadas por Decreto
do Executivo, após passarem pelo crivo do Legislativo.
Segundo Hely Lopes Meirelles, as fundações públicas são pura e simplesmente espécies
do gênero autarquias. A diferença se dá em relação a sua base estrutural. Enquanto as
autarquias possuem base corporativa (associativa), as fundações possuem base fundacional
(patrimonial).
Ainda segundo o mesmo autor, as principais características das fundações são as seguintes:
• Pessoa jurídica - titular de direitos e obrigações próprios distintos da pessoa que a
instituiu;
• De direito público - regime jurídico-administrativo de direito público quanto a
prerrogativas e restrições; pode ser de direito privado;
• Criação autorizada por lei específica - CF/88, art. 37, XIX, redação da EC nº 19;
• Lei complementar definirá as áreas de sua atuação - CF/88, art. 37, XIX, redação
da EC nº 19;
• O seu pessoal é ocupante de cargo público;
• Os contratos celebrados pelas fundações são precedidos de licitação;
• Regime tributário - imunidade de impostos (sobre patrimônio renda e serviços)
relacionados a suas finalidades essenciais;
• Responsabilidade objetiva pelos danos causados a terceiros (CF, art. 37, § 6º);
• Os bens são impenhoráveis, imprescritíveis e inalienáveis;
• Proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções.

Poriam ser citadas como fundações de Direito Público a FURB e a FUNAI.

4 Agências Reguladoras e Executivas

Mirando-se em exemplos estrangeiros como a “authority” ou “agency” norte-

americanas, a Administração federal ( pois esta competência não pertence às outras
unidades administrativas), pela Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998, arts. 51 e 52, instituiu
a possibilidade de qualificar autarquias (e também fundações) como agências executivas,
por ato do Presidente da República, desde que demonstrem possuir plano “estratégico” de
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reestruturação e desenvolvimento institucional em andamento, e tenham celebrado contrato

de gestão com o Ministério supervisor respectivo (art 51, I e II).
O objetivo desta qualificação é ampliar a “autonomia de gestão” destas entidades e
facilitar a execução das metas definidas em tal contrato, em termos orçamentários, de
acordo com as diretrizes adotadas (art. 52) e das condições dos referidos contratos de
gestão (art.52, §§ 1° e 2°).
Tais agências executivas, em princípio, destinar-se-iam à configuração de agências
reguladoras de certos serviços públicos e atividades, o que entretanto, acabou não sendo
específico, dada a generalidade dos referidos artigos 51 e 52 da Lei n. 9.649/98.

4.1 Agências Executivas

São pessoas jurídicas de direito público que podem celebrar contrato de gestão com
objetivo de reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar a prestação de serviços públicos. Seu
objetivo principal é a execução de atividades administrativas. Nelas há uma autonomia
financeira e administrativa ainda maior.
São requisitos para transformar uma autarquia ou fundação em uma agência executiva:
• Tenham planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional
em andamento;
• Tenham celebrado contrato de gestão com o ministério supervisor.

José dos Santos Carvalho Filho cita como agências executivas o INMETRO e a ABIN.

4.2 Agências Reguladoras

Sua função é regular a prestação de serviços públicos e organizar e fiscalizar esses

serviços a serem prestados por concessionárias ou permissionárias, com o objetivo garantir
o direito do usuário ao serviço público de qualidade.
Não há muitas diferenças em relação à tradicional autarquia, a não ser uma maior
autonomia financeira e administrativa, além de seus diretores serem eleitos para mandato
por tempo determinado.
Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas:
• Fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAC);
• Fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas (ANCINE);
• Regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econômicas (ANP);
• Exercer atividades típicas de estado (ANVS, ANVISA e ANS).

5. Sociedades de Economia Mista

A principal diferença entre Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas está na

formação do capital social. No caso das Sociedades de Economia Mista, é subscrito por
entidades vinculadas à Administração Pública e por particulares, devendo, no entanto, haver
o controle acionário das Entidades vinculadas à Administração.
Só será Sociedade de Economia Mista se houver o seu controle acionário pertencer a
entidade vinculada à Administração Pública.
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Outra distinção básica é que a Sociedade de Economia Mista só poderá adotar a forma
societária de sociedade anônima.
Características da Sociedade de Economia Mista :
• Pessoa jurídica - titular de direitos e obrigações próprios distintos da pessoa que a
instituiu;
• De direito privado - entretanto incidem, ao menos parcialmente, normas de direito
público a exemplo do concurso público para investidura no emprego público e
obrigatoriedade de realizar processo de licitação pública;
• Criação autorizada por lei específica - CF/88, art. 37, XIX, redação da EC nº 19;
• Desempenho de atividade de natureza econômica;
• Seu pessoal é ocupante de emprego público;
• Regime tributário - o mesmo das empresas privadas;
• Forma de organização - unicamente sob a forma de sociedade anônima;
• Composição do capital - a titularidade do capital pode ser público e privado;
• Não estão sujeitas à falência, mas os seus bens são penhoráveis e executáveis, e a
pessoa jurídica que a controla responde, subsidiariamente, pelas suas obrigações
(art. 242, da lei 6404/76, lei das sociedades anônimas);
• Proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções;
• Os seus empregados estão vinculados ao Regime Geral de Previdência Social
(RGPS).

Poderiam ser citados como exemplos de Sociedades de Economia Mista o Banco do

Brasil e a Petrobrás.

Quadro de diferenças entre as Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista

Empresa Pública Sociedade de Economia Mista

Capital Constituído por recursos de
Pessoas Jurídicas de D.Público
ou Entidades da Administração
Indireta
Forma Podem adotar qualquer forma
societária admitida em direito
Societária
Foro Justiça Federal (CF, art. 109)
Podem se conjugar recursos de particulares com
recursos de Pessoa Jurídica de Direito Público ou
da Administração Indireta com maioria votante na
esfera federal
São obrigatoriamente S/A (art. 5º Decreto-lei
200/67)
Justiça Estadual

5. Referências Bibliográficas

Themistocles Brandão Cavalcanti, in, Curso de Direito Administrativo, 8ªedição, São

Paulo, Livraria Freitas Bastos, 1967, Pág 240.
2
In, Direito Administrativo Brasileiro, 12ªedição, São Paulo, Revista dos Tribunais, 1986,
Pág 285.
3
Odete Medauar, in, Direito Administrativo Moderno, 3ªedição, São Paulo, Revista dos
Tribunais, 1999, Pág 77-78.
4
In, Direito Administrativo, 4ªedição, São Paulo, Saraiva, 1995, Pág 224.
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6. Bibliografia

ALVARENGA, José Eduardo de, in, "Consórcio: A nova pessoa jurídica da administração
indireta". Artigo publicado em http://www.direitonet.com.br/artigos/x/22/54/2254/
acessado em 16/5/08.
CAVALCANTI, Themistocles Brandão Cavalcanti, in, Curso de Direito Administrativo,
8ªedição, São Paulo, Livraria Freitas Bastos, 1967, Pág 240.
GASPARINI, Diógenes Gasparini, in, Direito Administrativo, 4ªedição, São Paulo,
Saraiva, 1995, Pág 224.
MEDAUAR, Odete Medauar, in, Direito Administrativo Moderno, 3ªedição, São Paulo,
Revista dos Tribunais, 1999, Pág 77-78.
MEIRELLES, Hely Lopes Meirelles, in, Direito Administrativo Brasileiro, 12ªedição, São
Paulo, Revista dos Tribunais, 1986, Pág 285.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella da, in, Direito Administrativo, Editora Atlas, 21ª edição.
SANTOS, Marcia Walquiria Batista dos "As autarquias no Ordenamento Jurídico"
Artigo publicado em
http://www.professoramorim.com.br/amorim/dados/anexos/371.doc acessado em 16/05/08.