TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM ORÇAMENTO E CONTABILIDADE PÚBLICA

JOSÉ ALVES NETO

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS:
UMA ANÁLISE NO CONTEXTO DAS CONSTITUIÇÕES E DE LEIS ORÇAMENTÁRIAS FEDERAIS

Brasília 2006

JOSÉ ALVES NETO

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS:
UMA ANÁLISE NO CONTEXTO DAS CONSTITUIÇÕES E DE LEIS ORÇAMENTÁRIAS FEDERAIS

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como um dos requisitos para a conclusão do Curso de Especialização em Contabilidade e Orçamento, do Programa de Pós-Graduação da Universidade de Brasília. Orientador: Prof. James Giacomoni.

Brasília 2006

Alves Neto, José. Princípios orçamentários no contexto das Constituições e leis orçamentárias / José Alves Neto. – Brasília : Universidade de Brasília, 2006. 55 f.

1.Orçamento público. 2. Princípios orçamentários. I. Título.

CDU 336.12
Ficha catalográfica elaborada pela Bibliotecária Sonale Paiva – CRB /1810

RESUMO
A elaboração e a execução dos orçamentos, para alcançarem o estágio de modernização e eficácia dos dias atuais, passaram por um longo processo de aperfeiçoamento gradativo, no qual os princípios orçamentários desempenharam um papel preponderante. Esses princípios, que no caso brasileiro, estão, em grande parte incorporados à Constituição, são regras orientadoras que balizam a elaboração e a execução dos orçamentos, dando-lhes estabilidade e consistência, contribuindo para o seu aperfeiçoamento. Nos últimos anos, além da observação dos princípios tradicionais, têm assumido importância crescente os aspectos relacionados à transparência e ao controle, fruto de uma maior conscientização da sociedade, a qual o Governo Federal tem envidado esforços no sentido de atender, através de disposições estabelecidas nas leis de diretrizes orçamentárias recentes, visando evidenciar a transparência da gestão fiscal e ampliar o acesso da sociedade a todas as informações relacionadas à elaboração e à execução dos orçamentos. O presente trabalho evidencia a importância desses princípios e demonstra a crescente incorporação dos mesmos aos textos constitucionais, especialmente na vigente, onde, dos quatorze (14) princípios analisados , onze (11), ou quase 80%, estão ali consagrados. Palavras-chave: Orçamento público. Princípios orçamentários.

SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ........................................................................................ 4 2 DELIMITAÇÃO DO PROBLEMA ....................................................... 5 3 OBJETIVOS ............................................................................................. 6
3.1 Objetivo geral........................................................................................... 6 3.2 Objetivos específicos ................................................................................ 6

4 METODOLOGIA .................................................................................... 7 5 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS....................................................... 8
5.1 Princípio da Anualidade ou Periodicidade ............................................. 10 5.2 Princípio da Clareza .............................................................................. 11 5.3 Princípio da Especificação ou Discriminação ........................................ 12 5.4 Princípio da Exclusividade ..................................................................... 13 5.5 Princípio da não vinculação de receitas ................................................. 14 5.6 Princípio da Prévia Autorização (ou legalidade) .................................... 16 5.7 Princípio da Publicidade ..............................................................................17 5.8 Princípio da Unidade ............................................................................. 19 5.9 Princípio da Universalidade ................................................................... 21 5.10 Princípio do Equilíbrio ......................................................................... 22 5.11 Princípio da Exatidão ........................................................................... 24 5.12 Princípio da Flexibilidade .................................................................... 25 5.13 Princípio da Programação ................................................................... 27 5.14 Princípio da Regionalização ................................................................. 28

6 ANÁLISE DOS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO ..................................... 29
6.1 Constituição de 1824 .............................................................................. 29

......................................................320............................. 40 6...........................11 Constituição de 1946 ........................13 Lei nº 4...............12 Lei Orçamentária para 1948 (Lei nº 162.....................16 Constituição de 1988 ................................................................................. de 31 de janeiro de 1990) ........17 Lei Orçamentária para 1990 (Lei nº 7... 32 6.......... de 1969) ............................. de 13 de novembro de 1935) .........150.10 Decreto-Lei nº 942...... 29 6................. de 17 de março de 1964 ..........................................................3 Constituição de 1891 ........... 35 6............. 54 .................... de 15 de setembro de 1933 ..............5 Código de Contabilidade da União (1922)........... 42 6.. 39 6.. de 10 de dezembro de 1938 (Orçamento de 1939) ............ 32 6........................................................................................................ 38 6.......4 Leis Orçamentárias de 1892 ............. 45 6.............................................................999.............. 50 8 CONCLUSÃO ..........................................................14 Constituição de 1967 (Com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 1.................... 34 6.............................................. 37 6............... 45 6.........7 Constituição de 1934 ..... 52 REFERÊNCIAS ...... 39 6................. 35 6................................................................................................... de 2 de dezembro de 1947) ............. de 29 de novembro de 1968) ..........9 Constituição de 1937 .....................2 Lei Orçamentária de 1828 .................6 Decreto nº 23....................546........6...8 Lei Orçamentária de 1936 (Lei nº 115....................................... 48 7 RESUMO DOS RESULTADOS................................... 40 6.......15 Lei Orçamentária para 1969 (Lei nº 5.......................

2º. de 1922 e a Lei nº 4. no seu texto. já a partir do seu art. incluiu-se na análise o Código de Contabilidade da União. Por sua importância. Complementarmente. equilíbrio. . exclusividade e programação.4 1 INTRODUÇÃO Este trabalho destaca a importância dos princípios orçamentários e sua evolução no contexto das Constituições brasileiras. além de outros como especificação. a de 1824 e a de 1891 não trazem. procurando identificar os princípios orçamentários nos textos dessas leis. evidenciando sua incorporação aos textos constitucionais. consagrou três princípios orçamentários: os da unidade. universalidade e anualidade. qualquer referência a princípios orçamentários. o que somente é observado a partir da Emenda Constitucional de 3 de setembro de 1926. foram analisadas as leis orçamentárias do ano seguinte à promulgação de cada Constituição.320/64 que. As duas primeiras Constituições. orçamento bruto.

foi proposta a seguinte pergunta: Em que medida os princípios orçamentários foram evidenciados nos textos constitucionais e nas leis orçamentárias brasileiras? .5 2 DELIMITAÇÃO DO PROBLEMA A proposta do trabalho foi investigar a ocorrência de princípios orçamentários nos textos constitucionais. Em vista disso.320/64 e sua observância nas leis orçamentárias imediatamente posteriores às Constituições. no Código de Contabilidade da União e na Lei nº 4.

6 3 OBJETIVOS 3. . b. 3. Aquilatar a importância da consagração dos princípios orçamentários nos textos constitucionais e sua evolução desde a primeira até a atual Constituição. Identificar a presença dos princípios orçamentários nos textos das Constituições brasileiras. Identificar a observância dos princípios orçamentários nos textos das leis orçamentárias editadas nos anos subseqüentes à edição das Constituições. Identificar a presença dos princípios orçamentários nos textos do Código de Contabilidade da União e da Lei nº 4.320/64.2 Objetivos específicos a. e d. c.1 Objetivo geral Verificar em que medida os princípios orçamentários foram evidenciados nos textos constitucionais e nas leis orçamentárias brasileiras.

de Osvaldo Maldonado Sanches e Orçamento Público. de James Giacomoni. Basicamente a pesquisa se concentrou na compilação das Constituições do Brasil. Outros autores foram consultados.7 4 METODOLOGIA Trata-se de uma pesquisa do tipo bibliográfica que buscou identificar a ocorrência dos princípios orçamentários nos textos constitucionais. de autoria de Adriano Campanhole e Hilton Lobo Campanhole e em dois outros livros: o Dicionário de Orçamento. porém os três citados respondem por aproximadamente 90% do material pesquisado. no Código de Contabilidade da União e na Lei nº 4.320/64. . Planejamento e Áreas Afins.

b) a determinação do destino a dar ao saldo do exercício ou do modo de cobrir o déficit” e “é vedado ao Congresso conceder créditos ilimitados. com a inclusão dos princípios orçamentários da Exclusividade e do Equilíbrio. Segundo Giacomoni (2005. 277). em termos de Constituição. respectivamente.8 5 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS Os princípios orçamentários. segundo Sanches (2004. Como observa o mesmo autor. existem vários deles que são geralmente aceitos e consagrados na literatura técnica. 70): Desde seus primórdios a instituição orçamentária foi cercada de uma série de regras com a finalidade de aumentar-lhe a consistência no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre os Executivos. Essas regras (princípios) receberam grande ênfase na fase em que os orçamentos possuíam forte conotação jurídica e. Os princípios orçamentários podem ser agrupados em clássicos (ou tradicionais) e complementares. Não se incluem nessa proibição: a) a autorização para a abertura de créditos suplementares e para operações de crédito como antecipação da Receita. sobretudo no que se refere e à sua transparência e ao seu controle pelo Poder Legislativo e pelas demais instituições da sociedade. p. p. só aconteceu a partir da Emenda Constitucional de 3 de setembro de 1926. que tinham. são: Um conjunto de proposições orientadoras que balizam os processos e as práticas orçamentárias. Essa incorporação. com vistas a dar-lhes estabilidade e consistência. . alguns deles chegaram até os dias de hoje incorporados à legislação. apesar das divergências sobre a estrutura e conceituação desses princípios. a seguinte redação: As leis de orçamento não podem conter disposições estranhas à previsão da receita e à despesa fixada para os serviços anteriormente criados.

além de instrumento político-legal – também como instrumento de planejamento/programação e de gerência/administração. os princípios orçamentários clássicos seriam (2004.9 De acordo com Sanches (2004. outros na Lei nº 4. conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal. aqueles delineados na era moderna.277): • Anualidade (ou Periodicidade) • Clareza • Especificação (ou Discriminação) • Exclusividade • Não-Vinculação (ou Não-Afetação) de receitas • Prévia Autorização (ou Legalidade) • Publicidade • Unidade • Universalidade E os Complementares: • Equilíbrio • Exatidão • Flexibilidade • Programação • Regionalização Todos esses princípios encontram-se acolhidos. na Lei Complementar nº 101/2000. no Decreto-Lei nº 200/67. p. em maior ou menor grau. nas leis de diretrizes orçamentárias da União dos últimos anos e recentemente. alguns na própria Constituição.277): Devem ser entendidos como Clássicos aqueles que foram consolidados ao longo do desenvolvimento histórico do orçamento. Segundo o mesmo autor. como Complementares. p. em que o Orçamento Público passou a ser caracterizado . . desde a Idade Média até meados do século XX e. na ordem jurídica brasileira.320/64.

.320/64): a Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e da despesa de forma a evidenciar .34). segundo Silva (1962. a partir das definições encontradas em autores consagrados como Sebastião de Sant’Anna e Silva. e nos arts.. p. p.1 Princípio da Anualidade ou Periodicidade Sanches (2004. III. Art. 202). 29). 165.. 5. juntamente com os princípios da Unidade e Universalidade.10 Seguindo a seqüência indicada por Sanches. podendo este coincidir ou não com o ano civil. 165 (Constituição Federal): leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I. Inciso I da Constituição. A finalidade exclusiva do princípio.. José Afonso da Silva e os dois anteriormente citados. também denominado Princípio da Periodicidade.. Complementando. situa este como: Princípio orçamentário clássico. 2º da Lei nº 4. obedecidos os princípios da unidade. 79).. No ordenamento jurídico pátrio este princípio se acha acolhido no art.os orçamentos anuais. abaixo transcritos: Art. II. sendo inconcebível a perpetuidade ou a permanência da autorização para a gestão financeira”. segundo o qual o orçamento público (estimativas da receita e fixação da despesa) deve ser elaborado por um período determinado de tempo (geralmente um ano). conceituaremos cada princípio. na sua origem. que vigorou na Inglaterra antes mesmo do surgimento do orçamento”. “obrigar o Poder Executivo a solicitar periodicamente ao Parlamento autorização para a cobrança de tributos e para a aplicação do respectivo produto”.. 2º (Lei nº 4. p. de origem inglesa. p. universalidade e anualidade. afirma que “a origem mais remota desse princípio está na regra da anualidade do imposto. considera que “o Legislativo deve exercer o controle político sobre o Executivo pela renovação anual da permissão para a cobrança dos tributos e a realização dos gastos.. Para Montesquieu (apud TORRES. Inciso III e 167. 1995. Giacomoni (2005.320/64. era. .

o exercício financeiro coincide com o ano civil. (2005. Silva (1973. constituídos de projetos e atividades. Estados Unidos e Itália. Por outro lado. segundo Giacomoni. é a coincidência com o ano civil. informa que assim não é em vários países: Alemanha e Grã-Bretanha.o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual. mas não quer dizer que este coincida com o ano civil. no Brasil. p. 5. 62). São vedados: I . subfunções e programas). contudo. por força de ofício ou por interesse. 34 da Lei nº 4. especialmente após a implementação do orçamento-programa. O princípio da Anualidade.320/64. de 1º de abril a 31 de março. “clareza e inteligibilidade do orçamento compõem a exigência de que o orçamento seja de fácil compreensão pelo povo e fácil controle por seus representantes”. define como: Princípio orçamentário clássico segundo o qual a Lei Orçamentária deve ser estruturada por meio de categorias e elementos que facilitem sua compreensão até mesmo por pessoas de limitado conhecimento técnico no campo das finanças públicas. por sua vez vinculados a uma estrutura de programas e subprogramas (atualmente funções. f. possibilitando a identificação dos objetivos governamentais. 134). que trouxe a informação fundamental relacionada aos programas de trabalho. precisam manipulálo. de 1º de julho a 30 de junho. O orçamento público.86): Ao cumprir múltiplas funções – algumas não técnicas – deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível a todas aquelas pessoas que.2 Princípio da Clareza Sanches (2004. conforme disposto no art. supõe o período de tempo de um ano. p. Em termos de clareza. como o próprio nome indica. O mais comum.11 Art. 167. Conforme Silva (1973. os orçamentos brasileiros alcançaram notável progresso. Antes disso não era possível identificar a dimensão . p.154).

). quando o Governo Federal incorporou aos títulos dos projetos e atividades seus objetivos e metas físicas. transferências ou quaisquer outras. apenas a institucional e a finalidade do gasto (material. pessoal. por elementos”). Segundo Giacomoni. conceitua como: Princípio orçamentário clássico. Ao longo dos anos ocorreu um lento processo de aperfeiçoamento do aspecto “clareza”. no mínimo. . p. 5º (“a Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal. saber em que Elementos de Despesa os recursos serão aplicados.82). a origem dos recursos e sua aplicação. conhecido também por Princípio da Discriminação. quando da apreciação da Proposta Orçamentária. De acordo com esse princípio. A Lei nº 4.142-143). de tal forma que se possa saber. isto é. segundo o qual a receita e a despesa públicas devem constar do Orçamento com um satisfatório nível de especificação ou detalhamento. obras. discriminação ou especialização: É mais uma das regras clássicas dispostas com a finalidade de apoiar o trabalho fiscalizador dos parlamentos sobre as finanças executivas. elas devem ser autorizadas pelo Legislativo não em bloco. ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único”) e 15 (“na lei de Orçamento a discriminação da despesa farse-á. reforça a necessidade de programar a despesa.3 Princípio da Especificação ou Discriminação Sanches (2004. o princípio da especialização. que permitam ao Legislativo. pormenorizadamente. mas em detalhe. (2005. de caráter formal. no seu aspecto de objeto de gasto. etc. nos seus arts. possibilitando a identificação dos propósitos do gasto e dimensionando fisicamente suas metas. p. A observação deste princípio possibilita a inibição de autorizações genéricas que dêem ao Executivo demasiada flexibilidade e arbítrio na programação da despesa. as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada. 5. em níveis de especificação adequados. serviços de terceiros.320/64.12 programática dos gastos do Governo. material. serviços.

p. Estados. No entendimento de Silva (1962. 15 da Lei nº 4. antes da edição da Portaria Interministerial nº 163/20011. 156). podendo distribuir livremente o montante aprovado por Elementos de Despesa. Na maioria dos Estados e Municípios. o princípio da exclusividade é um “princípio orçamentário clássico. conforme estabelecido no art. não só a União.320/64.4 Princípio da Exclusividade Como ensina Sanches (2004. investimentos. transferências correntes. 1 Que estabeleceu normas gerais de consolidação das Contas Públicas no âmbito da União. ficando seu detalhamento ao nível de subelemento e item à cargo dos Executivos. p. pois não deverá haver descrição minuciosa.149). como o orçamento era executado ao nível de subelemento e item.13 O mesmo vale para a estimativa da receita. Dessa forma. p. assevera que “o problema mais sério da especificação está em saber qual o limite da discriminação. nem globalização”. 5. “o princípio da exclusividade é uma simples regra de técnica legislativa”. mas todos os entes da Federação usam uma classificação que permite a aprovação do orçamento em nível de Grupos de Natureza da Despesa – GND. segundo o qual a lei orçamentária não conterá matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa”. 2 . por força da retrocitada portaria. inversões financeiras e transferências de capital. as alterações intra-elementos eram feitas por Decreto. Silva (1973. de tal forma a possibilitar ao Legislativo a identificação pormenorizada da origem dos recursos. o que proporciona uma grande flexibilidade na execução orçamentária. Atualmente.31). Distrito Federal e Municípios. que aprovavam por Decreto um “Quadro de Detalhamento da Despesa – QDD”. Despesas de custeio. o equivalente às antigas Subcategorias Econômicas2. os orçamentos eram estruturados em nível de Elemento de Despesa. que deve ser feita com um nível satisfatório de discriminação.

sem maior exame ou discussão. em seu art. Na Constituição vigente tem a seguinte redação: Art.14 O princípio tem por objetivo. p. os orçamentos brasileiros eram recheados de dispositivos de natureza diversa do seu conteúdo financeiro. .208): O princípio da não-afetação se justifica na medida em que reserva ao orçamento e à própria administração. ainda que por antecipação da receita. sem qualquer vinculação em termos de destinação. impedindo que elas se utilizem de um processo legislativo mais rápido e sujeito a prazos fatais. de medidas estranhas à matéria financeira. observa que: Antes da constitucionalização do princípio da exclusividade. p. segundo o qual todas as receitas orçamentárias devem ser recolhidas ao Caixa Único do Tesouro.5 Princípio da não vinculação de receitas De acordo com Sanches (2004. § 8º: a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. p. constituindo as famosas caudas orçamentárias da Primeira República. não se incluindo na proibição a autorização para a abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito. também conhecido como Princípio da Não-Afetação de Receitas. 5. trata também do conteúdo possível da lei orçamentária. p. para conseguirem a aprovação. 7º.224): Princípio orçamentário clássico. Este princípio consta do texto constitucional desde 1926 e perdurou em todas as Constituições subseqüentes. ressaltando a possibilidade de a mesma conter autorização para a abertura de créditos suplementares até determinada importância e para a realização de operações de crédito por antecipação da receita. registra que a Lei nº 4. segundo o mesmo autor: Disciplinar a votação do orçamento nas Assembléias Legislativas. espaço para determinar os gastos com os investimentos e as políticas sociais.84).108). 165. nos termos da lei. em sua atividade discricionária na execução da despesa pública. Giacomoni (2005. Silva (1973. Segundo Torres (1995.320/64.

Esse superfundo contou com recursos provenientes da arrecadação do imposto de renda. uma vez que a desvinculação é feita após os cálculos das transferências. do IOF. tendo sua prorrogação aprovada pelo Congresso Nacional até 2007. Não permitir que determinados itens de despesas fiquem com excesso de recursos vinculados. enfraqueceu ainda mais o princípio da não-afetação. nos exercícios de 1994 e 1995. posteriormente denominado Fundo de Estabilização Fiscal. 2. Orçamento e Gestão: Objetiva tão somente dar uma maior flexibilidade à alocação dos recursos públicos e não significa elevação das receitas disponíveis para o governo federal. e 3. com o objetivo de saneamento financeiro da Fazenda Pública Federal e de estabilização econômica. A questão da rigidez orçamentária foi desenvolvida por Oliveira (2004). Além disso. A partir do ano 2000 foi reformulado e passou a se chamar Desvinculação de Recursos da União (DRU). no entanto. Permitir o financiamento de despesas incomprimíveis sem endividamento adicional da União. O Fundo Social de Emergência. de 1994. Permitir a alocação mais adequada de recursos orçamentários. em matéria publicada no jornal Valor Econômico (2004). tem pouca aplicação. ao mesmo tempo que outras áreas apresentam carência de recursos. ao criar. não afeta as transferências constitucionais para Estados e Municípios. inclusive liquidação de passivo previdenciário. vigorou até 31 de dezembro de 1999. cujos recursos seriam aplicados no custeio das ações dos sistemas de saúde e educação. da contribuição social sobre o lucro. cuja principal fonte de receita é o Imposto sobre Produtos Industrializados e o Imposto de Renda. tendo em vista que as normas jurídicas e do direito econômico já vinculam boa parte das receitas. benefícios previdenciários e auxílios assistenciais de duração continuada. bem como de vinte por cento de produto da arrecadação de todos os impostos e contribuições da União. Segundo o mesmo site. o Fundo Social de Emergência. defendendo a tese de que o excesso de vinculação: . A Emenda Constitucional de Revisão nº 1. A DRU. e outros programas de relevante interesse econômico e social. de acordo com informação divulgada no site do Ministério do Planejamento. as finalidades da DRU são: 1.15 O princípio constitucional.

“Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: III . 167..153). que se resume em realizar superávit primário maior em anos de forte crescimento econômico e superávit menor quando a economia não for bem.16 Impede uma alocação mais eficiente e justa dos recursos disponíveis. também prioritária. pode necessitar mais desses recursos naquele ano. sobre a proposta orçamentária para 2004. que chega a 85% da despesa primária total. necessita de todos os recursos colocados à sua disposição.6 Princípio da Prévia Autorização (ou legalidade) Segundo Sanches (2004. III . “o princípio da legalidade em matéria orçamentária tem o mesmo fundamento do princípio da legalidade geral. O jornalista conclui discorrendo sobre a política fiscal anti-cíclica.. da Constituição. p. Uma outra área. 274-275). “princípio orçamentário clássico. inciso III. Conforme observa Silva (1973. Finaliza questionando a viabilidade política de uma redução do atual nível de vinculação de receitas. p. segundo o qual a arrecadação de receitas e a execução de despesas pelo setor público deve ser precedida de expressa autorização do Poder Legislativo.. pois nem sempre uma determinada área. inciso I. 5. que dispõe: Art. O Ministério da Fazenda avalia que a rigidez orçamentária tende a tornar a política fiscal pró-cíclica e a diminuir a qualidade dos gastos. 165. que possui receita vinculada. Também no art. está evidenciada a vedação de se iniciar programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual. 165.” O princípio se acha legitimado pelo art. segundo o parecer do deputado Jorge Bittar (2003). .Os orçamentos anuais. Para adotar essa política fiscal anti-cíclica o Ministério da Fazenda considera necessário reduzir substancialmente as vinculações de receitas. segundo o qual a administração se subordina aos ditames da lei”.

. o princípio é cumprido.. é publicado nos diários oficiais.. esclarece que o mesmo “se revela quase todo no princípio da legalidade tributária”. incluindo os atos relativos a pessoal e os de natureza financeira. segundo o qual as leis de natureza orçamentária (LOAs e Créditos Adicionais). porém. o orçamento público deve merecer ampla publicidade. Resumos comentados da proposta orçamentária deveriam ser amplamente difundidos. 86). Francisco Glauber (2005. p.36) observa que: Mais do que um princípio orçamentário. envolve as mesmas questões ligadas à clareza. b. 150 da Constituição.288): Princípio orçamentário clássico. p. A publicidade ideal. é um princípio constitucional que norteia todos os atos da administração pública. Giacomoni (2005. O maior objetivo desse ... patrimonial e contábil.17 O mesmo autor.7 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE De acordo com Sanches (2004. explícito no art. entende que: Por sua importância e significação e pelo interesse que desperta. ao Distrito Federal e aos Municípios: I . p. pois. é vedado à União. ao comentar sobre o princípio da legalidade da receita. como as demais leis.No mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. aos Estados..Cobrar tributos: a. só adquirem validade depois de publicadas em veículo com abrangência suficiente para propiciar o conhecimento do seu conteúdo pelos funcionários públicos e pela população em geral..exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça. em complemento ao aspecto formal. II . III . 5. que estabelece: Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte. Formalmente. como qualquer outra lei. de forma que possibilitassem ao maior número possível de pessoas inteirar-se das realizações pretendidas pelas administrações públicas.

no mínimo. na busca da tão propalada transparência dos gastos públicos.155). O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício financeiro de 2007 evidencia o Princípio da Publicidade no seu art. a descrição das ações constantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. da Lei Complementar nº 101. § 3º. 12. observando-se o princípio da publicidade (grifo nosso) e permitindo-se o amplo acesso da sociedade a todas as informações relativas a cada uma dessas etapas: § 1º. Essa regra está prevista no artigo 37 da Constituição Federal.Serão divulgados na internet.18 princípio é oferecer o caráter informacional aos atos públicos. f) até o 20º (vigésimo) dia de cada mês. c) a Lei Orçamentária de 2007 e seus anexos. mês a mês e acumulada.INSS. b) a Proposta de Lei Orçamentária de 2007. seus anexos e as informações complementares. unidade orçamentária. moralidade. cadastro de ações contendo. discriminando as parcelas primária e financeira.Pelo Poder Executivo: a) as estimativas das receitas de que trata o art. com as respectivas estimativas mensais constantes dos demonstrativos de que trata o item XIV do Anexo III desta Lei. aplicando-se também ao orçamento. e) dados gerenciais referentes à execução do Plano Plurianual. função. subfunção e programa. e a execução da respectiva lei deverão ser realizadas de modo a evidenciar a transparência da gestão fiscal. por órgão. 18: A elaboração e aprovação do Projeto de Lei Orçamentária de 2007. mensalmente e de forma acumulada. e as administradas pelo Instituto Nacional do Seguro Social. líquida de restituições e incentivos fiscais. quando estabelece os princípios de administração pública: legalidade. d) a execução orçamentária com o detalhamento das ações e respectivos subtítulos. g) até o 25º (vigésimo quinto) dia de cada mês. relatório comparando a receita realizada com a prevista na Lei Orçamentária e no cronograma de arrecadação. h) até o 60º (sexagésimo) dia após a publicação da Lei Orçamentária. p. relatório comparando a arrecadação mensal realizada até o mês anterior das receitas federais administradas ou acompanhadas pela Secretaria da Receita Federal. bem como de eventuais reestimativas por força de lei. pelo menos: I . que é a peça fundamental da atividade governamental”. de forma regionalizada. publicidade e eficiência. por unidade da Federação. . inclusive em versão simplificada. impessoalidade. No entendimento de Silva (1973. de 2000. “a publicidade é um princípio básico da atividade do poder público no regime democrático.

§ 1º da Constituição. 166. o parecer preliminar. com seus anexos. inclusivo por meio do SIDOR.TCU. de 2000. as informações relativas às ações que tenham sido incluídas por emenda parlamentar. convênios. p. o Relatório e Certificado de Auditoria.8 Princípio da Unidade Na definição de Sanches (2004. terá acesso a todos os dados da Proposta Orçamentária. e II . a Comissão Mista referida no § 2º deverá enviar ao Poder Executivo. 5. inclusive pela internet. contratos de repasse ou termo de parceria referentes a projetos. discriminando as classificações funcional e por programas. dos Órgãos e Entidades da Administração Pública Federal. da Constituição. 48 da Lei Complementar nº 101. a contratada ou convenente. j) no sítio de cada Unidade Jurisdicionada que apresenta processo de contas.19 i) demonstrativo. inclusive a fundo perdido. mas aquelas relacionadas à execução orçamentária e ao Plano Plurianual.A Comissão Mista prevista no art. do Projeto de Lei Orçamentária de 2007. § 2º. a relação das obras com indícios de irregularidades graves.367): . o Parecer do Órgão de Controle Interno e o Pronunciamento do Ministro de Estado supervisor da área ou autoridade de nível hierárquico equivalente. § 1º.Para fins do atendimento do disposto na alínea “h” do inciso I § 1º deste artigo. Percebe-se na redação deste artigo uma preocupação em assegurar transparência e plena publicidade à gestão fiscal. e k) até o 30º (trigésimo) dia após o encerramento de cada bimestre. § 3º. 101 desta Lei. elaborados de acordo com as informações e critérios constantes dos §§ 4º e 5º do art. § 4º. a unidade orçamentária. atualizado mensalmente. o Relatório de Gestão. demonstrativos relativos a empréstimos e financiamentos. o objeto e os prazos de execução. até 45 (quarenta e cinco) dias após a publicação da Lei Orçamentária. em conformidade com o disposto no parágrafo único do art. consolidados por agência de fomento. 166. de contratos. os relatórios setoriais e final e o parecer da Comissão Mista prevista no art. e não só as informações relativas à Lei Orçamentária. em até 30 (trinta) dias após seu envio ao Tribunal de Contas da União. integrantes da respectiva Tomada de Contas Anuais e Extraordinárias.O Poder Legislativo poderá realizar audiências públicas durante a apreciação da Proposta Orçamentária. os valores e as datas das liberações dos recursos.Pelo Congresso Nacional.

o orçamento da seguridade social. acima transcrito. monetário e das estatais). mesmo no passado. “o princípio da unidade orçamentária foi dos mais caros à concepção clássica e certamente o mais violado”. confirma essa violação. calamidades.. pois situações de excepcionalidade.” Acha-se expresso. obedecidos os princípios da unidade. p. condenáveis todas as formas de orçamentos paralelos.. esse princípio não era observado.320/64.71). No Brasil.21). órgãos e entidades da administração direta e indireta. Silva (1962. abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados.20 Princípio orçamentário clássico. deve ser elaborado com base numa mesma política orçamentária. até o advento da Constituição de 1988.. ao comentar a crise vivenciada pelos princípios em face da evolução do papel dos orçamentos públicos: Não raro. 2º da Lei nº 4. p. A razão para tal repousava na existência de múltiplos orçamentos na administração federal (orçamento geral da União. . No Brasil esse princípio se acha consagrado no art. de cada esfera de governo (União. p.320/64. afirma que “o princípio da unidade orçamentária sempre esteve sujeito a constantes violações.o orçamento de investimento das empresas . também. cujo § 5º estabelece: A lei orçamentária anual compreenderá: I.o orçamento fiscal referente aos poderes da União. seus fundos. II. inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público. 2º da Lei nº 4. pode-se afirmar que. que estabelece: A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo. (grifo nosso) universalidade e anualidade. III. De acordo com Silva (1973. segundo o qual o orçamento de cada pessoa jurídica de direito público.140). como guerras. 165 da Constituição. crises econômicas. Giacomoni (2005. Estados ou Municípios). apesar de sua obediência ser exigida no art. acabavam justificando o emprego de orçamentos especiais.. etc. estruturado de modo uniforme e contido num só documento. através da prática dos orçamentos paralelos e extraordinários ou de caixas ou fundos especiais para o financiamento específico de determinados gastos públicos”. o princípio era descumprido. no art. na mesma linha de pensamento. que operavam em paralelo ao orçamento ordinário.

“com o orçamento da seguridade. 6º. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de crédito por antecipação da receita. inclusive as de operações de crédito autorizadas em Lei. segundo o qual todas as receitas e todas as despesas devem ser incluídas na lei orçamentária”. além dos artigos acima citados por Sanches. 206). verifica-se que. universalidade e anualidade e Art. Art. vedadas quaisquer deduções. 2º e 6º da Lei nº 4.372). Como observa Torres (1995. 4º. as emissões de papelmoeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros. assevera que: Igualmente correta é a exigência da inclusão no orçamento anual dos orçamentos das entidades previdenciárias. Consultando Giacomoni (2005. p. não deixam de ser receitas públicas e. o princípio da Universalidade está evidenciado igualmente nos arts. Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais. .21 5. No ordenamento jurídico brasileiro o princípio se acha consagrado pelos arts. com relação ao mesmo assunto.74).320/64: Art. em função da auto-suficiência das finanças do setor. Parágrafo Único.A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas. 3º e 4º da referida Lei. observado o disposto no art. devem estar sujeitas ao controle parlamentar. 3º. As contribuições previdenciárias. adiante transcritos: Art. A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar obedecidos os princípios da unidade. 2º. trata-se de um “princípio orçamentário clássico. se não chegam a constituir-se em tributos nos termos da caracterização jurídica consagrada. desaparecem as dúvidas quanto à subsunção de tais despesas ao princípio da universalidade. Na sistemática anterior.9 Princípio da Universalidade Ainda segundo Sanches (2004. 2º. p. como tal. Giacomoni. em sua quase totalidade baseadas nas contribuições de empregadores e empregados. o orçamento previdenciário era aprovado no âmbito exclusivo do Poder Executivo. ou que por intermédio deles se devam realizar.A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do governo e da administração centralizada. de origem francesa. p. coisa que ainda persiste em alguns países”.

Sua formulação. p. o Poder Legislativo não exerceria eficazmente sua função de controle. para ser universal. transcreveu: Estas duas regras (Orçamento Bruto e Universalidade). b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar. No momento em que o Parlamento é chamado a votar o imposto e a fixar as despesas que são o seu fundamento e a sua medida. estabelecida pelo art. p. 1962.320/64. O princípio da universalidade é habitualmente complementado pela regra do orçamento bruto (que veda quaisquer deduções). Silva (apud GIACOMONI. segundo o qual. no orçamento público. “princípio orçamentário. são consideradas.10 Princípio do Equilíbrio Na definição de Sanches (200. como a condição essencial do controle financeiro pelas Assembléias. a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las. 2005. Gaston Jèze (apud SILVA. 5. 6º da Lei nº 4. c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo. Sem que seja assim. efetivamente. a justo título. esclarece que o princípio da universalidade possibilita ao Legislativo: a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização.22 Conforme Silva (1973. acima citado.141). . p. deve. O orçamento. deve haver equilíbrio financeiro entre receita e despesa”. efetivou-se em nome do controle político das atividades financeiras.146): O princípio da universalidade foi sempre considerado essencial a uma boa administração orçamentária. de natureza complementar. é necessário que o orçamento lhe apresente a lista de todas as despesas e de todas as receitas. envolver todas as receitas e todas as despesas.73).13). p. como quase todos os princípios orçamentários.

pelo art. Silva (1973. especialmente pelos seus incisos II. p. no curso do exercício financeiro a execução orçamentária demonstrar a probabilidade de déficit superior a dez por cento do total da receita estimada. Para os clássicos.Em casos de déficit [desequilíbrio orçamentário]. a Lei de Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender à sua cobertura). 66. p. incorporado à Constituição de 1967: (art. 7º.124). que se divide entre equilíbrio estático e equilíbrio dinâmico ou econômico. que insistem no equilíbrio entre os compromissos e as disponibilidades e entre as novas alocações e as fontes compensatórias. 167 da Constituição. III. no ordenamento jurídico pátrio esse princípio é acolhido pela Lei nº 4. estabelecendo. Giacomoni (2005. De acordo com o mesmo autor: O constituinte de 1988 preferiu adotar uma postura realista em face do déficit orçamentário. Pela sistemática de classificação das contas orçamentárias no Brasil. as operações de curto prazo de recomposição do caixa e que se transformam em longo prazo pela permanente rolagem e a própria receita com a colocação de títulos e obrigações emitidos pelos tesouros nacionais. além de entrar no mérito de sua própria conceituação. Segundo esse postulado das finanças tradicionais. até. analisa exaustivamente o princípio do equilíbrio orçamentário.66 e § 3º). é vedada a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital. que “O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período” e que a Emenda Constitucional nº 1/69 retirou o dispositivo.23 De acordo com o mesmo autor. o equilíbrio orçamentário era um dogma. “o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período”. Segundo o art.85) comenta que a Constituição de 1967 exigia orçamentos equilibrados. o déficit aparece embutido nas chamadas Operações de Crédito que classificam tanto os financiamentos de longo prazo contratados para a realização de obras. 167. Ao analisar o tratamento dado pelas Constituições ao princípio do Equilíbrio. A Constituição em vigor preferiu atacar o chamado déficit das operações correntes.320/64: (Art. III e V. estaduais e. e “se. o Poder Executivo deverá propor ao . A regra quer que cada unidade governamental tenha seu endividamento vinculado apenas à realização de investimentos e não à manutenção da máquina Administrativa e demais serviços. e por várias normas da LRF. municipais. em seu art.

com base na análise dos ciclos econômicos. em Fundamientos de la Política Fiscal. de programação e de controle. de maneira a gerar enganosos “excessos de arrecadação”. no texto da Lei Orçamentária.149). segundo o qual as estimativas orçamentárias devem ser tão exatas quanto possível. Desde Keynes. 167. a questão do equilíbrio orçamentário readquire sua importância. 5. considera que “a exatidão orçamentária envolve questões técnicas e éticas”. conforme Felipe Herrera Lane. calcada na premissa básica de equilíbrio das contas públicas. para abertura de créditos suplementares. . p. Inciso VII (“São vedados: a concessão ou a utilização de créditos ilimitados”). tal como a possibilidade de abrir créditos suplementares em percentuais generosos (entre 20 e 40%) do total da despesa autorizada e até mesmo sem limite. Classificando o princípio da Exatidão entre “outros princípios tradicionais”. Atualmente. inconstitucionais. como por exemplo. firmando a premissa de que “não é a economia que deve equilibrar o orçamento. a tese do orçamento anualmente equilibrado passou a ser contestada. por ferirem o disposto no art. era comum nos estados. mas o orçamento é que deve equilibrar a economia”.11 Princípio da Exatidão Sanches (2004. Tais concessões. excetuando do limite autorizado aqueles créditos abertos à conta do excesso de arrecadação. com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000).87). o define como: Princípio orçamentário. A prática de subdimensionar a receita orçamentária. Conceberam-se outros princípios. mediante autorização do Legislativo. a fim de dotar o Orçamento da consistência necessária para que esse possa ser empregado como instrumento de gerência. de natureza complementar.24 Poder Legislativo as medidas necessárias para restabelecer o equilíbrio orçamentário. p. Giacomoni (2005. que dispunham de margem de manobra inexistente no orçamento da União.

como nos projetos de créditos adicionais. tanto na proposta orçamentária anual. os órgãos setoriais. 5. se estabeleça no nível real. gerando em conseqüência. inflado por créditos suplementares abertos à conta de excessos de arrecadação fictícios. mobiliza suas assessorias técnicas no sentido de verificar a exatidão dos números apresentados. Da mesma forma. a deixe na dimensão próxima da realidade.12 Princípio da Flexibilidade De acordo com a definição de Sanches (2004. A artificialização da elaboração orçamentária. aplicável a todos os entes da Federação. a unidade orçamentária aumenta artificialmente sua proposta. o Congresso. na expectativa que o órgão setorial. com base nessas crenças. ao encaminhar suas propostas ao órgão central de orçamento (Secretaria de Orçamento FederalSOF/Ministério do Planejamento.156): Princípio orçamentário. calcada na teoria da “inevitabilidade dos cortes”. no essencial. conflita abertamente com o princípio da exatidão. p. embora a execução orçamentária deva se ajustar. como os cortes são inevitáveis. As leis de diretrizes orçamentárias da União. é o superdimensionamento das previsões orçamentárias. exigem do Governo Federal a apresentação de dados e informações que comprovem a factibilidade de suas estimativas de receitas e despesas. Da mesma forma. Orçamento e Gestão). esses casos tendem a desaparecer. por exemplo. com inscrição de volumes tais de Restos a Pagar que comprometiam praticamente a metade do orçamento aprovado para o exercício seguinte. segundo o qual. Com a exigência de responsabilidade fiscal. ao “cortar”.25 permitiam a Estados executarem um orçamento superdimensionado. de natureza complementar. após os ajustes. Outra prática usual na administração pública. à programação aprovada pelo Poder Legislativo. é necessário atribuir . através da Comissão Mista de Orçamento. que aumentavam a despesa autorizada sem que houvesse contrapartida real em termos de receita arrecadada. ou seja. promovendo as correções eventualmente necessárias. o fazem em quantitativos superestimados. na mesma expectativa de que. tanto federal como estaduais e municipais. a proposta. déficits escandalosos.

mesmo a flexibilização autorizada na Constituição e na Lei nº 4. 7º da Lei nº 4. nos termos da lei. especiais e extraordinários. e até determinado limite. no essencial. ao da legalidade. só se concretiza através de autorização específica. 165. mesmo. § 8º: “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. o orçamento não pudesse ser retificado.26 um certo grau de flexibilidade ao Poder Executivo para que esse possa ajustar a execução às contingências operacionais e à disponibilidade efetiva de recursos.”) e constitucionais (art.. p.272): Seria impraticável se.320/64: “A lei de orçamento poderá conter autorização ao Executivo para abertura de créditos suplementares até determinada importância.] fundamenta-se no critério de que a execução do orçamento há de ajustar-se. p. às determinações do programa do órgão. em aspectos essenciais. visando atender a situações não previstas quando de sua elaboração ou. no texto da Lei Orçamentária Anual. que só se configuraram como necessárias durante a própria execução orçamentária.. Conforme argumenta Giacomoni (2005. ainda que por antecipação da receita. Em termos estritamente orçamentários. (há também a flexibilidade financeira. Realmente. que são classificados em suplementares. que o Governo utiliza por intermédio da Programação Financeira de Desembolso e do mecanismo do contigenciamento). viabilizar a execução de novas despesas.320/64.155). O princípio da flexibilidade orçamentária acha-se acolhido entre as normas legais (art. geralmente se relaciona com o total da despesa fixada.”). aprovado pelo Poder Legislativo. que. o mecanismo utilizável é o crédito adicional. com relação aos créditos suplementares. . não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito. Silva (1973. A atuação do princípio da flexibilidade está subordinada. durante sua execução. afirma que o princípio da Flexibilidade: [. concedida pelo Legislativo.

deve expressar o programa de trabalho de cada entidade do setor público. que exigem compatibilidade do projeto de lei orçamentária com as metas e prioridades fixadas pela LDO e pelo PPA. será elaborado um orçamento-programa. 16. vinculados a Programas. que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”) e nas disposições dos arts.13 Princípio da Programação Como o define Sanches (2004. Há. Em cada ano. a programática. como o Decreto-lei nº 200/67. 165 a 167 da Constituição. Assim. que “A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo. isto é. onde e com que amplitude o setor público irá atuar no exercício a que se refere a Lei Orçamentária.27 5. estes. 16 a 18 (“Art. ganhou uma terceira dimensão. apesar de não trazer no seu texto. dessa forma. segundo o qual o orçamento público deve ser estruturado sob a forma de programação. No Brasil. sobretudo nos arts. composta de projetos e atividades. A Lei nº 4. por sua vez. e o de curto prazo. nada mais é do que a essência do orçamento-programa. a orçamento. de natureza complementar.320/64. expresso em Programas. foi a grande impulsionadora da técnica do orçamento-programa. referências sobre Orçamento-Programa. detalhando por meio de categorias apropriadas. provenientes do planejamento plurianual. como. p.283): Princípio orçamentário. definindo. logo no seu art. traduzido pela orçamentação anual. esse princípio se acha acolhido nas normas do Decreto-lei nº 200/67. . 2º. Os Programas se vinculam a uma classificação composta de Funções e Subfunções. acrescentada às duas primeiras do orçamento tradicional: a institucional e a natureza da despesa. desde a década de 60. pois é estruturado a partir de projetos e atividades. da programação orçamentária. O Programa de Trabalho do Governo a que se refere o texto supracitado. universalidade e anualidade”. também decorrentes do Plano Plurianual. obedecidos os princípios da unidade. uma estreita vinculação entre o planejamento de médio prazo.

entre outras coisas.209). considera que “com a ausência da lei complementar prevista no art. segundo o qual os orçamentos do setor público devem ter a sua programação regionalizada.14 Princípio da Regionalização Conforme define Sanches (2004. considera a programação um moderno princípio orçamentário. detalhada sobre a base territorial com o maior nível de especificação possível para o respectivo nível de Administração. interrogações quanto ao correto entendimento dessa disposição constitucional”. deste artigo. p. segundo critério populacional.” Em complementação. da CF. E questiona. Giacomoni (2005. § 9º. o art. § 7º da Constituição. até então instrumento de autorização e controle parlamentar. “o que teria levado o constituinte de 1988 a não comprometer também o orçamento da seguridade social com a redução das disparidades inter-regionais”. 35 esclarece: “O disposto no art.305). terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais. que surgiu a partir da necessidade de otimizar os recursos escassos: Às voltas com crescentes encargos e com recursos sempre escassos. § 7º. o documento orçamentário não contemplava a informação programática. 165. Giacomoni (2005. também.28 Até o aparecimento da moderna técnica do orçamento-programa. “Princípio orçamentário de natureza complementar. será cumprido de forma progressiva. p. os governos passarem a utilizar o orçamento. I e II. há. 165. no prazo de até dez anos. distribuindo-se os recursos entre as regiões macroeconômicas em razão proporcional à população. no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. p. uma vez que os . ou seja. que dispõe: “Os orçamentos previstos no § 5º. 165. a partir da situação verificada no biênio 1986-87”. 5. o orçamento contemplava apenas as vertentes institucional (despesas por órgãos) e natureza da despesa (objeto de gasto). como auxiliar efetivo da administração. compatibilizados com o plano plurianual. ou seja. 87).” O princípio da regionalização está contemplado no art. especialmente como técnica de ligação entre as funções de planejamento e de gerência.

dos quais o mais importante é o 172. apresentará na Câmara dos Deputados anualmente.Da Fazenda Nacional. e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro. logo que esta estiver reunida. a distribuição das competências dos poderes imperiais em matéria tributária e orçamentária atribuía ao Executivo a elaboração da proposta orçamentária.2 Lei Orçamentária de 1828 A Lei de 14 de novembro de 1827 (primeira lei orçamentária brasileira). e rendas públicas. à Assembléia Geral (Câmara dos Deputados e Senado) a aprovação da lei orçamentária e à Câmara dos Deputados a iniciativa das leis sobre impostos. um balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente.53). quando relacionados aos princípios orçamentários. § 7º são o fiscal (Inciso I) e o de investimento das estatais (Inciso II). ou Senado). Como observa James Giacomoni (2005. dois anos após a declaração de independência. 6 Análise dos Princípios Orçamentários no ordenamento jurídico brasileiro 6. Não se observa nesse texto nenhuma referência a princípios orçamentários. adiante transcrito: O Ministro de Estado da Fazenda. constituída de duas Câmaras (Câmara dos Deputados e Câmara de Senadores. .1 Constituição de 1824 Jurada a 25 de março de 1824. “fixar anualmente as despesas públicas. que “orça a receita e fixa a despesa do Tesouro Público na Corte e Província do Rio de Janeiro” tem somente oito (8) artigos. dispunha que era delegado à Assembléia Geral. 6. 15. que vale a pena transcrever. e da importância de todas as contribuições. havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos às despesas das suas Repartições. inciso X). 165. para breves comentários. As disposições sobre orçamento estão resumidas a três artigos do Capítulo III .29 orçamentos a que se refere o art. e repartir a contribuição direta” (art. p.

.570:000$000 3º.. 4º. Dito dos Negócios Estrangeiros . da forma de atenuar parcialmente o déficit........... §2º............. no montante de oitenta contos de réis.358:000$000 5º....... 2º..... numa forma incipiente de classificação institucional........... a uma listagem de ministérios com as respectivas verbas......... com cinco mil e quinhentos contos de réis........ se reduzirão as despesas orçadas: 1º da Repartição da Marinha na forma da lei que fixou as forças marítimas. da Lei nº 4..110:000$000 7º..288:000$000 (O orçamento resumia-se.. para o ano futuro de 1828.......2...................1.... Art. a contar de 1º de Janeiro até o último de Dezembro....... na soma de nove mil e quinhentos e vinte e cinco contos de réis.. em caso de não ocorrência de guerra.... 2º da Repartição da Guerra na forma da lei que fixar as forças de terra... §1º..... Art...... Art........... (O artigo fornece uma indicação... apenas a do Rio de Janeiro........ Fica somente orçada a despesa do Tesouro Público na Corte e Província do Rio de Janeiro para o dito ano de 1828. os orçamentos da Marinha e da Guerra).. ........... não havendo nenhuma distribuição dessas verbas em elementos de despesa). na soma de seis mil e oitocentos e oitenta contos de réis....34....... Casa Imperial . O princípio da especificação da receita estava fortemente prejudicado nesse primeiro orçamento do Império).... Fica somente orçada a receita do Tesouro Público na Corte e Província do Rio de Janeiro. o correspondente a quase 28% do total da despesa)... a não ser a proveniente do rendimento da Fábrica de Pólvora........... (O princípio do equilíbrio não era observado....... As províncias concorrerão para as despesas gerais do Império com tudo quanto sobrar de suas rendas..............3............ ainda que vaga.... 1º......... Dito da Justiça ...... como se vê..... pois não incluía as demais Províncias.. seiscentos e quarenta e cinco contos de réis....... coincidindo o exercício financeiro com o ano civil)................ mil trezentos e oitenta contos de réis. Dito da Marinha ... mas já consagrava o princípio da anualidade..107:000$000 6º. Receita ordinária da Província do Rio de Janeiro calculada com 10% de aumento..2..........320/64... tal qual vem calculada no orçamento do Tesouro......... Ministro do Império .. sendo a ordinária a oriunda da Província do Rio de Janeiro e a extraordinária não especificada.......... Receita extraordinária... A saber: 1º..... Dito da Guerra .. (O orçamento do Império não tinha caráter universal.061:000$000 4º....... No caso de seguir-se a paz.... com aumento de oitenta contos do rendimento da Fábrica de Pólvora...... visto que o primeiro orçamento público brasileiro era deficitário em dois mil.. depois de deduzidas as despesas provinciais.................. (O princípio da especificação resumia-se na subdivisão da receita em ordinária e extraordinária.. reduzindo..... na forma como o disposto no art..031:000$000 2º.. 3º...... a contar de 1º de janeiro ao último de dezembro do mesmo ano.......30 Art.. Dito da Fazenda .

Universalidade. Ficam em vigor. que fixava a despesa e orçava a receita das antigas províncias para o exercício de 1º/7/1831 a 30/6/1832”. essa receita tributária deveria ser discriminada no art. durante o mesmo ano. orçando em quinze mil contos de réis. Sua vigência vai de 1º de julho de 1831 a 30 de junho de 1832. 52). que trata da receita). A receita e despesa do Tesouro Público nas demais províncias do Império.31 Art. na conformidade das leis e ordens que as tem regulado. etc. não orçadas pela presente lei. somente três (3) foram observados nesse primeiro orçamento. obras públicas. (Para cumprir o princípio da especificação. 1º. Há um título específico para Receita com sete artigos. Art. estiverem a cargo de seus respectivos cofres. Este orçamento difere bastante do acima analisado. Equilíbrio. com a evolução das técnicas de elaboração orçamentária. devendo cada uma das províncias satisfazer. chegaremos à conclusão de que. p. que continua anual. sobretudo a partir da década de 60 do século XX. 6º. dos doze (12) princípios orçamentários geralmente aceitos. que permitisse discriminar gastos com pessoal. Especificação. porém não mais coincidindo com o ano civil. quais sejam os da Unidade. Clareza. A sua única dimensão era a institucional. Exclusividade. serviços de terceiros. Anualidade e Publicidade. (O princípio da universalidade não era observado. Orçamento Bruto. Alguns títulos indicam um esforço no sentido de discriminar a . reduzindo-se o orçamento à Província do Rio de Janeiro). equipamentos. Os nove (9) restantes. continuarão a fazer-se durante o ano de 1828. se resumia a uma lista de verbas por Repartições ou Ministérios? Não havia uma distribuição dessas verbas por elementos de despesas. material de consumo. Exatidão e Programação somente seriam observados nos orçamentos dos próximos decênios. Segundo Giacomoni (2005. aqueles ramos de despesa geral que pelas ditas leis e ordens. 7º. uma distribuição de verbas a nível de órgãos. “o primeiro orçamento brasileiro teria sido aprovado pelo Decreto Legislativo de 15 de dezembro de 1830. Não-afetação das Receitas. e continuarão a cobrar-se durante o ano de 1828 todos os tributos e impostos ora existentes. a primeira pergunta que ocorre é: de que maneira foi executado. Ao analisarmos esse primeiro orçamento brasileiro. Se fizermos uma análise tomando por base os princípios orçamentários. a começar pela periodicidade.

4 Leis Orçamentárias de 1892 O primeiro orçamento elaborado sob a égide da Constituição de 1891 foi objeto das Leis nº 25. . ela (a iniciativa) “sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que. e dá outras providências”. de 30 de dezembro de 1891. que “fixa a despesa geral da República dos Estados Unidos do Brasil para o exercício de 1892. Arizio de Viana (apud GIACOMONI. O princípio do Equilíbrio também não foi observado.Causa espécie a existência de duas leis para aprovar um orçamento.e nº 26. observa que embora a iniciativa de elaborar o orçamento fosse formalmente da Câmara dos Deputados.32 receita. entre outras coisas: orçar a receita. pois a receita orçada (207. e dá outras providências”. regular a arrecadação e a distribuição das rendas federais. 6.948:264$128). uma para a receita e outra para a despesa. dívida ativa. empréstimos contraídos. é superior à despesa fixada (205. 2005).043:855$872. rendimento da Junta do Comércio. autorizar o Poder Executivo a contrair empréstimos e a fazer outras operações de crédito. promulgada a 24 de fevereiro de 1891 atribuiu competência privativa ao Congresso Nacional para.3 Constituição de 1891 A primeira Constituição republicana. 6. como por exemplo: juros recebidos.992:120$000). que no Império era do Poder Executivo. fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro. A competência de elaborar a proposta orçamentária. que “orça a receita geral da República dos Estados Unidos do Brasil para o exercício de 1892. etc. em flagrante inobservância ao princípio da Unidade. orientava a comissão parlamentar de finanças na confecção da lei orçamentária”. rendas e contribuições públicas. na primeira Constituição republicana passou a ser do Poder Legislativo. legislar sobre a dívida pública e estabelecer os meios para o seu pagamento. mediante entendimentos reservados e extra-oficiais. evidenciando um superávit da ordem de 2.

A despesa foi distribuída por alguns Ministérios. Fica o Governo autorizado a indenizar com a quantia de 300:000$ a viúva e herdeiros de José Hancox. pela rescisão do seu contrato para a canalização e esgoto de águas pluviais. . entre outros. não são quantificadas. 16.Gratificações. Alexandre Afonso de Carvalho durante o tempo em que exerceu como preparador de cadeiras de medicina operatória e de anatomia descritiva na Faculdade de Medicina da Bahia. Abaixo alguns itens dessas despesas: . distribuída em 8 Ministérios.Pensões e Comissões. . Como se depreende da redação dos arts. 1º da lei orçamentária.Aquisição de livros e jornais.33 O princípio da Especificação foi observado parcialmente. Outros princípios não . na época. com relação ao primeiro orçamento republicano. o cumprimento do princípio da Exclusividade: Art. O Poder Executivo é autorizado a mandar pagar pela verba Exercícios Findos. 20. A existência de duas leis. sem sistematização. a gratificação que tem direito o Dr. . totalizando exatamente o montante fixado no art. pois embora algumas receitas sejam especificadas. não era observado.Obras. . O que se pode concluir. embora relacionasse algumas naturezas de despesa. .Munições. não se pode atestar a existência de uma classificação. apresenta a despesa na sua dimensão institucional. As receitas não aparecem agrupadas por Fontes nem quantificadas. apesar de não ter sido estruturado segundo uma classificação que permita identificar a natureza da despesa de forma sistemática.Ajudas de Custo. 16 e 20. apenas relacionadas.Eventuais. uma para orçar a receita e outra para fixar a despesa compromete a observância do princípio da Unidade. .Armamentos.Vencimentos. .” ‘Art. é que. . e.

repetindo-se. sem dedução alguma para despesas de arrecadação ou de qualquer outra natureza. Toda despesa ordinária a efetuar-se repartidamente em diversos anos deverá ser inscrita no orçamento apenas pela parte vencível em cada ano. Trata-se da observância ao princípio do Orçamento Bruto. Em 1922. Algumas disposições do Código. Exclusividade.5 Código de Contabilidade da União (1922) Como observa Giacomoni: O país entrou no século XX e ultrapassou suas duas primeiras décadas sem maiores novidades na questão da organização das finanças públicas. sem ser diminuída de quaisquer contribuições (Art. da centralização dos serviços de contabilidade. sucessivamente. consagrado posteriormente. adiantamentos. Equilíbrio. exercício financeiro. em cumprimento ao disposto no art. relacionadas aos princípios orçamentários. patrimônio. dívida pública.783. O clima reformista e questionador que marcou a mesma época nos Estados Unidos não foi sentido aqui. 47). de 28-1-1922 (que organizou o Código de Contabilidade da União). merecem registro: Toda receita deve ser inscrita no orçamento pela sua importância integral. receita e despesa. operações de crédito. Especificação. licitações e contratos. restos a pagar. em 926 artigos.34 observados foram: Universalidade. tratava. De igual modo a despesa deve figurar no orçamento por inteiro. a respectiva consignação nos . no entanto. 106 do Decreto Legislativo nº 4. aprovou o regulamento do mesmo. orçamento. Clareza e Programação. A economia brasileira era caracterizadamente agroexportadora e a industrialização e a urbanização eram fenômenos tímidos. que. a ponto de não exigirem grande atuação do poder público.536 de 28 de janeiro de 1922. algo novo surgiu no horizonte das finanças públicas com a Lei nº 4. despesas de exercícios anteriores. entre outros assuntos. de 8-11-1922. 6. O Decreto nº 15. “organiza o Código de Contabilidade da União”. que.536. prestação de contas da gestão financeira e patrimonial. em 108 artigos. créditos adicionais.

150. de 15 de setembro de 1933. o art. 8º.35 orçamentos posteriores. e sim o exame. será o resultado levado ao conhecimento do Ministro da Fazenda. a comissão de orçamento levará o fato ao conhecimento do Ministro da Fazenda para que este combine com os ministros das outras pastas as medidas necessárias ao estabelecimento do equilíbrio orçamentário. tão minucioso quanto possível. 2º. Se da comparação de que trata o artigo anterior dimanar sensível superávit.150. ou extinto. normas para a elaboração e execução do orçamento da Receita e Despesa da União. no art. . Os princípios orçamentários da Especificação e da Exatidão são objeto de disposição contida no § 2º do art. A observação do princípio orçamentário do Equilíbrio é objeto dos arts. incorporando-se obrigatoriamente à receita todos os tributos. 6º: “a estimativa da Receita será efetuada título por título e não terá por base necessária a média aritmética do último triênio. 6. e incluindose discriminadamente na despesa todas as dotações necessárias ao custeio dos serviços públicos”. universalidade e discriminação. Se da comparação da Despesa prevista com a Receita estimada resultar déficit. 6. consagrou. Cumprimento do princípio orçamentário da anualidade. conforme se vê: “o orçamento será uno. logo no caput. 7º. que indicará qual o imposto ou taxa que deve ser abrandado. Entre outras disposições. 73). através do Decreto nº 23.6 Decreto nº 23. 7º e 8º: Art. da probabilidade de arrecadação”. o princípio da Unidade: “o orçamento da Receita e Despesa constituirá uma lei única”. Na Seção IV . consagra três importantes princípios orçamentários: unidade. até a extinção total da soma repartida (Art. de 15 de setembro de 1933 Praticamente um ano antes da promulgação da Constituição de 1934. 50. rendas e suprimento de fundos.7 Constituição de 1934 A Constituição de 1934 dedicou apenas um artigo para tratar de matéria orçamentária. o Governo Provisório baixou.Da Elaboração do Orçamento. Art.

no dia 3 de maio. A primeira decorreu da Emenda Constitucional de 3 de setembro de 1926 que deu ao art. como se observa na redação do § 3º: A lei de orçamento não conterá dispositivo estranho à receita prevista e à despesa fixada para os serviços anteriormente criados. especificamente à Câmara dos Deputados. A parte variável obedecerá a rigorosa especificação”. De acordo com o art. Antes dessa disposição a peça orçamentária incluía outras matérias que não as especificadas no parágrafo citado. Pela segunda vez o princípio orçamentário da exclusividade é destacado no texto constitucional. ou o modo de cobrir o déficit. a proposta do orçamento”. durante o mês de maio de cada ano. resultando numa miscelânea de assuntos estranhos. incluindo o § 1º: “as leis de orçamento não podem conter disposições estranhas à previsão da receita e à despesa fixada para os serviços anteriormente criados”. conforme se constata da redação do § 4º: “é vedado ao Poder Legislativo conceder créditos ilimitados”. dentro do primeiro mês da sessão legislativa ordinária. Outro princípio orçamentário que a Constituição buscou preservar foi o do equilíbrio. não podendo a primeira ser alterada senão em virtude de lei anterior. e funciona durante seis meses’. portanto. o vindouro não houver sido enviado ao Presidente da República para a sanção”. uma fixa e outra variável. Percebe-se uma preocupação gradativa com a necessidade de detalhar as dotações. O orçamento da despesa. Não se incluem na proibição: a) a autorização para a abertura de créditos suplementares e operações de crédito por antecipação de receita. segundo o § 2º. b) a aplicação de saldo. na Capital da República. que a proposta orçamentária deveria ser encaminhada à apreciação do Poder Legislativo. Trata-se . honrando assim o princípio orçamentário da especificação ou discriminação. condizentemente com a natureza autoritária do Governo Provisório. que “será prorrogado o orçamento vigente se até 3 de novembro. 25. ‘a Câmara dos Deputados reúne-se anualmente. “dividir-se-á em duas partes. Por último. Significa.36 O encaminhamento da proposta orçamentária é definido no § 1º “o Presidente da República enviará à Câmara dos Deputados. o § 5º dispõe. 34 (competências privativas do Congresso Nacional) nova redação. sem dependência de convocação.

Evidentemente a segunda versão é mais condizente com a realidade. representaria um prejuízo para a Administração. o segundo à especificação da receita. para incluir uma nova dimensão. Além de uma primeira tentativa de ampliar as dimensões do orçamento. e o quinto e último. o que.8 Lei Orçamentária de 1936 (Lei nº 115. 50 da Constituição de 1934 representaram um avanço significativo em termos de elaboração orçamentária.37 de uma cláusula de decurso de prazo. consagrando princípios orçamentários tais como os da unidade. na lei orçamentária de 1936 o princípio do equilíbrio não foi observado. da inicialmente apenas institucional e econômica. pois considera valores mais próximos da realidade. A conjugação das disposições do Decreto nº 23. o terceiro à especificação da despesa por Ministérios (classificação institucional). a que podemos chamar de embrião da funcional. 1º fica claro que. 6. apesar de resumir as disposições sobre orçamento em um único artigo. traz importantes novidades. percebe-se uma preocupação em centralizar todos os procedimentos relacionados à elaboração orçamentária num órgão técnico (Ministério da Fazenda) e especialmente a observância dos princípios orçamentários na formulação da peça orçamentária. exclusividade e equilíbrio. à uma autorização .537. Em síntese. de 13 de novembro de 1935) Logo no art. com a diferença de que não seria o orçamento vigente. de 15 de setembro de 1933 e do art. sob pena de prorrogação do orçamento vigente. discriminação. sendo o primeiro relacionado à estimativa da receita e ao cálculo da despesa. impondo ao Poder Legislativo a data limite de 3 de novembro para devolução do projeto de lei para sanção. na realidade. uma vez que estima a receita geral em 2. presente.705:196$039. o quarto uma menção aos dez anexos que integram a lei. mas o proposto promulgado como lei. evidenciando um déficit da ordem de 356. vez que ficaria aprovado um orçamento defasado nos seus valores.150. o texto constitucional. A lei orçamentária resume-se a cinco artigos. por exemplo na Constituição de 1967.576:000$ e ‘calcula’ a despesa total em 2. Também evidencia a preocupação do Poder Executivo com a apreciação da proposta orçamentária dentro do exercício financeiro.893.129:196$039.

9 Constituição de 1937 A Constituição decretada pelo Estado Novo ampliou consideravelmente as disposições orçamentárias. com as seguintes atribuições: a) o estudo pormenorizado das repartições. por delegação do Presidente da República e na conformidade das suas instruções. condições e processos de trabalho. nos prazos prescritos. O princípio orçamentário da exclusividade. 71: A Câmara dos Deputados dispõe do prazo de quarenta e cinco dias para votar o orçamento. a proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos Deputados. Os prazos estão definidos no art. relações de uns com os outros e com o público. a partir do dia em que receber a proposta do . dotações orçamentárias. Equilíbrio. Especificação. do ponto de vista da economia e eficiência. as modificações a serem feitas na organização dos serviços públicos. de acordo com as instruções do Presidente da República. b) organizar anualmente. junto à Presidência. passou a 6 (seis) na nova Carta. Unidade. 67 previa a criação de um Departamento Administrativo.000:000$000 (trezentos mil contos de réis).38 para o Presidente da República contratar operações de crédito até o limite de 300. com o fim de determinar. se ambas as Câmaras (dos Deputados e Conselho Federal) não houverem terminado. os princípios observados foram: Anualidade. A questão do decurso de prazo é mantida. Assim. Já os princípios não observados foram: Clareza. a execução orçamentária. sua distribuição e agrupamento. consagrado no art. 6. a votação do orçamento. repete o texto da constituição anterior. O art. que de apenas um artigo na Carta anterior (1934). departamentos e estabelecimentos públicos. Programação e Regionalização. 70. Exclusividade (inexistem matérias estranhas no texto da lei orçamentária). Publicidade. com a prevalência da proposta apresentada pelo Governo. c) fiscalizar. Exatidão e Universalidade.

11 Constituição de 1946 A Constituição dos Estados Unidos do Brasil. A Seção VI . 72 dispõe: O Presidente da República publicará o orçamento: a) no texto que lhe for enviado pela Câmara dos Deputados. no prazo prescrito. inobservando dessa forma o princípio do Equilíbrio. se ambas as Câmaras não houverem terminado. representou um retorno ao regime democrático e resultou do movimento desencadeado ao final da II Grande Guerra em todo mundo. prevaleceria a proposta do Governo no caso de descumprimento de prazo. nos prazos prescritos. Praticamente todos os regimes totalitários caíram. O art. a votação do orçamento. se a Câmara dos Deputados houver excedido os prazos que lhe são fixados para a votação da proposta do Governo ou das emendas do Conselho Federal. se ambas as Câmaras guardarem nas suas deliberações os prazos acima fixados. d) no texto da proposta apresentada pelo Governo.Do Orçamento resumia em cinco artigos. para o mesmo fim. no sentido de uma retomada à democratização. não deliberar sobre o mesmo. 6. ao contrário do que dispunha a Constituição anterior. 6.39 Governo. O prazo para a Câmara dos Deputados pronunciar-se sobre as emendas do Conselho Federal será de quinze dias. . do prazo de vinte e cinco dias. 73 consagrava os princípios orçamentários da Unidade e da Discriminação. Dessa forma. promulgada a 18 de setembro de 1946. se o Conselho Federal. de 10 de dezembro de 1938 (Orçamento de 1939) O Decreto-Lei nº 942/38 que orçou a Receita Geral e fixou a Despesa da União para o exercício financeiro de 1939. contados a partir da expiração do prazo concedido ao Conselho Federal. de 1937 e 1934. b) no texto votado pela Câmara dos Deputados. restabelecendo-se os regimes democráticos. o Conselho Federal. aprovou um orçamento superavitário. a contar da expiração do concedido à Câmara dos Deputados. c) no texto votado pelo Conselho Federal. as disposições sobre a matéria. tal qual nas constituições anteriores.10 Decreto-Lei nº 942. O art.

com a Receita detalhada em seis níveis (Títulos. 2º. de 17 de março de 1964 foi um verdadeiro marco na história do orçamento brasileiro. prorrogar-se-á para o exercício seguinte o que estiver em vigor”. 74 “se o orçamento não tiver sido enviado à sanção até 30 de novembro. dos Estados. de 17 de março de 1964 A Lei nº 4. com alterações tópicas. 6. Parágrafos. que estimou a Receita e fixou a Despesa da União para o exercício de 1948. 6. conforme dispõe o art. pois.320. até os dias atuais. No que toca ao descumprimento dos prazos pelo Legislativo. ou seja. Capítulos. a prorrogação do orçamento vigente. de 2 de dezembro de 1947) A Lei nº 162/1947. Rubricas e Alíneas) e a Despesa detalhada por Elementos como Pessoal. O princípio da Especificação foi observado. dos Municípios e do Distrito Federal”. inobservando o princípio do Equilíbrio. qual seja.13 Lei nº 4.12 Lei Orçamentária para 1948 (Lei nº 162. 73. em caso de guerra. Equipamentos e Aquisição de Imóveis.320. conforme dispõe o § 1º do art. aprovou um orçamento superavitário. 75 estabelece que “são vedados o estorno de verbas. Material. Obras. estatuindo “Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União. retorna-se à providência estabelecida na Carta de 1934.40 O princípio orçamentário da Exclusividade manteve a redação das Cartas anteriores. a Lei inova ao estabelecer que “a Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico- . Órgãos. Logo no art. sem autorização legislativa. Eventuais e Dívida Pública. comoção intestina ou calamidade pública” redação que seria preservada. O art. a concessão de créditos ilimitados e a abertura. Serviços e Encargos. de crédito especial” e no § único: “a abertura de crédito extraordinário só será admitida por necessidade urgente e imprevista. houve um retrocesso.

serviços de terceiros. Na realidade. serviços. universalidade e anualidade”.41 financeira e o programa de trabalho do Governo. transferências ou quaisquer outras. Os art. classificadas entre as Despesas de Capital. as receitas e despesas previdenciárias e a arrecadação própria da Administração Indireta. material. A exceção vinculava-se aos programas especiais de trabalho. 3º reza: “a Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas. ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único”. Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal. há outros dois explícitos no texto: o da Discriminação e o da Programação. a disposição do art. até a Constituição de 1988. à apreciação e aprovação do Congresso Nacional. inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei” e o 4º dispõe que: “a Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada. 5º: “a Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal. material. 15 e seu § 1º estabelece que “na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á. que podiam ser custeados por dotações globais. cujos orçamentos foram. O princípio orçamentário da especificação ou discriminação está contemplado no art. por intermédio deles se devam realizar”. ou que. como por exemplo. Durante muitos anos a figura da dotação “investimentos em regime de execução especial” foi utilizada quando. submetiam-se à aprovação de um Plano de Aplicação aprovado por decreto. que. no mínimo. Complementarmente. não se submetendo. no entanto. Parcelas consideráveis da receita e da despesa ficavam fora do orçamento geral da União. obedecidos os princípios de unidade. 3º e 4º dizem respeito à observância do princípio orçamentário da Universalidade. ainda na fase de orçamento. não se tinha uma . que na realidade só viria a ser corretamente implementado a partir da Constituição de 1988. dessa forma. por elementos. além dos três princípios orçamentários citados. obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins”. aprovados por Decreto do Poder Executivo. O art.

a Lei de Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender à sua cobertura”. Especificação. o dobro dos contidos na Constituição de 1946. Sem a informação dessa composição. tiveram que ser tratadas nas LDO.14 Constituição de 1967 (Com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 1. Já os princípios orçamentários ausentes na Lei nº 4. que deveriam ser tratados na Lei Complementar. foi devidamente ressaltado na redação do art. 23 a 31. Unidade.320/64 são: Anualidade.” Com essa definição. conflitavam com a Constituição de 1988 e. O primeiro artigo. Outro princípio orçamentário.320/64 são: Clareza. fazem parte da estrutura das leis de diretrizes orçamentárias editadas desde 1989.42 idéia precisa da natureza da despesa de determinados projetos. Programação e Orçamento Bruto. Não-vinculação de Receitas. Assim. que dependia. Publicidade. vedadas quaisquer deduções.Do Orçamento abrange 10 (dez) artigos. de 1969) A Seção VI . os princípios orçamentários consagrados na Lei nº 4. de nº 60 consagrou os princípios orçamentários da Anualidade e da Exclusividade e no seu parágrafo único estabeleceu que “as despesas . no entanto. subdividido nos Capítulos I Conteúdo e Forma da Proposta Orçamentária e II. de aprovação de um Plano de Aplicação para ser executada. Equilíbrio. que é uma extensão do princípio da Universalidade. 6. busca-se assegurar a transparência e exatidão dos números orçamentários. As disposições dos art. Exclusividade. incluía-se o projeto com a dotação global. à falta da Lei Complementar. o do Orçamento Bruto. que tratam do assunto.Da Proposta Orçamentária. 6º: “Todas as despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais. Exatidão e Regionalização. Universalidade. O princípio do equilíbrio está contemplado no § 1º do art.Da Elaboração da Proposta Orçamentária. O Título II . 7º: “em casos de déficit.

remetia-se para Lei Federal (Lei nº 4. O art. excluídas apenas as entidades que não recebam subvenções ou transferências à conta do orçamento. 62 com relação à vigência dos créditos especiais e extraordinários prevalece até os dias atuais. A preocupação em dar credibilidade e exeqüibilidade ao planejamento/orçamentação plurianual traduziu-se na redação do § 3º do art. poderá ser iniciado sem prévia inclusão no orçamento plurianual de investimento ou sem prévia lei que o autorize e fixe o montante das dotações que anualmente constarão do orçamento. Dessa forma se criou o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI). 61 refletiam a preocupação com a preservação do equilíbrio orçamentário.320/64) as disposições sobre o exercício financeiro e a elaboração e a organização dos orçamentos públicos. repetiu a da Constituição de 1946. No art. ao dispor que: O orçamento anual compreenderá obrigatoriamente as despesas e receitas relativas a todos os Poderes. contemplavam tão somente as despesas de capital. mais condizente com as preocupações da época. que definia crédito extraordinário. durante o prazo de sua execução. trocando apenas “comoção intestina” para “subversão interna”. 62. A regra explícita no § 4º do art.43 de capital obedecerão ainda a orçamentos plurianuais de investimento. órgãos e fundos. cuja execução ultrapasse um exercício financeiro. tanto da administração direta quanto da indireta. tendo sido reproduzida em leis e decretos que tratam de matéria orçamentária: Os créditos especiais e extraordinários não poderão ter vigência além do exercício em que forem autorizados. 62 tratava da observância do princípio orçamentário da Universalidade. A redação do § 2º. 61. na forma prevista em lei complementar”. apenas trocando o Orçamento Plurianual de Investimento pelo Plano Plurianual: Nenhum investimento. salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício. que diferentemente dos Planos Plurianuais atuais. caso em . redação essa que foi preservada na Carta vigente. As vedações do § 1º do art.

como forma de reduzir o montante das despesas de custeio. se. concedam subvenções ou auxílio. ou. fixem vencimentos e vantagens dos servidores públicos. passou a ter um papel meramente figurativo. até quatro meses antes do início do exercício financeiro seguinte. uma vez que estava impedido de modificar o projeto de lei orçamentária. O art. 66 dispunha que: O projeto de lei orçamentária anual será enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional. 65. 63: “o orçamento plurianual de investimento consignará dotações para a execução dos planos de valorização das regiões menos desenvolvidas”. A redação do § 1º do art. que teve seu papel limitado a referendar a proposta elaborada pelo Executivo. de qualquer modo. autorizem. será promulgado como lei. vez que inviabiliza completamente a participação dos parlamentares no processo de discussão e aprimoramento da peça orçamentária: ‘não será objeto de deliberação a emenda de que decorra aumento de despesa global ou de cada órgão. poderão viger até o término do exercício financeiro seguinte. A preocupação com os desníveis regionais provocou a inclusão do art. para votação conjunta das duas Casas. É a primeira vez que aparece no texto constitucional uma providência relacionada ao controle das despesas com pessoal. que rezava: “lei complementar estabelecerá os limites para as despesas de pessoal da União. Um embrião da Lei de Responsabilidade Fiscal foi o art. a natureza ou o objetivo’. ou que vise a modificar-lhe o montante. possibilitando dessa forma o aumento dos investimentos. fundo. projeto ou programa. criem ou aumentem a despesa pública. o Poder Legislativo não o devolver para sanção. reabertos nos limites dos seus saldos. 65 dispunha que: É da competência do Poder Executivo a iniciativa das leis orçamentárias e das que abram créditos. Isso representou uma verdadeira camisa de força para o Legislativo. dos Estados e dos Municípios”. .44 que. O Parlamento. é um verdadeiro atentado às prerrogativas do Legislativo. até trinta dias antes do encerramento do exercício financeiro. O art. 64. no entanto. no que diz respeito à participação na elaboração do orçamento.

O primeiro substitui a figura do Orçamento Plurianual de Investimentos OPI. com a despesa distribuída em projetos e atividades que se conjugavam em um programa de trabalho por unidades orçamentárias. O art. Em suma. entre outras coisas. Nos parágrafos 1º e 2º define o plano plurianual e as diretrizes orçamentárias.as diretrizes orçamentárias. em decorrência das disposições do Decreto-lei nº 200. o primeiro da Seção.o Plano Plurianual. instituído pela Constituição de 1967. de 29 de novembro de 1968) A Lei nº 5. que estimou a Receita e fixou a Despesa da União para o exercício financeiro de 1969. subdividido em duas Seções: Normas Gerais e Dos Orçamentos.546. inexistente até então no universo orçamentário brasileiro e que foi criada para servir de ponte de ligação entre o orçamento e o plano. relacionada com o prazo de apreciação do projeto de lei orçamentária.16 Constituição de 1988 A Constituição de 1988 dedicou um Capítulo às Finanças Públicas. especialmente em matéria orçamentária e financeira. mas numerosos incisos e parágrafos que tratam a matéria de forma bastante detalhada. mas sobre o proposto. 6. a Constituição de 1967. A Seção II . foi plenamente observado. limitou muito as prerrogativas do Legislativo. como não poderia deixar de ser. . dispõe que “leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I . 6. estruturado por programas.320/64.15 Lei Orçamentária para 1969 (Lei nº 5. observou o princípio do Equilíbrio.546/68. em se tratando de um regime autoritário. mas há mais de uma década sem ser elaborado nem operacionalizado.45 Mais uma vez a cláusula autoritária do decurso de prazo aparece. a promulgação como lei se dará não sobre o orçamento vigente. A segunda é uma figura nova. e III. Desta feita. O princípio da Programação.os orçamentos anuais”. de 25 de fevereiro de 1967 e da Lei nº 4. II. 165. aprovando um orçamento com valores iguais para receita e despesa.Dos Orçamentos tem apenas cinco artigos.

pela primeira vez o princípio orçamentário da Universalidade. Até a promulgação da Constituição de 1988. abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados. a quem caberia: I . o orçamento passa a ter um caráter universal. 165 consagra. incluindo todas as receitas e todas as despesas. bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. . seus fundos. desde o início e até agora. 165. Dessa forma. da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual. esperava-se aprovar logo a Lei Complementar que.320/64. II. os prazos. 165. detenha a maioria do capital social com direito a voto. como por exemplo o Plano Plurianual e a LDO. ao estabelecer que a lei orçamentária compreenderá: I . a citada Lei Complementar não entrou no mundo jurídico até os dias atuais. como um substituto da Lei Complementar prevista no § 9º do art. direta ou indiretamente. ainda em vigor mas defasada.o orçamento fiscal referente aos Poderes da União. estabelecer as metas e prioridades da administração e orientar a elaboração da lei orçamentária anual. inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. desde sua primeira edição. órgãos e entidades da administração direta e indireta. inicialmente concebida para. e II. da administração direta ou indireta.o orçamento de investimento das empresas em que a União.320/64. atropelada pelas novas disposições constitucionais sobre orçamento. em 1989 até os dias atuais. foi utilizada. a ser tratados nas LDO editadas desde 1989. principalmente.o orçamento da seguridade social. e III. por fatores que não cabe analisar no momento. bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. todos esses assuntos passaram. a elaboração e a organização do plano plurianual.dispor sobre o exercício financeiro. conforme a redação do § 9º do art. O § 5º do art. iria dispor sobre inúmeras questões anteriormente tratadas na Lei nº 4. Como.estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta. Tendo em vista que inúmeras disposições da nova constituição conflitavam com a Lei nº 4. a vigência.46 A figura da lei de diretrizes orçamentárias. considerável parcela das despesas públicas era realizada fora do orçamento aprovado.

evidencia-se na redação do § 8º: A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. 166 trata da tramitação dos projetos de lei de natureza orçamentária no Congresso. presente na Constituição anterior. de 1946 (§ 1º do art.projetos foram elaborados entre 1989 a 2006. no texto constitucional. não se incluindo na proibição a autorização para a abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito. de participar ativamente da discussão e aprovação das leis de natureza orçamentária. deste artigo. é retomada na atual Carta através da redação do § 7º: “Os orçamentos previstos no § 5º. 165: O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito. subsídios e benefícios de natureza financeira. emerge da redação do § 6º do art. terão entre as suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais. em cujo “caput” estabelece que: Os projetos de lei relativos ao plano plurianual. compatibilizados com o plano plurianual. na forma do regimento comum. 73) e de 1937 (art. A consagração. sobre as receitas e despesas. não tendo logrado chegar à etapa de votação. remissões. 165. Com essa redação ficaram restabelecidas as prerrogativas do Legislativo. O art. Com relação à Lei Complementar de que trata o § 9º do art. do princípio orçamentário da Exclusividade. decorrente de isenções. às diretrizes orçamentárias. tributária e creditícia. retomada com a Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). nos termos da lei. ainda que por antecipação de receita. anistias. refletindo uma preocupação que remonta às primeiras décadas do século passado. . segundo critério populacional”. Tal disposição está incluída nos textos das Constituições de 1967 (art. 60). vários ante.47 A preocupação com a maximização das receitas e com o equilíbrio fiscal. ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional. 70). A preocupação com os desníveis regionais. I e II.

6. sob pena de crime de responsabilidade”. a exemplo de disposição semelhante com relação ao Orçamento Plurianual de Investimentos. com a substituição da condição de “subversão interna” (§ 2º do art. objetiva a imposição de algumas restrições destinadas ao aperfeiçoamento do controle da elaboração e execução orçamentárias. ou sem lei que autorize a inclusão. na Constituição de 1967 (§ 3º do art. além de consagrar princípios orçamentários tradicionais.48 competência que foi usurpada nos períodos de ausência da democracia (nos anos 30 e 60 a 80). Objetivando fortalecer o planejamento plurianual. 167. 75 na Constituição de 1946) por “comoção interna”. O art.999. equilíbrio (Incisos II.999/90 aprovou um orçamento equilibrado (receitas iguais às despesas). dedicado às vedações. Equilíbrio e Exclusividade. ao incluir artigo com a . a atual Constituição traz no § 1º do art. A redação do § 3º relaciona-se às condições para abertura de créditos extraordinários e mantém basicamente a mesma redação das duas últimas Constituições. 62). 166 relacionam-se a regras de apreciação dos projetos de lei orçamentárias (plano plurianual. constituído de onze incisos e quatro parágrafos. a Constituição de 1988 inovou com a criação das Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e do Plano Plurianual (PPA). Em síntese.VI e VIII e § 1º). de 31 de janeiro de 1990) A Lei nº 7. 167 a seguinte disposição: “Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual.17 Lei Orçamentária para 1990 (Lei nº 7. e não vinculação de receita (Inciso IV). especialmente os da Universalidade. diretrizes orçamentárias e orçamento anual). enfatizando a observância de alguns princípios orçamentários como o da programação (Incisos I. 61 na Constituição de 1967) e “comoção intestina” (§ único do art. mas inobservou o princípio da Exclusividade. III e VII). Os oito parágrafos do art.

49 seguinte redação: “o pagamento das obrigações assumidas pela União nas dívidas da extinta SUNAMAM passam a ser obrigação do Fundo da Marinha Mercante”. .

e sua observância contribui para corrigir distorções e tornar a gestão orçamentário-financeira mais eficaz. ou quase 80%. p. . estando grande parte deles incorporados à atual Constituição e à leis. Depois disso. como a 4. cinco na de 1967 e onze na de 1988. o que dá uma idéia da importância dessas normas para o legislador constituinte. Eles têm a função de balizar e parametrizar a elaboração e a execução da Lei Orçamentária. Dos quatorze princípios enumerados por Sanches (2004. 277). quatro na de 1937. todas as Constituições brasileiras consagraram a maioria dos princípios orçamentários: seis na de 1934. conforme o quadro a seguir. que na realidade só apareceram no âmbito jurídico nacional a partir da Emenda Constitucional de 3 de setembro de 1926.320/64. Essa maciça inclusão de princípios orçamentários na Carta Magna representou também um grande avanço em relação às duas primeiras Constituições brasileiras. três na de 1946. em cujos textos inexistem registros que correspondam a princípios orçamentários.50 7 RESUMO DOS RESULTADOS Os princípios orçamentários se justificam em função de assegurar às normas orçamentárias eficácia. com a inclusão dos princípios orçamentários da Exclusividade e do Equilíbrio. estão incluídos no texto constitucional. onze.

34. I Art. 50. § 5º Art. 34. 37 Art. § 1º Art. § 3º Art. 60 Art. 165. 63 Art. § 3º. I e § 1º e Art. 165. § 2º Art. 72 Art. 165. caput. 50 Art. III e VII Art. 50. § 8º Art. 165. b ed Art. “a” Art. § 4º Art. 165. 34. 167. 70 Art. . I Exclusividade Não vinculação de receitas Legalidade Publicidade Unidade Universalidade Equilíbrio Exatidão Flexibilidade Programação Art.II 1937 1946 19674 Art. III e 167. 75 Art. e § 2º Art. 39. I e §1º Art. II.51 Matriz Princípios Orçamentários/Constituições Princípios Orçamentários Anualidade Clareza Especificação Art. 68 Art. 167. 165. 69 Constituições 1824 18913 Art. 60 1988 Arts. 62. § 1º Art. 34. § 8º Art. 61. 50. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 1/1969. § 3º Art. IV Arts. 50. “a” Art. 165. § 3º Regionalização 3 4 Redação dada pela Emenda Constitucional de 3 de setembro de 1926. 165. 62 Art. I 1934 Art. 167. § 5º Art. 73. 165. III e 167. §§ 4º e 7º Art. § 1º.

da lei orçamentária e da execução da despesa. da proposta orçamentária. e legal. Registre-se. À medida que os princípios orçamentários ganhem status constitucional. Programação e Regionalização. e a conseqüente implementação do orçamento-programa. assim como suas execuções. Publicidade. mais recentemente. A partir da análise efetuada. que à ausência da Lei Complementar prevista no § 9º do art. quase 80%. 165 da Constituição. mas também com o aperfeiçoamento da elaboração da peça orçamentária e da eficácia da sua execução e. as Leis de Diretrizes Orçamentárias – LDO editadas nos últimos dez anos têm contribuído grandemente para esse aprimoramento. verifica-se um reconhecimento gradativo da importância dos princípios orçamentários. na Constituição de 1988. pode-se afirmar que o processo orçamentário brasileiro tem evoluído continuamente. como nas Leis nº 4.320/64 e do Decreto-lei nº 200/67.829/98 (que estabeleceu normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União). . Equilíbrio.52 8 CONCLUSÃO Pela análise dos textos constitucionais e das leis orçamentárias imediatamente posteriores. alcançando. maior é a probabilidade de as Leis Orçamentárias se aperfeiçoarem mais. notadamente os referentes a Clareza. Especificação. com picos de excelência na década de 60. utilizando a Internet para a divulgação das estimativas das receitas.320/64 e na Lei de Responsabilidade Fiscal. com a edição da Lei nº 4. com os aspectos relacionados aos princípios da Clareza e Publicidade. Exatidão. por parte dos legisladores. que evidenciem a transparência da gestão fiscal e possibilitem o amplo acesso da sociedade a todas as informações relativas à elaboração e à aprovação do Projeto de Lei Orçamentária. por oportuno. da Portaria nº 42/99 (que criou a nova Classificação Funcional) e a Portaria Interministerial nº 163/2001 (que estabeleceu normas gerais de consolidação das Contas Públicas no âmbito da União. preocupados com o aperfeiçoamento dos mecanismos de controle sobre a gestão orçamentária. com a reforma orçamentária que resultou na edição do Decreto nº 2. trazendo dispositivos que reforçam a observância dos princípios orçamentários. e final da década de 90.

inclusão de todas as receitas e despesas. desde a reforma constitucional de 1926. Exatidão. através da ligação entre o planejamento de médio e longo prazo com orçamento anual. e. Todas essas modificações visando ao aperfeiçoamento das técnicas de elaboração e execução orçamentárias refletiram-se positivamente na valorização e observância dos princípios orçamentários. com a imposição de uma única classificação orçamentária de receitas e despesas. é imperativo para acompanhar a evolução do próprio orçamento público brasileiro. na esteira da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal. notadamente os da Especificação. Distrito Federal e Municípios). exatidão e publicidade dos dados orçamentários. garantia de exclusividade ou de pureza orçamentária. assegurando o caráter de universalidade que deve revestir a peça orçamentária. equalização da gestão orçamentária mediante o equilíbrio entre receitas e despesas e programação. Reconhecer a importância dos princípios orçamentários e acompanhar sua evolução através dos dispositivos constitucionais que os consagraram ao longo dos últimos 80 anos. Assim. mediante a não-afetação das receitas. pode-se concluir que a observância dos princípios orçamentários é importante para assegurar o aprimoramento das técnicas de elaboração da proposta orçamentária e mesmo da execução da despesa. Programação e Regionalização. . possibilidade de flexibilidade na alocação dos recursos. alcançando aspectos tais como clareza. uniformizou os procedimentos de execução orçamentária nos três níveis de governo.53 Estados. maior e melhor especificação dos mesmos.

1891. Imprensa Nacional. 1935. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Adriano.546. Lei nº 25. Lei nº 7.150. 1 fev. 1947. Poder Executivo. ______. ______. de 10 de dezembro de 1938 Orça a receita e fixa a despesa da União para o exercício de 1939. 1938.54 REFERÊNCIAS BRASIL. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. de 2 de dezembro de 1947. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 1990. LOBO. de 15 de setembro de 1933. Lei nº 5. Rio de Janeiro. São Paulo: Atlas. Rio de Janeiro. Rio de Janeiro. Decreto nº 23. Constituições do Brasil. Coleção de Leis da República Federativa do Brasil. Rio de Janeiro. de 13 de novembro de 1935. ______. 31 dez. Hilton (Comp. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 1969. Poder Executivo. ______. 1992. 31 dez. 31 dez. CAMPANHOLE.Coleção de Leis da República Federativa do Brasil. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. . Imprensa Nacional. 115. de 30 de dezembro de 1891. Poder Executivo. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 1948. 1968. Rio de Janeiro. Estabelece normas para a elaboração e execução do orçamento da Receita e Despesa da União. Brasília. 31 dez. 10. Fixa a despesa geral da República dos Estados Unidos do Brasil para o exercício de 1892 e dá outras providências. de 29 de nov.). de 30 de dezembro de 1891. Imprensa Nacional.999. ______. Coleção de Leis da República Federativa do Brasil. Decreto-lei nº 942. Rio de Janeiro. 31 dez.Lei nº 162. Brasília. Lei nº 26. 10 dez. 20 dez. de 31 de janeiro de 1990. Imprensa Nacional. 1968. ______. Coleção de Leis da República Federativa do Brasil. ed. 1891. Lei nº. Imprensa Nacional. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 1936. 1990. Orça a receita geral da República dos Estados Unidos do Brasil para o exercício de 1892 e dá outras providências. 1933. Coleção de Leis da República Federativa do Brasil. ______. 820 p.

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