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No pergunte o que o ambiente pode fazer por si; pergunte-se o que pode fazer pelo ambiente!

Reflexes breves sobre a aco pblica e a aco popular na defesa do ambiente*

0. Questes prvias; 1. O juiz administrativo, juiz natural de aces promovidas por entidades investidas em legitimidade alargada para defesa do ambiente?; 2. O universo de entidades detentoras de legitimidade alargada; 3. As especialidades processuais das aces promovidas por entidades investidas em legitimidade alargada para defesa do ambiente; 4. Algumas questes avulsas

0. A glosa ao famoso discurso do Presidente J. F. Kennedy[1] soa especialmente bem como mote para um texto sobre defesa do ambiente. O tempo de explorao irrestrita dos recursos naturais chegou ao fim, urgindo tomar medidas de recuperao e conservao que retardem a chegada ao ponto de no retorno (que, para alguns e em certos sectores, j foi atingido). j um lugar-comum afirmar que a preveno de danos ao ambiente constitui, hoje, o grande desafio da Humanidade, a par da manuteno da paz. Todos os esforos contam, portanto. Aco pblica e aco popular so realidades prximas. Uma apontada defesa do interesse pblico, outra mais voltada para a defesa de interesses da colectividade, incidem ambas sobre grandezas maiores do que a capacidade de apropriao do sujeito individual. A proteco do ambiente traduz-se num interesse de preservao de um bem de fruio colectiva que se presta a ser defendido atravs de instrumentos de alargamento da legitimidade processual activa[2] pois disso, e no de vias processuais especficas, que se trata. Apesar da indefinio do bem jurdico ambiente que resulta da amlgama de objectivos reunidos nas vrias alneas do n 2 do artigo 66 da CRP que retrata um ntido caso de obesidade normativa j por ns recenseado noutro local[3] , possvel, atravs da articulao com a Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/87, de 7 de Abril = LBA) discernir nos bens ambientais naturais a noo operativa de ambiente baralhada pela miopia do legislador constitucional. No cabe aqui explanar a nossa concepo restrita de ambiente, que corporiza uma compreenso relativamente singular na doutrina portuguesa remetemos para estudos anteriores onde justificmos esta nossa opo, que insufla de sentido o artigo 66 e que sublinha a sua relao existencial com o artigo 52/3/a) (ambos da CRP), emergente da terceira reviso constitucional[4]. Mas foroso que se estabelea como pressupostos do pensamento que iremos desenvolver, por um lado, e numa perspectiva positiva, a natureza simultaneamente pblica e colectiva do bem ambiente que resulta dos artigos 9/e), 52/3 e 66/2 da CRP e, por outro lado, e numa perspectiva

negativa, a no individualidade dos interesses defendidos ou, por outras palavras, a insusceptibilidade de defender directamente o interesse ambiental atravs da legitimidade singular tradicional. Dito isto, convm esclarecer tambm, em termos preliminares, que, salvo quando a particularidade da soluo processual o justificar, trataremos legitimidade pblica e popular como se de um nico instituto se tratasse. Com efeito, quer o artigo 26A do CPC, quer o artigo 9/2 do CPTA aliam Ministrio Pblico e actores populares na lista de entidades com legitimidade para sindicar a defesa judicial de determinados interesses, embora remetam para a lei a fixao do regime concreto desta modalidade de interveno processual. A excepo reside, precisamente, na Lei 83/95, de 31 de Agosto (=LAP), cujo artigo 2/1 omite, enigmaticamente, a referncia ao Ministrio Pblico apenas o artigo 16 o menciona, agindo em substituio do autor desistente, em homenagem relevncia social dos interesses em jogo[5]. Ausncia to mais singular quanto o caso seminal da jurisprudncia ambiental portuguesa decidido pelo Tribunal Judicial de Coruche em 1990 o Caso das cegonhas brancas (proc. 278/89, de 23 de Fevereiro) resultou de uma iniciativa processual do Ministrio Pblico Qui a ausncia se deva ao facto de a LAP ser tambm aplicvel ao procedimento administrativo ( tambm uma lei sobre participao procedimental) e, neste contexto, a figura da iniciativa pblica ser ignorada cfr. o artigo 53/2 do CPA, que pr-existiu LAP. No entanto, e sem pormos em causa o princpio da prioridade das iniciativas particular e popular no procedimento administrativo um pouco pela natureza das coisas, outro tanto como forma de promover a democracia participativa , sempre observaremos que a soluo prevista no artigo 68/1/c) do CPTA passvel de fundar a interveno do Ministrio Pblico no plano procedimental, ainda que a ttulo subsidirio, quanto a actos vinculados cuja ilegal omisso pela Administrao constitua ofensa de direitos fundamentais dos particulares, bem assim como de interesses pblicos especialmente relevantes e demais interesses reconduzveis ao lote inscrito nos artigos 52/3/a) da CRP, 1/2 da LAP, e 9/2 do CPTA[6]. Cumpre tambm assinalar que, devido ao contexto situacional desta interveno num seminrio sobre A nova interveno da justia administrativa , privilegiar-se- a referncia utilizao da legitimidade alargada em aces propostas nos tribunais administrativos. A lei, como se sabe, admite o recurso ao instituto em ambas as jurisdies, como a meno que fizemos supra aos dispositivos que consagram a figura no CPC e no CPTA demonstra, e o artigo 12 da LAP confirma. No esta, no entanto, a nossa preferncia, uma vez que entendemos que, enquanto bem simultaneamente pblico e colectivo, o ambiente qua tale deve ser defendido junto da jurisdio com competncia especializada para questes de direito pblico. Sobre este ponto, vale a pena

deixar algumas linhas de maior desenvolvimento em 1.. Depois de abordarmos o problema da jurisdio, convm debruarmo-nos sobre a natureza dos sujeitos investidos em legitimidade popular uma vez que so de vria ordem (2.). A heterogeneidade reclama algumas consideraes, bem assim como a aparente reserva do direito a cidados no pleno gozo de direitos civis e polticos, ou a duvidosa exigncia de um nexo de proximidade territorial entre o autor popular e o bem lesado. As questes mais relevantes sero tratadas no ponto 3. nomeadamente as especialidades que a via da legitimidade popular traz, luz da LAP. A (con)fuso que a LAP operou entre interesses difusos e interesses individuais homogneos perturba a inteligibilidade das solues. Finalmente, equacionaremos de forma avulsa algumas dvidas que o instituto da legitimidade popular particularmente nos suscita (4.).

1. No pode afirmar-se que a nova legislao do contencioso administrativo tenha introduzido alteraes substanciais na matria da legitimidade popular, na medida em que o artigo 9/2 do CPTA remete para a LAP a definio dos traos gerais do regime que especializa, em questes pontuais, o quadro traado no CPTA (e no CPC, no que aco administrativa comum concerne cfr. o artigo 42/1 do CPTA). Salvo, porventura, e no que tange ao ambiente, a correco de um equvoco de h muito detectado por doutrina e jurisprudncia atravs do artigo 6 da Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro: a revogao substitutiva do artigo 45 da LBA, no sentido de o conformar ao parmetro constitucional do artigo 212/3 da CRP[7]. Com efeito, na verso original (de 1987), o artigo 45 da LBA reservava ao contencioso cvel o julgamento das aces emergentes de litgios jusambientais, partindo de um pressuposto claramente personalista e privatista desta disciplina. Na verso actual, a natureza da relao jurdica subjacente ao litgio que decidir a questo da atribuio da jurisdio[8]. Na sequncia desta modificao, o artigo 4/1/l) do ETAF d um segundo passo na clarificao do que deve entender-se por relao jurdica administrativa no domnio da gesto de bens de fruio colectiva mais vulgarmente designados por interesses difusos. A disposio aponta claramente um critrio o da natureza do sujeito e indicia, numa leitura sistemtica, outro o da natureza dos poderes desenvolvidos pelo sujeito. Ou seja, numa primeira anlise, cabe aos tribunais administrativos o julgamento de questes emergentes de comportamentos que consubstanciem leso ou ameaa de leso de bens ambientais levadas a cabo por entidades organicamente pblicas, bem como de entidades que, muito embora revistam forma privada, desempenham funes materialmente administrativas.

Aqui chegados, pode questionar se no termo violaes se compreendem apenas actuaes de natureza activa, jurdicas e materiais, ou tambm comportamentos omissivos. Parece cristalino que esta segunda dimenso deve ser considerada; mas apenas para omisses directas dos poderes pblicos (e equivalentes) ou tambm para omisses de fiscalizao de entidades privadas? Reparese que, se assim for, e por fora da possibilidade de demanda conjunta de entidades pblicas e privadas (cfr. o artigo 10/7, mas tambm, com determinados pressupostos, o artigo 37/3, ambos do CPTA), um privado que, por aco ou omisso viole normas de proteco de bens ambientais naturais, pode ser demandado nos tribunais administrativos, uma vez que estar consubstanciada uma relao jurdica administrativa na omisso indevida da entidade com competncia fiscalizadora[9]. Esta afirmao ganha sentido quando contextualizamos a relao jurdica ambiental a partir de uma lgica de proibio sob reserva de autorizao. A mxima de preveno que norteia o Direito do Ambiente e que o legislador constituinte no deixou de ressaltar na alnea a) do n 2 do artigo 66 da Lei Fundamental determina a necessidade de autorizao da esmagadora maioria das intervenes susceptveis de causar impactos relevantes no meio natural. Da advm a natureza de juiz natural do julgador administrativo ambiental (passe o pleonasmo): a relao jurdica ter normalmente por base um acto autorizativo ou uma norma de um plano especial com suficiente densidade para dela resultarem vinculaes especficas para os sujeitos , cuja presena susceptvel de arrastar o litgio para os tribunais administrativos[10]. Repare-se que, mesmo no sendo sindicada num tribunal cvel a validade do acto mas apenas e s a ilicitude da conduta do titular da autorizao, grande probabilidade existir em que este se defenda alegando estar a agir sombra de um acto conformador da sua actividade, chamando a Administrao demanda, facto que poder gerar da parte do tribunal um convite suspenso dos autos[11] e propositura de uma aco administrativa especial com vista declarao de nulidade do acto, cumulada com um pedido indemnizatrio deduzido contra a Administrao (cfr. o artigo 97/1 do CPC)[12]. Perante a inrcia do autor, o tribunal cvel apreciar o litgio na sua colorao puramente privatista[13] e poder at chegar concluso de que o ru age sem culpa por a ilicitude residir no padro de actuao (no acto). O que obrigar o autor a propor nova aco, agora junto dos tribunais administrativos, contra a Administrao Ora, talvez mais valesse ter comeado por a. Problemtico (ou mais problemtico) saber se a publicizao do litgio ocorre apenas em situaes de pr-existncia de acto autorizativo ou norma regulamentar atributiva do concreto dever de fiscalizao , ou se a densificao da omisso ocorre por mera violao do comando constitucional que impe s entidades pblicas a tarefa de proteco do valor ambiente. A ser assim,

mesmo em situaes de actuao clandestina (sem acto corporizador da relao autorizativa, necessrio ou no[14]), o requerente teria a opo de apresentao da aco, principal e/ou cautelar, na jurisdio administrativa. Sublinhe-se que, nestas situaes, a legitimidade passiva forma-se em litisconsrcio passivo necessrio entre a(s) autoridade(s) administrativa(s) a quem se imputa a omisso e o particular prevaricador, contra quem se deduzem pedidos de facere. Cumpre assinalar que, posicionando-nos em sede de aco administrativa comum (nomeadamente, em situaes reconduzveis ao tipo de pedidos descritos no artigo 37/2/c) do CPTA), o pressuposto do n 3 deve ser adaptado, sob pena de inviabilizar qualquer aco deste tipo promovida por autores populares contra privados (no h, na verdade, uma ofensa directa a direitos ou interesses daqueles, tendo em considerao a grandeza que nos ocupa). Admitindo um compromisso entre os fins da norma que traduz um princpio de preferncia pela pronncia administrativa prvia, semelhana do que sucede na aco administrativa especial de condenao prtica de acto devido (e que, ao cabo e ao resto, s espelha a subsidiariedade da interveno do tribunal na conformao da relao administrativa) e os objectivos de proteco de interesses difusos, admitimos que os autores populares devam provar ao tribunal administrativo que a ele recorrem em virtude da inrcia da Administrao, e que essa prova seja essencial abertura das portas da jurisdio administrativa[15].

At aqui parece, assim, configurar-se um quadro de duplicidade: - por um lado, estando em causa violaes de normas jusambientais perpetradas por entidades pblicas (ou equivalentes), o contencioso natural das aces movidas por autores populares ou pelo MP ser o administrativo. Esta hiptese, suportada pelo artigo 4/1/l) do ETAF, abarca quer actuaes directas, quer indirectas violaes levadas a cabo por privados cuja actividade se encontra titulada por acto autorizativo no qual radicam deveres de fiscalizao da actividade do titular da autorizao; - por outro lado, estando em causa violaes de normas jusambientais perpetradas por entidades privadas (no exercendo funes materialmente administrativas) sem base em acto autorizativo, h uma situao de alternativa, devendo os autores populares provar a denncia prvia da situao s autoridades competentes e a sua inrcia para poderem recorrer aos tribunais administrativos. Sem esta operao prvia, o litgio ter uma colorao puramente privada apesar da natureza pblica do bem lesado ou ameaado de leso[16] , que permitir o conhecimento pelos tribunais comuns (sem a presena da Administrao em juzo, naturalmente). H, todavia, mais um aspecto a considerar nesta problemtica, que se prende com a parte final da alnea l) do n 1 do artigo 4 do ETAF. A se exclui da jurisdio administrativa os contenciosos das

contra-ordenaes[17] e dos crimes ecolgicos, respectivamente sediados na Lei 50/2006, de 29 de Agosto, e nos artigos 274, 278, 279 e 281 do Cdigo Penal (e outros previstos em leis avulsas). Estranho local para incluir uma zona de excluso na economia do artigo 4: na verdade, os ns 2 e 3 parecem zonas mais adequados insero desta interdio. A incomodidade adensa-se quando, pelo menos no que tange aos procedimentos contra-ordenacionais, verificamos que, se certo que a iniciativa pode ser promovida por autores populares ou por delegados do MP junto das entidades administrativas competentes para aplicao da coima, a contestao judicial do interesse do lesante. Ora, estando a norma construda a pensar em entidades que promovem a defesa do ambiente (entre outros), a referncia aos procedimentos contra-ordenacionais, a, no faz, salvo melhor opinio e reflexo, grande sentido. J quanto aos ilcitos criminais a perspectiva outra, dado tratar-se de crimes pblicos cuja acusao pode ser deduzida pelo MP, atravs da aco pblica[18]. Neste caso a meno ganha significado, afastando os tribunais administrativos do julgamento destas aces. Mas o deslocamento notrio, podendo dar at a impresso de que o legislador do ETAF quis afinal reservar para a justia administrativa os litgios criminais e contra-ordenacionais alheios aos domnios dos interesses difusos.

Deve insistir-se, para finalizar, na natureza de interesse pblico do objecto da aco. Quando h autores populares ou agentes do MP a promover a aco de defesa do ambiente o que se almeja, em primeira linha, a defesa de interesses supraindividuais. No se trata de direitos subjectivos, mas antes de interesses de facto na fruio das qualidades de um bem ameaado ou lesado pela actuao de um particular ou de um ente pblico. Esta observao particularmente importante nas aces em que se no pede apenas a cessao do comportamento lesivo (ou potencialmente lesivo) ou a actuao positiva no sentido da evitao do dano, mas j o ressarcimento de um dano ecolgico (puro). Note-se que, quer nos termos da LBA (artigo 48), quer do CC (artigo 566/1), quer da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro (artigo 3/2), a reconstituio in natura o modo preferencial de efectivar a responsabilidade do agente de um dano ecolgico. Ora, nos casos em que as medidas de reparao primria e complementar no sejam suficientes para repor o status quo ante do bem lesado e se lance mo de medidas de fim da linha (compensatrias) que se traduzam no pagamento de quantias pecunirias, imperioso caracterizar a natureza pblica destes montantes e a afectao ao Fundo de Interveno Ambiental (criado pela Lei 50/2006, de 29 de Agosto, e implementado pelo DL 150/2008, de 30 de Julho).

2. O leque de sujeitos investido em legitimidade popular, nos termos dos artigos 2 e 3 da LAP, constitudo por: i) Cidados no gozo dos seus direitos civis e polticos, isoladamente ou em grupo; ii) Associaes e fundaes que tenham por funo estatutria a promoo do ambiente; iii) Autarquias locais em relao aos interesses de que sejam titulares residentes na rea da respectiva circunscrio.

i) Relativamente a este primeiro grupo, convm sublinhar, por um lado, que o exerccio do direito de acesso justia investido em legitimidade popular no um direito exclusivo dos portugueses mas tambm de todos os estrangeiros que em Portugal (ou no estrangeiro, em virtude de fenmenos de poluio transfronteiria com origem em Portugal) detectem ameaas a bens ambientais naturais[19]. No vamos alargar-nos neste ponto, j por ns escalpelizado em momento anterior[20]. Deixamos apenas a concluso no sentido de que a legitimidade popular a que a Constituio se reporta no artigo 52/3 no apenas a aco popular correctiva prevista no Cdigo Administrativo de 1936/40, ainda em vigor em 1976, mas um conceito mais vasto e por isso mais equvoco na adopo de uma frmula j carregada de sentido , extensvel tutela de interesses difusos. Nessa perspectiva, condio de exerccio do direito de aco no ser eleitor (interessado na legalidade dos actos praticados pelos rgos cujos titulares elege) mas ser pessoa (interessado na qualidade de fruio de bens colectivos)[21]. Por outro lado, a condio de residncia para que aponta o artigo 15/3 no aplicvel legitimidade popular em sede de interesses difusos mas apenas quanto a interesses individuais homogneos. Sobre este ponto, tambm j nos pronuncimos noutro local, para onde remetemos os desenvolvimentos necessrios[22]. Resta sublinhar que a natureza imaterial e plurilocalizada das utilidades dos bens naturais faz com que qualquer cidado possa agir em sua defesa, independentemente do contacto efectivo com o suporte corpreo e que se encerra (v.g., descargas poluentes num rio do Norte do pas sindicadas por um residente em Faro). A natureza das coisas far com que as aces sejam promovidas por quem est mais prximo do bem, em razo da maior probabilidade de percepo da sua degradao, mas em teoria a legitimidade extensvel a qualquer cidado nacional ou estrangeiro.

ii) No que toca s aces promovidas por entidades associativas e fundacionais, cumpre assinalar o pressuposto da especialidade das atribuies estatutrias, frisado pelo legislador no artigo 3. Perante a noo amplssima de ambiente para que somos arrastados pelo artigo 66 da CRP, dir-se-

ia que esta conformidade no constitui problema, uma vez que tudo ambiente sade, urbanismo, ordenamento do territrio, arquitectura urbana No entanto, e ainda que assim se entenda, sempre se exigir um segundo controlo, se no caso couber, tendo em considerao o mbito geogrfico de actuao da associao ou fundao (cfr. o artigo 7/3 da Lei 35/98, de 18 de Julho, sobre as ONGAs)[23]. Poder dizer-se que h aqui uma contradio no nosso pensamento, por nos termos manifestado de forma to generosa para com os cidados e to rigorosos para as ONGAs. Mas no assim: a personalidade colectiva uma personalidade criada em ateno a objectivos (estatutrios) determinados. Se a aco extravasar este mbito, a associao no pode actuar porque ela prpria se auto-limitou na sua capacidade de actuao. O que no impede os seus dirigentes e associados de agir investidos em legitimidade popular, despidos do colete institucional[24].

iii) O terceiro caso, respeitante s autarquias leia-se: municpios e freguesias o que nos suscita mais dvidas, na medida em que estas entidades esto constitucional e legalmente comprometidas na tarefa de proteco do ambiente, facto que lhes confere competncia prpria de actuao nesta sede, independentemente do recurso aos tribunais (cfr. os artigos 13/l) e 14/h) da Lei 159/99, de 14 de Setembro). Ou seja, o exerccio da tutela declarativa, dentro da sua competncia, precede e prefere (quer por argumentos de economia processual quer por razes ligadas separao de poderes) a via judicial. No enjeitamos, no entanto, a existncia de hipteses de defesa de bens ambientais naturais pelas autarquias contra entidades pblicas (problemas de delimitao de competncias, por exemplo) ou contra entidades privadas mas numa perspectiva puramente patrimonialstica (v.g., aces de reivindicao de propriedade em zona de reserva natural). O que no j aco popular para defesa de interesses difusos A lei parece querer reportar-se ao fenmeno da representao sem mandato anlogo ao que est subjacente ao mecanismo de tutela de interesses individuais homogneos no artigo 15 da LAP. Simplesmente, se a se prescinde da vinculao territorial, no caso das autarquias esta intrnseca sua natureza de entes territoriais (um princpio da especialidade por natureza e no por acto voluntrio) e ter, portanto, de verificar-se para poder suportar esta representao[25].

No pode fechar-se este ponto sem aludir, uma vez mais, ao Ministrio Pblico. Como se avanou logo de incio, as razes da excluso do leque de entidades enunciadas no artigo 2/1 podem estar relacionadas com o facto de a LAP ser tambm um regime de alargamento da legitimidade procedimental, realidade da qual o MP estar, em regra, arredado. No entanto, nos locais especificamente contenciosos, o MP est presente enquanto detentor de poder de aco

pblica. Sublinhe-se que a sua actuao, no que tange a interesses difusos, se traduz numa interveno duplamente qualificada: age em defesa da legalidade objectiva e da qualidade material de fruio do bem natural ameaado ou lesado. Alm da iniciativa processual quer em aces administrativas comuns, quer em aces administrativas especiais, a ttulo principal e cautelar, e na intimao para consulta de documentos[26] , o MP tem ainda legitimidade substitutiva (de actores populares) em caso de desistncia (nos enigmticos termos do artigo 16/3 da LAP[27]). As dvidas quanto possibilidade de utilizao da aco comum pelo MP j foram aduzidas supra escusamo-nos a regressar ao problema. Cumpre tambm assinalar as especiais prerrogativas que ao Ministrio Pblico so concedidas no plano do contencioso de normas. Olhando para os artigos 73/3 e 130/3 do CPTA, rapidamente nos apercebemos da posio privilegiada do MP nesta sede: s ele pode pedir declarao de nulidade com efeitos erga omnes sem esperar pela desaplicao em trs casos concretos (tendo o dever de requerer tal declarao uma vez registados estes), e s ele pode requerer a suspenso jurisdicional de eficcia de normas (imediatamente exequveis) com efeitos erga omnes independentemente da alegao da recusa de aplicao da norma em trs casos anteriores[28].

3. A legitimidade popular uma extenso da legitimidade processual logo, um pressuposto processual, que neste caso dispensa a prova do interesse directo e pessoal. No se trata de um meio processual, mas antes se traduz num conjunto de especialidades processuais que se enxertam nos meios processuais concretamente utilizados pelos autores populares, na jurisdio administrativa ou na cvel[29]. Esta afirmao decorre claramente do artigo 12 da LAP. J o leque de especialidades que a legitimidade popular acarreta no se pode considerar to ntido. Vejamos porqu. A LAP no regula apenas a legitimidade popular, mas tambm o instituto da aco de grupo filiada na class action americana ou, noutra expresso que preferimos, a figura dos interesses individuais homogneos. Esta bipartio torna-se cristalina quando atentamos mais detidamente em normas como os artigos 14, 15, 19 e 22/2, 3 e 4. Nestas disposies, o legislador teve por objectivo resolver o problema de representao atpica em casos de interesses individualizados pertencentes a pessoas afectadas por um risco de origem idntica, tais como ingesto de gua contaminada proveniente de um mesmo furo artesiano, ou intoxicao por emisses poluentes produzidas por uma mesma unidade industrial. Os interesses no so relativos a bens individualmente inapropriveis, mas antes se reportam a bens pessoais (integridade fsica; patrimnio). Directamente, bem entendido, uma vez que a sua tutela poder reverter indirectamente a favor de toda a comunidade e do prprio ambiente enquanto ecossistema.

Note-se que o artigo 48. do CPTA constitui uma forma de agilizao processual pelo menos para o(s) processo(s) seleccionado(s)[30] especialmente til no mbito da tutela de interesses individuais homogneos. Isto porque, na ausncia de uma iniciativa processual baseada numa representao sem mandato, a multiplicao de aces cuja resoluo implica a aplicao das mesmas normas ou a elucidao da mesma questo de direito, susceptvel de uma reductio ad unum atravs do mecanismo de seleco do artigo 48.. Tal como o artigo 17. da LAP veicula a auto-excluso de sujeitos que desejem prosseguir uma diferente estratgia processual e, em consequncia, ficar imunes aos efeitos do caso julgado, tambm o CPTA oferece aos vrios autores, quer a possibilidade de requerer a extenso de efeitos da deciso ao seu caso [artigo 48./5/b)], quer a prossecuo autnoma da aco [artigo 48./5/c)]. J no mbito da tutela dos interesses difusos, o artigo 48. no representa qualquer maior valia, na medida em que o caso julgado em aces promovidas por autores populares para tutela daqueles interesses produz, forosamente, efeitos erga omnes em virtude da natureza dos bens que sustentam os interesses (de facto) de fruio colectiva.

a pessoalidade (embora colectivizada na sua semelhana) que define este tipo de interesses. Assim se explica que um autor esteja em juzo por todos aqueles que se no sintam indevidamente representados no objectivo das suas pretenses e, por isso, se auto-excluam (artigos 14 e 15), bem como assim se compreende o modo de citao circunstancial ou geograficamente orientada (artigo 15/2 e 3)[31]. Do mesmo passo se ilumina a norma constante no artigo 19, sobre eficcia erga omnes do caso julgado (ressalvados os sujeitos que se auto-excluram)[32], e se confere inteligibilidade aos ns 2, 3 e 4 do artigo 22, respeitantes indemnizao. Este ltimo ponto particularmente sensvel, uma vez que as indemnizaes pecunirias reclamadas por autores individuais so legitimamente devidas em virtude de leses particulares, ao passo que as indemnizaes pecunirias por dano ecolgico reclamadas por autores populares, pessoais ou institucionais, pertencem comunidade. A criao do FIA veio resolver o equvoco aberto pelo artigo 22/2 ou pela LAP no seu todo, ao no distinguir claramente entre interesses difusos e interesses individuais homogneos[33] , determinando o destino de quantias que se no reconduzam a medidas de reparao primria e complementar do bem lesado por forma a no promover o enriquecimento do autor popular custa alheia (da colectividade). O Anexo III do DL 147/2008, ao proibir a atribuio de quantias pecunirias a sujeitos individuais que h-de ser a ultima ratio, na medida em que se prefere a reconstituio natural , acentua a natureza pblica do dano, no inviabilizando, todavia, a configurao de um dano moral colectivo da comunidade que veja afectada a qualidade ambiental que a envolve[34]. Este dano tem natureza mista (qual ciclope com cabea de homem e corpo de cavalo): a sua origem o sentimento de perda de pessoas individuais por afectao do nvel de fruio de um recurso de que habitualmente usufruiam, mas a sua traduo pecuniria deve ser canalizada para fins de promoo da qualidade do ambiente comunitrio.

Verdadeiras especialidades das aces promovidas por autores populares (bem como das

interpostas por portadores de interesses individuais homogneos) constam dos artigos 13, 17, 18 e 20 da LAP: i) O artigo 13 visa responsabilizar os autores populares, desincentivando-os da propositura de aces com fins puramente dilatrios sobretudo porque o acesso justia facilitado pelo regime especial de preparos e custas previsto no artigo 20. Note-se que a figura do indeferimento liminar familiar ao CPC (cfr. os artigos 234A e 812E), bem como ao CPTA mas aqui apenas no domnio das providncias cautelares (artigo 116). Logo, o juiz v acrescidos os seus poderes de saneamento liminar em aces promovidas por autores populares mas no, pensamos, quando a aco apresentada pelo MP[35] (aqui as razes que levam consagrao desta hiptese de filtragem claudicam); ii) O artigo 17 constitui um sinal inequvoco da natureza pblica deste tipo de processos. O juiz no circunscrito a um papel passivo, prprio de quem est adstrito ao princpio da imparcialidade, mas antes v reconhecida a faculdade de promover diligncias que permitam iluminar as circunstncias do caso e obter a melhor fundamentao possvel da deciso[36]. O juiz est vinculado ao pedido mas no aos elementos de prova carreados, que podem ser acrescidos na sequncia de iniciativa sua; iii) O artigo 18 visa salvaguardar o efeito til de uma deciso de provimento do pedido do autor popular, atendendo natureza frgil do objecto subjacente ao litgio e possibilidade de provocao de danos irreparveis ou de difcil reparao. O juiz imprimir, oficiosamente, caso entenda necessrio salvaguarda dos bens em jogo, efeito suspensivo ao recurso, ainda que a lei processual aplicvel o no preveja o que se verifica no CPC (cfr. o artigo 692/1, que estabelece a regra do efeito devolutivo do recurso de apelao[37]), mas no no CPTA (cfr. o artigo 143/1, consagrando a regra do efeito suspensivo[38])[39]. Questo diversa seria certamente a de saber se ao juiz, atendendo natureza dos bens em jogo e magnitude que a sua salvaguarda reveste para a comunidade em geral, e para o ecossistema em particular, no deveria ser reconhecido o direito de decretar medidas inibitrias da actuao lesiva e presumivelmente ilcita ainda que tal pedido no fosse formulado (na petio inicial) pelos autores populares, semelhana do exemplo brasileiro[40]. Note-se que estaramos aqui perante uma verdadeira excepo ao princpio do pedido, uma vez que no se trataria de conceder um diferente efeito a um impulso processual, mas substituir-se ao impulso processual (cautelar). A natureza do bem pode at justific-lo, mas o legislador teria que o afirmar expressamente e sempre se deveriam implementar mecanismos de recurso urgente a favor do ru, para assegurar um mnimo de contraditrio, essencial salvaguarda do princpio do processo equitativo; iv) O artigo 20 pretende constituir um incentivo promoo de aces por autores populares,

dispensando-os do pagamento de preparos e isentando-os do pagamento de custas em caso de procedncia da aco, ainda que parcial, da aco. Em face de decaimento total, o montante a liquidar ainda assim simblico (entre um dcimo e metade das custas que normalmente seriam devidas, ponderando-se a situao dos requerentes e a razo formal ou substancial da improcedncia do pedido).

4. Depois desta brevssima vista panormica dos principais aspectos ligados aco pblica e popular, gostaramos de deixar algumas pistas de reflexo sobre o tema, admitindo que as questes e eventuais concluses sejam extrapolveis para domnios diversos do ambiental (mas dentro dos interesses difusos).

i) Faria sentido inserir uma norma sobre litispendncia na LAP na vertente aplicvel aos interesses difusos? Lembramos que a propositura de vrias aces com o mesmo pedido e causa de pedir (relativas, portanto, ofensa do mesmo bem pela mesma causa, material e/ou jurdica), embora promovida por autores populares diferentes, pode gerar um fenmeno de litispendncia material. Na verdade, no esto preenchidos os requisitos previstos no artigo 498. do CPC, uma vez que as partes so diversas o ru ser o mesmo mas no o(s) autor(es) e os pedidos podem tambm variar (e conformar diferentes estratgias processuais). Porm, o interesse material prosseguido pelos autores nas diferentes aces idntico: prevenir, fazer cessar, a ofensa e/ou promover a reconstituio do estado de qualidade do bem ambiental lesado[41]. A questo que se coloca a de saber qual a melhor forma de resolver a questo: atravs da insero de uma norma que permitisse ao juiz[42] conhecer apenas do mrito da aco intentada em primeiro lugar, absolvendo da instncia os rus das aces litispendentes[43]? Ou antes fazer apelo apensao de processos, com assento no artigo 28 do CPTA, decidindo o juiz todos os processos como se de um s se tratasse, aproveitando todos os pedidos e causas de pedir para emitir a sua deciso? Esta ltima opo parece-nos prefervel, dada a possibilidade de haver pedidos diferentes e de poderem ficar sacrificados na primeira soluo[44].

ii) A questo acima enunciada pode ser antecipada atravs da coligao de autores[45]. Nesse caso, haver apenas uma aco com vrios autores, ainda que populares. O interesse jurdico desta coligao neste litisconsrcio activo voluntrio parece diminuto, mas pode relevar em termos de multiplicao de argumentos trazidos para suportar a causa ambiental, bem assim como por contar com novos intervenientes que fortaleam a divulgao da causa luz da opinio pblica.

Frise-se que a coligao superveniente admissvel nos termos dos artigos 320/b), 321, 322/1, 2 parte, e 323 do CPC, ex vi o artigo 1 do CPTA[46].

iii) E poder um sujeito que defende um interesse individual arvorar-se simultaneamente em autor popular? Teoricamente, nada o impede, desde que os pedidos sejam diferentes maxime, em aces de efectivao de responsabilidade nas quais possa haver, para alm da satisfao do interesse patrimonial, interesse na reposio do status quo ante estritamente ecolgico. No fundo, a situao assimilvel a uma coligao consigo prprio, deduzindo pedidos diferentes contra o mesmo autor com base na mesma causa de pedir (cfr. o artigo 12/1/a) do CPTA). Na prtica, esta hiptese pode ser dificultada em razo da norma do artigo 20 da LAP, que isenta de preparos os autores populares bem assim como problemas de alada (e consequente direito ao recurso). Destarte, e apesar da economia processual que esta soluo promoveria, parece ser de afastar tal possibilidade.

iv) Inexistindo uma providncia cautelar especfica da tutela contenciosa ambiental em razo da imprestabilidade do artigo 42 da LBA[47] , os autores populares movem-se entre as providncias cautelares do contencioso administrativo (artigos 112 e segs do CPTA) e do contencioso cvel (artigos 381 e segs do CPC). Deve ressaltar-se, por um lado, a possibilidade de decretamento provisrio da providncia previsto no artigo 131 do CPTA, em casos de especial urgncia (n 1), associado a pedidos de providncias cautelares especificadas e no especificadas. Por outro lado, assinale-se a potencial valia da alnea a) do n 1 do artigo 120 do CPTA, que apela ao critrio da evidncia: perante uma violao manifesta de normas de proteco jusambientais v.g., inexistncia de avaliao de impacto ambiental num projecto do Anexo I do DL 69/2000, de 3 de Maio (na redaco do DL 197/2005, de 8 de Novembro) , o juiz concederia a suspenso do acto autorizativo (cuja eficcia, por fora do artigo 128/1 do CPTA, se encontraria j provisoriamente suspensa) sem proceder ponderao exigida no n 2 do mesmo artigo 120. Impe-se, todavia, caracterizar a manifesta ilegalidade, a qual assimilada[48] violao de preceitos materiais que a lei comine com a nulidade. Os vcios formais (ou a grande maioria) tendem a escapar a esta delimitao, uma vez que podem ser supridos posteriormente prtica do acto, tornando intil e mesmo contraproducente a interveno do Tribunal, em homenagem a uma lgica de aproveitamento do acto (ou sanao retroactiva do mesmo). Posio, como se depreende, que denota uma extrema cautela na utilizao da disposio e que neutraliza uma boa parte do efeito til que dela poderia advir para a tutela ambiental.

v) Claro que a forma de contornar este problema seria conceder efeito inibitrio automtico a uma providncia cautelar requerida em defesa do ambiente, em homenagem natureza pblica do bem e fragilidade que o caracteriza[49]. Porm, tal valorao seria provavelmente inconstitucional se admitida de forma cega, uma vez que atentaria contra o critrio de ponderao casustica para que aponta o artigo 18/2 da CRP. A soluo do efeito suspensivo automtico adoptada pelo legislador no contexto da lei dos estrangeiros (cfr. o artigo 132/3 da Lei 23/2007, de 4 de Julho, relativamente recusa de concesso do estatuto de residente de longa durao e de revogao do mesmo) tratando-se a, todavia, de proteger interesses pessoais da maior delicadeza. Um exemplo mais prximo o da suspenso imediata da eficcia de actos de licenciamento urbanstico violadores de planos, quando sindicados pelo MP (cfr. o artigo 69/2 do DL 555/99, de 16 de Dezembro, na redaco dada pela Lei 60/2007, de 4 de Setembro) mas ainda assim a suspenso pode ser levantada na sequncia de contraditrio. Por mais intra e intergeracionalmente relevante que o interesse ambiental seja, no nos parece que o legislador deva avanar para uma soluo de suspenso automtica e irreversvel (ou de ordem de cessao imediata de actividades) de actos presumivelmente lesivos do ambiente. O decretamento provisrio da providncia acolhido no artigo 131 do CPTA cumpre suficientemente a funo de providenciar tutela urgentssima sem promover sobrevaloraes automticas do interesse ambiental, que pode at estar a competir com outros de igual natureza.

vi) A existncia do mecanismo do decretamento provisrio da providncia constitui, em nossa opinio, um argumento prtico para reforar a excluso dos interesses difusos do mbito de aplicao do artigo 109 do CPTA. Como j explicmos noutro local, esta aco sumria pressupe a existncia de uma posio jusfundamental devidamente individualizada[50] sem ser forosamente um direito de natureza pessoal para os efeitos da catalogao constitucional[51] , cujo resultado se traduza directa e imediatamente numa melhoria, material e/ou jurdica, sentida na esfera do autor. Ora, no isto que sucede no plano dos interesses difusos, onde lidamos com realidades metaindividuais. E no se venha invocar o direito ao ambiente, que mais no que um testa de ferro de direitos, pessoais ou patrimoniais devidamente identificados no captulo dos direitos de personalidade ou de propriedade. Assim, nem do ponto de vista terico nem prtico se justifica o recurso intimao para tutela do ambiente. E no se pode esquecer que, mesmo comeando de forma dual (providncia cautelar + aco principal), o processo pode sempre acabar por ser sumarizado pela via do artigo 121 do CPTA, caso o julgador entenda estarem reunidos os pressupostos para conhecer e decidir do fundo alcanando-se assim um resultado prtico similar.

Lisboa, Setembro de 2009

Carla Amado Gomes


carlamadogomes@fd.ul.pt

Professora Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa Professora Convidada da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa

* O texto corresponde verso longa da interveno da autora no Programa de Formao Avanada Justia XXI subordinado ao tema A nova interveno da justia administrativa, organizado pela Associao Sindical dos Juzes Portugueses, nos dias 29 e 30 de Maio de 2009. As referncias jurisprudenciais foram fornecidas pela Dr Marta Cavaleira, que tambm interveio na mesma sesso. Fica o agradecimento da sua generosidade para a partilha de informao, que muito acrescenta o texto em interesse, terico e prtico.
[1]

Discurso inaugural do Presidente J. F. Kennedy proferido em 20 de Janeiro de 1961, 25.

[2] Em geral sobre o problema da legitimidade popular no mbito do Direito do Ambiente, podem ver-se Miguel TEIXEIRA DE SOUSA, Legitimidade processual e aco popular no Direito do Ambiente, in Direito do Ambiente, INA, 1994, pp. 409 segs; Jos LEBRE DE FREITAS, A aco popular ao servio do ambiente, in Ab Uno Ad Omnes, 75 anos da Coimbra Editora, Coimbra, 1998, pp.797 segs; Antnio Almeida, A aco popular e a leso dos bens ambientais, in Lusada, 2002/1-2, pp. 367 segs. Em especial sobre o problema dos efeitos das sentenas, Jos Eduardo FIGUEIREDO DIAS, Os efeitos da sentena na Lei de Aco Popular, in CEDOUA, 1999/1, pp. 47 segs.

[3] Veja-se o nosso Constituio e ambiente: errncia e simbolismo, in Textos dispersos de Direito do Ambiente (e matria relacionadas), II, Lisboa, 2008, pp. 21 segs.

nossos O ambiente como objecto e os objectos do Direito do Ambiente; Ambiente (Direito do); e O direito ao ambiente no Brasil: um olhar portugus, todos em Textos dispersos de Direito do Ambiente, I, reimp., Lisboa, 2008, pp. 7 segs, 73 segs, e 271 segs, respectivamente.
[5]

[4] Vejam-se os

Idntica estranheza revela Antnio Almeida, A aco popular, cit., p. 375.

[6] Com efeito, a legitimidade processual reconhecida na disposio citada conduz necessariamente a admitir a legitimidade procedimental com vista formao dos pressupostos de utilizao da aco para a condenao prtica de acto devido, plasmados no artigo 67/1 do CPTA. [7] Cfr. Miguel TEIXEIRA DE SOUSA, A competncia material para a aco popular administrativa, Anotao ao Acrdo do Tribunal de Conflitos de 11 de Janeiro de 2000, in CJA, n 23, 2000, pp. 28 segs.

Ver tambm os Acrdos do mesmo Tribunal de 6 de Abril de 2000 (proc. n 347) e de 28 de Novembro de 2000 (proc. n. 345).
[8] Regressamos aqui a um ponto j objecto de reflexo anterior cfr. Carla AMADO GOMES, A ecologizao da justia administrativa: brevssima nota sobre a alnea l) do n 1 do artigo 4 do ETAF, in Textos, I, cit., pp. 249 segs.

[9] Cfr., todavia, o Acrdo do Tribunal dos Conflitos de 9 de Dezembro de 2008 (proc. n. 17/08), no qual se afirmou que:

Pese a peculiar natureza da aco popular, a que subjaz a defesa de interesses pblicos,
ainda que exercida por um particular, no pode considerar-se que esteja em causa uma relao de natureza administrativa, nem quanto aos sujeitos, nem quanto ao objecto, mau grado a conexo que existe com o interesse pblico e a defesa de interesses difusos que a aco postula. () O facto de a pretenso do autor ser exercida contra um particular, visando a defesa do que considere um bem do domnio pblico autrquico, no permite que se qualifique a relao jurdica como administrativa, o que exclui, desde logo, a competncia da jurisdio administrativa.

[10] Contra: Acrdo do STA de 11 de Dezembro de 1995 (proc. n. 96A483), relativo a um pedido de suspenso de actividade de venda de combustveis licenciada, remetido para o tribunal comum; Acrdo do STJ de 23 de Outubro de 1997 (proc. n. 98A200), caracterizando os tribunais comuns como competentes para avaliar a legalidade da deciso de localizao de um centro de tratamento de resduos (note-se que ambos os arestos foram prolatados em tempo de vigncia da verso inicial do artigo 45 da LBA; num caso idntico ao segundo, o STJ, em Acrdo de 26 de Janeiro de 2006 - proc. n. 05B3661 entendeu ser a administrativa a jurisdio competente para apreciar a validade da deciso de localizao, estabelecendo um dilogo com o Acrdo de 1997 que espelha bem a confuso que grassa no entendimento desta questo).

A favor da soluo indicada no texto, vejam-se os Acrdos do Tribunal dos Conflitos de 11 de Dezembro de 2001 (proc. n. 372), do STJ de 24 de Janeiro de 2002 (proc. n. 01A3241) e do TCASul de 14 de Abril de 2005 (proc. n. 632/05). Note-se que o princpio de que o juiz competente para a causa principal tem tambm competncia para resolver, com efeitos restritos ao processo sub judice, questes prejudiciais
[11]

traduzido no artigo 97 do CPC , permite ao juiz cvel como que avocar (ou ignorar) a dimenso administrativa da questo. No entanto, perante a mxima do artigo 212/3 da CRP, temos as mais srias dvidas de que, fora dos casos de nulidade do acto (que pode ser sindicada e declarada por qualquer tribunal), o juiz cvel tenha competncia para, mesmo restrito ao processo, pressupor a anulabilidade de um acto (descontado j o problema do prazo de impugnao, muito provavelmente j esgotado) e para decretar a efectivao de responsabilidade civil extracontratual da Administrao solidria por acto de gesto pblica Ou uma aco administrativa comum de efectivao da responsabilidade da Administrao abdicando de sindicar (por esgotamento do prazo de impugnao de actos anulveis) a validade do acto artigo 38/1 do CPTA.
[12] [13] Note-se que o artigo 97 do CPC no permite ao juiz julgar, como pedido principal, a pretenso condenatria deduzida contra a Administrao, na medida em que no se trata a de um mero incidente, referindo-se antes licitude de uma actividade que traduz o exerccio da funo administrativa.

Repare-se que o regime de responsabilidade por dano ecolgico, aprovado pelo DL 147/2008, de 29 de Julho, prev a responsabilizao de qualquer agente, pblico ou privado, que provoque danos ao ambiente, mesmo fora do elenco de actividades indicadas como envolvendo um risco potencial (anexo III) ou seja, mesmo em casos de desenvolvimento de comportamentos que no exijam autorizao prvia. A esta responsabilizao precede um dever de preveno que impende em primeira linha sobre o agente mas subsidiariamente sobre a Administrao.
[14]

Resta saber se num Estado Social que luta com falta de meios, tcnicos e humanos, ser razovel exigir o cumprimento de to herclea tarefa embora essa questo j resvale para o mrito da aco e no impea o reconhecimento, partida, de jurisdio ao tribunal administrativo (uma vez definida a natureza do bem como critrio atributivo de jurisdio).
[15] Isto dando de barato que os autores populares e o MP detm legitimidade na aco comum, situao que a ausncia de referncia no artigo 37 do CPTA, ao contrrio da expressa meno no artigo 40/n 1/b) e n 2/c) e d) do CPTA, poderia fazer duvidar. Pronunciando-se no sentido afirmativo, salvo para o MP, J. C. VIEIRA DE ANDRADE, A justia administrativa (Lies), 8 ed., 2006, p. 211, nota 404 embora o argumento utilizado, da inexistncia de aluso ao MP, em bom rigor, valha tambm para os autores populares; no ser de invocar antes o paralelo com o artigo 26A do CPC para justificar tambm a possibilidade de aco pblica, matriz primordialmente adoptada em sede de aco comum?

Duvidosa pode revelar-se a "adaptao" do n 3 do artigo 37 interveno do MP, uma vez que se estar a perante a defesa de interesses que, na sua ptica funcional, so pblicos. Tenderamos, ainda com reservas, a excluir a possibilidade de interveno do contencioso administrativo contra privados como rus principais, no s em razo da letra do n 3 do artigo 37, como da estrutura dos interesses em jogo e da aptido funcional do MP.
[16] Sublinhe-se que o critrio da natureza pblica do bem no determinaria a jurisdio exclusiva dos tribunais administrativos em todos os litgios jusambientais. Pense-se, de iure condendo e assente na premissa da consagrao do critrio da natureza do bem enquanto atributivo de jurisdio aos tribunais administrativos, no seguinte caso: um proprietrio de uma mata constituda por espcies protegidas reclama de um incendirio uma indemnizao pela destruio causada pelo fogo. Trata-se de um dano ecolgico que , na configurao do objecto do processo pelo seu autor, um dano patrimonial. As medidas de reconstituio natural, primria e complementar, exigidas pelo proprietrio, sero, em regra, suficientes para cumprir os objectivos da lei. Esta aco ser proposta nos tribunais comuns, dado o ofensor ser privado e o objecto da aco ser de natureza privada embora com refraco pblica (a afectao do equilbrio do ecossistema).

Caso uma associao de defesa do ambiente reclamasse, nos tribunais administrativos porque, aos olhos desta entidade, a natureza do dano diversa a efectivao da responsabilidade pelo

lesante, esta aco teria forosamente que ser suspensa at deciso da primeira, uma vez que os pedidos so parcialmente sobrepostos. E a inversa identicamente verdadeira, em virtude da (justa) proibio de dupla reparao a que alude o artigo 10 do DL 147/2008: no caso de o proprietrio intentar a aco em segundo lugar, ficariam os autos suspensos at deciso da aco apresentada pela associao, cabendo ao proprietrio, a final, reclamar o ressarcimento de alguma parcela remanescente do dano (patrimonial) e sendo admitida a sua interveno espontnea na aco proposta pelos autores populares. Reserva de jurisdio essa decorrente de razes histricas e prticas e concretizada nos artigos 61 e 73 do DL 433/82, de 27 de Outubro (com alteraes posteriores).
[17] [18] Cfr., alis, o artigo 25 da LAP, reconhecendo direito de denncia ao MP aos titulares de legitimidade popular com vista deduo, por este, de queixa-crime, com a possibilidade de aqueles se constiturem assistentes no processo. PAULO OTERO chama-lhe uma quase-aco popular penal A aco popular. Configurao e valor no actual Direito portugus, in ROA, 1999, III, pp. 871 segs, 881.

Contrariamente ao que sucede no Brasil, onde a Lei 4.717, de 29 de Junho de 1965 (Lei da aco popular, com alteraes posteriores), exige a prova da cidadania como condio de capacidade judiciria do autor popular (artigo 1, 3).
[19]

No nosso D. Quixote, cidado do mundo: da apoliticidade da legitimidade popular para defesa de interesses transindividuais, Anotao ao Acrdo do STA, I, de 13 de Janeiro de 2005, in Textos dispersos de Direitos do Ambiente (e matrias relacionadas), II, Lisboa, 2008, pp. 7 segs. Veja-se tambm Antnio Almeida, A aco popular, cit., p. 375.
[20]

Propugnando a necessria condio de eleitor para o investimento do sujeito em actor popular, vejam-se os Acrdos: do STA de 25 de Maro de 2004 (proc. n. 1581/03), e do TCASul de 13 de Janeiro de 2005 (proc. n. 85/04) e de 17 de Maio de 2007 (proc. n. 2467/07).
[21]

Carla AMADO GOMES, O Provedor de Justia e a tutela de interesses difusos, in Textos dispersos, II, cit., pp. 235 segs, 248 segs.
[22] [23] V.g., a Associao de defesa dos sobreiros do Ribatejo no poder agir em defesa de um conjunto de sobreiros sito no Algarve. Neste sentido, Antnio Almeida, A aco popular, cit., p. 375. Ver tambm o Acrdo do STA de 17 de Maio de 2007 (proc. n. 107/07). [24] Mas atente-se em que o artigo 11/2 da Lei 35/98, de 17 de Julho, isenta as ONGAs de preparos, custas e imposto de selo em todos os processos em que intervenham regime ainda mais favorvel, portanto, do que o da aco popular (veja-se o artigo 20 da LAP). [25] Cfr. a sentena do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra 16 de Maro de 2007 (proc. n. 1354/06), a propsito da legitimidade da autarquia para apresentar, alegadamente investida em legitimidade popular, uma providncia cautelar de suspenso de eficcia do acto de licenciamento de linhas de alta tenso pelo Ministrio da Economia, alegando violao quer de direitos individuais dos fregueses, quer de interesses difusos. O Tribunal entendeu haver ilegitimidade quanto parte do pedido relativa a direitos individuais, nomeadamente de propriedade. [26]

Cfr. o artigo 104/2 do CPTA.

[27] O que querer o legislador dizer com a segunda parte do n 3 do artigo 16 da LAP? Querer afirmar que o Ministrio Pblico pode obrigar o autor a desfazer a transaco ou ape-lo do processo em caso de comportamentos desviantes? Julgamos que se a transaco no servir o interesse colectivo e pblico objecto da aco, caber ao juiz recusar a sua homologao [a admitir que haja disponibilidade deste interesse, pois se no existir, a lei veda a transaco (cfr. o artigo 1249 do CC). Manifestando-se contrrios possibilidade de transaco, Antnio Almeida, A aco

popular, cit., p. 376, e Sylvia CAPPELLI, Acesso justia, informao e participao popular em temas ambientais no Brasil, in Aspectos processuais do Direito Ambiental, coord. J. Rubens Morato Leite e Marcelo Buzaglio Dantas, Rio de Janeiro/S. Paulo, 2003, pp. 276 segs, 306]. J no caso de o autor popular adoptar comportamentos lesivos dos interesses difusos que pretende defender, o juiz dever condenar por litigncia de m f, apelando ao conceito inscrito no artigo 456 do CPC, e absolver o ru do pedido.
[28] Noutro local nos manifestmos criticamente sobre estas normas. Veja-se o nosso Dvidas no metdicas sobre o novo processo de impugnao de normas do CPTA, in Textos dispersos de Direito do Contencioso Administrativo, Lisboa, 2009, pp. 503 segs, max. 512 segs. Veja-se tambm Mrio LEMOS PINTO, Impugnao de normas e ilegalidade por omisso no contencioso administrativo portugus, Coimbra, 2008, pp. 307-309

como tivemos oportunidade de explicar desenvolvidamente no nosso Aco popular e efeito suspensivo do recurso: processo especial ou especialidade processual?, in Textos dispersos, I, cit., pp. 105 segs. Ver tambm Farsa em dois actos: enganos e desenganos sobre o artigo 18 da Lei 83/95, de 31 de Agosto, no mesmo loc. cit., pp. 177 segs. Neste sentido, vejam-se os Acrdos do STA de 31 de Janeiro de 2002 (proc. n. 47338), de 7 de Maro de 2006 (proc. n 380/05) e do Pleno do STA, de 29 de Junho de 2004 (proc. n. 1334/03). Sobre as perplexidades suscitadas por este mecanismo, v. MRIO e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Cdigo do Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos, Anotado, I, Coimbra, 2004, pp. 317 segs.
[30] [31] A falta de clareza da LAP tem dado origem a equvocos jurisprudenciais graves, na medida em que os tribunais chegam a considerar que a ausncia de citao prevista no artigo 15 constitui causa de nulidade de todo o processado cfr. os Acrdos do TCASul de 13 de Maio de 1997 (proc. n. 2736/99) e de 25 de Janeiro de 2007 (proc. n. 1895/06). Curiosamente, o mesmo TCASul, em Acrdo de 17 de Maio de 2007 (proc. n. 2462/07) vem afirmar que o artigo 15 da LAP no prev, afinal, a citao do Ru, no devendo portanto considerar-se aplicvel a cominao do artigo 194/a) do CPC (ex vi o artigo 1 CPTA), descartando, assim, qualquer nulidade [32] Encontramos norma idntica na lei brasileira 4.717, no artigo 18, em caso de provimento. Revelando-se a aco improcedente, qualquer cidado (ou o Ministrio Pblico) poder recorrer novamente a juzo para defesa do mesmo interesse.

[29] Tal

igualmente crticas muito acesas ao regime do artigo 22, Antnio Almeida, A aco popular, cit., pp. 379-380.
[34] Sobre esta noo, vejam-se Jos Rubens MORATO LEITE, Dano ambiental: do individual ao colectivo extrapatrimonial, 2 ed., S. Paulo, 2003, esp. pp. 265 segs; e Joo Carlos de CARVALHO ROCHA, Responsabilidade civil por dano ao meio ambiente, in Poltica Nacional do Meio Ambiente, 25 anos da Lei n 6.938/1981, coord. Joo Carlos de Carvalho Rocha, Tarcsio H. P. Henriques Filho e Ubiratan Cazetta, Belo Horizonte, 2007, pp. 217 segs, 236 segs. [35]

[33] Tecendo

Que nessas situaes no ser ouvido, como previsto no artigo 13 da LAP.

[36] Embora o CPC no deixe de prever exemplos, precisamente em sede de prova, de cedncia ao princpio do inquisitrio: cfr. os artigos 578/2, in fine (alargamento do objecto da percia fixado pelas partes), 579 (percia oficiosa), 612 (inspeco de coisas ou pessoas), 645 (inquirio de testemunha no arrolada). [37] Note-se que a disposio elenca, no n 3, os casos excepcionados ao n 1, de efeito suspensivo e prev, no n 4, a possibilidade de a parte requerer a atribuio de efeito suspensivo sempre que a execuo seja susceptvel de lhe causar prejuzo considervel e mediante cauo. [38] Atente-se em que, nos processos de intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias em sede de providncias cautelares, o efeito do recurso , em regra, devolutivo (n 2). O n

3 admite o requerimento, pela parte vencedora, de efeito devolutivo ao recurso, baseado na alegao de emergncia de prejuzos de difcil reparao, podendo o tribunal impor a prestao de garantias (n 4). Ressalte-se que estas causas so sempre recorrveis para o tribunal de alada superior independentemente do valor atribudo aco, dado que se trata de bens imateriais (cfr. o artigo 34/1 do CPTA).
[39]

Cfr. A. PELLEGRINI GRINOVER, A aco popular portuguesa: uma anlise comparativa, in RPDConsumo, n 5, 1996, pp. 7 segs, 16, e Vera JUKOVSKY, O papel do juiz na defesa do meio ambiente, in Lusada, 1999/1-2, pp. 491 segs, 499-500. A ltima autora refere tambm a possibilidade de o julgador determinar, ex officio, sanes pecunirias compulsrias a aplicar aos rus que recusem/atrasem o cumprimento da deciso condenatria (soluo acolhida pelo artigo 44 do CPTA, em sede contenciosa-administrativa).
[40]

Cfr. o Acrdo do TCASul de 13 de Maro de 2008 (proc. n. 3271/07), no qual se chegou a concluso idntica.
[41] [42] Recorde-se que a litispendncia uma excepo dilatria de conhecimento oficioso (artigos 494/i) e 495 do CPC).

brasileira 4.717 dispe neste sentido, estabelecendo que: "A propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo para todas as aes que forem posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos" (artigo 5, 3).
[44] [45]

[43] A lei

Reconsideramos, assim, a soluo proposta no nosso O Provedor de Justia, cit., p. 263. Expressamente admitida pela lei brasileira 4.717, no artigo 6, 5.

[46] Sendo certo que, nos termos destas disposies conjugadas, a interveno principal espontnea que venha a produzir-se at ao despacho saneador passvel de ser sustentada por articulado prprio, enquanto que, se for posterior (mas sempre anterior audincia de julgamento), o interveniente dever cingir-se adeso aos fundamentos do autor.

Cfr. Carla AMADO GOMES, Direito Administrativo do Ambiente, em curso de publicao na obra colectiva Tratado de Direito Administrativo, I, coord. de Paulo Otero e Pedro Gonalves, ponto 7.3..
[47] [48]

Em Acrdo do STA de 20 de Janeiro de 2005, proc. 1314/04.6BEPRT.

[49] A lei brasileira 4.717 consagra a suspenso liminar do acto lesivo quando se v a juzo defender o patrimnio pblico (artigo 5, 4, por referncia ao artigo 1, 1 para a noo de patrimnio pblico). [50] Carla AMADO GOMES, Contra uma interpretao demasiado conforme Constituio do artigo 109 do CPTA, in Textos dispersos de Direito do Contencioso, cit., pp. 473 segs.

Sobre a problemtica da natureza da posio jusfundamental exigida no artigo 109 do CPTA, por todos e por ltimo, Jorge REIS NOVAIS, Direito, liberdade ou garantia: uma noo constitucional imprestvel na justia administrativa?, Anotao ao Acrdo do TCA Sul de 6 de Junho de 2007, in CJA, n 73, 2009, pp. 48 segs.
[51]