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DIREITO FINANCEIRO E ORAMENTRIO

Dejalma de Campos PARTE I Obs.: A CF/88 trata em seu TTULO VI da Tributao e do Oramento; sendo que no CAPTULO I SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL (art. 145); CAPTULO II - FINANAS PBLICAS (art. 163); 1. CONCEITOS FUNDAMENTAIS 1.1 O ESTADO 1.1.1 FORMAO Para viver em sociedade, necessitou o homem de uma entidade com fora superior bastante para fazer as regras de conduta, para garantir o Direito. Dessa necessidade nasceu o Estado. claro que o nascimento do Estado no ocorreu instantaneamente. Os fatos sociais foram evoluindo de tal maneira que Bernardo Ribeiro de Moraes (Compndio de direito tributrio - 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1993. vol. 1, pag. 238-239), para explic-los, equacionou seu aparecimento da seguinte forma: a) temos, no princpio, o homem como um ser social, com tendncia para viver em sociedade; b) ele tambm um ser racional e livre, descobrindo desde logo a necessidade de conviver com seus iguais, numa sociedade; c) essa tendncia transforma-se em vontade consciente de viver em comum com seus semelhantes, uma cooperao consciente em sociedade; d) dessa convivncia consciente com seu semelhante, forma uma coletividade social onde "as partes no perdem a sua individualidade e o todo no se confunde com as partes". Surgem os agrupamentos humanos, as tribos, os cls e as sociedades polticas; e) aparece a a autoridade, a norma regulamentadora da coexistncia, surge ento o Estado, o instrumento criado para a manuteno do bem-estar social; Todas estas etapas tiveram um aspecto comum, a necessidade de convivncia em comum, regradas pela lei. 1.1.2 CONCEITO SOCIOLGICO Inmeros estudiosos tm conceituado o Estado, sob os mais diversos aspectos. Exemplificativamente, citamos O conceito sob o aspecto sociolgico, utilizando neste mister quele formulado pelo Prof Nelson de Souza Sampaio (Ideologia e cincia poltica): "O Estado consiste numa associao humana, vivendo sob um governo capaz de assegurar a ordem numa rea territorial, e para tanto se utilizando de um poder originrio". Por esse conceito, a principal finalidade do Estado a manuteno da coexistncia social. 1.1.3 CONCEITO JURDICO

Um dos conceitos jurdicos mais conhecidos aquele formado por Groppali (GROPPALI, Alexandre. Doutrina do estado. 2 ed. So Paulo: Saraiva, 1962. pag. 277), segundo o qual o Estado consiste na "pessoa jurdica soberana, constituda de um povo organizado sobre um territrio, sob o comando de um poder supremo, para fins de defesa, ordem, bem-estar e progresso social". Entretanto, nos ateremos mais a outro conceito jurdico de grande expresso, formulado pelo professor Bernardo Ribeiro de Moraes (op. cito pag. 242). Segundo ele, o Estado a "sociedade humana juridicamente organizada, dentro de um territrio, com um governo, para a realizao de determinado fim". So elementos essenciais deste conceito: a) o povo: o comportamento humano do Estado e seu principal elemento, abrangendo o conjunto de pessoas que se encontram reguladas pela ordem jurdica. O Estado s existe com a sociedade de homens; b) a organizao jurdica: somente quando a sociedade encontra-se juridicamente organizada, com uma ordem coercitiva, que o Estado surge; c) o territrio: o elemento material, especial ou fsico do Estado. Compreende no s o solo que o Estado ocupa, mas tambm o espao em que o Estado est autorizado para oferecer atos normativos; d) o poder ou governo: "Poder a faculdade que tem o Estado de determinar-se a si mesmo". O Estado soberano, possui poder poltico (poder de imprio), instrumento natural e ordinrio de que o Estado dispe para promover a realizao de seus fins, atravs da edio de normas jurdicas; e) o fim: em ltima anlise, podemos dizer que o Estado tem por finalidade atingir o bem comum, o bem geral de seu povo. 1.1.4 PODER SOBERANO O poder inapelvel, que juridicamente consiste no poder originrio de decidir em ltima instncia sobre a positividade do direito, a soberania. O Estado que no reconhece poder superior ou concorrente, quanto s relaes que regula, possui poder soberano. Este poder pode ser de ordem interna, no que se refere ao poder sobre os indivduos do seu territrio, e de ordem externa, no que se refere ao poder de representar a nao e por ela se obrigar nas relaes com outras soberanias. Esse poder inseparvel do conceito de Estado, cuja soberania lhe essencial. O poder soberano se justifica pela razo de ser indispensvel para promover o bem comum, e, sendo soberano, o Estado pode estabelecer normas jurdicas. A medida que o Estado estabelece normas jurdicas tambm a elas se submete, criando direitos e obrigaes tanto para os cidados como para si prprio. 1.1.5 O ESTADO E O DIREITO No conceito de Estado verificamos a existncia de estreita vinculao entre ele e o Direito. Pelo Direito, o Estado busca a harmonia perfeita entre a autoridade e os direitos dos cidados. A soberania no se traduz em poder ilimitado, absoluto, mas apenas na possibilidade do exerccio da fora juridicamente limitada. Verificamos nos pases constitucionalistas uma lei fundamental do Estado - a Constituio, emanada do prprio Estado, atravs de uma Assemblia Constituinte representativa do povo soberano, a qual se empresta um valor supremo no ordenamento jurdico. A Constituio representa a soluo jurdica que vai limitar o poder atravs do Direito. 2. A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO 2.1 NECESSIDADES PBLICAS A misso primordial do Estado assegurar ao homem os meios necessrios para que ele possa viver com dignidade. Esta procura de meios para satisfazer s necessidades pblicas denominada atividade financeira do Estado. Necessidades, por sua vez; so o conjunto de bens e servios para a satisfao do homem. Elas podem ser classificadas em: individuais, coletivas e pblicas. Necessidades individuais - aquelas satisfeitas pelo esforo do indivduo. So elas: as necessidades de alimentao, vesturio, habitao etc.

Necessidades coletivas - aquelas satisfeitas pelo esforo coordenado da sociedade. So elas: as necessidades de escolas particulares, de oficinas mecnicas, de transportes coletivos etc. Necessidades pblicas - aquelas que so tuteladas pelo Estado, que toma para si a responsabilidade pela satisfao. So elas: a manuteno de ordem pblica, a defesa nacional, a proteo da ordem interna, a proteo da sade pblica, a previdncia social, a proteo trabalhista etc. 2.2 SERVIOS PBLICOS As necessidades pblicas so satisfeitas por meio de servios de interesse geral, que so denominados pblicos. So, portanto, os servios pblicos o conjunto de atividades pelas quais o Estado realiza seus fins, que, de acordo com Groppali, so a defesa, ordem, bem-estar e progresso social. As principais caractersticas dos servios pblicos so: a) seletividade - porque so selecionados dentre toda a massa de servios que podem ser prestados numa comunidade; b) universalidade - porque visam a alcanar toda a coletividade, independentemente da personalizao dos beneficirios; c) coercibilidade - so coercitivos, prestados no geral em decorrncia da soberania do Estado; d) no-reciprocidade - porque o Estado no tem obrigao de retribuir em servios a importncia a ele paga pelo particular a quem se dirigem. Os servios pblicos so classificados sob vrios aspectos, entre os quais temos: a) diretos - so aqueles em que o prprio Estado assume todos os nus de seu empreendimento, atravs de uma de suas reparties administrativas; b) indiretos - so aqueles em que o Estado presta por meio de outras entidades de direito pblico, ou mesmo de direito privado. So prestados por autarquias, concessionrias etc. 2.3 MOMENTOS CONSTITUTIVOS E CONCEITO DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO So trs momentos constitutivos da atividade financeira do Estado: a) a obteno de recursos; b) a gesto desses recursos; c) a aplicao dos mesmos recursos; Assim, num sentido mais amplo, podemos dizer, acompanhando Aliomar Baleeiro, que "a atividade financeira do Estado consiste em obter, gerir e despender o dinheiro indispensvel s necessidades, cuja satisfao o Estado assumiu ou cometeu quelas outras pessoas jurdicas de direito pblico"; ou oferecer o trinmio citado por Rubens Gomes de Sousa: "a receita, isto , a obteno dos recursos patrimoniais; a gesto que a administrao e conservao do patrimnio pblico; e, finalmente, a despesa, representada no emprego dos recursos patrimoniais para a realizao dos fins visados pelo Estado". A atividade financeira do Estado estudada pela Cincias das Finanas e regulada por um conjunto de normas e princpios jurdicos denominado Direito Financeiro. 2.4 TEORIAS SOBRE A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO Para explicar a atividade financeira do Estado, foram propostas diversas teorias. So as seguintes as que mais se destacaram: 1. Teoria do Consumo - de Jean Baptiste Say. O Estado, como as outras comunidades polticas, gasta uma parte das riquezas produzidas pelas pessoas. O Estado no produz, consome riquezas. Portanto, os servios pblicos so improdutivos. 2. Teoria da Troca - de Nassau Senior e Claude Frederic Bastiat. O fenmeno financeiro se caracteriza pela troca entre os indivduos, que pagam tributo, e as comunidades polticas que efetuam o servio. Nessas relaes de trocas, os impostos constituem o preo a que os servios lhes correspondem. O imposto, por esta teoria, nada mais que o preo do servio pblico executado. 3. Teoria da Produo - atribuda a autores alemes inspirados em Hegel. Esta teoria pode ser vista sob trs modalidades:

a) Produo Direta - atribuda a Wagner. Segundo ela, o Estado restitui aos cidados, com maior valor, o que deles recebe; b) Produo Indireta - atribuda a STEIN. Segundo ela, os servios pblicos s tem valor enquanto permitem aumentar as foras produtivas das economias individuais; e c) Produo Capitalista - atribuda a Storch e Dietzel. De acordo com ela, o Estado constitui um capital coletivo para produzir bens que no podem ser produzidos pelas economias individuais, como segurana, justia, cultura etc. 4. Teoria da Produtividade Marginal - da lavra de MONTEMARTINI. Por ela, conforme nos ensina o Prof Walter Paldes Valrio (Programa de direito financeiro e finanas. Porto Alegre: Sulina, 1981. pag. 29): "a produtividade de um fator produtivo determinada pela eficcia da ltima unidade disponvel deste fator, assim como o valor do produto determinado por aquela das suas unidades que destinada satisfao da ltima necessidade". 5. Teoria da Utilidade Relativa - pertence a Sax, Mazzola, Ricca Salermo e GRANZIANI, que se inspiraram nas idias da escola marginalista dos austracos, aplicando suas idias sobre o valor aos fatos financeiros. Nela o Estado baseia sua atividade financeira no princpio da necessidade. A necessidade do indivduo igual a necessidade do Estado. 6. Teoria do Sistema de Preos - criada por Maffeo Pantaleoni, tendo por base a Matemtica. Segundo esta teoria, o Estado a maior de todas as empresas existentes no meio social, exerce uma funo de prestador de servios, cobrando preos. 7. Teoria da Luta de Classes - elaborada pela Escola Socialista tendo frente Achille Lria, Pareto e Conigliani. Segundo ela, os estudos vem nos fenmenos financeiros uma maneira de os poderosos se beneficiarem pela opresso dos menos fortes, dando origem a uma desigualdade evidente das classes sociais. 8. Teoria Corporativista - foi criada por uma escola italiana e adotada no Estados Unidos, teve frente Vitti de Marco, W. J. Schultz e King. Entende que o Estado uma grande cooperativa, da qual participam todos os contribuintes. Tudo funciona tal qual uma cooperativa. Outras teorias, de igual importncia, buscaram explicar a atividade financeira do Estado, dentre elas podemos citar a Teoria Sociolgica, tendo frente Mosca, a Teoria da Soberania, alm da Teoria Institucionalista. 3. DISCIPLINAS ORIENTADORAS DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO 3.1 ECONOMIA FINANCEIRA Segundo Rubens Gomes de Sousa, a Economia Financeira estuda os fatores de riqueza disposio do Estado e indica os recursos financeiros que este pode obter, retirando-os do prprio patrimnio ou do patrimnio do particular. uma cincia pura, que estuda os fenmenos econmicos e financeiros em tese, sem se pronunciar quanto aplicao dos resultados desse estudo. 3.2 POLTICA FINANCEIRA Segundo, ainda, Rubens Gomes de Sousa, a poltica financeira escolhe, dentre os elementos econmicos cuja existncia seja indicada pela economia financeira, aqueles que devem ser utilizados na prtica, em cada caso particular. A poltica financeira uma cincia aplicada, no s porque est ligada poltica no sentido da arte de governar, que define as finalidades do Estado e indica o que constitui interesse pblico, mas, tambm, porque trata de escolher, para realizar aquelas finalidades, os meios financeiros cuja utilizao esteja mais de acordo com o tipo particular de que se trate e com a orientao geral do Governo. Dessa forma, a poltica financeira de um Estado intervencionista ser necessariamente diferente da de um Estado liberal. 3.3 ADMINISTRAO OU TCNICA FINANCEIRA Para o mesmo autor, a Administrao ou Tcnica Financeira a parte da Cincia da Administrao que estuda a atividade do Estado, sob o ponto de vista da atuao prtica das concluses forneci das pela poltica financeira. Cada uma delas possui suas prprias leis que no se revestem da qualidade obrigacional. So concluses oriundas de estudos e observaes e tambm das previses e do tecnicismo. 3.4 CINCIAS DAS FINANAS Assim a define Aliomar Baleeiro: " a disciplina que, pela investigao dos fatos, procura explicar os fenmenos ligados obteno e ao dispndio do dinheiro necessrio ao funcionamento dos servios a cargo do Estado ou de outras pessoas de direito pblico, assim como os efeitos outros, resultantes dessa atividade governamental".

3.5 DIREITO FINANCEIRO Um dos conceitos mais aceitos aquele de Ingrosso (Diritto finanziario. Npoles: Jovene, 1956), pelo qual Direito Financeiro " a disciplina que estuda o ordenamento jurdico das finanas do Estado e as relaes jurdicas por ele criadas no desempenho de sua atividade financeira". 4. CINCIA DAS FINANAS 4.1 FRAGMENTOS HISTRICOS Historicamente e com base em estudo de C. de Alvarenga Bernandes e J. Barbosa de Almeida Filho (Direito financeiro e finanas. 2 ed. So Paulo: Atlas, 1967), so precursores da Cincia das Finanas: a) na Antiguidade - Xenofonte (400 a.C.) com escritos sobre emprstimos e rendas de Atenas, alm de Aristteles, Tcito, Plnio e outros; b) na Idade Mdia - Santo Toms de Aquino (1226-1274) era favorvel instituio do tesouro pblico para prevenir os perodos carentes e tambm admitia a utilizao do tributo; c) na Renascena - Maquiavel, tratando das receitas e condenando os excessos fiscais; d) sculos XVII e XVIII - surgem os mercantilistas, precursores da Economia Poltica, com Pety, Hume e outros. Os camaralistas surgem na Alemanha, com Justi, entre 1717 e 1771, estabelecendo a distino entre imposto e taxa e expondo os quatro princpios sobre o imposto, que se tomaram clebres como as quatro regras de Adam Smith: justia, certeza, comodidade e economia. Aparecem os fisiocratas, como Quesnay e Turgot e outros, apregoando a tributao da terra, por ser ela fonte de riqueza. Ainda no sculo XVIII, Adam Smith (1776) publica na Inglaterra as Causas da riqueza das naes, e apontado como o pai da Economia Poltica e da Cincia das Finanas. e) sculo XIX - destacam-se Ricardo e Stuart Mill na Inglaterra, e, na Frana, Say e Bastiat. Cumpre destacar que surge a Economia Poltica como cincia, abrangendo a Cincia das Finanas, e ainda no final desse sculo a Cincia das Finanas se estabelece como cincia autnoma. f) no Brasil - o primeiro livro de finanas que apareceu foi Princpios de sintelologia (palavra de origem grega que significa "tributrio de outro Estado"), do escritor portugus Ferreira Borges. Mais tarde, surgiram: Compndio de direito financeiro, de Jos Antonio da Silva Maia; Apontamentos do direito financeiro brasileiro, de Jos Fernandes Pereira de Barros, e Elementos de finanas, de Amaro Cavalcanti. Ainda dois autores se destacaram: Veiga Filho e Ddimo da Veiga. Outros autores surgiram modernamente: Theotnio Monteiro de Barros Filho, Carlos Alberto de Carvalho Pinto, Rubens Gomes de Sousa, Ruy Barbosa Nogueira, Aliomar Baleeiro, Silvio Santos Faria, Alberto Deodato, De Plcido e Silva, Sud de Andrade, Gilberto de Ulha Canto, Jos Souto Maior Borges, Geraldo Ataliba e Celso Cordeiro Machado. 4.2 CONCEITO Os conceitos da Cincia das Finanas refletem as idias polticas e sociais de seu tempo. Assim, duas doutrinas se destacaram para tal ocorrncia: a) doutrina do Estado Liberal, com os conceitos de Luigi Cossa (Itlia): "Cincia das Finanas a cincia do patrimnio pblico", e do brasileiro Veiga Filho, para o qual "Cincia das Finanas a que, pela observao, estuda as leis gerais que regem a despesa, a receita, o oramento e o crdito pblico"; b) doutrina do Estado Democrtico Social, com o conceito de Alberto Deodato, segundo o qual, "a cincia que estuda as leis que regulam a despesa, a receita, o oramento e o crdito pblico", e o de Aliomar Baleeiro: "Cincia das Finanas a disciplina que, pela investigao dos fatos, procura explicar os fenmenos ligados obteno e ao dispndio do dinheiro necessrio ao funcionamento a cargo do Estado ou de outras pessoas de direito pblico, assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental". Outros conceitos so encontrados, mas os por ns citados so suficientes para dar o entendimento ao estudo que pretendemos realizar. 4.3 OBJETO Pelo conceito de Aliomar Baleeiro, o objeto da Cincia das Finanas , pois, a fixao dos princpios em que se estriba a atividade financeira do Estado: a DESPESA, a RECEITA, o CRDITO PBLICO e o ORAMENTO. O objeto da Cincia das Finanas , em ltima anlise, "a fixao dos princpios norteadores

da parcela da atividade estatal, pela qual ser possvel o desenvolvimento das demais atividades, possibilitando ao Estado atingir o fim visado". 4.4 RELAO COM OUTRAS CINCIAS A Cincia das Finanas no se isolou de outras cincias, a fim de complementar-se quanto ao objetivo. Relaciona-se, entre outras, com as seguintes cincias: a) Economia Poltica - a cincia que tem por objeto a explicao causal da realidade social e econmica, e nesse sentido devemos admitir que as finanas pblicas so uma parte da cincia econmica. Entretanto, a maioria dos autores entende que a Cincia das Finanas autnoma em relao Economia Poltica. Porm, autonomia no independncia, pois as medidas financeiras esto relacionadas com os fatos econmicos. b) Histria - a cincia que estuda os fatos passados; uma disciplina auxiliar das finanas pblicas. Estuda particularmente a Histria Econmica dos povos. Dos muitos exemplos que temos, destaca-se a Revoluo Francesa, quando a sobrecarga tributria e principalmente a do imposto de consumo, que foi o fundamento econmico do movimento revolucionrio, marcaram a nova fase da histria da humanidade. c) Estatstica - a cincia que ensina a registrar sistematicamente dados quantitativos de certos fenmenos e estabelecer as diferentes relaes possveis entre os dados referidos a um mesmo fenmeno. So de uma objetividade mpar os quadros comparativos que a estatstica oferece como embrio de normas financeiras e econmicas. d) Contabilidade - tambm cincia auxiliar, pois nenhuma administrao financeira pode prescindir da Contabilidade Pblica. A elaborao do oramento pblico uma aplicao da tcnica contbil, que trata do registro do oramento na forma da legislao vigente, obedecendo a padronizao que alcana as reas da administrao pblica direta e indireta, de forma bastante severa. e) Direito - como sabemos, nos Estados modernos toda a vida financeira deve cingir-se nas formas jurdicas. 4.5 DIVISO A diviso da Cincia das Finanas est estabelecida na definio adotada por Alberto Deodato, j citada anteriormente, e que tem o seguinte teor: " a cincia que estuda as leis que regulam a despesa, a receita, o crdito pblico e o oramento". Em outras palavras, despender, obter, criar e gerir os recursos pblicos. 4.6 DISTINO DO DIREITO FINANCEIRO H, realmente, entre a Cincia das Finanas e o Direito Financeiro uma evidente diferenciao. Enquanto a Cincia das Finanas se ocupa do estudo da atividade financeira do Estado em seu aspecto terico, especulativo, o Direito Financeiro estuda o aspecto jurdico dessa atividade. O Direito Financeiro , assim, uma cincia eminentemente aplicada ou normativa, classificando-se como ramo autnomo das cincias jurdicas. O elemento comum entre a Cincia das Finanas e o Direito Financeiro seu objeto, ou seja, a atividade financeira do Estado. 5. DIREITO FINANCEIRO 5.1 FRAGMENTOS HISTRICOS Segundo, ainda, C. de Alvarenga Bernandes e J. Barbosa de Almeida Filho (op. Cit. pags. 22-23), do ponto de vista financeiro, o desenvolvimento histrico das finanas estatais pode ser dividido em quatro fases: a) Estado parasitrio - a finana foi exercida empiricamente. Quando o Estado precisava de dinheiro, ao invs de examinar suas possibilidades de riqueza, procurava atacar o vizinho rico, escravizando-o; b) Estado dominial - com a queda do Imprio Romano do Ocidente, em 476 d.C., surgiu um novo tipo de atividade financeira, a dominial, que durou por toda a Idade Mdia, at 1453, com a queda do Imprio Romano no Oriente, o Imprio Bizantino;

Consistia o sistema dominial em poder o senhor da terra participar do produto do trabalho do habitante da terra; c) Estado regalista - finda a Idade Mdia, com absoro das propriedades feudais formando as monarquias, surgiu o Estado regalista. A renda dos Estados no se baseava somente nos tributos, mas, tambm, na explorao de cenas atividades comerciais, como o fumo, sal e especiarias do Oriente, cujos lucros abasteciam o tesouro. Por serem atividades do rei, passaram a chamar-se regalias, da o Estado regalista; d) Estado tributrio - surgiu a partir de 1789, com a Revoluo Francesa, quando comeavam a ser estudados cientificamente os elementos que influam na tributao. Os Estados passam a dar importncia para as riquezas provenientes do tributo, da a denominao de Estado tributrio.

A Cincia Jurdica ou Direito, em seu sentido amplo, um conjunto de normas e de princpios impostos coativamente pelo poder pblico, com o fim de regular as relaes dos homens em sociedade. A palavra Direito pode ser tomada em vrios sentidos, sendo os mais importantes: a) subjetivo - a faculdade concedida ao indivduo, no exerccio de suas legtimas atividades. Tem esse sentido o direito de propriedade, o direito liberdade etc. a facultas agendi, a faculdade da pessoa de agir; b) objetivo ou positivo - o complexo de normas impostas pelo Estado a determinado grupo social, no propsito de que todos que o compem desenvolvam livremente sua personalidade. Refere-se legislao de qualquer pas. a norma agendi, uma regra social obrigatria.

O direito objetivo ou positivo pode ser escrito ou no escrito (costumeiro). Os usos e costumes podem ser invocados nos casos omissos da lei. O direito objetivo escrito subdivide-se em direito pblico e direito privado, distino j formulada pelos romanos. O direito pblico destinado a disciplinar os interesses gerais da coletividade. Compreende: a) Direito Constitucional- tem por base a estrutura do Estado, com a criao de seus rgos e a definio de suas respectivas funes: legislativa, executiva e judiciria. Sua lei bsica a Constituio Federal; b) Direito Administrativo - o conjunto das normas disciplinadoras da atividade do Estado para a consecuo de seus fins. Seu campo a atuao governamental, a gesto fazendria; c) Direito Processual- o correspondente mais elevada funo do Estado, a distribuio da justia. Subdivide-se em Civil e Penal; d) Direito Penal ou Criminal - o conjunto dos diversos meios e da forma pelos quais o Estado desempenha a funo de manter a integridade da ordem jurdica, por meio de sua funo preventiva e repressiva;

e) Direito Tributrio - o conjunto de normas de direito pblico que regulam as relaes entre os dois plos da obrigao tributria, ou seja, entre o sujeito ativo e o passivo dessa relao; f) Direito Financeiro - o conjunto de normas que regulam a atividade financeira do Estado; g) Direito Internacional Pblico - rege as relaes dos Estados entre si e entre os habitantes de um e de outro Estado, toda vez que ele atua no interesse da coletividade com poder soberano.

O direito privado o conjunto de preceitos reguladores das relaes dos indivduos entre si, Compreende: a) Direito Civil - o conjunto de normas reguladoras das relaes dos particulares entre si; b) Direito Comercial - destina-se a disciplinar as relaes resultantes das atividades mercantis e atribudas aos indivduos denominados comerciantes; c) Direito do Trabalho - o conjunto de normas que regulam as relaes de empresrios com trabalhadores e de ambos com o Estado, para os efeitos da proteo e tutela do trabalho. A classificao do Direito do Trabalho como direito privado muito controvertida entre os doutrinadores; d) Direito Internacional Privado - visa estabelecer a regra aplicvel a uma relao jurdica que nasce ou atua sob duas ou mais soberanias. Portanto, no quadro geral do Direito, o Direito Financeiro est posicionado como direito pblico interno, no campo do direito objetivo (ou positivo) escrito. 5.3 CONCEITO Para a generalidade dos autores, o Direito Financeiro o conjunto de normas que regulam a atividade financeira do Estado. Rubens Gomes de Sousa, tributarista ptrio, assim o conceituou: " a disciplina que estuda o ordenamento jurdico das finanas do Estado e as relaes jurdicas por ele criadas no desempenho de sua atividade financeira". Este conceito tem como base o criado pelo jurista italiano Ingrosso, que tem o seguinte teor: "Direito Financeiro a disciplina que estuda o ordenamento jurdico das finanas do Estado e das demais entidades de direito pblico, e as relaes jurdicas criadas pelo Estado, e pelas referidas entidades no desempenho da sua atividade financeira". Entretanto, foi Luiz Emydio F. da Rosa Jnior, quem apresentou um conceito dos mais interessantes. Ele aproveitou o conceito emitido por Rubens Gomes de Sousa, completando-o assim: "Direito Financeiro o ramo do Direito Pblico que estuda o ordenamento jurdico das finanas do Estado e as relaes jurdicas decorrentes de sua atividade financeira e que se estabeleceram entre o Estado e o particular". O Direito Financeiro abrange, portanto, o estudo da despesa pblica, da receita pblica, do crdito pblico e do oramento pblico. 5.4 OBJETO Consiste o objeto do Direito Financeiro no estudo da atividade financeira do Estado e, conseqentemente, no das relaes jurdicas advindas dessa atividade. 5.5 RELAO COM OUTRAS DISCIPLINAS O Direito Financeiro mantm relacionamento com todos os grandes ramos do Direito, pois decorrem do mesmo tronco. Assim, temos: a) Direito Constitucional- a norma jurdica que d fundamento a todo o ordenamento jurdico a Constituio. Ela dita alguns princpios do Direito Financeiro; b) Direito Administrativo - por intermdio dele que o Estado atende s inmeras e crescentes necessidades pblicas. , portanto, o Direito Administrativo irmo gmeo do Direito Financeiro; c) Direito Penal- o principal ramo do Direito que impe uma conduta, da qual, se violada, decorre uma sano. O Direito Penal tutela a receita pblica, quando probe, pela sano, a prtica de vrias espcies de crimes;

d) Direito Civil - serve de esteio a vrios ramos do Direito, irradiando seus princpios e institutos, que so aproveitados pela maioria das estruturas legislativas do pas; e) Direito Comercial- atravs dele so determinadas as formas de instituio de sociedades mercantis e dos livros comerciais. Portanto, o relacionamento muito grande; f) Direito Tributrio - regula uma das atividades financeiras do Estado: a receita pblica advinda da arrecadao dos tributos. Vrias outras relaes podem ainda ser citadas, tais como as com o Direito Processual Penal, Direito Internacional Pblico etc. 5.6 DIVISO O Direito Financeiro pode ser dividido em Constitucional, Administrativo e Penal, este, segundo alguns autores. a) Direito Financeiro Constitucional- compreende a srie de normas constitucionais em matria financeira, tais como as referentes competncia principal da Unio para legislar sobre normas gerais de Direito Financeiro; b) Direito Financeiro Administrativo - compreende o princpio de gesto tomo da parte financeira; exercida pelo Estado em

c) Direito Financeiro Penal - compreende a parte punitiva indispensvel coibio da fraude fiscal. 5.7 FONTES As fontes do Direito Financeiro nos indicam o local onde extramos algo que nos obrigue a ter determinado comportamento financeiro, ou (como exprime TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 1993) " o conjunto de normas, preceitos e princpios que compem o ordenamento positivo das finanas pblicas". Podemos consider-las como materiais ou formais. As fontes materiais exprimem os fatos financeiros que, por si s considerados, nada significam para o Direito Financeiro. A fonte formal a lei, que a regra social obrigatria, de carter permanente e geral, emanada do poder competente (que podemos dizer ser a fonte inaugural). As fontes formais do Direito Financeiro podem ser divididas em fontes principais e fontes secundrias. a) Fontes Principais - delas emana o Direito. So elas: 1. Normas constitucionais - Constituio Federal hierarquicamente a Constituio a primeira norma escrita que d validade a todas as demais normas, quem fixa princpios e normas reguladoras de todo o Sistema Financeiro. Na Constituio da Repblica promulgada em 1988, encontramos: - Sistema de Repartio das Receitas Tributrias (arts. 162 a 175 da CF) - Sistema dos Emprstimos Pblicos (art. 163 da CF) - Sistema Monetrio (art. 164 da CF) - Sistema dos Oramentos (arts. 165 a 169 da CF) - Sistema de Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria (arts. 70 a 75 da CF)). 2. Emendas Constituio - so normas constitucionais, inferiores prpria Constituio no que se refere ao processo de criao e aprovao (art. 60, e , da CF/88). 3. Leis complementares - submetem-se ao princpio da competncia material, ou seja, a Constituio Federal prev que determinadas matrias sejam tratadas atravs de Lei Complementar. Tm essas leis extraordinrias relevncia para o direito financeiro e oramentrio. Distinguem-se da lei ordinria da Unio porque necessitam da maioria absoluta dos votos do Congresso Nacional, enquanto a lei ordinria necessita de maioria simples (art. 69 da CF/88). 4. Resolues do Senado - tm relevncia no que se refere suspenso da execuo, no todo ou em parte, de lei ou de decreto declarados inconstitucionais por deciso do Supremo Tribunal Federal (art. 155, 2, IV da CF/88).

5. Leis ordinrias - so elaboradas pelo Congresso Nacional, Assemblia Legislativa e Cmaras Municipais. Podem criar e aumentar tributos. O processo de elaborao legislativa identifica-se com a tramitao das leis complementares, s diferenciando-se quanto votao. Para a aprovao da lei ordinria exige-se maioria simples e para a lei complementar, maioria absoluta (arts. 59, III, e 61 da CF/88). 6. Tratados e convenes internacionais - assinadas pelo Poder Executivo, revogam ou modificam a legislao financeira interna e sero observadas pela que lhes sobrevenha. Transformam-se em fontes do Direito Financeiro, aps sua aprovao pelo Congresso Nacional, por Decreto Legislativo (art. 98 do Cdigo Tributrio Nacional). 7. Leis delegadas - so delegadas pelo Poder Legislativo ao Presidente da Repblica. A elaborao do Presidente da Repblica que solicitar a delegao ao Congresso Nacional (arts. 59, IV e 68, da CF/88). 8. Medidas provisrias - substituem na atual Constituio (1988) os chamados decretos-leis. Elas so expedi das pelo Presidente da Repblica, com fora de lei, e devem ser submetidas ao Congresso Nacional de imediato. Perdero a eficcia se no forem convertidas em leis no prazo de 30 dias a partir da publicao (art. 62 e pargrafo nico da CF/88). 9. Decretos legislativos - emanados do Poder Legislativo, sua elaborao obedece s regras aplicveis s leis, dispensando, porm, a sano presidencial (art. 59, VI e 49, e seus incisos, da CF/88). b. Fontes Secundrias - Elas no criam direitos e so subordinadas Lei. So as seguintes: 1. Decretos regulamentares - so atos baixados pelo Poder Executivo a fim de dar fiel execuo s leis financeiras quando estas no so auto-executveis. Eles s existem em funo da lei, entretanto, no podem inovar ou criar aquilo que a lei no estabeleceu (art. 99 do CTN). 2. Atos normativos - so atos escritos das autoridades administrativas que complementam a lei ou o decreto regulamentar com o objetivo de torn-los aplicveis (art. 100, I, do CTN). Ex.: portarias, pareceres normativos, instrues normativas, atos declaratrios, avisos etc. 3. Decises administrativas - so as da prpria administrao, frente a casos concretos levados a julgamento por defesa, impugnao ou recurso. a jurisprudncia administrativa (art. 100, II, do CTN). 4. Decises judiciais - a deciso do Judicirio faz coisa julgada. a jurisprudncia judicial. 5. Prticas reiteradas - a praxe administrativa cria norma costumeira (art. 100, III, do CTN). 6. Convnios - que entre si celebram a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, e no esto sujeitos ratificao pelas Assemblias Legislativas Estaduais, Cmaras Municipais e mesmo o Congresso Nacional (art. 100, IV, do CTN). 6. APLICAO DO DIREITO FINANCEIRO 6.1 EFICCIA DAS NORMAS FINANCEIRAS NO TEMPO E NO ESPAO Para determinar a eficcia das normas do Direito Financeiro tanto no tempo como no espao, devese seguir, de modo geral, os critrios comuns a todo o ordenamento jurdico relativos vigncia das normas. a) Eficcia das normas financeiras no tempo Como regra geral, para todas as normas financeiras, a vigncia das normas de Direito Financeiro tem seus termos inicial e final indicados em disposio de direito positivo. O art. 12 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil assim determina: "A lei comea a vigorar em todo o Pas quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada". comum, porm, vir expressamente declarado no texto da norma que sua vigncia comea a partir da publicao do mesmo. Os atos administrativos normativos, salvo disposio em contrrio, entram em vigor na data da publicao. A Lei de Oramento anual no precisa de declarao expressa, ela destinada a viger a partir do primeiro dia do exerccio financeiro, que em nosso pas coincide com o ano-calendrio. b) Eficcia das normas financeiras no espao As normas de Direito Financeiro, como todas as normas jurdicas editadas pelo Estado em razo de sua soberania, obedecem ao princpio da territorialidade, isto , vigoram apenas dentro de seu territrio.

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S no Brasil elas se impem, porque somente dentro dos limites territoriais reconhecido ao Estado o direito, coercitivamente, faz-las cumprir. 6.2 A INTERPRETAO E A INTEGRAO NO DIREITO FINANCEIRO Interpretao - o ato de compreender o significado das normas. Segundo o intrprete, distinguem-se quatro espcies de interpretaes: (a) autntica; (b) administrativa; (c) judicial; e (d) doutrinria. a) Interpretao autntica - feita pelo prprio legislador, no mesmo ato ou em outro. Quando em outro, ocorre a retroatividade da norma interpretativa. O legislador explicita o significado de uma expresso ou de uma norma. Ex: arts. 15 e 32 da Lei n 4.320/1964. b) Interpretao administrativa - a realizada pelas autoridades administrativas por meio de avisos, portarias, circulares, instrues, ordens de servios, segundo o princpio da identidade da forma. c) Interpretao judicial - feita pelos juzes na aplicao do direito s questes submetidas a seu julgamento. A observncia e a repetio das mesmas interpretaes pelos juzes, manifestadas nos julgados, constituem o que, entre ns, se chama jurisprudncia, ou seja, uma uniformidade de entendimento sobre disposies legais aplicadas. d) Interpretao doutrinria - a produzida pelos cultores do Direito. por vezes referida como a verdadeira interpretao em virtude do modo sistemtico e fundamentado com que se procura faz-la. Outras espcies, ainda, de interpretaes so conhecidas, das quais enumeraremos as principais: e) Interpretao lgica - pesquisa o esprito da disposio a ser interpretada. Busca fatores racionais. f) Interpretao teleolgica - visa a analisar o fim da norma. Para que finalidade foi ela editada. g) Interpretao literal - a gramatical, lingstica. O instrumento do intrprete a gramtica da lngua. h) Interpretao sistemtica - se louva no sistema financeiro, no conjunto de conhecimentos oriundos da teoria geral do Direito Financeiro. i) Interpretao benigna - a interpretao que tem em vista o brocardo latino do Direito Penal in dubio pro reo. j) Interpretao econmica - aquela que tem em vista a observao da relao econmica. k) Interpretao histrica - segundo esta interpretao, a norma resultado de um processo histrico. Integrao - no possvel ao legislador, em qualquer tempo, prever todas as situaes que possam ter interesse jurdico. Da decorre que em todo sistema normativo constata-se a inexistncia de normas que considerem certas situaes e sobre o que se h de decidir com fundamento legal. Essas omisses, ento, precisam ser supridas. O ato de suprir as lacunas do ordenamento jurdico, nas decises dos casos concretos, denomina-se integrao. O art. 42 da Lei de Introduo do Cdigo Civil nos d os meios de integrao, que so: a analogia, os costumes e os princpios gerais do direito. No havendo disposies especficas quanto integrao no Direito Financeiro, a orientao a ser seguida aquela determinada pelo citado art. 42 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, substituindo-se os costumes por prticas reiteradamente observadas pelas autoridades administrativas. Leis nacionais e leis federais - lei nacional, lei da nacionalidade ou lex patriae a lei do pas a que a pessoa pertence, do qual se origina ou ao qual se liga pelo correspondente vnculo poltico. No dizer de Jos Cretella Jnior, lei federal a declarao solene da norma jurdica, no mbito federal, ou seja, a cargo da Unio, valendo para todo o territrio nacional, que a lei federal geral, ou para todo bem, pessoa ou situao que fica sob o impacto desse tipo de lei, que a lei federal especial.

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O Congresso Nacional quem edita as leis nacionais e as leis federais cumulativamente, embora elas sejam distintas e de natureza jurdica diferentes. As leis nacionais, que encerram norma de carter geral obrigando os sditos da Federao e as prprias pessoas polticas, tanto podem ser veiculadas por meio de leis ordinrias ou de atos normativos do mesmo diapaso jurdico (resoluo do Senado), ou, ainda, por via de leis complementares. H leis federais dirigidas s pessoas na qualidade de administrados da Unio e h leis nacionais, voltadas a todos os brasileiros indistintamente. Quando o prof GERALDO A TALIBA refere-se s leis nacionais e leis federais, afirma que leis nacionais so aquelas que no se circunscrevem ao mbito de qualquer pessoa poltica, mas transcendem a elas. No se confundem com a lei federal e tm seu campo prprio e especfico excludente da outra e reciprocamente.

PARTE II TEORIA JURDICA DO DIREITO FINANCEIRO 7. TEORIAJURDICA DOS GASTOS PBLICOS 7.1 DESPESA PBLICA 7.1.1 CONCEITO Consiste a despesa pblica no conjunto dos dispndios do Estado para o funcionamento dos servios pblicos. Sob outro e mais amplo aspecto, podemos dizer que a despesa pblica a aplicao de certa importncia em dinheiro, por autoridade pblica, de acordo com autorizao do Poder Legislativo, para a execuo de servios a cargo do Governo. Outros autores assim se expressaram a respeito do tema: Veiga Filho entende que a despesa pblica " o uso efetivo que o Estado faz de seus bens e recursos para ocorrer s necessidades normais e materiais da vida civil poltica". Para Theotnio Monteiro de Barros Filho "despesa pblica a aplicao de uma parcela da receita na realizao de qualquer fim da administrao". E, para Alberto Deodato, "a despesa o gasto da riqueza pblica autoriza do pelo poder competente, com o fim de ocorrer a uma necessidade pblica". 7.1.2 ELEMENTOS CONSTITUTIVOS Segundo diversos autores, os elementos constitutivos da despesa pblica so: a) de natureza econmica - o dispndio que para os cofres do Estado constitui-se em um gasto e para os beneficiados, em consumo; e a riqueza pblica, representada pelo acervo originrio das rendas do domnio privado do Estado e da arrecadao dos tributos. b) de natureza jurdica - consistem na autorizao legal dada pelo poder competente para a efetivao da despesa; c) de natureza poltica - compreendem a finalidade da satisfao de uma necessidade pblica pelo Estado, que feita pelo processo do servio pblico, como medida de uma poltica financeira. 7.1.3 FORMA DE EXECUO Para sua execuo, a despesa pblica deve observar o seguinte: a) empenho - depois de autorizado, o pagamento das despesas s poder ser efetuado se a despesa estiver devidamente empenhada na dotao prpria. Constitui-se o empenho em mecanismo de controle da execuo da despesa, estabelecendo um limite no uso das dotaes para as finalidades a que se destinam; b) liquidao - aps o empenho da despesa necessrio determinar-se o montante da dvida que dever ser paga. Constatada a legitimidade do empenho, apurar-se- a documentao existente e o total a pagar, para saldar a dvida; c) pagamento - o ato de entregar ao credor o valor relativo ao seu crdito a fim de quitar a obrigao contrada.

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7.1.4 CLASSIFICAO DOUTRINRIA Doutrinariamente as despesas pblicas possuem a seguinte classificao: quanto durao, quanto natureza e quanto extenso. Quanto durao, a despesa pblica pode ser: a) despesa ordinria - a comum, ou seja, aquela constante do oramento (ex.: pagamento de aposentados); b) despesa extraordinria - a excepcional, aquela decorrente de situao imprevisvel, no constante do oramento (ex.: despesa de guerra); c) despesa especial - aquela possvel de ocorrer, mas que o Estado no sabe quando ocorrer, por isso deixa de constar do oramento (ex.: desapropriaes). Quanto natureza, a despesa pblica pode ser: a) federal - quando provm do oramento da Unio; b) estadual- quando provm do oramento do Estado-membro; c) municipal- quando provm do Oramento do Municpio. Quanto extenso, a despesa pode ser: a) interna - quando efetuada dentro do territrio da entidade de direito que a realiza. a despesa de um Municpio realizado no prprio Municpio; b) externa - quando efetuada fora do territrio da entidade de direito que a realiza. a despesa de um Municpio efetuada empresa sediada em outro Municpio. 7.1.5 CLASSIFICAO LUZ DA LEI N 4.320/64 Pela classificao legal, ou seja, aquela constante do art. 12 da Lei n 4.320, de 17-03-1964, as despesas pblicas podem ser correntes e de capital. a) As despesas correntes so os gastos de recursos financeiros com a manuteno dos servios j criados, ou recursos que se transferem para outras entidades, a constituindo receita corrente. Ex.: gastos com o pagamento de pessoal e de material de consumo de um rgo pblico. As despesas correntes se classificam em despesas de custeio e transferncias correntes. 1. As despesas de custeio so as dotaes para manuteno de servios anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender s obras de conservao e adaptao de bens imveis ( 1 do art. 12 da Lei n 4.320/64). 2. As transferncias correntes so as dotaes para as despesas a que no corresponda contraprestao direta em bens ou servios ( 2 do art. 12 da Lei n 4.320/64). b) As despesas de capital so as dotaes para dispndio que determinam como contrapartida alteraes compensatrias no ativo e passivo. Por exemplo, a aquisio de um imvel ou o pagamento de uma dvida. As despesas de capital se classificam em investimentos, inverses financeiras e transferncias de capital. 1. Os investimentos so as dotaes para o planejamento e a execuo de obras, inclusive as destinadas aquisio de imveis considerados necessrios realizao de obras etc. ( 4 do art. 12 da Lei n 4.320/64). 2. As inverses financeiras so as dotaes destinadas aquisio de imveis, ou de bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos de capital de empresas e constituio ou aumento de capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros etc. ( 5 do art. 12 da Lei n 4.320/64). 3. As transferncias de capital so as dotaes para investimentos ou inverses financeiras que outras pessoas de direito pblico ou privado devam realizar, independentemente de contraprestao direta em bens ou servios ( 6 do art. 12 da Lei n 4.320/64). 7.1.6 REQUISITOS E DESTINAO DAS DESPESAS

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O art. 167, em seu inciso IV, veda a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa; entretanto, a Emenda Constitucional n 42/2003 estipulou trs excees ao princpio da no-afetao oramentria. Trata-se dos casos em que os recursos so destinados s aes e servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para a realizao de atividades da administrao tributria. Ademais, tambm poder haver afetao quando houver prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, nos termos do art. 165, 8, e 4 do art. 167. Desse modo, nas hipteses acima relacionadas a despesa vinculada. Importante salientar que o administrador deve efetuar proviso oramentria para o pagamento de servios pblicos. Assim, o administrador s tem liberdade para realizao das despesas no tocante s obras e servios e compras a realizar. As despesas pblicas devem ser planejadas pela lei oramentria, a qual deve ser objeto de aprovao pelo Congresso Nacional, nos termos dos arts. 165, 5, 6 e 9, 167 e 169 da CF. No obstante, alm da autorizao legislativa, as despesas com "obras, servios, compras e alienaes" dependem da realizao prvia de licitao (art. 37, XXI, da CF). Em determinados casos, a Lei n 8.666/93, que disciplina o processo de licitao, dispensa ou exclui a necessidade de licitao. Outro requisito para realizao das despesas a documentao. As despesas devem estar empenhadas, isto , formalizadas por meio de ato de autoridade componente para criar obrigao de pagamento (art. 58 da Lei n 4.320/64). A documentao pode ser realizada por meio de contrato, nota de empenho e por comprovantes de entrega de material ou da prestao de servios (art. 63, 2, I a III, da Lei n 4.320/64). 7.1.7 DESPESA COM PESSOAL E SEU CONTROLE A Lei Complementar n 101/2000 disciplina as restries despesa com pessoal. Consoante determina o art. 18 da referida lei, despesa total com pessoal engloba: (a) ativos, inativos e pensionistas; (b) mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos de aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza; (c) encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia; e, por fim; (d) os valores de contratos terceirizados de mo-de-obra substitutiva de servidores e empregados pblicos. A apurao da despesa com pessoal realizada por 12 meses, somando-se a do ms em que apurada e dos 11 meses anteriores. Nos termos do art. 21 da LC n 101/2000, o ato que provocar aumento de despesa com pessoal pode ser declarado nulo. Existem exigncias de forma e de contedo que devem ser atendidas. Ademais, exige-se compatibilidade vertical entre o ato e a norma que o legitima. Ser nulo tambm o ato que determinar aumento de despesa sem a realizao de prvio estudo do impacto financeiro, ou, ainda, aquele que estabelea alguma forma de vinculao em afronta ao disposto no art. 37, inciso XIII, da Constituio Federal. Ademais, estar contaminado de nulidade o ato que no atender ao limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo, assim como "o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo no art. 20 (art. 21, II e pargrafo nico, da LC n 101/2000)". 8. TEORIA JURDICA DOS INGRESSOS PBLICOS 8.1 RECEITA PBLICA 8.1.1 CONCEITO Consiste a receita pblica no dinheiro que se recolhe ao Tesouro Nacional e que, por sua natureza, incorpora-se ao patrimnio do Estado. Segundo o saudoso jurista Aliomar Baleeiro, para custear as despesas decorrentes da prestao de servio pblico e investimentos, os governos contam com cinco fontes de recursos: a) extorses a outros povos ou doaes voluntrias; b) rendimentos produzidos pelos bens pblicos ou pelas empresas estatais; c) tributos ou penalidades exigi das coercitivamente; d) emprstimos de particulares ou de outras entidades pblicas;

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e) emisso de moeda. No confundir o termo "receita" com qualquer "entrada" ou "ingresso" de dinheiro nos cofres pblicos. Nem todo ingresso receita, mas toda receita ingresso. 8.1.2 CLASSIFICAO DOUTRINRIA Autores, os mais importantes, tm apresentado classificaes para a receita pblica. No exterior, vamos encontrar Luigi Einaudi e Edwin R. Seligman e, no Brasil, Aliomar Baleeiro e Zelmo Denari, entre outros. Podemos, entretanto, apresentar as mais importantes, ou seja, relativamente durao, relativamente ao sentido e a classificao alem. Relativamente durao ou periodicidade, a receita pblica pode ser: a) ordinria - a arrecadada regularmente em cada perodo financeiro; b) extraordinria - a arrecadada esporadicamente, para enfrentar gastos extraordinrios. Relativamente ao sentido, a receita pblica pode ser: a) sentido lato ou amplo - corresponde a meras entradas ou ingressos de dinheiro nos cofres do Estado, e este no poder ser considerado "proprietrio" por considerar o risco de devoluo; b) sentido restrito - toda entrada de dinheiro ou direitos, sem um compromisso de devoluo posterior. A mais importante das classificaes e a mais aceita pelos doutrinadores a classificao alem, que divide a receita pblica em originrias e derivadas. A saber: a) receitas originrias - so as produzidas pelos bens e empresas de propriedade pblica. Por exemplo, os alugueres de seus imveis; b) receitas derivadas - so as cobradas por fora das leis de direito pblico. So os tributos e as penalidades pecunirias. 8.1.3 CLASSIFICAO LEGAL A classificao legal aquela proveniente do art. 11, da Lei n 4.320, de 17-0-1964, que classifica a receita pblica em receita por categorias econmicas e receita por fontes. As receitas por categorias econmicas so classificadas em receitas correntes e receitas de capital. a) receitas correntes - so as receitas tributrias, patrimonial, industrial e diversas e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinados a atender as despesas classificveis em despesas correntes; b) receitas de capital- so as provenientes da realizao de recursos financeiros de constituio de dvidas; da converso, em espcie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado destinados a atender despesas classificveis em despesas de capital e, ainda, o supervit do oramento corrente. As receitas por fontes classificam-se em receitas correntes, que so: a) receitas tributrias - provenientes de impostos, taxas e contribuies de melhorias; b) receitas patrimoniais - provenientes de receitas imobilirias, receitas de valores mobilirios; participaes e dividendos e outras receitas patrimoniais; c) receitas industriais - provenientes de receita de servios industriais e outras receitas industriais; d) transferncias correntes - provenientes de multas, contribuies, cobrana da dvida ativa e outras receitas diversas; e) receitas de capital - provenientes de operaes de crdito, alienao de bens mveis e imveis, amortizao de emprstimos concedidos, transferncias de capital e outras receitas de capital. 8.1.4 FRAGMENTOS HISTRICOS A histria da receita pblica est ligada, principalmente, aos regimes econmicos que predominaram em vrias pocas em todo o universo. Para entender melhor essa evoluo, vamos dividi-Ia por pocas:

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a) Antigidade - (poca do Estado Parasitrio) - a atividade financeira era arcaica e a receita pblica era do tipo: originria, pois o Estado retirava os recursos necessrios sua sobrevivncia dos seus bens e das rendas desses bens; b) Imprio Romano - a receita pblica era proveniente do domnio do Estado, embora j existissem, em Roma, tributos aduaneiros e impostos pagos in natura pela venda de determinados produtos; c) Idade Mdia - as receitas pblicas eram retiradas pelos senhores feudais dos cidados de cada feudo, e consistiam na explorao da terra sob forma de renda, de aluguel ou de participao nas colheitas; d) poca moderna - as receitas pblicas consistiam no comrcio exercido pelos Estados: sal, fumo, metais e pedras preciosas, que eram lucrativas; e) Era Capitalista - a base fundamental da receita pblica passou para os impostos. Os tributos, em geral, tomaram-se a grande fonte de recursos para os Tesouros Pblicos. 8.2 PREOS FINANCEIROS (OU PBLICOS) 8.2.1 CONCEITOS Preo financeiro ou tarifa ou simplesmente preo a quantia em dinheiro que o particular paga ao prestador de servio pblico (concessionrio), pela utilizao desse servio. Taxa, por sua vez, espcie do gnero tributo e pode ser cobrada por qualquer nvel de governo (Unio, Estados e Municpios), no mbito de suas respectivas atribuies, e tem com fato gerador o poder de polcia, ou a utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico especfico e indivisvel, prestado ou posto sua disposio (CIN, art. 77 e CF, art. 145, II). 8.2.2 CARACTERSTICAS ESSENCIAIS a) do preo financeiro - justa remunerao do capital, melhoramento e expanso dos servios, equilbrio econmico e financeiro do contrato; b) da taxa - um tributo e tem por fato gerador uma situao legal ligada atividade estatal especfica efetivamente prestada (exerccio do poder de polcia ou servio pblico). Trata-se de tributo vinculado ou dependente de uma atuao do Estado. 8.2.3 CLASSIFICAO de Luigi Einaudi a mais importante classificao de preos financeiros: a) preo quase privado - como uma transao normal do comrcio e da indstria, sempre visando o lucro. cobrado pelo Estado tendo em vista somente o interesse dos particulares na atividade desempenhada por ele; Ex: Hospital das Foras Armadas, Observatrio Nacional etc. b) preo pblico - aquele cobrado pelo Estado por servio divisvel, no obrigatrio e com a finalidade de cobrir o custo total do servio prestado. Os preos pblicos no visam ao lucro; Ex: preo cobrado pelo Correio por envio de cartas, bilhete de ferrovia etc. c) preo poltico - aquele pelo qual o Estado no tem por finalidade obter a totalidade de recursos necessrios para enfrentar as despesas com a empresa que explora. Elas so de ordem pblica, mas os preos dos bens e servios so fixados abaixo do preo de custo; Ex: preo do bilhete de metr que para a polcia militar fornecido gratuitamente e que onera o cofre pblico numa tarifa menor do que se esse funcionrio pblico fosse adquirir o passe individualmente. 8.2.4 DISTINO ENTRE PREO PBLICO E TAXA A distino entre preo (tarifa) e taxa um tema de suma importncia para aqueles que militam na rea do Direito Financeiro, principalmente pela ausncia de dispositivos constitucionais que obriguem a cobrana desses institutos pblicos conforme se completem a definio deles. Sintetizando as mais evidentes diferenciaes, temos: PREO FINANCEIRO: a) receita originria; b) receita facultativa;

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c) carter voluntrio; d) no tributo; e) no precisa ser institudo e aumentado por lei; f) pode ser cobrado no mesmo exerccio em que foi institudo ou aumentado; g) no basta que o servio esteja s disposio do usurio potencial para que o preo financeiro possa ser cobrado. indispensvel que tenha ele aceitado, expressa ou implicitamente, o contrato que lhe est sendo oferecido. TAXA: a) receita derivada; b) receita obrigatria; c) carter compulsrio; d) tributo; e) s pode ser instituda e aumentada por lei; f) s pode ser cobrada no exerccio seguinte ao da publicao da lei que a instituiu ou aumentou; g) suficiente que o servio esteja disposio do usurio, para que seja cobrada, pois assim determina a prpria Constituio Federal. 8.3 CRDITO PBLICO 8.3.1 CONCEITO Segundo o jurista Geraldo Ataliba, crdito pblico " a faculdade reconhecida a todas as pessoas desde que tenham capacidade jurdica para obrigar-se - de tomar dinheiro emprestado. comumente exercido pelo poder pblico". Segundo outros, " a confiana de que goza o governo perante aqueles, nacionais ou estrangeiros, com quem contrai emprstimos". 8.3.2 NATUREZA JURDICA Na captao de emprstimo, decorrente do uso do crdito pblico, o Estado procura o investidor, tanto nacional como estrangeiro, interessado na aquisio dos mesmos. Quando o Estado deixa de utilizar sua soberania, passando a arrecad-lo com o emprego da livre manifestao de vontade das pessoas, denominadas de investidores, a ttulo de crdito pblico, sua natureza jurdica passa a ser contratual. 8.3.3 CLASSIFICAO O Estado utiliza do crdito pblico sempre com a finalidade de atender uma atividade qualquer, assumindo o nascimento da dvida pblica e dando causa a ele. A dvida pblica, por sua vez, classifica-se em: a) dvida pblica flutuante - aquela obtida para atender s momentneas necessidades de caixa ou para a administrao de bens de terceiros; b) dvida pblica consolidada - a dvida pblica contrada a prazos muito longos ou at sem prazo definido, sem obrigao expressa de resgate. 8.4 INGRESSOS TRIBUTRIOS 8.4.1 NOES GERAIS Nos modernos sistemas de economia de mercado, as mais significativas receitas pblicas - do ponto de vista quantitativo e qualitativo - so as receitas tributrias, que encontram seu fundamento na existncia de um dever genrico de cobertura dos encargos pblicos, que recai potencialmente sobre a totalidade dos membros de uma comunidade, ou pelo menos, sobre aqueles que, dentre eles, se mostrem numa situao tal que demonstre a existncia de uma capacidade de riqueza para proporcionarem essa contribuio: os contribuintes.

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O desenvolvimento da figura do Estado e a prestao dos servios pblicos se traduzem em gastos, que devem ser amortizados mediante a arrecadao de recursos equivalentes, dentre os quais a arrecadao das receitas derivadas se reveste de suma importncia, pois so elas a base fundamental do Tesouro Pblico. Este tipo de receita pblica assim designada por provir do patrimnio do indivduo em virtude de sua soberania fiscal e mediante coao. So as receitas compulsrias. Trs so as principais formas de receitas compulsrias: os tributos, as penas pecunirias e as reparaes ou indenizaes de guerra. Os tributos so as prestaes em dinheiro exigidas coercitivamente dos outros entes que vivem em seu territrio. Antigamente eram considerados como modalidade de receita de extorso, que, em matria financeira, o Estado vencedor extorquia ou impunha ao vencido. Quanto s penalidades pecunirias, correspondem elas s sanes que o Estado aplica no caso de descumprimento de obrigao prevista em lei. As de maior destaque so: a multa e o confisco. No que se refere s reparaes de guerra, atualmente representam mais assunto de poltica do que propriamente de finanas pblicas. Como se v, a receita tributria a mais importante das receitas: pelo volume de recursos que a representa e pela funo que pode desempenhar. sempre a maior das receitas. E sua imposio e arrecadao, alm de propiciar recursos para o Tesouro Pblico (funo fiscal), podem alterar a conjuntura e as estruturas econmicas do Estado (funo extrafiscal). 9. TEORIA JURDICA DAS RECEITAS FINANCEIRAS COMPULSRIAS 9.1 TRIBUTO 9.1.1 CONCEITO O conceito de tributo tem merecido dos tributaristas ateno toda especial. Dentre eles destacamos os seguintes: Para Rubens Gomes de Sousa, "tributo a receita derivada que o Estado arrecada mediante o emprego de sua soberania, nos termos fixados em lei, sem contra prestao equivalente e cujo produto se aplica no custeio das atividades prprias do Estado". Mais recentemente, Ricardo Lobo Torres (Curso de direito financeiro e tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 1993. pags. 306-307) brindou-nos com conceito que tem a seguinte redao: "TRIBUTO o dever fundamental consistente em prestao pecuniria, que, limitado pelas liberdades fundamentais, sob a diretiva dos princpios constitucionais da capacidade contributiva, do custo/benefcio ou da solidariedade do grupo, e com a finalidade principal ou acessria de obteno de receita para as necessidades pblicas ou para atividades protegidas pelo Estado, exigido de quem tenha realizado o fato descrito em lei elaborada de acordo com a competncia especfica outorgada pela Constituio." Embora um pouco longo, e para maioria isso no defeito, este conceito dos mais completos j elaborados. Em relao queles que podemos denominar de CONCEITOS LEGAIS, citamos: a) Modelo de Cdigo Tributrio para a Amrica Latina (OEA/BID, art. 13, 1967) - "TRIBUTO a prestao em dinheiro que o Estado, no exerccio do seu poder de imprio, exige com o objetivo de obter recursos para o cumprimento de seus fins"; b) Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.172, de 25-10-1966, art. 3) - "Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada". Este conceito comporta a seguinte e sucinta anlise, por partes: a) prestao pecuniria - significa a necessidade de ser determinada em dinheiro; b) compulsria - a essncia do tributo a imposio do sujeito ativo sobre o passivo, a obrigatoriedade, a coercibilidade, sob pena de sano; c) em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir - a prestao tributria s pode ser paga em moeda nacional ou em casos previstos em lei, em estampilha, ttulo de dvida pblica, imveis etc.; d) que no constitua sano de ato ilcito - o tributo um dever legal do sujeito passivo, no sendo, pois, penalidade; e) instituda em lei - a consagrao do principio da legalidade, pelo qual nenhum tributo poder ser cobrado sem lei especfica que o determine;

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f) cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada - embora a obrigao tributria tenha origem no fato gerador, necessrio que o Fisco materialize o crdito tributrio, pelo chamado "lanamento tributrio", para que o tributo possa ser cobrado pela Fazenda Pblica. 9.1.2 CARACTERSTICAS Resumindo, so as seguintes as caractersticas dos tributos: a) so devidos a um ente pblico; b) encontram seu fundamento jurdico no poder soberano do Estado; c) so criados com a finalidade de obteno dos meios para o atendimento das necessidades financeiras do Estado; d) poder de tributar do Estado a competncia outorgada pela Constituio, para fiscalizao e arrecadao desses tributos; e) tributo, do latim tributum, significa que o que se entrega ao Estado em sinal de dependncia; que se presta ou se rende por dever. 9.1.3 FISCALIDADE a utilizao do tributo como instrumento para prover o errio pblico dos recursos necessrios para fazer face s despesas pblicas. A criao do tributo no objetiva outra finalidade que a arrecadao de recursos financeiros para os cofres pblicos. a funo fiscal do tributo; o escopo do Governo exclusivamente a obteno de receitas. 9.1.4 PARAFISCALIDADE Consiste na delegao da cobrana de determinados tributos a rgos paraestatais, a fim de serem aplicados a seus fins. Sua criao teve por finalidade obter recursos financeiros para sustentar encargos com atividades desenvolvidas por rgo da administrao descentralizada como as autarquias e entidades cujas atividades que interessam ao poder pblico sejam desenvolvidas. Para Roque Antonio Carazza, "juridicamente, parafiscalidade a atribuio, pelo titular da competncia tributria, mediante lei, de capacidade tributria ativa, a pessoas pblicas ou privadas (que persigam finalidades pblicas ou de interesse pblico) diversas do ente impositor, que, por vontade desta mesma lei, passam a dispor do produto arrecadado, para a consecuo dos seus objetivos". A denominao tornou-se conhecida aps ser adotada na Frana, em 1946, pelo inventrio Schuman, quando foi conceituada como sendo "a atribuio do poder fiscal, pelo Estado, entidade de carter autnomo, investida de competncia para o desempenho de alguns fins pblicos". Aliomar Baleeiro, assim se expressa sobre as caractersticas da parafiscalidade: a) delegao do poder fiscal do Estado a um rgo oficial ou semi-oficial autnomo; b) vinculao especial ou "afetao" de despesas/receitas aos fins especficos cometidos ao rgo oficial ou semi-oficial investido daquela delegao; c) em alguns pases, excluso dessas receitas delegadas no oramento geral (seriam, ento, "paraoramentrias, "parabudgetaires", segundo Laferrire); d) conseqentemente, subtrao de tais receitas fiscalizao do Tribunal de Contas ou rgo de controle da execuo oramentria. So contribuies parafiscais a contribuio previdenciria, a contribuio sindical, as contribuies OAB, CRM, CREA, SENAI, SESC, SESI, FUNRURAL, COFINS, PIS etc. 9.1.5 EXTRAFISCALIDADE a utilizao do tributo como instrumento de mudana social. Alm de simples meio de obteno de receita utilizada para o custeio de despesa pblica, o tributo , em muitos casos, utilizado para provocar modificaes deliberadas nas estruturas sociais, consistindo num fator indispensvel na dinmica scioestrutural. A extrafiscalidade desenvolve-se no s por intermdio da imposio tributria, que vai desestimular certas atividades do setor privado, como por meio de isenes, imunidades e incentivos que vo, ao contrrio, estimul-las caso sejam de interesse pblico. Assim, por exemplo:

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a) o imposto sobre a importao com tarifas protecionistas, quer impedindo a importao quer protegendo a indstria nacional; b) o imposto territorial rural como instrumento de combate ao latifndio; c) o imposto sobre produtos industrializados, quando onera demasiadamente o suprfluo; d) o imposto incidente sobre o lucro extraordinrio; etc. 9.1.6 CLASSIFICAES Podemos classificar os tributos da seguinte maneira: a) Quanto competncia tributria, os tributos podem ser: 1. Federais - so aqueles de competncia da Unio, de conformidade com o que preceitua o art. 153, da Constituio Federal; 2. Estaduais - so os de competncia dos Estados Membros e do Distrito Federal, de acordo com o art.155, da Constituio Federal; 3. Municipais - so aqueles de competncia dos Municpios, conforme o que determina o art. 156, da Constituio Federal. b) Quanto exclusividade da competncia fiscal, os tributos podem ser: 1. Privativos - so os impostos de competncia exclusiva a uma entidade da Federao; 2. Comuns - so as taxas e as contribuies de melhoria de competncias de todas as entidades da Federao; 3. Residuais ou no concorrentes - so os impostos extraordinrios, que apesar de no estarem expressamente previstos na Constituio, podem ser institudos pelas entidades da Federao. c) Quanto vinculao com a atividade estatal, os tributos podem ser: 1. Vinculados - so aqueles que surgem em razo de uma atuao estatal, ou de uma conseqncia desta, referida ao obrigado. So as taxas e as contribuies de melhoria; 2. No vinculados - so aqueles que independem de qualquer atuao do Estado para serem exigidos. So os impostos. 9.1.7 PRINCPIOS APLICVEIS Na Constituio da Repblica figuram diversos princpios que visam disciplinar a tributao, uns expressos, outros implcitos em dispositivos mais gerais. So eles: a) Princpios Expressos: 1. art. 5, II, e art. 150, I, CF: Princpio da Legalidade - num Estado de direito, o consentimento do povo, como manifestao vlida de vontade, s pode ser dado atravs da lei. o princpio mais importante; 2. art. 5, I, e art. 150, II, CF: Princpio da Igualdade ou da Isonomia - por ele se entende que as normas tributrias devem alcanar a todos. Todos so iguais perante o Fisco; 3. art. 150, III, b, CF: Princpio da Anterioridade - visa evitar que se cobre do contribuinte um tributo no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que o instituiu ou aumentou; 4. art. 150, V, CF: Imunidade do trfego de pessoas ou mercadorias, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais; 5. art. 145, 1, CF: Princpio da Capacidade Contributiva - segundo ele, os impostos tero carter pessoal e sero graduados de acordo com a capacidade econmica do contribuinte. b) Princpios implcitos: 1. art. 5, XXXVI, CF: Princpio inclume do direito adquirido, do ato jurdico perfeito e da coisa julgada em matria tributria; 2. art. 5, XXXIV, b, CF: As autoridades administrativas no podem negar a expedio de certides aos contribuintes que as requeiram.

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3. art. 5, XXXV, CF: Princpio da Prestao Jurisdicional- por este princpio, todo indivduo lesado tem o direito de recorrer ao Poder Judicirio; 4. art. 5, LV, CF: Princpio do Contraditrio - no podem as autoridades administrativas, mesmo nos autos de infrao que venham a lavrar contra os contribuintes, dificultar-lhes o direito de defesa; 5. art. 5, LXVII, CF: Inconstitucional ser a lei tributria que determine a pena de priso civil para contribuintes faltosos; 6. art. 5, LXVIII, CF: Concesso do mandado de segurana para proteger o direito tributrio lquido e certo; Outros princpios implcitos ainda so encontrados na Constituio, tornando-se os aqui expostos apenas exemplificativos. 9.1.8 IMUNIDADES O exerccio da competncia tributria da Unio, Estados e Municpios limitado pelos princpios constitucionais tributrios. Todavia, alm dos princpios, as imunidades tambm limitam tais competncias. De acordo com Paulo de Barros Carvalho, "imunidade a Classe finita e imediatamente determinvel de normas jurdicas, contidas no texto da Constituio Federal, e que estabelecem, de modo expresso, a incompetncia das pessoas polticas de direito constitucional interno para expedir regras instituidoras de tributos que alcancem situaes especficas e suficientemente caracterizadas". Todos os casos de imunidade tm previso constitucional. O art. 150, VI, da CF, contempla as seguintes imunidades em relao aos impostos: a) imunidade recproca - de acordo com a mesma, nenhum ente da Federao pode tributar o patrimnio, renda ou os servios prestados pelo outro. Tal imunidade estende-se s autarquias e fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico (art. 150, 2). b) imunidade dos templos de qualquer culto - contempla a liberdade de de exercido de cultos religiosos. crena religiosa e

c) imunidade dos partidos polticos, entidades sindicais, instituies educacionais ou assistenciais - a imunidade em questo restrita ao patrimnio, renda ou servios relacionados com as finalidades essenciais desses entes. d) imunidade dos livros, jornais e peridicos e do papel destinado impresso. Alm das imunidades acima relacionadas, existem outras inseridas em nossa Carta Magna. Dentre elas, pode-se citar: a) IPI para produtos industrializados destinados ao exterior (art. 153, 3); b) ITR sobre pequenas glebas rurais (art. 153, 4); c) ICMS sobre operaes que destinem a outros Estados petrleo, inclusive lubrificantes, combustveis lquidos e gasosos dele derivados e energia eltrica (art. 155, 2, X, b e c) etc. Importante salientar que as imunidades no so adstritas aos impostos; embora estas sejam maioria, existem em relao a taxas, como o caso do art. 5, XXXIV, e contribuies, como por exemplo a preconizada pelo art. 195, 7, da Constituio Federal. 9.1.9 ISENO A iseno constitui outra forma de no-tributao. Ela sempre instituda por lei promulgada pelo ente poltico que tem competncia tributria para exigir o tributo que se pretende isentar. Trata-se de relao jurdica que se poderia tributar e a pessoa poltica optou por no faz-lo. 9.2 ESPCIES TRIBUTRIAS So as seguintes as espcies tributrias: a) imposto - o tributo cuja obrigao tem por fato gerador uma situao independente de qualquer atividade estatal especifica relativa ao contribuinte (art. 145, I, da CF, e art. 16, do CTN); b) taxa - um tributo que tem como fato gerador o exerccio regular de poder de polcia, ou a utilizao efetiva ou potencial, de servio pblico especfico ou divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua disposio (art. 145, II, da CF, e art. 77 do CTN);

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c) contribuio de melhoria - um tributo cobrado em razo da valorizao de imvel de propriedade dos sujeitos passivos, decorrente de obras pblicas realizadas na zona da situao do imvel (art. 145, III, da CF, e arts. 81 e 82 do CTN); d) emprstimo compulsrio - consiste, segundo Fabio Leopoldo de Oliveira, na "tomada compulsria de uma certa importncia ao particular, a ttulo de emprstimo, com promessa de resgate em certo prazo, e em determinadas condies prefixadas pela lei, para atender s situaes excepcionais estabelecidas em Lei Complementar"; O fato de ter uma destinao determinada ou de ser ou no mais tarde devolvido ao prprio contribuinte em dinheiro, ttulos ou servios, nenhuma influncia exerce sobre a natureza jurdica do tributo (art. 148, da CF); e) contribuies sociais - segundo ainda Fabio Leopoldo de Oliveira, trata-se de "um tributo vinculado cuja instituio destinada ao financiamento de planos de Previdncia Social, de programas que impliquem em interveno do domnio econmico, ou ao atendimento de interesse de categorias profissionais e cujos benefcios econmicos ou assistenciais so auferidos por uma classe ou categoria de pessoas", como por exemplo o INSS, o FGTS, o COFINS, a OAB, CRC, CREA, CRM etc. (art. 149, da CF). 9.3 DIVISO DAS RECEITAS TRIBUTRIAS No estudo do federalismo, dois aspectos apresentam-se com grande importncia: a tendncia centralizadora do Estado Federal, e a preocupao em fortalecer o poder central. No primeiro aspecto, denota-se um conflito entre centralizao e descentralizao, que dentro do estudo do federalismo, sempre de natureza poltica. Na hiptese deste centro localizar-se em mos do poder central, tem-se a centralizao; se tiver com os Estados, tem-se a descentralizao. No segundo aspecto, que tambm tem a ver com o conflito centralizador, pode ocorrer o fortalecimento do poder central ou dos Estados, o que nos levaria ao estudo do carter dualista do Estado Federal. Em face da descentralizao em duas ou trs esferas de governo, h necessidade de um sistema que garanta a convivncia harmnica e independente dessas pessoas, em funo do mesmo povo e um mesmo territrio. A verdadeira Federao somente existir na sua inteireza com a manuteno de um equilbrio entre os encargos e as receitas. Estabelecendo um campo de atuao de cada uma das pessoas federadas, a Constituio documento bsico de um regime federativo - d os contornos da atuao de cada uma delas e poder fazlo de uma forma privativa, na maior parte dos encargos, normalmente, ou concorrente em alguns pontos que haja possibilidade da atuao de todas as pessoas. Na Constituio vigente, pode-se afirmar, sem medo de errar, que no conflito entre a centralizao e a descentralizao, comeou-se a consertar um erro antigo, quando a Unio recebia um campo de atuao no s vasto como tambm os assuntos mais importantes. O equilbrio uma realidade, hoje. Presentemente, a repartio das receitas tributrias est assim desenvolvida no texto constitucional: 1. Repartio de receita de impostos de competncia federal e percepo dos Estados, Distrito Federal e dos Municpios (o poder tributante da Unio, o produto arrecadado de outras entidades): a) pertencem aos Estados e Distrito Federal: o produto da arrecadao do imposto da Unio sobre a renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer ttulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes que institurem e mantiverem; 25% do produto da arrecadao do imposto que a Unio instituir no exerccio da competncia residual; b) pertencem aos Municpios: o produto da arrecadao do imposto da Unio sobre a renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer ttulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes que institurem e mantiverem; 50% do produto da arrecadao do imposto da Unio sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imveis neles situados. 2. Imposto de receita partilhada segundo a capacidade da entidade beneficiada: Os Estados entregaro aos Municpios: 50% do produto da arrecadao do imposto do Estado sobre a propriedade de veculos automotores licenciados em seu territrio; 25% do produto da arrecadao do imposto do Estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao. 3. repartio de receitas por intermdio de participao:

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a) Fundo de Participao dos Estados e Distrito Federal, formado por vinte e um inteiros e cinco dcimos por cento dos 47% do produto de arrecadao do imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados; b) Fundo de Participao dos Municpios, constitudos por vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento dos mesmos 47% do produto dos referidos impostos; c) Programas de financiamento no setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, no percentual de 3% dos citados 47%. 4. Participao dos Estados e Distrito Federal no produto de arrecadao do IPI No percentual de 10%, proporcionalmente ao valor das respectivas exportaes de produtos industrializados. Os Estados, porm, entregaro aos Municpios 25% do que receberem.

PARTE III DIREITO ORAMENTRIO 10. TEORIA JURDICA DO ORAMENTO PBLICO 10.1 ORAMENTO PBLICO 10. 1. 1 CONCEITO Por possuir uma multiplicidade de aspectos, como o poltico, o contbil, o jurdico, o financeiro, o administrativo, o econmico etc., o oramento pblico tem sido objeto de muitos conceitos. Todos eles registram um ponto em comum, a declarao de prvio estabelecimento da receita e da despesa. Do ponto de vista poltico, supe-se a adoo de decises de grande transcendncia no andamento do Estado; do ponto de vista econmico representa um plano da atividade financeira e portanto uma ordenao das necessidades pblicas segundo suas prioridades; e do ponto de vista jurdico, que o que nos interessa, o oramento pblico, de acordo com o que nos ensina Aliomar Baleeiro, " um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo perodo e, em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros afins adotados pela poltica econmica e geral do pas, assim como, arrecadao das receitas criadas em lei". Dentre os conceitos mais aceitos, podemos citar as seguintes, propostas por autores estrangeiros: Para Gustavo Ingrosso, o oramento pblico "a maior das leis de organizao"; Para Allan D. Manvel, consiste o oramento pblico em "um plano expressando, em termos de dinheiro, para um determinado perodo de tempo, o programa de operaes do governo e os meios de financilo". E para Rodrigues Bereijo, o oramento pblico consiste no "ato legislativo mediante o qual se autoriza o mximo de gastos que o Governo pode realizar durante um perodo de tempo determinado nas obrigaes que detalhadamente so especificadas e que prevem os ingressos necessrios para cobri-las". E dentre os brasileiros, alm de Aliomar Baleeiro, podemos citar os seguintes: Para Ddimo da Veiga, o oramento pblico o balano prvio dos elementos ativos e passivos da gesto financeira, formulado em forma de lei. E no entender de Alberto Deodato, "o oramento , em suma, o quadro orgnico da economia pblica". Os dispositivos constantes do documento, em forma de projeto de lei e que consubstanciam o oramento pblico, aprovados pelo Poder Legislativo e sancionados pelo Chefe do Executivo, se transformam em lei: Lei do Oramento. 10.1.2 ORIGEM HISTRICA A idia essencial do oramento em limitar a faculdade de realizar gastos de quem ostenta o poder pblico tem razes muito antigas. Esta hiptese surge como um reflexo do princpio segundo o qual os monarcas no podiam estabelecer tributos sem o consentimento dos sditos que deviam pag-los. "A Inglaterra foi o primeiro pas a estabelecer, em seu direito pblico, a necessidade de ser o oramento votado pelo povo". A prtica oramentria teve origem na Inglaterra quando a Carta Magna, imposta pela nobreza e pela plebe a Joo Sem Terra, em 1215, outorgou ao Conselho dos Comuns o direito de votar os impostos e de determinar sua aplicao.

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Mais adiante, ainda na Inglaterra, dois reis tentaram abolir o direito de oramento, o Rei Carlos I perdeu a vida e James II teve que deixar o trono. A independncia americana s ocorreu com a ingerncia da Inglaterra no oramento da colnia. A criao de novos impostos, em 1765, propiciou a insurreio de treze colnias contra esses tributos culminando com a independncia da nao americana. Na Frana, os reis governando em carter absoluto tiravam dos cofres pblicos os recursos para as despesas da Nao e para as exclusivamente particulares. Teve incio o oramento, votado pela Assemblia, com a chamada Declarao de Direitos, de 17-06-1798. No Brasil, embora o primeiro oramento estivesse previsto na Constituio de 1824, ele s foi regularmente votado para o exerccio de 1831-1832, institudo por Decreto Legislativo de 15 de dezembro de 1830. 10.1.3 NATUREZA JURDICA O estudo do oramento pblico compreende vrios aspectos: o poltico, o econmico, o tcnico e o jurdico. a) aspecto poltico - por este aspecto o oramento revela um proveito de que grupos sociais ou para soluo de que problemas e necessidades funcionar precipuamente a aparelhagem dos servios pblicos; b) aspecto econmico - atravs deste aspecto so apreciados os efeitos recprocos da poltica financeira e da conjuntura econmica, assim como as possibilidades de o governo utiliz-los; c) aspecto tcnico - este aspecto envolve o estabelecimento das regras prticas para realizao dos fins indicados anteriormente e para a classificao clara, metdica e racional da receita e despesas; d) aspecto jurdico - este aspecto corresponde ao estudo da natureza do documento oramentrio luz do Direito e, especialmente, das instituies constitucionais do pas. A discusso sobre a natureza jurdica do oramento pblico consiste em saber que tipo de lei o oramento traz consigo. certo que o oramento lei em seu sentido formal. Apesar deste entendimento, no seu contedo, os autores dividem sua opinio. Para a perfeita compreenso da matria, assim devemos entend-la: a) h em nosso ordenamento jurdico vrias leis que se aplicam aos comportamentos sociais, independentemente da vontade de quem quer que seja, chamaramos estas leis de "atos regras"; b) h, ainda, vrias leis, que, para serem aplicadas aos comportamentos sociais, dependem da manifestao de vontade de algumas pessoas, muito mais do que da vontade do Estado. Estas normas jurdicas so denominadas "atos subjetivos"; c) muitas leis, entretanto, no se auto-aplicam, ou, ainda, no se aplicam pela simples vontade, sem que ocorra uma situao que d eficcia sua aplicao futura. Esta situao chamada de "ato condio", pois a competncia dos agentes administrativos para cobrar impostos nasce das respectivas leis atributivas dessa competncia. A natureza jurdica do contedo da Lei Oramentria , portanto, um "ato condio", pois ela quem d eficcia a todas as leis anteriormente criadas que versem sobre receita e despesa. Esta a natureza jurdica do oramento: ser ato condio. 10.1.4 CLASSIFICAES Vrias so as classificaes do oramento pblico, sendo as principais: a) Conforme o nmero de anos que abranja, o oramento pblico se classifica em: 1. Anual - o chamado operativo, porque executvel; 2. Plurianual - no operativo, sendo apenas programtico. b) Quanto categoria econmica das operaes a que se refira, o oramento pblico se classifica em: 1. Oramento Corrente (de operao) - corresponde s operaes relativas manuteno e funcionamento de servios j existentes; 2. Oramento Capital (de investimentos) - corresponde s operaes relativas aquisio de bens ou relativas aquisio ou realizao de obras produtivas, embora em termos de beneficio social. assim como tambm s de crdito.

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c) Quanto ao fim que se considere para a destinao dos recursos financeiros, o oramento pblico se classifica em: 1. Oramento Funcional - aquele que estima e autoriza as despesas por funes, as atividades exercidas pelo Estado; 2. Oramento Desempenho - aquele que estima e autoriza as despesas pelos produtos finais a obter ou tarefas a realizar; 3. Oramento Programa - a espcie de oramento em que os recursos se objetivos, metas e projetos de um plano de governo. 10.1.4.1 ORAMENTO PARTICIPATIVO CONCEITO A populao pode interferir na definio de prioridades e no aproveitamento dos recursos pblicos atravs de iniciativas como a do Oramento Participativo. Os cidados participam do processo atravs de organizaes sociais ou individualmente. Com o Oramento Participativo, a prefeitura estabelece limites e critrios para compartilhar o poder de deciso com os moradores das diversas regies da cidade. Cada Municpio ir desenvolver uma metodologia apropriada a sua situao, procurando contemplar: a) a descentralizao das discusses com a populao, atravs da diviso do municpio em regies; b) a elaborao de critrios de atendimento das demandas regionais; c) a elaborao dos critrios de participao da populao; d) a definio das instncias de participao e suas competncias especficas (reunies, plenrias, conselho etc.). O Oramento Participativo um processo pelo qual a populao decide, de forma direta, a aplicao dos recursos em obras e servios que sero executados pela administrao municipal. Iniciam-se com as reunies preparatrias quando a prefeitura presta contas do exerccio passado, apresenta o Plano de Investimentos e Servios para o ano seguinte. As secretarias municipais e autarquias acompanham estas reunies, prestando esclarecimentos sobre critrios que norteiam o processo e a viabilidade das demandas. Nas Assemblias Regionais e Temticas, que se realizam de abril a maio, a populao elege as prioridades para o Municpio, seus conselheiros, define o nmero de delegados da cidade para os seus respectivos fruns regionais e grupos de discusses temticas. Os fruns de delegados so responsveis pela definio, por ordem de importncia das obras e servios que sero discutidos no perodo de maio a junho. Tambm analisa e aprova o plano de investimentos e servios da sua Regio. HISTRICO Em Porto Alegre, quem decide o destino do oramento pblico a populao, por meio do Oramento Participativo - implantado em 1989, pela Administrao Popular. At 2001, 45 mil pessoas em mdia a cada ano reuniram-se, em 32 plenrias regionais e 12 temticas, que se dividiram entre a primeira e a segunda rodadas. Em 2002, o processo de participao popular foi simplificado pelo Grupo de Trabalho e Modernizao do Oramento Participativo, com a aprovao do Conselho de Oramento Participativo. Agora, os debates e definies das prioridades para o municpio no Oramento Participativo/2005 comeam com as reunies preparatrias em maro e abril e continuam nas Assemblias Regionais e Temticas, em abril e maio. Outra mudana a realizao da Assemblia Municipal, em julho. A simplificao do ciclo favorece a ampliao do debate comunitrio referente aos investimentos para toda a cidade. um processo dinmico que se adapta periodicamente s necessidades locais, buscando, sempre, um formato facilitador, ampliador e aprimorador do debate entre o governo municipal e populao. 10.2 PRINCPIOS E REQUISITOS ORAMENTRIOS 10.2.1 PRINCPIOS ORAMENTRIOS Os princpios jurdicos do oramento, consagrados pela Constituio Federal, so os seguintes: relacionam a

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a) Princpio da Unidade - o que preconiza a existncia de um s documento oramentrio, contendo todas as receitas e todas as despesas do Estado. Apesar de a Lei Oramentria ser composta de tudo quanto a legislao exige, na sua integrao ou nos documentos que a acompanham, estes constituem uma s pea, h uma unidade da Lei, dos quadros e sumrios dos componentes da pea oramentria (art. 165, 8, da CF e art. 2, 1 e 2, da Lei n 4.320/64); b) Princpio da Anualidade - determina a periodicidade da lei oramentria e o ano calendrio constitui o melhor espao de tempo para delimitar o exerccio financeiro do Estado. A fixao do oramento para vigorar por perodo anual objetiva proporcionar a possibilidade de alteraes do seu contedo, em vista das oscilaes econmicas que envolvem a receita e a despesa (art. 165, III, da CF, e art. 34, da Lei n 4.320/64); c) Princpio da Universalidade - recomenda que todas as receitas e todas as despesas governamentais devem ser includas no oramento, com a eliminao de qualquer vinculao entre umas e outras (art. 165, 5, da CF); d) Princpio da Especializao (ou da especificao) - manda que a discriminao das receitas e das despesas se faa por unidade administrativa, de modo a se poder saber quanto poder render ou despender cada unidade considerada. De acordo com este princpio, as receitas e as despesas so autorizadas pelo Poder Legislativo, no em bloco, mas em detalhe, dando, em decorrncia, clareza e compreenso ao oramento pblico (art. 165, 6, da CF); e) Princpio da Exclusividade (segundo alguns autores, este princpio decorrente do Princpio da Universalidade) - por ele, no oramento no poder conter dispositivo estranho fixao da despesa e previso da receita (art. 165, 8, da CF). f) Princpio da no-afetao - Consoante tal princpio, proibida a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa. Trata-se de princpio preconizado pelo art. 167, IV, da Constituio Federal, em que se procura resguardar a liberdade do Administrador para dispor do dinheiro arrecadado. Entretanto, o mesmo disposto prev duas excees quando faz ressalvas: "a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade e para manuteno e desenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, e 212, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo". Logo, permitida a vinculao de recursos nas hipteses acima retratadas, assim como para o ensino, a qual foi prevista pelo prprio constituinte originrio. Ademais, cabe comentar que a Emenda Constitucional n 31/2000 instituiu o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, autorizando mais um caso de vinculao. O princpio da no-afetao aplicado apenas aos impostos, no sendo aplicvel s taxas e s contribuies de melhoria. 10.2.2 REQUISITOS ORAMENTRIOS Sem ser princpios, outras condies so exigidas para se conseguir um fim oramentrio. So os seguintes os requisitos: a) Discriminao das Despesas - o oramento pblico contm a discriminao das despesas, principalmente para evitar os gastos suprfluos ou para atender o interesse individual dos governantes; b) Proibio de Transposio de Recursos - quando o Poder Legislativo autoriza o Executivo a efetuar as despesas previstas no oramento, no se pode efetuar a utilizao de recursos, eventualmente das sobras em certas dotaes para outras com falta de dinheiro ou recursos. No pode, pois, o Chefe do Executivo, salvo com prvia autorizao legal, utilizar-se da sobra de uma dotao para atender a outra dotao carente de recursos materiais; c) Sinceridade - a apresentao da proposta oramentria deve ser franca, sincera, demonstrando a real situao do governo. Este requisito muito depende da honestidade dos componentes de uma Administrao Pblica; d) Equilbrio - os economistas da Escola Clssica ou Tradicionalista pregavam o equilbrio entre receita e despesa, no se gastando mais do que se pudesse arrecadar, assim como o Estado no deveria arrecadar mais que o necessrio para seus gastos. Aps as idias keynesianas, consagrou-se, entre muitos, a indispensabilidade de se manter os "dficits sistemticos" para acelerar os processos de produo e manuteno do nvel de emprego, com o sacrifcio, muitas vezes, daquele equilbrio oramentrio.

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10.3 O CICLO ORAMENTRIO 10.3.1 ELABORAO Elaborar ou preparar um oramento corresponde tarefa de fazer a previso da receita e a fixao da despesa, a fim de serem as verbas e gastos cotados e autorizados pelo Poder Legislativo antes de sua execuo. A incumbncia de elaborar a lei oramentria cabe ao Poder Executivo por ser ele quem administra e conhece melhor as necessidades pblicas. O art. 165 da Constituio Federal determina a existncia de trs leis oramentrias: o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual. a) o plano plurianual define o planejamento das atividades governamentais. Como seu prprio nome diz, ele tem eficcia para mais de um ano, ou, melhor dizendo, a lei do plano plurianual tem a vigncia do mandato do Presidente da Repblica. O plano plurianual deve atender s diversidades regionais, por esse motivo que o estabelecimento de diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica deve visar s diversas realidades compreendidas no territrio nacional. b) a lei de diretrizes oramentrias orienta a elaborao da lei oramentria, dependendo de sua aprovao para que a lei oramentria seja elaborada. Discute-se se ela uma lei anual. Entretanto, para a maioria dos autores, no existe tal dvida, visto que essa lei, entre outras metas e prioridades administrativas, inclui as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente e orientar a elaborao da lei oramentria anual. Alm do estabelecimento de metas e prioridades, deve a lei oramentria dispor sobre a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento, procurando equilibrar as despesas com as receitas. Trata-se de obrigao instituda pela Lei Complementar 101/2000, em seu art. 4, I, a. Ademais, a Lei de Diretrizes Oramentrias deve instituir limitao para o empenho e estabelecer "normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos" (art. 4, I, e, da LC n 101/2000). Referida lei tambm deve estabelecer "condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas" (art. 4, I, f, da LC n 101/2000). c) a lei oramentria anual engloba o oramento fiscal de todos os poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, alm do oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (art. 165, 5, I e II, CF). Ademais, tambm deve ser inserido na Lei Oramentria Anual o "Oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico" (art. 165, 5, III, da CF). Consoante o disposto no 2 do art. 35 do ADCT, o projeto do Plano Plurianual deve ser encaminhado votao at o dia 30 de abril. J o projeto da Lei de diretrizes oramentrias deve ser encaminhado at 15 de abril e devolvido para sano at o trmino do primeiro perodo da sesso legislativa. Quanto ao projeto da lei anual, este encaminhado at 30 de agosto e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. 10.3.2 APROVAO Segundo a Constituio, os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e inclusive aos crditos adicionais, devero ser enviados ao Poder Legislativo onde sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, cabendo a uma Comisso Mista, permanente de Senadores e Deputados examinar e emitir parecer sobre os projetos e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica, alm de examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio. Podem ser apresentadas emendas na Comisso Mista que emitir parecer. As emendas sero apreciadas pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional. Embora os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do oramento anual devam acatamento a processo legislativo especfico - constante de diversas regras expressas e constantes da prpria Constituio, atinentes s leis oramentrias - subsidiariamente lhes so aplicadas as normas referentes ao processo legislativo comum.

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Com a aprovao dos projetos de leis referentes ao oramento pelas duas Casas do Congresso, eles sero remetidos sano do Presidente da Repblica. O Presidente poder vet-lo no todo ou em parte. Se houver veto, o projeto ou os projetos voltaro ao Congresso para que se delibere acolhendo ou rejeitando o veto. Se no houver veto, o Presidente da Repblica sancionar e em seguida promulgar a Lei Oramentria proclamando sua executoriedade, para todos a observarem. Depois de promulgado o oramento, o Presidente da Repblica o dar publicidade; atravs desse ato, firma-se a presuno de ter chegado ao conhecimento de todos. 10.3.3 EXECUO Compreende os meios atravs dos quais se efetivam as arrecadaes da receita e se processa a realizao da despesa pblica. O processo de execuo da despesa pblica obedece a cinco estgios. a) Empenho - o ato emanado de autoridade competente, que cria para o Estado a obrigao do pagamento da despesa. Ele no pode exceder o limite dos crditos concedidos. Sem prvio empenho nenhuma despesa pode ser paga, sendo necessria a extrao de um documento denominado Nota de Empenho, indicando o nome do credor, especificao e a importncia da despesa, bem como a deduo desta do saldo da dotao prpria; b) Liquidao - mostra a origem e o objeto do que deve ser pago, a importncia exata a pagar, e a quem deve ser paga a importncia para extinguir a obrigao; c) Ordenao - o despacho da autoridade competente que, aps a realizao do empenho e da liquidao, determina o pagamento da despesa; d) Pagamento - inicia-se com a ordem para que a despesa seja paga, exarada pela autoridade competente, em documento processado pelos servios de contabilidade. Os pagamento devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentena judiciria, devero ser feitos com observncia da ordem de apresentao dos precatrios; e) Precatrio - a requisio de pagamento, ou seja, a autoridade competente determina a sada da verba para o pagamento da dvida, objeto da condenao da Fazenda Pblica. J a receita pblica obedece ao processo do lanamento, que o ato da repartio competente que verifica a procedncia do crdito fiscal e a pessoa que devedora, inscrevendo o dbito desta. So objeto de lanamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato. 10.3.4 CONTROLE executado pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. A obrigatoriedade de se manter um Sistema de Controle Interno no mais somente do Poder Executivo. A Constituio de 1988 a estende tambm aos Poderes Legislativo e Judicirio. Alm do seu prprio Sistema de Controle Interno, os trs Poderes mantero de forma integrada um outro sistema de controle interno, o que resultar na existncia de trs nveis de controle: a) Externo - executado pelo Congresso Nacional com auxlio do Tribunal de Contas da Unio; b) Interno - controle realizado por cada um dos poderes, devendo abranger: "I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a realizao da despesa o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes; II - a fidelidade funcional dos agentes da administrao, responsveis por bens e valores pblicos; III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e prestaes de servios" (art. 75 da Lei n 4.320/64). c) Interno - Integrado - mantido em conjunto pelos trs Poderes. Uma das finalidades do Sistema de Controle Interno, mantido de forma integrada pelos trs Poderes, realizar uma avaliao do cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio. Essas atribuies nada mais so que uma especificao das atividades concernentes fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio, que deve ser realizada pelo Sistema de Controle Interno de cada Poder.

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Com relao ao Presidente da Repblica, este dever prestar contas e enviar periodicamente relatrios ao Congresso Nacional. 10.3.5 FISCALIZAO A Constituio de 1988 promove significativa ampliao da atividade fiscalizadora do Congresso Nacional em relao s finanas pblicas. A atuao fiscal do Congresso Nacional abrange todas as funes administrativas: a funo contbil (registros contveis); a funo financeira propriamente dita (recebimentos e pagamentos); a funo patrimonial (registros e controles patrimoniais); e a funo operacional (controles e verificaes). O Tribunal de Contas da Unio o rgo auxiliar do Poder Legislativo com funes fiscalizadoras do Poder Executivo. Sua funo, apesar do carter poltico, essencialmente administrativa. Tanto as contas da administrao direta como as da indireta, inclusive das fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico Federal, devem ser julgadas pelo Tribunal de Contas da Unio. 10.3.6 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL LUZ DA CONSTITUIO DA REPBLICA A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a "responsabilidade na gesto fiscal" nos trs mbitos de governo - Unio, Estados e municpios (Cap. II, Ttulo VI da Constituio - arts. 163 a 169). Entre as normas integrantes da legislao incluem-se preceitos limitativos das despesas com pessoal, em estrita obedincia ao disposto no art. 169 da Constituio da Repblica, que determina que a despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios no poder exceder os limites estabelecidos em Lei Complementar. Objetiva essa lei forar os Estados e municpios ao equilbrio das suas contas, melhorando com isso a qualidade dos gastos. Estabeleceram-se, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, regras e limites para os administradores pblicos do Executivo, Legislativo e Judicirio. A idia de estabelecer regras e disciplinar o comportamento dos administradores pblicos bastante antiga. Destacamos, entre os instrumentos surgidos nos ltimos anos: a Lei n 4.320/64, que estabelece diretrizes oramentrias e financeiras; o Decreto-lei n 200/67, que disciplina a aquisio de bens e servios pelo poder pblico, alm de definir os princpios para a melhoria da gesto pblica; e a Lei n 8.666/93, que impe amplo ordenamento s concorrncias e s licitaes. Esses instrumentos apenas mostram que h pouca novidade no que se refere inteno de organizar e racionalizar o comportamento da administrao pblica segundo o ex-ministro da Previdncia Social, Reinhold Stephanes, que complementa: "Se a administrao pblica fosse bem organizada e com carreiras estruturadas, seriam desnecessrias tantas normas e haveria menos desvios e, at mesmo, menos corrupo". Os objetivos desejados, responsabilidade e transparncia, ainda no atingidos, podero trazer benefcios a todos. A responsabilidade significa no s controlar gastos, mas tambm arrecadar com eficincia. As sanes so severas, rigorosas quanto aos gastos, e isso talvez ponha fim ao comportamento imoral dos governantes que arrunam o pas. J a transparncia de grande importncia. Os relatrios tero que ser confeccionados e disponibilizados, o que poder ter grande efeito nos procedimentos dos Tribunais de Contas, podendo provocar mudanas bem positivas na avaliao dos governantes. Com o advento da Lei Complementar n 101/2000, vrias obrigaes e vedaes foram exigidas ao agente pblico, podendo ser apontados os seguintes objetivos: 1. Estabelecimento de um planejamento de acordo com a realidade administrativa e os recursos financeiros disponveis; 2. Absoluta transparncia nas aes a serem desenvolvidas, o que exige publicidade das aes administrativas e controle pelos administrados; 3. Demonstrao explcita de que os riscos de afetao do equilbrio das contas pblicas foram evitados, bem como o compromisso de corrigir, imediatamente, desvios capazes de fazer com que a despesa supere a receita; 4. Estabelecimento de metas cujos resultados sejam compatveis com as receitas e as despesas; 5. No-gerao de despesas com pessoal, com seguridade social, com dvidas consolidadas e mobilirias, com operaes de crdito, com concesso de garantias e com restos a pagar fora dos limites oramentrios e nas propores exigidas pela Constituio, legislao complementar e ordinria;

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6. A Administrao deve atingir sempre um supervit primrio, como qualquer entidade econmica no lucrativa (entidades filantrpicas); 7. O dficit pblico deve ser combatido pela via do controle de despesas, pois no h mais espao para aumento da carga tributria, uma das maiores do mundo e, pior, com tributos cuja carga afeta sobremaneira a produo de bens e servios no pas; 8. A Lei Complementar n 101 induz a uma poltica tributria estvel e previsvel; 9. A Lei Complementar n 101 propicia um ambiente favorvel mudana da cultura administrativa pblica: a mquina do Estado deve servir ao cidado e no aos governantes. Um dos objetos da Lei de Responsabilidade Fiscal , justamente, criar as condies para que cada esfera de governo assuma as suas prprias responsabilidades financeiras, sem que uma dependa da outra. Os governadores, principalmente os dos Estados que repactuaram suas dvidas com a Unio, parecem ter entendido isso. Os prefeitos, no entanto, volta e meia, ainda tentam organizar um movimento para mudar alguns dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, embora cada vez com menos entusiasmo. O que alguns prefeitos parecem no entender que no podem administrar municpios falidos como se fossem financeiramente sadios e ajust-los aos mandamentos da Lei Fiscal. Entretanto, a maioria dos prefeitos se convence de que a sada para a crise o aumento da arrecadao e no a reforma da Lei Fiscal. A Lei de Responsabilidade Fiscal o novo instrumento proposto pelo governo federal, objetivando basicamente forar os Estados e os municpios a melhorar ou mesmo atingir o equilbrio das suas contas e, em segundo plano, melhorar a qualidade dos gastos. A lei enfocada tem assento em bases importantes que so o controle e a sano. A primeira base o controle e a fiscalizao exercidos pelo Ministrio Pblico e pelos Tribunais de Contas. Ao lado do controle fiscal surge o controle social, que aquele exercido pela populao, pois o cumprimento oramentrio deve ser levado ao conhecimento da populao. A segunda base so as sanes. De nada adiantaria um rgido sistema de controle se no houvesse uma lei que estabelecesse punies para os atos contrrios aos interesses da lei de controle. A lei prev srias sanes para o seu descumprimento, que vai desde o ressarcimento dos prejuzos causados s finanas pblicas at a priso, passando pela multa e pela cassao do mandato, quando exercendo cargo eletivo. A lei tem que ser severa, pois se assim no fosse impediria a observncia do princpio da transparncia e dificultaria o controle sobre a correta execuo do oramento, podendo da decorrer uma srie de outras violaes. Portanto, no basta o cumprimento da lei, necessrio cumprir igualmente a inteno da lei. Nunca houve sano para o seu descumprimento, e agora h uma lei de sanes penais, que pune severamente os infratores. A Lei de Responsabilidade Fiscal introduziu diversas modificaes na legislao penal vigente, com o intuito de prepar-la para punir os administradores descuidados com o dinheiro pblico. Assim, a lei deu nova redao ao art. 339 do Cdigo Penal e acrescenta o Captulo IV ao Ttulo XI do mesmo cdigo sob a seguinte rubrica: "Dos crimes contra Finanas Pblicas". Ressalte-se: o que era mera infrao administrativa ou poltica ou, ainda cvel, passa a ser crime, o que agrava a situao daquele que gerencia a coisa pblica de forma irresponsvel. A Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950, estabelece os crimes e processo de julgamento do impeachment do Presidente da Repblica. A Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, deu nova redao ao art. 10 passando a tipificar o descumprimento de normas financeiras como crimes passveis de sano ao Presidente da Repblica e aos que lhe so equiparados. O art. 40-A alcana o Chefe do Ministrio Pblico da Unio e dos Estados, bem como o Advogado Geral da Unio. O art. 41-A permite a todo cidado o oferecimento de denncia. A Lei n 10.028, acima citada, deu nova redao ao Decreto-lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967, que dispe sobre a responsabilidade de Prefeitos e Vereadores, definindo em seu art. 4 as infraes poltico-administrativas imputveis a eles, enquanto o art. 1 define os crimes de responsabilidade. A lei penal financeira deu nova redao ao art. 1, tipificando como crimes os comportamentos ali descritos. As normas posteriores fixam o procedimento da cassao e o art. 2 fixa as regras processuais a respeito. Devemos mencionar, ainda, a Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, a Lei n 8.429, de 2 de julho de 1992 e a Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000. A primeira introduziu no direito brasileiro a ao civil pblica. A segunda dispe sobre sanes aplicveis aos agentes pblicos, nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na Administrao Pblica, direta, indireta ou

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fundamental. E, por fim, a terceira especificou, em seu art. 5, o que mais caracteriza a infrao administrativa, fixando que o rgo competente para punio o respectivo Tribunal de Contas. No se pode confundir a questo federativa - diviso de receitas e de atribuies e competncias entre a Unio, os Estados e os municpios - com as obrigaes impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, um instrumento essencial para a disciplina dos gastos pblicos. O presidente da Comisso Mista do Oramento fez a correta reparao das searas: "As atribuies dos governos federal, estadual e municipal a gente discute sem problemas, mas querer acabar com a Lei de Responsabilidade Fiscal um absurdo. Isto conversa de quem est com as contas apertadas." Os atuais governantes herdaram pesadas dvidas, acumuladas num passado de irresponsabilidade fiscal e a eles cabe a tarefa de superar essa difcil conjuntura, com polticos de austeridade. A Lei de Responsabilidade Fiscal foi feita justamente para impedir a continuao da orgia de gastos pblicos, cuja liquidao era empurrada para as geraes futuras. Prev-se ainda que os atuais administradores, ao fim de sua gesto, tero srias dificuldades para aprovar as contas, em razo do grande volume de regras e formalidades a serem cumpridas, estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal: "Se a administrao pblica, fosse bem mais organizada e com carreiras estruturadas, seriam desnecessrias tantas normas e haveria menos desvios e, at mesmo corrupo. Sem falar que os administradores eleitos encontrariam mais facilidade para o cumprimento de suas obrigaes. Alis, no incio do sculo 20, a importncia da profissionalizao no setor pblico j era destacada por Max Weber como uma pea fundamental contra a ineficincia e a corrupo. Medidas em favor do ajuste fiscal, a exemplo da Lei de Responsabilidade Fiscal, surtem bons efeitos e devem ser apoiados, mas so insuficientes para atingir o nvel de qualidade e o nvel de aplicao de recursos desejveis. H necessidade de se discutirem novas formas de gesto e organizao, alm do que devemos compreender as dificuldades que a Lei de Responsabilidade Fiscal est trazendo e fazer os devidos ajustes. A Lei de Responsabilidade Fiscal tem inspirao na Nova Zelndia, principalmente relacionado com a transparncia na administrao pblica; na Unio Europia, no que tange idia de independncia dos pases membros; e nos Estados Unidos da Amrica, quanto s limitaes de empenhos e medidas de compensao quando houver renncia de receitas. Ela contm normas de diversos ramos de Direito, como, constitucional, administrativo, financeiro e tributrio. Em razo dessa realidade, a Lei repercutir sobre esses ramos do Direito, at porque existem muitas conceituaes novas. Da mesma forma, a sua interpretao dever levar em conta esse contexto de ramos do direito". O art. 1, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal, determina seu fundamento, assim explicitado: "A responsabilidade na questo fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar". Com essa lei, o Brasil deixar de ter governantes ao modo dos polticos tradicionais para ter administradores tcnicos e eficientes, verdadeiros gerentes dos interesses da sociedade brasileira. 10.4 TRIBUNAL DE CONTAS 10.4.1 HISTRICO O primeiro Tribunal de Contas de que se tem notcia foi criado na Frana durante o governo de Napoleo I. Pela sua eficincia, muitos povos o adotaram. Trs tipos de Tribunal de Contas so conhecidos: o italiano, o francs e o belga. Pelo sistema italiano, o Tribunal de Contas toma conhecimento dos atos do Poder Executivo e verifica se eles esto de acordo com o oramento. Caso afirmativo, procede ao seu registro. Caso negativo, nega o registro. No sistema francs, o Tribunal de Contas tem funo jurisdicional; julga todos os que tenham que prestar contas de seus valores pblicos, tendo suas decises carter judicial. No sistema belga o controle oramentrio exercido previamente pelo Tribunal de Contas. A ao do Tribunal de Contas, nesse sistema, a de um rgo auxiliar do Congresso. Sua funo a de acompanhar a execuo oramentria e advertir quando da ocorrncia de irregularidades ou ilegalidades.

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No Brasil, o Tribunal de Contas foi institudo com o advento da Repblica. O primeiro Tribunal foi criado por Rui Barbosa, pelo Decreto n 996-A, de 7-11-1890, quando ele integrava o Governo Provisrio, na qualidade de Ministro da Fazenda. Desde o incio o sistema utilizado foi o modelo belga. 10.4.2 CONCEITO Consistem os Tribunais de Contas em rgos institudos especialmente para o controle dos oramentos pblicos. Segundo Veiga Filho, os Tribunais de Contas constituem "um corpo de magistratura intermediria administrao e legislatura que, colocado em posio autnoma, com atribuies de reviso e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaas, para exercer as suas funes vitais no organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituio de ornato, aparatosa e intil". 10.4.3 COMPETNCIA Compete ao Tribunal de Contas da Unio (art. 71 da CF): a) apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; b) julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; c) apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio; d) realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II; e) fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; f) fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio; g) prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas; h) aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio; i) assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; j) sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal; k) representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 10.4.4 FUNO As funes do Tribunal de Contas podem ser divididas em: a) Funo de Fiscalizao - relativa apreciao das contas do Presidente da Repblica e Auditoria Financeira e Oramentria; b) Funo de Jurisdio - relativa s contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos. 10.4.5 TRIBUNAL DE CONTAS DOS ESTADOS-MEMBROS E DOS MUNICPIOS

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As Constituies estaduais mantm a estrutura e a organizao do Tribunal de Contas da Unio, enquanto a Constituio Federal impede a criao de novos Tribunais de Contas, de abrangncia municipal. O 4 do art. 31, da Constituio Federal tem a seguinte redao: " vedada a criao de Tribunais, Conselhos ou rgos de Contas Municipais", permanecendo to somente os Tribunais de Contas existentes at ento. Por outro lado, o controle externo passou a ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas dos Estados.

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