P. 1
COHN, Amélia. a Questão Social No Brasil..

COHN, Amélia. a Questão Social No Brasil..

4.75

|Views: 8.643|Likes:
Publicado porapi-3718864
COHN, Amélia. A questão social no Brasil: a difícil construção da cidadania. In: MOTA, Carlos Guilheme (org.). Viagem incompleta: a experiência brasileira (1500-2000): a grande transação. São Paulo: SENAC, 2000.
COHN, Amélia. A questão social no Brasil: a difícil construção da cidadania. In: MOTA, Carlos Guilheme (org.). Viagem incompleta: a experiência brasileira (1500-2000): a grande transação. São Paulo: SENAC, 2000.

More info:

Published by: api-3718864 on Oct 14, 2008
Direitos Autorais:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

03/18/2014

pdf

text

original

J:

'!':

.ir

Viagem Incompleta
f\ EXPERlÊNCIA BRASILEIRA (1500..2000) A GRful\,JDETRf\NSAÇAo

~-------

Carlos Guilherme Mota
(ORG1\NlZADOR)

\

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câma" Brasileira do Livro, SP, Brasil) Viagem incompleta: a experiência brasilei..a (1500-2000) : a grande tr"osação / Carlos Guilherme Mota organizador. - São Paulo: Editora SENAC São Paulo, 2000. "li:irios autores. Bibliografia. ISBN 85.7359-111-0 1. Brasil- Civilização 2. Brasil- Condições sociais 3. Bra. sil- História - 1500-2000 4. Brasil- Política e governo 5. Lite..atura brasileira 6. Raças - Brasil!. Mota, Carlos Guilherme, 1941-.

{LI
r~A

5 -+ A

00-0077
Índi~es I' .ra catálogo sistemático:
1. Bra,il: Histó.-ia: ~500-2000

CDD-981

C===:J senac
981

EDITORA

CO-I'di. ão:

00

SAoPAULO

SÃO

SESC
PAULO

Rbreza, desemprego, violência, trabalho infantil, meninos de rua, seca no sertão nordestino, favelas e criminalidade nos centros metropolitanos são imediatamente identificados pelo senso comum como problemas sociais e, portanto, como uma questão social. Mas não é por acaso que neste país questão social assim como cidadania e cidadão são no geral utilizados de forma ambígua e imprecisa nos mais diferentes textos e contextos. É exatamente esse o eixo que será perseguido no desenvolvimento deste tema
tão complexo: sintetizar os vários conteúdos

- e suas

conseqUências

- que

a

questão social assume no decorrer deste século, sem a ilusão de que se logre ser menos ambíguo e impreciso, exatamente pela condição a que é confinada de sempre constituir uma área-problema.

Questão social: de problema social a obieto da política
"Questão social", a maior parte das vezes, aparece em nossa vasta literatura referida às nossas mazelas sociais, como sinônimo portanto de "problemas sociais". Estes, por sua vez, tendem a ser decodificados como expressando um fenômeno social (ou um conjunto de fenômenos sociais) que ultrapassa um determinado nível considerado como "normal" a partir de dete~inados critérios. E são assim identificados como tal seja por critérios predominantemente éticos

-

fome, pobreza,

trabalho

infantil, dentre

outros -, seja por critérios predominantemente morais - violência, tráfico e consumo de drogas, devastação do meio ambiente, prostituição infantil, dentre outros. Na essência, no entanto, claro que ambos esses critérios sempre estão referidos à permanência da ordem social vigente, o que na atual conjuntura, é bom que se ressalve, não significa necessariamente assumir um cunho conservador. Haja vista as numerosas e variadas experiências de

.
386
Amélia Cohn
A questõo social no Brasil: a difícil construçõo do cidadania

387

governos locais no sentido de enfrentar criativamente as questões sociais, promovendo políticas e programas estruturantes de novas práticas e identidades sociais. Por outro lado, é claro que essas duas dimensões ética e moral não se manifestam dissociadas entre si, sendo mesmo extremamente difícil ou quase impossível - dada a sua artificialidade quando confrontada com a realidade - identifIcá-Iasde forma isolada e estanque quando da classifica-

-

-

ção de um determinado fenômeno social como ferindo - enquanto questão
social ou problema social- valores morais ou éticos. Até porque é sempre bastante estreita a associação que se tende a estabelecer entre a presença de determinada questão social e o que ela representa, em termos reais mas também potenciais, enquanto ameaça à segurança social. Senão vejamos: fenômenos como a pobreza, a fome, a velhice desamparada, a alta taxa de analfabetismo entre crianças em idade escolar (e toaavia significativamente bastante inferior à que se verifica entre os adultos) hoje no país tendem a ser concebidos como injustiças sociais, e como tal inaceitáveis; no entanto, a associação entre eles e a ameaça à ordem social ainda é indireta e longínqua no imaginário social, tornando-as então passíveis de ser socialmente toleradas. Já homicídios, violência no trânsito, latrocínio, por exemplo, tendem a ser imediatamente identificados pela sociedade como ameaça à ordem social e, portanto, à segurança individual do cidadão, devendo como tal ganhar a prioridade dos governantes. Dessa forma, determinados fenômenos sociais tidos como mais ou menos indesejáveis, porém toleráveis, tendem a se tornar socialmente intoleráveis quando, e somente quando, associados à segunda bateria de fenômenos sociais acima referidos. E como tal devem ganhar prioridade para o seu imediato enfrentarnento. Exemplos não faltam em nossa sociedade: a forma pela qual se relaciona a pobreza à violência; as crianças fora da escola à pobreza e à violência; o consumo de drogas à pobreza, à Aids e à violência; etc. Note-se que nesses casos o que sempre está em jogo é a complexa delimitação entre as dimensões legal e ilegal dessas práticas sociais, e portanto sua natureza legítima ou ilegítima; ou ainda, em termos dos mores, o que vem a ser socialmente definido como "o normal e o patológico". Essa associação entre pobreza e problemas sociais dominante no imaginário brasileiro salta aos olhos numa simples conferência das principais notícias cotic;Iianasveiculadas pelos nossos meios de cOn,1unicação.No entanto, é a partir dessa associação básica

doloroso processo de construção da cidadania no Brasil que a "questão social" é equacionada, traduzida em programas e políticas sociais, e implementada. No final do século XIX, quando as aglomerações urbanas assumem maior presença no país e apresentam um ritmo de crescimento mais acelerado, associado às reformulações de nossa economia e à exploração do trabalho livre, os problemas sociais são vinculados a dois elementos básicos: carência de recursos (materiais e intelectuais) que possibilitem a sobrevivência dos indivíduos por sua própria conta e, conseqUentemente, a pobreza sendo um problema individual, o seu combate é também concebido como pertinente à esfera da responsabilidade privada e individual de cada um, sendo valorizado sobretudo o caráter voluntário das ações então implementadas. Problemas sociais são da esfera da responsabilidade da filantropia, à época estreitamente associada à Igreja Católica. O exemplo mais clássico a respeito são as Santas Casas de Misericórdia, de longa tradição entre nós. À esfera pública, e portanto ao Estado ou, na época, mais propriamente, aos estados, dada a autonomia dessas esferas subnacionais no então recém-instaurado regime republicano, pertence a responsabilidade por controlar e prevenir exatamente aqueles episódios e eventos que ameacem a ordem pública, vale dizer, a segurança dos cidadãos. E quem eram estes? Exatamente a elite econômica e política do país, a oligarquia agrária. Em resumo: q~estão social'é tida e havida como objeto da filantropia (mais uma v~z das elites que dispunham recursos Pará tanto), à qual se associava pre~~íg!.~~oc::~a!; ~.d~vinculada do trabalhe:> :-I:'0~r.eéJáp criminoso, o vio!en.~0!.5~_que ameaça..a ordem' pública e'vi:1Íde encon~rol1.osbons co.stu.mes, dada sui;'sTtu~ã() de "carência" no sentido absoluto do . termo: a. uma .~ ~H .0.'_ ._ ..0. _.__
~i.~~~ç~<2-~l.e_p.riyA.ç,~?_~_~F~~ursos mater:!.~i.~.~~~2~J.a-~t? a~~.s~~c:ia de recllrso~

-

~lIJt~~aispr6pri"õs-cjüepermitam ao indivíduo superar por si mesmo tal estado d;privação.-Àq'~elã-éP'~~~:"port~~t~:'q~~stão s~cial era p'rivada, devendo nesse âmbito ser tratada. algo pertiriente'à esfera
intelectuais
~.

Nas primeiras três décadas do século XX

- até a Revolução

de 1930-,

-

forjada através de um longo e

a questão social no país é sempre encarada como um fenômeno excepcional e episódico, demandando iniciativas porituais do Estado e largamente sob a responsabilidade da filantropia, e portanto uma vez mais como algo pertinente à esfera privada. Recorde-se, no entanto, que as décadas de 10 e 20 deste século foram marcadas por profundas mudanças econômicas e sociais no país, acelerando-se o processo de urbanização, intensificando-se o co-

388

Amélio Cohn

389
A questão sociol no Brosil: o difícil construçóo do cidodonio

mércio exterior alavancado pelo café, e emergindo as primeiras iniciativas, nos grandes centros urbanos da época (São Paulo em particular), dos embriões do que seriam posteriormente grandes unidades industriais produti vaso Esse processo de acelerada modernização da sociedade vem acompanhado também de um vigoroso movimento dos novos segmentos sociais então emergentes nesse novo cenário social em constituição, e que são as classes assalariadas urbanas. Associados a sucessivas políticas e medidas de incentivo à imigração, os primórdios desse setor industrial passam a contar com a força de trabalho européia, com fortes raízes na luta operária em seus países de origem, em especial de inspiração anarquista. Assiste-se, então, nos "centros nervosos" desta nação do além-mar (assim considerados quer por critérios econômicos quer por critérios políticos), a um p~ríodo marcado por grandes movimentos de luta operária reivindicando um conjunto mínimo de direitos básicos no âmbito do mundo do trabalho. A síntese do teor das inúmeras greves que se verificam nesse período poderia ser esta: luta por melhores condições de vida e trabalho. É a partir de então que se cristaliza no país a concepção de que a "questão social", da ótica da responsabilidade pública por um patamar mínimo de bem-estar dos cidadãos, é algo que passa a ser estreitamente associado ao trabalhú. Cidadão, portanto, distingue-se agora dos pobre's: questão social dos trabalhadores, ou das classes assalariadas urbanas, passa a se constituir, a partir de 1930, como uma questão da cidadania; enquanto a questão da pobreza, dos desvalidos e miseráveis exatamente por não estarem inseridos no mercado de trabalho continua sendo uma questão social de responsabilidade da esfera privada, da filantropia. É portanto via trabalho que determinados problemas sociais da realidade brasileira transformam-se em questão social, e como algo pertineJ Ite à esfera pública. Vale dizer, passa ao âmbito da política, uma vez que começa sistematicamente a ser remetida para a responsabilidade do Estado. Isso significa, em outros termos, que se assume aqui uma diferenciação bbsica entre problemas e questões sociais: enquanto os primeiros dizem mais respeito a coisas e fenômenos indesejáveis, porém aceitáveis de com elf's se conviver, as segundas remetém à esfera do reconhecimento de alguns .jentre esses fenômenos como leg(timos, e como tal devendo ser enfrentados pela coletividade, constituindr. .se regulando-se assim determinados padrões de solid~edade social. E mais que legítimas, as questões sociais passam a ser conce')idas e de.:ifradas não mais como fenômenos excepcionais

e episódicos, mas como regulares e permanentes. vale dizer, assumidas como algo de caráter estrutural.

Questão social e direitos sociais: cidadania e trabalho
Sem o risco de incorrer em erro e exageros, pode-se afirmar que no Brasil a questão social tem como regra de ouro a ser religiosamente respeitada o não onerar os cofres públicos. Por outro lado, qualquer padrão de solidariedade social que se constitua em cada sociedade implica necessariamente o estabelecimento de um pacto distributivo dos recursos sempre limitados e escassos -'existentes na sociedade para se enfrentar a questão dos gastos sociais. I Note-se, de imediato, que esse pacto distributivo no sentido estrito de origem, distribuição e alocação dos recursos - necessariamente não significa que se obedeça a um determinado padrão de justiça social, vale dizer, que seja efetivamente redistributivo, tal como ocorre nos modelos de Estado de bem-estar social dos países europeus, especialmente os nórdicos. Como se verá adiante, o caso brasileiro não obedece, no presente, como não obedeceu, no passado, a esse padrão de proteção social civilizador, característico das sociedades modernas. Também pode-se afirmar que a questão social no Brasil, ao estar desde sua origem marcada pelo criv'o do vínculo do indivíduo ao mercado de trabalho, e portanto não surgindo com o traço fundamental da cidadania que é a sua universalidade, trouxe consigo certos aspectos que se revelam ainda hoje determinantes do c~áter perverso das nossas póÍíticas sociais. Assim, não é por outro motivo que os direitos sociais no Brasil até hoje traduzem-se em políticas e programas sociais que se dirigem a dois públicos distintos: os cidadãos e os pobres. Cidadãos são aqueles que, por exem-

-

-

-

-

It ~.
~(',

~! .;;
~. ~1?; ~

plo, estão cobertos por um sistema de proteção social ao qual têm direito porque cóntribuem para com ele. Os pobres são aqueles que, por não apresentarem capacidade contributiva, uma vez que nem sequer apresentam capacidade de formas autônomas de garantia de patamares mínimos de sobrevivência, são alvo de políticas e programas sociais de caráter filantró-

e

G. Esping-Andersen, Los tres mundos dei Estado dei Bienestar(Valência: Andersen (ed.), Welfare States in Transition (Londres: SageIUNSRID,

lVEI, 1993) e G. Esping1996).

390

Amélia Cahn

A questão

sacial na Brasil:

a difícil construçõo cidadania da

391

pico e/ou focalizado em determinados grupos reconhecidos como mais carentes c "socialmente mais vulneráveis". Cristalizam-se assim no país três tipos paralelos de políticas sociais: aquelas que dependem dos recursos pr6prios da União saúde pública, por exemplo; aquelas que dependem igualmente do orçamento da União, T1as que têm seus recursos previamente vinculados a educação, ambas no geral voltadas para ações de caráter coletivo; e aquelas que contam com fontes específicas de recursos não p,ovenientes dos cofres públicos, como é o caso da previdênda social. Daí deriva uma terce ra característica da forma tortuosa com que neste país a questão social ve:n sendo historicamente construída, e que hoje representa o círculo de ferro com o qual a questão social no país se defronta: de um lado, o traço p<.ternalista com que a questão social é tratada no país, e, de outro, o traço clientelista do padrão de atuação do Estado brasileiro no setor, em seus distintos níveis de poder. Isto é, a característica de as políticas sociais comandadas pelo Estado reproduzirem a subalternidade dos segmentos mais pobres da população, reforçando assim seu auto-reconhecimento como sujeitos :lependentes dos favores personalizados2 do Estado ou individuais de membros das elites políticas, locais, estaduais ~/ou nacionais. À dicotomia anteriormente apontada políticas sociais dependentes do orçamento da União ~ políticas sociais contributivas -, que data dos prim6rdios dos anos de 1900 e prevalece até os dias atuais, corresponde a divisão clara dos níveis de abrangência, do montante de recursos disponíveis, e dos distintos perfis de apropriação, por parte dos diferentes segmentos, das diversas políticas sociais, e que forjam o que vai sendo concebido e legitimado como sendo de responsabilidade do Estado na área social. Assim é que, tradicionalmente, cabem ao Estado políticas de caráter coletivo na área da saúde saneamento, vacinação em massa, combate a endemias, dentre outras, sempre levadas a cabo com recursos orçamentários da União e dos Estados (e ap6s 1988, dos municípios), políticas de preservação do meio ambiente e dos recursos naturais, no geral associadas no caso brasilei-

-

-

ro à defesadasfronteiras nacionais, educaçãobásica- também financiada com recursos orçamentários - e regulamentação do trabalho (neste caso, mais especificamente, legislação trabalhista e sindical). Nesse ponto chegamos a duas características fundamentais da forma pela qual a questão social é enfrentada no país desde o início do século, independentemente do traço mais ou menos democrático e/ou autoritário dos n~gimes políticos e dos governos: 1) a antinomia que sempre prevaleceu - emb( ra interpretada de diferentes formas - entre políticas econômicase políticas sociais;e 2) o traçofortementecentralizadodo aparatosocial do Estado, com políticas sociais verticalizadas, concebendo-se sempre o Estado como o grande agente modernizador da sociedade. Não é por acaso, portanto, que nos anos 30, quando da legitimação da questão social no Brasil via trabalho, lê-se em documentos do então recémcriado Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio que:
Justifica-se o sindicato pela fraqueza econômica do operário. elemento socialmente desamparado quando isolado; da união advém a força da resistência em quantidade suficiente para criar valores novos e fazer valê-Ios; disciplinar essas correntes e darlhes o curso que devem seguir, é a função do Estado.

-

-

"

E mais: "Há um interesse de ordem pública e de segurança,aolado de um espírito de humanização e de bondade, que vem presidindo à formação e ao desenvolvimento do direito operário'? É esse "espírito de humanização e de bondade", associado à incapacidade atribuída pelas nossas elites políticas de então aos assalariados de "preverema garantiade sua sobrevivênciafutura",quenorteiae ditáa legitimação da questão operária no país, nessa primeira metade do século, como "questão social". E nesse sentido, entende-se não só o caráter assistencialista da estrutura sindical montada à mesma época, como a simbiose e a promiscuidade presentes até os dias de hoje em nosso sistema de proteção social expressas em direitos sociais que se confundem com filantropia e assistência social, no caso dos pobres, ou com privilégios no caso daqueles segmentos assalariados inseridos no mercado de trabalho.

Não é de surpreender. portanto. em nossa cultura política a frequência com que as lideranças. sobretudo os governantes. são identificadas através de suas características pessoais. e não através do programa de governo. da legenda partidária. etc. Talvez a expressão mais cabal disso seja a qualificação dada pelos eleitores a alguns candidatos a postos elegíveis no governo. tal como o célebre "rouba mas faz".

Boletim do Ministério çioTrabalho, respectivamente n. 35, de julho de 1937. e n. 36. de agosto do mesmo ano. pp. 109 e 89. apud: Gisálio Cerqueira Filho. A "Questão social" no Bra.\'ilcrítica do discllr.1'O político (Rio de Janeiro: Civilização Brasileira. 1982), p. 81.

392

Amelia Cahn

A questão social no Brasil: a difícil construção do cidadania

393

De fato, essa é a grande herança e o grande traço de nosso sistema de proteção social e que ainda hoje permanece: desde sua origem, por vincular-se ao trabalho, ou à ocupação como analisa brilhantemente Wanderley Guilherme dos Santos,4 a "questão social" é enfrentada de forma segmentada e fracionada, fazendo com que sua implementação, ao contrário de promover a inclusão social dos cidadãos, assuma o significado da diferenciação e reprodução da subaltemidade das classes assalariadas do país. Em resumo: o enfrentamento da "questão social" no país é sempre estreitamente vinculado à modemidade atribuída às nossas elites políticas, e por conseqUência ao Estado brasileiro, que a regula e legitima segundo seus próprios interesses, preservando assim sempre "por antecipação" a ordem social vigente. É portanto a partir da década de 20 que a "questão social" no Brasil passa 11 incorporada pelo Estado, via trabalho, formalizando-se assim o ser estatuto de cidadania para determinados segmentos sociais, enquadrando-o juridicamente num aparato que reunia e articulava legislação trabalhista, legislação sindical e legislação previdenciária. Mas reforçada no entanto pelo próprio traço oligárquico e patrimonialista do Estado e da cultura política brasileiros, verifica-se no país a consolidação de um sistema de proteção social que apesar de se desenvolver em duas vertentes paralelas a dos direitos sociais e a da filantropia não as diferencia quanto ao seu traço paternalista e conservador, associando a "igualdade perante a lei" à política do favor, do compadrio, do favoritismo que; como registra Schwarz,s "se tinha a vantagem de trazer para a frente alguns de nossos assuntos decisivos", não se deve esquecer que "uma doutrina autoritária, em que a família dá o paradigma à sociedade, se entrelaçava com naturalidade às nossas tradições católicas e patriarcais". Em termos de direitos e cidadania, instaurase a velha regra de que "para os amigos tudo, para os inimigos a lei", criando, como assinala DaMatta,6 uma dupla rede de sociabilidade a do indivíduo e a da pessoa -, ou o famoso "sabe com quem está falando 7". Compreendese, portanto, a facilidade com que, nos dias atuais, direitos são interpretados pelas elites politicas contemporãneas e socialmente aceitos como "privilé-

gios", tomando-se viáveis, sem muitas tormentas, reformas desse aparato de proteção social que anulam direitos diferenciados conquistados historicamente por distintos setores de trabalhadores, em nome de uma eqUidade que nivela tendo como parãmetro os patamares mínimos de benefícios sociais que já vêm sendo praticados.

Questão social: cidadania e mercado
Este é um país em que os paradoxos não se restringem aos contrastes da natureza. O brasileiro, este "homem cordial", foi sendo assim moldado através de nossa história tendo exatamente como um dos mecanismos centrais as políticas sociais. Trajetória essa tão paradoxal que, quando se acompanha a cronologia da implementação dos direitos sociais neste país, constata-se que estes são estendidos a novos segmentos de trabalhadores em períodos de regimes autoritários. Cuidado. no entanto, para inferências apressadas: esse fato por si só não autoriza que se depreenda que no caso brasileiro os períodos autoritários e totalitários foram exatamente aqueles mais sensíveis e permeáveis à questão social. Pelo contrário. quando se debruça sobre os dados relativos a quem ou que segmentos sociais mais se apropriam das políticas e dos b,enefícios sociais neste país, o que salta aos olhos é, de uma parte, o traço perverso de nosso sistema de proteção social, uma vez que quem mais se apropria dele são em primeiro lugar os não pobres, seguidos dos pobres, e estes dos mais pobres dentre os pobres.' e de outra, exatamente seu traço autoritário e dominador. Em resumo, apresenta-se aqui a tese, compartilhada por numerosos analistas e estudiosos das políticas sociais no país, de que no caso brasileiro elas não só reproduzem as desigualdades sociais já existentes (ao contrário do que oporre nos países com os modelos clássicos de Estado de bem-estar social), como também reproduzem a subalternidade dos dominados. Quanto a estes últimos, as indicações são inúmeras e de distintos tipos Não é de se admirar, por exemplo, que prevale9a a representação social entre moradores da periferia de uma metrópole como São Paulo, já em plena década de 80, de que consiste direito social todo e qualquer benefício de caráter
República Federativa do Brasil, Relatório Nacional Brasileiro

-

-

~

;"

-

Wanderley Guilherme dos Santos, Cidadania ejustiça (Rio de Janeiro: Campus. 1979). Roberto Schwarz. Ao vencedor as batatas (Silo Paulo: Duas Cidades, 1977), pp. 63-5. Roberto DaMatta, A casa e a rua ,- Espaço, cidadania, mulher e ;norte no Brasil (Silo Paulo: Brasiliense, 1985).

- Clípula

Mundial

para

o DeJ'en.

vo/vimento Social, Copenhague, 1995. Relatora geral: Amélia Cohn.

395 394 Amélia Cahn
A questõa sacial no Brasil: a difícil construçõo da cidadania

contributivo, seja ele compulsório ou contratado, como é o caso hoje dos planos de saúde empresariais ou individuais, forjando, portanto, a concepção de que direito social é, ou tem que ser, pago. E a contraface dessa mesma moeda, de c;ue o serviço gratuito (leia-se serviços públicos estatais financiados com recursos do orçamento do governo) é caridade, filantropia do Estado, ou do agente público, uma vez que sempre se está na dependência da boa vontade deste, da sua disposição em exercer o "trabalho voluntário", por este assim entendido em que pese sua condição de assalariado formalmente contratadoS pelos órgãos públicos. O usuário desses serviços não se configura como um cidadão, mas efetivamente como um carente, e como tal, não portador de direitos, mas sim dependente da boa vontade dos agentes estatais, sejam eles do quadro político ou administrativ09. Nessa nossa cultura política, ~s!ed~s sociai~ :__as._~~zades transforIE.~~~~~ ~. valioso capital soci~l, uma vez que é através delas que o cidadão comum i ter{ alg~ma chance de acesso aos bens de consumo coletivo e aos ben~fícios sociais básicos. ) Para além disso, há que se especificar as distintas relações que se e~tabeleceram entre cidadania e mercado nessa trajetória tortuosa das políticas sociais no Brasil. Ela foi m..lI"cac.por basicamente três grandes padrões, em \ sucessão cronolé gica de dominância: 1) Esse sistt:ma de proteção social surge, em 1923, tendo como pilar a previdÔncia social para os .>etores assalariados urbanos da iniciativa privada. São as Caix<.,sde Apo:;entadorias e Pensões, instituídas pela Lei Elói Chaves, e que tir.ham con \0 objetivo prover, financiados pela contribuição compulsória dos empregadores e dos trabalhadores, pensões, aposentadorias e assistêncih médica a seus filiados e dependentes. Após 1930, elas transformam-se nos Institutos de Aposentadorias e Pensões, agora organizados não mais por empresas como era até então, mas por ramos de atividade econômica - comerciários, industriários, marítimos, bancários, dentre outros -, tendo o mesmo objetivo que as CAPs.

..
....

Previdência social, responsável por instituir um padrão de solidariedade social entre os trabalhadores do setor privado da economia, legislação trabalhista e legislação sindical, voltadas para a regulamentação da relação capital-trabalho, compõem o eixo fundamental desse padrão. Padrão esse que se caracteriza, tal como emergiu, por estar centrado no trabalho, ou no sistema de ocupações, resgatando mais uma vez aqui Wanderley Guilherme dos Santos. Esse padrão tem, portanto, como núcleo central a condição do assalariado, força de trabalho livre, com inserção no crescente, desde então, mercado formal de trabalho. Esse padrão prevalece até o final dos anos 90, quando as propostas de "reforma do Estado" atingem esse sistema de proteção social, que passa a ser combatido pelas elites dirigentes do país, por elas interpretado como se revelando agora oneroso em termos da capacidade competitiva de nossa economia na nova ordem
global. ,

)

,A. Cohn et alii, A saúde como direito e como serviço (2. ed. São Paulo: Cortez/Cedec. 1999). Talvez a expressão mais acabada desse fenômeno seja a afmnação de ilustre cirurgião e respeitada figura pública que ocupou por várias vezes postos de destaque na área da saúde no país, o ministro Adib Jatene, quando afirma que "o problema do pobre no Brasil não é ser pobre; é ter amigos pobres".

2) Tendo como eixo central aquele padrão, a partir sobretudo dos anos 50, verifica-se a superposição de um novo perfil de articulação entre cidadania e mercado: o Estado provendo os direitos sociais paulatinamente conquistados, e com isso garantindo mercado ao setor privado de serviços. Através de subsídios e da compra de serviços privados pelo Estado, floresce e se constitui um robusto setor privado dt' p"odução de serviços, cabendo à educação e à saúde os ramos de atividade paradigmáticos que ilustram esse processo. Verifica-se, portanto, um processo de privatização da produção de serviços sociais sem que esses ramos de atividades enfrentem as inseguranças e os riscos do mercado: o mercado consumidor passa a ser garantido através de subsídios estatais (a renúncia fiscal, uma vez mais no caso da saúde e da educação, é um exemplo típico) ou através da compra pelo Estado dos serviços produzidos pela esfera privada da economia (convênios entre estado e empresas privadas, com ou sem fins lucrativos, constituem nesse caso um outro exemplo típico). Através desses mecanismos, o Estado passa a garantir um "mercado cativo" para a esfera privada pr.odutora desses serviços. Esse processo acentua-se durante o período pós-64, quando esse setor privado de produção de serviços passa a ser não só concebido como fonte de lucro, mas também assume importante papel no processo de acumulação e reprodução do capital. Basta lembrar, tomando-se os dois ramos acima, a informatização do ensino e a indústria de equipamentos de apoio em diag-

396

Amélio Cohn

A questõo social no Brasil: o difícil construçõo do cidadania

397

nóstico terapêutica vinculada ao atendimento hospitalar, para não mencionar a própria indústria farmacêutica. 3) A partir da segunda metade da década de 90 assiste-se aos ensaios de uma terceira modalidade de articulação entre cidadania e mercado: não prevalece mais o mercado de trabalho para definir as diretrizes de um novo padrão de solidariedade social, mas sim o mercado de consumo. Vale d1zer, acompanha o processo de ajuste estrutural de nossa economia através da eleição por nossas elites dirigentes de um modelo de "ajuste passivo", utilizando o termo de Maria da Conceição Tav ares ,10um processo de desins~ titucionalização de direitos, sejalJl eles .atine!:lt~_s..à .~!!fenu!.çU!..nb~!.h.~_~ <?l! esfera da garanti~ do acesso aos bens.~~~~n.çi~l~_~e_~~.n_~u~Q_~o.let!vo, independentemente do nível de renda de cada um, e portanto de sua .posição no mercado. Essa fase é marcada pela assim denominada "t1exibilização das relações d(: trabalho", terceirização de parcelas do processo produtivo, e outros mecanismos visando a diminuição dos "custos sociais" da produção, em nome da competitividade na economia global. Entre estes, claro, incluemse os bl~nefícios e os serviços sociais básicos, de responsabilidade do Estado, segundo o contrato social vigente. Não obstante, esse modelo de ajuste estrutural da economia implica na condição de "um país emergente", segundo a classificação que nos é atribuída pelos organismos internacionais, o que não deixa de ter certa ironia - o controle da dívida pública. Traduza-se: redução do tamanho do Estado, e mais, do gasto público. Redução do tamanho do Estado: significando privatização, terceirização, parcerias com a iniciativa privada, de caráter lucrativo e não lucrativo, e com a sociedade. Nesse sentido, busca-se racionalizar os custos distinguindo-se o Estado provedor do Estado produtor de bens e serviços. Redução do gasto pÚblico: significando a desinstitucionalização dos direito& sociais acompanhada de profundas alterações no acto de solidariedade social até então vigente. É quan o, então, busca-se uma "grande tran~ s~CIe refõ'fi-na de nossõ" sistema de proteção social: passa agora a prevalecer não mais a situação do cidadão no- mercado de trabalho, mas sua h_ u__,___ .. _

co~ção

de cidad_~() ~quanto capacidade de consu~o _e_~e ~~P~_~9a}~di~P

v~~~ O mercado, agora, passa a prevalecer como mercado de consumo: o acesso à satisfação de necessidades sociais básicas diferencia-se dos direitos, e torna-se função da capacidade de poupança individual de cada umo o~.alta-se de um modelo 4..tUQH.Q!J.riÇ.9AQ~..~Q~!~!~~'p_~rfi1 geracion~!i~t~~s/ inativos, o conceito e':1 si já ~~~otr_~f!1~rr1o~.nt~.!~fel~~Leara de "cada um a lel por si'\ retirando-se
so~i!!io~oo o-

~~sse siste~a
0-_o

de proteção socialto.~~~oq~~9..l!.:!~ará-

ter de solidariedade social redistributr"Oa compensatória das desigualdades
."_0. 000.0000.' _00..000- __"

e

-

Uma vez mais, instiga o fato de ser exatamente quando da consolidação da ordem democrática.no país que se assiste ao "desmonte" dos direitos sociais básicos do cidadã()~~~_ 03ul?_r~!TIetee imediato para a questão de que d o'país, vale dizer nossâiélites políticas, tal como desde tempos imemoriais, continua não enfrentando a questão central da articulação entre democracia política e democracia social. Não é por outro motivo que, traduzindo o conhecido "jeitinho brasileiro", o Brasil consegue estar ao mesmo tempo entre as dez maiores economias do mundo e ser o país que apresenta uma das maiores taxas de desigualdade social do mundo. Ou, como aponta Hobsbawm, constituir "um monumento à negligência social"Y

Francisco de Oliveira,13 em textorecente,analisaexatamenteesse processo atual de "anulação da poJítica" e de "privatização do público" através do qual destituindo-se os direitos sociais, n~~.ititq(Q.9~)~ij,o tral}s!adados para a .. . _O u responsabilidade individual. . Trata-se agora de direitos indiesfera da '_..4 . v_~~~aiJenJio mais. sociãTS; e-põrÚiiito' niversais, tr~.nsfo~~ando õ iic:ésso u à satisfação de determinadas necessidades sociais básicas - não mais tido como direito à capacidade de consumo de cada um: aposentadoria e pen-

-

sões, por exemplo, tal como ocorre no Chile desde a época de Pinochet,
Não é fáto deslocado da atual conjunlura a proposta de iniciativa do governo, e em tramitação no Congresso Nacional, de reforma da legislação trabalhistao Em nome da modernidade e para o "fortalecimento da aprendizagem do exercício democrático dos trabalhadores", o executivo propõe a partir do final de 1999 projeto de lei que transfere direitos trabalhistas clássicos tais

11

como décimo terceiro salário, férias remuneradas. dentre outros para a condição de objetos de negociação entre patrões e empregados. '2 Eric J. Hobsbawm, A era dos eXlremos- O breve o\'éClllo (/914-/99/) XX (São Paulo: Companhia das Letras. 1995), p. 555. 13 F. de Oliveira. "Privatização do públieo. destituição da fala e anulação da poJ(tica: o totalitarismo neoliberal",
;..~

-

-

10Mo Co Tavares, "As políticas de ajuste no Brasil: os limites da resistência", em Mo Co Tavares & Jo L. Fiori. Deomjuofle global e modernização conservadora (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1993).

em Fo de Oliveira global

& M. Co Paoli (orgso), (Petr6polis: Vozes,

Os o\'entidoo\Oda democracia ppo 55-820

- Polftica,\'

do diofo\Oenowe hegemollia

1999),

398

Amélia Cohn

A questõo social no Brasil: a difícil construçõo da cidodania

399

passam a ser função da capacidade de p~uP~~ç~J1!c!L~~dual e cada ulTI! d independentemente da sua condição no men::~49.Qetrabalho. A recente refOl1l1a sistema previdenciário de 1999, por exemplo, desvincula a contrido buição previdenciária da relação de trabalho assalariada que garante a fonte de renda, ao substituir para cálculo de apQsentadoria tempo de trabalho por tempo dé contribuição. P~~~_prevalecer assiJ!1não mais o mer9do _çl~ ~ral:>alho~~_ capacidad~ contributiva de cada indivíduo, independentel1l~nte de estar ou não empregado, e independente de qualquer inserção forlTlalsua no mercado de trabalho, como vigia até recentemente. Registrese, de passagem, que uma das maiores conquistas sociais de 1988, que foi a concepção de seguridade social no texto constitucional, vem sendo gradativa e paulatinamente destruída, retomando-se, através do esquartejamento das refol1l1as da seguridade social reformas estanques e autônomas entre si da previdência social, da assistência social e da saúde, à velha e arcaica concepção de seguro social. . A "questão s0cial" no Brasil de hoje.passa a ser. ~~s.im_.!1~-,!.mais uma questão de inclusão social via trabalho, fOrma clássica de re.guJ~s.~o~<?<;ial no capitalismo moderno, mas via consllffiQ,2.9uefl1:z co~ qu.~pre.~~I.~9~m.' sobretudo nos países "emergente~" (periféricos nas análises de antanho), nõ\iõs padrões de regulação social e que consistem ~xata1!l~l'!tenum processo de desregulação dos direitos de cid~ania regulada até ~ntão vigentes e de ruptura de contratos sociais pr.eestabelecidos., l(:vando ao que Francisco de Oliveira naquele mesmo texto denomina "totalitarismo neoliberal", e Boaventura de Souza Santos, "fascismo social".'4

tam para a "opacidade social" que vem caracterizando a sociedade contemporânea, e sua conseqüência em termos de se equacionar na atualidade a "questão social". Fitoussi e Rosanvallon, que utilizam o conceito de "sociedade opaca" para designar essa nova realidade, chamam a atenção para o desl~c_~rn.c::Il!.(,J que a que~tl!Q.§QÇjaLYe_m. s9XrenQ():~l.~qi!.m.que <::"p'assou uma análise ~ de glo~~Ld~_sistema (em termos de exploração, d; repartição:-etcS~ara.~ma p~!spectiva focalizada nos _ ~.,:~~~ntos m~i~vulne!~~~~~__~a.'p'()P . !-Ilação:E que, em decorrência, não sÓ"a luta contra a exclusão polarizou ã--atenção, mobilizou as energias, provocou a compaixão", como também uma simplificação do social por parte do coletivo, reforçada pela perda da força das identidades coletivas nessa nova ordem. Mas os autores chamam também a atenção para o fato de que as desigualdades, mesmo que não apresentem mais necessariamente a amplitude do passado, não s6 permanecem acentuadas, como ainda a sua natureza mudou na atualidade. 16 Claro que a referência desses autores é a sociedade francesa contemporânea. Mas debruçando-se sobre nossa realidade também com esse referencial, e sobretudo resgatando a atenção para o fato de os autores, como tantos outros, apontarem que nas sociedades atuais não são mais as identidades coletivas relativamente estáveis que são necessárias de ser descritas e incorporadas, mas que também os percursos individuais e sua variação no tempo ganham importância, fica claro que na realidade brasileira as desigualdades brutais de renda que persistem e tendem a se acentuar, às quais se associam as condições da "velha" e da "nova" pobreza - aquela, a pobreza estrutural, e esta fruto do ajuste estrutural de nossa economia -, configuram .um quadro muito mais radical. Isso porque, ~ não mais prevalec<: o padrão de integração/exclusã? ~ocial pautado pelo trabalho, e ~~~__~C?~_..~~is v~~~!!9..<? 95?!I1p'r.2~.a_daa impossibilidade (reconhecida atualmente até pelo Banco Mundial) de se -..~

Questão social: a naturalização da pobreza
A literatura s::Jcio16gicaatual é farta e rica quando trata da comple}<idade social com que hoje no:- defrontamos, nessa nova realinade global, em que, recuperando r)ff~, ISse ques.. ona até que ponto o trabrJho permanece como uma categor a sociol6rica chave. Esses autores, na sua maioria, apon-

--

~f~abelecer

um padrão

de integraçã.?_~~~~.~~~~_!TI.C?~~~<:!.<?-,_ .~_~~~gu..~~~~~~ as

14

B..S. Santos. Pela mã

I

de Alice

- () ~'oda/

sociais .endem a se manifest~vés de_o)Jtrasformas de polarização, ~~ não mais somente a tradicional de classe. Essa "nova" polarização expressa-se como: globalizáveis/não-globalizáveis (recuperando aqui um termo de Fiori; incluídos/excluídos; e organizados/não-organizados. À opacidade
16

e o po[(tico na pós-modernidade

(São Paulo: Cortez, J.P. Fitoussi & P. Rosanvallon,
o capítulo 1.

1995). u C. Orre, "Trabalho: a \;ategoria so :io1ógicachave?", em Capitalismo desorganizado (São Paulo: Brasiliense, 1989).

Le nouve/ âge des inegalités (Paris: Seuil, 1996), especialmente

.
400
Amélia lohn
Aquestõo
social

no Brasil:o diffcil construçõo cidadania da

401

social associa-se assim a raJicatização das segmentações e desigualdades sociais estruturalmente pre ,entes na sociedade brasileira. Dos inúmeros exemplos que nos saltam aos olhos talvez seja a violência em suas distintas formas de manifef tação, praticada tanto pelos incluídos como pelos excluídos, o mais paradigmático dentre eles. Naturaliza-se a pobreza. Ela agora faz parte de uma fatalidade, fruto da globalização, e portanto criada por um fator externo à nossa realidade. É eSS.l a mensagem de nossas elites governamentais, 9ue associam na sua ~Ii~nça es>lítica represemtantes das oligarquias as mais tradicionais eâõS setores industriais potencialmente mais modernos, numa estranha combinação que favorece o retorn,) ao ~ssado: a questão da pobreza passa a ser um "problema social" que ganha presença no cenário político quaQdo, e

.'I !~I

._-

determinadas necessidades sociais básicas: família, vizinhança, filantropia, enfim, através de novas e velhas redes sociais, a ser revividas e construídas. No entanto, essa proposta vem sendo praticada numa sociedade com um dos maiores índices de Gini, de 0,59, atestando uma situação de brutal desigualdade social, fruto da absurda concentração de renda vigente no país: ao se comparar o rendimento dos 40% mais pobres da população com os 10% mais ricos, verifica-se que a renda média destes é nada menos que 20,6 vezes maior que a daqueles.17 Só esse dado deixa suficientemente claro que ao mesmo tempo que se
fala na necessidade de políticas e programas de combate à pobreza - para tanto criando-se fontes alternativas e no geral ad hoc de recursos -, e que

somente quando, decodificada tecnicamente como "questão social'''. Po~r~-=-_) za é então enfren'ada por meio de ~íticas sociais focalizadas naqueles grupos identificados segundo determinados parâmetros técnicos como "socialmente mais vulneráveis", conclamando-se o setor privado e a sociedade para colaborarem nessa empreitada que busca promover o "alívio da pobreza" em que vivem. Naturaliza-se a pobreza porque a questão social agora passa a ser remetida, no debate político, a esse campo restrito de alívio da pobreza, tomada sempre em termos absolutos, e não em termos da desigualdade social vigente. As propostas de políticas de combate à pobreza advindas de nossas elites políticas vêm assim, na maioria das vezes, acompanhadas de discursos sobre a_=,~assez d.e recursos 0~9!l'?:~tá.ri()sp~r~.Ja.!1.to,_sol>..r~ ~... ineficiência inerente a tudo o que venha a s~~e.statal, asdistorções qu~ inquestionavelmente existem na apropriação dessas políticas por par.te 9.0S..-) distiritos segmentos sociais, se~pre em detrimen!.9 d~~ -m~~ p()br~s ~_ d~~
pobres, e sobre a necessidade de _se.buscar nov~s.fo.r.mas çle solidarjç.cia.d~

_

são aprésentados e implementados programas nesse sentido, tal realidade com tamanha desigualdade social demanda necessariamente a presença do Estado, uma vez que sua função redistributiva torna-se central e crucial.._ O que está em jogo portanto, hoje, não é a questão do tamanho do Estado, mas sim de qual o Estado necessário para se enfrentar o desafio representado pela crescente distância que vem se dando no país entre democracia formal e democracia real. Ou, noutros termos, o desafio hoje consiste em se bus~.,!_~o~as formas de se articular o binômio desenvolvimento e democraci~~~~!lf!.<?~~~_~!1to das desigualdades sociais, o que implica .resgatar iic;ntralidade do Estado, e mais do que isso, a democratização do próprio Estado, até hoje não ati~gida, apesar de a "Constituição Cidadã" de 1988 garantir ~números espaços de participação social sediados nos Conselhos Nacionais (e seus equivalentes estaduais e municipais) sobretudo na área social.
.

I

\

Considerações finais: nem tudo está perdido
Em que pese a complexidade da situação atual, parece que, felizmente, nenhuma experiência contemporânea nega o fato de a história continuar sendo produto das lutas sociais. O que se revela necessário então é exatamente desenvolver a sensibilidade e o instrumental necessário para, de uma parte, se detectar e compreender os novos espaços de construção de identi-

social, uma vez que "o Estado não pode fazer tud.Q'~,_ __) É portanto pautado nesse ideário que se opõe o atrasado ao moderno, num jogo invertido, em que o que anteriormente era concebido como moderno - os direitos sociais -, passam hoje a ser classificados como produto do atraso, ou do que vem sendo denominado pelos governantes atuais como sendo de uma obtusa postura de "fracassomania" por parte dos seus opositores. A política que vem sendo atualmente praticada consiste, pois, em transpor para a esfera da responsabilidade privada a garantia. da satisfação de

-'

17

IBGE, Síntese de indicadores sociais

- 1998, Rio de Janeiro, IBGE, 1999.

..

402

Amélia Cohn

A questõo social no Brasil: a difícil construçõo do cidadania

403

dades sociais que vêm se constituindo, e sua outra ponta, o Estado, sem contudo se abandonar o arsenal teórico, e suas conseqüências empíricas imediatas, relativo às dimensões estruturais de sua conformação. Trata-se, portanto, de ultrapassar as velhas fronteiras clássicas que delimitam o espaço da política numa ordem burguesa, e que na atualidade vem se traduzindo na destruição do espaço público no país. O que não se pode negar, hoje, e nesse caso até favorecido pela sua diversidade, riqueza, e imen~idão, é que este país se transformou num enorme laboratório de experiências locais de constituição de novos espaços de construção de novas identidades sociais, e de novos padrões de integração social, até o momento rebeldes ao nosso modo clássico de pensar e interpretar esses fenômenos. E se o país ainda enfrenta os efeitos da forma singular em que aqui se deu a revolução burguesa, como analisa Florestan Fernandes,18 isso não significa que se esteja num círculo de ferro que impeça de se lutar pela construção de uma ordem social mais democrática, em que se supere de vez a subordinação das questões sociais aos ditames dos parâmetros éconômicos, herança ainda não suplantada do período de predomínio do ideário desenvolvimentista. Até p0rque, à época, desenvolvimento vinculava-se à geração de empregos, e estes ao acesso a determinados direitos sociais; o avesso portanto da realidade atual. A grande tarefa que ainda está para ser enfrentada neste país consiste portanto em efetivamente se constituir e consolidar uma ordem democrática. Desafio não de pequena monta, uma vez que implica deslocar a questão social do âmbito da pobreza para o da desigualdade social, vale dizer, de transformar a questão social numa questão redistributiva de riqueza e poder.

Bibliografia selecionada
.h.

CASTRO,N. (org.). A máquina e o equilibrista. São Paulo: Paz e Terra, 1995. CERQUEIRA FILHO,G. A questão social no Brasil- crítica do discurso político. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1982. FERNANDES. A revolução burguesa no BrasilF. ca: Rio de Janeiro: Zahar, 1975. um ensaio de interpretação sociol6gi-

GOMES,A. C. Burguesia e trabalho - Política e legÜlação social no Brasil (1917-1937). Rio de Janeiro: Campus, 1979. IANNI,O. Estado e planejamento , Civilização Brasileira, 1971. econômico no Brasil (1930-1970). Rio de Janeiro:

MaTA.L. D. (org.). Introdução ao Brasil- Um banquete no trópico. São Paulo: Editora SENAC São Paulo, 1999. , "
OLIVEIRA,F. de & PAOLl, M. C. Os sentidos da democracia hegemonia global. Petrópolis: Vozes, 1999.

- Políticas

do dissenso e .

RODRIGUES, M. Conflito industrial e sindicalismo no Brasil. São Paulo: Difel, 1966. L. SANTOS.W. G. Cidadania e justiça. Rio de Janeiro: Campus. 1979. VBLLOSO. . P. R. & ALBUQUERQUE. C. Modemidade e pobreza. Fórum Nacional-a J R. construção da modernidade econômica e social. São Paulo: Nobe1, 1994.

Ii

Florestan Fernandes. A revolução burguesa no Brasil Ensaio de interpretação sociológica (Rio de Janeiro: Zahar. 1979). Um resumo analítico dessa mesma obra encontra-se em Lourenço Dantas Mota (qrg.), Introdução ao Bra~'il . Um banquete no trópico (São Paulo: Editora SENAC São Paulo, 1999).

-

You're Reading a Free Preview

Descarregar
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->