Asamblea Constituyente ¿Hegemonía Indígena o Interculturalidad?

Asamblea Constituyente:
hegemona indgena o interculturalidad?
Asamblea Constituyente:
hegemona indgena o interculturalidad?
Diego Ayo Saucedo Gustavo Bonifaz Moreno
Asamblea Constituyente: hegemona indgena o interculturalidad?

Primera edicin: octubre de 2008 Copyright: FES-ILDIS Autores: Diego Ayo Saucedo y Gustavo Bonifaz Moreno Editor: FES-ILDIS Av. Hernando Siles 5998 esq. calle 14, Obrajes, La Paz Tel. 2750005 Fax: 2750090 Email: ildis@fes-bol.org Pgina web: www.fes-bol.org Diseo de tapa: Alejandro Salazar Cuidado de edicin: Patricia Montes Depsito legal: 41229108 Impreso en Creativa 2 488 588
ndice
Presentacin .......................................................................................................... 7 Prlogo Gonzalo Rojas Ortuste .........................................................................................9 Resumen ......................................................................................................15 De la democracia del rodillo partidario a la democracia del rodillo indgena? Pistas para el anlisis constitucional en la Asamblea Constituyente
Diego Ayo Saucedo ..........................................................................................19

Antecedentes ............................................................................................. 21 Aclaraciones conceptuales .................................................................. 21 Tesis de partida: la democracia de mayora como modelo dominante a lo largo de la historia .................................................... 28 Metodologa de exposicin y evaluacin .......................................... 30 Lectura de la Constitucin aprobada en Oruro en base al marco terico de democracia de mayora, democracia integrativa o democracia consociativa ....................... 32 Proporcionalidad .................................................................................. 32 Capacidades de veto ............................................................................. 65 Autonoma ............................................................................................. 82 Conclusiones ...........................................................................................107
De la exclusin a la segmentacin? Institucionalidad democrtica y relaciones intertnicas en la coyuntura sociopoltica boliviana Gustavo Bonifaz Moreno ..................................................................................111 Introduccin ...........................................................................................113 Primera parte. Poder compartido: ms all de los modelos ..... 117 Latinoamrica y el clivaje indgena...................................................124 Segunda parte. Bolivia: hacia un pas (des)abigarrado? ......... 130 Qu nos proponen el proyecto de Constitucin aprobado en Oruro y los estatutos autonmicos? .........................................139 Balance del PCO.................................................................................151 Balance de los estatutos autonmicos .............................................154 Tercera parte. Constituciones comparadas. Diferentes dinmicas histricas, diferentes manejos institucionales de las relaciones intertnicas ............................................................. 157 Estado, nacin y composicin tnica ..............................................160 Gabinetes compartidos......................................................................163 Proporcionalidad ................................................................................164 Autonoma ...........................................................................................170 Esferas de autonoma tnico-cultural a nivel subnacional en Mxico ..........................................................175 Veto.......................................................................................................179 Balance .................................................................................................182 Conclusiones y recomendaciones ....................................................185 Estructurales .......................................................................................185 Coyunturales........................................................................................187 Acrnimos ................................................................................................192 Bibliografa ..............................................................................................193 Memoria del taller Proyecto de Constitucin, instituciones polticas e interculturalidad Gustavo Bonifaz Moreno ..........................................................................................197
Presentacin
Bolivia vive un proceso de cambio que muestra hitos histricos importantes. El ao 2000, con la guerra del agua, se abre un proceso de crisis de la democracia que ser profundizado y revelar su alcance recin en octubre de 2003 en la guerra del gas. En este segundo momento ya se pone en cuestin el papel del Estado en la economa y el papel del Estado en la integracin de la sociedad, es decir, en el fortalecimiento y reproduccin de la comunidad poltica. En un tercer momento, en enero de 2005, con el cabildo de las autonomas queda claro un tercer tema de la agenda de cambio, pues se cuestiona la estructura territorial del Estado con la pregunta sobre las autonomas departamentales como tpico central. Otro hito en este proceso ser el ao de la Asamblea Constituyente (2007), en el que se visibiliza la necesidad de estructuracin de un Estado intercultural o pluricultural, aunque esta cuestin viene de mucho ms atrs.
Las limitaciones de las elites polticas para encontrar puntos de compromiso estn presentes durante todo este proceso, pero una vez ms se hacen dramticamente evidentes en diciembre de 2007, en la propia forma que asume la aprobacin de la propuesta de un nuevo texto constitucional. Estas limitaciones desnudan tambin las carencias acumuladas de la sociedad boliviana para desarrollar un debate abierto y democrtico. El ao 2008 queda claro para todos que uno de los desafos ms importantes para pensar el futuro de Bolivia es la cuestin de la construccin de un Estado intercultural o pluricultural. En este campo vemos, por un lado, que las propias palabras estn instaladas en el vocabulario de la mayora de los polticos (tanto del oficialismo como de la oposicin), y por otro lado, que en el momento de pensar en normas sobre las que se fundan instituciones en el tiempo es decir, a la hora
de analizar qu significa Estado intercultural o Estado pluricultural, en trminos normativos, institucionales e histricos, en el debate pblico hay consignas polticas pero no conceptos que aludan a contenidos, que son los que sirven para dialogar. Ante la lectura de este desafo, la Fundacin Friedrich EbertInstituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales ha encargado a dos intelectuales Diego Ayo y nuestro colaborador Gustavo Bonifaz la elaboracin de dos documentos de anlisis que parten de las mismas preguntas: en trminos normativo-constitucionales, qu tipo de Estado es posible vislumbrar en el proyecto de Constitucin?, es este un Estado que promueve e institucionaliza un dilogo intercultural a partir de una sociedad pluricultural? O, por el contrario, la estructura normativa presente en la Constitucin est orientada a la construccin de un Estado que refleja como un espejo la diversidad de su sociedad? Y hasta qu punto es posible pensar en una comunidad poltica en este segundo escenario? Estimado lector, queremos compartir con usted algunas respuestas a estas importantes preguntas. Sin embargo, a travs de estas reflexiones, quizs lo que verdaderamente logremos sea plantear las preguntas correctas en este perodo tan difcil como importante para Bolivia.
Kathrein Hoelscher Directora FES-ILDIS
Moira Zuazo Coordinadora de Descentralizacin FES-ILDIS
Prlogo El consocialismo: referencias crticas ineludibles ahora

Gonzalo Rojas Ortuste
Estamos ante dos textos de jvenes politlogos bolivianos con buena formacin acadmica, que incluye estancias postgraduales en Europa. Esto les permite destacar como elemento central de su discusin el modelo consociativo como presente pero no exclusivamente en el texto de Constitucin que se aprob en Oruro con los marcados problemas procedimentales que hacen a la ausencia de discusin y debate con la oposicin, la que tambin perpetr esta carencia. Con todo, queremos concentrarnos aqu, como los dos especialistas, Diego Ayo y Gustavo Bonifaz, en el contenido de la propuesta en referencia al modelo de democracia que estara alentando y su dudosa pertinencia para nuestro pas. Es Diego Ayo quien ms enfticamente sostiene el lado valorativo de la propuesta y su rechazo al texto jurdico luego de una tipificacin. En efecto, Diego caracteriza tres tipos de democracia, y aunque sus rtulos no son mis favoritos, estn descritos los rasgos ms salientes de manera pertinente y entre la de mayoras, que est presente en la propuesta de marras de Oruro junto con la consociativa, l prefiere la integrativa. Lo sostiene en las primeras pginas, incluso postulando esta preferencia como absolutamente arbitraria, cuando en verdad es una opcin tico-poltica digna de explicitarse en tales trminos. La crtica principal a la de mayoras radica en aquello de que la mayora manda, y para que merezca ser denominada democrtica falta completar [...] con respeto a las minoras, porque la operacionalizacin del mbito axiolgico consustancial a la idea democrtica no puede desprender-
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se de tales referentes, en este caso, el del pluralismo poltico-ideolgico que se expresa en la diversidad del voto. Pero, aunque presente el halo de mayora electoral en esta circunstancia, la mayora que Ayo tiene en mente es la indgena u originaria o cualquier denominacin alternativa. Rpidamente debemos enfatizar que esto no quiere decir que no se valore ni reconozca a los pueblos indgenas; lo que estara cuestionando Diego es hacer de esta diferencia la axial de nuestra vida pblica y, en funcin de ella, organizar el conjunto. Ambos autores se van a referir al asunto, pero lo que aqu queremos destacar es el tratamiento preferencial de unos que termina subvalorando a los otros, los segmentos no indgenas, es decir, va a contraflecha de la construccin estatal de lo mestizo que fue explcita en al menos un tercio de nuestra vida republicana y que ha estado presente desde la conquista y el coloniaje, esto es, en el gran arco de nuestra historia documentada. Hemos criticado en el pasado cercano el hacer del mestizaje la identidad par excellence de lo boliviano por su pretendido carcter de exclusividad; por ello, el buscar eliminarlo incurre en el mismo error de marginar identidades por otras preferidas. Y si esa exclusividad iba en contra de otras identidades en ese entonces discursivamente subalternas hoy hacerlo con las otras solamos denominarla dominante no deja de ser excluyente y por ello antidemocrtica, exactamente igual que en la circunstancia anterior. Este nfasis en la propuesta de Constitucin de Oruro es tan evidente que se reserva el denominativo de nacin para los pueblos originario-indgenas individualizados, pero no aparece en los extensos 411 artculos la referencia a la nacin boliviana. Contra este error conceptual y poltico se erigen las argumentaciones de Diego y Gustavo. Presentemos gruesamente la estrategia elegida por Gustavo Bonifaz. Tomando como referencia el planteamiento de Arend Lijphart, reputado politlogo holands que formul el modelo consociativo, Bonifaz los discute en perspectiva comparada con un caso europeo (Blgica) y una muy lograda presentacin de lo que llama Constitucionalismo Multicultural Latinoamericano (CML, en Mxico y Ecuador) y la respuesta de Sudfrica superado el apartheid. Nuestro autor contrasta esas disposiciones con la propuesta de Oruro, que
Prlogo
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hoy sabemos se ofrece a consulta popular mediante referndum en diciembre venidero. Es importante anotar que en esa evaluacin Gustavo concluye que el resultado es que se nos ofrece un modelo en parte consociativo, en parte mayorista/indgena a nivel nacional y un CML fuertemente fragmentado a nivel subnacional y su envs en los estatutos departamentales. En el fondo, el esquema consociativo, all donde funciona bien, es para compensar institucionalmente el asunto de las minoras1. Por ello, Gustavo Bonifaz sugiere usar este modelo en el mbito subnacional, all donde se considere pertinente en debates que todava no han tenido lugar, aadimos nosotros. El texto propuesto como constitucional celebra reiteradamente el carcter plural que tiene el pueblo boliviano, pero el nfasis de las instituciones propuestas en verdad est concibiendo una sociedad dividida, dispersa, y en ese sentido conspira intrnsecamente contra el propsito declarado de un Estado fuerte donde ni siquiera el reparto rentista es concebido como ncleo de cohesin, y aunque lo fuera, es muy endeble adems de puramente pedestre para el mediano plazo. Debemos aadir algo ms sobre la dinmica mayoras-minoras. Una polis democrtica es aquella en la que cambian las proporciones de la relacin citada, y si permanecen, no hay dominados. Los y las ciudadanas mudan de opinin, como diran los clsicos. No quiere decir esto que se deba loar el transfugio, sino hacer un reconocimiento del carcter cambiante del hecho humano, entre ellos la poltica. Por ello que la suerte de congelacin de identidades que supone el tratamiento consociativo dificulta esto, aunque tiene otras ventajas. El reparto del poder poltico en cierta proporcin a identidades culturales (en el amplio sentido: tnicas, religiosas, regionales) se conduele poco de las mudanzas poltico-ideolgicas que el juego poltico provee.
Desde 1994 fuimos entusiastas difusores del modelo consociativo que tiene como piedra angular el acuerdo entre las lites (por ello el nombre alternativo de poder compartido) que est ausente en lo central de las propuestas en nuestro pas. Por el tema de identidades en la revista Umbrales (Nro. 14, 2006; que consigna Gustavo) mi reflexin deriv en una propuesta de interculturalismo atemperado.
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En el caso especfico de nuestro pas, no contemplara la construccin estatal de la nacin boliviana en especfico contexto geopoltico, y ya sealamos esta carencia en el principal documento de referencia en la circunstancia actual. Los respectivos ttulos de los trabajos aqu presentados sostienen la falla de diseo que ello comporta y los trabajos mismos no dejan duda de ello. Y hay que aadir que son presentaciones argumentadas y, como se ha dicho, altamente atendibles. Son estas razones las que no escuchamos rebatidas, por lo menos con la suficiente repercusin en el mbito de la Asamblea Constituyente y en un debate casi inexistente. Ya sabemos que el boicot estuvo a mano desde la oposicin cerrada, pero ni a los ms lcidos miembros del oficialismo escuchamos rebatir las crticas aqu planteadas y sas no dejarn de estar presentes, sea de manera clara y audible como lo aqu escrito o por la va de la corta vida que tendr una eventual Constitucin ciega a las crticas que tienen de su lado el horizonte histrico y una tica democrtica. Queda sealar las ventajas de cierta aplicacin del modelo consociativo en el mbito subnacional. La principal es hacer visible y presente institucionalmente las diferencias culturales a contramano de un peso histrico que reput a una de moderna, civilizada o cualquier expresin similar que por omisin, o peor, en el pasado, negaba explcitamente elementos de vala a culturas y pueblos que padecieron el colonialismo. El recuento que hace Diego, por ejemplo de la Constitucin de 1967, pese a los mritos de la letra, no debe hacernos olvidar que bajo su vigencia no pudo romperse esa dolorosa asociacin entre condicin de pobreza y la identidad as sea agregada estadsticamente de indgena. Por ello, la vigencia slo de universalidad no es suficiente, porque la asociacin estadstica, sabida de antemano por los estudiosos de este pas, fue conocida oficialmente cuando el entonces Canciller en funciones daba a conocer los resultados del Censo de 1992. Una dcada despus, censo de por medio, vimos pocos cambios pese a las importantes reformas polticas llevadas a cabo desde 1994. La perspectiva de Diego Ayo privilegia la comparacin de los referentes jurdicos jerrquicos de nuestra historia contempornea, en su desempeo efectivo en trminos de instituciones de poder poltico (e infiere la posible con la propuesta de Oruro). Ya sealamos la compa-
Prlogo
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racin de Gustavo Bonifaz. Hay que remarcar que ambos textos fueron concebidos como partes de una unidad como la que el lector tiene entre manos. Vale, por ello, reiterar la conclusin general, en los trminos en que la veo en esta coyuntura, que deba ser feliz por la convergencia de circunstancias y oportunidad que una vez ms estamos por desaprovechar colectivamente. La acre polarizacin, en que el oficialismo se siente a sus anchas, ha traducido en propuesta constitucional una suerte de revanchismo construido sobre nuestras dificultades para edificar una patria democrtica para todos. Lo sabemos en el mbito secular desde Nietzsche, y desde mucho antes en el mbito religioso, el resentimiento no es buen consejero para hombres y mujeres libres. Las injusticias del pasado no pueden ser argumento para realizar otras ahora: alimenta una espiral perversa e insostenible no en el largo plazo, ni siquiera en el mediano; y sabemos que estos periodos en Bolivia son ms breves que en otras latitudes. Qu puede persuadir al fugazmente triunfal oficialismo ante la arremetida en que persiste en su tozudez? Razones de ndole tica son respondidas con la mueca del poderoso que cree ver en ello confesin de debilidad. Los elementos argumentados de realismo por ahora, sin ser poca cosa, son subvalorados como en proceso de extincin. Aqu los encontramos de uno y otro tipo, pero su destinatario principal ser la sociedad, no el poder poltico, que aunque por ahora concentre entusiasmos sigue ajeno a las necesidades de la nacin. Todo esto porque desde all se muestra una mentalidad guerrerista y simplona, ajena a lo mejor del mundo moral indgena, pero sobre todo perdidosa en el campo especficamente poltico, que si no es convivial ser siempre instrumental a los poderosos de circunstancia, sos que son tan frgiles como los que hemos tenido en nuestra ya no tan breve vida republicana, que se ha mostrado reticente a toda suerte de tiranas, aunque todava no hemos encontrado la frmula para hacer de esa resistencia la fibra de la construccin nacional ciudadana. En la ciudad de La Paz, Bolivia, en septiembre de 2008.
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Resumen
Los estudios que aqu se presentan son parte de un esfuerzo que emprende FES-ILDIS para generar espacios de debate sobre la transicin poltico-institucional que afronta el pas. A diferencia de otros trabajos de la misma serie, stos parten de un contexto global; se sitan en el debate sobre la democracia y los modelos democrticos que mejor pueden enfrentar una dinmica mundial trada por la globalizacin, en la que el Estado nacional ha ido perdiendo fuerza por la cesin de espacios de soberana econmica, poltica y cultural, hacia arriba. Por otro lado, los localismos han ido (re)emergiendo en parte como respuesta y en parte como forma de insercin a esa dinmica, tomando para s esferas de autonoma que el Estado tambin cede. Dentro de estos localismos, las identidades tnicas y regionales han ido ganando fuerza y, en muchos casos, han terminado por fragmentar Estados que no han podido articularlas de modo democrtico. En estas sociedades plurales, el centro poltico se ha debilitado y se ha instalado el concepto de sociedad dividida. En ese contexto, los autores abordan el modelo consociativo, el que nos habla de una sociedad dividida y enfrentada detrs de las lneas tnicas y plantea la necesidad de generar un marco institucional que le brinde estabilidad poltica a dichas sociedades. Para el efecto, se crea una estructura institucional que a travs de la proporcionalidad en la conformacin de los poderes Ejecutivo y Legislativo, la capacidad de veto mutuo de los segmentos sociales y la autonoma tanto territorial como funcional para los mismos, se generara un gobierno democrtico y a la vez estable. Sin embargo, las principales crticas que se le han hecho al modelo recaen en que, en la mayora de los casos, ha agudizado los problemas que estaba destinado a solucionar; es decir, ha dividido ms a las sociedades al institucionalizar las diferencias. A la luz de estas crticas, se ha desarrollado la idea de democracia integrativa que, ms all de ignorar los clivajes, trata de visibilizarlos, pero como presupuesto para generar una sociedad ms integrada, a travs de la autonoma representada en el Parlamento; un diseo electoral que estimula la creacin de partidos pluritnicos y mecanismos de deliberacin y de generacin de dilogo intercultural en el mbito de la sociedad civil. En tercer lugar, y diferencindose de Diego Ayo, que contrasta ambos modelos con la democracia de mayoras, Gustavo Bonifaz incluye al Constitucionalismo Multicultural Latinoamricano
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(CML) como mecanismo institucional para tratar las diferencias intertnicas que en Latinoamrica se ha adoptado como forma particular que responde a un propio tipo de clivaje asimtrico y atemperado por el profundo mestizaje cultural de la regin. El resultado sera el reconocimiento del derecho de las colectividades indgenas al territorio indivisible, al ejercicio de su derecho consuetudinario, a su autogobierno y, en sntesis, a su hbitat. Este debate, aparentemente lejano, est inserto en las visiones de pas que pugnan por instalarse en el nuevo diseo estatal boliviano; a la luz de ese hecho resulta fundamental analizar qu nos dice el proyecto de Constitucin aprobado en Oruro (PCO) y qu pas nos pinta a futuro. Para el efecto, Bonifaz lo compara con la otra visin en pugna, los estatutos autonmicos, a la luz de los indicadores de los tres modelos de democracia que se debaten: el consociativo, el integrativo y el CML. Por su parte, Ayo analiza la evolucin histrica de las Constituciones bolivianas para ver cmo han respondido a esta dinmica desde la segunda mitad del siglo XX hasta concluir en el PCO. El trabajo de Ayo parte de la constatacin de un hecho real, la exclusin social y poltica que han sufrido amplios sectores de la poblacin boliviana (los indgenas) desde la fundacin del pas. A su vez, en el plano poltico, nuestra historia democrtica habra estado impregnada de una cultura poltica que privilegia la confrontacin antes que el dilogo y, por ende, las mayoras que imponen sin escuchar a las minoras, mostrando una tendencia al mayoritarismo, al rodillo como forma de superar los impasses polticos. Al analizar el proyecto de Constitucin, Ayo constata que ambas tendencias se cruzan y que, en la actual coyuntura, el PCO no estara revirtiendo la tendencia sino invirtindola. Bonifaz analiza el momento actual y cmo lo plasman las visiones de pas en pugna y tambin cmo lo abordan otros pases, bajo distintos diseos institucionales de tratamiento de las relaciones intertnicas. Bonifaz plantea que Bolivia no reunira las caractersticas de una sociedad dividida y, por ende, la adopcin del modelo consociativo no sera recomendable para generar inclusin con estabilidad. Ya en el anlisis, el autor utiliza el mtodo comparativo para situar al PCO y su cercana o distancia con los modelos tericos. En una primera instancia, dentro del contraste entre lo nacional y lo local, se compara al PCO con los estatutos autonmicos de Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija. La comparacin se hace a la luz de los criterios ms relevantes de la democracia consociativa, integrativa y del CML. Posteriormente, para comparar lo nacional y lo global, el autor contrasta el PCO con las constituciones de Blgica, Ecuador, Mxico y Sudfrica. La
Resumen
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eleccin de estos pases responde a la estrategia de tener un espectro de Constituciones que transitaran desde lo puramente consociativo, pasando por el CML en un Estado unitario descentralizado y uno federal, para concluir con una Constitucin integrativa. La comparacin se hace a la luz de los criterios consociativos. Como resultado de ambas comparaciones, la principal conclusin a la que arriba el autor es que el PCO es una mezcla entre un modelo en parte consociativo, en parte mayoritarista/indgena a nivel nacional y un CML fragmentado a nivel nacional. Los estatutos son una mezcla de un dbil consociativismo y un dbil CML, subordinados a un mayoritarismo no indgena. El resultado nos estara poniendo ante el peligro de crear una sociedad mutuamente excluyente en su cotidianeidad y un Estado hegemnico enfrentado a regiones monolticas. Para probar su hiptesis, Diego Ayo utiliza una matriz en la que compara la CPE de 1967, reformada en 1994, con el PCO, a la luz de los criterios del modelo consociativo. Desarrolla cinco indicadores para cada uno de los criterios, dndoles valores 1 para lo mayoritario, 2 para lo consociativio y 3 para lo integrativo, por el cual se inclina abiertamente, y llega a corroborar cuantitativamente su tesis de partida. Algunos de los elementos ms importantes que refuerzan su idea conductora seran: (i) que dentro del concepto de Estado plurinacional y su desarrollo a lo largo del PCO, se le estara dando preeminencia a los grupos mayoritarios antes excluidos; (ii) el hecho de que la Asamblea Legislativa plurinacional sea elegida por completo en circunscripciones uninominales en las que el representante se elige por mayora relativa; (iii) la doble representacin que implicara la existencia de circunscripciones indgenas especiales, en las que se eligen representantes nacionales por usos y costumbres; (iv) el uso del idioma originario como requisito indispensable para ejercer la funcin pblica, y (v) el enorme poder de control con el que contara la sociedad civil, a travs del control social, cerraran un circulo que inclina la balanza poltica hacia los indgenas. Por otro lado, la ambigedad con la que se trata el tema de la autonoma departamental, frente a la fuerza que se le presta a la autonoma indgena, dentro de la cual existe un sistema jurdico paralelo al ordinario, el control sobre los recursos naturales y la autodeterminacin, nos pondra ante una suerte de federalismo tnico de asimetras mltiples, concepto que el autor toma de Roger Cortz.
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Por ltimo, las facilidades con las que se reforma la Constitucin mediante el uso de mecanismos de mayora relativa terminaran por ratificar el hecho de que el viejo rodillo se estara replicando, con ropajes institucionales distintos y ejercido por otros actores hegemnicos. Bonifaz plantea que en el diseo del PCO y su mayoritarismo indgena en el nivel nacional, se estara encubriendo desigualdades intra-tnicas, dadas las diferencias demogrficas y de grado de politizacin que existen dentro de los distintos pueblos indgenas. De considerarse necesario, en un debate poltico que no se ha dado en los hechos, el modelo consociativo slo sera viable a nivel subnacional. En lo local y nacional deberamos optar por la democracia integrativa, ya que slo as se puede articular mejor la compleja estructura de la sociedad boliviana y el hecho demostrado de que los espacios para el intercambio cultural y la cohesin social siempre tienen lugar en lo local, en los barrios, los distritos y las comunidades, es decir, en el da a da. Los autores llegan a conclusiones similares, pero lo interesante es que arriban a ellas partiendo de estrategias comparativas distintas y enfoque tericos independientes. Ms all de esto, el estudio ofrece un mapeo del debate sobre los modelos de democracia y la poltica de las identidades colectivas, que ancla un debate global en una compleja coyuntura nacional. Finalmente, cabe resaltar que los estudios fueron sometidos a los comentarios de importantes figuras del mbito intelectual y poltico, quienes reflejan una amplia gama de disciplinas en las ciencias sociales y tambin distintas posturas ideolgicas. El debate que sostuvieron con los autores se rescata en la memoria que se encuentra al final del texto.
De la democracia del rodillo partidario a la democracia del rodillo indgena?

Pistas para el anlisis constitucional en la Asamblea Constituyente
Diego Ayo Saucedo
Diego Ayo Saucedo es politlogo. Autor de diversos textos sobre descentralizacin y democracia, entre los que destaca su labor de coordinacin de los dos tomos Municipalizacin: diagnstico de una dcada, La Paz: USAID, FES-ILDIS y Plural, 2004; los trabajos de entrevistas Voces crticas de la descentralizacin, La Paz: FES-ILDIS y Plural, 2004 y Democracia boliviana. Un modelo para des armar, La Paz: FES-ILDIS y OXFAM, 2007; y los libros Municipalismo Participacin Popular. Apuntes de un proceso, La Paz: Muela del Diablo, 2003; Los desafos de la Participacin Popular, La Paz: CEBEM, 1999, entre otros ensayos. Ultimamente ha publicado Elementos para el debate autonmico. Los consejos departamentales: el rostro oculto de la descentralizacin en Bolivia, La Paz: Gente Comn, 2008. Actualmente dirige el programa Juego de Espas en Canal 7, auspiciado por FES-ILDIS, PNUD e IDEA Internacional.
Antecedentes
Aclaraciones conceptuales1
En una entrevista que me hizo una profesora estadounidense acerca de las reformas emprendidas por el Gobierno de Evo Morales pude comprobar el nimo que permea la opinin pblica internacional: Este Proyecto de Constitucin Poltica del Estado es lo que requera Bolivia despus de 500 aos de explotacin, exclusin y marginacin. Sin dudas, esta percepcin parece a primera vista correcta, teniendo en cuenta que Bolivia est y ha estado compuesta por ciudadanos de primera, segunda y aun ms degradantes categoras de ciudadana. La desigualdad es un dato incuestionable que queda reflejado en una slida correspondencia entre ser indgena y ser pobre. No hay mayor cuestionamiento al respecto. Sin embargo, la interrogante que surge inmediatamente es si la mejor manera para promover mayor equidad y justicia es a travs de los elementos que hacen a la substancia del proyecto de Constitucin del MAS. Y esa substancia est compuesta por un concepto articulador de todo el texto propuesto: el concepto de plurinacionalidad. Es la palabra mgica que gua cada prrafo constitucional con variantes conceptuales clave, como la de comunitario, originario e intercultural. Considero que esta percepcin comete el error de tomar en cuenta slo dos vas de resolucin de estas diferencias innegables: o la democracia que ha dominado la historia del pas durante las ltimas dos dcadas o esta democracia comunitaria erigida sobre los cimientos de las mltiples naciones que, segn este proyecto de Carta Magna, existen y existieron en Bolivia desde antes de la Colonia. Es un esquema dual que
1 Este trabajo no ampla el marco conceptual que ha sido desarrollado por Gustavo Bonifaz en su trabajo en este libro.
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no admite una tercera va que, sin embargo, s existe en otras latitudes del planeta, delineando la existencia de diferentes modelos de democracia. De acuerdo a la bibliografa al respecto, se tratara de tres formas clsicas de democracia: la democracia2 de la mayora, la democracia integrativa y la democracia consociativa3. De esta manera, antes de ampliar la exposicin sobre estos modelos de democracia, conviene enfatizar que este trabajo tiene el propsito de poner sobre el tapete la necesidad de discutir qu mecanismos institucionales existen para consolidar la condicin sociocultural heterognea de Bolivia, teniendo como premisa de partida que stos no necesariamente se remiten exclusivamente a los que ofrece este proyecto constitucional. Existen otros mecanismos que no por menos evidentes (la nocin de plurinacionalidad hace por dems evidente la impronta sociocultural) son menos tiles y funcionales a un avance democratizador. Y ese es el objetivo de esta aproximacin inicial a un marco terico poco conocido en nuestro pas, un marco que integra estos tres modelos sealados. No pretendo hacer un ensayo terico acerca de la amplitud conceptual del trmino democracia y su capacidad para abordar la condicin sociocultural heterognea de las sociedades donde se implemente este rgimen. Ms bien, deseo hacer un anlisis emprico sobre lo que nos dice a los bolivianos este proyecto de Constitucin Poltica del Estado (PCPE) en torno a estos modelos de democracia: a qu modelo se dirige este PCPE?, ms hacia una democracia de mayora, integrativa o consociativa? Y, sobre todo, qu implicaciones polticas tiene el aco2 3 Estos tres modelos tampoco son necesariamente exhaustivos ni puros. En el ensayo introductorio de este trabajo, Bonifaz hace referencia al constitucionalismo multicultural latinoamericano como una variante especfica del continente. Una primera reflexin en el pas al respecto la ofrece Gonzalo Rojas Ortuste, quien comenz a hablar de democracia tnica precisamente con el modelo consociativo en mente. Gonzalo Rojas Ortuste, Democracia en Bolivia hoy y maana: enraizando la democracia con las experiencias de los pueblos indgenas. La Paz: CIPCA, 1994.
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modo de este proyecto a uno u otro modelo democrtico? Esas son las preguntas que intentarn ser absueltas a lo largo de este trabajo. Antes de entrar en un anlisis exhaustivo conviene comprender, en forma didctica ms que etimolgica, qu diferencias existen entre estos modelos. Nuestro inters es contar con un andamiaje conceptual que, en buenas cuentas, juegue con esos conceptos de modo de hacer inteligibles las diferentes formas que se pueden adoptar para abordar la heterogeneidad tnica, regional, religiosa o poltica. Mezcla intencionalmente elementos institucionales presidencialistas, partidarios y/o electorales fusionndolos con los conceptos de democracia aqu exhibidos. Insisto: el ensayo recae menos en prolijidades conceptuales que en un diseo suficientemente didctico de lo que se necesita enfatizar: el dilogo y la concertacin como puntales bsicos de avance democrtico antes que la imposicin unilateral que podra sobrevenir. En primer lugar, la democracia de mayora hace referencia a un modelo cultural asimilacionista. Se eliminan las diferencias en nombre de un nico Estado compuesto por una sola nacin, un solo idioma, una nica bandera y dems rasgos. Las lealtades regionales, tnicas y lingsticas deben ceder terreno frente a la nica lealtad posible y necesaria: la lealtad a la nacin. De ese modo, se erige un Estado monotnico (adems de uninacional). Un ejemplo tpico es Alemania, aunque hoy por hoy esta monoetnicidad empieza a verse confrontada por la presencia de turcos, kurdos y dems minoras rabes. En criterio de este trabajo, sta ha sido la forma hegemnica de hacer poltica en Bolivia. Culturalmente estamos programados para creer que esta es la nica va posible de hacer democracia. Desde nios nos inculcan la nocin de que mayora manda cuando en realidad no necesariamente debe ser as. No al menos en sociedades en que predominan diferencias de diverso clivaje. Resulta factible esta lgica de dominio de una mayora en sociedades culturalmente homogneas, pero no en aquellas abigarradas como la boliviana. Impulsar este modelo de mayora manda en mbitos sociales diferenciados supone institucionalizar meca-
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nismos que consolidan tiranas de mayoras sobre las minoras existentes4. Terminan por hacer del famoso rodillo la prctica ms usual, no obstante los reiterados fracasos que ha producido en nuestra historia. Aunque los contextos eran diferentes, es necesario recordar que seguramente la Guerra Federal de finales del siglo XX, la Revolucin del 52, el periodo de anomia absoluta de 1978 a 1982 o el denominado octubre de 2003 se pudieron haber evitado si los autoproclamados dueos de la poltica hubiesen cedido en sus pretensiones. Hubiera sido ms fcil si los conservadores hubiesen evitado querer imponer su hegemona y hubiesen logrado acuerdos polticos con los liberales. Hubiera sido menos virulento el final de la democracia censitaria si los oligarcas que detentaron el dominio poltico durante toda la primera mitad del siglo XX se hubiesen percatado que el MNR gan las elecciones y que ya no era su tiempo y que, por ende, deban dialogar. Hubiera sido menos sangrienta la culminacin del periodo dictatorial si hubieran decidido negociar con las fuerzas democrticas encabezadas por la COB y el katarismo. Y con plena seguridad, otro hubiera sido el destino de Bolivia si Gonzalo Snchez de Lozada hubiese comprendido que ya no era tiempo de mantener la fe en los asesores extranjeros y que s era tiempo de escuchar las demandas masivas por impulsar la denominada Asamblea Constituyente. Pero la realidad siempre fue diferente a estos idlicos finales que he pretendido imaginar. Por qu sucedieron como sucedieron y no como hubiese sido racional? Por la sencilla razn de que no se dialog. Se busc siempre tener la hegemona, ya sea por cauces abiertamente coercitivos o, ya en democracia, con el mnimo consenso indispensable: la mayora absoluta. En segundo lugar, tenemos sistemas polticos de democracia integrativa; el concepto de Estado-nacin no pierde peso, pero adems se re-
Norberto Bobbio, La regla de mayora. Lmites y aporas, en Jos Fernndez Santilln (comp.), Norberto Bobbio: el filsofo y la poltica. Antologa, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1996, pp.254-77.
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conoce la plurietnicidad5. Todos son parte de una misma nacin, pero adems existe una enorme diversidad de etnias. El caso paradigmtico es Sudfrica, compuesto por diversas etnias que, no obstante sus diferencias internas, no reivindican la conversin de esas diferencias en distinciones poltico-institucionales. Las diferencias privadas no necesariamente se vuelven pblicas. Aunque es de reconocer que muchas de estas diferencias s adquieren cierto carcter pblico al estar sujetas a polticas de discriminacin a favor de los desfavorecidos. Por ejemplo, un porcentaje de universitarios debe ser descendiente de minoras afroamericanas o, en el caso del reclutamiento de personal en la administracin pblica, de existir dos hojas de vida con similares ponderaciones se opta por el candidato perteneciente a una minora que no necesariamente es referida a su condicin tnica, sino de gnero o clase. Comprender el concepto permitira impulsar audaces reformas inclusivas que no ameriten una segmentacin tnica del Estado, como veremos en el siguiente modelo. Por ejemplo, en esta democracia se legaliza el contenido de los noticieros informativos para que en un porcentaje definido (del 20 al 50%) se transmita en un idioma tradicionalmente marginado. Tambin se define que en la educacin primaria, secundaria y terciaria se ensee un idioma marginado o se impulsa que en el reclutamiento de personal, el conocer un idioma ancestral signifique un 30% de la valoracin profesional (un 30% el ttulo con maestra, un 40% la experiencia laboral y un 30% restante el hablar un idioma originario). Este tipo de reformas se hacen con criterios de incentivo: aquellos medios que difundan en determinado idioma postergado tendrn un descuento en su pago anual de impuestos o aquellas escuelas urbanas que enseen ensern sujetas a la obtencin de becas estatales. De ese modo, se construye un Estado que no descuida la insercin de criterios de discriminacin positiva, pero tampoco los convierte en el centro de la organizacin estatal pues tambin se reconoce el mrito o las necesidades. Por lo que lo tnico (o cualquiera sea el clivaje postergado) es fundamental para la elaboracin y puesta
5 Se basa en el texto de Ian OFlynn y David Russell (ed.), Power Sharing. New Challenges for Divided Societies, Londres: Pluto Press, 2005, en especial pp.1-29.
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en marcha de estructuras institucionales, as como de polticas pblicas, sin desconocer otros criterios igual de importantes. Esta caracterstica central del modelo integrativo capacidad de tomar en cuenta distintos elementos de accin afirmativa, desde los sociales, meritocrticos y/o tnicos es su mayor virtud, pero puede ser su mayor debilidad. Lo tnico podra terminar transversalizado y, al pretender ser incluido en las distintas polticas pblicas, acabara subsumido en una maraa de consideraciones siempre ms importantes (o pretendidamente ms importantes). Finalmente, el modelo de democracia consociativa organiza al Estado en funcin a las diferencias existentes en una sociedad. De ese modo, ya no se trata de ser un territorio con una sociedad civil heterognea religiosa, tnica o regionalmente, pero poseedora de un Estado-nacin, sino que el Estado mismo se ordena en base a estas diferencias. Las diferencias se han transformado en distinciones poltico-institucionales, de tal forma que el Estado queda loteado en todos sus engranajes6. La India tiene un Congreso en el que existen cuotas para que haya representantes de las castas, religiones o grupos tnicos. Es un sistema poltico muy complejo precisamente por esta compartimentacin estatal impulsada, en la que a cada grupo diferenciado le corresponde un espacio pblico especfico. Trasladar esta lgica al caso boliviano implicara convertir lo tnico en el punto central de organizacin estatal. No es un factor ms; es el factor nucleador del Estado en su conjunto. Por ese motivo, las Fuerzas Armadas, el Congreso, los gabinetes ministeriales, los tribunales de jus6 Sobre este loteamiento nos basamos en la aguda crtica de David Horowitz a la democracia de poder compartido, en Andrew Reynolds (ed.), The Architecture of Democracy. Constitutional Design, Conflict Management, and Democracy, Oxford, EE UU: Oxford University Press, 2002, pp.15-36. La versin ltima de las bondades de la democracia consociativa es central el texto de Jurg Steiner y Thomas Ertman (ed.), Consociationalism and Corporatism in Western Europe. Still the Politics of Accomodation?, Acta Poltica, Volume 37, Spring/Summer 2002, en especial los artculos de Arend Lijphart, que hace una defensa de su modelo de democracia, a pesar de las crticas de D.Horowitz, y el ensayo del mismo J. Steiner, pp. 11-23 y 104-121, respectivamente.
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ticia y dems rganos estatales estn fraccionados proporcionalmente a cada grupo, dando como resultado un estado de carcter plurinacional y, por ende, consociativo. En este modelo la plurietnicidad no basta. sta se transforma en una plurinacionalidad enquistada estatalmente. Las crticas a este modelo estn dirigidas a exhibir el exacerbado sentimiento tnico que ha devenido tras su aplicacin. Grupos tnicos entremezclados entre s podran encontrar un incentivo para separarse y constituirse en grupos autosuficientes en lo que acaba por erigir un sistema institucional de racismo diferencial7, donde se reconoce la diversidad pero no la posibilidad de que los grupos constitutivos de esa diversidad se relacionen entre s. La frase de cabecera sera: Acepto que seas aymara pero all lejos, con tus propios cdigos, idioma e instituciones. Asimismo, este modelo es criticado por promover la separacin de las poblaciones portadoras de un clivaje especfico y alentar, a lo sumo, relaciones entre los representantes de estos grupos diferenciados. Vale decir, se construye un modelo elitista. Si bien es un modelo de elites diferenciadas entre s lo que ya constituye un enorme avance en sistemas polticos dominados por elites de similar raigambre cultural, no por este motivo deja de ser una democracia fundamentalmente elitaria8. Finalmente, se privilegia un enfoque primordialista o esencialista de la diferencia9. Al sincronizar la diferencia con la construccin de instituciones en base a esa diferencia, se cae en un formato sumamente rgido, contrario a la certeza de que las culturas son profundamente cambiantes y las identidades (indgenas) son, ante todo, construcciones subjetivas10. Quien hoy se define como indgena posiblemente no haga lo propio maana, o no lo hagan sus descendientes, partiendo de la tesis de que la verdadera libertad no es
7 8 Michel Wieviorka, El racismo, una introduccin, La Paz: Plural, 2002, captulo 1. Brendan OLeary, Building Inclusive States (occasional paper), United Nations Development Programme, 2004, p. 42. 9 Es muy interesante al respecto el anlisis de Todd A. Eisenstadt, Indigenous Attitudes and Ethnic Identity Construction in Mexico, en Mexican Studies, febrero de 2006, Vol. 22, No.1, pp.107-130. 10 Ver el brillante anlisis de Fernando Mires El discurso de la indianidad, San Jos de Costa Rica: Dei.
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ser reconocido como indgena, sino tener la flexibilidad de autodefinir la identidad propia como tal (soy guaran o soy aymara), si as se desea, o desmarcarse de esa identidad aunque las generaciones previas hayan formado parte de un grupo tnico en particular11. Sin embargo, en este modelo las diferencias permanecen estticas, dificultando la consumacin de lo que se ha definido como interculturalidad, concepto distinto al de pluriculturalidad. El primero supone dilogo entre las partes, y no slo el reconocimiento sin conocimiento que consolida grupos comunitarios pero no sociedades, entendiendo precisamente por sta la sociedad la existencia de relaciones sociales y no slo la ereccin de comunidades con perfil tribal o de clan12.
Tesis de partida: la democracia de mayora como modelo dominante a lo largo de la historia

La tesis que gua este ensayo es que el modelo de democracia de mayora ha sido dominante en la historia poltica democrtica boliviana, tesis que se acompaa de una hiptesis que se ha tratado de verificar a travs del anlisis del PCPE: el modelo de democracia que se pretende impulsar con este proyecto de constitucin ratifica el modelo de democracia de mayora tradicionalmente vigente. De ese modo, la invocacin a la plurinacionalidad y el comunitarismo de aparente incorporacin de los diversos componentes de la bolivianidad en su conjunto en equitativas condiciones, si bien incorpora algunos mecanismos institucionales consociativos, visualiza un proyecto de bsqueda de esa hegemona clsica, slo que a la inversa: con las naciones indgena originario campesinas como el sujeto dominante, y, por ende, como el sujeto legalmente facultado para imponer su propia mayora. Una mayora que habla en aymara, quechua y/o guaran pero que reproduce los cdigos mayori-
11 PNUD. Informe de Desarrollo Humano 2004. Libertad Cultural y desarrollo humano, La Paz, 2005, captulo 2. 12 Alan Touraine, Podremos vivir juntos? La discusin pendiente: el destino del hombre en la aldea global, Mxico DF: Fondo de Desarrollo Econmico, 1997, captulo V.
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tarios de las democracias de antao, severamente criticadas pero pulcramente imitadas, no en el formato del diseo institucional propuesto, que sin dudas es nuevo y original, sino en el hbito secular de subordinar al enemigo antes que dialogar y concertar con el adversario. Por ese motivo, considero que mi entrevistadora estaba errada. S se puede combatir esa discriminacin, exclusin y explotacin sin instituir nuevos mecanismos de similar ndole, slo que en esta ocasin en versin inversa. Precisamente sobre esto se reflexionar en las siguientes pginas. Previamente, en funcin a lo comentado, adelanto una conclusin: la Constitucin Poltica del Estado de 1967 (CPE de 1967), con arreglos en 1994, fue una Constitucin que avanz en un sentido integrativo. Considero que el momento actual es propicio para lograr un avance significativo con un formato semejante. Es este el nfasis que se quiere ofrecer en las pginas que siguen. Precisamente por ello se podra interpretar esta reflexin de un modo alejado de mi intencin: hacer creer, por lo que se expondr, que la CPE aquella requiere modificaciones menores. Cambios ornamentales y nada ms. Pues no. Sin dejar de tener muy presente que esta reforma constitucional implic un substancial aporte a la democracia, no cabe la menor duda que el derrumbe del modelo de democracia y de mercado imperantes exige un replanteamiento constitucional agudo y no slo algunos parches. Sin embargo, la necesidad de lograr una transformacin estructural y, por ende, un replanteamiento institucional acorde a la realidad en curso, podra chocar con un diseo institucional incuestionablemente novedoso, por todos los aditamentos plurinacionales incluidos, pero dejando inclume el corazn del problema: la tentacin de repetir el rodillo. Preservar un molde institucional, que con rostro ms democratizador (y ms indgena), perpete la imposicin. No es pues un arrebato de temor conservador el que domina estas pginas, sino el deseo y la conviccin prctica (no slo un deseo sin asidero de realpolitik) de contar con una CPE para los bolivianos en su mayora. Pero en su mayora abigarrada o, como expondremos ac, su mayora cualificada.
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Metodologa de exposicin y evaluacin

En las pginas que siguen he construido un esquema terico ficticio que consiste en analizar las variables del estudio, procurando definir cmo quedaran contempladas en las democracias mencionadas: de mayora, integrativa y consociativa. La exposicin de cada variable, en ese sentido, sigue el siguiente esquema. Primero, se expone cmo quedara definida cada variable en cada tipo de democracia. Es un ejercicio conceptual general que da paso a, segundo, una interpretacin de la CPE de 1967, la misma con modificaciones el 94 y el proyecto de Constitucin aprobado en Oruro (PCPE). Finalmente, hacemos una evaluacin ponderativa de cada variable para ver qu Constitucin es mejor. Se har esta reflexin en base a 15 variables del PCPE divididas en tres grandes bloques. El primer bloque, que va de la variable 1 a la 5, versa sobre la proporcionalidad, cuyo propsito es ver si los diversos actores existentes tienen cabida o no en el diseo institucional propuesto: 1) qu sujetos privilegia o no el PCPE; 2) cmo se conforman los gabinetes ministeriales teniendo en cuenta esta heterogeneidad latente; 3) qu formato adquiere el Congreso, si unicameral o bicameral; 4) cuntas autoridades pblicas existen y 5) cmo se elige a esas autoridades. En todas ellas se procura ver cmo se integra la diversidad tnica y regional en el diseo. El segundo bloque es sobre capacidades de veto entre actores. En l se intenta analizar qu pesos y contrapesos institucionales se crean a efectos de respetar los clivajes tnico y regional existentes. Las variables van del 6 al 10: 6) cmo se aprueba el presupuesto nacional; 7) cmo se modifica la CPE; 8) qu capacidad institucional de interpelacin al Poder Ejecutivo existe; 9) cmo es el procedimiento legislativo y 10) qu alcance tiene el veto presidencial a las leyes sancionadas. El tercer bloque se refiere a las autonomas, tratando de observar en qu medida se crean mecanismos de concertacin o de imposicin del centro sobre las regiones (los departamentos). Para ese propsito se analizan cinco variables adicionales, de la 11 a la 15: 11) si los gobiernos subnacionales tienen capacidades recaudatorias propias; 12) qu mode-
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lo de descentralizacin se erige en funcin a las competencias y atribuciones reconocidas para los niveles subnacionales; 13) cmo se propicia la administracin de justicia en asuntos interterritoriales; 14) qu tipo de transferencias fiscales se implementa y 15) qu capacidades legislativas tienen estos niveles. Antes de comenzar el anlisis hago un par de advertencias: primera, este ensayo no ofrece una versin asptica sobre este tpico de tanta trascendencia para el pas. Definitivamente declar mi abierta preferencia por el modelo de democracia integrativa. Encuentro que una segunda opcin posible y deseable es el modelo de democracia consociativa y, slo como tercera opcin, considero que el modelo de democracia de mayora puede ser til para Bolivia. En realidad es una opcin de descarte. No creo en su utilidad como herramienta de promocin de un verdadero proceso de concertacin en el pas. Segunda, se podra criticar ms de un prrafo del texto por recaer demasiado en el anlisis de la Constitucin aprobada en Oruro desde una ptica muy inmediatista y, por ende, como una crtica demasiado centrada en el accionar coyuntural del MAS. Comparto anteladamente esas crticas dejando en claro, de todos modos: 1) que, sin perder de vista el largo plazo, no se puede obviar una lectura cuyunturalista. Ms aun si ayuda a ejemplificar el molde institucional que se est construyendo y, adems, b) es importante hacer notar que la crtica, aunque coyunturalmente apunta al MAS, no es propiamente una crtica a ste, pues tengo plena conciencia de que cuando menge su alcance electoral, venga la fuerza poltica que venga, tender a usar esos mecanismos institucionales para asentar esta mayora (hegemnica) clsica en el juego poltico boliviano. Dicho esto, y precisamente por ello, es que he otorgado, de modo absolutamente arbitrario, pero con el propsito de ser didctico en las conclusiones, determinadas ponderaciones a cada variable (parte 3 de la exposicin de cada variable), segn se inscriba en uno de los tres modelos de democracia existentes. La ponderacin menor, de 1, se dirige al modelo de democracia de mayora; de 2, al modelo de democracia consociativa, y de 3, al modelo de democracia integrativa.
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Lectura de la Constitucin aprobada en Oruro en base al marco terico de democracia de mayora, democracia integrativa o democracia consociativa
Proporcionalidad
El Estado plurinacional frente a la sociedad pluricultural
Variable
Sociocultural
Democracia mayoritaria
Todos son ciudadanos de un Estado-nacin sin reconocimiento pblico de las diferencias existentes (monotnico).
Democracia integrativa
Todos son ciudadanos de un Estado-nacin con reconocimiento privado y/o pblico de las diferencias de distinta ndole (pluritnico).
Democracia consociativa
Todos son ciudadanos de un Estado plurinacional, que se construye en funcin a las diferencias existentes.
En esta primera variable se distingue el marco terico bsico de este trabajo expuesto en la introduccin, por lo que me remito al anlisis constitucional de la CPE de 1967 y del PCPE.
Variable CPE 1967 PCPE 2007
Artculo 1 Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico, dentro del proceso integrador del pas. Artculo 2 Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indgena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinacin en el marco 1. Condicio- Artculo 1. nes sociocul- I. Bolivia, libre, indeturales pendiente, soberana, multitnica y pluricultural constituida en Repblica Unitaria, adopta para su gobierno la forma democrtica representativa y participativa, fundada en la unin y la solidaridad de todos los bolivianos.

Continuacin del cuadro de la pg. 32
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Variable
CPE 1967
PCPE 2007
de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonoma, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidacin de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitucin y la ley. Artculo 3 El pueblo boliviano est conformado por la totalidad de las bolivianas y los bolivianos pertenecientes a las reas urbanas de diferentes clases sociales, a las naciones y pueblos indgena originario campesinos, y a las comunidades interculturales y afrobolivianas. Artculo 4 El Estado respeta y garantiza la libertad de religin y de creencias espirituales, de acuerdo con sus cosmovisiones. El Estado es independiente de la religin. Artculo 5 I. Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bsiro, canichana, cavineo, cayubaba, chcobo, chimn, ese ejja, guaran, guarasuwe, guarayu, itonama, leco, machajuyaikallawaya, machineri, maropa, mojeo-trinitario, mojeo-ignaciano, mor, mosetn, movima, pacawara, puquina, quechua, sirion, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracar y zamuco. II. El Gobierno plurinacional y los gobiernos departamentales deben utilizar al menos dos idiomas oficiales. Uno de ellos debe ser el castellano, y el otro se decidir tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la poblacin en su totalidad o del territorio en cuestin. Los dems gobiernos autnomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano. Artculo 6 II. Los smbolos del Estado son la bandera tricolor rojo, amarillo y verde; el himno boliviano; el escudo de armas; la wiphala; la escarapela; la flor de la kantuta y la flor del patuj.
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La redaccin no ofrece dudas: Bolivia transita hacia un Estado plurinacional. Un Estado que se organiza en funcin a criterios tnicos. Sin embargo, no es slo un Estado plurinacional, sino un Estado descentralizado y con autonomas. Esta redaccin hace creer, en principio, en la posibilidad de apuntar a una complementariedad entre los clivajes en disputa: el tnico y el regional. Sin embargo, la inexistencia del concepto de nacin boliviana tanto como el nfasis notorio en la existencia de las naciones indgenas dejan una seria duda acerca de este afn conciliatorio. Se presentan otros aspectos que denotan mayor apertura hacia los grupos tradicionalmente marginados, que van desde el reconocimiento a sus idiomas, la aceptacin de la libertad de credo en concordancia con las cosmovisiones existentes o la misma inclusin de la whipala como smbolo nacional al mismo nivel que la bandera tricolor. Son aspectos que, no obstante su posible pertinencia dada la impostergable urgencia por incorporar de una vez por todas y constitucionalmente a estos sectores excluidos, consolidan el espritu con que queda impregnado este PCPE. Un espritu de realce de lo indgena originario campesino que ya se visualiza de modo vehemente en el prembulo constitucional. En l se enfatiza el reto de construir colectivamente el Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario sin hacer mencin a la descentralizacin y las autonomas. Resulta una contradiccin evidente plantear la construccin de un Estado que no menciona a las autonomas y s hacerlo en el artculo 1. Resta fuerza a esta necesaria complementariedad que debera existir entre ambos clivajes, denotando la inclinacin hacia el advenimiento plurinacional antes que al arribo autonmico. Cuando se observa la redaccin de la CPE de 1967, el acento de lo pluricultural y multitnico no recae en el Estado. Se habla de Bolivia como multitnica y pluricultural. Este contraste con el PCPE desnuda la etnificacin estatal que se pretende lograr con este ltimo13. En l, es el Estado el que tiene como rasgo principal el ser tnico y propiamente
13 Cf. el ensayo de Carlos Bhrt, en Carlos Bhrt Irahola, Silvia Chvez Reyes y Andrs Torrez Villa Gmez, Puentes para un dilogo democrtico. Proyectos de Constitucin y Estatutos: compatibilidades y diferencias, La Paz: FES-ILDIS, 2008.
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plurinacional. En comparacin, la CPE de 1967 modificada en 1994, reconoce la multietnicidad pero no se la otorga al Estado. Esta diferencia no es sutil, como se ver a lo largo de este ensayo.
Variable
1. Condiciones socioculturales
CPE 1967
1
CPE 1994
3
PCPE 2007
1,5
Para tener una primera ponderacin, se ha incluido la CPE de 1967 en su versin original y aquella reforma en 1994. La primera era muy parca respecto al asunto que concierne a este trabajo:
Artculo 1. Forma de Estado y de Gobierno Bolivia, libre, independiente y soberana, constituida en Repblica unitaria, adopta para su gobierno la forma democrtica representativa.
Como se observa, no hay mencin a la condicin abigarrada de Bolivia por la sencilla razn de que el ideologema de la poca (19521985) apuntaba a construir un Estado-nacin basado en la bolivianidad antes que en cualquier vnculo regional o tnico. Fue un proyecto que busc sentar una hegemona mestiza, excluyendo las particularidades culturales propias de todo el pas. Por lo tanto, la ponderacin de aquella constitucin es de solamente 1. La CPE de 1967 modificada en 1994 ofrece otra imagen. Es una constitucin que reconoce el carcter multitnico sin crear privilegios de ningn tipo. No es extrao que en base a su diseo, en desmedro de aquellos que afirman que su redaccin fue slo ornamental, se impulsaran reformas de efectiva discriminacin positiva, como la Reforma Educativa, la llamada Ley INRA o la Ley de Participacin Popular. No cabe la menor duda que el contenido de estas reformas admite y requiere reformas complementarias. Sin embargo, fueron peldaos gigantescos en el avance hacia la construccin de una interculturalidad ms slida. Hoy, el PCPE intenta promover un Estado plurinacional propio de un modelo de democracia consociativa, aunque la letra constitucional parece aproximar su diseo ms hacia un retorno a un modelo de democracia de mayora. Una mayora ya no desde la
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frula mestiza sino desde aquella indgena14. Esta ambigedad en sus contornos preliminares hace que su calificacin no sea ni puramente mayoritaria, ni puramente consociativa, sino un intermedio entre ambos modelos. El gabinete poltico
Variable
2) Gabinete
Aprobado por decreto o por ley de mayora absoluta.
Aprobado por ley con mayoras ampliadas.
Incluido en la CPE.
En esta segunda variable hemos considerado que en diversos sistemas democrticos hay la posibilidad de definir el gabinete no slo en forma concertada con la oposicin, sino otorgndole, por ley o precepto constitucional, determinados ministerios. Vale decir, el gabinete no est conformado slo por el partido vencedor, ya sea solo o ya sea con sus aliados, sino tambin por la misma oposicin15. De ese modo se establecen tres niveles distintos de acuerdo poltico en la conformacin del gabinete. Un primer nivel, de acuerdo interno dentro del partido vencedor o, a lo sumo, con los aliados circunstanciales establece la necesidad de definir por simple decreto la conformacin ministerial. En este caso, es slo y exclusivamente el presidente el que tiene la ltima palabra al margen de cualquier consideracin de la oposicin. Este caso extremo es matizado por la posibilidad de que el acuerdo para conformar el gabinete sea por ley pero con la aprobacin de mayora simple o absoluta dentro del Congreso. Esta situacin
14 lvaro Garca Linera, El evismo: lo nacional popular en accin, en Observatorio Social de Amrica Latina (OSAL), AO 6, No.19, CLACSO, Buenos Aires, 2006, pp. 25-32. 15 Rotimi T. Suberu y Larry Diamond, Institutional Design, Ethnic Conflict Management, and Democracy in Nigeria, en Andrew Reynolds (ed.), op. cit., pp. 400-? 28.
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obliga a establecer acuerdos con los socios de la coalicin, mas no con los representantes de la oposicin. Este ltimo escenario es, a pesar de ser incluido como parte de la democracia mayoritaria, menos unilateral que su par mencionado anteriormente (por ende, le otorgaremos una calificacin de 1,5). Un segundo nivel define la necesidad de obtener mayoras ampliadas (dos tercios, tres cuartos, etc.) para designar al gabinete; este hecho condiciona el establecimiento de pactos con la oposicin lo que se conoce como las minoras, mientras que un tercer nivel apunta a similares acuerdos ampliados pero de manera ms inflexible, es decir, como un pacto constitucional, anclado slidamente en una norma magna, difcil de ser modificado por mayoras circunstanciales. En este caso se comprende que la Constitucin ha sido elaborada no como la imposicin de una mayora sobre una minora, sino como un compromiso poltico entre los diversos ciudadanos y/o sectores sociales de una determinada comunidad16.
Variable Variables
2. Gabinete
CPE 1967
Artculo 99. Los negocios de la Administracin Pblica se despachan por los Ministros de Estado, cuyo nmero y atribuciones determina la Ley. Para su nombramiento o remocin bastar un decreto del Presidente de la Repblica.
PCPE 2007
Artculo 173 Son atribuciones de la Presidenta o del Presidente del Estado, adems de las que establece esta Constitucin y la ley: 22. Designar a las Ministras y a los Ministros de Estado, respetando el carcter plurinacional y la equidad de gnero en la composicin del gabinete ministerial.
16
N. Bobbio, op. cit.
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Podemos observar que la CPE de 1967 establece la definicin del gabinete por simple decreto, aunque ciertamente se inserta la obligacin, por ley, de definir los ministerios que funcionarn. El PCPE no se deslinda de esta caracterstica, con el aadido de que condiciona al presidente a designar ministros de las diversas naciones postuladas en el texto aprobado en Oruro, adems de procurar encontrar un equilibrio de gnero. En ambos casos, se privilegia la decisin de la mayora antes que el consenso (con la importante salvedad de que en la CPE de 1967 se requiere una ley para delinear los ministerios), con el agravante de que el consenso al que se podra arribar en un supuesto gabinete plurinacional es precisamente entre aquellas naciones originarias identificadas en el artculo 3:
El pueblo boliviano est conformado por la totalidad de las bolivianas y los bolivianos pertenecientes a las reas urbanas de diferentes clases sociales, a las naciones y pueblos indgena originario campesinos, y a las comunidades interculturales y afrobolivianas.
Vale decir, mientras no exista una aclaracin especfica, parecera que aquellos componentes sociales de Bolivia no definidos como nacin aquellos pertenecientes a las reas urbanas y a las comunidades interculturales y afrobolivianas podran quedar excluidos del gabinete.
Variable CPE 1967
1,5
PCPE 2007
1
Por ende, la valoracin que se ha otorgado es de 1,5 para la CPE de 1967 frente a slo 1 para la PCPE. En nuestro criterio, hay un leve retroceso expresado tanto en la eliminacin de la obligatoriedad de definir por ley los ministerios que irn a existir tanto y, sobre todo, en la ponderacin excesiva que se hace del gabinete plurinacional y no slo pluricultural (siguiendo la misma terminologa expresada en este proyecto constitucional). En sntesis, se hace ms simple para los vencedores el partido oficialista decidir quines conformarn el gabinete, solidificndose el carcter excluyente que se tiene sobre la oposicin.
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Unicameralismo o bicameralismo
Variable Democracia mayoritaria Democracia integrativa Democracia consociativa
Bicameralismo regional y tnico o tricameralismo.
3.- Composicin Unicameralismo de ma- Unicameralismo con del Congreso yora o bicameralismo proporcionalidad o asimtrico. bicameralismo.
En esta tercera variable se considera la existencia de tres niveles diferentes de valoracin en la composicin del Congreso. En primer lugar, aquellos congresos unicamerales o de bicameralismo asimtrico. Es necesario poner sobre el tapete la tesis incuestionable de que las cmaras altas son cmaras de representacin territorial, o, para ponerlo en nuestros trminos, cmaras que representan a los niveles intermedios (departamentos)17. No son lo ms comn en el mundo, donde predominan los parlamentos con una sola cmara, en una proporcin de dos tercios/un tercio18. La existencia de congresos unicamerales es dominante en el mundo, pero no necesariamente est emparentada con lgicas de democracia de mayora, como veremos posteriormente, aunque una combinacin de unicameralismo y decisiones por mayora, deja sin efecto la necesidad de lograr amplios espacios de concertacin con la oposicin. Similar situacin se presenta en el caso de los congresos de bicameralismo asimtrico, donde las cmaras altas, si bien si existen, tienen menos poder que sus homlogas elegidas en la Cmara Baja. Casos muy notorios en el mundo son el Reino Unido, que cuenta con la Cmara de los Lores con poderes ms simblicos que reales, o Espaa, que a pesar de su avanzado proceso autonmico que otorga un notable poder a las comunidades autnomas, no posibilita igual representacin
17 Samuel C. Patterson y Anthony Mughan, Senates and the Theory of Bicameralism, en S. Patterson y A. Mughan, Senates. Bicameralism in the Contemporary World. Ohio, EE UU: Ohio State University Press, 1999, pp. 1.31. 18 Detlef Nolte, Son dos cmaras mejor que una? Los sistemas bicamerales en Amrica Latina, en Klaus Bodemer y Fernando Carrillo (ed.), Gobernabilidad y reforma poltica en Amrica Latina y Europa. La Paz: Plural, pp.105-34.
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departamental en el parlamento espaol. Vale decir, no se trata de una Cmara Alta con poder de veto sobre las decisiones nacionales, rasgo muy propio de congresos de bicameralismo simtrico, como es el caso de Alemania19 y, por ende, atributo tpico de sistemas federales, capaces ya sea de frenar o impulsar cualquier poltica nacional desde este bastin congresal, o, para decirlo escuetamente, no se aprueba en un marco federal norma alguna si no es con la aquiescencia de los senados o cmaras altas que detentan, por ende un poder de veto sobre la legislacin nacional20. En segundo lugar, se presenta precisamente este bicameralismo simtrico, ms cercano a decisiones de consenso entre la Cmara Baja y los representantes territoriales. O, en su defecto, se cuenta con un unicameralismo provisto de clusulas de proporcionalidad que impiden cualquier decisin por simple mayora, decantndose por decisiones de consenso entre los fragmentos representativos del conjunto de la poblacin inmersa en un territorio. Finalmente, se visualiza un Congreso consociativo, que facilita no slo el consenso, sino que ste debe ser entre las elites representativas de los grupos tnicos/religiosos/regionales/lingsticos existentes en un territorio. De ese modo, se perfila un bicameralismo que incluya a representantes de estos grupos especficos o, para decirlo grficamente, una suerte de tricameralismo donde pesa tanto una cmara alta territorial como su par tnica. Vale decir, es un consenso tpicamente consociativo entre los pilares particulares que conforman una sociedad21.
19 Werner J. Patzelt, The very Federal House: the German Bundesrat, en S. Patterson y Anthony Mughan (ed.), op. cit, pp.59-92. 20 Franz Xavier Barrios Suvelza, Propuesta autonmica de Santa Cruz. Balance de fortalezas y debilidades. La Paz: FES-ILDIS, 2005, p.93. 21 Hablamos de la pilarizacin para Holanda haciendo referencia a las instituciones organizadas en funcin a criterios de clivajes especficos. Cf. Frans van Waarden, Dutch Consociationalism and Corporatism: a Case of Institutional Persistence, en Jurg Steiner y Thomas Ertman (eds), op. cit, pp. 44-67.
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Variable
3. Composicin del Congreso
CPE 1967
Art. 46.- 1 El Poder Legislativo reside en el Congreso Nacional compuesto de dos Cmaras: una de Diputados y otra de Senadores. Artculo 60. I. La Cmara de Diputados se compone de ciento treinta miembros. II. En cada departamento, la mitad de los Diputados se eligen en circunscripciones uninominales. La otra mitad en circunscripciones plurinominales departamentales, de listas encabezadas por los candidatos a Presidente, Vicepresidente y Senadores de la Repblica. Los candidatos son postulados por los partidos polticos III. Las circunscripciones uninominales deben tener continuidad geogrfica, afinidad y armona territorial, no trascender los lmites de cada departamento y basarse en criterios de poblacin. La Corte Nacional Electoral delimitar las circunscripciones uninominales. Artculo 63. El Senado se compone de tres Senadores por cada Departamento, elegidos mediante voto universal directo: dos por mayora y uno por minora, de acuerdo a Ley.
PCPE 2007
Artculo 146 La Asamblea Legislativa Plurinacional est compuesta por dos cmaras, la Cmara de Diputados y la Cmara de Representantes Departamentales, y es la nica con facultad de aprobar y sancionar leyes en el territorio boliviano. Artculo 147 I. Los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional se elegirn por sufragio universal. II. La Cmara de Diputados estar conformada por 121 miembros elegidas y elegidos con base en criterios territoriales y poblacionales, en circunscripciones uninominales. Los escaos se asignarn a travs de un sistema de mayora relativa. III. La Cmara de Representantes Departamentales estar conformada por cuatro representantes por departamento, elegidas y elegidos por circunscripcin plurinominal departamental, asignadas y asignados mediante sistema de representacin proporcional. Artculo 148 I. La distribucin del nmero de circunscripciones uninominales, as como la delimitacin territorial de stas, ser determinada por la ley, que tendr en cuenta el nmero de habitantes establecido en el ltimo censo estatal, con base en los criterios de extensin territorial, continuidad geogrfica y afinidad cultural. Artculo 149 I. En la eleccin de asamblestas se garantizar la participacin proporcional de las naciones y pueblos indgena originario campesinos. II. La ley determinar las circunscripciones especiales indgena originario campesinas, donde no debern ser considerados como criterios condicionales la densidad poblacional, los lmites departamentales ni la continuidad geogrfica.
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En el caso boliviano se observa la presencia de un bicameralismo simtrico, afn a un modo de estado federal. El Senado boliviano tiene poder de veto sobre las decisiones nacionales de acuerdo a lo estipulado en el procedimiento legislativo (ver ms adelante), que hace casi imprescindible la venia senatorial para aprobar cualquier norma. A esta caracterstica central se incorpora la posibilidad de contar con representantes departamentales no slo de la fuerza victoriosa sino de los derrotados o segunda fuerza departamental, lo que determina la presencia de la minora departamental como co-decisora dentro del departamento. Finalmente, no es de menor importancia la uninominalidad de la mitad de los diputados existentes, que impone la necesidad de bajar desde las altas esferas de poder hasta aquellos bastiones locales vecinales/campesinos e indgenas del pas. Esto equivale a establecer pactos territoriales locales con representantes de aquellas regiones sin perder la posibilidad de contar simultneamente con diputados plurinominales (casi) designados desde arriba, cuya existencia facilita la gobernabilidad en base a acuerdos intraparlamentarios menos desprendidos de cualquier ligazn con los representantes del vrtice superior nacional. Por tanto, es un diseo constitucional que obliga a establecer acuerdos con los representantes departamentales tanto como con aquellos subdepartamentales (pertenecientes a distintas circunscripciones). En sntesis, en este aspecto particular posiblemente Bolivia est ms arrimada a una democracia integrativa que a sus pares mayoritario y/o consociativo (no es casual que este formato institucional haya permitido el ascenso de senadores masistas incluso en plazas electorales de aejo dominio de la derecha, como Santa Cruz o Tarija o, a la inversa, PODEMOS haya logrado plazas senatoriales en Oruro o Potos). Por otra parte, el PCPE parecera tener similar estructura institucional, ya que tambin define la existencia de dos cmaras tanto como la presencia de diputados uninominales. Sin embargo, dos diferencias resaltan notoriamente. Por un lado, la Cmara de Senadores contar con cuatro representantes; al parecer, algunos podran pertenecer a las naciones y pueblos indgenas originarios campesinos. Resalto el verbo podran pues no hay claridad al respecto. Sin embargo, conviene considerar que el artculo 147. II, que versa sobre la Cmara de Diputados,
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se refiere a la necesidad de asignar los escaos a travs de un sistema de mayora relativa; acto seguido, el artculo 149. I garantizar la participacin proporcional de las naciones y pueblos indgena originario campesinos. Este ltimo aspecto se complementa armnicamente con el precepto fijado en el artculo 147. III, que define la asignacin de curules en el Senado en base a un sistema de representacin proporcional. No hay certeza sobre este tpico, pero podemos inferir que hay una ligazn clara entre presencia indgena en el Senado y las caractersticas de proporcionalidad comentadas. De ser as, y bajo una lectura coyuntural de las fuerzas en combate, tendramos una presencia del MAS cercana a los dos tercios: tres senadores en Potos, Chuquisaca, Oruro, La Paz y Cochabamba y al menos dos como minora y como representante indgena en el resto de los departamentos. Esta situacin dara una cifra total de 23 senadores de este partido. Tngase en cuenta que con 24 se llegara a dos tercios. A esta caracterstica se aade una segunda diferencia: la eleccin de la totalidad de la Cmara de Diputados en circunscripciones uninominales en base a criterios de mayora relativa. Recordemos que si este sistema hubiese funcionado en la eleccin de representantes a la Asamblea Constituyente, el MAS hubiese obtenido un promedio superior a los dos tercios de constituyentes. Slo los acuerdos para incluir representantes de las fuerzas minoritarias22 menguaron la hegemona masista, impedida de alcanzar semejante cota de poder23. Hoy se pretende resti22 Cabe recordar que en el Congreso, entre marzo y mayo de 2006, el oficialismo y la oposicin llegaron a acordar, en forma concertada, una Ley de Convocatoria a la Asamblea (la Ley 3664) que dej satisfechas a ambas partes. El proyecto de ley presentado por el MAS pretenda elegir en 70 circunscripciones a tres constituyentes por cada una de ellas, sumando la cifra de 210, que seran elegidos directamente (lista abierta), otorgando estos tres representantes a la primera mayora. Se lleg al acuerdo de, por un lado, mantener la eleccin de tres representantes por circunscripcin, pero con el tercero destinado a la segunda mayora y, por otro lado, elegir a 45 constituyentes adicionales por circunscripcin departamental, de los que slo los dos primeros seran para la primera mayora. Eso dio la cifra de 255 constituyentes de los que 97 (70 uninominales y 27 departamentales) iran para las minoras, es decir, ms de un tercio del total de representantes. 23 PNUD, Balance preliminar del proceso electoral constituyente y autonmico. La Paz, julio de 2006.
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tuir un sistema de copamiento de escaos por la primera fuerza poltica electoral y, por ende, por una sola fuerza. Este dato queda plenamente corroborado cuando insertamos al anlisis la nocin de mayora relativa. No se trata de mayoras absolutas, y menos cualificadas, ni tampoco de mayoras acopladas a minoras receptoras de una determinada proporcin de curules asignados a los mejores perdedores rasgo propio de instituciones promotoras de consensos interculturales24. Por lo tanto, ambas diferencias sitan al congreso boliviano lejos del rasgo integrativo mencionado. Dada la particularidad tnica enfatizada, que tampoco desconoce los atributos departamentales, el diseo parlamentario se acerca al modelo consociativo. Sin embargo, en la medida en que existe una evidente intencin por apuntalar un predominio ruralista a travs del senador adicional de posible extraccin indgena (como representante proporcional de las naciones) y del copamiento de las circunscripciones existentes en particular aquellas rurales donde el MAS tiene sus bastiones ms leales25, preferimos situar a este nuevo diseo entre 1 y 2, por tanto, con un 1,5.
Variable
3. Composicin del Congreso
CPE 1967
3
PCPE 2007
1,5
De todos modos, el sistema poltico de la CPE de 1967 no siempre fue as. La de las circunscripciones uninominales, que dan un contenido propenso a la concertacin con representantes directos (en particular rurales), fue una reforma democratizadora incluida en las reformas constitucionales de 1994. Fueron estas reformas, precisamente, sumadas
24 Yusuf Bangura (ed), Public Sector Reform in Developing Countries: Capacity Challenges to Improve Services, UNRISD, 2006, en especial el captulo conclusivo del mismo Bangura. 25 Salvador Romero Ballivin, El tablero reordenado. Anlisis de la eleccin presidencial 2005. La Paz: CNE, 2006, pp. 49-59.
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a la eleccin de autoridades rurales municipales, las que democratizaron el esquema poltico con los efectos de irrupcin indgena originario campesina hoy celebrados26. De ese modo, el carcter integrativo de la CPE de 1967 posiblemente no tendra igual valoracin que la exhibida por su homloga promulgada durante la primera gestin de Snchez de Lozada. Nmero de autoridades pblicas
Variable Democracia mayoritaria Democracia integrativa
Aquellas relativas a los poderes clsicos adems de otras instituciones estatales.
Aquellas relativas a los poderes clsicos con instituciones con cuotas departamentales y tnicos.
4.- Nmero de Slo aquellas relativas Autoridades a los poderes clsicos: ejecutivo, legislativo y judicial (e incluso electoral).
En esta cuarta variable distinguimos nuevamente tres tipos de sistema. Partimos de la tesis relativamente sencilla de que a menor cantidad de instituciones, menor necesidad de alcanzar ms consensos. O, lo que es lo mismo, a menor cantidad de actores, mayor posibilidad de emprender cambios. Y a la inversa, a mayor cantidad de actores, mayor posibilidad de veto y, por ende, mayor necesidad de concertar27. Partiendo de esta premisa, tomamos como modelo de democracia mayoritaria a aquel que establece slo la presencia de los tres poderes clsicos. No hay la obligatoriedad de buscar consensos con otros actores institucionales, facilitando la toma de decisiones desde un vrtice especfico (el Poder Ejecutivo) y, por lo tanto, circunscribiendo el equilibrio de
26 R. Mayorga, Outsiders and Neopopulism. The Road To Plebiscitary Democracy, en Scott Mainwaring, Ana Maria Bejarano y Eduardo Pizarro Leongomez (ed.) The Crisis of Democratic Representation in the Andes. Standford University Press, 2006, cap.5. 27 Wolfgang Merkel, Institutions and Reform Policy: Three Case Studies On The Veto Player Theory, Working Paper 2003/186, Juan March Institute, Madrid, 2003.
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poder a una maquinaria relativamente simple (teorizada ya hace cerca a cinco siglos por Montesquieu). Esta maquinaria se ha ido complejizando paulatinamente con la creacin de nuevas instancias institucionales de control y consecuente reforzamiento del equilibrio de poderes. Lo que da lugar a una democracia menos proclive a decisiones de menor consenso (o mayoritarias) y cercanas a lo que se ha denominado democracia integrativa. Se hace referencia a instituciones de proteccin de los derechos humanos (Defensor del Pueblo u Ombudsman), regulacin de la administracin pblica (superintendencias), cuidado del medio ambiente (tribunales ambientales), reforzamiento de la justicia (tribunales constitucionales) y/o seguridad laboral en base a criterios de mrito (servicio civil). Finalmente, en la antpoda de democracia de mayora se encuentra el modelo de democracia consociativa que alude a similar lgica pactista, aunque desde una ptica compartimentalizada por cuotas regionales y tnicas. Vale decir, no slo existen ms instituciones que aquellas vigentes en el modelo clsico, sino que stas estn conformadas de acuerdo a criterios propios de los clivajes en disputa (religiosos, clasistas, lingsticos, tnicos).
Variable
4.- Nmero de autoridades (nivel nacional)
CPE 1967
Artculo 46. 1. El Poder Legislativo reside en el Congreso Nacional compuesto de dos Cmaras: una de Diputados y otra de Senadores. Artculo 85. El Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la Repblica conjuntamente con los Ministros de Estado. Artculo 116. I. El Poder Judicial se ejerce por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, el Tribunal Constitucional, las
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Artculo 146. La Asamblea Legislativa Plurinacional est compuesta por dos cmaras, la Cmara de Diputados y la Cmara de Representantes Departamentales, y es la nica con facultad de aprobar y sancionar leyes en el territorio boliviano. Artculo 166 I. El rgano Ejecutivo est compuesto por la Presidenta o el Presidente del Estado, la Vicepresidenta o el Vicepresidente del Estado, y las Ministras y los Ministros de Estado Artculo 180 I. La funcin judicial es nica. La jurisdiccin ordinaria se ejerce por el Tribunal Supremo de Justicia, los tribunales departamentales de justicia, los tribunales de sentencia y los

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Variable
CPE 1967
PCPE 2007
Cortes Superiores de jueces; la jurisdiccin agroambiental por Distrito, los tribunales el Tribunal y jueces agroambientales; la y jueces de instancia jurisdiccin indgena originaria campesina se y dems tribunales y ejerce por sus propias autoridades; existirn juzgados que establece jurisdicciones especializadas reguladas por la la Ley. La Ley deterley. mina la organizacin II. La jurisdiccin ordinaria y la jurisdiccin y atribuciones de los indgena originario campesina gozarn de tribunales y juzgados igual jerarqua. de la Repblica. El III. La justicia constitucional se ejerce por el Consejo de la JudicaTribunal Constitucional Plurinacional. tura forma parte del IV. El Control Administrativo Disciplinario de Poder Judicial. Justicia es parte del rgano Judicial. Artculo 182. El Tribunal Supremo de Justicia Artculo 225. Los rgaes el mximo tribunal de la jurisdiccin nos electorales son: ordinaria. Est integrado por Magistradas y 1. La Corte Nacional Magistrados. Se organiza internamente en salas Electoral; especializadas. Su composicin y organizacin 2. Las Cortes Departa- se determinar por la ley. mentales; Artculo 187 3. Los Juzgados ElecEl Tribunal Agroambiental es el mximo torales; tribunal especializado de la jurisdiccin agroambiental. Se rige en particular por los 4. Los Jurados de las principios de funcin social, integralidad, Mesas de Sufragios; inmediatez, sustentabilidad e interculturalidad. 5. Los Notarios ElecArtculo 191 torales y otros funcionarios que la Ley I. Las naciones y pueblos indgena originario respectiva instituya. campesinos ejercern sus funciones jurisdiccionales y de competencia a travs de sus autoridades, y aplicarn sus principios, Artculo 154. Habr una valores culturales, normas y procedimientos oficina de contabilidad y propios. contralor fiscales que se denominar Contralora Artculo 195 General de la Repblica. I. Los miembros del Control Administrativo La Ley determinar las Disciplinario de Justicia se elegirn atribuciones y responsamediante sufragio universal de entre las bilidades del Contralor candidatas y los candidatos propuestos General y de los funciopor organizaciones de la sociedad civil. narios de su dependenLa organizacin y ejecucin del proceso cia. El Contralor General electoral estar a cargo del Consejo Electoral depender directamente Plurinacional. del Presidente de la
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CPE 1967
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Repblica, ser nombra- Artculo 197 do por ste de la terna I. El Tribunal Constitucional Plurinacional vela propuesta por el Senado por la supremaca de la Constitucin, ejerce y gozar de la misma inael control de constitucionalidad, y precautela movilidad y perodo que el respeto y la vigencia de los derechos y las los Ministros de la Corte garantas constitucionales. Suprema de Justicia. Artculo 206 I. El Consejo Electoral Plurinacional es Artculo 127. un rgano del Estado y se rige por los principios de transparencia e imparcialidad. I. El Defensor del Pueblo vela por Artculo 214 la vigencia y el cumplimiento de los I. La Contralora General del Estado es la institucin tcnica que ejerce la funcin de derechos y garantas control de la administracin de las entidades de las personas en pblicas y de aqullas en las que el Estado relacin a la actividad tenga participacin o inters econmico. La administrativa de Contralora est facultada para determinar todo el sector pblico. indicios de responsabilidad administrativa, Asimismo, vela por la ejecutiva, civil y penal; tiene autonoma defensa, promocin funcional, financiera, administrativa y y divulgacin de los organizativa. derechos humanos. Artculo 219 I. La Defensora del Pueblo velar por Artculo 124. la vigencia, promocin, difusin y El Ministerio Pblicumplimiento de los derechos humanos, co tiene por finalidad individuales y colectivos, que se establecen promover la accin de en la Constitucin, las leyes y los la Justicia, defender la instrumentos internacionales. La funcin legalidad, los intereses de la Defensora alcanzar a la actividad del Estado y la sociedad, administrativa de todo el sector pblico y a conforme a lo establecila actividad de las instituciones privadas que do en la Constitucin y presten servicios pblicos. las leyes de la Repblica. Artculo 226 I. El Ministerio Pblico defender la legalidad y los intereses generales de la sociedad, y ejercer la accin penal pblica. El Ministerio Pblico tiene autonoma funcional, administrativa y financiera. Artculo 230 La Procuradura General del Estado es la institucin de representacin jurdica pblica que tiene como atribucin promover, defender y precautelar los intereses del Estado. Su organizacin y estructura sern determinadas por la ley.
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Se observa un incremento en la cantidad de instituciones estatales existentes. En la CPE de 1967, reformada en 1994, se incluyen diversas instituciones: el Defensor del Pueblo, el Tribunal Constitucional y el Consejo de la Judicatura. Hasta aquel momento la CPE se asemejaba ms a una constitucin clsica casi restringida a funcionar con un armazn simple: Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Sin embargo, estas reformas introducen mecanismos institucionales ms complejos y, con seguridad, proclives a promover mayores equilibrios de poder. De ese modo, el Tribunal Constitucional, aunque originalmente pensado como un poder independiente no circunscrito al Poder Judicial, termin por nacer como un rgano de resolucin de controversias constitucionales con relativa autonoma, pero acoplado como engranaje menor de la maquinaria judicial28. A pesar de esta primigenia restriccin, se erigi como una institucin de verdadero contrapeso a cualquier esfuerzo decisional unilateral. Lo propio aconteci con el Defensor del Pueblo, que dio voz a los ciudadanos perjudicados o que sienten cierto perjuicio por el mismo Estado en sus diferentes reparticiones y niveles. An resta recorrer un largo camino, en particular en el monitoreo a la calidad de la administracin pblica, aspecto que desnuda an notables deficiencias y un acotado alcance de parte del Defensor29. Empero, no mina el realce de su sola presencia, que hace de la democracia boliviana menos impositiva y, por lo tanto, ms concertadora. Estas reformas no incluyeron la constitucionalizacin del poder regulatorio las superintendencias ni consiguieron introducir el servicio civil como garanta de eficiencia en la gestin pblica (lo que impidi que sea un modelo de democracia integrativa pleno). Tampoco lo hace el PCPE, que ciertamente aumenta el nmero de instituciones en tres aspectos: la justicia indgena, el Tribunal Agroambiental y la Procuradora. No es el lugar para desarrollar un anlisis exhaustivo de la pertinencia de esos cambios, pero si para dejar por sentado que a
28 Jos Antonio Rivera, El Tribunal Constitucional. Una dcada transitando un sendero con obstculos, en Opiniones y Anlisis N 90. La Paz: Fundemos, pp.41-107. 29 Defensor del Pueblo, Informe IX del Defensor del Pueblo al Congreso Nacional. Gestin 2006. La Paz, 2007, captulo. III.
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la plataforma institucional vigente anteriormente se aade casi ininterrumpidamente el vocablo plurinacional. Por ese motivo se habla de un Tribunal Constitucional Plurinacional, un Consejo Electoral Plurinacional, una Asamblea Legislativa Plurinacional. Quedan exentos de este adjetivo el Defensor, la Contralora, el Ministerio Pblico y la misma Procuradora de reciente creacin. Esta omisin no invalida el paso a un orden estatal alejado de una democracia mayoritaria clsica pero, asimismo, difcilmente asimilable bajo los preceptos definidos para una democracia integrativa. Por el contrario, parece combinar, o intenta hacerlo, herramientas institucionales mestizas lase occidentales y, por ende, de beneficio regional e indgenas, promoviendo el establecimiento de determinadas cuotas tnicas (o de naciones indgenas, originarias y campesinas).
Variable
4.- Nmero de autoridades
CPE 1967 y CPE 1967 con reformas 1994

1 y 3 respectivamente
PCPE 2007
2
Como se observa, la CPE de 1967 fue una Constitucin que podra denominarse clsica. No cabe la menor duda que Vctor Paz, representante destacado de aquella poca, tena mucho poder, en tanto estaba dotado de una enorme flexibilidad. Sus decisiones no estaban limitadas por contrapesos del Tribunal Constitucional, el medio ambiente era un tpico ignorado y el servicio civil estaba subordinado al patrimonialismo clsico y al decisionismo presidencial. Esta situacin cambi radicalmente con las innovaciones insertas en 1994. Hoy, el PCPE posiblemente significa un retroceso por el sesgo de casi unidimensionalidad tnica planteado. Slo los pilares de una plataforma institucional construida fundamentalmente en la fase de democracia liberal impiden un acto de tabla rasa, equilibrando la conformacin institucional con una orientacin casi inconscientemente consociativa.
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Forma de eleccin de las autoridades pblicas

Por mayora absoluta.
Variable
5.- Forma de eleccin
Por dos tercios o mayo- En funcin a cuotas deras cualificadas. partamentales y tnicas.
En esta variable se considera que para elegir a las autoridades pblicas de las diversas instituciones del Estado bastar el criterio de mayora absoluta para el modelo de democracia de mayora; mayora cualificada para el modelo de democracia integrativa (ya sea los dos tercios o el porcentaje que se obtenga por compromiso entre minoras y/o entre la o las mayoras y la o las minoras) y acuerdos polticos entre los representantes de los grupos sociales existentes, sean regionales, tnicos, lingsticos y/o religiosos para el modelo de democracia consociativa.
Artculo 147 I. Los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional se elegirn por sufragio universal. II. La Cmara de Diputados estar conformada por 121 miembros elegidas y elegidos con base en criterios territoriales y poblacionales, en circunscripciones uninominales. Los escaos se asignarn a travs de un sistema de mayora relativa. III. La Cmara de Representantes Departamentales estar conformada por cuatro representantes por departamento, elegidas y elegidos por circunscripcin plurinominal departamental, asignadas y asignados mediante sistema de representacin proporcional.
5.- Forma de Artculo 60. eleccin I. La Cmara de Diputados se compone de ciento treinta miembros. II. En cada departamento, la mitad de los Diputados se eligen en circunscripciones uninominales. La otra mitad en circunscripciones plurinominales departamentales, de listas encabezadas por los candidatos a Presidente, Vicepresidente y Senadores de la Repblica. Los candidatos son postulados por los partidos polticos. III. Las circunscripciones uninominales deben tener continuidad geogrfica, afinidad y armona territorial, no trascender los lmites de cada departamento y basarse en criterios de poblacin. La Corte Nacional Electoral
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CPE 1967
delimitar las circunscripciones uninominales. IV. Los Diputados son elegidos en votacin universal, directa y secreta. En las circunscripciones uninominales por simple mayora de sufragios. En las circunscripciones plurinominales mediante el sistema de representacin que establece la Ley. V. El nmero de Diputados debe reflejar la votacin proporcional obtenida por cada partido. VI. La distribucin del total de escaos entre los departamentos se determina por Ley en base al nmero de habitantes de cada uno de ellos, de acuerdo al ltimo Censo Nacional. Por equidad la Ley asignar un nmero de escaos mnimo para los departamentos con menor poblacin y menor grado de desarrollo econmico. Si la distribucin de escaos para cualquier departamento resultare impar, se dar preferencia a la asignacin de escaos uninominales. Artculo 63. El Senado se compone de tres Senadores por cada Departamento, elegidos mediante voto universal directo: dos por mayora y uno por minora, de acuerdo a Ley. Artculo 85. El Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la Repblica conjuntamente con los Ministros de Estado. Artculo 90. I. Si en las elecciones generales ninguna de las frmulas para Presidente y Vicepresidente de la Repblica obtuviera la mayora absoluta de sufragios vlidos, el Congreso elegir por mayora absoluta de votos vlidos, en
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Artculo 148 I. La distribucin del nmero de circunscripciones uninominales, as como la delimitacin territorial de stas, ser determinada por la ley, que tendr en cuenta el nmero de habitantes establecido en el ltimo censo estatal, con base en los criterios de extensin territorial, continuidad geogrfica y afinidad cultural. II. En la eleccin de asamblestas se garantizar la igual participacin de hombres y mujeres. Artculo 149 I. En la eleccin de asamblestas se garantizar la participacin proporcional de las naciones y pueblos indgena originario campesinos. II. La ley determinar las circunscripciones especiales indgena originario campesinas, donde no debern ser considerados como criterios condicionales la densidad poblacional, los lmites departamentales ni la continuidad geogrfica. Artculo 167 I. La Presidenta o el Presidente y la Vicepresidenta o el Vicepresidente del Estado sern elegidas o elegidos por sufragio universal, obligatorio, directo, libre y secreto. Ser proclamada a la Presidencia y a la Vicepresidencia la candidatura que haya reunido el cincuenta por ciento ms uno de los votos vlidos; o que haya obtenido un mnimo del cuarenta por ciento de

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Variable
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votacin oral y nominal, entre las dos frmulas que hubieran obtenido el mayor nmero de sufragios vlidos. II. En caso de empate, se repetir la votacin por dos veces consecutivas, en forma oral y nominal. De persistir el empate, se proclamar Presidente y Vicepresidente a los candidatos que hubieran logrado la mayora simple de sufragios vlidos en la eleccin general. Artculo 117. I. La Corte Suprema es el mximo tribunal de Justicia ordinaria, contenciosa y contencioso-administrativa de la Repblica. Tiene su sede en la ciudad de Sucre. IV Los Ministros son elegidos por el Congreso Nacional por dos tercios de votos del total de sus miembros, de nminas propuestas por el Consejo de la Judicatura. Desempean sus funciones por un perodo personal e improrrogable de diez aos, computables desde el da de su posesin y no pueden ser reelegidos sino pasado un tiempo igual al que hubiesen ejercido su mandato. V. El Presidente de la Corte Suprema es elegido por la Sala Plena por dos tercios de votos del total de sus miembros. Ejerce sus funciones de acuerdo a la Ley. Artculo 122. I. El Consejo de la Judicatura es el rgano administrativo y disciplinario del Poder Judicial. Tiene su sede en la ciudad de Sucre. II. El Consejo es presidido por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia y est integrado por
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los votos vlidos, con una diferencia de al menos diez por ciento en relacin con la segunda candidatura. II. En caso de que ninguna de las candidaturas cumpla estas condiciones se realizar una segunda vuelta electoral entre las dos candidaturas ms votadas, en el plazo de sesenta das computables a partir de la votacin anterior. Ser proclamada a la Presidencia y a la Vicepresidencia del Estado la candidatura que haya obtenido la mayora de los votos. Artculo 183 I. Las Magistradas y los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia sern elegidas y elegidos mediante sufragio universal. II. El Control Administrativo Disciplinario de Justicia efectuar la preseleccin de las postulantes y los postulantes por cada Departamento, y remitir al Consejo Electoral Plurinacional la nmina de los precalificados para que ste proceda a la organizacin, nica y exclusiva, del proceso electoral. Sern elegidas y elegidos las candidatas y los candidatos que obtengan mayora simple de votos. La Presidenta o el Presidente del Estado administrar posesin en sus cargos. III. Durante la preseleccin y la eleccin, las Magistradas y los Magistrados no podrn pertenecer a partidos polticos o a agrupaciones ciudadanas, ni realizar campaa electoral en favor de su candidatura. El
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cuatro miembros denominados Consejeros de la Judicatura, con ttulo de abogado en Provisin Nacional y con diez aos de ejercicio idneo de la profesin o la ctedra universitaria. III. Los consejeros son designados por el Congreso Nacional por el voto de dos tercios de sus miembros presentes. Desempean sus funciones por un perodo de diez aos no pudiendo ser reelegidos sino pasado un tiempo igual al que hubiesen ejercido su mandato. Artculo 119. I. El Tribunal Constitucional es independiente y est sometido slo a la Constitucin. Tiene su sede en la ciudad de Sucre. II. Est integrado por cinco Magistrados que conforman una sola Sala y son designados por el Congreso Nacional por dos tercios de votos de los miembros. Artculo 225. Los rganos electorales son: 1. La Corte Nacional Electoral; 2. Las Cortes Departamentales; 3. Los Juzgados Electorales; 4. Los Jurados de las Mesas de Sufragios; 5. Los Notarios Electorales y otros funcionarios que la Ley respectiva instituya. Artculo 226. Se establece y garantiza la autonoma, independencia e imparcialidad de los rganos electorales. Artculo 227. La composicin as como la jurisdiccin y competencia de los rganos electorales ser establecidas por Ley.
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Consejo Electoral Plurinacional ser el responsable de difundir los mritos de las candidatas y los candidatos. Artculo 188 Para ser elegida Magistrada o elegido Magistrado del Tribunal Agroambiental sern necesarios los mismos requisitos que los miembros del Tribunal Supremo de Justicia, adems de contar con especialidad en estas materias y haber ejercido con idoneidad, tica y honestidad la judicatura agraria, la profesin libre o la ctedra universitaria en el rea, durante ocho aos. En la preseleccin de las candidatas y los candidatos se garantizar la composicin plural, considerando criterios de plurinacionalidad. Artculo 191 I. Las naciones y pueblos indgena originario campesinos ejercern sus funciones jurisdiccionales y de competencia a travs de sus autoridades, y aplicarn sus principios, valores culturales, normas y procedimientos propios. Artculo 195 I. Los miembros del Control Administrativo Disciplinario de Justicia se elegirn mediante sufragio universal de entre las candidatas y los candidatos propuestos por organizaciones de la sociedad civil. La organizacin y ejecucin del proceso electoral estar a cargo del Consejo Electoral Plurinacional. Artculo 159 I. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa

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Variable
CPE 1967
Artculo 66. Son atribuciones de esta Cmara (de Senadores):. 6. Proponer ternas al Presidente de la Repblica para la eleccin de Contralor General de la Repblica y Superintendente de Bancos. Artculo 154. Habr una oficina de contabilidad y contralor fiscales que se denominar Contralora General de la Repblica. La Ley determinar las atribuciones y responsabilidades del Contralor General y de los funcionarios de su dependencia. El Contralor General depender directamente del Presidente de la Repblica, ser nombrado por ste de la terna propuesta por el Senado y gozar de la misma inamovilidad y perodo que los Ministros de la Corte Suprema de Justicia. Artculo 128. II. El Defensor del Pueblo es elegido por dos tercios de votos de los miembros presentes del Congreso Nacional. No podr ser enjuiciado, perseguido ni detenido por causa del ejercicio de sus funciones, salvo la comisin de delitos, en cuyo caso se aplicar el procedimiento previsto en el artculo 118, atribucin 6, de esta Constitucin. Artculo 126. I. El Fiscal General de la Repblica es designado por el Congreso Nacional por dos tercios de votos de sus miembros presentes. Tiene su sede en la ciudad de Sucre.
PCPE 2007
Plurinacional, adems de las que determina esta Constitucin y la ley: 5. Preseleccionar a las candidatas y a los candidatos para la conformacin del Tribunal Constitucional Plurinacional. Artculo 199 Las Magistradas y los Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional se elegirn mediante sufragio universal, segn el procedimiento, mecanismo y formalidades de los miembros del Tribunal Supremo de Justicia. Artculo 159 I. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, adems de las que determina esta Constitucin y la ley: 4. Elegir a cuatro de los miembros del Consejo Electoral Plurinacional, por mayora absoluta de votos del total de sus miembros. Artculo 206 I. El Consejo Electoral Plurinacional es un rgano del Estado y se rige por los principios de transparencia e imparcialidad. II. El Consejo Electoral Plurinacional est compuesto por cinco miembros de los cuales al menos dos sern representantes de las naciones y pueblos indgena originario campesinos. III. La Asamblea Legislativa Plurinacional, por mayora absoluta de votos, elegir a cuatro de los miembros del Consejo Electoral
56 Variable
CPE 1967
Artculo 96. Son atribuciones del Presidente de la Repblica: 14. Nombrar al Contralor General de la Repblica y al Superintendente de Bancos, de las ternas propuestas por el Senado Nacional, y a los presidentes de las entidades de funcin econmica y social en las cuales tiene intervencin el Estado, de las ternas propuestas por la Cmara de Diputados.
PCPE 2007
Plurinacional. La Presidenta o el Presidente del Estado designar a uno de sus miembros. Artculo 215 La Contralora o Contralor General del Estado se designar por dos tercios de votos de los presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional. La eleccin requerir de convocatoria pblica previa, y calificacin de capacidad profesional y mritos a travs de concurso pblico. Artculo 221 La Defensora o el Defensor del Pueblo se designar por al menos dos tercios de los presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional. La designacin requerir de convocatoria pblica previa y calificacin de capacidad profesional y mritos a travs de concurso pblico, entre personas reconocidas por su trayectoria en la defensa de los derechos humanos. Artculo 228 I. La Fiscal o el Fiscal General del Estado se designar por mayora absoluta de la Asamblea Legislativa Plurinacional. La designacin requerir de convocatoria pblica previa, y calificacin de capacidad profesional y mritos, a travs de concurso pblico. Artculo 231 I. La Procuradura General del Estado est conformada por la Procuradora o el Procurador General, que la dirigir, y los dems servidores pblicos que determine la ley.

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Variable
CPE 1967
PCPE 2007
II. La designacin de la Procuradora o el Procurador General del Estado corresponder a la Presidenta o al Presidente del Estado. La persona designada debe cumplir con los requisitos exigidos para la Magistratura del Tribunal Supremo de Justicia. III. La designacin podr ser objetada por decisin de al menos dos tercios de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en un plazo no mayor a sesenta das calendario desde su nombramiento. La objecin tendr por efecto el cese en las funciones de la persona designada. Artculo 173 Son atribuciones de la Presidenta o del Presidente del Estado, adems de las que establece esta Constitucin y la ley: 15. Nombrar, de entre las ternas propuestas por la Asamblea Legislativa Plurinacional, a la Contralora o al Contralor General del Estado, a la Presidenta o al Presidente del Banco Central de Bolivia, a la mxima autoridad del rgano de Regulacin de Bancos y Entidades Financieras, y a las Presidentas o a los Presidentes de entidades de funcin econmica y social en las cuales interviene el Estado.
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Este punto es verdaderamente controversial. Hay muchos detalles que conviene observar siguiendo el orden del cuadro. En primer lugar, hagamos un apunte sobre la eleccin directa de autoridades por sufragio frente a la eleccin por usos y costumbres, propia de las naciones indgena campesino originarias. Vale decir, se contrapone al modelo de democracia liberal clsico un modelo comunitario de democracia que reconoce la existencia de circunscripciones indgenas especiales segn normas y procedimientos propios. De tal manera, a la democracia un ciudadano, un voto se parapeta una representacin colectiva reconocida por la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, aspecto que, no por estar refrendado internacionalmente y tener un dejo verdaderamente progresista, es de fcil aplicacin, adems de producir efectos polticos insospechados. En el caso de la aplicacin, surgen diversas preguntas que tienen que ver con la doble ciudadana de aquellos ciudadanos indgenas que votaran por sufragio directo y, simultneamente, segn sus costumbres (no se sabe si ser as); con la necesidad de tener criterios claros para definir las circunscripciones especiales; o con la posibilidad de contar con un solo padrn electoral para el pas en su conjunto o dos padrones segn la extraccin tnica. Sin embargo, ms importantes aun son los efectos. Mientras no se especifique el alcance de estas circunscripciones ni las particularidades en su diseo, es evidente que podrn generar enormes desigualdades en la representacin. Si bien la existencia de semejantes circunscripciones podra ser funcional al esfuerzo de eliminar o al menos atenuar la subrepresentacin de los indgenas de tierras bajas, donde indudablemente constituyen minoras departamentales, no sucedera lo propio en tierras altas, donde otorgarles mayores dosis de representacin a grupos socioculturales ya de hecho mayoritarios conllevara no la sedimentacin del equilibrio de poder entre los diversos ciudadanos y colectivos sociales nacionales, adems del reconocimiento necesario e impostergable de los indgenas, sino la hegemona absoluta indgena sobre el resto de la sociedad boliviana (de occidente).
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En segundo lugar, es imprescindible dejar en claro que hay una cadena jerrquica de mando en este nuevo edificio institucional, donde algunos pisos son incuestionablemente ms importantes que otros. Manteniendo la analoga, podemos aseverar que los cimientos del edificio tienen un nombre especfico: sociedad civil organizada. Veamos in extenso lo que plantea el PCPE:
Artculo 242 I. El pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participar en la toma de decisiones de las polticas pblicas. II. La sociedad civil organizada ejercer el control social a la gestin pblica en todos los niveles del Estado, y en las empresas e instituciones pblicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales o que presten servicios pblicos. III. La sociedad civil organizada establecer sus propias normas y funcionamiento para cumplir con las funciones de participacin en la toma de decisiones y de control social. IV. Las instituciones del Estado generarn espacios de participacin y control por parte de la sociedad. Artculo 243 La participacin y el control social implica, adems de las previsiones establecidas en la Constitucin y la ley: 1. Participar en la formulacin de las polticas de Estado. 2. Apoyar al rgano Legislativo en la construccin colectiva de las leyes. 3. Velar por la aplicacin adecuada de la jurisdiccin ordinaria, de la jurisdiccin agroambiental y de la jurisdiccin indgena originario campesina. 4. Desarrollar el control social en todos los niveles del Estado, que incluye el control sobre las instancias autnomas, autrquicas, descentralizadas y desconcentradas. 5. Generar un manejo transparente de la informacin y del uso de los recursos en todos los espacios de la gestin pblica. La informacin solicitada por el control social no podr denegarse, y ser entregada de manera completa, veraz, adecuada y oportuna. 6. Formular informes para activar la revocatoria de mandato.
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7. Conocer y aprobar los informes de gestin de los rganos y funciones del Estado. 8. Coordinar la planificacin y control con los rganos y funciones del Estado. 9. Denunciar e instruir a las instituciones correspondientes para la investigacin y procesamiento, en los casos que se considere conveniente. 10. Colaborar en los procedimientos de observacin pblica para la designacin de los cargos que correspondan. 11. Apoyar al rgano electoral en la postulacin de los candidatos para los cargos pblicos que correspondan.
Como se observa, las atribuciones otorgadas a esta sociedad civil son enormes y absolutamente decisivas en el funcionamiento de otros rganos de poder. Tienen incidencia en la elaboracin de leyes, el control de la gestin pblica, la intervencin directa en las empresas pblicas, el apoyo a procesos electorales para definir los puestos pblicos en disputa, adems de varios otros aspectos. Se trata de un poder omnmodo, capaz de establecer una slida cadena de mandos superiores, intermedios e inferiores. Por ejemplo, para elegir a los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia hay que pasar por un primer filtro: el Control Administrativo de Justicia:
Artculo 183 II. El Control Administrativo Disciplinario de Justicia efectuar la preseleccin de las postulantes y los postulantes por cada Departamento, y remitir al Consejo Electoral Plurinacional la nmina de los precalificados para que ste proceda a la organizacin, nica y exclusiva, del proceso electoral.
Sin embargo, este rgano a su vez estar constituido de acuerdo a lo establecido por esta magnnima sociedad civil:
Artculo 195 I. Los miembros del Control Administrativo Disciplinario de Justicia se elegirn mediante sufragio universal de entre las candidatas y los candidatos propuestos por organizaciones de la sociedad civil. La organizacin y ejecucin del proceso electoral estar a cargo del Consejo Electoral Plurinacional.
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No slo sern elegidos por sufragio universal, sino que los candidatos debern pasar por el rasero de los candidatos propuestos por la sociedad civil. Adems hay un aspecto, que se comentar ms adelante, que fija un bastin adicional a la cadena descrita: el Consejo Electoral Plurinacional. Como bien describe el artculo comentado en su prrafo final, el proceso depende de este rgano que, a su vez, tiene una conformacin orientada a privilegiar lo indgena como el elemento ordenador en la construccin estatal. En sntesis, la cadena sigue el siguiente orden: un primer eslabn est constituido por el Consejo Electoral que establece las reglas de la competicin electoral; un segundo eslabn est delineado por la sociedad civil organizada, que selecciona los candidatos; un tercer eslabn es el Control Administrativo sujeto a los vaivenes electorales en su propia conformacin y el ltimo es finalmente el mismo Tribunal, tambin sujeto a la orientacin del voto popular. Es un montaje que delata una notoria complejidad y una clara ambigedad. En tercer lugar30, como correlato a lo explicado, la CNE desaparece y en su lugar se crea un Consejo. No se trata de una mera diferencia semntica. Se diluye la Corte como rgano jurisdiccional y se convierte simplemente en una institucin encargada de las funciones administrativas. Por ende, la resolucin de conflictos jurisdiccionales queda ausente en el PCPE. Asimismo, dos representantes, de los cinco que conforman la sala plena, representarn a las naciones y pueblos indgenas. Empero, se deja librada a la promulgacin de una norma electoral la eleccin de dos vocales de acuerdo a las costumbres de las naciones involucradas (es slo una suposicin que no se encuentra reglamentada en el PCPE). Resulta una interrogante difcil de responder cules sern los mecanismos de concertacin que usarn 36 naciones para definir la designacin de slo dos miembros. Finalmente, se ordena la eleccin desde la Asamblea Legislativa Plurinacional de los miembros del mencionado Consejo por mayora absoluta de los votos, cuando la rutina electoral desde prin-
30 Para este punto, Cf. J. Lazarte, La revolucin con el organismo electoral, en La Razn del 12 de marzo de 2008.
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cipios de los noventa haba fijado los dos tercios del Congreso como requisito indispensable de eleccin. Este aspecto se complementa con la ratificacin del derecho presidencial de designar a uno de los miembros de esta institucin. En sntesis, se prefigura la existencia de un rgano administrativo con una considerable presencia indgena, poco atento a construir mayoras cualificadas y, en definitiva, propenso a establecer una incuestionable hegemona de la mayora. En cuarto lugar, se define la eleccin del Fiscal por mayora absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional, frente a la eleccin por dos tercios del Contralor y el Defensor. No hay semejanza con la CPE de 1967, que instruye la eleccin del Fiscal por dos tercios, y tampoco hay congruencia consigo mismo (el PCPE), en tanto no hay justificativos tericos claros que determinen la eleccin del Fiscal por mayora y de los otros rganos por dos tercios. Hay, en suma, un retroceso respecto a la CPE de 196731. En quinto lugar, este PCPE ordena la puesta en marcha de una segunda vuelta en caso de que ninguno de los dos candidatos haya conseguido ms de la mitad de los votos o cuando el ganador tenga menos de 10% de ventaja sobre su contendiente. Con 10% o ms de ventaja, bastar tener al menos un 40% del apoyo electoral. Desafortunadamente, no se incorpor a este PCPE la necesidad de que en caso de no vencer una frmula electoral con la mayora de votos, no slo los candidatos presidenciales deberan someterse a una segunda vuelta, sino los mismos representantes congresales. De ese modo, y slo as, se lograra evitar la presencia de un presidente legitimado en las urnas, pero sin posibilidad de contar con mayora de curules en el Parlamento32. En esa
31 Carlos Bhrt, Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin, en Carlos Bhrt, Carlos Alarcn y Carlos Romero, Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural. Tres miradas. La Paz: fBDM y FES-ILDIS, 2008. 32 Salvador Romero Ballivin, Reflexiones en torno a nuestra democracia, en entrevista con Diego Ayo (coordinador), Democracia boliviana. Un modelo para desarmar; La Paz: FES-ILDIS y OXFAM GB, 2007, pp.17-33.
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situacin se retornara al modelo pernicioso que vivi el el pas de 1982 a 1985, en el que la mayora estaba en poder de los partidos de la oposicin el MNR y ADN, que hicieron inviable cualquier concertacin con el oficialismo. Por ese motivo, la solucin no pasa exclusivamente por dotar de mayor legitimidad al presidente sino por facilitarle la construccin de alianzas. Paradjicamente, impulsar esta reforma parcialmente slo intensificara el denominado cuoteo la distribucin de prebendas al tener virtualmente acorralado al presidente, quien, en su afn de sobreponerse a este acoso, acabara comprando con mayor mpetu a sus potenciales aliados33. De ese modo, conviene rescatar la forma vigente de eleccin presidencial que logra combinar ambos remedios (artculo 90). Por un lado, no impide la victoria por mayora absoluta, capaz de sobreponerse a cualquier necesidad (inmediata) de alianza. Por otro lado, soluciona este problema fomentando en forma tcita en ninguna parte se explicita la necesidad de pactar el establecimiento de pactos polticos. De todas maneras, no es este el punto ms importante en nuestro anlisis. Lo que amerita destacarse es que esta reforma apunta a evitar cualquier concertacin. Promueve la mayora sobre el consenso. A nombre de combatir la prebendalizacin de los pactos polticos, tan usuales en las dos ltimas dcadas de historia poltica boliviana, se desvirta la nocin de pacto en s misma, agudizndose la bsqueda de mayoras. Vale decir, el rasgo mayoritario predominante en nuestra arquitectura institucional y cultura poltica, antes que verse aminorado por acuerdos oficialismo-oposicin, se robustece en desmedro de posibles acuerdos. En ltimo lugar, la eleccin de autoridades judiciales por sufragio universal convierte a las autoridades judiciales en representantes pblicos antes que en defensores de la ley. Convertirlos en candidatos pblicos los hace vulnerables a las demandas particulares de aquellos grupos de los que obtuvo el apoyo electoral. Y si tenemos en cuenta lo expli-
33 Jorge Lazarte, Entre los espectros del pasado y las incertidumbres del futuro. Poltica y democracia en Bolivia a principios del siglo XXI: La Paz: FES-ILDIS y Plural, 2005, pp.201-21.
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cado previamente acerca de los mecanismos electorales incorporados en la PCPE, tendientes a fabricar mayoras indgenas (artificiales), no se descarta creer que esta es una nueva invencin menos proclive a resolver problemas de justicia que a consolidar una justicia corporativa dedicada a favorecer a los grupos identificados como naciones y pueblos indgenas. Esta intuicin queda corroborada cuando a esta politizacin del Poder Judicial se aade la estructuracin dual de la justicia: la justicia ordinaria as como la justicia indgena gozarn de igual jerarqua. Este aspecto, adems, se complementa con el mandamiento del 193. I:
Artculo 193 I. Toda autoridad pblica o persona acatar las decisiones de la jurisdiccin indgena originaria campesina.
Este artculo anuncia la preeminencia de la justicia indgena sobre la ordinaria, apreciacin que queda consolidada por el artculo 192:
Artculo 192 La jurisdiccin indgena originario campesina conocer todo tipo de relaciones jurdicas, as como actos y hechos que vulneren bienes jurdicos realizados dentro del mbito territorial indgena originario campesino. La jurisdiccin indgena originario campesina decidir en forma definitiva. Sus decisiones no podrn ser revisadas por la jurisdiccin ordinaria ni por la agroambiental y ejecutar sus resoluciones en forma directa.
Variable
5.- Forma de eleccin Presidente Parlamento Corte Suprema de Justicia (adems Justicia Indgena) Tribunal Constitucional (plurinacional) Consejo de la Judicatura (Control Administrativo Judicial) Ministerio Pblico Defensor del Pueblo Contralor Corte Nacional Electoral (Consejo Electoral Plurinacional)
CPE 1967 PCPE 2007

3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 1,5 1 1 1 2 1 1 3 3 1
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Como se observa, esta justicia no estar sujeta a revisin alguna, lo que termina por consolidar un sistema jurdico antes que dividido en dos porciones con una sola cabeza, separado radicalmente uno del otro, creando dos justicias paralelas. Cabe reiterar que la valoracin ofrecida otorga el mayor puntaje a las instituciones actualmente vigentes, mientras que aquellas propuestas por el PCPE alcanzan un porcentaje apenas superior a la mitad, tendiendo a consolidar un modelo de democracia mayoritario. Se ha desagregado la puntuacin para reconocer que en algunos casos se preserva intacta la forma previa de elegir a determinadas autoridades (el Contralor, por ejemplo). Este hecho impide ser muy radical en la ponderacin, la misma que finalmente queda en un rango intermedio entre el modelo de mayora y aquel consociativo.
Capacidades de veto
Aprobacin del presupuesto nacional
6. Aprobacin Por decreto o por madel presupuesto yora absoluta nacional
Con aprobacin por dos Con la aprobacin de tercios del Congreso los representantes departamentales y tnicos simultneamente
En esta variable se ha visto por necesario considerar tres posibilidades: aprobacin del presupuesto por decreto o por mayora absoluta en el escenario de democracia de mayora; por dos tercios en el marco de la democracia integrativa y con la venia de los representantes pertenecientes a los clivajes dominantes (religiosos, tnicos, etc.) en el espacio consociativo.
66 Variable
Aprobacin del presupuesto nacional
CPE 1967
Artculo 147. I. El Poder Ejecutivo presentar al Legislativo, dentro de las treinta primeras sesiones ordinarias, los proyectos de Ley de los presupuestos nacionales y departamentales. II. Recibidos los proyectos de Ley de los presupuestos, debern ser considerados en Congreso dentro del trmino de sesenta das. III. Vencido el plazo indicado, sin que los proyectos hayan sido aprobados, stos tendrn fuerza de Ley.
PCPE 2007
Artculo 159 I. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, adems de las que determina esta Constitucin y la ley: 11.Aprobar el Presupuesto General del Estado presentado por el rgano Ejecutivo. Recibido el proyecto de ley, ste deber ser considerado en la Asamblea Legislativa Plurinacional dentro del trmino de sesenta das. En caso de no ser aprobado en este plazo, el proyecto se dar por aprobado.
Queda claro que la CPE de 1967 impulsa una lgica que, de facto, otorga facultades exclusivas al Presidente para presentar y definir el contenido final del presupuesto. Por un lado, la iniciativa legislativa sobre el presupuesto slo la tiene el Poder Ejecutivo. Por otro lado, aunque se parlamentariza la posibilidad de incidir sobre el presupuesto durante los 60 das hbiles que tiene el Congreso para considerarlo, se quiebra este posible involucramiento congresal con el aadido de que, de no haber consenso dentro del Poder Legislativo, este instrumento financiero queda aprobado por fuerza de ley. Esta orden que obvia tomar en cuenta las observaciones de este poder. El PCPE no supera este rasgo. Preserva esta lgica hiperpresidencialista, ratificando que si en 60 das no hay aprobacin congresal, el presupuesto quedar automticamente aprobado.
Variable
6.- Aprobacin del presupuesto nacional
CPE 1967
1
PCPE 2007
1
67
Cambio de Constitucin Poltica del Estado

Variable
C) Veto 7. Cambio de la CPE
Por mayora del Congreso o por medio de una Asamblea Constituyente por mayora.
Por dos tercios del Congreso o por medio de una Asamblea Constituyente por dos tercios.
Con el beneplcito de los grupos representados con criterios departamentales y tnicos.
En pases de democracia de modelo Westminster o democracias de mayora, las constituciones son modificadas por simples mayoras absolutas (incluso en el Reino Unido no hay una constitucin en s misma; prima el derecho consuetudinario), lo que posibilita tener una enorme flexibilidad para realizar modificaciones en el marco jurdico estatal. Por el contrario, las democracias consociativas establecen reglas difciles de cambiar. Se tiene en cuenta que esta norma es el producto de un arduo proceso de concertacin no exento de notables dosis de conflicto, lo que conlleva la necesidad de alterar cualquier contenido constitucional con la venia de las diversas partes interesadas, en similar dinmica de establecimiento deliberativo de acuerdos polticos34. En ese sentido, los mecanismos de modificacin han sido diseados precisamente para hacer dificultosa cualquier transformacin si no es con el respaldo de la sociedad en su conjunto. Tngase en cuenta que esta lgica democrtica predomina en pases poblados por diversas culturas, religiones muchas veces enfrentadas, variadas lenguas, etnias dismiles o regiones/naciones que reclaman mayores espacios de poder. El razonamiento es simple: en sociedades relativamente homogneas (en los diversos clivajes en disputa) hay la posibilidad de tomar decisiones sin afectar la integridad de quienes disienten, mientras que en sus pares heterogneos cualquier resolucin de un grupo no necesariamente va a armonizar con los valores y prcticas de los otros grupos. Esta situacin obliga a concertar, siempre y cuando
34 Arend Lipjhart, Las democracias contemporneas, Ariel Ciencia Poltica, Barcelona, 1999 (cuarta edicin), pp. 19-35.
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se quiera respetar las opiniones disidentes y, por ende, las identidades de las minoras en juego; obliga a no imponer un criterio, por ms mayoritario que sea, sobre el resto de los ciudadanos y grupos socioculturales.
Variable
7.- Cambio de la CPE
CPE 1967
Artculo 230. I. Esta Constitucin puede ser parcialmente reformada, previa declaracin de la necesidad de la reforma, la que se determinar con precisin en una Ley ordinaria aprobada por dos tercios de los miembros presentes en cada una de las Cmaras. II. Esta Ley puede ser iniciada en cualquiera de las Cmaras, en la forma establecida por esta Constitucin. III. La Ley declaratoria de la reforma ser enviada al Ejecutivo para su promulgacin, sin que ste pueda vetarla. Artculo 231. I. En el nuevo perodo constitucional, se considerar el asunto por la Cmara que proyect la Reforma y, si sta fuera aprobada por dos tercios de votos, se pasar a la otra para su revisin, la que tambin requerir dos tercios. II. Los dems trmites sern los mismos que la Constitucin seala para las relaciones entre las dos Cmaras. III. Las Cmaras deliberarn y votarn las reformas ajustndolas a las disposiciones que determinen la Ley de Declaratoria de aquella. IV. La Reforma sancionada pasar al Ejecutivo para su promulgacin, sin que el Presidente de la Repblica pueda observarla.
PCPE 2007
Artculo 411 I. La reforma total de la Constitucin, o aquella que afecte a sus bases fundamentales, a los derechos, deberes y garantas, o a la primaca y reforma de la Constitucin, tendr lugar a travs de una Asamblea Constituyente originaria plenipotenciaria, activada por voluntad popular mediante referendo. La convocatoria del referendo se realizar por iniciativa popular, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; por mayora absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional; o por la Presidenta o el Presidente del Estado. La Asamblea Constituyente se autorregular a todos los efectos. La vigencia de la reforma necesitar referendo constitucional aprobatorio. II. La reforma parcial de la Constitucin podr iniciarse por iniciativa popular, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; o por la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante ley de reforma constitucional aprobada por mayora absoluta. Cualquier reforma parcial necesitar referendo constitucional aprobatorio.

69
Variable
CPE 1967
V. Cuando la enmienda sea relativa al perodo constitucional del Presidente o Vicepresidente de la Repblica, entrar en vigencia slo en el siguiente perodo constitucional. Artculo 232. La Reforma total de la Constitucin Poltica del Estado es potestad privativa de la Asamblea Constituyente, que ser convocada por Ley Especial de convocatoria, la misma que sealar las formas y modalidades de eleccin de los constituyentes, ser sancionada por dos tercios de voto de los miembros presentes del H. Congreso Nacional y no podr ser vetada por el Presidente de la Repblica. Artculo 233. Es facultad del Congreso dictar leyes interpretativas de la Constitucin. Estas leyes requieren dos tercios de votos para su aprobacin y no pueden ser vetadas por el Presidente de la Repblica.
PCPE 2007
La CPE de 1967 fue muy sabia a este respecto. Respetando las caractersticas casi federales de Bolivia los departamentos son como pases, conformando un microcosmos internacional dentro de un mismo territorio35 se impuso reglas de juego que hacan ciertamente viable, aunque inobjetablemente dificultosa, cualquier modificacin a la Carta Magna. El proceso impona, para decirlo en trminos simples, un anteproyecto de constitucin durante un periodo de gobierno primera fase, la promulgacin de una nueva constitucin en el siguiente periodo de gobierno segunda fase y, finalmente, su puesta en eje35 Jos Luis Roca, Fisonoma del regionalismo en Bolivia. La Paz: Plural, 1999, captulo 3.
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cucin durante un siguiente periodo de gobierno. Las reformas de 1994 se iniciaron con Jaime Paz Zamora como anteproyecto de Constitucin (1989), se aprobaron durante la gestin de Gonzalo Snchez de Lozada (1993-1997) y se pusieron en marcha una vez que asumi Hugo Banzer la primera magistratura del pas (1997-2001). Sin embargo, no slo el cronograma segua una ruta tortuosa, aunque seguramente efectiva, en trminos de obligar a debatir y, sobre todo, a consensuar, sino que la regla de aprobacin exiga el beneplcito de dos tercios de los miembros presentes, es decir, el respaldo de una mayora cualificada como requisito ineludible para hacer factible cualquier modificacin. Esa misma constitucin sufri una significativa transformacin en la Constitucin de 2004, incorporndose la figura de la Asamblea Constituyente, a tiempo de ordenar que la promulgacin de una posible ley de convocatoria a este evento debera contar, igualmente, con las dos terceras partes de los miembros presentes. Por ende, no hay la menor duda de que esta CPE impona un modelo de democracia integrativa, ciertamente mejorable (como se consigui con la inclusin del diseo institucional de la Asamblea Constituyente), pero ya suficientemente compenetrado con la realidad sociocultural existente. Logr simultneamente combinar el veto departamental tngase en cuenta la necesidad de contar con el apoyo de dos tercios de la Cmara Alta con el veto indgena campesino visualizado en la presencia de circunscripciones rurales en todo el territorio. Una muestra verdaderamente eficiente de democracia integrativa, en tanto que, sin requerir dotar de cuotas especficas a los representados (al menos no cuotas explcitamente indgenas), se exiga el concurso de esta diversidad de sectores sociales (con sus respectivos clivajes polticos). El PCPE elimina esta caracterstica, apegndose a la aprobacin por mayora absoluta de la ley. Existen tres formas de permitir su activacin. Primero, slo con un 20% del electorado nacional. Segundo, por ley promulgada por la Asamblea Legislativa Plurinacional por mayora absoluta o, tercero, por el Presidente. Las tres posibilidades instauran un modelo de democracia de mayora que salta a la vista con la exigencia de iniciar este proceso con una norma aprobada por mayora absoluta y se agudiza aun ms con la posibilidad de que sea el presidente el que
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d comienzo a este trascendental suceso. No se especifica cmo lo hara pero, al no mediar consideracin legal alguna, se infiere que bastar con un decreto. Indudablemente se produce un retroceso desde un modelo propenso a establecer acuerdos hacia otro de mayor flexibilidad y, por eso mismo, de consagracin del decisionismo de la mayora (circunstancial).
Variable
7.- Cambio de la CPE
CPE 1967 y con modificaciones 2004

2,5 y 3
PCPE 2007
1
En este caso, el procedimiento de reforma constitucional de 1967 es fcilmente incluible en el modelo de democracia integrativa. Sin embargo, la modificacin introducida en 2004 referida a la posibilidad de hacer el cambio con el concurso de la poblacin boliviana a travs de la figura institucional de la Asamblea Constituyente marca una diferencia que posibilita ponderar esta nueva Constitucin con el mayor puntaje de 3 frente a su par de 1967 con un puntaje de 2,5; el PCPE queda con la menor ponderacin posible. Censura constructiva o interpelacin
Variable
C) Veto 8.- Censura constructiva o interpelacin
No hay censura o sta Censura por dos tercios Censura con la venia de puede o no ser aceptada de cualquier cmara o los representantes depor el Presidente. por algn tipo de mayo- partamentales y tnicos. ra cualificada.
En esta variable hay tres posibles escenarios. En el caso de la democracia de la mayora, la capacidad de incidir del Poder Legislativo es mnima o simplemente no existe. En su par integrativa se requiere de una mayora cualificada que, de acuerdo al debate nacional, puede ser de dos tercios. Finalmente, en un escenario democrtico consociativo la censura debe contar con la venia de los representantes de los diversos clivajes en disputa.
72 Variable
CPE 1967
PCPE 2007
10.- Censura Artculo 70. Artculo 159 constructiva I. A iniciativa de cualquier parlaI. Son atribuciones de la o interpelamentario, las Cmaras pueden Asamblea Legislativa cin pedir a los Ministros de Estado Plurinacional, adems de informes verbales o escritos con las que determina esta fines legislativos, de inspeccin o Constitucin y la ley: fiscalizacin y proponer investi18. Interpelar, a iniciativa de gaciones sobre todo asuntos de cualquier asamblesta, a las inters nacional. Ministras o los Ministros II. Cada Cmara puede, a iniciativa de de Estado, individual o cualquier parlamentario, interpelar colectivamente, y acordar la censura por dos tercios de los a los Ministros de Estado, indivimiembros de la Asamblea. dual o colectivamente y acordar la La interpelacin podr ser censura de sus actos por mayora absoluta de votos de los represenpromovida por cualquiera tantes nacionales presentes. de las Cmaras. La censura implicar la destitucin de la III. La censura tiene por finalidad Ministra o del Ministro. la modificacin de las polticas y del procedimiento impugnados, e implica la renuncia del o de los Ministros censurados, la misma que podr ser aceptada o rechazada por el Presidente de la Repblica.
En la CPE de 1967 hay particularidades que merecen mencionarse. En primer lugar, el Poder Legislativo parece tener un poder enorme en tanto que con la simple venia de una cmara se tiene la posibilidad de censurar a los ministros de Estado. En segundo lugar, basta con un acuerdo de mayora absoluta y no as de mayora cualificada. Ambos rasgos facilitan la censura, o la posibilidad de implementarla. Esto dota al sistema poltico boliviano de un mecanismo de intimidacin al Poder Ejecutivo que impide o atena cualquier decisin unilateral de este ltimo. No es un remedio con un resultado predecible, en tanto funciona de modo inverso: bloquea todo dilogo. Al generar el estmulo de vetar a los ministros de Estado desde el Congreso, la ingobernabilidad se constituye en un rasgo predominante. Por tanto, antes que propiciar el acercamiento y la toma concertada de decisiones, alienta el enfrentamiento suma cero Ejecutivo-Legislativo, terminando por
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erigir congresos poco propensos a apoyar las iniciativas presidenciales (tenemos a pases como Ecuador o Per que slo aprueban el 42 y 41%, respectivamente, de las iniciativas del Poder Ejecutivo, frente a Mxico, Paraguay o Honduras con el 96, 83 y 79%, respectivamente36). Mientras que en pases de arreglo consociativo, como Suiza, el slo temor al empantanamiento hace que las partes acuerden en funcin a mayoras cualificadas representativas de las contradicciones predominantes (lingsticas y religiosas)37. Por lo que se debe incluir a la cultura poltica como variable central de anlisis y comprensin de este fenmeno. De todas maneras, a efectos de nuestra reflexin, es inobjetable que, hasta aqu, el Poder Ejecutivo est constreido y debe sujetarse a las decisiones de su contraparte legislativa. Sin embargo, en tercer lugar, todo este balance a favor del Congreso se diluye con la reglamentacin final a favor del Presidente, quien tiene la facultad de denegar, si as lo ve por conveniente, la censura, ratificando al ministro censurado. Retorna, por ende, la facultad presidencialista, acercando este diseo institucional al modelo de democracia mayoritaria, propenso a resoluciones menos consensuadas. En el PCPE hay un notable avance en esta rea. En primer lugar, siguiendo el mismo orden que en el prrafo anterior, la decisin debe ser no de una sola cmara sino de la Asamblea Legislativa. En segundo lugar, se necesita un acuerdo de mayora cualificada de dos tercios para lograr este cometido. Y, finalmente, si se consigue cumplir ambos requisitos, la censura se har factible, sin consideracin final del Presidente. Siempre se puede desmerecer este aporte integrativo, recordando la conformacin plurinacionalista del Congreso que, como ya se explic, tiende a favorecer la hegemona tnica sealada. Sin embargo, quede en consideracin del anlisis que la redaccin asumida en este campo no admite dudas: cualquier censura requiere un proceso previo de concertacin en tanto se exige para su puesta en marcha de una mayora
36 BID, La poltica de las polticas pblicas. Progreso econmico y social en Amrica Latina. Informe 2006. Washington DC: David Rockefeller Center For Latin American StudiesHarvard University, 2006, p. 45. 37 Jurg Steiner, artculo citado.
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cualificada. Cabe temer que este requisito podra inviabilizar cualquier veto. Posiblemente sea as, pero lo cierto es que los mecanismos de letra muerta no dejan lugar a engao pues la orientacin es claramente de desmarque del arreglo mayoritario tradicional a favor de una dosis mayor de consenso. No es un consenso basado estrictamente en delineamientos tnicos o regionales especficos aspecto que acercara el diseo a una democracia consociativa sino en funcin a una mayora ampliada de dos tercios. De todos modos, al recordar que el diseo tiene connotaciones de nfasis en la plurinacionalidad senadores elegidos por proporcionalidad, representantes cuyo mandato obedece a una democracia comunitaria y diputado elegidos todos por circunscripciones uninominales, reforma que ya tuvo el poder de posibilitar la irrupcin de autoridades indgena campesino originarias, podemos incluir a esta variable en medio de la democracia integrativa y consociativa.
Variable
8.- Censura constructiva o interpelacin
CPE 1967
1
PCPE 2007
2,5
En sntesis, la valoracin otorgada inserta en la CPE de 1967 en el modelo de mayora, mientras que traslada el PCPE al nivel ms democratizador en trminos de diseo poltico-institucional: la democracia integrativa/consociativa. Procedimiento legislativo
9- Procedimien- Por mayora simple o to legislativo absoluta.
Por mayora cualificada. Por mayora departamental y tnica.
En esta variable hemos definido similares ponderaciones a las expresadas anteriormente, por lo que conviene pasar a revisar los artculos de las Constituciones existentes.
75
Variable
9.- Procedimiento legislativo
CPE 1967
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO Artculo 71. I. Las leyes, exceptuando los casos previstos por las atribuciones 2, 3, 4, 5 y 14 del artculo 59, pueden tener origen en el Senado o en la Cmara de Diputados, a proposicin de uno o ms de sus miembros, del Vicepresidente de la Repblica, o por mensaje del Poder Ejecutivo a condicin, en este caso, de que el proyecto sea sostenido en los debates por el Ministro del respectivo despacho. Artculo 72. Aprobado el proyecto de ley en la Cmara de origen, pasar inmediatamente para su discusin a la Cmara revisora. Si la Cmara revisora lo aprueba, ser enviado al Poder Ejecutivo para su promulgacin. Artculo 73. El proyecto de ley que fuere desechado en la Cmara de origen no podr ser nuevamente propuesto, en ninguna de las Cmaras, hasta la legislatura siguiente. Artculo 74. I. Si la Cmara revisora se limita a enmendar o modificar el proyecto, ste se considerar aprobado, en caso de que la Cmara de origen acepte por mayora absoluta las enmiendas o modificaciones. Pero si no las acepta o si las corrige y altera, las dos Cmaras se reunirn a convocatoria de cualquiera de sus Presidentes dentro de los veinte das para deliberar sobre el proyecto.
PCPE 2007
(Procedimiento Legislativo) Art. 164.- El procedimiento legislativo se desarrollar de la siguiente manera: 1.-El proyecto de ley presentado por asamblestas de una de las Cmaras, iniciar el procedimiento legislativo en esa Cmara, que la remitir a la comisin o comisiones que correspondan para su tratamiento y aprobacin inicial. 2.-El proyecto de ley presentado por otra iniciativa ser enviado a la Cmara de Diputados, que lo remitir a la comisin o las comisiones. 4.-Cuando el proyecto haya sido informado por la comisin o las comisiones correspondientes, pasar a consideracin de la plenaria de la Cmara, donde ser discutido y aprobado en grande y en detalle. Cada aprobacin requerir de la mayora absoluta de los miembros presentes. 5.-El proyecto aprobado por la Cmara de origen ser remitido a la Cmara revisora para su discusin. Si la Cmara revisora lo aprueba, ser enviado al rgano Ejecutivo para su promulgacin. 6.- Si la Cmara revisora enmienda o modifica el proyecto, ste se considerar aprobado si la Cmara de origen acepta por mayora absoluta de los miembros presentes las enmiendas o
76 Variable
9.- Procedimiento legislativo
CPE 1967
II. En caso de aprobacin ser remitido al Ejecutivo para su promulgacin como Ley de la Repblica; ms, si fuese desechado, no podr ser propuesto de nuevo sino en una de las legislaturas siguientes. Artculo 75. En caso de que la Cmara revisora deje pasar veinte das sin pronunciarse sobre el Proyecto de Ley, la Cmara de origen reclamar su despacho, con un nuevo trmino de diez das, al cabo de los cuales ser considerado en sesin de Congreso.
PCPE 2007
modificaciones. En caso de que no las acepte, las dos Cmaras se reunirn a requerimiento de la Cmara de origen dentro de los veinte das siguientes y deliberarn sobre el proyecto. La decisin ser tomada por el Pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional por mayora absoluta de sus miembros presentes. 7.-En caso de que pasen treinta das sin que la Cmara revisora se pronuncie sobre el proyecto de ley, el proyecto ser considerado en el Pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional.
Esta variable es muy importante para entender la actual lucha por el poder que tiene lugar en el pas a lo largo de los dos ltimos aos, desde que Evo Morales asumi la Presidencia. Tengamos presente que a simple vista media un mecanismo de concertacin obligada: la conformacin bicameral del Congreso que obliga a la necesidad de arribar a acuerdos con la Cmara Alta que, como se expuso anteriormente, es una cmara de representacin departamental. Este primer indicio delata una estructuracin ms integrativa que mayoritaria. Sin embargo, la realidad ha sido menos piadosa con este contrapeso institucional. El actual Congreso, dominado en forma abrumadora por la bancada del MAS en Diputados cuenta con 72 de 130 diputados, en tanto que PODEMOS tiene 43, pero sin capacidad de imponer la mayora en el Senado dispone de 12 senadores frente a los 15 de la oposicin de los que 13 son de PODEMOS, ha encontrado una va ms expedita para obviar a la oposicin (en particular en esta Cmara Alta) y, con ello, evitar el dilogo y la concertacin.
77
Para lograr este propsito se ha valido del precepto constitucional que dispone a dilucidar cualquier desacuerdo entre ambas cmaras en sesin especial de Congreso. Tngase en cuenta que si la Cmara revisora se limita a enmendar o modificar el proyecto, ste se considerar aprobado, en caso de que la Cmara de origen acepte por mayora absoluta las enmiendas o modificaciones. Pero si no las acepta o si las corrige y altera, las dos Cmaras se reunirn a convocatoria de cualquiera de sus Presidentes dentro de los veinte das para deliberar sobre el proyecto. Este artculo faculta a reunir a ambas cmaras en sesin especial de Congreso en caso de que no se hayan puesto de acuerdo entre ellas. Para que esta reunin excepcional tenga curso y posibilite aprobar las propuestas de ley, deben asistir la mayora de representantes del Congreso, de acuerdo a lo que manda la CPE de 1967 en el artculo 47: El Congreso puede reunirse extraordinariamente por acuerdo de la mayora absoluta de sus miembros o por convocatoria del Poder Ejecutivo [] Esta orden constitucional ha llevado a tener un Congreso que funciona obviando al Senado. Para lograr este cometido se ha seguido el siguiente procedimiento: Primero, la cmara oficialista en este caso, la Cmara de Diputados promueve un anteproyecto de ley que es entregado a Senadores. En esta cmara se rechaza el proyecto. Segundo, al quedar rechazado el proyecto, se traslada la discusin a una posible convocatoria a Congreso Extraordinario. Sin embargo, para efectivizar esta convocatoria se requiere la participacin de la mayora de los senadores. Como el MAS carece de esta mayora, procede a una convocatoria ciertamente sui gneris: convoca a los senadores suplentes de la oposicin (PODEMOS) en tanto que se prohbe e impide el paso de los senadores titulares. Esto facilita que el Congreso tenga inicio con la mayora de senadores y la mayora de diputados del total de representantes de total del Congreso. Tengamos presente que a este Congreso le basta para funcionar contar con la mayora de senadores, que son 14, y con la mayora de diputados, que son 66. Suman en total 80, y de la
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mayora absoluta de esos 80, es decir 41, se cuenta el porcentaje mnimo necesario para sancionar una norma. Para que se haga explcito este recoveco legal, el MAS, para la sancin de algunas normas como la Ley de Reconduccin Comunitaria de la Reforma Agraria ha requerido proceder de este modo, bastndole para el efecto el soporte de 41 legisladores. De esta cifra no se requiere siquiera que alguno sea senador. Slo se necesita a los representantes de la Cmara Alta para tener la mayora requerida para dar comienzo al proceso, pero ya no hace falta su concurso en el conteo final de votos. Bien podra sancionarse un anteproyecto de ley con la participacin de 41 diputados y nada ms. En sntesis, aunque la redaccin misma de la CPE parece propiciar un modelo de democracia entre mayoritaria (ya que basta el respaldo de la mayora en ambas cmaras) e integrativa (dada la necesidad de lograr acuerdos entre cmaras), deja la compuerta entreabierta para el asentamiento irreplicable del modelo mayoritario. En el PCPE este rasgo no slo no se elimina, sino que se consolida con el agregado simple de una frase: los miembros presentes. Recordemos que si la Cmara revisora enmienda o modifica el proyecto, ste se considerar aprobado si la Cmara de origen acepta por mayora absoluta de los miembros presentes las enmiendas o modificaciones. En caso de que no las acepte, las dos Cmaras se reunirn a requerimiento de la Cmara de origen dentro de los veinte das siguientes y deliberarn sobre el proyecto. La decisin ser tomada por el Pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional por mayora absoluta de sus miembros presentes. De ese modo, es evidente que a futuro, de aprobarse este PCPE, no se har necesario poner en ejecucin cercos al Congreso38. Bastar con tener la mayora presente, que bien podra ser suficiente; para dar un ejemplo actual, los 12 senadores del MAS o incluso una menor cantidad.
38 Los denominados movimientos sociales cercan al Congreso impidiendo el ingreso de los opositores y facilitando, as, el establecimiento de mayoras slo en base a los aliados. Esta accin la desarrollaron dos veces (aprobacin de la nueva ley de tierra en noviembre de 2006 y el cerco de febrero de 2008).
79
Variable
9. Procedimiento legislativo
CPE 1967
1,5
PCPE 2007
1
Como se ve, un diseo slo tenuemente integrativo termina por decantarse abiertamente por un modelo de mayora absoluta. Veto presidencial al Congreso
Variable
C) Veto 10- Veto presidencial al congreso (a su capacidad legislativa)
Veto presidencial con posibilidad de revisin parlamentaria con mayora absoluta del Congreso.
Veto presidencial con posibilidad de ser revisin parlamentaria con mayora cualificada.
Veto presidencial con posibilidad de revisin por mayora de los representantes departamentales y tnicos.
Esta nueva variable no ofrece diferencias inmediatas con el resto de variables antes expuestas, aunque s ofrece un aspecto particular que ser comentado ms adelante. En el caso de la democracia de mayora, el Congreso se puede sobreponer al veto presidencial por mayora absoluta, lo que equivale a que no se requiere de grandes consensos, como es requisito imprescindible en una democracia consociativa39. En su par integrativo, la exigencia es por un porcentaje cualificado (por ejemplo, de dos tercios) de contraveto a la decisin del presidente. Vale decir, para evitar el veto presidencial se necesita un acuerdo slido entre congresistas que rebase el requisito mayoritario del 50% ms 1. Sucede lo propio en el modelo consociativo, con el aadido de que las partes
39 Arend Lijphart, Patterns of Democracy. Governments Forms and Performance in Thirty-Six Countries, Yale University Press, United States, 1999, pp.31-47.
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involucradas en el contraveto deben incorporar a los representantes de los clivajes tradicionales de una sociedad: lingsticos, de clase, tnicos y/o regionales. Empero, un aspecto destacado apunta a comprender que en una situacin de veto presidencial, la aplanadora mayoritaria procede sin lo que hasta este momento haba sido un binomio perfecto: Presidente slidamente articulado a su propia bancada que le ofrece la mayora absoluta. En este caso, el modelo de democracia mayoritaria tiene lugar sin la venia presidencial; por el contrario, lo hace en abierta disputa con l. De todos modos, teniendo en cuenta que este ensayo pretende rescatar de la CPE aquellos preceptos institucionales que faciliten los acuerdos polticos, en desmedro de la imposicin de cualquier mayora sobre la o las minoras existentes, la consideracin sigue siendo vlida. Cabe tener presente que el veto presidencial procedera en un escenario de pugna entre el Ejecutivo y el Legislativo. Se hace menos probable un escenario de veto presidencial si el Presidente cuenta con la mayora parlamentaria necesaria para aprobar sus propuestas de ley. Por ese motivo, podemos imaginar esta posibilidad en una coyuntura de enfrentamiento entre ambos poderes, en cuyo caso la escasa flexibilidad presidencial slo encuentra una salida de freno a las exigencias desmedidas del Congreso con la aplicacin de un veto absoluto (un veto amparado en una mayora cualificada de dos tercios), en tanto se hace poco viable la posibilidad de que precisamente este Congreso sobrepase la cifra de cualquier mayora cualificada. Posiblemente la mayora absoluta del Parlamento est en contra de las polticas oficialistas (una oposicin de mayora absoluta), pero seguramente alcanzar los dos tercios por decir una cifra acordada ser en extremo difcil para esta oposicin, lo que le da suficiente oxgeno al Presidente para impedir un proceso de imposicin de la mayora opositora.
81
Variable
CPE 1967
PCPE 2007
Artculo 164 8. El proyecto aprobado, una vez sancionado, ser remitido al rgano Ejecutivo para su promulgacin como ley. 9. Aquel proyecto que haya sido rechazado podr ser propuesto nuevamente en la Legislatura siguiente. 10.La ley sancionada por la Asamblea Legislativa Plurinacional y remitida al rgano Ejecutivo, podr ser observada por la Presidenta o el Presidente del Estado en el trmino de diez das hbiles desde el momento de su recepcin. Las observaciones del rgano Ejecutivo se dirigirn a la Asamblea. Si sta estuviera en receso, la Presidenta o el Presidente del Estado remitir sus observaciones a la Comisin de Asamblea. 11.Si la Asamblea Legislativa Plurinacional considera fundadas las observaciones modificar la ley conforme a stas y la devolver al rgano Ejecutivo para su promulgacin. En el caso de que considere infundadas las observaciones, la ley ser promulgada por la Presidenta o el Presidente de la Asamblea. Las decisiones de la Asamblea se tomarn por mayora absoluta de sus miembros presentes. 12.La ley que no sea observada dentro del plazo correspondiente ser promulgada por la Presidenta o Presidente del Estado. Las leyes no promulgadas por el rgano Ejecutivo en los plazos previstos en los numerales anteriores sern promulgadas por la Presidenta o el Presidente de la Asamblea.
10.- Veto pre- Artculo 76. sidencial al I. Toda Ley sancionada por el Congreso (a Poder Legislativo podr ser su capacidad observada por el Presidente de legislativa) la Repblica en el trmino de diez das desde aquel en que la hubiere recibido. II. La Ley no observada dentro de los diez das, ser promulgada. Si en este trmino recesare el Congreso, el Presidente de la Repblica publicar el mensaje de sus observaciones para que se considere en la prxima Legislatura. Artculo 77. I. Las observaciones del Ejecutivo se dirigirn a la Cmara de origen. Si sta y la revisora reunidas en Congreso, las hallan fundadas y modifican la Ley conforme a ellas, la devolvern al Ejecutivo para su promulgacin. II. Si el Congreso declara infundadas las observaciones, por dos tercios de los miembros presentes, el Presidente de la Repblica promulgar la Ley dentro de otros diez das. Artculo 78. Las leyes no vetadas o no promulgadas por el Presidente de la Repblica en el trmino de diez das, desde su recepcin, sern promulgadas por el Presidente del Congreso.
82
Nuevamente, el requisito de mayora cualificada ofrece una salvaguarda contra la imposicin mayoritaria. La CPE de 1967 ofrece esta salvaguarda, fijando un contraveto de dos tercios del Congreso, mientras que el PCPE privilegia un trato de mayora absoluta: si la Asamblea Legislativa Plurinacional considera fundadas las observaciones modificar la ley conforme a stas y la devolver al rgano Ejecutivo para su promulgacin. En el caso de que considere infundadas las observaciones, la ley ser promulgada por la Presidenta o el Presidente de la Asamblea. Las decisiones de la Asamblea se tomarn por mayora absoluta de sus miembros presentes.
Variable
10. Veto presidencial al congreso (a su capacidad legislativa)
CPE 1967
3
PCPE 2007
1
Autonoma40
Capacidad de cobro de impuestos
Nivel central y niveles descentralizados.
Nivel central, nivel departamental y nivel territorial indgena.
D) Autonomas Slo el nivel central. 11.- Capacidad de cobro de impuestos
40 Para complementar este acpite con mayor profundidad es indispensable leer el acpite de Bonifaz sobre los estatutos autonmicos y su grado de consociatividad, en su texto en este libro.
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Variable
CPE 1967
PCPE 2007
Artculo 299 Son competencias privativas indelegables del Estado plurinacional: 5. Poltica fiscal; supervisin y control sobre el sistema financiero; rgimen de crdito, banca y seguros. 27. Impuestos y tributos. Artculo 303 I. Son competencias de los municipios autnomos, en su jurisdiccin: 23. Crear y administrar tributos propios de acuerdo a la legislacin del Estado Plurinacional. Artculo 340 Son ingresos propios de las entidades territoriales autnomas y descentralizadas los recursos captados por sus gobiernos, y los obtenidos de la explotacin de los bienes y servicios correspondientes, de acuerdo con la ley.
D.- Autono- Artculo 59. Son atribuciones del mas Poder Legislativo: 2. A iniciativa del Poder Ejecu11.- Capativo, imponer contribuciones cidad de de cualquier clase o naturacobro de leza, suprimir las existentes y impuestos determinar su carcter nacional, departamental o universitario, as como decretar los gastos fiscales. Sin embargo, el Poder Legislativo, a pedido de uno de sus miembros, podr requerir del Ejecutivo la presentacin de proyectos sobre aquellas materias. Si el Ejecutivo, en el trmino de veinte das, no presentase el proyecto solicitado, el representante que lo requiri u otro parlamentario podr presentar el suyo para su consideracin y aprobacin. Las contribuciones se decretarn por tiempo indefinido, salvo que las leyes respectivas sealen un plazo determinado para su vigencia. Artculo 63. El Senado se compone de tres Senadores por cada Departamento, elegidos mediante voto universal directo: dos por mayora y uno por minora, de acuerdo a Ley. Artculo 66. Son atribuciones de esta Cmara: 4. Aprobar las ordenanzas municipales relativas a tasas y patentes.
En esta variable las opciones son simples. En un modelo de democracia mayoritaria no hay necesidad de concertar con ningn nivel. Las decisiones se toman slo en el nivel central, mientras en los modelos integrativo y consociativo los niveles descentralizados tambin cuentan con potencialidades recaudatorias propias, con el aadido, en el ltimo
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caso, de que hay gobiernos regionales y tnicos con similar cualidad gubernativa41. No cabe la menor duda de que en la CPE de 1967 slo el Poder Legislativo cuenta con esta prerrogativa legal. Ni siquiera se hace mencin a las prefecturas que, como instancias desconcentradas, carecen de esta cualidad gubernativa, mientras que respecto a los municipios se subordina la posibilidad de crear impuestos propios en este nivel a las decisiones que adopte el Senado. En el caso del PCPE la ambigedad que impregna el texto aprobado en Oruro impide tener claridad sobre el asunto. En primer lugar, se establece que son competencias indelegables del Estado plurinacional la poltica fiscal, entre otras tantas. Qu se entiende por Estado plurinacional? No se puede emparentar a este Estado con el nivel central. Por el contrario, al hablar de Estado se hace similar referencia a los gobiernos departamentales, regionales, municipales e indgenas incluidos en el diseo propuesto. Tngase en cuenta que todos estos niveles son engranajes estatales, que, en ese sentido, seran potenciales recaudadores de impuestos. Esta caracterstica queda corroborada cuando se alude al nivel municipal que tendra el derecho a crear y administrar tributos propios de acuerdo a la legislacin del Estado Plurinacional. Sin embargo, el artculo 340 aumenta la confusin al declarar que son ingresos propios de las entidades territoriales autnomas y descentralizadas los recursos captados por sus gobiernos [], lo que al parecer faculta a los diversos gobiernos subnacionales a recaudar. Posiblemente, este rasgo quede clarificado en el anlisis de las siguientes variables.
41 Para comprender parte de este acpite sobre autonomas se debe partir de la diferencia entre desconcentracin y descentralizacin o entre un modo de Estado simple/unitario frente a un modo de Estado compuesto/no unitario. Lo que los distingue es lo que se denomina cualidad gubernativa, propia de aquellos sistemas polticos descentralizados (y no slo desconcentrados), que comprende cinco elementos: eleccin directa de autoridades, capacidades legislativas propias, potencial recaudatorio propio, competencias diferenciadas entre niveles y horizontalidad en la resolucin de diferencias entre niveles (no se decide jerrquicamente desde el nivel central cuando hay conflictos de competencias entre niveles, sino que un tercer actor rbitro llmese Tribunal Constitucional, Tribunal de la Administracin Territorial, Corte de Asuntos Federales, etc., toma la ltima decisin. Cf. F. Barrios S., 2005.
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Variable
11.- Capacidad de cobro de impuestos en niveles descentralizados
CPE 1967
1
PCPE 2007
2
Por de pronto, dado el reconocimiento de iguales capacidades tanto en gobiernos regionales como en aquellos tnicos, consideramos que hay un evidente acercamiento al modelo de democracia consociativa. Por eso la valoracin pasa de 1 en la CPE de 1967 a 2 en el PCPE. Modelo de descentralizacin segn competencias y atribuciones propias
Los niveles territoriales presentan competencias comunes entre s, pero en similares niveles hay tambin competencias diferenciadas (simetra estructural y asimetra competencial.
Competencias plenamente diferenciadas de las autonomas departamentales respecto a otras autonomas (asimetra estructural, y asimetra competencial).
D) Autonomas Todos los niveles territoriales presentan idn12.-Modelo ticas competencias entre de descentras (simetra estructural y lizacin segn competencial). competencias y atribuciones propias
En esta variable se identifica tres niveles. En el primer caso, cuando hablamos de simetra estructural y competencial, se hace referencia a que todos los niveles tienen un mismo diseo institucional. Por ejemplo, todos los departamentos son autnomos. Cuando algunos son autnomos y otros no, entonces se habla de asimetra estructural, que contiene no slo evidentes competencias diferenciadas sino, ms importante aun, diferentes cualidades gubernativas. En un gobierno no autnomo no se eligen directamente a las autoridades, y tampoco se legisla. En su par autnomo s se elige autoridades y se legisla. En este escenario es evidente que no se debe negociar con ciertos gobiernos departamentales algunas competencias que s son negociadas con otros gobiernos departamentales. Por el contrario, en el modelo de democracia mayoritaria, a todos ellos se les asigna similares cualidades gubernativas y competencias, y ah concluye el problema.
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En un modelo de democracia integrativa predomina una simetra estructural junto a una asimetra competencial. Es decir, todos los gobiernos departamentales, regionales, indgenas y/o municipales son autnomos, pero algunos tienen competencias exclusivas que no comparten con otro gobierno de su mismo nivel. Esto significa que un gobierno departamental autnomo puede tener competencias en salud y otro gobierno de su misma jerarqua, no. En el modelo consociativo, entre tanto, la realidad est configurada por una asimetra estructural junto a una asimetra competencial. Por ejemplo, en ese caso se puede tener un gobierno departamental autnomo y otro gobierno departamental indgena, ambos con variedad de competencias no armonizables entre s.
12.Modelo Artculo 109. de descen- I. En cada tralizacin Departamensegn comto el Poder petencias y Ejecutivo atribuciones est a cargo y se administra propias por un Prefecto, designado por el Presidente de la Repblica.
Artculo 276 Cada Consejo Autnomo o Asamblea Autnoma elaborar de manera participativa su Estatuto o su Carta Orgnica, que deber ser aprobado por dos tercios de los votos del Concejo o de la Asamblea, conforme a la Constitucin y a la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. El Estatuto o la Carta Orgnica entrarn en vigencia previo control de constitucionalidad. Artculo 281 I. La regin se constituir por voluntad democrtica de la ciudadana y por la unin de municipios o de provincias con continuidad geogrfica, que compartan cultura, lenguas, historia, economa y III. Sus dems ecosistemas complementarios. La Ley Marco de atribuciones Autonomas y Descentralizacin establecer los se fijan por trminos y los procedimientos para la conformacin Ley. ordenada y planificada de las regiones. Su conformacin y competencias deben ser decididas y Artculo 110. conferidas por dos tercios de votos del total de los I. El Poder Ejemiembros del Concejo Departamental. cutivo a nivel II. Una provincia, por voluntad democrtica de la departamenpoblacin de sus municipios, que por s sola tenga tal se ejerce caractersticas de regin, podr conformar una regin de acuerdo a provincial, con gobierno autnomo, de acuerdo a un rgimen las condiciones y los requisitos de la Ley Marco de de descenAutonomas y Descentralizacin. tralizacin administrati- Artculo 283 III.De acuerdo a la Ley Marco de Autonomas y va. Descentralizacin, cada Asamblea Regional elaborar

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Variable
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II. En cada Departamento existe un Consejo Departamental, presidido por el Prefecto, cuya composicin y atribuciones establece la Ley. Artculo 200. I. El gobierno y la administracin de los municipios estn a cargo de Gobiernos Municipales autnomos y de igual jerarqua. En los cantones habr agentes municipales bajo supervisin y control del Gobierno Municipal de su jurisdiccin. II. La autonoma municipal consiste en la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y tcnica en el mbito de su jurisdiccin y competencia territoriales.
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de manera participativa su Estatuto, que tendr carcter normativo-administrativo y se aplicar en la jurisdiccin regional. Artculo 285 IV. De acuerdo a la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, cada Concejo Municipal podr elaborar su Carta Orgnica. Artculo 290 La autonoma indgena originaria campesina es la expresin del derecho al autogobierno como ejercicio de la autodeterminacin de las naciones y los pueblos indgena originarios, y las comunidades campesinas, cuya poblacin comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y organizacin o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias. Artculo 291 I. La conformacin de entidades territoriales indgena originario campesinas autnomas se basa en la consolidacin de sus territorios ancestrales, y en la voluntad de su poblacin, expresada en consulta, conforme a sus normas y procedimientos propios, de acuerdo a la Constitucin y a la ley. II. El autogobierno de las autonomas indgenas originario campesinas se ejercer de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos, conforme a las atribuciones y competencias propias, en armona con la Constitucin y la ley. Artculo 293 Cada entidad territorial indgena originario campesina autnoma elaborar su Estatuto, de acuerdo a sus normas y procedimientos propios, segn la Constitucin y la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Artculo 298 Toda competencia que no est incluida en esta Constitucin ser atribuida al Estado Plurinacional. Artculo 299 Son competencias privativas indelegables del Estado plurinacional: 1. Legislacin y codificacin sustantiva y adjetiva. 2. Polticas generales y de coordinacin en los mbitos sectoriales y en los diferentes niveles del Estado. 3. Administracin de justicia. 4. Regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de las bolivianas y los bolivianos en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes.
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5. Poltica fiscal; supervisin y control sobre el sistema financiero; rgimen de crdito, banca y seguros. 6. Banca central, sistema monetario, divisas, cambio y convertibilidad. 7. Sistema de medidas y hora oficial. 8. Hacienda del Estado. 9. Relaciones laborales y empleo. 10. Deuda interna y externa. 11. Comercio exterior. 12. Rgimen aduanero y arancelario. 13. Fuerzas Armadas. 14. Polica Boliviana. 15. Produccin, comercio, tenencia, uso y registro de armas y explosivos. 16. Relaciones internacionales y poltica exterior. 17. Rgimen general de las comunicaciones y las telecomunicaciones. 18. Servicio postal. 19. Servicio meteorolgico. 20. Tierra y territorio; recursos naturales y energticos estratgicos, minerales, hidrocarburos, recursos hdricos, espectro electromagntico, biodiversidad y recursos forestales. 21. Reservas fiscales respecto a los recursos naturales. 22. Control y administracin de las empresas estatales. 23. Ciudadana, extranjera, derecho de asilo y refugio. 24. Control de fronteras. 25. Regulacin y polticas sobre emigracin e inmigracin. 26. Administracin pblica y rgimen del servicio pblico. 27. Impuestos y tributos. 28. Sistema de administracin, y Contralora del Estado y de las entidades pblicas. 29. Transporte terrestre, areo, fluvial y lacustre interdepartamental e internacional; registro de medios de transporte. 30. Control del espacio areo, trnsito y transporte areo; matriculacin de aeronaves y administracin de los aeropuertos internos e internacionales. 31. Levantamiento de planos, mapas cartogrficos; geodesia. 32. Rgimen Electoral y registro de organizaciones polticas.

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Variable
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33. Autorizacin para la convocatoria de referendos. 34. Registro Civil. 35. Registro de derechos reales. 36. Patrimonio cultural, museos, bibliotecas y archivos de titularidad del Estado. 37. Censo, levantamiento, elaboracin y registro de estadsticas estatales. 38. Otorgar la personalidad jurdica a fundaciones, asociaciones, instituciones, cooperativas y organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales que desarrollen actividades en ms de un departamento. 39. Polticas y gestin del sistema de educacin, salud pblica y seguridad social. 40. Polticas de tierras, suelos, forestales y bosques. 41. Titulacin de tierras. 42. Rgimen general de servicios pblicos. 43. Control del patrimonio del Estado y de las entidades pblicas Artculo 300 Las siguientes competencias se ejercern de forma concurrente por el Estado plurinacional y los departamentos, con sujecin a las polticas estatales, y de acuerdo con la ley: 1. Red fundamental de carreteras y ferrocarriles interdepartamentales. 2. Puertos fluviales y lacustres. 3. Generacin, produccin, control y transmisin de energa. 4. Polticas de investigacin cientfica y tecnolgica. 5. Administracin del sistema de reas protegidas. 6. Regulacin del sistema del control medioambiental y de la biodiversidad. 7. Rgimen de defensa civil. 8. Cultura y Deportes. 9. Turismo. 10. Vivienda. 11. Desarrollo Rural. 12. Desarrollo socioeconmico departamental. 13. Promocin del comercio, industria, agroindustria, ganadera y servicios.
90 Variable
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14. Planificacin, instalacin, desarrollo y fortalecimiento de empresas industriales que incorporen valor agregado a sus recursos naturales. Artculo 301 Son competencias de los gobiernos de los departamentos autnomos, en su jurisdiccin: 1. Planificacin y gestin del desarrollo socioeconmico y aprobacin del presupuesto departamental. 2. Planificacin y ejecucin de la infraestructura departamental. 3. Planificacin y promocin de las actividades deportivas y administrar su infraestructura, en concurrencia con los gobiernos municipales y entidades territoriales indgena originario campesinas. 4. Planificacin, gestin y administracin de la construccin y el mantenimiento de carreteras y ferrocarriles en el territorio de su jurisdiccin, en coordinacin con el Estado Plurinacional. 5. Planificacin y gestin de la promocin del turismo, en concurrencia con los gobiernos municipales y entidades territoriales indgena originario campesinas. 6. Promocin y administracin de proyectos hidrulicos y energticos en el departamento, en coordinacin con las polticas del Estado Plurinacional. 7. Promocin y proteccin del patrimonio cultural, histrico, artstico, arquitectnico y arqueolgico, tangible e intangible, as como el patrimonio natural, de manera exclusiva o en concurrencia con los gobiernos municipales y entidades territoriales indgena originario campesinas, y con el Estado Plurinacional. 8. Otorgar la personalidad jurdica a fundaciones, asociaciones, instituciones y organizaciones no gubernamentales, organizaciones sindicales y comunidades que desarrollen sus actividades exclusivamente en su jurisdiccin. 9. Dotacin del equipamiento, infraestructura y recursos econmicos a los municipios para la atencin y proteccin de la niez, la adolescencia, las personas adultas mayores, las personas con discapacidad y otros sectores vulnerables. 10. Promocin de acuerdos internacionales de inters especfico del departamento, previa informacin y en sujecin al Ministerio del ramo, de conformidad a los intereses del Estado, y de acuerdo con la Constitucin y la ley.

91
Variable
CPE 1967
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11. Coordinacin del rgimen de defensa civil con el Estado Plurinacional, y los gobiernos regional, municipal y de las entidades indgenas originario campesinas. 12. Promocin, planificacin y gestin de estrategias y acciones para la equidad e igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en proyectos productivos. Artculo 302 I. Las competencias de las regiones autnomas en su jurisdiccin podrn ser: 1. Desarrollo socioeconmico. 2. Desarrollo rural y agropecuario. 3. Vas de transporte de la red regional. 4. Electrificacin regional. 5. Infraestructura productiva. 6. Riego y proteccin de cuencas. 7. Desarrollo del turismo regional. 8. Apoyo en la ejecucin de planes, programas y proyectos de salud, educacin, cultura, ciencia y tecnologa. 9. Prevencin y atencin de emergencias y desastres climticos; defensa civil. 10. Conservacin ambiental. 11. Promocin, conservacin y desarrollo de los recursos naturales, la flora y fauna silvestre y los animales domsticos. 12. Promocin de acuerdos internacionales de inters especfico de la regin, previa informacin y en sujecin al Ministerio del ramo, de conformidad a los intereses del Estado, y de acuerdo con la Constitucin y la ley. 13. Promocin, planificacin y gestin de estrategias y acciones para la equidad e igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en proyectos productivos. II. Sern tambin de ejecucin regional las competencias concurrentes con el Estado Plurinacional, los departamentos, los municipios y las entidades territoriales indgena originario campesinas que por su naturaleza puedan ser ejercidas por las regiones, de acuerdo con la ley. Artculo 303 I. Son competencias de los municipios autnomos, en su jurisdiccin: 1. Promocin del desarrollo humano.
92 Variable
CPE 1967
PCPE 2007
2. Desarrollo de programas y proyectos sociales sostenibles de apoyo a la familia, a la defensa y a la proteccin de la mujer, de la niez y de la adolescencia, de las personas adultas mayores y de las personas con discapacidad. 3. Promocin y prestacin de servicios para el desarrollo productivo rural y agropecuario sustentable. 4. Administracin del registro de catastro de bienes inmuebles urbanos. 5. Administracin del registro de la propiedad de automotores. 6. Control al cumplimiento de la funcin social de la propiedad urbana. 7. Promocin, conservacin y desarrollo de la proteccin ambiental, los recursos naturales, la flora y fauna silvestre y los animales domsticos. 8. Planificacin, administracin y ejecucin de la infraestructura y equipamiento de educacin y salud, en concurrencia con la regin y en el marco de la ley. 9. Proteccin y garanta a los derechos de las usuarias y los usuarios y de las consumidoras y los consumidores en la prestacin de servicios pblicos y privados. 10. Planificacin, administracin, ejecucin y supervisin de los servicios de saneamiento bsico: agua potable, alcantarillado pluvial, sanitario, aseo urbano, y manejo y tratamiento de residuos slidos. 11. Planificacin, administracin y ejecucin de los servicios de mantenimiento y preservacin del hbitat, paisaje, parques, plazas, avenidas y calles. 12. Planificacin, administracin y ejecucin de polticas de desarrollo urbano y asentamientos humanos. 13. Planificacin y promocin del servicio de alumbrado pblico. 14. Planificacin, administracin y ejecucin de obras pblicas de infraestructura de servicio al ciudadano. 15. Planificacin y regulacin de los servicios de sanidad y salubridad de la comercializacin de alimentos. 16. Coordinacin de la planificacin del transporte local con la Polica Boliviana. 17. Establecimiento de polticas sobre deporte, cultura, turismo local y actividades artsticas. 18. Conservacin y promocin del patrimonio tangible e intangible, los sitios sagrados, los centros arqueolgicos y los museos.

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Variable
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19. Regulacin de espectculos pblicos y juegos recreativos. 20. Regulacin de la publicidad y la propaganda. 21. Incorporacin de la equidad y la igualdad en el diseo, definicin y ejecucin de las polticas, planes, programas y proyectos municipales, prestando especial atencin a la equidad de gnero. 22. Apoyo y promocin de la ejecucin de proyectos de infraestructuras productivas industriales. 23. Crear y administrar tributos propios de acuerdo a la legislacin del Estado Plurinacional. II. Sern tambin de ejecucin municipal las competencias concurrentes con el Estado Plurinacional, los departamentos, las regiones y las entidades territoriales indgena originario campesinas que por su naturaleza puedan ser ejercidas por los municipios, de acuerdo con la ley. Artculo 304 Los municipios y las regiones indgena originario campesinas asumirn las competencias establecidas en esta Constitucin y en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Artculo 305 I. Los territorios indgenas originario campesinos asumirn las competencias de los municipios y regiones segn sus estatutos, de acuerdo con un proceso de desarrollo institucional y con las caractersticas culturales propias de conformidad a la Constitucin y a la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. II. Los territorios indgena originario campesinos podrn ejercer las siguientes competencias de forma exclusiva o en concurrencia: 1. Definicin de formas propias de desarrollo econmico, cultural y social, de acuerdo con su identidad y visin. 2. Participacin en la planificacin y el desarrollo de planes, programas y proyectos de educacin e investigacin, en el marco de la legislacin plurinacional. 3. Organizacin, planificacin y ejecucin de polticas del sistema de salud en su jurisdiccin. 4. Administracin de la justicia indgena originaria campesina en su jurisdiccin. 5. Resguardo de los derechos intelectuales colectivos, referidos a conocimientos de recursos genticos, medicina tradicional, germoplasma y patrimonio cultural tangible e intangible de acuerdo con la ley.
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6. Fomento y promocin de las culturas, el arte, la identidad, los centros arqueolgicos y los museos. 7. Construccin, mantenimiento y administracin de los caminos vecinales y comunales. 8. Construccin, mantenimiento y administracin de la infraestructura necesaria para el desarrollo de su jurisdiccin. 9. Construccin, mantenimiento y administracin de los sistemas de riego, fuentes de agua, energa, servicios bsicos y saneamiento. 10. Fomento, promocin y administracin del turismo. 11. Control y regulacin a las instituciones y organizaciones externas que desarrollen actividades en su jurisdiccin. 12. Planificacin y gestin de la ocupacin y asentamiento territorial. 13. Gestin y administracin de los recursos naturales renovables, de acuerdo a la Constitucin y la ley. 14. Fomento y desarrollo de su vocacin productiva. 15. Fomento y desarrollo de la prctica, tecnologa e investigacin. 16. Preservacin del hbitat, el paisaje, la vivienda, el urbanismo y los asentamientos humanos, conforme a las formas culturales, tecnolgicas, espaciales e histricas. 17. Promocin de los mecanismos de consulta referidos a los asuntos de su inters. 18. Incorporacin de la equidad y la igualdad en el diseo, definicin y ejecucin de las polticas, planes, programas y proyectos de los territorios, prestando especial atencin a la equidad de gnero. 19. Promocin de la construccin de infraestructuras productivas. 20. Realizacin de acuerdos de cooperacin con otros pueblos y entidades en el marco de la Constitucin y la ley. III. Sern tambin de ejecucin de los territorios indgena originario campesinos las competencias concurrentes con el Estado Plurinacional, los departamentos, las regiones y los municipios, que por su naturaleza puedan ser ejercidas por estos territorios, de acuerdo con la ley. IV. Los recursos necesarios para el cumplimiento de sus competencias sern establecidos mediante ley y sern transferidos automticamente por el Estado Plurinacional.
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En todos estos casos la necesidad de concertar vara enormemente. Mientras ms asimtrica es la realidad, ms necesidad hay de concertar, y, por ende, mientras ms simetra, menos necesidad de concertar. En el caso de la CPE de 1967, la realidad no ofrece duda alguna. Se trata de un modelo de democracia de mayora. Todos los departamentos son desconcentrados, as como todos los municipios son autnomos. Es un modelo de simetra absoluta. Mientras que en el PCPE hay cinco niveles territoriales, pero con diferencias dentro de un mismo nivel territorial. Estas diferencias han llevado a sostener a algunos autores que el PCPE ofrece ms de cinco niveles de gobierno, pudiendo alcanzar casi diez niveles42. Sin embargo, lo ms adecuado sera hablar de cinco niveles territoriales: central, departamental, subdepartamental (regional, provincial), municipal y submunicipal (cantonal o distrital), donde lo indgena no se ofrece como un nivel diferente sino como un tipo de autonoma diferente. La autonoma indgena se puede acoplar al municipio, a la regin o inclusive al departamento, pero no se desmarca de estos niveles (central, departamental, regional, indgena y municipal, de acuerdo a lo observado), aunque ciertamente adopta no slo cualidades diferentes por ejemplo, eligiendo a sus autoridades segn criterios de democracia comunitaria sino competencias diferentes. Se trata, por ende, de un modelo consociativo, al ofrecer un diseo de asimetra estructural y competencial. No intento entrar en detalle en el tpico de distribucin de competencias, que ha sido estudiado con detenimiento43. Solamente conviene poner sobre el tapete que el modelo boliviano de democracia se asemeja a una federalismo tnico de asimetras mltiples44, con dificultades de concertacin verdaderamente considerables.
42 Por ejemplo, Andrs Torres habla de nueve; ver su ensayo en la obra colectiva con Carlos Bhrt y Silvia Chvez, op. cit. 43 F. Barrios Suvelza (coord.), Profundizando la descentralizacin. Competencias prefecturales, FAM/Viceministerio de Descentralizacin/Embajada de Espaa, La Paz, 2006 y el texto de Juan Carlos Urenda, Separando la paja del trigo. Bases para constituir las autonomas departamentales, Ed. El Pas, Santa Cruz, 2005. 44 Debo la reflexin a Roger Cortz.
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Variable
12.- Competencias y atribuciones propias
CPE 1967
1
PCPE 2007
2
De ese modo, la ponderacin pasa de 1 a 2. Administracin de justicia en asuntos interterritoriales

D) Autonomas No interferencia del Poder Judicial. 13.-Administracin de justicia en asuntos interterritoriales
Decisin final del Tribu- Decisin del Tribunal nal Constitucional. Constitucional conformado por representantes tnicos y regionales.
En esta variable se tiene tres posibilidades. En la primera no hay interferencia del Poder Judicial. Se decide sobre los conflictos interterritoriales desde el vrtice superior, haciendo innecesaria cualquier negociacin entre niveles o el respeto a la equivalencia constitucional de cada nivel, en cuyo caso segunda posibilidad los conflictos los resuelve no el Gobierno central, ni como tampoco los gobiernos entre s en mutua negociacin, sino el tercero mencionado: el Tribunal Constitucional. Lo propio sucede tercera posibilidad con el modelo consociativo, que agrega al modelo integrativo la particularidad de contar con tribunales de justicia segmentados por cuotas tnicas, lingsticas, regionales, de gnero, etc. No hay duda de que la CPE de 1967 ofrece un modelo integrativo, que fue incluido en las reformas constitucionales de 1994. Vale decir, en la misma CPE de 1967, en su versin original, la redaccin constitucional se aproximaba, ms bien, al modelo de mayora, en tanto no contemplaba la existencia del Tribunal Constitucional; aspecto que qued superado en 1994 con esta modificacin que introdujo al marco jurdico nacional la existencia de este rgano de justicia, considerado como el tercero, capaz de encargarse de la resolucin de conflictos interterritoriales.
97
Variable
13.- Administracin de justicia en asuntos interterritoriales
CPE 1967
Artculo 120. Son atribuciones del Tribunal Constitucional conocer y resolver: 2. Los conflictos de competencias y controversias entre los Poderes Pblicos, la Corte Nacional Electoral, los departamentos y los municipios.
PCPE 2007
Artculo 191 I. Las naciones y pueblos indgena originario campesinos ejercern sus funciones jurisdiccionales y de competencia a travs de sus autoridades, y aplicarn sus principios, valores culturales, normas y procedimientos propios. II. La jurisdiccin indgena originaria campesina respeta el derecho a la vida y los derechos establecidos en la presente Constitucin. Artculo 192 La jurisdiccin indgena originario campesina conocer todo tipo de relaciones jurdicas, as como actos y hechos que vulneren bienes jurdicos realizados dentro del mbito territorial indgena originario campesino. La jurisdiccin indgena originario campesina decidir en forma definitiva. Sus decisiones no podrn ser revisadas por la jurisdiccin ordinaria ni por la agroambiental y ejecutar sus resoluciones en forma directa. Artculo 193 I. Toda autoridad pblica o persona acatar las decisiones de la jurisdiccin indgena originaria campesina. II. Para el cumplimiento de las decisiones de la jurisdiccin indgena originario campesina, sus autoridades podrn solicitar el apoyo del Estado. III.El Estado promover y fortalecer el sistema administrativo de la justicia indgena originaria campesina. Una ley determinar los mecanismos de coordinacin y cooperacin entre la jurisdiccin indgena originaria campesina con la jurisdiccin ordinaria y la jurisdiccin agroambiental. Artculo 203 Son atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, adems de las establecidas en la Constitucin y la ley, conocer y resolver: 1. Las acciones directas e indirectas de inconstitucionalidad. 2. Los conflictos de competencias y atribuciones entre rganos del poder pblico. 3. Los conflictos de competencias entre el gobierno plurinacional, las entidades territoriales autnomas y descentralizadas, y entre stas.
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El PCPE, por el contrario, se adhiere a un modelo ms consociativo, tanto por el cuoteo que se hace en el Tribunal Constitucional Plurinacional que deber estar conformado por representantes de las naciones indgena originario campesinas en representacin paritaria entre el sistema ordinario y el sistema indgena originario campesino (artculo 198. I) como por la existencia de una justicia indgena con igual jerarqua respecto a la justicia ordinaria (artculo 180. II). Por lo tanto, la resolucin de conflictos sigue siendo un asunto derivado al Tribunal Constitucional, aunque con las consideraciones expuestas. Estas consideraciones implican un cambio sustantivo, arrimando el diseo inherente a este PCPE al modelo consociativo de democracia.
Variable
13.- Administracin de justicia en asuntos interterritoriales
CPE 1967 y CPE 67 con modificaciones en 1994

1 y 3, respectivamente
PCPE 2007
Reiterando la diferencia entre la CPE de 1967 y la CPE de 1967 en su versin modificada en 1994, se tiene una ponderacin de 1 y 3, respectivamente, pues la imparcialidad del Tribunal Constitucional aadido en 1994 otorga un carcter integrativo a la constitucin. El PCPE, por el contrario, asume particularidades tnicas al diseo, convirtindolo en un formato consociativo. Transferencias fiscales
Criterios de necesidad y/o eficiencia.
Transferencias fiscales hacia los grupos indgenas y departamentales existentes.
D) Autonomas No hay transferencias fiscales hacia niveles 14.- Transfe- territoriales o stas son rencias fiscales provisionales.
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En esta variable, se distingue un primer nivel de democracia democracia de mayora que se inhibe de transferir recursos hacia los departamentos a efectos de preservar el poder en escasos actores, encargados del uso del manejo de este dinero. Un segundo nivel de democracia democracia integrativa distribuye los recursos en funcin a criterios de necesidad y/o de eficiencia. No se distinguen criterios de transferencia basados en consideraciones lingsticas, religiosas, tnicas, de gnero, regionales o por densidad demogrfica, como efectivamente sucede en el tercer nivel de democracia consociativa, que cuotea la otorgacin de recursos precisamente sobre la plataforma de diferencias enunciada.
Variable
16.- Transferencias fiscales
CPE 1967
Artculo 146. I. Las rentas del Estado se dividen en nacionales, departamentales y municipales, y se invertirn independientemente por sus tesoros conforme a sus respectivos presupuestos, y en relacin al plan general de desarrollo econmico y social del pas. II. La Ley clasificar los ingresos nacionales, departamentales y municipales. III. Los recursos departamentales, municipales, judiciales y universitarios, recaudados por oficinas dependientes del Tesoro Nacional, no sern centralizados en dicho Tesoro.
PCPE 2007
Artculo 305 I. Los territorios indgenas originario campesinos asumirn las competencias de los municipios y regiones segn sus estatutos, de acuerdo con un proceso de desarrollo institucional y con las caractersticas culturales propias de conformidad a la Constitucin y a la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. IV. Los recursos necesarios para el cumplimiento de sus competencias sern establecidos mediante ley y sern transferidos automticamente por el Estado Plurinacional. Artculo 341 I. El Tesoro General del Estado asignar los recursos necesarios para la gestin de las entidades territoriales autnomas y descentralizadas, de acuerdo con la ley. II. Las transferencias financieras a las entidades territoriales autnomas y descentralizadas sern proporcionales a las competencias de las que sean responsables, a la poblacin, grado de desarrollo econmico, necesidades bsicas insatisfechas, ndice de pobreza, densidad demogrfica y pasivos histricos en cada jurisdiccin, con equilibrio fiscal, equidad social y regional de acuerdo con la ley. Artculo 368 Los departamentos productores de hidrocarburos percibirn una regala del once por ciento de su produccin departamental fiscalizada de hidrocarburos. De igual forma, los departamentos no productores de hidrocarburos y el Tesoro General del Estado obtendrn una participacin en los porcentajes, que sern fijados mediante una ley especial.
100
La CPE de 1967 es bastante escueta al respecto. Se limita a enunciar en forma general que las rentas del Estado se dividen en nacionales, departamentales y municipales, y que se invertirn independientemente por sus tesoros conforme a sus respectivos presupuestos [] A ello se agrega que la ley quedar encargada de clasificar los ingresos estatales en sus tres niveles: nacional, departamental y municipal. No deja de ser sorprendente este olvido constitucional de un tpico que de todos modos hizo historia. Basta recordar las luchas cvicas cruceas de finales de los aos cincuenta que reivindicaron, logrndolo, el cumplimiento de una ley de distribucin de regalas promulgada en 1938 por el Presidente Germn Bush. Vale decir en los hechos la distribucin de los recursos estatales ya tuvo una dosis de cuoteo, en este caso regional, con particular nfasis en Santa Cruz, que se qued con ms de la mitad del total de recursos distribuidos a todos los departamentos45. De todos modos, predomin ampliamente la arbitrariedad del Gobierno central en la transferencia de recursos hacia las regiones llmense departamentos, provincias, municipios o comunidades, inmune a la necesidad de concertar con estos niveles. Esta arbitrariedad dur al menos hasta 1994, ao en que se promulga la Ley de Participacin Popular, que asigna de forma automtica recursos a los gobiernos municipales, rasgo que se consolida en 2005 con la promulgacin de la nueva Ley de Hidrocarburos, que dispone recursos estatales a ser distribuidos hacia los departamentos (las prefecturas) nuevamente de forma automtica. En sntesis, la inexistencia de cuotas departamentales o tnicas no ha sido bice para que las transferencias fluyan con un particular nfasis hacia los departamentos. En ese sentido, un verdadero cambio se distingue en la redaccin del PCPE. En este proyecto se incorpora una cuota fiscal explcita constitucionalmente para el caso de los departamentos productores, que recibirn una regala del once por ciento de su produccin departamental fiscalizada de hidrocarburos. Para los departamentos no
45 Eduardo Arze Cuadros. El programa del MNR y la Revolucin Nacional. La Paz: Plural, 2002, p. 416 y ss.
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productores la cuota especfica pierde rango constitucional y se la deriva a la promulgacin de una ley. Lo propio ocurre con las denominadas autonomas indgenas, que aunque permanecen al margen de una cuota constitucional especfica un porcentaje concreto establecido en la CPE, como sucede con los departamentos productores de hidrocarburos s se incorporan como potenciales receptores de rentas estatales, rentas indgenas a ser transferidas automticamente. Este es inobjetablemente un aspecto remarcable, dado el sesgo departamentalista vigente (ms por evolucin histrica que por mandato constitucional). A esta configuracin consociativa del PCPE se aade un precepto constitucional fundamental: las transferencias financieras a las entidades territoriales autnomas y descentralizadas sern proporcionales a las competencias de las que sean responsables, a la poblacin, grado de desarrollo econmico, necesidades bsicas insatisfechas, ndice de pobreza, densidad demogrfica y pasivos histricos en cada jurisdiccin, con equilibrio fiscal, equidad social y regional de acuerdo con la ley. Es una redaccin vital para posibilitar menos discrecionalidad y menos cuoteo en la distribucin de recursos fiscales, en tanto privilegia la necesidad de tomar en cuenta diversos aspectos que merecen comentarse. Un primer aspecto es el referido a las competencias. Desafortunadamente, en el pas las transferencias se han anticipado a la distribucin de competencias, cuando lo lgico es que el camino sea inverso: primero, tengo ciertas obligaciones y slo despus obtengo recursos para cumplir esas competencias. El PCPE tendera a revertir esta orientacin. Un segundo aspecto tiene que ver con la pertinencia de otorgar recursos en funcin a criterios de pobreza como el desarrollo econmico, la poblacin o la densidad demogrfica, y no slo como respuesta a la presin poltica. La tesis de fondo es que no se recibe ms porque se grita ms, sino que se recibe ms porque hay ms necesidades. Este aspecto deber encontrar mecanismos de armonizacin con el criterio de cuota departamental que, independientemente de las necesidades, otorga recursos a los departamentos productores. Finalmente, la nocin de equilibrio fiscal permite vislumbrar un modelo de transferencias fiscales que llegue a ofrecer algn tipo de incentivo para consolidar este equilibrio. De lo contrario, regiones cuyo esfuerzo fiscal es enorme
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reciben similares transferencias que regiones cuyo empuje fiscal es mnimo, produciendo notorios desequilibrios fiscales que, hasta el presente, no han sido motivo de revisin alguna. Los eficientes tienen iguales derecho que los ineficientes, preservando el desequilibrio. Queda esperar que este precepto del PCPE puede ser compatibilizado; de no lograrse esta compatibilizacin resta saber si va a predominar el cuoteo comentado o la implementacin de estos criterios integrativos basados en la necesidad y la eficiencia.
Variable
14.- Transferencias fiscales
CPE 1967
1
PCPE 2007
2,5
En suma, en lo que respecta a las transferencias fiscales hay indudablemente un avance desde un centralismo constitucional (no obstante, diversas leyes han revertido esta orientacin) a un modelo entremezclado entre elementos consociativos e integrativos. Capacidad legislativa
D) Autonomas Slo el nivel central o en otros niveles, pero de 15.- Capacidad leyes subordinadas a las legislativa leyes nacionales o a sus decretos
Equivalencia consEquivalencia constitutitucional legislativa cional de nivel departanacional, departamental mental y tnico y municipal
En esta variable, los tres indicadores son, en el orden respectivo, un primer modelo donde slo el nivel central tiene facultades legislativas (no legisla ninguno de los niveles subnacionales), un segundo modelo donde las facultades legislativas estn distribuidas en los diferentes niveles territoriales, mientras que un tercer modelo dispone igualmente de facultades legislativas en todos los niveles incluida esta capacidad en aquellos gobiernos indgenas (o del clivaje al que se haga referencia).
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Variable
CPE 1967
PCPE 2007
Artculo 191 I. Las naciones y pueblos indgena originario campesinos ejercern sus funciones jurisdiccionales y de competencia a travs de sus autoridades, y aplicarn sus principios, valores culturales, normas y procedimientos propios. Artculo 273 El rgimen autonmico implica la eleccin directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, y las facultades legislativas normativo-administrativa, fiscalizadora, ejecutiva y tcnica, ejercidas por las entidades autnomas en el mbito de su jurisdiccin y competencias exclusivas. Artculo 277 Las entidades territoriales autnomas no estarn subordinadas entre ellas y tendrn igual rango constitucional. Artculo 278 El gobierno de cada departamento autnomo est constituido por un Concejo Departamental, con facultad deliberativa, fiscalizadora, y legislativa normativa departamental en el mbito de sus competencias exclusivas asignadas por la Constitucin; y un rgano ejecutivo. Artculo 282 El gobierno de cada regin estar constituido por una Asamblea Regional con facultad deliberativa, normativoadministrativa y fiscalizadora, en el mbito de sus competencias, y un rgano ejecutivo, presidido por la Gobernadora o el Gobernador. Artculo 284 El gobierno autnomo municipal est constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora, y legislativa normativa municipal en el mbito de sus competencias exclusivas; y un rgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde. Artculo 293 Cada entidad territorial indgena originario campesina autnoma elaborar su Estatuto, de acuerdo a sus normas y procedimientos propios, segn la Constitucin y la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Artculo 297 El gobierno de los territorios indgena originario campesinos se ejercer a travs de sus propias normas y formas de organizacin, con la denominacin que corresponda a cada pueblo, nacin o comunidad. Artculo 299 Son competencias privativas indelegables del Estado plurinacional: 1. Legislacin y codificacin sustantiva y adjetiva.
15.Artculo 59. Capacidad Son atribuciolegislativa nes del Poder Legislativo: 1. Dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas.
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La CPE de 1967 es absolutamente clara: no hay legislacin ms que en el nivel central. El PCPE parece sobreponerse a este rasgo de mayora, como lo hemos denominado, aceptando las facultades legislativas subnacionales. Sin embargo, hay una serie de matices que invalidan esta certeza. En primer lugar, se estipula que las naciones y pueblos indgenas tendrn no precisamente legislacin propia pero s el derecho a aplicar sus principios, valores culturales, normas y procedimientos propios, as como a ejercer sus propias normas y formas de organizacin. Se colige que habr una suerte de legislacin propia, aunque este precepto queda inobjetablemente difuso. En segundo lugar, en ningn momento se reconoce la facultad legislativa sino tan slo la facultad legislativa normativa, ya sea departamental, ya sea municipal. Esta diferencia no es sutil. En realidad, esta redaccin pretende reconocer, a lo sumo, capacidades reglamentarias (y no propiamente legislativas) a los gobiernos departamentales. Este es un problema que deriva de la misma formulacin de la pregunta del Referndum Autonmico, que no contemplaba la nocin de legislacin: Esta usted de acuerdo en el marco de la unidad nacional, en dar a la Asamblea Constituyente el mandato vinculante para establecer un rgimen de autonoma departamental, aplicable inmediatamente despus de la promulgacin de la Constitucin Poltica del Estado en los departamentos donde este referndum tenga mayora, de manera que sus autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del Estado nacional competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas y los recursos econmico-financieros que les asigne la nueva Constitucin Poltica del estado y las leyes? En tercer lugar, este PCPE, al establecer que las entidades territoriales autnomas no estarn subordinadas entre ellas y tendrn igual rango constitucional, impide que cualquier normativa, sea ley o decreto departamental, tenga efecto jurdico en las regiones, gobiernos indgenas y/o gobiernos municipales. Ello significa que los prefectos terminarn emitiendo normas para un territorio virtual. El territorio real dejar de pertenecerles para formar parte de los gobiernos mencionados. En este sentido, para complementar la idea, la no otorgacin
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de facultades legislativas normativas hacia los gobiernos regionales, que pareca ser un sano criterio para definir imprescindibles jerarquas entre niveles, queda anulado por esta disposicin que ordena la no subordinacin entre niveles subnacionales. Por lo tanto, al ser jerrquicamente iguales, las normas a ser emitidas por los gobiernos departamentales de todas maneras careceran de toda validez en estas jurisdicciones. En cuarto lugar, seguramente el precepto ms importante es el que fija que son competencias privativas indelegables del Estado plurinacional, la legislacin []. Si se interpreta Estado plurinacional como nivel central, es obvio que no queda nada que discutir. Retornamos al centralismo secante clsico. Sin embargo, si el anlisis incluye los diversos niveles territoriales como piezas centrales del Estado plurinacional, entonces an es factible la existencia de capacidades legislativas subnacionales. Predomina, de todos modos, una marcada ambigedad muy propia de nuestra economa jurdica. Finalmente, se contempla la existencia de una ley paraguas encargada de regular las autonomas departamentales. En realidad, el PCPE abunda en enunciaciones sobre la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (276; 281. I; 283. II y III; 285. III y IV, 293). De esa manera, dentro de la prelacin jerrquica de las normas relacionadas a este proceso, la CPE se encuentra en la cspide; un peldao ms abajo est la Ley de Autonomas y slo despus se contempla la existencia de estatutos, situacin que delata la persistencia del centralismo. Sin embargo, el PCPE es aun ms acotado respecto al derecho de los gobiernos departamentales a poseer un estatuto. Reconoce los estatutos indgenas (293), los estatutos regionales (283. III), aquellos municipales (285. IV) que reciben el nombre de Carta Orgnica, pero no hace lo propio con relacin al nivel departamental que queda, por tanto, sumido a lo que contemple la ley (esta ley autnomica a sancionarse en el Congreso Nacional). Asimismo, es destacable que en el caso de las autonomas indgenas hay cierta confusin legal. Por un lado, se afirma (artculo 293) que el Estatuto Indgena se elaborar de acuerdo a sus normas y procedimientos propios, segn la Constitucin y la Ley Marco de Autonomas y
106
Descentralizacin. Hasta aqu todo est claro. Sin embargo al parecer, si bien en los otros casos se hace referencia a esta ley marco, los artculos 292 y 29.4III hacen referencia a la ley y a la necesidad de que se est en armona con la Constitucin y la ley. Vale decir, se enuncia la existencia de una ley que, al parecer, es una ley diferente a la ley marco sealada. No hay claridad al respecto.
Variable
15.- Capacidad legislativa
CPE 1967
1
PCPE 2007
2,5
En sntesis, ms all de la redaccin ampulosa en realidad se destina una de las cinco partes del PCPE al tema organizacin territorial del Estado es evidente que no se avanza en lo que representara el quiebre entre el modo de Estado simple y un modo de Estado compuesto, en tanto el requisito central la descentralizacin de la capacidad legislativa termina subsumido en normas de mayor jerarqua elaboradas en el nivel central.
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Conclusiones
En este ltimo acpite se har un breve recuento de las ponderaciones que permitan extraer una conclusin clara en relacin con la hiptesis esgrimida. Tengamos presente que el mximo puntaje posible por bloque es de 15 y el mnimo de 5, lo que hace que el mximo total pueda alcanzar 45 y el mnimo total, slo 15.
CPE 67 con CPE 67 modificaciones en 1994
9,5 1 1,5 3 1 3 9 1 2,5 1 1,5 3 5 1 1 1 1 1 23,5 13,5 3 1,5 3 3 3 9,5 1 3(x) 1 1,5 3 7 1 1 3 1 1 30
Variable
A. 1. 2. 3. 4. 5. B. 6. 7. 8. 9. 10. C. 11. 12. 13. 14. 15. Proporcionalidad Condiciones socioculturales Gabinete Composicin del congreso Nmero de autoridades pblicas Forma de eleccin de las autoridades pblicas Veto Aprobacin del presupuesto nacional Cambio de Constitucin Poltica del Estado Censura o interpelacin Procedimiento legislativo Veto presidencial al congreso Autonoma Capacidad de cobro de impuestos en niveles descentralizados Competencias y atribuciones propias Administracin de justicia en asuntos interterritoriales Transferencias fiscales Capacidades legislativas
PCPE 2007
7,5 1,5 1 1,5 2 1,5 6,5 1 1 2,5 1 1 9,5 2 2 2 2,5 1 23,5
Total
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En cuanto a la proporcionalidad (variables de la 1 a la 5), no cabe la menor duda que el PCPE supone un retroceso enorme respecto a la necesidad de encontrar mecanismos de concertacin ms acordes a los clivajes dominantes y enfrentados que existen en el pas. Su ponderacin de 7,5 es incluso menor que aquella otorgada a la CPE de 1967 de 9,5. En este bloque, la valoracin mxima est detentada por la CPE de 1967 con modificaciones en 1994. Alcanza casi el valor mximo con un 13,5 verdaderamente llamativo. Slo la variable referida a la conformacin del gabinete permanece con una lgica de mayora. Sucede lo propio en el bloque de veto (variables de la 6 a la 10). La CPE de 1967 y esta misma reformada en 1994 casi tienen la misma valoracin con un despunte leve a favor de esta ltima (9 y 9,5). Sin embargo, nuevamente el PCPE aprobado en Oruro queda notoriamente rezagado, exhibiendo un valor de 6,5. Con excepcin de la variable de interpelacin, en el resto de variables se observa una marcada orientacin hacia un modelo de democracia de mayora. Finalmente, es precisamente en el bloque de autonomas (de la 11 a la 15), que es el que mayor controversia ha generado en el pas, en el que queda mejor parado el PCPE. A diferencia de la CPE de 1967, que es radicalmente centralista y no requiere de acuerdos de ningn tipo con los niveles subnacionales, el proyecto mencionado es mucho ms prdigo en concesiones consociativas antes que integrativas. Predomina un cuoteo tnico y regional que, no obstante las crticas apuntadas en la introduccin de este trabajo, propicia un escenario menos unilateral que el que postula la CPE de 1967. En general, resulta sintomtico que la ponderacin final visualice un empate entre la CPE de 1967 y el PCPE (23,5), por debajo de la valoracin otorgada a la primera modificada en 1994 y 2004 (30). Qu lectura se puede hacer de este desenlace? Considero que la respuesta apunta a dejar por sentado que las reformas impulsadas por el gobierno de Evo Morales podran restituir un modelo de democracia de mayora que le suponga menos acuerdos y, por ende, mayor capacidad de decidir de modo unilateral. El rodillo clsico que caracteriz a nuestra
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democracia se reeditara, con ropajes institucionales distintos, pero con la misma vocacin de hegemona tradicional.
Reiteracin de cierre
Este resultado podra llevar a una conclusin errada (advertida ya desde el inicio de este trabajo): la CPE de 1967 con modificaciones en 1994 es inmodificable. Es lo mejor que pudimos haber hecho. Ya es integrativa y slo requiere retoques. Pues, a decir verdad, considero que esta constitucin implic un notable avance en diversos sentidos, como fue exhaustivamente analizado en este trabajo. Sin embargo, a pesar de sus virtudes, no cabe la menor duda que el derrumbe de un modelo de democracia y de mercado acaecido desde principios de 2000 y rubricado en diciembre de 2005, amerita un diseo renovado. Un nuevo marco institucional para un pas que es, indudablemente, ms complejo que lo que dicta este proyecto constitucional. No es pues un arrebato de temor conservador el que domina estas pginas, sino el deseo y la conviccin prctica (no slo un deseo sin asidero de realpolitik) de contar con una CPE para los bolivianos en su mayora. Pero en su mayora abigarrada o, como hemos expresado ac, cualificada46.
46 Para comprender este argumento en perspectiva comparada es indispensable revisar el anlisis de Gustavo Bonifaz en este libro. En l se observa que se puede avanzar en un sentido multicultural sin llegar a etnificar la misma Constitucin. El mejor ejemplo es precisamente Sudfrica.
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De la exclusin a la segmentacin?
Institucionalidad democrtica y relaciones intertnicas en la coyuntura sociopoltica boliviana
Gustavo Bonifaz Moreno
Gustavo Bonifaz es licenciado en Derecho por la Universidad Catlica Boliviana y licenciado en Ciencias Polticas por la Universidad Nuestra Seora de La Paz. Tiene una maestra en Poltica Comparada por la London School of Economics and Political Science. Actualmente es coordinador de proyectos en FES-ILDIS.
Introduccin
La creciente importancia que las identidades colectivas han adoptado en el contexto poltico internacional durante las ltimas dcadas del siglo pasado y la primera del presente, han hecho repensar las nociones tradicionales que se tena sobre la democracia, sus principios y, particularmente, sobre las instituciones destinadas a reflejarlos. En esta dinmica mundial, signada por el fenmeno de la globalizacin, las seguridades y certezas parecen debilitarse y la representatividad democrtico-liberal ha entrado en crisis al combinarse dicho fenmeno internacional con las trayectorias histricas de cada pas. El efecto es el debilitamiento del centro poltico de los sistemas democrticos. Paralelamente, tal parece que un elemento comn a estos procesos de vaciamiento poltico es el de la (re)emergencia de los particularismos y los localismos ligados a las identidades adscriptivas, ya sean stas regionales, tnicas, religiosas o de otra ndole. Es en este contexto que se han disparado graves tensiones y conflictos tnicos a lo largo y ancho de todo el planeta, ya que las reglas democrticas clsicas de rotacin de mayoras contingentes, as como los mecanismos de distribucin territorial del poder como la descentralizacin en general y el federalismo en particular se mostraron cada vez menos aptas para garantizar participacin poltica con estabilidad e inclusin al mismo tiempo. En condiciones en que las lneas tnicas se transforman en los ejes de referencia de la representatividad de los partidos polticos, las minoras pierden rpidamente las esperanzas de convertirse en mayoras a travs del juego de la competencia electoral, y lo que se supone un mecanismo de rotacin pacfica del poder, la regla de la mayora, se convierte a los ojos de la minora en un instrumento de dominacin poltica y asimilacin cultural.
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A la luz de esta realidad histrica que afronta dificultades para poder plasmar los principios democrticos en estas sociedades divididas, la obra de Arend Lijphart se ha ganado un lugar en el debate sobre la teora democrtica con lo que algunos incluso conciben como un nuevo modelo institucional para este tipo de sociedades, el modelo consociativo. Sus principales caractersticas: la proporcionalidad tnico-lingstica en la conformacin de gabinetes ministeriales as como en los rganos legislativo, judicial y en la administracin pblica; la autonoma territorial y funcional para las minoras de este tipo y su derecho de veto en las decisiones colectivas que afecten a su comunidad seran las innovaciones institucionales destinadas a garantizar el ejercicio del poder compartido en condiciones de igualdad entre colectivos y, por sobre todo, de estabilidad poltica. Sin embargo, no en todos los casos en los que el diseo ha sido aplicado ha tenido los resultados esperados. Ms aun, en muchos casos el efecto ha sido el contrario y el vaciamiento del centro poltico ha incrementado la segmentacin social y las tensiones intertnicas Chipre y el Lbano, por ejemplo. Donald Horowitz (1993), al hacer un estudio sistemtico de dichos casos, concluye que para garantizar institucionalidades democrticas inclusivas y estables lo consociativo no siempre es suficiente, y muchas veces ni siquiera es lo recomendable. Lo que afectara ms a estas democracias sera la segmentacin comunal y el reflejo que sta tiene a nivel poltico y, por ende, es en ese trnsito en el que los diseos electorales deberan crear incentivos para la generacin de puentes intertnicos que, a travs de delimitaciones inteligentes de la geografa electoral, articuladas a autonomas territoriales, garanticen la consolidacin de plataformas y liderazgos integradores. Para muchos, este debate puede parecerse a la realidad nacional y ser una rplica ms de la mala costumbre intelectual que nos hace tratar de aplicar y traer a debate otras realidades a nuestras mesas de deliberacin. Sin embargo, es necesario resaltar que tenemos el debate aqu, en las ideas de sociedad futura que pugnan por posicionarse de modo legtimo, ya sea en lo referente al proyecto de Constitucin Poltica aprobado en Oruro (PCO) o en los estatutos autonmicos que cuatro departa-
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mentos han diseado. Todos ellos reflejan en sus textos los elementos del rompecabezas que yace detrs de este aparentemente lejano debate acadmico1. Es en ese sentido que el presente trabajo tiene por objetivo traer a la luz de la coyuntura poltica actual un anlisis de las implicaciones que la adopcin o no de uno u otro modelo tendran para el destino de las relaciones sociopolticas en el pas. Lo fundamental aqu es resaltar el hecho de que cualquier diseo institucional estar limitado por, y debera responder a una determinada estructura y dinmica histrica y, a su vez, tratar de reconducirla hacia ciertos horizontes normativos. En el caso de las sociedades divididas, stas sufren de particulares brechas y tensiones que sus democracias deben atender como prioritarias, pero que se desarrollaron y evolucionaron con peculiaridades que requieren de instituciones que respondan a esa forma particular de clivaje. El presente trabajo realizar un anlisis en tres partes. Primero, se har un anlisis terico del modelo consociativo a la luz de las crticas que le hace la denominada alternativa integrativa y de sus diferencias con el denominado constitucionalismo multicultural latinoamericano (CML). Segundo, se har un anlisis histrico de la evolucin de las relaciones intertnicas en Bolivia y su dinmica en el contexto de la actual
En el taller en el que se discuti este documento, Marcela Revollo hizo una crtica respecto a lo que ella considera un excesivo apego al concepto en este trabajo. Cabe hacer notar, en primer lugar, que los conceptos no cuelgan en el aire, sino que son el reflejo de sistemticos anlisis de realidades que se dan en la prctica y que el investigador compara para detectar regularidades. Por otro lado, este trabajo busca justamente escudriar hasta qu punto los modelos, al contrastarse con las particulares estructuras sociales de los pases, muestran limitaciones o incluso pueden (re)producir los problemas sociales que buscaran solucionar. Por ltimo, el objeto de estudio de este trabajo el PCO y los estatutos autonmicos son los que hacen referencia a los diseos institucionales que analizan los modelos. Aun cuando no hayan sido propuestos conscientemente en referencia a algn modelo de democracia, son salidas que sus autores parecen detectar como adecuadas para canalizar las relaciones intertnicas conflictivas en el pas. Otras sociedades lo hicieron as y los tericos las compararon antes de conceptualizar sobre esas experiencias. Ver la memoria del taller en que se discuti este trabajo.
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crisis de Estado. Para el efecto, se har un anlisis comparativo entre el PCO y los estatutos departamentales. En tercer lugar, se analizarn las Constituciones de varios pases que enfrentan la necesidad de un diseo institucional destinado a responder a ciertos clivajes tnicos y sern comparadas con el PCO. Por ltimo, las conclusiones y recomendaciones tratarn de traer al debate pblico posibles peligros, ventajas o necesarias relecturas de la forma en la que el nuevo diseo polticoinstitucional debera tratar el tema de los clivajes tnicos y regionales, garantizando una democracia ms incluyente, respetuosa del pluralismo y, a la vez, estable.
Primera parte Poder compartido: ms all de los modelos
Siguiendo las lneas anteriores, el presente estudio se basa en un enfoque flexible y amplio de las instituciones, entendidas como la interaccin e intercambio entre reglas y normas formales y sus limitantes informales (North, 1990), condicionadas por dinmicas histricas particulares. Desde este enfoque abordaremos el debate existente entre los diseos democrticos consociativo e integrativo y el enriquecimiento que le puede traer a esta discusin el CML. La realidad que hace necesario pensar en mecanismos democrticos que vayan ms all de la regla de la mayora, la separacin de poderes y el juego entre oficialismo y oposicin es la de la existencia de sociedades profundamente divididas, en las que las brechas o clivajes culturales se refuerzan o coinciden con clivajes de naturaleza poltica o social. En estas sociedades los segmentos generan culturas antagnicas y las minoras entran en una situacin de exclusin permanente del poder. El aporte del consociacionalismo a la teora democrtica es el de plantear un contrapeso a esta fragmentacin, no en el nivel de la base social sino a nivel de elites polticas que, mediante arreglos institucionales consensuados previamente, deberan estar dispuestas a la cooperacin antes que a la competencia poltica (Andeweg, 2000). El rompecabezas de la democracia consociativa estara compuesto por la conjuncin de un dato de la realidad, la existencia de una sociedad segmentada y una respuesta normativa a ese hecho, la necesidad de un consenso entre liderazgos para cooperar en la adopcin de las decisiones
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colectivas. Democracia consociativa significa gobierno por un cartel de elites destinado a transformar una democracia con una cultura poltica fragmentada en una democracia estable (Lijphart, 1969: 216). Dicha respuesta normativa, a su vez, se cristaliza en criterios institucionales destinados a aplicar el principio: (i) Gobierno Poder Ejecutivo configurado por una gran coalicin de partidos; (ii) proporcionalidad tnico-lingstica en la conformacin de los rganos Legislativo y Judicial; (iii) autonoma segmentada territorial y funcional y (iv) veto mutuo de las minoras para adopcin de decisiones colectivas (Lijphart 1984, 1989 y 1999, citado por Andeweg, 2000)2. Con la ya mencionada (re)emergencia de la poltica movilizada por la fuerza de las identidades adscriptivas en las ltimas dcadas, y los consecuentes conflictos intertnicos de dimensiones importantes que derivaron del debilitamiento de lo nacional a medida que avanzaba lo global y se reforzaba lo local, la teora consociativa ha pasado de una sistematizacin descriptiva de lo que suceda en algunos pases a una prescripcin normativa para tratar conflictos identitarios emergentes. Sin embargo, es ah cuando el tema se hace sensible y surgen preguntas fundamentales como: qu es una sociedad segmentada? Dada la caracterstica plural de casi todas las sociedades del planeta, cundo el pluralismo se convierte en el germen de una sociedad altamente dividida? En suma, qu tipo de clivajes hacen necesario transformar un rgimen y convertirlo en consociativo? De este modo Lijphart, respondiendo a las crticas que se le hicieron respecto de la vaguedad y los lmites entre pluralismo y segmentacin, establece cuatro caractersticas bsicas que haran a una sociedad profundamente dividida: a) Los segmentos deben ser claramente identifica2 Cabe resaltar que estas caractersticas no se limitan a la conformacin de mecanismos de gobierno o toma de decisiones; tambin estn condicionadas, especialmente en el nivel y profundidad que adopte la autonoma segmentada, al modelo de Estado. Es decir, hacen referencia tanto a la distribucin funcional como espacial del poder. En las sociedades divididas, ambos elementos estn profundamente ligados y son interdependiente. Este comentario responde a la inquietud planteada por Carlos Alarcn en el taller en FES-ILDIS en el cual se discuti este trabajo. Ver la memoria del mismo.
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bles; b) debe ser posible medir exactamente el tamao de cada segmento; c) los lmites entre los segmentos y las organizaciones econmicas, polticas y sociales deben coincidir y d) los partidos segmentados deben recibir apoyo electoral estable de los respectivos segmentos (Lijphart, 1981:356). Estas seran las caractersticas de una tipificacin ideal con la cual las sociedades reales deberan contrastarse para ver su proximidad a los elementos necesarios para adoptar el modelo consociativo. Sin embargo, estas siguen siendo caractersticas generales que se abordan en una etapa de tiempo establecida, es decir, en un momento dado de las particulares relaciones entre segmentos de una sociedad. Lo que es fundamental, sin embargo, es entender cmo la situacin de las relaciones lleg a derivar en un conflicto abierto, cules son las trayectorias dependientes que condicionan la segmentacin de dicha sociedad y cmo se reproducen en estructuras de relacionamiento entre las partes. Por dar un ejemplo, los Balcanes siempre fueron inestables desde la perspectiva tnica, pero ese no fue factor de conflictividad comunal durante la dictadura de Tito. Sin embargo, con su muerte y la cada del bloque comunista las fracturas reemergieron y se agudizaron hasta derivar en una guerra civil. Entonces, el hecho de que una sociedad aparezca como segmentada el da de hoy no implica que dicha segmentacin sea esttica, que siempre estuvo ah de la misma forma, que no existan en el repertorio de la memoria colectiva posibles alternativas para reconstruir puentes o que dicha situacin pueda ser encauzada exitosamente por las prescripciones del modelo consociativo. Muchas veces, el clivaje que ha sido histricamente ms relevante se da entre las elites y la masa y, en esas circunstancias, el adoptar el modelo consociativo fuertemente cimentado en el acuerdo entre elites slo derivara en mayor exclusin. Esas mismas elites pueden, artificialmente, promover y hacer relevante el clivaje tnico, hacindolo crecer con el objeto de perpetuarse en el poder, con dos consecuencias perjudiciales para la democracia: acrecentar las desigualdades verticales, por un lado, y por otro, (re)avivar las tensiones intertnicas latentes al generar espacios de exclusin horizontal mutua entre estos grupos. Al final, la aplicacin del modelo a esta sociedad tendra el efecto de producir, casi artificialmente, la realidad conflictiva que supuestamente trataba de
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solucionar. En este tipo de sociedades la democracia competitiva sera ms aconsejable para la democratizacin que la consociativa. Dadas estas contingencias y determinantes histricas, no sera suficiente la existencia de condiciones objetivas para la aplicabilidad del modelo; tambin sera necesario que dichas condiciones adopten perfiles favorables para su aplicabilidad prctica. Ante las crticas que se le hicieron, y de modo evolutivo a travs del tiempo, Lijphart enumera las siguientes como condiciones favorables para la democracia consociativa: a) Inexistencia de un segmento marcadamente mayoritario; b) segmentos de tamao similar; c) un nmero limitado de segmentos; d) amenazas externas; e) poblacin pequea; f) igualdad socioeconmica entre segmentos; g) concentracin geogrfica de los segmentos; h) la existencia de una tradicin de moderacin entre las elites e i) la existencia de lealtades comunes a todos los segmentos (Lijphart 1985 y 1996, citado por Andeweg, 2000). En el caso especial del inciso f) el autor plantea que en situaciones de extrema disparidad socioeconmica entre grupos tnicos o lingsticos, se generaran demandas de redistribucin que llevaran a una situacin de juego de suma cero que representa un fuerte obstculo para la cooperacin. Este punto ser fundamental en el posterior anlisis. As, a la luz de estas observaciones existen crticas, no necesariamente al modelo en su enfoque terico, sino a su aplicabilidad a realidades histricas que aunque aparenten ser aptas para ser atendidas por el mismo, estn condicionadas por factores que su adopcin podra amplificar en vez de solucionar. Estas crticas al modelo podran resumirse en: 1) 2) 3) Perpeta el conflicto intercomunal al institucionalizar las diferencias en la esfera poltica. Inhibe la transicin desde el manejo del conflicto a la resolucin del mismo, al fomentar el extremismo. Merma el potencial para la diversidad y el reconocimiento mutuo en nombre de la identidad colectiva y las preocupaciones de grupo.
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4)
Falla en el reconocimiento de identidades transversales y deja insuficiente espacio para la autonoma individual. Puede conducir a conflictos entre derechos individuales y colectivos.
5)
Al prestarle una atencin especial al comportamiento de las elites, deja de lado el origen del problema, es decir el estado de las relaciones entre comunidades en conflicto, la estructura de la esfera pblica y su relacin con el mbito formal de lo poltico (Oflyinn, Russell et al., 2005).
Todas estas crticas han sido hechas a la luz de casos empricos en los que el modelo ha mostrado debilidades y contradicciones que lo han desnaturalizado. Esto refuerza nuestra idea de la gran importancia de entender este diseo institucional a la luz de las particularidades histricas que hacen relevante uno u otro clivaje en determinado momento histrico y las determinantes que lo generaron en primera instancia. As, probablemente el ms lcido de estos crticos, Donald Horowitz (1993), enfoca la idea anterior al plantear que una de las paradojas de la democracia y su desarrollo es que mientras el futuro es planeado, el pasado se introduce con creciente seriedad y, en lo referente a las relaciones intertnicas, la historia lleva a concepciones excluyentes de la comunidad, de quines son los ciudadanos y de cules de ellos tienen privilegios. Ms aun, en lo que hace a las identidades primarias, stas son siempre construidas a la luz de lo que nosotros no somos, es decir, contra ellos. La historia comn se inventa y reinventa constantemente y las memorias de hroes y batallas libradas contra el otro se constituyen en el combustible de la constante reinvencin colectiva. Estas cargas histricas, tanto estructurales como discursivas, son las que impregnan los acuerdos y marcos generales que desarrollan las instituciones. Ya se mencion cmo mucho de lo que cuenta en abstracto como institucin democrtica no hace ms que acrecentar la exclusin y la sensacin de desigualdad entre grupos tnicos. Sin embargo, en circunstancias determinadas, lo que cuenta como inclusivo a travs de lo consociativo, dadas las caractersticas distributivas de las coaliciones
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de poder, podra ser slo el inicio de otra pugna por nuevos espacios de inclusin-exclusin. Horowitz (1993) detecta como principal error de enfoque del modelo consociativo el que aconseja a los participantes el poner su conflicto a un lado. Es decir, el hecho de que las minoras tengan salvaguardas mutuas para el ejercicio de espacios de poder intercomunal y, a su vez, espacios garantizados en la estructura formal del gobierno nacional, no garantiza que las races del conflicto vayan a ser superadas y que el gobierno se transforme en un ente cooperativo. Pero si las instituciones son sensibles a las estructuraciones histricas, las alineaciones tnicas tambin son sensibles al contexto poltico. Como mencionamos antes, todo depender de la particular forma que adopte el clivaje y la sintona con la que la solucin institucional sea propuesta. Para el mencionado autor, ms all de ser una alternativa a lo consociativo, existen dos medidas que pueden complementar o suplantar, en ciertas reas, los errores del modelo: 1) Incentivos electorales para que los lderes encuentren posibles beneficios al crear plataformas electorales intertnicas, fomentando as el desarrollo de partidos polticos de talla nacional. Por ejemplo, disear distritos electorales equilibrados tnicamente que, junto a un sistema de representacin proporcional, incentiven los liderazgos moderados. Provisiones para la creacin de espacios de autonoma territorial que, a su vez, tengan un correlato en la presencia de las minoras en el centro poltico una cmara territorial en el Legislativo y que incentiven intereses comunes entre regiones. Por ejemplo, mecanismos de asociacin interregional para proyectar el desarrollo.
2)
Detrs de esta propuesta encontramos la principal debilidad que se identifica en el modelo consociativo: dirigir todo el peso de su confianza hacia las elites polticas una vez dotadas de poder. Esta debilidad puede conducir al efecto opuesto que el pretendido por el modelo al conjugarse dinmicas polticas estructurales y coyunturales de largo y corto plazo. Por ejemplo:
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Si en lo estructural existe un clivaje tnico rastreable histricamente y una sociedad segmentada sobre las lneas de lo comunal. Dada la existencia de un marco institucional consociativo, en el corto plazo, los polticos que busquen acceder al poder no tendrn incentivos para cruzar las lneas tnicas, ya que es ms costoso. Con estas condiciones, la forma de apelar a su electorado ser mediante la reafirmacin de la identidad y la defensa de sus intereses en la esfera nacional. Para hacerlo tendrn que polarizar a su electorado en contra de las otras comunidades y as garantizar un acceso ms fcil al poder. Una vez en el gobierno nacional, el modelo les exige pactar, pero la base social que los eligi no les demanda precisamente eso sino lo contrario. El efecto es el constante uso del derecho de veto, lo cual tranca constantemente la gestin pblica. Dada la imposibilidad de gobernar fluidamente en estas condiciones, el nivel nacional empezar una constante devolucin de competencias a las esferas autnomas, reforzando as la base poltica de los partidos de base tnica y brindndole incentivos para darle continuidad y fuerza a la dinmica segmentada de largo plazo, como sucede en Blgica. El resultado final es una mayor segmentacin social y lo que se denomina pilarizacin, una situacin en la que la segmentacin entre grupos tnicos, a nivel de la vida cotidiana, se refleja en la segmentacin poltico-institucional, vaciando constantemente el centro poltico y social.
En el supuesto de que la sociedad en cuestin sea ms fluida, es decir que existan clivajes tnicos latentes pero que convivan o se yuxtapongan a otras brechas, ya sea econmicas o sociales. Dada la incidencia de factores exgenos, como la globalizacin y la insercin de ciertos grupos a la misma, lo identitario puede empezar a sobresalir, en el mediano plazo, sobre otros clivajes y generar demandas de autonoma y participacin de las comunidades, vaciando as el centro poltico a travs de crisis de legitimidad del sistema.
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El modelo puede ser adoptado de modo casi preventivo; sin embargo, dado el impulso de la coyuntura y la efervescencia tnica, los lderes polticos podran encontrar mejores incentivos para reforzar aun ms las tendencias centrfugas y formar partidos de base tnica, iniciando el crculo vicioso descrito lneas arriba. En suma, lo consociativo muchas veces no es suficiente o es poco recomendable, dadas las circunstancias histricas y las coyunturas polticas de cada sociedad. Lo que resaltan las recomendaciones de los mecanismos integrativos es que los clivajes tnicos son tan primordiales y estn tan insertos en la vida de las colectividades que los experimentan, que el reto no est slo en hacer pactar a las elites una vez constituido el gobierno, sino, en primer lugar, generar polticas pblicas que incentiven la conformacin de redes sociales, econmicas y culturales intertnicas, de tal modo que se pueda generar capital social en la base del sistema y que los polticos que apelan al simple y emotivo discurso movilizador de lo tnico tengan que atemperar su plataforma poltica para ganarse apoyos de la sociedad organizada (Varshney, 2001; Cinalli en OFlyinn, Ian y Russel, 2005). Segundo, en el trnsito entre lo pblico y lo gubernamental, vale decir en lo electoral, generar incentivos para la creacin de partidos de orientacin intertnica y nacional.
Latinoamrica y el clivaje indgena

Por tanto, las trayectorias determinantes del origen y desenvolvimiento de los clivajes tnicos condicionan el repertorio de respuestas institucionales que la democracia puede dar para generar estabilidad con inclusin. No es lo mismo un clivaje en un lugar como Chipre, que tiene una historia de descolonizacin tarda, con segmentos tnicos portadores de una larga historia de rivalidad entre sus comunidades madre Grecia y Turqua y que, por ende, estaran condicionados a la existencia de un conflicto internacional, que los conflictos intertnicos en frica, tambin descolonizada despus de la Segunda Guerra Mundial pero compuesta por pases altamente fragmentados en lneas tribales asim-
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tricas por el tratamiento diferenciado que los colonizadores hicieron de ciertos grupos. stos, a su vez, se diferencian bastante del caso belga, en el que dos comunidades lingsticas distintas francesa y holandesa, con elites consolidadas e identificables y con una historia de clara segmentacin horizontal y simtrica en la base social, adoptan el modelo consociativo como mecanismo para asegurar equilibrios de poder. Si hablamos de Latinoamrica y el tema indgena, nos encontraremos con otro tipo de particularidades que configuran lo que denominaremos el hecho colonial. Estaramos hablando de una larga historia de colonizacin caracterizada por la existencia de intercambios fragmentados y desiguales entre grupos tnicos. Esto origina un fuerte mestizaje cultural que, sin embargo, no deja de llegar a lo que puede denominarse una interculturalidad asimtrica entre sectores. Ms aun, encontramos en los extremos de este complejo espectro de interacciones grupos dominantes de matriz cultural occidental y comunidades indgenas aisladas que mantienen en gran parte sus instituciones sociales bsicas. Este particular proceso de colonizacin y su desenvolvimiento se caracteriza por: (a) la superposicin de culturas societales (Kymlicka, 1996) atadas a matrices civilizatorias distintas; (b) la existencia de intercambios histricos asimtricos, no del todo segmentados sino subordinados y (c) la cada vez ms fuerte idea de la necesidad colectiva de reproducir y reconstruir sus instituciones en una lnea de continuidad con el pasado. Esta situacin de origen ha dado lugar a la emergencia del CML, caracterizada por el reconocimiento de los indgenas como descendientes de grupos que anteceden a la formacin del Estado en su acepcin moderna, que tienen una presencia territorial previa a su formacin. Por ende, se les debe reconocer una serie de derechos colectivos relacionados fundamentalmente a la aceptacin de un pluralismo jurdico en estas sociedades, dentro de un rgimen de autonoma territorial y funcional y la recuperacin de sus espacios de reproduccin cultural, entendidos como territorios. El emergente CML se caracterizara por la institucionalizacin de:
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la naturaleza multicultural de las sociedades, el reconocimiento de los pueblos indgenas como colectividades distintas y subestatales, la Ley Consuetudinaria, derechos colectivos en propiedad protegida de venta, confiscacin o fragmentacin, estatus oficial de las lenguas indgenas y garanta de educacin bilinge. (Bari citando a Van der Haar y Hoekema, 2005: 72).
Este modelo, sin embargo, es parte del fenmeno mundial de la globalizacin y sus transformaciones de gran escala. En Latinoamrica, lo indgena vivi una larga noche durante la preeminencia de los gobiernos nacionalistas de las dcadas de los cuarenta hasta fines de los setenta. El indigenismo y el discurso del mestizaje, especialmente en pases como Mxico, Per y Bolivia, cubrieron las asimetras de matriz tnica bajo el manto de lo campesino. En este esquema de tratamiento de las relaciones intertnicas, bajo el esquema de que lo que estaba en juego era la brecha campo-ciudad, los indgenas organizados en sindicatos campesinos eran una parte ms de lo que Cavarozzi (1992) ha denominado la matriz estatocntrica, en la cual los sectores obreros y campesinos interactuaban a travs de la movilizacin, de modo directo y corporativo, con un Estado que pretenda ser el pivote de las relaciones entre dichos sectores y una naciente burguesa domstica que pretenda ser creada, tambin desde lo estatal. Esto gener un conjunto de interacciones cada vez ms complejas entre lo indgena/rural y lo urbano/occidental, reas grises de mestizaje fragmentado y asimtrico, pero tambin innegables ventanas de movilidad social para sectores que migraron a la ciudad. Con la cada de ese modelo de relacionamiento y la entrada de la globalizacin en la escena internacional, lo indgena se (re)aviva y fortalece a travs de los intercambios entre movimientos identitarios mundiales y sectores indgenas en nuestro continente. La aprobacin del Convenio 169 de la OIT, las celebraciones por la conmemoracin de los 500 aos del descubrimiento de Amrica y, recientemente, la aprobacin de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas son cla-
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ras muestras de la influencia que lo global tuvo en la emergencia de lo indgena en lo local. Posteriormente, una a una, distintas reformas constitucionales en los pases andinos, Brasil, Mxico, Argentina y pases centroamericanos (Bari, 2005), fueron avalando en ms o menos medida las reformas institucionales que reflejan el CML. Los indgenas de hoy [] recrean un discurso acerca de lo que ha sido nuestro continente y acerca de lo que ellos han sido y son. Es el surgimiento de nuevas identidades. Son discursos sobre el pasado, llenos de ideas sobre el futuro ( Bengoa citado por Bari, 2005: 77). Esta es la compleja situacin que nos habla de la (re)invencin de la identidad indgena en lo discursivo3, con su correlato en la proposicin de una nueva agenda para la transformacin institucional de las constituciones latinoamericanas pero a la luz de una muy compleja base socio-demogrfica que hace bastante difcil imaginarse la adopcin de la democracia consociativa en la regin, especialmente en los pases en los que los indgenas pesan mucho demogrficamente, ms all del arduo debate sobre quines y cuntos son los indgenas. Es a la luz de estas diferencias sustanciales en la trayectoria histrica de lo intertnico en el continente y de su construccin discursiva que existen tres principales diferencias cualitativas entre el CML y lo consociativo: 1) La afirmacin de que los pueblos indgenas tienen una relacin especial con la tierra, relacin que convierte a sta en algo ms que un elemento para la reproduccin econmica y es por eso
Esta (re)invencin no se refiere a la corroboracin o distorsin de una verdad histrica. Nadie niega la existencia de una cultura e identidad indgenas, pero en distintas etapas histricas dicha identidad se ha debilitada o acentuada polticamente y, a partir de ello, se reavivan y reconstruyen instituciones que estaban perdiendo vigencia. Nadie puede negar la reemergencia de lo indgena a partir de finales de los setenta en Bolivia o su cuasi desaparicin en el discurso poltico en la etapa del nacionalismo revolucionario. Esto va para aclarar el comentario que hizo sobre este punto Carlos Mamani en el taller en el que se discuti este trabajo. Ver la memoria del taller.
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que a la luz de esta relacin los indgenas tendran el derecho al territorio. La acepcin de territorio, desde este enfoque, se asimila a la de hbitat o espacio de reproduccin fsica, social y cultural que englobara los recursos naturales, as como la biodiversidad y los recursos genticos que ste cobija. 2) Por supuesto, este conjunto complejo de institucionalidades comunales tendr una cara poltica, lo cual debera garantizarles a estos pueblos el derecho a la autonoma y su configuracin como unidades poltico-administrativas como manifestacin de su derecho a la libre determinacin (Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, 2007). 3) El pluralismo jurdico entendido como el derecho colectivo de crear y administrar normas jurdicas en base a usos y costumbres, vale decir, el derecho a crear derecho sustantivo y adjetivo. Este escenario se pinta bastante distinto, cualitativamente hablando, de los datos reales que hacen necesaria la adopcin de modelos consociativos. En primer lugar, en el caso de los Estados latinoamericanos, estamos hablando de sociedades segmentadas y profundamente divididas? La respuesta no se muestra fcil, pero nuestra aproximacin al tema nos indica que dicha segmentacin es intermitente y se conjuga con una interculturalidad asimtrica. En ese escenario, ms all de lo evidente en lo que hace a la existencia de comunidades indgenas rurales, el clivaje tnico no es tan claramente distinguible; tampoco el tamao de los segmentos, que seran mucho menos identificables a nivel agregado nacional. Adems, tambin queda claro que la mencionada asimetra est determinada por una fuerte desigualdad econmica (Bari, 2005) que, como vimos antes, no es recomendable como base para la adopcin del modelo consociativo. En segundo lugar, la autonoma poltica tiene tonalidades distintas en uno y otro modelo. Para lo consociativo tiene que ver con lo poltico en un sentido ms restringido, es decir, con el balance de poderes en una sociedad que cuenta con fuerzas polticas alineadas a segmentos tnicos que hacen difcil la gobernabilidad. En el caso del CML esta-
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ramos hablando de la poltica estructural, de construccin histrica de la nacionalidad y las territorialidades y demandas sobre las mismas que parecen irresueltas; en suma, de la naturaleza de la nacin y no slo del sistema poltico. En tercer lugar, y relacionado a una cuestin cualitativamente muy distinta, el pluralismo jurdico en la manera en la que se presenta dentro del esquema del CML, implica la convivencia de dos sistemas jurdicos en un territorio nacional. Si bien algunos Estados de democracia consociativa cuentan con autonoma en relacin con la administracin de justicia, no se encuentra en ellos la convivencia de dos tradiciones jurdicas diferenciadas. Redondeando, estas tres diferencias fundamentales hacen del CML, si se lo adopta desde el enfoque cimentado del consociativismo, un reto enorme para la idea de soberana nacional en su acepcin clsica y para su reflejo en la cohesin social. Es decir, vetos mutuos y proporcionalidad en lo nacional ms autonomas con amplia disposicin sobre esferas econmicas, sobre manejo de recursos naturales, sobre jurisdiccin penal y sobre sistemas polticos diferenciados podran hacer del problema del vaciamiento del centro poltico, de la posible pilarizacin y de las tendencias centrfugas en torno a la territorialidad, algo mucho ms complejo de lo que han experimentado pases en los que lo consociativo ha fracasado.
Segunda parte Bolivia: hacia un pas (des)abigarrado?
Hasta aqu hemos trabajado en el contraste de modelos tericos y hemos imaginado, a partir de nuestro enfoque, las relaciones entre ellos y sus determinantes histricas y estructurales, as como su posible desenvolvimiento a la luz de la necesidad de que las instituciones se diseen en sintona a dichas trayectorias para no sucumbir ante su propio xito. En el presente punto analizaremos, en el marco de la actual coyuntura sociopoltica boliviana: (i) qu se est proponiendo desde los principales actores polticos en conflicto Gobierno y regiones con relacin a nuestro objeto de estudio, (ii) cmo se relacionan estas propuestas con las dinmicas histricas estructurales, con la coyuntura actual, cmo manejan las propuestas los modelos analizados y (iii) qu riesgos entraara, para la estabilidad social e institucional, la adopcin de lo propuesto a la luz de lo analizado tericamente. En la lnea de Ren Zavaleta (1983), los ya mencionados intercambios fragmentados y asimtricos que caracterizan las relaciones intertnicas en Bolivia son determinantes fundamentales de lo que l denomina la forma abigarrada de la sociedad boliviana. El mismo autor (1985) nos plantea que en este tipo de sociedades la crisis o su equivalente, la instancia de intensidad, son los nicos momentos en los que se puede
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verdaderamente aprehender una formacin social que de otro modo aparece de manera dispersa y fragmentada, es decir, como un archipilago. Actualmente Bolivia atraviesa por su peor crisis estatal, y en este contexto (re)emergen las histricas fisuras intertnicas e interregionales a la luz de un complejo proceso de modernizaciones inconclusas que se superponen a trayectorias dependientes de larga data. Podemos describir a la actual crisis socio-poltica boliviana como la conjuncin, en un perodo de tiempo relativamente corto ocho aos de dos dinmicas histricas superpuestas. Por un lado, el agotamiento de la denominada democracia pactada en su posibilidad de canalizar institucionalmente el acelerado y desorganizado cambio socioeconmico y cultural que trajo el proyecto de modernizacin neoliberal. Por otro lado, esta brecha poltica4 es tan peculiar y de tal magnitud que ha hecho resurgir otras fracturas sociales devenidas de anteriores proyectos de modernizacin de larga data, el liberal-oligrquico de fines del siglo XIX e inicios del XX y el nacionalista revolucionario de mediados del ltimo (Rivera, 2003). Dichas brechas polticas y sus falencias para alcanzar formas comprehensivas de modernidad tienen una relacin directa con dos constantes o trayectorias dependientes, la alta fragmentacin geo-demogrfica relacionada con la complejidad de relaciones intertnicas devenida
Huntington (1968: 16) plantea que los procesos de modernizacin son cambios multifacticos e interconectados en todas las reas de la estructura de una sociedad. Se caracterizan por un acelerado proceso de movilizacin social y diferentes grados de desarrollo econmico, adems de cambios en la base poltica de la autoridad y las pautas culturales de reproduccin simblica, los cuales mensurables por el crecimiento del alfabetismo y la educacin, la industrializacin y la expansin de los medios masivos de comunicacin amplan la conciencia poltica, multiplican sus demandas, ensanchan su participacin [...] socavan los fundamentos tradicionales de la autoridad y las instituciones polticas tradicionales, y complican tremendamente los problemas de la creacin de nuevas bases de asociacin e instituciones polticas que unan la legitimidad a la eficacia. Los ritmos de movilizacin social y el auge de la participacin poltica son elevados; los de organizacin e institucionalizacin polticas, bajos. El resultado es la inestabilidad y el desorden.
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del proceso de colonizacin y una endmica desigualdad5. Ambos ejes se interrelacionan de maneras distintas a nivel inter e intra-regional6 y tnico para conformar lo que el Informe de Desarrollo Humano (PNUD, 2007) ha denominado un Estado con huecos. Si hablamos de las consecuencias polticas de esta trayectoria dependiente, el mencionado informe es claro en establecer que implica un conjunto inestable de legitimidades que se negocian de distinta manera y en distintos mbitos territoriales. Por otro lado, esta legitimidad fragmentada est fuertemente impregnada de clientelismo, ya que la alta y endmica desigualdad es terreno frtil para el surgimiento de estas relaciones desiguales e interdependientes de lealtad poltica informal (Taylor, 2004). El resultado de esta interconexin de los ejes desigualdad/ fragmentacin es un conjunto complejo y superpuesto de legitimidades que, sin embargo, han sido afectadas por los distintos procesos de modernizacin por los que atraves el pas, pero que a su vez, no han podido ser revertidas del todo por stos y las institucionalidades polticas formales que promovieron. Esta dinmica histrica configura, en referencia a nuestro objeto de estudio, relaciones interregionales e intertnicas que estaran teidas por dbiles lazos de lealtad inestable entre lo nacional y lo comunitario y/o regional, de acuerdo a la orientacin que los procesos de modernizacin hayan tenido en relacin con los actores colectivos. Tanto en el perodo liberal-oligrquico como en el nacionalista revolucionario, las relaciones intertnicas han estado teidas de acercamientos y conflictos.
Nos referimos a una endmica desigualdad porque estaramos hablando de distintas esferas de desigualdad que se superponen y autorrefuerzan. Es decir, desigualdades econmicas, culturales y sociales que se convierten en causa y, a su vez, en efecto de crecientes distancias entre sectores sociales. Hasta la modernizacin promovida por el nacionalismo revolucionario, el Estado tuvo una intermitente presencia territorial cuyo mayor nfasis geogrfico se situaba en lo que el PNUD (2007) denomina el arco estatal, que coincide con las cadenas montaosas subandinas como cuasi-lmites de la estatalidad boliviana. Esta lgica se rompe con la denominada marcha al oriente que promovi ese proyecto por recomendacin del informe Bohan.
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Avancemos ahora en el anlisis de las modernizaciones superpuestas en Bolivia. En el largo plazo, es el segundo de estos intentos de modernizacin el que genera una mayor hibridizacin y reas grises de mestizaje asimtrico entre el mundo indgena y el occidental. La necesidad de generar un sujeto nacional mediante la incorporacin de los indgenas a la cultura poltica de la movilizacin a travs del sindicato; su incorporacin a un proyectado mercado nacional a travs de la reforma agraria y su acceso a la propiedad de la tierra; su incursin en la esfera formal de ciudadana individual, aun cuando de manera pasiva en un principio con el derecho al voto; y el proyecto de construccin de una matriz comunicacional comn pretendida por la democratizacin del acceso a la educacin monolinge va reforma educativa tienen un claro efecto en la configuracin, especialmente en el rea occidental, de esferas de interculturalidad asimtrica. Si bien ese fue el efecto de las mencionadas medidas, a nivel discursivo y de proyecto de sociedad futura este ciclo modernizador pretenda la homogeneizacin cultural como presupuesto de la creacin de un Estado nacional fuerte y capaz de integrar a su sociedad en las estructuras institucionales y socioeconmicas. Para lograrlo era imprescindible que los indgenas se trasformasen en campesinos y los mestizos en obreros; en sntesis, traducir al lenguaje de clase lo que en gran medida era una realidad cultural. La asimetra resultante es el efecto de dicha simplificacin en lo formal de la complejidad de base. Por otro lado, se detecta la necesidad de integrar el Estado en su dimensin regional y se intenta romper por primera vez con la fragmentacin territorial de un pas que se haba desarrollado en los marcos de lo que el IDH denomina el arco estatal, que se extiende desde la bifurcacin de la cordillera de los Andes, pasando por los valles cochabambinos y el norte de Potos, hasta llegar a Tarija en el Sur. Si bien por ideologa y programa el proyecto nacionalista era altamente centralizador, a la luz de los resultados del informe Bohan 1941 y su diagnstico, as como su prospectiva sobre qu debera hacer Bolivia para modernizarse, ese Estado centralizador invierte muchos recursos provenientes de la
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nacionalizacin de las minas en la incorporacin del oriente a la economa. Se crea la Corporacin Boliviana de Fomento y se invierte la mayor parte de esos recursos en la vinculacin de Santa Cruz con occidente y tambin con el norte y el sur del pas. Esta marcha al oriente que se inicia en 1952 empieza a tener verdadera incidencia en el desarrollo de la regin hacia inicios de los aos setenta, cuando se ampla la frontera agrcola y especialmente durante el primer gobierno de Hugo Banzer, se fomenta esta expansin que trae consigo mayor crecimiento econmico, dinamismo demogrfico, urbanizacin y reduccin de la pobreza. Sin embargo, y probablemente por la dinmica aislada que caracteriz a la regin en los aos anteriores a este proyecto, en la cspide de este primer ciclo expansivo se detecta una falta de maduracin poltica de las elites cruceas, que no generaron liderazgos regionales consistentes (Caldern, 2003), capaces de promover consensos con las elites occidentales, consensos que quiebren el crculo vicioso de fragmentacin/desigualdad. En sntesis, si bien la modernizacin del nacionalismo revolucionario fue altamente centralizadora de las decisiones y los recursos y su vnculo con la sociedad se hizo a travs de sectores corporativos y no necesariamente territoriales, su proyecto sintoniz con los intereses de las elites cruceas, generando una dinmica en la cual se sembraban las semillas socioeconmicas del actual impulso autonomista. A su vez, la propia convergencia corporativa del gobierno central y las elites econmicas retrasaba la creacin de la voluntad poltica necesaria para hacer de ese particularismo una fuerza capaz de crear tensiones por la redistribucin territorial del poder. Ambas medidas de integracin, al estar superpuestas a estas falencias histricas que dificultaron el avance del Estado nacional hacia la apropiacin ms slida de su propio territorio, configuran un centro gris de intercambios inestables que convive con extremos claros de particularismos tnicos y regionales, no identificables claramente en actores concretos sino presentes como estratos geolgicos en la construccin de las identidades de todos los actores colectivos.
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En el corto plazo, tres factores interconectados son los que han derivado en la actual crisis sociopoltica boliviana. Primero, el cambio de matriz econmica de lo estatal a lo privado tuvo como consecuencia directa el desmantelamiento de las precarias, pero presentes, redes de seguridad social que instaur el nacionalismo. Se redujo el trabajo asalariado y se despidi a miles de empleados mineros; algunos se insertaron a la actividad agrcola, otros se convirtieron en cooperativistas, mientras que otros se insertaron a la economa de la coca (PNUD, 2007: 65). Este contingente de nuevos actores, muchos de los cuales migraron a la ciudad de El Alto y Santa Cruz de la Sierra, entre otros destinos urbanos, se constituyeron en la columna vertebral de la informalizacin de muchas relaciones sociales y polticas. Por otro lado, la economa privada, que nunca alcanz un crecimiento acorde a las necesidades de empleo de esta poblacin, por su volatilidad y falencias estructurales, se constituy en una plataforma bastante distinta de relacionamiento con el pas, pero particularmente con el mundo. Segundo, el fenmeno de la globalizacin, caracterizado por una cada vez ms densa red de cdigos comunicacionales en el mbito mundial relacionados con el incremento de redes informticas, telefona mvil, radio y televisin manejada por crteles mundiales, entre otras caractersticas tuvo un efecto directo en esta ya clara dicotoma entre lo formal y lo informal. Para esquematizar el punto podramos decir que, si bien Bolivia siempre ha sido altamente desigual, la combinacin de cambio social interno y globalizacin en el mbito externo hace que los bolivianos de hoy tengan menos cdigos comunes y planos de reconocimiento mutuo que los que tenan los bolivianos de hace treinta aos. En este sentido, la globalizacin ha actuado como amplificador de las desigualdades, y no nos referimos necesariamente a las econmicas, ya que ese es un debate inconcluso, sino a que las esferas comunicacionales han creado brechas enormes entre los que estn dentro del mundo globalizado, que requieren de habilidades y manejo de ciertas simbologas, y los amplios sectores afectados por el cambio social que no los manejan.
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La globalizacin econmica produce que algunas regiones, especialmente el oriente, se inserte con mayor efectividad en la economa mundial, mientras que, ante la cada de los precios de los minerales en 1986, el occidente se deprima. Sin embargo, y paradjicamente, otro fenmeno comn de este proceso es el de la reaccin antiglobalizadora, caracterizada por la aparicin de redes emergentes en la sociedad civil internacional que reivindican lo local, y con ello las identidades tnicas y regionales. Esto impacta en ambas regiones, dndole un fuerte impulso a la (re)invencin de circuitos sociales de naturaleza identitaria. Tercero, y vinculado a los anteriores, los partidos polticos fallaron en su funcin intermediadora por factores internos y externos. Desde el punto de vista interno, la forma de hacer poltica a travs del clientelismo, el caudillismo y el patrimonialismo trayectorias dependientes que no pudieron ser subvertidas por ninguna modernizacin dificult a las organizaciones partidarias el crear estructuras complejas y liderazgos flexibles capaces de adecuarse a dicho cambio social e integrar a los nuevos actores en procesos deliberativos que pudieran absorber el mismo e imaginar nuevas polticas de inclusin social. La territorializacin del municipio a travs de la Participacin Popular, la reforma electoral que instaur las circunscripciones uninominales y la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas, por otro lado, se constituyen en el contexto institucional que, ante la prdida de legitimidad del anterior sistema poltico, facilitaron el empoderamiento de los impulsos polticos regionalistas y tnicos. Por otro lado, la apertura del pas a agendas globales que condicionaban su presencia en el contexto internacional a travs de un compromiso con la democracia y el libre mercado, promovido por el Consenso de Washington, pusieron a los partidos ante un gran dilema. Deberan mantener las formas de la democracia liberal pero no podan generar espacios de creacin de polticas en los que se discutiera, abiertamente, todos los temas socioeconmicos (Weyland, 2000). A nivel mundial, de distintas formas y con distintos ritmos y mecanismos, la combinacin de estos factores, entendida como el debilitamiento del centro poltico y el fortalecimiento de agendas econmicas
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mundiales, tuvo como consecuencia el refuerzo de los particularismos tnicos y comunales. Si ponemos el anterior anlisis de la crisis sociopoltica boliviana en estos trminos, estaramos ante la desestructuracin del inconcluso proceso de construccin de una identidad nacional mestiza, que promovi el nacionalismo revolucionario y la (re)emergencia de los particularismos de orden tnico-cultural, a los cuales se le han sumado, en parte como respuesta a los primeros, los de tinte regional. Lo que es relevante para nuestro estudio es que las agendas de lo tnico y de lo regional se han politizado de forma tal que se han convertido en impulsos centrfugos que, en forma de banderas de lucha, esgrimen las partes para legitimar sus posturas. Al hacerlo, se estn marcando los clivajes identitarios por sobre los sociales y econmicos y, lo que es peor, se estn superponiendo estas brechas en actores especficos, lo que nos pone ante el peligro de la pilarizacin, al crearse lmites horizontales dentro y entre regiones del pas. Si le sumamos a esto la nueva lucha por el excedente proveniente de los hidrocarburos, errneamente distribuidos de modo territorial y corporativo, el problema de la inestabilidad poltica en el pas se va transformando en un problema de conflictividad intertnica. En suma, parecemos estar transitando de una altamente compleja sociedad fragmentada en distintos niveles y con distintos clivajes superpuestos, a una sociedad en la que dichos clivajes se empiezan a alinear claramente en actores territorialmente definidos, es decir, a una sociedad segmentada. En este contexto de etnificacin de la poltica, se debate mucho sobre la autenticidad u originariedad de los grupos tnicos como condiciones previas para la legitimacin de los discursos identitarios. Desde los movimientos indgenas de occidente se ha argumentado respecto de la falta de autenticidad de la identidad camba que se encuentra detrs del discurso autonomista y de su instrumentalizacin por parte de grupos de poder. En un lcido anlisis sobre la naturaleza de la construccin de la identidad colectiva crucea, Claudia Pea (2006) nos advierte correctamente sobre el hecho de que no es una condicin necesaria para la creacin de las identidades colectivas el reflejar la realidad, sino que las representaciones sociales del ser cruceo pretenden darle un sentido a la compleja realidad de la coyuntura. Por otro lado, toda construccin
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de identidades pone el acento en determinados hitos histricos, rescata tradiciones, refuerza mitos y hroes con tal de darle lmites concretos al colectivo. Por ltimo, esa construccin del nosotros siempre se hace en contraposicin a un ellos, que tambin se construyen socialmente. Por tanto, el hecho de que en el ncleo del que emana el discurso autonomista estn factores materiales o histricos conducidos desde una elite no impide que aquel haya tenido xito en traducir esa pugna poltica en una pugna entre identidades contrapuestas. Lo indgena, despus de la hegemona que tuvo el discurso del mestizaje, tambin ha tenido que revivir mitos, tradiciones y hroes, y eso no se desmarca de intereses polticos y econmicos concretos de elites dirigenciales que instrumentan hbilmente el hecho de que en el mundo de hoy la identidad colectiva es fuente de poder real. Para efectos de este estudio, lo rescatable es entender que lo identitario est adquiriendo una importancia tal que parece recrear las condiciones de segmentacin que ameritara un rediseo institucional de la democracia que atienda estas relaciones intercomunales. Especialmente porque tanto la identidad indgena como las regionales se estn manejando como identidades adscriptivas, ancladas en el pasado y, por ende, dadas, de las cuales se parte y no a las cuales se llega como ejercicio de la autonoma individual. Sin embargo, es importante tambin entender que dicha dinmica es slo una parcial lectura de los clivajes sociales que atraviesan nuestra sociedad y que fuertes lazos econmicos y sociales de base siguen estando presentes aun cuando no exista un actor poltico que los encarne. En una dinmica de alta conflictividad, la mencionada tendencia centrfuga se ha hecho presente en distintos escenarios: el electoral, el de las calles y el meditico-discursivo de modo intermitente y confuso. No es materia de este estudio el camino seguido por la dinmica de la polarizacin pero s, a travs de sus cristalizaciones propositivas, es decir, del PCO y de los estatutos de los departamentos autonomistas. Identificaremos cmo, dada esta realidad, plantean stos que deberan conducirse las relaciones intertnicas, a la luz de los modelos analizados en el segundo punto de la segunda parte del trabajo.
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Qu nos proponen el proyecto de Constitucin aprobado en Oruro y los estatutos autonmicos?

La mencionada dinmica sociopoltica est marcada por una crisis relacionada con cambios profundos en lo interno e internacional y a las debilidades de las instituciones polticas para canalizar dichos cambios. El resultado de la acumulacin de dicha erosin ha sido una brecha entre legalidad y legitimidad en la que distintos segmentos de la sociedad buscaron, en contra de otros, (re)legitimar el Estado a travs de la Asamblea Constituyente. La paradoja de ese mecanismo destinado a cerrar la brecha se demostr en el hecho de que la instalada desconfianza con que las partes ingresaron al foro hizo reproducir dentro de ella las fisuras que estaba destinada a cerrar. El resultado de esta dinmica es la existencia de una propuesta de Constitucin que refleja una de las visiones de pas que estaban en juego. Las otras, en gran medida, han sido sintetizadas en los estatutos autonmicos que cuatro departamentos han elaborado. Si bien no totalmente contrapuestas en trminos tcnicos, son expresiones de la polarizacin poltica que enfrenta el pas (Bhrt y Chvez, Bhrt y Torrez Villagmez, 2008). Como se mencion antes, dicha polarizacin va adquiriendo caractersticas de polarizacin identitaria. A la luz de esta realidad, analizaremos el perfil de estos documentos y hasta qu punto reflejan la necesidad de la adopcin de un modelo consociativo, del CML o de mecanismos integrativos. Por ltimo, daremos algunos lineamientos sobre el posible rumbo que podran adoptar las relaciones intertnicas en el pas, a la luz de lo analizado. El PCO y los estatutos autonmicos: sus elementos consociativos Los mencionados documentos prevn una reforma poltica que contenga los siguientes elementos consociativos: 1) En lo referente a la relacin entre Estado, nacin y composicin tnica:
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Santa Cruz
Tarija
El documento tarijeo plantea a la identidad histrica y cultural, como la base principal del derecho al autogobierno (Art. 2).
Pando
No establece la identidad cultural como criterio determinante de su derecho a la autonoma. Sin embargo, hacia adentro, plantea como partes componentes del territorio departamental a las comunidades campesinas y territorios de los pueblos indgenas, respetando sus identidades culturales, usos y costumbres (Art. 3).
Beni
No establece la identidad cultural como criterio determinante de su derecho a la autonoma. Tampoco hace referencia expresa al rol de los pueblos indgenas o el pluralismo cultural como factor en la construccin del rgimen autonmico. Sin embargo, establece que la identidad regional es un derecho colectivo y es un deber su transmisin entre las generaciones (Art. 9).
Plantea que el Estado boliviano es un Estado plurinacional comunitario, intercultural y fundado en el pluralismo y el pluralismo jurdico (Art. 1).
En el Estatuto Autonmico de Santa Cruz (EASC) se considera al pueblo cruceo racialmente mestizo y se establece la obligacin de conservar Establece que la cultura y el dada la preexistendesarrollo de los cia de las naciones pueblos indgey pueblos indgenas (Art. 161). nas, originarios y campesinos, el Estado les garantiza su derecho al autogobierno y la autonoma, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la conformacin de sus entidades territoriales conforme a la Constitucin y la ley (Art. 2). El pueblo boliviano est conformado por la totalidad de bolivianas y bolivianos pertenecientes a reas urbanas, diferentes clases sociales, naciones y pueblos indgenas y afrobolivianos (Art. 3).
Fuente: elaboracin propia en base al PCO y los estatutos autonmicos consultados.
141
2) En lo referente a la existencia de un gabinete compartido:

PCO Santa Cruz Tarija
No existen elementos de este tipo
Pando
Beni
Establece una pres- No existen cripcin dbil al elementos de respecto, al plantear este tipo. que el Presidente de la Repblica, en la designacin de los ministros de su gabinete, respetar el carcter plurinacional y la equidad de gnero (Art. 173 inc. 22.)
3) En lo referente a la proporcionalidad en la conformacin de los rganos de gobierno:

PCO
No establece una cuota fija para la conformacin de la Asamblea Legislativa Plurinacional, pero plantea que en la eleccin de asamblestas se garantizar la participacin proporcional de los pueblos indgenas. Asimismo, establece la creacin de circunscripciones especiales indgenas que no atendern a criterios ni lmites
Santa Cruz
El EASC establece un criterio combinado de representacin proporcional en el que ocho de los asamblestas departamentales seran elegidos proporcionalmente, quince representaran a las provincias, por mayora, y cinco seran representantes de cada uno de los pueblos
Tarija
El estatuto autonmico de Tarija (EAT) establece que doce de los representantes corresponderan a cada una de las provincias entendidas como circunscripciones binominales, catorce corresponderan a una representacin proporcional y tres seran representantes de
Pando
No parece contar con criterios de representacin proporcional en su asamblea legislativa, ya que los miembros de la misma sern elegidos en circunscripciones uninominales que corresponden a cada una de las secciones de provincia del departamento (Art. 25).
Beni
No establece criterios de proporcionalidad claros. La Asamblea departamental estar constituida por tres representantes por provincia, dos elegidos por mayora y uno por minora. Existirn dos representantes indgenas y dos campesinos elegidos por usos
142
PCO
geogrficos y poblacionales. Sin embargo, los 121 representantes de esta cmara baja seran elegidos por mayora relativa en circunscripciones uninominales (Arts. 147 y 149). Se establece una cmara territorial de representantes departamentales a ser elegidos proporcionalmente (Art. 149). Se establece una cuota tnica en la conformacin del Tribunal Constitucional Plurinacional, que estara compuesto por magistrados representantes de la justicia ordinaria y originaria de modo paritario (Art. 198). El Consejo Electoral Plurinacional estar compuesto por cinco miembros de los cules al menos dos sern representantes de los pueblos indgenas (Art. 71).
Santa Cruz
indgenas del departamento, cuya postulacin, aunque no su eleccin, se hara siguiendo usos y costumbres.
Tarija
los tres pueblos indgenas del departamento (Art. 69).
Pando
Beni
y costumbres (Art. 19). Existe, en consecuencia, representacin de las minoras tnicas pero el criterio no es proporcional.
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4) En lo referente al derecho a la autonoma:

PCO
Se reconoce el derecho a la autonoma departamental con facultades normativas, deliberativas, fiscalizadoras y legislativas (Art. 278). Es decir, se la entiende como derecho al autogobierno.
Santa Cruz
El EASC reconoce la autonoma indgena, pero la subordina a la departamental. Hablando de su mbito territorial las reconoce enmarcadas en las TCO y establece la posibilidad de la existencia de municipios indgenas. (Art. 151)
Tarija
Pando
El Estatuto autonmico de Pando (EAP) plantea que corresponder a la Asamblea Departamental el asignar la autonoma a los pueblos indgenas que habiten en la circunscripcin departamental (Art. 78). En lo que hace a la autonoma funcional, no oficializa pero reconoce, respeta y promueve la enseanza de los idiomas de las comunidades indgenas dentro de su jurisdiccin (Art. 5).
Beni
El Estatuto autonmico del Beni (EAB) reconoce la existencia como municipios autnomos a las TCO y a las comunidades campesinas, en las secciones municipales donde stas sean mayoritarias. Enmarca sus prerrogativas dentro de lo establecido por el estatuto mismo (Art. 49).
El EAT reconoce tres niveles la autonoma: municipal, provincial y la indgena, consistiendo sta en la constitucin de su gobierno propio de acuerSe prev la existendo a sus usos cia de autonomas y costumbres indgenas a nivel pero dentro de municipal, regional competencias y y de Territorios Inrecursos que les dgena Originarios Campesinos. Sin sern transferiembargo, el recodos, en el marco nocimiento de esta En lo referente de la unidad cualidad gubernati- a la autonoma departamental va va un poco ms funcional, plan- y la Constitulejos y la enmarca tea que los actos cin. (Art. 103). dentro del ejercicio oficiales de la de la autodetermi- administracin No establece nacin por estas departamental claramente su comunidades (Parte deben efectuar- estatus como Unidad Polticotercera, Captulo sptimo del PCO). se en lenguas Administrativa. indgenas. En lo referente En lo que hace a la autonoma a la autonoma funcional, no les funcional, reconoce da a las lenguas el carcter oficial indgenas de todas las lenguas indgenas, as como categora oficial la educacin pluripero garantiza linge (Art. 7) y la su respeto, obligatoriedad para proteccin y alcaldes, concejales, enseanza prefectos y asam(Art. 6). blestas de hablar por lo menos dos idiomas oficiales.
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5) En lo referente al derecho de veto:

PCO
No existe un veto legislativo directo por comunidad tnica. En lo referente a los departamentos autnomos, stos pueden ejercer eventualmente un veto indirecto dentro del procedimiento legislativo ordinario.
Santa Cruz
Tarija
Pando
Beni
No establece No establece El EASC esta- No establece blece el derecho nada al respecto nada al respecto nada al respecto de veto en la elaboracin de la ley que establecer el Rgimen Indgena Departamental. Dicho instrumento requiere para su aprobacin el voto afirmativo de todos los representantes Los pueblos indgeindgenas nas tambin pue(Art. 150). den ejercer un veto dbil, expresado en el reconocimiento del derecho a ser consultados de manera previa y obligatoria, por parte del Estado, respecto de la explotacin de recursos naturales no renovables en el territorio que habitan (Art. 30)
Fuente: Elaboracin propia en base al PCO y los estatutos autonmicos consultados.
El PCO, los estatutos autonmicos y el CML Los mencionados documentos prevn una reforma poltica que contenga los siguientes elementos del CML:
145
1) En lo referente al reconocimiento de la existencia previa a la colonia de los pueblos indgenas en el territorio nacional:
PCO Santa Cruz Tarija Pando Beni
Se reconoce la exis- No existe dicho No existe dicho No existe dicho No existe dicho tencia precolonial reconocimiento reconocimiento reconocimiento reconocimiento de las naciones y pueblos indgenas y, por ende, sus derechos sobre su territorio, al autogobierno y al respeto de sus instituciones (Art. 2). Se los define como toda colectividad humana que comparta identidad cultural, idioma, tradicin histrica, instituciones, territorialidad y cosmovisin, cuya existencia es anterior a la invasin colonial espaola (Art. 30).
146
2) En lo referente a sus derechos sobre el territorio:

PCO
Se les reconoce el derecho a la territorialidad, a la titulacin colectiva de tierras y territorios y al manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas. Dentro de las competencias de las entidades indgenas autnomas se reconoce sus facultades para gestionar y administrar los recursos naturales renovables y planificar la ocupacin del territorio. Asimismo tienen la competencia para la preservacin de su hbitat, conforme a sus formas culturales, tecnolgicas, espaciales e histricas (Arts. 30 y 305).
Santa Cruz
El EASC reconoce el derecho que tienen los pueblos indgenas sobre sus TCO (Art. 92). Dichas instancias ya reconocen el carcter inalienable, inembargable e indivisible de estas extensiones territoriales, pero el estatuto no los eleva al rango de territorio.
Tarija
El EAT no es claro en reconocer a las TCO como unidades polticoadministrativas pero avanza al reconocerlas con la categora de territorio indgena originario (Art. 103).
Pando
Plantea que el territorio del departamento se compone, entre otras unidades territoriales, por los territorios de los pueblos indgenas (Art. 3). Sin embargo, en el reconocimiento posterior que hace a la autonoma indgena, no establece explcitamente que sta se caracterice por el derecho de los pueblos indgenas al territorio (Arts. 78 y 79).
Beni
El EAB reconoce a las TCO y las eleva a rango de municipios (Art. 49).
147
3) En lo referente a sus derechos a la autonoma poltica entendida como libre determinacin:

PCO
La autonoma indgena sera la expresin del derecho al autogobierno como ejercicio de la autodeterminacin, basada en la consolidacin de sus territorios ancestrales y la voluntad de su poblacin expresada en consulta (Arts. 290 y 291). El gobierno de estos territorios se ejercer a travs de sus propias normas y formas de organizacin, con la denominacin que corresponda a cada pueblo o comunidad (Art. 297).
Santa Cruz
Al estar subordinada a la autonoma departamental, el reconocimiento de la autonoma para los pueblos indgenas no implica un reconocimiento del derecho a la libre determinacin
Tarija
Al estar subordinada a la autonoma departamental, el reconocimiento de la autonoma para los pueblos indgenas no implica un reconocimiento del derecho a la libre determinacin.
Pando
Al estar subordinada a la autonoma departamental, el reconocimiento de la autonoma para los pueblos indgenas no implica un reconocimiento del derecho a la libre determinacin. En todo caso, se plantea que la autonoma del departamento se ejerce en base al principio de autodeterminacin (Art. 9 inc.1).
Beni
Al estar subordinada a la autonoma departamental, el reconocimiento de la autonoma para los pueblos indgenas no implica un reconocimiento del derecho a la libre determinacin
148
4) En lo referente al pluralismo jurdico:

PCO
Se parte de un reconocimiento de que Bolivia como Estado se funda en el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico (Art, 1). Se les reconoce el derecho al ejercicio de sus sistemas polticos, jurdicos y econmicos acorde a su cosmovisin (Art. 30). En el ejercicio de su autonoma, se les otorga la competencia de administrar la justicia indgena campesina originaria en su jurisdiccin (Art. 305). La justicia comunitaria se ejercer de modo que las autoridades encargadas de administrarla apliquen sus principios, valores y procedimientos propios, conocer todo tipo de relaciones jurdicas protegiendo bienes jurdicos de la comunidad y sus decisiones sern vinculantes, adems de no poder ser revisadas por ninguna otra instancia jurisdiccional. Respeta el derecho a la vida y los derechos reconocidos por la Constitucin. (Arts. 191, 192 y 193).
Santa Cruz
Se reconocen los usos y costumbres de los pueblos indgenas pero no se maneja el concepto de pluralismo jurdico. Por tanto, existira una primaca del derecho departamental sobre la jurisdiccin indgena.
Tarija
Pando
Beni
149
El PCO, los estatutos autonmicos y sus elementos integrativos Los mencionados documentos prevn una reforma poltica que contenga los siguientes elementos integrativos: 1) En el nivel de la creacin de espacios de articulacin intertnica en la sociedad civil:
PCO
Si bien concibe al Estado como plurinacional, tambin establece el carcter intercultural (Art. 1). Abre las puertas para la inclusin de la democracia deliberativa como mecanismo de adopcin de decisiones colectivas al reconocerle este carcter a las asambleas y cabildos (Art. 11). Sin embargo, no establece claramente que este mecanismo ser utilizado para fomentar las relaciones interculturales. Establece el carcter intercultural de la educacin y que sta fomentar el civismo y el dilogo intercultural (Arts. 78 y 79). En lo referente a su tratamiento de las culturas
Santa Cruz
El EASC instituye el dilogo departamental como mecanismo de concertacin pblico-privada para el diseo de polticas pblicas (Art. 73).
Tarija
En su anterior versin, vale decir en su etapa de proyecto, el documento tarijeo creaba las instancias institucionales de participacin y control social, promoviendo as la participacin social a travs de los comits de desarrollo en las secciones de provincia y el departamento como tal. Se las reconoca como instancias de derecho y se les atribua la potestad de promover el dilogo, la deliberacin y la concertacin para la planificacin del desarrollo, el control social y la prevencin y solucin
Pando
No crea ningn espacio de articulacin intertnica en la sociedad civil.
Beni
En lo referente a la temtica agraria, el EAB crea la Comisin Agraria Departamental, un rgano pblico-privado encargado de distribucin, reagrupamiento y redistribucin de tierras. Estar conformado paritariamente por representantes del gobierno departamental, el sector productivo, campesinos y pueblos indgenas (Art. CAD).
150
PCO
(Seccin III, Captulo sexto) establece que la diversidad constituye la base del Estado Plurinacional Comunitario y que la interculturalidad es el instrumento para la cohesin y convivencia armnica entre pueblos y naciones (Art. 99).
Santa Cruz
Tarija
de conflictos (Arts. 40 y 41). El actual EAT ha eliminado dichas instancias y no contiene ninguna frmula institucional de deliberacin pblico-privada.
Pando
Beni
2) En lo referente a la existencia de un diseo electoral que favorezca la creacin de plataformas intertnicas:

PCO
Plantea la existencia de una cmara legislativa territorial que representara a los departamentos autnomos y no autnomos, cuyos representes seran elegidos por criterios de proporcionalidad poblacional.
Santa Cruz
Ms all de contrapesar la representacin indgena y la provincial con un criterio proporcional, no se detecta la intencin de generar incentivos especficos para el fortalecimiento de plataformas polticas intertnicas.
Tarija
Ms all de contrapesar la representacin indgena y la provincial con un criterio proporcional, no se detecta la intencin de generar incentivos especficos para el fortalecimiento de plataformas polticas intertnicas.
Pando
No se detecta ningn intento expreso por crear plataformas polticas intertnicas a partir del diseo electoral.
Beni
No se detecta ningn intento expreso por crear plataformas polticas intertnicas a partir del diseo electoral.
151
Balance del PCO

Podemos afirmar, a la luz de lo analizado, que el PCO es una combinacin de un modelo consociativo y del CML, atemperados por algunos elementos integrativos, ante todo declarativos, al no contar con mecanismos institucionales concretos que los desarrollen. Ms aun, existen otros elementos que fomentan la democracia de mayoras con un sesgo hacia la sobrerepresentacin indgena. Se detecta una combinacin de los instrumentos propuestos que nos pone ante un posible escenario de fragmentacin en el nivel intermedio y de segmentacin que favorece a lo indgena en el nivel nacional. Se hace dicho diagnstico en base a los siguientes elementos: a) Se detecta una tendencia hacia la segmentacin poltica nacional como reflejo de la fragmentacin subnacional. La existencia paralela de distintos niveles de autonoma indgena con autonomas departamentales es esencial para generar espacios de empoderamiento y visibilizacin de estas identidades colectivas. Sin embargo, requieren de una articulacin en el centro poltico. En ese sentido, en el momento en que las circunscripciones electorales para conformar la asamblea legislativa privilegian a las mayoras simples, el trnsito entre la autonoma y la toma de decisiones colectivas nacionales se segmenta, ms aun si le sumamos a esto la existencia de circunscripciones especiales indgenas. Los intereses territorializados se trasladaran al nivel nacional y se vaciara el centro poltico. El hecho de la existencia de proporcionalidad en la eleccin de la cmara territorial atempera pero no soluciona el problema, ya que por su naturaleza dicha cmara busca justamente el contrapeso de los intereses del electorado general en pro de los de las regiones. Si existe un refuerzo de lo territorial en ambas cmaras, el centro poltico parece destinado a vaciarse y dar lugar a tendencias centrfugas. b) Se detecta una dualidad transversal en lo que hace a la ciudadana, no en su faceta de base, es decir en el acceso a los derechos polticos, sino en el derecho al ejercicio activo de los mismos, es decir, el derecho a ser representante. Est claro que el ejercicio
152
de la autonoma territorial le da ciertos lmites a este derecho el vivir en la circunscripcin, por ejemplo y tambin es obvio que en el caso de las autonomas indgenas este elemento tiene una carga tnica. Sin embargo, el problema se repite en el trnsito entre lo subnacional y lo nacional. El momento en que los nicos requisitos necesarios para formar parte de un cuerpo colegiado de inters nacional como el Tribunal Constitucional o el futuro Consejo Electoral sea para algunos de sus miembros el ser representante indgena, y el momento en que todo servidor pblico para ejercer dicha condicin necesite obligatoriamente hablar dos lenguas oficiales, se produce un desequilibrio en los criterios para el ejercicio de la ciudadana activa. Para algunos ese criterio sera el del origen tnico y para otros, el de la probidad profesional. c) Se detecta el peligro del quiebre de la unidad jurisdiccional. Dada la posibilidad de ejercer la administracin de justicia, pero tambin de crear derecho sustantivo en las instancias donde se reconozca la autonoma indgena y su blindaje ante cualquier control de constitucionalidad, el hecho de que deba someterse en principio a la Constitucin no tendra un correlato real en los hechos. Justamente ese es el rol del Poder Judicial: reencauzar en la legalidad los actos que se desven de sus prescripciones. Nos preguntamos, en consecuencia, cul el sentido de la existencia de un Tribunal Constitucional con paridad tnica, si no puede ejercer control sobre la jurisdiccin indgena? El PCO slo establece que la jurisdiccin indgena consultar ante el Tribunal Constitucional o resolver conflictos de competencias entre sistemas, pero no prev ningn mecanismo jurisdiccional para controlar su accionar ante apelaciones de los ciudadanos. Pero los problemas no concluyen ah. Si estamos hablando de una esfera de derecho distinta, estamos hablando tambin del derecho penal, de establecer qu es ilcito y de sancionarlo. Sin caer en el debate sobre la pena de muerte, ya que el PCO reconoce que en principio defiende la vida, de todas formas estaramos ante situaciones que seran delito en algunas comunidades indgenas y no
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para el sistema ordinario, y viceversa. Es decir que estamos ante un federalismo jurdico slo comparable con el norteamericano. La pregunta ah es cul es el criterio jurisdiccional que prima: el territorio? la pertenencia a un determinado grupo tnico? Por ltimo, el caso del derecho penal y su aplicacin diferenciada nos presenta tambin problemas en la acepcin de ciudadana. Muchos dirn, citando nuestro propio ejemplo, que los estados federales no tienen problemas para su administracin territorializada, pero tambin est claro que en esos pases estamos hablando de un sistema que tiene una misma tradicin jurdica. Siendo el derecho penal la mxima limitante que el Estado le puede hacer a los derechos individuales, queda la pregunta de cmo un pas en el que conviven dos tradiciones jurdicas, con distintos criterios para establecer lo ilcito y en ejercicio de autonomas territoriales, pueden aquellas convivir garantizndole a sus ciudadanos seguridad jurdica? En territorios con autonoma indgena, los derechos colectivos pesan ms que los individuales?7 d) Que existe un desequilibrio a favor de una democracia mayoritaria se hace ms evidente al establecer el PCO que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Constitucional y los jueces agroambientales sern elegidos por voto directo mediante postulacin meritoria de la Asamblea Plurinacional. A su vez, sta es elegida, en su mayor parte, en circunscripciones territoriales donde prima la mayora relativa. Estamos ante una tendencia hacia una democracia segmentada, pero que privilegia el mayoritarismo en lo nacional. Ms aun si consideramos el hecho de que la Constitucin puede ser reformada a travs de una mayora absoluta en un perodo constitucional. Esto desvirta totalmente la idea del diseo consociativo que usa la segmentacin para proteger a las minoras y no para privilegiar a las mayoras8.
7 8 Este parece haber sido un punto de coincidencia entre los analistas que comentaron el trabajo en el taller de FES-ILDIS. Ver las inquietudes de Carlos Alarcn, Ramiro Molina y Carlos Romero en la memoria del mismo. Ver el trabajo de Diego Ayo en este libro.
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e) Existe un manejo descuidado de los trminos autodeterminacin y libre determinacin. Ambos trminos son muy polmicos para el derecho internacional pblico y pueden dar lugar a posteriores susceptibilidades y/o interpretaciones secesionistas. Ms aun si se los utiliza a la luz de una concepcin plurinacional del Estado. Nacin y autodeterminacin son trminos que, combinados, han sido el combustible para ms de una guerra de secesin.
Balance de los estatutos autonmicos

Considerando que los estatutos tienen bastantes diferencias entre s, podemos identificar ciertas bases comunes en nuestro objeto de estudio. Si bien incorporan algunos elementos consociativos en la conformacin de sus asambleas legislativas, en general no podramos decir que su diseo es el de un modelo consociativo que busque el poder compartido entre grupos tnicos. Del mismo modo, sus prescripciones en lo que hace al CML son bastante dbiles. Si hablamos de instrumentos integrativos, no existe una delimitacin del diseo que busque directamente ese objetivo, pero se acerca ms a dicho modelo que el PCO. Estaramos en un escenario que plantea equilibrios democrticos en los que lo indgena parece estar ms subordinado y fragmentado que integrado debido a que: a) Se detecta una subordinacin del nivel autnomo indgena con respecto del nivel departamental. El problema radica en que existe una vaguedad en la definicin del carecer concreto que adoptara este espacio territorial como unidad poltico-administrativa. Ya sea que se eleve a rango de municipios indgenas a las TCO o que se creen nuevos municipios indgenas, dicha autonoma debera constituir un lmite inferior (Rojas Ortuste, 2006) para la autonoma departamental, que en adelante se relacionara con estas autonomas indgenas en base a la coordinacin y no a la subordinacin de las mismas, cosa que actualmente sucede en los estatutos. Con ese reconocimiento hecho, el siguiente paso sera el del diseo de algunas otras instancias de poder compartido dentro del departamento. Si se complementa el actual diseo
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con instancias jurisdiccionales de solucin de controversias que funcionen como controles mutuos de defensa de derechos de minoras, las propuestas autonmicas pareceran tener un carcter mucho ms consociativo que el PCO. b) El EASC parece abrir una puerta muy interesante en lo que hace a las provisiones de manejo de la pluralidad lingstica en el departamento. Al oficializar las lenguas nativas y hacer que la documentacin del departamento se maneje en dichos idiomas, se est creando un impulso de autonoma funcional pero a su vez de integracin intradepartamental, lo cual se articula con el reconocimiento, como oficiales, de las 36 lenguas nativas que hace el PCO para el mbito nacional. Si hablamos de la construccin de ciudadana, esto no implica que las personas que opten por ocupar cargos pblicos estn incentivadas, mas no obligadas, a conocer ms de una lengua. Esto deja abierta la ventana de oportunidad para que la competencia meritocrtica le d, de modo general y abierto, ms puntos a postulantes que manejen dos o ms idiomas indgenas, en base siempre a un piso mnimo de igualdad ciudadana. c) En cuanto a la variable cualitativa de reconocer la institucionalidad indgena como constitutiva de la continuidad histrica y la supervivencia de las comunidades indgenas, no existen previsiones claras al respecto en los estatutos y no se hace un reconocimiento en esos trminos. Ms all del reconocimiento del derecho al territorio, no se trata el hecho de que este nivel de autonoma implica un reconocimiento del derecho a la libre determinacin, ni se menciona el reconocimiento al ejercicio de la administracin de justicia bajo usos y costumbres como el reconocimiento de un pluralismo jurdico. Ya mencionamos la complicacin que implican estos reconocimientos para la integracin poltica, pero ignorarlos del todo y no encontrar frmulas intermedias para su integracin puede generar un fuerte riesgo de guetizacin o aislamiento de estas comunidades de la vida institucional y cvica de los departamentos y, por ende, de la vida nacional.
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d) Se vuelve a detectar un manejo indistinto y peligroso del trmino autodeterminacin en el EAP y el EAB, lo cual acarrea el mismo peligro de susceptibilidades e interpretaciones secesionistas de la autonoma departamental. Tambin llama la atencin la apelacin a caracterizaciones raciales como pueblo racialmente mestizo de su poblacin que hace el EASC. Por ltimo, en todos los casos se detecta la creacin de una especie de subciudadana departamental, detrs del uso curioso que se le da al concepto de condicin poltica de cruceo/crucea, pandino/pandina, tarijeo/tarijea, que llega al extremo de la verdadera creacin de una ciudadana beniana, con ramificaciones incluso internacionales. El uso irresponsable de trminos como raza, condicin poltica, ciudadana plural y autodeterminacin ha sido, como nos muestran innumerables ejemplos histricos, un ingrediente ms que explosivo en el estallido de conflictos intertnicos. Es fundamental encauzar estos trminos dentro de un manejo conceptual y jurdico ms acertado, para evitar ese riesgo.
Tercera parte Constituciones comparadas Diferentes dinmicas histricas, diferentes manejos institucionales de las relaciones intertnicas
Como se vio en la primera parte, el anlisis de los modelos consociativo, integrativo y el CML tiene por objeto resaltar el hecho de que cada sociedad encarna, de distintas maneras y a distintos ritmos, un conjunto de cambiantes relaciones entre segmentos que a su vez evolucionan en su construccin de identidad. Muchas veces esos clivajes parecen dormidos y otras se despiertan y mutan para hacerse relevantes. Las instituciones democrticas, encargadas de absorber y canalizar dichas tensiones de modo pacfico, debern adaptarse a dichos cambios para poder cumplir con sus objetivos. Tambin analizamos las crticas que se le han hecho al modelo consociativo en base a este tipo de argumentos, y hemos visibilizado tericamente la forma en la que los modelos responden a particulares clivajes y su dinmica histrica. A continuacin, para hacer ms esquemtico dicho argumento, comparamos el PCO con cuatro constituciones que, desde nuestra perspectiva, transitan desde lo consociativo, pasan por distintas formas de CML y terminan por reconocer la necesidad de integracin (esta lgica est inserta en la tabla que recorre las mencionadas
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categoras, de izquierda a derecha, para contrastarse, por ltimo, con el PCO). Blgica es un modelo casi perfecto de democracia consociativa y es un caso infaltable para aquel que est interesado en estudiar su funcionamiento en la prctica. Adems de reunir las condiciones que Lijphart establece como necesarias para la adopcin del modelo, tambin cumple con la mayora de las que son favorables. Est compuesta por dos grandes comunidades lingsticas, no desiguales econmicamente y cuyas elites compiten centrfugamente hace dcadas, situadas en territorios identificables y con una muy pequea comunidad germanfona terciando en la ecuacin. Posteriormente tenemos al Ecuador, un caso bastante similar al boliviano, con una numerosa poblacin indgena y una reciente historia de reemergencia de dicha identidad encarnada por fuertes movimientos sociales, en el contexto de una marcada prdida de legitimidad del sistema poltico. Es un pas tambin unitario y se ha embarcado en procesos de descentralizacin parecidos al boliviano. Por ltimo, lo ms interesante es que las principales reformas en lo que hace al reconocimiento de derechos indgenas son producto de una Asamblea Constituyente que fue una respuesta a su profunda crisis sociopoltica. En tercer lugar tenemos a Mxico, un pas con una enorme poblacin indgena pero que proporcionalmente ronda el diez por ciento del total. Despus de experimentar procesos de inestabilidad poltica ligados al reclamo del reconocimiento de los derechos indgenas e incluso la insurgencia de una guerrilla, el EZLN, se embarc en el reconocimiento pionero de los derechos colectivos de los pueblos indgenas. Lo interesante del caso aqu es que, si bien existe un reconocimiento constitucional de todos aquellos derechos, su verdadera implementacin ha sido delegada al mbito subnacional, ya que es un pas federal. Por ltimo est Sudfrica, un pas en el que una minora blanca institucionaliz durante muchos aos la exclusin de las mayoras negras mediante el rgimen del apartheid. Sin embargo, entre 1994 y 1996 se embarc en una profunda reforma constitucional destinada a generar
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inclusin con estabilidad poltica, tratando de revertir las pasadas injusticias. Como puede observarse, estamos ante pases cuyas estructuras demogrficas y socioeconmicas y las trayectorias histricas de sus conflictivas relaciones intertnicas han generado distintas respuestas democrticas para atender las particularidades de sus clivajes. Las siguientes tablas comparan, a la luz de los criterios bsicos de la democracia consociativa, la forma en la que sus constituciones tratan la relacin entre Estado, nacin y composicin tnica de la sociedad. El objetivo es dar cuenta de hasta qu punto stos se acercan o se alejan del modelo y qu alternativas utilizan. Al comparar los cuatro casos con lo que propone el PCO podremos tener una adecuada radiografa sobre lo que caracteriza, en relacin con los modelos tericos aqu tratados, a dicho proyecto de Constitucin. Para el efecto, se plantean las categoras y subcategoras caractersticas del modelo consociativo en forma de preguntas, a las cuales responden afirmativa o negativamente las cartas fundamentales. Dichas respuestas nos ilustran sobre la cercana o lejana del diseo institucional del pas en cuestin respecto del modelo consociativo y su cercana con el CML o el modelo integrativo. Si bien los tres primeros casos establecen una relacin entre lo plural de su sociedad y el Estado, existen diferencias tambin entre ellos. Blgica no toma el tema de la nacin en sentido sociolgico como constitutiva de su Estado. Su referencia al mismo es ms institucional al definirlo como Estado federal, cuyo federalismo estara directamente ligado a la existencia de tres comunidades lingsticas diferenciadas en su territorio. Por su parte el Ecuador define a su Estado como pluricultural y multitnico, es decir, planteando que las estructuras institucionales del mismo reconocen y responden a esa realidad plural. Si bien durante la Asamblea Constituyente llevada a cabo en 1998 el planteamiento del movimiento indgena ecuatoriano el CONAIE y el partido que lo represent Pachakuti era el de avanzar hacia el establecimiento de un Estado plurinacional, la salida adoptada por el foro constituyente fue la que deriv de la negociacin entre estos movimientos y los otros partidos representados (Andolina, 2003).
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Criterio/pregunta
Blgica
Ecuador
Mxico
Sudfrica
Bolivia (PCO)
Se define al Estado en funcin a las caractersticas tnico-lingsticas de su poblacin? Si es as, Cmo se lo define? S S Art. 2 La nacin mexicana es nica e indivisible. No Art. 1 El Ecuador es un Estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, pluricultural y multitnico La nacin tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del En su prembulo establece que el pueblo sudafricano reconoce las injusticias del pasado y honra a los que las sufrieron en el pasado, respeta a todos aquellos que trabajaron para desarrollar el pas y cree que Sudfrica les pertenece a todos los que creen en ella, unida en su diversidad. S Plantea que el Estado boliviano en un Estado plurinacional comunitario, intercultural y fundado en el pluralismo y el pluralismo jurdico (Art. 1). Establece que, dada la preexistencia de las naciones y pueblos indgenas, originarios y campesinos, el Estado les
Estado, nacin y composicin tnica
Art. 1. Blgica es un Estado Federal compuesto por comunidades y regiones. Art. 2. Blgica comprende tres comunidades: la comunidad francesa, la comunidad flamenca y la comunidad germanfona.
Criterio/pregunta
pas al iniciarse la colonizacin y que conservan sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas El pueblo adopta esa constitucin para curar las divisiones del pasado y establecer una sociedad basada en los valores democrticos, la justicia social y los derechos fundamentales. garantiza su derecho al autogobierno y la autonoma, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la conformacin de sus entidades territoriales conforme a la Constitucin y la ley (Art. 2). El pueblo boliviano est conformado por la totalidad de bolivianas y bolivianos pertenecientes a reas urbanas, diferentes clases sociales, naciones y pueblos indgenas y afrobolivianos (Art. 3).
Blgica
Ecuador
Mxico
Sudfrica
Bolivia (PCO)
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Mxico s habla de la existencia de una nacin mexicana, la cual es de carcter pluricultural, debido a la fuerte carga en la cultura institucional del pas del nacionalismo que se gener en su revolucin. Mxico habra avanzado, dadas las circunstancias actuales, de la nacin mestiza a la nacin plural que reconoce la preexistencia y los derechos de los pueblos indgenas. Por ltimo, y a diferencia de los anteriores, Sudfrica no hace ninguna referencia a la relacin que pueda existir entre el Estado y su composicin tnica y mucho menos al correlato que esto pueda tener en el tratamiento del concepto de nacin en sentido sociolgico. Claro est que, sin embargo, reconoce que existieron divisiones injustas de esta ndole en el pasado, pero parece entender que su superacin ser a travs de la construccin de un Estado democrtico con ciudadana cvica. Ninguna de estas constituciones utiliza el concepto de nacin en sentido sociolgico como referente de la construccin del Estado en sentido institucional. Todas, sin embargo, estn de acuerdo en ser sociedades plurales y las tres primeras, en el hecho de la necesidad de que las instituciones del Estado reconozcan dicho pluralismo como base para la profundizacin del rgimen democrtico. Por su parte, el PCO establece una especie de corte transversal en el que la nacin plural, en sentido sociolgico, s debera condicionar el diseo institucional del Estado en todos sus niveles, tanto territoriales como funcionales. Para el efecto, combina elementos principistas del modelo consociativo el pluralismo tnico, polticamente institucionalizado y el CML la nocin de preexistencia de los pueblos indgenas y su cultura. En este enunciado, est claro el porqu Blgica es un caso tpico consociativo al establecer una composicin paritaria del gabinete de gobierno en base a representacin lingstica. En los otros casos, el gabinete se compone de miembros que representan a las principales fuerzas polticas en el gobierno. Por su parte, el PCO apela a las consideraciones.
Criterio/pregunta
Blgica
Ecuador
Mxico
Sudfrica
Bolivia (PCO)
El gabinete est conformado en funcin a criterios de representacin tnico-lingstica? S S A los secretarios de despacho slo deben cumplir con el requisito de gozar de los derechos polticos comunes a los mexicanos y tener 30 aos cumplidos (Art 91). El Presidente los nombra en funcin a su filiacin poltica. El gabinete est compuesto por un nmero flexible de miembros de los cuales la gran mayora son miembros de la Asamblea Nacional legislativo y el Presidente puede elegir un mximo de dos ministros externos (Art 91). El criterio de seleccin es poltico. No Los ministros slo deben cumplir con el requisito de gozar de los derechos polticos comunes a los ecuatorianos y tener 30 aos cumplidos (Art. 177). El Presidente los nombra en funcin a su filiacin poltica. Dbilmente Establece una prescripcin dbil al respecto, al plantear que el Presidente de la Repblica, en la designacin de los Ministros de su gabinete, respetar el carcter plurinacional y la equidad de gnero (Art. 173 inciso 22).
Gabinetes compartidos
Gabinetes de Coalicin intertnica
Art. 99 El Consejo de ministros est formado como mximo por 15 miembros. Con excepcin del Primer Ministro, el Consejo de Ministros est integrado por tantos ministros de expresin francesa como de expresin holandesa.
Fuente: elaboracin propia en base a las Constituciones consultadas.
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Criterio/pregunta
Blgica
Ecuador
Mxico
Sudfrica
Bolivia (PCO)
Proporcionalidad
Existe proporcionalidad, en base a criterios tnicolingsticos, en la conformacin de los rganos estatales? S S No No, se inclina por un sistema mayoritario y segmentado No establece una cuota fija para la conformacin de la Asamblea Legislativa Plurinacional pero plantea que en la eleccin de asamblestas se garantizar la participacin proporcional de los pueblos indgenas. Asimismo establece la creacin de circunscripciones especiales indgenas que no atendern a Art 52 La Cmara de Diputados estar integrada por 300 diputados electos segn el principio de votacin mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que sern electos segn el principio de representacin proporcional, mediante Est compuesto por una Asamblea Nacional que equivale a una cmara baja y el Consejo Nacional de las Provincias que equivale a un senado al constituirse en una cmara territorial. La primera est compuesta por miembros electos por representacin proporcional. La segunda la componen 10 representantes
rgano Legislativo
Art. 43 los miembros electivos de cada cmara se distribuirn en un grupo lingstico francs y otro holands conforme a ley.
Art 126 La funcin legislativa ser ejercida por el Congreso NacionalEstar integrado por diputados que sern elegidos por cada provincia en nmero Art. 67 de dos, y uno ms el Senado nacio- por cada dosciennal estar compuestos mil o fraccin to por 71 senadores, que pase de ciento de los que: cincuenta mil. 1.1. veinticinco Existe la combinasenadores elegi- cin de un sistema
Criterio/pregunta
de mayoras y uno proporcional pero de criterio territorial y no tnico para la conformacin de su nica cmara. No, pero se reconocen ciertas autoridades a nivel comunal. Los tribunales que componen la estructura jurisdiccional nacional no estn compuestos por miembros elegidos en funcin a su procedencia tnico-lingstica. Sin embargo: Art. 191. Las autoridades de los pueblos indgenas ejercern funciones de justicia, aplicando Art. 56 La Cmara de Senadores se integrar por ciento veintiocho senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos sern elegidos segn el principio de eleccin mayoritaria relativa y uno ser asignado a la primera minora. Art. 53 se constituirn cinco circunscripciones electorales plurinominales en el pas. La ley determinar la forma de establecer la demarcacin territorial de estas circunscripciones. el Sistema de Listas Regionales, votadas en circunscripciones plurinominales. criterios ni lmites geogrficos y poblacionales. Sin embargo, los 121 representantes de esta Cmara Baja seran elegidos por mayora relativa en circunscripciones uninominales (Arts. 147 y 149). Se establece una cmara territorial de representantes departamentales a ser elegidos proporcionalmente (Art. 149).
Blgica
Ecuador
Mxico
Sudfrica
Bolivia (PCO)
dos conforme al artculo 61, por el colegio electoral holands.
1.2. veinticinco senadores elegidos conforme al artculo 61, por el colegio electoral francs.
1.3. diez senadores designados de entre sus miembros por el Consejo de la Comunidad Flamenca
1.4. diez senadores designados de entre sus miembros por el Consejo de la Comunidad francesa
de cada provincia: 4 especiales entre los que cuentan el premier de la provincia y tres representantes del legislativo provincial cuyos cargos en el Consejo son no permanentes; los otros 6 son elegidos por el mismo legislativo provincial, pueden ser miembros del mismo o externos a l y deben representar el pluralismo poltico del mismo y a sus minoras. Dicho legislativo provincial es a su vez electo por representacin proporcional. Cada provincia de las 9 tiene un voto en el congreso y las leyes ordinarias se aprueban con el voto afirmativo de
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Criterio/pregunta
Se combinan el sistema proporcional y el mayoritario en funcin al criterio territorial y no al criterio tnico para la conformacin del Congreso. En suma, no existe criterio de representatividad proporcional tnica en el legislativo sudafricano sin esto significar que implcitamente, se reconoce y representa a las minoras y a las provincias. 5 de ellas (Arts. 60, 61, 65 y 105).
Blgica
Ecuador
Mxico
Sudfrica
Bolivia (PCO)
1.5. un senador designado de entre sus miembros por el Consejo de la Comunidad germanfona. normas y procedimientos propios para la solucin de conflictos internos de conformidad con sus costumbres o derecho consuetudinario, siempre que no sean contrarios a la Constitucin y las leyes. La Ley har compatibles aquellas funciones con el sistema judicial nacional. Parcialmente
Los diputados son elegidos por representacin proporcional en distritos electorales territoriales (Art. 63).
rgano Judicial S
No, pero se reconocen ciertas autoridades a nivel local. Los tribunales que componen la estructura jurisdiccional nacional no estn compuestos por miembros elegidos en funcin a su procedencia tnico-lingstica.
No, pero se reconocen ciertas autoridades a nivel local. Ninguno de sus componentes: La Corte Constitucional, La Suprema Corte de Apelaciones, las Altas Cortes o La Corte de los Magistrados se compone de miem-
Existe un Tribunal Superior de Justicia para toda Blgica que es independiente de cualquier otro poder. Sin embargo, el Art. 151 establece que:
Se establece una cuota tnica en la conformacin del Tribunal Constitucional Plurinacional, que estara compuesto por magistrados representantes de la
Criterio/pregunta
Sin embargo: justicia ordinaria y originaria de modo paritario (Art. 198). El Consejo Electoral Plurinacional estar compuesto por cinco miembros de los cuales al menos dos sern representantes de los pueblos indgenas (Art. 71). bros electos en funcin a criterios Art. 2. Esta Consti- de representacin tucin reconoce y tnico-lingstica. garantiza el derecho de los pueblos Sin embargo se rey comunidades conoce el rol de los indgenasa: lderes tradicionales para aplicar sus usos II. Aplicar sus y costumbres en sus propios sistemas comunidades, las normativos en la re- cuales debern ser gulacin y solucin insertas en el sistede sus conflictos ma jurdico naciointernos, sujetndo- nal, sujetas siempre se a los principios a la Constitucin generales de esta (Art. 211 y 212). Constitucin, respetando las garantas individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La Ley establecer los casos y procedimientos de validacin por los jueces o tribunales correspondientes.
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El Tribual Superior de Justicia se compone de un colegio francfono y otro de habla flamenca. Cada colegio comprende un nmero igual de miembros y se compone de forma paritaria, de una parte jueces y oficiales del ministerio pblico elegidos directamente por sus pares en las condiciones y segn queda determinado por ley, y de otra parte, otros miembros nombrados por el Senado por mayora de dos tercios expresados, en las condiciones fijadas por ley.
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Fuente: Elaboracin propia en base a las Constituciones consultadas.
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En lo que se refiere al rgano Legislativo, es de nuevo el caso belga el que plantea un consociativismo clsico, especialmente en lo que hace a la Cmara Territorial, la que tiene una composicin por comunidad lingstica cerrada. Respecto a la Cmara Baja, la representacin es proporcional y de acuerdo a distritos tambin comunales, lo que hace de ste un sistema que privilegia la representacin de minoras. En los otros casos se combina el sistema mayoritario con el proporcional, especialmente para las cmaras territoriales en Mxico y Sudfrica. Si bien este sistema pretende equilibrar mayoras y minoras, el criterio para la delimitacin electoral es siempre poltico y no tnico, sin que esto signifique que, de modo indirecto, minoras indgenas o grupos tnicos determinados no sean beneficiados por el sistema. El PCO, por su parte, establece un sistema electoral de circunscripciones uninominales en las que se eligen representantes por mayora simple. Paralelamente, se establece la creacin de circunscripciones especiales indgenas. Esta particular combinacin simultnea de mecanismos de privilegio de mayoras y minoras nos pone ante la doble representacin de sectores indgenas y ante una segmentacin del electorado que privilegia a este sector por sobre el no indgena9. Este diseo va mucho ms all del diseo consociativo y no parece buscar el poder compartido sino ms bien la hegemona. Ya en lo que hace al rgano Judicial encontramos fundamentales diferencias con el caso belga, donde el criterio es la paridad en la composicin del Tribunal Supremo, con el objeto de que ambas comunidades estn representadas en el mismo. El fin es el del equilibrio poltico, al ser dicho rgano fundamental para la solucin de controversias de esa ndole. En las otras tres Constituciones tenemos el reconocimiento, dentro de la estructura jurisdiccional, de autoridades que administran justicia en funcin a sus usos y costumbres. Aqu el criterio no es poltico sino que, en la lnea del CML, es el de reconocer la existencia de una tradicin jurdica precolonial u originaria que el Estado reconoce, pero bajo lmites constitucionales y de derecho internacional.
Ver el trabajo de Diego Ayo en este libro.
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Por supuesto que el reconocimiento del pluralismo jurdico es dar un paso ms all a este respecto. El caso boliviano muestra nuevamente una combinacin entre el reconocimiento de la justicia originaria que plantea el CML y la paridad jurisdiccional del modelo consociativo. De nuevo estamos ante una segmentacin transversal del sistema de justicia nacional, como reflejo de la existencia de dos tradiciones jurdicas distintas en un mismo territorio. Una segmentacin de este tipo no tiene similar en el mundo y nos pone ante la enorme dificultad de conciliar dos sistemas de justicia en una jurisdiccin territorial nacional. Detrs de esta distincin se encuentran clivajes distintos: en el caso belga, el de una sociedad segmentada en lo horizontal con elites polticas mutuamente excluyentes, y en los casos ecuatoriano y mexicano tenemos sociedades altamente desiguales en las que existe un interculturalismo asimtrico y formas subordinadas de reproduccin cultural, relacionadas con un particular pasado colonial. Ese es tambin el caso boliviano, pero la polarizacin poltica que se ha etnificado en los ltimos tiempos nos pone ante esta sui gneris propuesta.
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Autonoma
Criterio/pregunta
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Existen esferas de autonoma en funcin a criterios tnicolingsticos? Relativa No En la Repblica Sudafricana el gobierno se constituye por las esferas nacional, provincial y local que actan de manera distintiva, interrelacionada e interdependiente (Art.40. inc. i) y siguientes). Por tanto, las esferas de autonoma se establecen en funcin a criterios territoriales y no tnico-lingusticos, aunque eso no implica que ciertas provincias y/o municipios tengan Establece la existencia de circunscripciones territoriales indgenas sin establecer su derecho a la autonoma de forma explcita. (Arts. 224 y 228). Art. 2. Esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de las comunidades y pueblos indgenas a la libre determinacin en un marco constitucional de autonoma que asegure la unidad nacional [] El reconocimiento de los pueblos y comunidades indgenas se har en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que debern tomar en cuenta, adems de los principios generales establecidos en [] este artculo, criteRelativa Si
Territorial
Establece que Blgica es un Estado federal compuesto por comunidades y regiones. Las comunidades francesa, flamenca y germanfona; las regiones valona, flamenca y de Bruselas. Por otro lado, cuenta con cuatro regiones lingsticas: de lengua francesa, de lengua holandesa, de lengua germana y la regin bilinge de Bruselas-capital.
El Estado federal slo puede ejercer las competencias que le asigne la
Se prev la existencia de autonomas indgenas a nivel municipal, regional y de territorios indgena originarios campesinos. Sin embargo, el reconocimiento de esta cualidad gubernativa va un poco ms lejos y la enmarca dentro del ejercicio, de estas comunidades, de la autodeterminacin (Parte tercera, Captulo sptimo del PCO). Dicha esfera de autonoma convivira con autonomas departamentales,
Criterio/pregunta
rios etnolingsticos una base tnica homognea. de asentamiento fsico. municipales y provinciales (Art. 270).
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Constitucin y las restantes sern adoptadas por las comunidades o las regiones (Arts. 4, 35, 38 y 39). Los lmites territoriales coinciden con los tnico-lingsticos. - Mantener fortale- - Decidir sobre cer y desarrollar sus formas de sus tradiciones e convivencia y orinstituciones. ganizacin social. - Conservar la pro- - Aplicar sus piedad indivisible, propios sistemas inembargable e normativos en inalienable de sus la regulacin y tierras comunitasolucin de conrias. flictos internos, - Participar del sujetndose a uso, usufructo, los principios administracin generales de la conservacin de Constitucin. los recursos natu- - Elegir a sus rales renovables autoridades y que se hallen en representantes sus tierras. mediante propios - Conservar y desausos y costumrrollar sus formas bres en un marco ancestrales de de respeto al organizacin y pacto federal y la No se les confiere competencias en funcin a criterios tnico-lingstico sino amplias competencias a los niveles provincial y local, concordantes con un rgimen de descentralizacin poltica federal avanzado. Entre las principales: - Definicin de formas propias de desarrollo econmico, cultural y social, de acuerdo con su identidad y visin. - Participacin en la planificacin y el desarrollo de planes, programas y proyectos de educacin e investigacin, en el marco de la legislacin plurinacional. - Organizacin, planificacin y ejecucin de po-
Qu ompetencias A los consejos de se les transfieren? las comunidades francesa y flamenca se les confieren competencias sobre materias culturales y de enseanza, exceptuando la duracin de la educacin superior y condiciones mnimas para la obtencin de ttulos. Tambin se les conceden competencias para la cooperacin entre las regiones y firmar tratados internacionales sobre cultura y educacin. A las regiones se les confiere amplia
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Criterio/pregunta
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libertad para legislar ejercicio de la sobre todas las autoridad. competencias que - Mantener, no incluyan las desarrollar y anteriores y las que administrar su no adopte el Estado patrimonio cultufederal. ral e histrico. - Formular prioridades en planes y proyectos para el desarrollo (Art. 84). Estas seran las competencias ms importantes que se les transfieren y formulan en forma de derechos colectivos pero sin un correlato en una verdadera lista competencial. -
soberana de los estados. - Preservar y enriquecer su lengua y cultura. - Acceder a la propiedad y tenencia de la tierra en el marco de las formas de propiedad reconocidas por la Constitucin. - Elegir, en los municipios con poblacin indgena, representantes ante los ayuntamientos (Art. 2). Estas seran las competencias ms importantes que se les transfiere y se formulan en forma de derechos colectivos pero sin un correlato en una verdadera lista competencial. -
lticas del sistema de salud en su jurisdiccin. Administracin de la justicia indgena originaria en su jurisdiccin. Resguardo de derechos intelectuales colectivos, referidos a conocimientos de recursos genticos, medicina tradicional, germoplasma y patrimonio cultural tangible e intangible de acuerdo con la ley. Gestin y administracin de recursos naturales renovables, de acuerdo a la Constitucin y la ley. Preservacin del hbitat, el paisaje, la vivienda, el urbanismo y los asentamientos
Criterio/pregunta
humanos, conforme a las formas culturales, tecnolgicas, espaciales e histricas. - Promocin de los mecanismos de consulta referidos a los asuntos de su inters. - Incorporacin de la equidad y la igualdad en el diseo, definicin y ejecucin de las polticas, planes, programas y proyectos de los territorios, prestando especial atencin a la equidad de gnero. S Art. 69. El Estado garantizar el sistema de educacin intercultural bilinge: en l se utilizar como Relativa Relativa Reconoce la autonoma a los pueblos indgenas, para preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y Relativa Plantea que son oficiales las lenguas de todas las comunidades tradicionales y el Estado nacional determinar en sus S En lo que hace a la autonoma funcional, reconoce el carcter oficial de todas las lenguas indgenas, as como
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Funcional
Los consejos de comunidad tienen amplias atribuciones para regular temas educativos y de promocin de la
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Pas
lengua principal la de la cultura respectiva, y el castellano como idioma de relacin intercultural. Se reconoce a los pueblos indgenas el derecho a mantener, desarrollar y fortalecer su identidad y tradiciones en lo espiritual, cultural, lingstico, social, poltico y econmico (Art. 84.). No lo limita a sus circunscripciones territoriales. todos los elementos que constituyan su cultura e identidad (Art. 2, IV). No lo limita a sus circunscripciones territoriales. niveles nacional, provincial y local la oportunidad de regular el uso de los mismos en instancias administrativas y promover las condiciones para fomentar su uso (Art. 6.). la educacin plurilinge (Art. 7) y la obligatoriedad para alcaldes, concejales, prefectos y asamblestas de hablar por lo menos dos idiomas oficiales.
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cultura, incluyendo la celebracin de tratados internacionales al respecto. Tambin pueden promover estas actividades fuera de sus lmites regionales y promover, por ejemplo, escuelas que impartan instruccin en su lengua en municipios de otra regin en la que esa comunidad tenga presencia. Asimismo tienen facultades para regular el uso de la lengua en cuestiones administrativas, obrero-patronales y los servicios que se extiendan ms all de su regin (Arts. 127, 128 y 129).
Fuente: elaboracin propia en base a las Constituciones consultadas.
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Esferas de autonoma tnico-cultural a nivel subnacional en Mxico

Criterio
Principales reformas institucionales para el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas a nivel subnacional.
Oaxaca
- Definicin constitucional de las comunidades y pueblos indgenas. - Definicin y reconocimiento del derecho a la Autonoma: -a nivel comunitario, -a nivel municipal, -a nivel cuasi regional. - Definicin y reconocimiento de derechos colectivos. - Definicin de los territorios indgenas como tales. - Salvaguardas para la defensa de su cultura. - Educacin bilinge e intercultural. - Reconocimiento del derecho al ejercicio de su sistema normativo. - Reconocimiento de una jurisdiccin indgena. - Castigo a la discriminacin por condicin tnica. - Proteccin a la mujer indgena. - Control limitado sobre recursos naturales. - Participacin en la definicin de programas de desarrollo.
Chiapas
- Definicin constitucional de las comunidades y pueblos indgenas. - Definicin y reconocimiento del derecho a la Autonoma: -a nivel comunitario.
- Definicin de los territorios indgenas como hbitat y no como territorio. - Educacin bilinge e intercultural.
- Proteccin a la mujer indgena.
Fuente: Anaya Muoz, Alejandro, Journal of Latin American Studies, N 37, 2005.
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Esta clara aqu tambin la diferencia en lo que hace al concepto de autonoma, especialmente entre Blgica y los otros casos. Blgica es un Estado federal que cimienta las bases de su federalismo detrs de las comunidades lingsticas, delegndoles amplias competencias tanto polticas como funcionales; es decir, es un federalismo segmentado por comunidad lingstica. En el caso de Ecuador y Mxico, la autonoma que se reconoce a los pueblos indgenas es una autonoma inserta en niveles territoriales inferiores al intermedio y tiene la caracterstica fundamental de centrarse en el concepto de territorio entendido como hbitat para la reproduccin cultural de pueblos que han sido histricamente desposedos de los mismos. Mxico tambin es un Estado federal y opta por delegarle a las entidades federativas correspondientes, es decir a los estados que componen la unin, que el reconocimiento de estos derechos se har efectivo, probablemente para encarar mejor el hecho de la compleja disposicin demogrfica de estos sectores dentro del territorio mexicano. En ambos casos se transfieren competencias inherentes a esa concepcin de la autodeterminacin y reproduccin cultural; sin embargo, el reconocimiento se relativiza al no establecer un criterio fuerte sobre el estatus territorial de dichas comunidades en relacin con otros niveles de gobierno Por ltimo, las prescripciones sobre educacin bilinge garantizan una esfera de interculturalidad y tambin de autonoma funcional. En el PCO nos encontramos, una vez ms, con un diseo mixto. Existe el reconocimiento de la autonoma a las comunidades indgenas a nivel municipal y de TCO, pero tambin se abre la ventana para la posible creacin de autonomas indgenas ms grandes, de tipo subnacional, y se hace referencia a que la base de dicha autonoma sera el derecho a la autodeterminacin y consolidacin de territorios ancestrales. Este segundo tipo de autonomas y las prescripciones que buscan la paridad tnica en el nivel legislativo y judicial agregado se acercan al caso belga de modo incompleto, es decir nos ponen ante un cuasi federalismo por comunidad lingstica que convive con comunidades locales aut-
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nomas, tambin de tipo indgena. Es interesante la combinacin, que habla mucho de la compleja estructuracin de las relaciones intertnicas bolivianas que mencionamos antes. Sin embargo, el riesgo se encuentra en el hecho de que no todas las comunidades indgenas tienen el mismo peso demogrfico y es difcil situarlas geogrficamente. En este contexto, el pretendido diseo paritario indgena-no indgena en lo nacional no tendra una cohesionada base geogrfica y demogrfica que lo justifique y podra encubrir desigualdades intratnicas. Es fundamental aqu observar el trato diferenciado entre estados que dentro de Mxico se hace en torno a la temtica. Se dice que la insurgencia zapatista, la existencia de municipios bastante mezclados tnicamente y la relacin de estos factores con la existencia de elites ms conservadoras en Chiapas ha dado como resultado un dbil reconocimiento de los derechos indgenas en ese estado. Por otro lado, la existencia de bastantes municipios demogrficamente indgenas y tal vez el temor a que la experiencia zapatista se replique en Oaxaca, ha inducido liderazgos mucho ms integradores que han viabilizado mayores reconocimientos de estos derechos en dicho estado (Anaya Muoz, 2005). Siguiendo nuestra lnea de anlisis, estos elementos casi fortuitos que hacen a la composicin de distintas comunidades pueden ser limitados en sus efectos a travs del diseo de instituciones integradoras y flexibles que atiendan las particularidades. Tal vez Chiapas nos hace pensar en la necesidad de mecanismos electorales y polticas pblicas ms integrativos, en tanto que Oaxaca nos plantea la posibilidad de esferas amplias de autonoma indgena y territorial desde el municipio. Finalmente, en el caso boliviano, este ejemplo nos hace pensar en el potencial mayor que tienen los gobiernos subnacionales, en este caso los departamentos, para absorber dentro de s las complejas manifestaciones demogrficas de la composicin tnica nacional. Es decir, lo subnacional se plantea como una mejor alternativa que lo nacional para establecer regmenes flexibles de poder compartido. Finalmente, y siguiendo los principios integradores de la Constitucin sudafricana, este pas tambin se constituye en un Estado federal,
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pero el principio que rige su federalismo es el del gobierno cooperativo entre el nivel central, las provincias y los municipios. Si bien varias de estas entidades autnomas pueden estar constituidas por colectividades tnico-lingusticas uniformes, ese no es el motivo para la adopcin del sistema federal10. Tambin esto nos debera hacer pensar en la necesidad de generar mecanismos integrativos que contrasten la fragmentacin institucionalizada que implicara un rgimen diferenciado de poder compartido subnacional en Bolivia. Se requieren diseos electorales y mecanismos deliberativos que incentiven plataformas polticas de talla nacional e instituciones centrales que fortalezcan el centro poltico. Una vez ms, es fundamental entender que la autonoma es utilizada como mecanismo institucional flexible que atiende a distintos fines polticos. En el caso de las relaciones intertnicas, cada una de las Constituciones utiliza este mecanismo para cumplir distintos fines: la canalizacin de las tensiones entre comunidades horizontalmente segmentadas en Blgica, la integracin de los pueblos indgenas, partiendo del reconocimiento de sus derechos histricos en Ecuador y Mxico y la superacin colectiva de las injusticias histricas del apartheid en Sudfrica. A nosotros nos toca pensar en la complejidad de identidades tnicas y regionales que buscan integrarse al proyecto inconcluso de construccin nacional.
10 En el taller de discusin de este documento, Farit Rojas cuestion la idea de un federalismo puramente territorial y para eso cita el ejemplo de dos Estados federales en EE UU cuyos nombres tienen raz alemana. Sin embargo no es lo mismo una entidad territorial federal que hace referencia a la identidad de una mayora de sus ciudadanos a una identidad politizada que sera el criterio determinante de un consecuente federalismo que le d base territorial. Ver la memoria del taller.
Veto
Criterio/pregunta
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Las comunidades tnico-lingsticas cuentan con poder de veto para la adopcin de decisiones colectivas? No No Las provincias tienen capacidad de vetar legislacin que las afecte (Art.76), y dadas las caractersticas tnicas de las mismas y su sistema electoral proporcional, esto podra muy indirectamente llegar a constituirse en un veto tnico. Por otro lado, la Comisin para la proteccin de los derechos culturales, religiosos y lingsticos, una institucin estatal para el apoyo a la democracia, puede ejercer funciones de fiscalizacin y lobby sobre No existe capacidad de veto legislativo; sin embargo, se plantea que en materia de planes y programas de prospeccin y explotacin de recursos no renovables que se hallen en sus tierras, los que eventualmente podran adoptar una forma legislativa, los pueblos indgenas debern ser consultados sobre los mismos (Art. 84). No existe capacidad de veto legislativo, sin embargo para la elaboracin del Plan de Desarrollo Nacional, los planes estatales y los municipales, que adoptarn forma jurdica, se deber consultar a los pueblos indgenas e incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen (Art. 2, IX). No No No existe un veto legislativo directo por comunidad tnica. En lo referente a los departamentos autnomos, stos pueden ejercer eventualmente un veto indirecto dentro del procedimiento legislativo ordinario. Los pueblos indgenas tambin pueden ejercer un veto dbil, expresado en el reconocimiento del derecho a ser consultados de manera previa y obligatoria, por parte del Estado, respecto de la explotacin de recursos naturales no renovables en el
Para aprobar leyes
Art. 4. Los lmites de las cuatro regiones lingsticas slo podrn modificarse o rectificarse mediante una ley aprobada por la mayora de votos en cada grupo lingstico de cada una de las cmaras, a condicin de que se halle presente la mayora de los miembros de cada grupo y siempre que el total de los votos favorables emitidos en los dos grupos lingsticos alcance los dos tercios de los sufragios expresados. Art. 54.
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Criterio/pregunta
temas que afecten a estas comunidades (Art. 185). territorio que habitan (Art. 30)
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Para reformar la Constitucin
Excepto para los presupuestos y las leyes que requieren una mayora especial, se podr declarar mediante mocin motivada, firmada por al menos las tres cuartas partes de los miembros de uno de los grupos lingsticos e introducida despus de la presentacin de la ponencia y antes de la votacin final en sesin pblica, que las disposiciones de un proyecto o proposicin de ley, citadas en la propia mocin pueden causar un perjuicio grave a las relaciones entre las comunidades. En tal supuesto se suspender la tramitacin parlamentaria y la mocin ser trasladada al Consejo de Ministros que dentro del plazo de treinta das emitir su dictamen motivado sobre ella, e invitar a
Criterio/pregunta
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la cmara correspondiente a que se pronuncie sobre tal dictamen o sobre el proyecto o proposicin eventualmente modificados Indirecto No No La Constitucin se reforma por el voto afirmativo de dos terceras partes de los miembros del Congreso de la Unin y que stas sean aprobadas por mayora en las legislaturas de los estados (Art.135). Al no existir cuotas tnicas en el mismo, no existe un veto de carcter tnicolingstico. La Constitucin se reforma por el voto afirmativo del 75% de la Asamblea Nacional y seis votos afirmativos de entre los nueve que corresponden al Consejo Nacional de Provincias (Art. 74). Dada la composicin tnica de las provincias, podra inferirse una muy remota posibilidad de que se configure un veto tnico pero circunstancial y no institucionalizado. No La Constitucin se reforma por la aprobacin de dos tercios de los miembros del congreso (Art. 282). Al no existir cuotas tnicas en el mismo, no existe un veto de carcter tnicolingstico. No No existe ningn tipo de veto, ni siquiera indirecto. La Constitucin se reforma totalmente mediante la convocatoria a una Asamblea Constituyente impulsada por referndum, aprobada por la mayora absoluta de la Asamblea Plurinacional y ratificada por otro referndum. Parcialmente, puede reformarse por una ley de reforma constitucional aprobada por la mayora absoluta de la Asamblea, pudiendo ser impulsada por iniciativa popular. Siempre sera sometida a un referndum ratificatorio o de salida (Art. 411).
La Constitucin se reforma por el voto afirmativo de dos tercios del Congreso que deber contar con el qurum mnimo de tambin dos tercios del total de sus miembros (Art.195). Dada la composicin tnico-lingstica de las cmaras, existira un veto indirecto para la reforma constitucional.
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El nico pas que cuenta con la capacidad de veto legislativo y en materia de polticas pblicas por comunidad lingstica es nuevamente Blgica. En los casos latinoamericanos, en el Ecuador existe el derecho de las comunidades indgenas a ser consultadas en caso de que exista explotacin de recursos naturales renovables en sus territorios, y en Mxico, para incidir en los planes de desarrollo municipal, estadual y nacional. Una vez ms, en el primer caso estamos ante un mecanismo eminentemente poltico de control mutuo entre segmentos comunales y en los segundos, ante mecanismos que buscan dbilmente la reposicin de derechos colectivos histricos. El PCO se acerca mucho ms al segundo esquema que al primero, pero es curioso observar cmo se aleja del primero en este punto. La ausencia de vetos mutuos entre comunidades tnicas en la reforma legislativa y la constitucional en dicho proyecto nos habla mucho ms de la bsqueda de la construccin de un esquema segmentado y mayoritarista que de la construccin de un gobierno nacional de poder compartido11. En el caso sudafricano, no se identifica ningn mecanismo directo de contrapeso tnico a la adopcin de decisiones colectivas. Los nicos vetos son de carcter territorial y tienen que ver con mecanismos clsicos de balance de poderes en Estados federales.
Balance
El anterior anlisis refuerza nuestro enfoque. Para disear instituciones que puedan canalizar adecuadamente a los clivajes tnicos, la historia importa. Est claro que cada uno de los pases analizados est en un proceso constante de adecuacin de su institucionalidad democrtica de manera coherente con la evolucin de las relaciones entre identidades colectivas en su territorio. Sin embargo, el decir que cada uno de estos pases disea su institucionalidad de una u otra forma no implica que el camino seguido sea suficiente o que sea incluso el ms adecuado.
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Ver el trabajo de Diego Ayo en este libro.
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Esta claro que Blgica responde a una sociedad histricamente segmentada, que el Ecuador y Mxico, dada su estructura institucional anterior y sus caractersticas demogrficas, responden en distintos ritmos y niveles al hecho de la exclusin de los pueblos indgenas heredada de un pasado colonial. Por ltimo, Sudfrica responde al pasado de apartheid y a su bsqueda por integracin social con justicia. Sin embargo, no todos estos pases y las instituciones que han implementado estn cumpliendo sus fines. Bolivia enfrenta problemas similares a los casos latinoamericanos, pero la polarizacin y la crisis de institucionalidad que enfrenta hace ocho aos, junto con un mayor peso demogrfico y una gran variedad de grupos tnicos e identidades regionales, parece derivar en esta suerte de hbrido institucional. En Blgica, el constante juego entre el veto y la autonoma territorial tiene un efecto de mayor segmentacin. Tal parece que las comunidades han ejercido de modo abusivo el veto mutuo a nivel federal, lo que ha bloqueado la toma de decisiones en el centro. Este hecho ha obligado a una constante devolucin de competencias a los niveles intermedios y ha fortalecido los incentivos para la regionalizacin de los partidos. Por ltimo, el sistema de partidos ha respondido a esta dinmica tambin con la fragmentacin. Tanto los liberales como los socialistas y los cristianos demcratas se han fragmentado en partidos regionales y compiten entre s, de modo separado, por los votos de los electorados comunales en cada regin. Ya no existe un verdadero centro poltico en el Estado y tampoco un sentido de solidaridad u opinin pblica belga (Deschhower en OFlyinn, Ian y Russell, 2005: 105). Lo que se dise como mecanismo destinado a mantener a Blgica viva como proyecto poltico parece dirigirla hacia el efecto contrario; no es casual que en estos das se vuelva a debatir la opcin de la secesin. Si bien el Ecuador reconoci muchos derechos colectivos a los pueblos indgenas, la inestabilidad poltica continu en ese pas y el movimiento indgena se considera traicionado en muchas de las demandas que plante, especialmente en el reconocimiento del Estado plurinacional. Aun cuando no logr ese objetivo, tampoco est claramente delimitado el espacio que ocupan las circunscripciones indgenas dentro del diseo territorial del Estado ecuatoriano (Andolina, 2003). En Mxico,
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por otro lado, el problema zapatista est lejos de ser resuelto y esto slo es una muestra de las limitaciones que tiene en su implementacin la adopcin constitucional del CML en el artculo segundo de esa Constitucin. El rpido avance al respecto en Oaxaca y la dificultad y lentitud del avance en Chiapas han dependido de circunstancias polticas y liderazgos muy contingentes, lo cual denota la falta de lucidez para adaptar instituciones electorales y polticas pblicas a las particularidades de cada caso y poder plasmar en la prctica los postulados del mencionado artculo (Anaya Muoz, 2005). Por ltimo, si bien Sudfrica parece avanzar en lo que hace al acomodo poltico de los segmentos tnicos antes divididos por el apartheid, la deuda social sigue presente y la delincuencia e inseguridad crecientes podran, en un futuro no muy lejano, volver a politizarse. De esto deberamos subrayar el hecho de que ninguno de estos diseos es suficiente para abordar el tema de la fragmentacin y la exclusin tnica. Justamente por eso, al contrastar el PCO con la dinmica estructural de la cuestin intertnica en Bolivia, el uso que hace de los diseos no parece conducir a mayor integracin sino a una segmentacin o pilarizacin por la ya mencionada combinacin de empoderamiento local de lo indgena que pretende institucionalizarse en el nivel nacional.
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Conclusiones y recomendaciones
En la primera parte de este trabajo hemos tratado de demostrar cmo los diseos institucionales destinados a manejar relaciones intertnicas, como cualquier otro diseo, deben responder a las dinmicas histricas que se gestan en las sociedades a las que estn destinados a aplicarse. Tambin hemos visto que las relaciones intertnicas en Bolivia son de tal complejidad que lo consociativo no llega a ser suficiente, y dudosamente puede ser visto como lo ms recomendable para tratar el tema de los ejes fragmentacin-desigualdad que hacen de nuestra sociedad un entramado de interculturalidades asimtricas que se reflejan en identidades complejas y superpuestas. Un anlisis del PCO, en estos trminos, arroja como resultado que estaramos ante un modelo en parte consociativo, en parte mayoritarista/indgena a nivel nacional, con un CML fuertemente fragmentado a nivel subnacional. Por otro lado, los estatutos nos ponen ante un dbil consociativismo y un dbil CML, subordinados a un diseo mayoritario no indgena. La adopcin de cualquier modelo, dadas ciertas caractersticas estructurales y coyunturales, nos podran enfrentar a serios riesgos para la continuidad democrtica y la integridad territorial. Identificamos los siguientes riesgos:
Estructurales
Puede llevar a un mayor vaciamiento del centro poltico al imprimirle mayor impulso a una tendencia ideolgica y poltica que se est dando en las ltimas dcadas: la de la progresiva invisibilizacin de los innegables avances logrados desde la Revolucin de 1952 en lo que hace a la integracin social y a la creacin de espacios de mestizaje cultural y plataformas de entendimiento intertnico y regional, paralela a la fuerte (re)emergencia de particularismos identitarios.
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Uno de los problemas para la consolidacin de la legitimidad poltica en el pas ha sido el de la falta de capacidad institucional, incluso en el perodo democrtico, para representar y canalizar la compleja formacin social boliviana. Sin embargo, el adoptar un modelo institucional que privilegia los posicionamientos tnico-lingsticos por sobre los programticos podra no hacer ms que empeorar el problema, al legitimar la institucionalizacin de la segmentacin y, por ende, formalizar legitimidades contrapuestas que no sustentaran una institucionalidad transversal. Mucho se ha dicho de la dualidad entre lo indgena y lo no indgena en la construccin del poder institucionalizado. Sin embargo, dada la existencia de distintos grupos tnicos que, en distintas formas y a distintos ritmos, han interactuado con lo no indgena para conformar una porosidad en las relaciones intertnicas; el adoptar, a nivel nacional, un modelo consociativo que trata a lo indgena en general como uno de los dos ejes de esta dualidad, estaramos ocultando un conjunto de otras asimetras intratnicas, intra e interregionales que se dan en la base social. Es bien sabido que los ritmos de organizacin y politizacin de los pueblos indgenas son distintos y que lo andino, y por sobre todo lo aymara, tiene una amplia ventaja poltica, aunque no demogrfica por sobre lo quechua, por decir algo (Garca Linera, 2004). En consecuencia, al adoptar un modelo consociativo dual y mayoritarista en el nivel nacional, podramos estar otorgando injustamente poderes a sectores movilizados y organizados que no representaran su verdadero peso demogrfico y, por ende, estaramos debilitando no slo la igualdad formal entre individuos sino tambin aquella que el modelo trata de instaurar, aquella entre colectivos. Al institucionalizar el pluralismo real de la sociedad en las instituciones estatales, estaramos segmentando y polarizando el espacio pblico. Si a esto le sumamos el aporte que el CML le hace al PCO, el de la dualidad jurisdiccional y de sistemas jurdicos, el riesgo de pilarizacin se hace latente.
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Por otro lado, estatutos departamentales que encapsulen autonomas indgenas difusamente definidas en su jerarqua territorial, con una presencia siempre minoritaria de representantes indgenas en la Asamblea departamental, sin mecanismos de articulacin institucional e instancias jurisdiccionales para la solucin de controversias, nos llevaran a una situacin de aislamiento y posible guetizacin de los pueblos indgenas en el nivel intermedio. Dicho aislamiento, combinado con la situacin de segmentacin y mayoritarismo de lo indgena en sentido abstracto, nos llevara en lo nacional a una posible sobrerepresentacin de lo andino y lo aymara en dicho nivel y a una fragmentacin y aislamiento mayor de las relaciones intertnicas en otros departamentos.
Coyunturales
La profunda crisis poltica dentro de la cual se da este debate y su electoralizacin a partir de 2005 nos ponen ante otro riesgo que probablemente sea la causa de algunos de los excesos de las propuestas en cuestin. El principal problema es la confusin dentro de los actores entre objetivos de corto y largo plazo. Mucha de la tendencia mayoritarista en el actual PCO es una errnea lectura de los tiempos polticos, que hace pensar al partido de gobierno que su actual mayora electoral, que como cualquier otra es siempre contingente, ser inamovible y, por ende, plantea la eleccin por mayora simple de los futuros diputados y de rganos institucionales el Tribunal Constitucional y el ente electoral, que deben ser imparciales y nunca sujetos al voto popular como mecanismo de reproduccin del poder. Justamente, el constitucionalismo es una tradicin poltica destinada a balancear el poder de las mayoras de hoy con las del maana, de tal modo que ninguna pueda imponerse a la otra en temas fundamentales como el de los derechos humanos y su reconocimiento como conquistas adquiridas para el todo social. Una lectura de corto plazo
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del proceso poltico no har ms que poner a esa mayora de hoy en riesgo de ser avasallada por la mayora de maana12. Es justamente esta lectura contaminada de maximalismos de corto plazo la que hace al PCO un proyecto que transita entre fuertes autonomas indgenas y dbiles autonomas departamentales, diseos consociativos que hacen de lo indgena algo monoltico y homogneo, cuando no lo es y, por ltimo, privilegian a las mayoras en otros mbitos. Todo esto hace percibir una especie de bsqueda de hegemona indgena en vez del diseo de un rgimen de poder compartido. Por otro lado, lo mismo se identifica en los estatutos, al proponer stos una fuerte autonoma departamental por sobre una dbil autonoma indgena que siempre sera minoritaria en el legislativo departamental y, por ende, estara encapsulada en lo que grupos de poder regional decidan por ellos. El corto plazo hace a estas concesiones polticamente correctas, pero sus consecuencias para la interaccin social pueden ser las de perpetuar e institucionalizar la exclusin.
Dadas estas tendencias en los mencionados documentos, analizados en la segunda parte, con un excesivo acento en lo indgena en el PCO y uno insuficiente en los estatutos, adems de lo complicado que se hace el cuadro en la eventualidad de que se pudiera generar una autonoma aymara de mayor relevancia en el altiplano, tal parece que la aplicabilidad de los modelos se hace bastante difcil. Una cosa clara, dada la complejidad que representa el agregado nacional y las altas desigualdades econmicas entre indgenas y no indgenas, es que la aplicacin de un modelo
12 Carmen Beatriz Ruiz criticaba el enfoque de este estudio por tener una visin excesivamente sacralizadora de la Constitucin, lo cual no sera til para el debate poltico pendiente detrs del PCO y, dada la dinmica poltica nacional y global, no se podra hablar ya de Constituciones para 50 100 aos. Sin embargo, cabe recordar que el constitucionalismo no es slo una perspectiva sistemtica y racionalizadora de la realidad social; es ante todo una tradicin poltica cimentada en criterios ticos y polticos, como ser el respeto a los derechos humanos. Por principio, una Constitucin piensa el largo plazo y busca aislar ciertas decisiones de las contingencias de la poltica coyuntural, que pueden vulnerar derechos y valores. Al embarcarse en un proceso constituyente, lamentablemente, hay lmites para la creatividad de los actores polticos. Ver la memoria del taller.
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consociativo puro es inviable a nivel nacional. Lo viable13, paradjicamente, es la implementacin de distintos mecanismos consociativos a nivel intermedio. El potencial de creacin institucional es muy grande a nivel departamental, al ser este un espacio mucho ms manejable para poder articular los sistemas jurdicos distintos que son objeto del tema del pluralismo jurdico. La autonoma indgena a nivel intradepartamental, ya sea en su modalidad municipal e incluso regional en departamentos altiplnicos, especialmente formulada en trminos de autogobierno y territorio indgena, es decir con la frmula del CML, sera el punto de partida para poder conformar dentro de los departamentos gobiernos de poderes compartidos en igualdad de condiciones o proporcionalidad. Generando leyes consensuadas, que requieran mayoras especiales y conformidad respecto a la distribucin de competencias y a la conciliacin de sistemas jurisdiccionales ordinarios y comunitarios, se puede disear un sistema de frenos y contrapesos para la solucin de estas controversias a travs de instancias jurisdiccionales colegiadas, compuestas por miembros de los distintos segmentos en el departamento. Reconocidos constitucionalmente, los derechos fundamentales como lmites a lo que puede sancionar, especialmente en materia penal, la justicia comunitaria, cada departamento podra desarrollar de manera adecuada a su realidad una ley de compatiblizacin entre la justicia comunitaria y la ordinaria, siempre en el marco de una ley general. Este reconocimiento debera estar acompaado del reconocimiento del derecho a la autonoma y la identidad cultural indgena en los trminos en los que lo hace el CML, aclarando siempre que el concepto de libre determinacin, que es el fundamento de esta autonoma, debe ser entendido en el marco de la unidad territorial y jurisdiccional del Estado nacional.
13 Gonzalo Rojas planteaba que no le quedaba claro cmo las crticas que se hacen a lo consociativo a nivel nacional dejan de tener la misma fuerza a nivel intermedio. Al respecto, no es que las crticas se anulen pero se atenan porque se puede atender mejor a la diversidad demogrfica, socioeconmica y de grado de politizacin altamente diverso en el que las relaciones intertnicas se manifiestan en cada departamento. Esto siempre y cuando se llegue a una decisin poltica de ir, en los hechos, hacia una democracia consociativa en Bolivia. Ver la memoria del taller.
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Dado lo anterior, y con objeto de generar verdaderos regmenes de poder compartido en los departamentos, ahora ms que nunca es preciso contar con un rgano encargado de resolver conflictos de competencias entre niveles autonmicos. En este sentido, en el caso de la ya mencionada articulacin de sistemas jurdicos, a este nivel se justifica un tribunal especializado en atender consultas previas y resolver apelaciones que tengan que ver con situaciones en las que exista colisin de jurisdicciones. Por otro lado, en el nivel nacional y en el local se requeriran mecanismos integrativos. En lo local se necesita de polticas pblicas que fomenten la creacin de dilogo intercultural para la generacin de capital social intertnico. Los presupuestos y la planificacin participativa, los dilogos municipales y departamentales para el desarrollo y polticas de integracin econmica y articulacin entre la economa popular y el capital financiero son esenciales a este efecto. Tampoco se debera descuidar los dilogos nacionales y su articulacin con los anteriores, que deberan ser la columna vertebral que inserte la democracia deliberativa como factor de dilogo intercultural14. Dicho modelo democrtico debera ser elevado a rango constitucional en paridad de condiciones con el representativo y el participativo. Ya en el rea electoral, es fundamental el equilibrio existente entre las circunscripciones territoriales de mayora relativa, que visibilizan ciertos sectores antes aislados y poco representados, y el sistema proporcional que en mbitos territoriales mayores le da voz a las minoras. Por ltimo, sera fundamental contar con un nmero importante de diputados que sean elegidos, tambin proporcionalmente, en una circunscripcin nacional (Bhrt, en Bhrt, Chvez y Torrez Villagmez 2008) y mante14 Farit Rojas hizo una crtica al presente trabajo en sentido de que perciba una excesiva confianza en el dilogo y la comunicacin poltica, ignorando que dentro de l se podran reproducir actitudes estratgicas y desigualdades. Por supuesto que no existen deliberaciones polticas neutrales y que a los foros de deliberacin no llegan los actores en igualdad de condiciones. Sin embargo, la deliberacin, al obligar a los actores a revelar la informacin asimtrica para legitimar sus posturas, acerca mucho ms a los desiguales que la representacin o la participacin directa sobre agendas predeterminadas. Ver la memoria del taller.
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ner la propuesta actual del PCO respecto de la cmara territorial. Estos incentivos pueden frenar la tendencia a la fragmentacin y buscan, en ltima instancia, algo indispensable en estos momentos, es decir la (re) construccin de partidos polticos de talla nacional, con liderazgos flexibles y altamente deliberativos en su interior. Esta combinacin de lo consociativo y el CML en el diseo democrtico subnacional y lo integrativo en el nivel nacional y local, es la mejor forma de lidiar con la dinmica fragmentacin/desigualdad y generar un equilibrio entre el reconocimiento del pluralismo y la necesidad de luchar contra el carcter asimtrico que adopta en nuestro pas, a partir de lo cual se puede avanzar hacia la construccin de interculturalidad. El objetivo de la tercera parte fue traer a la luz del debate actual distintas formas institucionales que distintos pases han adoptado para el tratamiento de los clivajes tnicos. Ms all de ser una gua para armar un collage criollo, es una gua para mostrar que para este tipo de temas no hay modelos que no necesiten una revisin a la luz de la historia que los origin en primera instancia. Por otro lado, si bien la historia y el aprendizaje social son fundamentales para realizar el ejercicio antes mencionado, en estos temas la experiencia comparada puede ser esencial, ya que los costos de los errores propios son muy altos. Las guerras y la suspensin de las libertades democrticas pueden hacer que no exista una segunda oportunidad. Es por eso que, como plantea Horowitz (1993), en la planificacin de un Estado a la vez democrtico y multitnico, antes es seguramente mejor. Estamos embarcndonos en la necesaria pero peligrosa tarea de disear instituciones que generen al mismo tiempo inclusin, respeto a la diferencia y estabilidad democrtica. Antes de hacerlo, ser fundamental ver hacia atrs y tambin hacia afuera porque la historia pasa factura a quienes creen que su peculiaridad sin igual les obliga a inventarlo todo desde cero. Una profunda crisis sociopoltica nos llev a un intento inconcluso de construccin nacional en 1952. Si no aprendemos de lo que nos dej la historia, podra esta crisis llevarnos a un proceso de disgregacin nacional?
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Acrnimos
CML Constitucionalismo Multicultural Latinoamericano EAB Estatuto Autonmico del departamento del Beni EAP Estatuto Autonmico del departamento de Pando EASC Estatuto Autonmico el departamento de Santa Cruz EAT Estatuto Autonmico el departamento de Tarija PCO Proyecto de Constitucin Aprobado en Oruro
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Memoria del taller Proyecto de Constitucin, instituciones polticas e interculturalidad

La Paz, 18 de junio de 2005
Gustavo Bonifaz Moreno
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En fecha 18 de junio de 2008, en las oficinas de FES-ILDIS, ubicadas en la ciudad de La Paz, un distinguido panel de invitados se reuni para discutir los trabajos de los autores y enriquecerlos con sus comentarios y sugerencias. La intencin de la FES al convocar a estos panelistas fue la de generar un espacio de debate democrtico y altamente plural, tanto en lo disciplinario como en lo poltico-ideolgico. De este modo, el grupo puede considerarse bastante multidisciplinario, ya que estuvo compuesto por reconocidos especialistas provenientes de las distintas ciencias sociales, como ser la sociologa, la antropologa, la comunicacin social, el derecho, la ciencia poltica y la historia. Por otro lado, dentro del grupo se cont con representantes parlamentarios y constituyentes del oficialismo y la oposicin, as como con lderes de opinin influyentes en el debate pblico nacional. Participaron en el debate: Carlos Alarcn Carlos Brth Carlos Mamani Abogado, especialista en Derecho Constitucional y ex Viceministro de Justicia. Abogado y economista, senador de la Repblica en representacin de PODEMOS. Historiador, especialista en temas indgenas.
Ramiro Molina Rivera Antroplogo, catedrtico de antropologa poltica en la Carrera de Ciencias Polticas (Universidad Catlica Boliviana). Actual director del MUSEF.
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Cecilia Quiroga
Sociloga, coordinadora del proyecto Apoyo Parlamentario y Asamblea Constituyente en FES-ILDIS. Sociloga, constituyente por La Paz en representacin del MAS-IPSP
Marcela Revollo
Gonzalo Rojas Ortuste Politlogo, coordinador de Investigacin CIDES-UMSA Farit Rojas T. Abogado, director de la Unidad de Investigaciones Jurdicas del departamento de Derecho en la Universidad Catlica Boliviana. Abogado, especialista en derecho agrario y derechos indgenas, constituyente por Santa Cruz en representacin del MAS-IPSP.
Carlos Romero B.
Carmen Beatriz Ruiz Comunicadora social, consultora independiente especialista en derechos humanos y derechos indgenas. Moira Zuazo Politloga, coordinadora del proyecto de Descentralizacin y Poltica Internacional en FES-ILDIS/ Moderadora del debate
Una vez que los autores expusieron oralmente sus trabajos ante el panel, se procedi a iniciar una ronda de debate, la que reproducimos a continuacin.
Carlos Alarcn
1. A m me asalta una interrogante en funcin a las dos explicaciones. Yo creo que la decisin poltica fundamental nmero uno es la forma de Estado o modelo de Estado, como quieran llamarle, y la decisin poltica nmero dos es la forma de gobierno. Si no he entendido mal, los expositores estn queriendo definir el proyecto de Constitucin y los Estatutos en funcin a la forma de gobierno democracia mayoritaria, democracia integrativa o democracia
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consociativa y en funcin a cul sera el mejor modelo o el modelo ideal, valoramos este texto constitucional. Creo que el orden debera ser al revs; primero deberamos definir el modelo de Estado, y en funcin al modelo de Estado que queremos, ver qu forma de gobierno o qu tipo de democracia se adapta de mejor manera a ese Estado. Ese sera mi primer cuestionamiento de fondo, en lo conceptual, a las presentaciones. 2. Creo que el proyecto de Constitucin de Oruro divide al Estado por dentro y los estatutos dividen al Estado por fuera Por qu el proyecto de Constitucin divide al Estado por dentro? Porque temas que deberan corresponder solamente a un nivel de la sociedad se los traslada a las instituciones del Estado. Ya Bhrt daba las explicaciones y aqu las puede profundizar sobre cmo lo plurinacional, por ejemplo, que debera ser ms una caracterstica sociolgica, se traslada automticamente a una configuracin de organizacin institucional del Estado: el tema de las 36 naciones, etc., que tiene un reflejo de transversalidad tnica en cmo se conforma un Consejo Electoral, el Tribunal Constitucional. Pero lo que ms me preocupa de la propuesta de la forma de Estado es que se ha tratado de mezclar en el mismo plano lo comn y lo diverso, dando prevalencia en el resto del texto a lo diverso sobre lo comn. Entonces, si en una Constitucin no tenemos claro qu es lo que nos une, lo que nos identifica a todos en comn con ese Estado, es un problema que no podemos dejar librado a una ley. Cules son los valores que responden a la unidad de ese Estado: la justicia, la igualdad, la libertad? Cules son los valores que responden a la diversidad, el pluralismo jurdico? Cules son los lmites de la diversidad? Porque si pones en un mismo rango la diversidad y los valores de la unidad, llegas a afectar la propia unidad del Estado. Un pluralismo jurdico sin lmite deriva en dos ordenamientos jurdicos, son dos Estados distintos, como lo plantea Hans Kelsen, uno de los mejores filsofos del derecho. Entonces se entiende que no puede ser un pluralismo jurdico concebido con esa dimensin, pues entonces estaramos hablando de dos o ms Estados distintos.
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Por otro lado, los estatutos dividen por fuera porque como son estatutos que no tienen un tronco comn, un vientre materno comn, cada estatuto se convierte en un Estado pequeito, ms o menos paralelo, pues no sabemos cul es su gen, cul es su origen, qu es lo comn dentro de esa particularidad. De modo que tienes tantos Estados como estatutos se propongan; de alguna manera divides al Estado por fuera, no en el sentido de divisin secesionista, ya que esos son temas polticos, sino en sentido de la divisin de organizacin y de estructura del Estado. Esos son los dos comentarios. Redondeando: hay que ver si ellos realmente han hecho adrede esa confusin de planos entre la forma de Estado y de gobierno, o si consideran que estas categoras de democracia mayoritaria, integrativa y consociativa son ms bien las aglutinadoras de todo este universo y, dentro de eso, la forma de Estado estara en un segundo plano.
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Gonzalo Rojas Ortuste

1. Quisiera hacer primero un comentario sobre los mritos del trabajo, no por los halagos sino porque creo que varios de los que estamos aqu pensamos que ni el Proyecto de Constitucin ni esos estatutos, dizque aprobados, son una respuesta poltica al momento. Entonces, indudablemente el mrito de estos trabajos es que, al estar dialogando con esos hechos polticos, los encuentro muy clarificadores en trminos de una mirada politolgica, que tiene diferencias con lo que acaba de decir Carlos Alarcn. Creo que l tiene ms una mirada de ordenamiento jurdico, que obviamente no es irrelevante, pero que quita del foco lo que creo debe estar en el centro del debate: el conflicto poltico. Sobre el trabajo de Diego, me parece especialmente relevante esa tipologa de democracias, sobre todo las dos primeras; creo que dibuja bien la de mayoras y la consociativa. En la que tengo dificultades, y por eso uno de los elementos centrales de esta intervencin es hacer un comentario, es sobre lo que llaman la democracia
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integrativa, que en algn momento la asimila como paradigmtica a la de los Estados Unidos que, histricamente, es ms bien una democracia de mayoras. Eso se ve en el sistema electoral de manera ntida y a partir de los sesenta, y no por voluntad propia sino justamente de los marginados por el WASP, que es el ncleo tnico cultural de los Estados Unidos. Ellos son los que van cambiando hacia algo que todava es dbil en trminos integrativos. Por eso es que me parece que esa referencia a lo paradigmtico de Estados Unidos no ayuda a ilustrar el tema. 3. Por otro lado, sobre todo en la exposicin y no tanto en el texto, parecera que un buen ejemplo de la democracia integrativa sera la de la Constitucin del 67 en Bolivia, que yo creo que es ms bien universalista, y tenemos los resultados de la vigencia parcial de esa Constitucin en nuestra propia trayectoria histrica. Creo que hay que trabajarla mejor, pues esa tercera opcin es algo ms que integrativa para el pas; yo hablara de intercultural como elemento fuerte. Es algo que est por hacerse, aunque tiene ecos, reverberaciones en lo que en el trabajo de Gustavo Bonifaz aparece como el Constitucionalismo Multicultural Latinoamericano, que creo que es ms afn a nuestra propia trayectoria histrica. No en vano somos parte de la regin y, en esta delimitacin, nos identificamos con el tercer tipo de democracia, la que yo llamara intercultural. Me parece que el trabajo de Diego, aunque bastante franco como es l, no gana cuando califica y pondera como una arbitrariedad lo que yo creo que es una opcin tico-poltica, y eso hay que decirlo porque tiene que ver con los valores, tiene que ver con la posibilidad de sustentabilidad de la democracia por la que se estara optando. Respecto al trabajo de Gustavo, creo que hace una muy buena seleccin de casos especficos de Estados, con cuya experiencia podemos alimentarnos; para esto que hay que construir, y en ese sentido coincido con las crticas que se hacen al consociacionalismo. Recuerdo que en algn momento, con la propia Moira Zuazo, tradujimos un texto de Lijphart sobre poder compartido porque creamos que era un referente que poda ayudar a profundizar la democracia liberal representativa que estaba vigente en el pas de
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manera apabullante. Gustavo lo ubica en el mbito intermedio, y ah no resulta muy claro por qu sigue teniendo mritos. Yo tengo mi propia explicacin al respecto; la he publicado en el nmero 14 de la revista Umbrales para el caso del Chaco, pero es un caso, en tanto que l dice de una manera general que podra servir para el nivel intermedio o los niveles departamentales. No me queda claro cmo dejan de actuar a nivel subnacional las crticas que se hacen para el nivel nacional. Obviamente, tiene que ver con demografa, tiene que ver con disparidades, etc. Sin embargo, creo que hay que explicitarlas para que esto que est por construirse permita comodidad a unos y otros. 5. Est claro, y creo que eso es lo ms saliente de ambos trabajos, que hay excesos retricos que incluso alejan a un buen sector de la ciudadana del proyecto de Constitucin aprobado en Oruro, pero que de alguna manera reeditan y ese es el elemento ms fuerte del trabajo de Diego, sobre todo esta tendencia de copamiento, que es una tradicin no slo boliviana sino latinoamerican, y que est asociada a la idea de gobiernos fuertes y, por tanto, medio alejada de la democracia. Entonces, creo que es muy importante que se haga un nfasis en lo tico-poltico, sabiendo que esas siempre son opciones. Ah no hay verdades, pero s hay maneras de argumentar por qu es necesario bajar los decibeles etnicistas que tiene ese proyecto y, por otra parte, alejar tambin esta mirada casi de suficiencia que hay en los estatutos de la media luna en relacin con la temtica, que ciertamente es de menor importancia, de menor relevancia poltica en esos mbitos. Hay que adecuar a un tipo de escenario que pueda servir para las diferencias en tierras altas y en tierras bajas.
Carlos Bhrt
1. Quisiera comenzar expresando o transmitiendo una duda tanto a Diego Ayo como a Gustavo Bonifaz, y voy a aprovechar que estn Carlos Romero y Marcela Revollo para que ellos nos ayuden a disiparla. No estoy seguro de que el Proyecto de Constitucin
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aprobado en Oruro haya sido concebido y redactado con un rigor terico, conscientes de que estaban diseando un proyecto cuasi consociativo. Los rastros que encuentro me hablan de otra cosa; tengo la impresin de que el Proyecto aprobado en Oruro resulta, naturalmente, del calendario que se da en la Asamblea, de las urgencias polticas que se presentan entre el 15 de agosto, cuando se les ocurre eliminar esa resolucin sobre la capitalidad, y el 23 de noviembre, cuando se desata el infierno. Hasta entonces (el 15 de agosto) no haba Proyecto de Constitucin, estaba en elaboracin, supuestamente. Quiz hoy Carlos y Marcela nos pueden aclarar esto. Lo cierto es que el 23 de noviembre aparece un proyecto y se lo aprueba en grande. En qu momento lo concibieron?, le dieron contenidos tericos conscientemente? 2. Estoy consciente, por nuestros viejos aprendizajes sobre metodologa, que no es necesario que la metodologa y los paradigmas se apliquen conscientemente; stos se filtran. Pero una cosa es criticar un proyecto porque ha sido concebido consociativamente y otra (como lo hace Diego) es criticarlo por ser un proyecto consociativo peligroso. Estando consciente de esto, el punto de partida lleva a cosas diferentes, y en eso es ms radical Diego que Gustavo; Gustavo termina muy cautelosamente. Aqu me voy a permitir mostrar cmo el punto de partida te conduce a anlisis cualitativamente diferentes, y voy a usar lo que dice Diego y lo que he escrito yo y que lo mencion l. El Senado para Diego es peligroso tal como est concebido porque podra llevar a la hegemona del MAS con casi dos tercios (23 de 36). La preocupacin que yo tena cuando escrib el texto es que se puede abrir demasiado, entonces mi preocupacin era, respecto a la proporcionalidad del Senado, que el nmero de partidos puede avanzar de dos a cuatro, y yo no s si esto es bueno. La preocupacin de Diego es: cuidado! el MAS puede tener dos tercios del Senado. Lo cierto es que nunca debe pensarse en el diseo institucional a partir de lo coyuntural; eso nos lo ha enseado la teora y la prctica. En esto coincido y no puedo dejar de decirlo en que el aporte de estos dos trabajos es muy importante.
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Creo que el trabajo de Gustavo sienta las bases para entender mejor el trabajo de Diego, le presta ms atencin a la teora y el anlisis es ms bien terico en este caso, pero es, como dije, ms cauteloso. Diego ha encontrado la forma de desechar, en lenguaje acadmico, el proyecto de Oruro y utiliza el procedimiento que recae en algo que ya pareca superado, y esa es una crtica al mtodo; recae en la ptica del mejor sistema, que fue el gran debate en los aos sesenta y setenta en torno al presidencialismo versus el parlamentarismo, el debate de la escuela alemana (Nohlen, Linz, los politlogos chilenos). Ah el debate fue cul es mejor, el presidencialismo o el parlamentarismo, y despus de ocho aos de debate todos llegaron a la conclusin de no hay mejor sistema. Diego retoma esto y con una metodologa un poquito ms atrevida que aquella vez, porque cuantifica, llega al resultado interesante de que el proyecto de Oruro y la CPE del 67 tienen 23,5 de valoracin y la del 94 tiene 30. Pero no se atreve a dar el ltimo paso: dejen lo de Oruro, quedmonos con la del 94. Obviamente no tiene que ser as, pero como esto es borrador, te lo pongo en esos trminos por si quieres mejorarlo. 3. Diego entra a la parte poltica y se le deslizan cosas que no deberan quedarse en el trabajo. Por ejemplo, la Ley de Participacin Popular no fue concebida en el marco de la Constitucin del 94; fue al contrario, la ley se aprob antes que la reforma. El orden es: primero la Ley de Participacin Popular, despus la reforma a la Constitucin y despus la Ley de Descentralizacin. Un otro elemento altamente discutible es que para llegar a 23,5 versus 30, no compara el captulo de derechos humanos, por que si incorporas los derechos a la comparacin entre la CPE del 67 y la del 94 versus el proyecto de Oruro, el puntaje se va acercar y tu conflicto va a ser muy grande, porque no hay comparacin el 67 tiene un artculo sobre derechos, el captulo en la nueva Constitucin tiene 97 ciento y tantos artculos. La comparacin se hace complicada porque el proyecto de Oruro es bondadoso en derechos. Se presenta otro problema con el mtodo si comparas las Constituciones del 67 y del 94 con la de Oruro y con los estatutos auton-
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micos, pues no son comparables. Definitivamente no puedes comparar, las Constituciones del 67 y 94, no tienen cmo compararse. Quiero terminar diciendo que me gustara or a Marcela Revollo y a Carlos Romero: hicieron un proyecto consociativo?
Farit Rojas
1. En general, noto que hay una fe muy grande respecto a que habra que generar espacios de comunicacin poltica para tratar de lograr ya sea una democracia integrativa o un modelo de democracia que pueda dar lugar a espacios de dilogo para construir, de manera compleja, un camino en comn. Noto que hay una fe muy grande en la comunicacin poltica en el sentido de la accin comunicativa, sin pensar muchas veces que la accin comunicativa puede llegar, en ltima instancia, a una accin estratgica para reproducir as sea un modelo integrativo, una lgica de mayoras a travs de la dominacin simblica. Me refiero especficamente a las crticas que se hicieron a Haber mas en relacin a la accin comunicativa. Noto que ambos trabajos giran en torno a esta gran fe, respecto al dilogo, a la comunicacin, respecto a la posibilidad de entendimiento. Sin embargo, estamos en una sociedad compleja donde el tema cultural excede, desde mi punto de vista, la caracterstica folclrica. El tema cultural tiene dentro de s una carga muy fuerte e interesante de construccin de la representacin del mundo entre los pueblos indgenas, entre la denominada sociedad mestiza. En ese sentido, no creo que sea til renunciar al dilogo, pero hay que ver los lmites del dilogo y los lmites de lo integrativo. Sobre el trabajo de Diego Ayo, la primera observacin que tengo es que existe una especie de confusin entre la Constitucin de 1967, la reforma de 1994 y la reforma del ao 2004, que es reiterativa en distintas pginas. Me refiero, por ejemplo, al hecho de que la Constitucin del 67 no trabaj ni lo pluricultural, ni lo multitnico. Creo que esto est en la reforma del 94. El juego de precisiones entre la Constitucin del 67 y la del 94 genera conflictos. Creo que
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es necesario tratar a la Constitucin Poltica como una sola, o tal vez hacer una escisin muy cuidadosa de la Constitucin de 1967 y tener cuidado con las reformas, no solamente en la de 1994. Y es que hay otras dos reformas ms, la de 2004 y otra que no se toma en cuenta, la de 2005, hecha por Rodrguez Veltz. 3. Por otro lado, yo tendra cuidado respecto al denominativo Constitucin del MAS, que menciona Diego Ayo bastante al principio de su trabajo. Se puede discutir esta filiacin al MAS; creo que sera mejor llamarla la Constitucin producida en Oruro o el proyecto de Constitucin de la Asamblea Constituyente. Respecto a la democracia comunitaria, creo que se tiene que hablar de democracias comunitarias en plural, puesto que se hace referencia a usos y costumbres de los pueblos indgenas en plural; me parece que esta es un rea todava abierta a la exploracin. Cuando se habla del gabinete, se hace una valoracin: Vale decir mientras no existe una aclaracin especfica parecera que aquellos componentes sociales de Bolivia no definidos como nacin, aquellos pertenecientes a las reas urbanas y a las comunidades interculturales del pueblo boliviano no tendrn acceso al gabinete; y es que solamente se lee el artculo 173, descuidando el artculo 177 del Proyecto de CPE. Si uno lee el artculo 177 del Proyecto de CPE, no existira esta apreciacin, que me parece ms un prejuicio. El artculo 177 de la Constitucin seala: para ser designado o designado o designada Ministra o Ministro de Estado se requiere cumplir con las condiciones generales [...], y luego una serie de condiciones en que no se menciona en ningn momento este tema de lo indgena. Aunque el punto nmero 22 del artculo 173, que es el que se comenta, dice: son atribuciones de la Presidenta o del Presidente del Estado, punto 22 designar a las Ministras y a los Ministros de Estado, respetando el carcter plurinacional y la equidad de gnero en la composicin del gabinete ministerial. Luego, el artculo 177 hace un nfasis en los requisitos para ser parte del gabinete y para ser ministro; me parece que no habra esta aseveracin en sentido de que las personas que no pertenezcan a las naciones no tendrn acceso al gabinete; me parece que es un prejuicio.
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Despus, se seala que las reformas del ao 1994-2004 no lograron introducir el servicio civil. Me parece que esto es falso, puesto que si se revisa el artculo 43 al 45 de la CPE vigente, uno encuentra bsicamente todo el tema de la funcin pblica y la remisin al Estatuto del Funcionario Pblico, que es bsicamente la idea del servicio civil y la idea de la funcin administrativa. Hay una fuerte crtica al tema de la sociedad civil; eso se encuentra en la pgina 31 del documento. Hay incluso un criterio que dice: este rgano, esta magnnima sociedad civil, existiendo una confusin entre el tema de la sociedad civil y organizaciones de la sociedad civil. Solamente un dato, el artculo 7 de la Ley del Defensor del Pueblo establece que las organizaciones de la sociedad civil pueden ms que vetar; si no me equivoco, pueden sugerir el nombramiento del Defensor. Si mal no recuerdo, eso est en el artculo 7. Entonces, creo que es algo que ya esta introducido y habra que ver su forma o tratamiento. En la pgina 32 se seala que se diluye la Corte Nacional Electoral (CNE) como rgano jurisdiccional y se convierte en simplemente una institucin encargada de las funciones administrativas. Pero en la Constitucin vigente la CNE no tiene ni jurisdiccin, ni competencias. Los artculos 225, 226, 227 de la Constitucin establecen que la CNE tendra estas funciones; sin embargo, coloca un principio de reserva remitiendo este elemento a ser reglamentado por una ley. En consecuencia, de una u otra manera la Constitucin del 67 tampoco establece este elemento de la Corte y las Constituciones del 67, 94 y 2004 tambin tienen cercenada a la Corte, al remitir su jurisdiccin y competencia, bajo principio de reserva, a una ley. Me parece que esto se resuelve leyendo los artculos del 225 al 227 de la Constitucin vigente. Respecto al trabajo de Gustavo Bonifaz, me parece muy interesante en cierto sentido la introduccin del Constitucionalismo Multicultural Latinoamericano. Me parece que hay una apreciacin demasiado influenciada por el pensamiento multiculturalista, una mirada muy kymlickiana de este CML. Me parece tambin que el proyecto de Nueva Constitucin se desmarca un tanto del tema de
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lo multicultural y su necesidad de ubicar al grupo humano en un territorio. Lo plurinacional es un tanto ms rico, puesto que trasciende la lgica de la aglutinacin de la poblacin en un territorio. Creo que en este elemento se distancia un tanto de la idea consociativa, se distancia un tanto tambin del CME. Creo que son elementos que habra que revisar un tanto ms en el caso de Gustavo. 8. Respecto al federalismo de Estados Unidos como un federalismo meramente territorial, me parece que hay que ver el tema del nacimiento de los EE UU. Si bien es un punto interesante, no es un punto que genera diferencia entre el federalismo territorial y lo territorial como algo distinto de lo tnico. Pongo el caso de un par de estados de EE UU cuyos nombres tienen raz germnica y que tienen orgenes distintos; la raz religiosa y la nocin del Covenant, que es un elemento que lo van a analizar otros tericos, puede mostrar que lo territorial no es algo tan distinto en ltima instancia de una lgica de pertenencia, de identidad de estos grupos en el momento de la formacin del Estado norteamericano. Sin embargo, me parece que ambos trabajos exploran y dan la posibilidad de poder avanzar en la reflexin.
Carmen Beatriz Ruiz

1. Mi comentario no va rigurosamente al texto, sino a la perspectiva del debate, al lugar de donde se mira el texto de proyecto de Constitucin. Esto por dos cosas: La primera porque aunque Diego dice que la pretensin del proyecto de Constitucin no es una propuesta de Estado, sino una propuesta de poder, a m eso me parece algo absolutamente evidente, algo obvio. Cualquier texto constitucional es una propuesta de un proyecto de poder. En el caso de este texto constitucional que los dos trabajos analizan, no solamente se trata de un proyecto de poder, sino que tiene el otro elemento al que me refera, que es un proyecto de poder expresamente orientado a revertir la exclusin de las mayoras en trminos generales, y como el propio proyecto dice, hablamos de los campesinos indgenas ori-
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ginarios en el pas. Entonces es desde ese lugar de donde miro el texto. 2. Yo no me siento cmoda aunque valoro enormemente estos dos trabajos con esta mirada en detalle que se acerca, con una perspectiva que siempre es arbitraria, a ciertos lugares del proyecto de Constitucin, y no hace una valoracin en conjunto como lo que es: una propuesta de proyecto de poder. Lo que yo veo ms bien son lo que podramos llamar las grandes paradojas de ese texto de proyecto de Constitucin, que trabajadas en un detalle as terico y metodolgico parece volver a esta suerte de sacralizacin de los textos constitucionales que no s si nos facilita mucho el debate poltico pendiente, ardiente y urgente en el que estamos metidos. Por eso digo que depende desde el lugar donde uno mira este debate y las necesidades que se plantea. A m, personalmente, como ciudadana, me interesa mucho ms entrar y mirar ese texto de proyecto de Constitucin desde esta perspectiva de sus grandes paradojas polticas, de si tiene posibilidad de salidas, si se pueden discutir cosas, si se pueden rearmar ciertas otras o lograr ciertos acuerdos que esta mirada que yo llamo sacralizadora, que es un poco la de Jorge Lazarte: democracia es esto: uno, dos, tres, cuatro y cinco; y si no tiene los cinco puntos entonces no es democracia. O que la calificacin sea de esta manera, que sea de esta otra. No estamos midiendo a las magnficas para referirme al tema pcaro de Gonzalo, no es tema de medidas, es tema de debate de poder. En esa lgica, solamente a manera de ejemplo, menciono algunas de las que considero las principales paradojas, y que en cierta medida Diego tambin ha mencionado. Por ejemplo, esto que tiene la Constitucin de profunda desconfianza a lo institucional y al propio Estado, pero al mismo tiempo, curiosamente, se aumentan las instituciones y se aumentan los mecanismos de participacin en las instituciones. Quizs lo ms loco de esta paradoja es esta perspectiva del control social, control social armado como una estructura, casi como un Estado sombra; lo que est en la base es que los actores de este proyecto poltico de poder tienen una intrnseca desconfianza hacia la institucionalidad estatal pero la quieren
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controlar. Otra paradoja est en esta relacin pacto y hegemona. Pacto es mala palabra, es una experiencia que se la debemos a los partidos tradicionales. Pactar es algo enredado, poco transparente, en realidad es un nombre para la prebenda y la forma tradicional de hacer poltica. Pero, al mismo tiempo, todas las cosas relacionadas con los sistemas de votacin, de eleccin, etc. en el proyecto de Constitucin estn orientadas a conseguir la bendicin de la legitimidad de la mayora absoluta. Entonces, para m el debate de si es por dos tercios es mejor porque es ms democrtico, ya que obliga a un pacto, que si es por mayora absoluta porque entonces es la democracia de la mayora, creo que ah hay un nudo que otra vez nos remite a estas visiones de poder y a la disputa de poder Qu hemos conseguido con tener designaciones con dos tercios? Ms democracia, ms legitimidad? Yo realmente lo pongo en duda. Entonces, otra vez como que entramos al detalle pero no estamos viendo el esquema completo. 4. La otra que yo no s si es paradoja o es una constatacin, es que realmente el proyecto de Constitucin tiene una matriz tnica, pero tiene tambin abiertamente una supremaca de las culturas andinas sobre el conjunto. Entonces, hay una formalidad respecto a que son 36 naciones pero en realidad esa matriz tnica es profundamente andina porque ah vemos la expresin de un proyecto de poder que est basado en la experiencia aymara y quechua en su sistema de organizacin, etc. Digo esto a manera de ejemplo de cmo me gustara a m hacer el anlisis y cmo quizs podramos tambin hacer una vuelta con una perspectiva un poco ms alejada. Otro apunte sobre lo que creo tendra que ser el debate ms poltico y desacralizado de la Constitucin es que la experiencia de los ltimos 10 15 aos de los pases de Amrica Latina e incluso de Europa con respecto a las propuestas constitucionales nos muestra que esa idea de que se escriban Constituciones para 100 aos no existe ms, y que no les podemos seguir exigiendo a los textos constitucionales, y menos aun a este texto constitucional que se est analizando, que sirva para 100 aos o para 50, porque en reali-
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dad, como los propios ejercicios tericos y metodolgicos que los dos trabajos nos muestran, del 67 al 94, al 2004, al 2005 y al 2008, lo que estamos viviendo es un texto constitucional vivo, abierto, sujeto y objeto de este debate de poder en el que estamos inmersos, creo que con matices se dan en la mayora de los pases. Si vemos el trabajo de Gregor Bari, que Gustavo Bonifaz menciona por ah, que hace una revisin de todas las reformas constitucionales y los textos constitucionales desde la dcada de los noventa, no hay una sola Constitucin de Amrica Latina que no haya sufrido estas metidas de mano, que no son ningn pecado capital sino un ejercicio bienvenido.
Ramiro Molina Rivera

1. Primero quiero simplemente destacar algo de los dos documentos que me parece muy importante en trminos generales; salimos del tpico debate de la consolidacin de la democracia, justamente lo que deca Carmen Beatriz sobre las discusiones muy puntuales de lo que es exactamente una democracia ideal, que antes se discuta a travs de este modelo ms de tipo norteamericano. De repente comenzamos a discutir las diferencias de tipos de democracias que son accesibles, por lo menos a partir de experiencias en otras partes del mundo. Esto me parece muy importante y comenzamos a contextualizar mejor lo que se ha hecho con la propuesta existente hoy en da. Por otra parte, la propia propuesta de Constitucin Poltica del Estado que tenemos hoy en da es una propuesta que me parece que hay que verla desde dos perspectivas. Una, el proceso de la propia Asamblea Constituyente, que muy poco se ha destacado, y que me parece interesantsimo y que muchos estudiosos han sistematizado de alguna forma pero que todava no sale a la luz y que me parece importante destacar. Por primera vez tenemos una Constituyente en la que se ha participado de un proceso de esta naturaleza. Yo he tenido la oportunidad de estar en algunas comisiones y me parece
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que han sido sumamente ricas, me parece que de alguna manera esto se expresa en la propia propuesta. Sin embargo, con los temas tambin polticos y la presin poltica en Oruro la propuesta sufrira algunas modificaciones, que son justamente las que le dan ese tinte fundamental, que es el tema del poder, que es tambin importante en la construccin de una CPE, pero con un carcter ms coyuntural que el de un modelo que vaya ms all de lo puntual. All es donde tengo mis propias observaciones a la propuesta, y es que si bien hay una dosis fuerte, un nfasis fuerte en la preeminencia de los pueblos indgenas de las diferentes culturas del pas, hay muy poca propuesta que realmente provenga de las instituciones y de las prcticas indgenas y de las otras culturas. Tenemos una propuesta que en el fondo se enmarca en las propuestas tradicionales de construccin de una Constitucin y con muy poca propuesta que, en el fondo, provenga de las propias prcticas culturales del pas. 3. Yo sigo con mucha preocupacin el hecho de que una propuesta como sta no sea viable, y que haya todava muchos vacos, y aqu se los est debatiendo en forma muy puntual, pero sigo insistiendo que en los dos documentos que hemos escuchado se pone nfasis en la propuesta del MAS, que proviene justamente de aquellas visiones de los propios constituyentes y que son sus percepciones de cmo deba integrarse lo cultural, las propuestas propias de las comunidades y de los pueblos en una CPE. Hay algunas propuestas que me parecen interesantes; entre ellas est el pluralismo jurdico, con sus problemas. Comparto con Carlos Alarcn la percepcin sobre los problemas que tiene; no termina de convencernos porque no es una propuesta que integra el sistema del pluralismo jurdico al resto del Estado. Ah hay contradicciones terribles, sigue siendo declarativa y no convence en trminos de crear, de integrar una prctica que funciona. Porque en los hechos existen y nosotros estamos cada vez ms convencidos, a travs de las investigaciones que se han ido dando sobre justicia comunitaria y las diferentes prcticas que se dan en las comunidades, tanto en el oriente boliviano como en el occidente.
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Es un hecho que gracias a estos sistemas jurdicos y a la ausencia histrica del propio Estado en el fondo este pas tambin funciona, y funciona gracias a estos niveles de control social que se dan en las comunidades). En la propuesta no se rescatan los principios bsicos de la justicia comunitaria y no se los integra, como deba integrarse en una Constitucin Poltica del Estado, con el resto del Estado de una manera coherente; me parece que ms bien hay una idea de crear dos sistemas paralelos que van a crear muchos problemas y que no encontramos la coordinacin de un Estado mayor hacia las prcticas consuetudinarias que se dan en la base. 5. Tampoco encontramos, por ejemplo, principios bsicos de lo que se ha denominado en el pasado y en los estudios antropolgicos la democracia andina, prcticas que son de la propia sociedad, que deban conocerse y traducirse en instituciones mayores en el sistema estatal, como los sistemas rotativos, los sistemas de turnos, sistemas de asambleas en las bases para crear a partir de la participacin de base, sistemas que sean cada vez ms programticos dentro de los otros niveles del Estado. Creo que a ese nivel se queda corto, y que adems crea el sentimiento de que de repente se declara el Estado Plurinacional en todos los niveles institucionales, pero con muy poco contenido real de las instituciones indgenas. La presencia indgena est ah, simplemente, pero tericamente no se integra al otro como complementario a lo no indgena. Este me parece un error grave en la propuesta, porque lo indgena constantemente, permanentemente, integra al otro, y en una Constitucin donde definitivamente debera abarcar al resto de la poblacin boliviana, me parece que este es un error que no coincide con la forma de pensar y de la propia lgica indgena, lo que sera importante. Por otra parte quera hacerle una aclaracin a Carlos Alarcn: Hans Kelsen hace toda una teora de un Estado/un sistema jurdico, por supuesto, pero tambin Kelsen, en sus propios escritos, habla de una justicia que no puede ser para nada absoluta. l defiende la idea de que la justicia est definida por las culturas y tambin habla de que al final de todo son las justicias de las sociedades las que definen el derecho. Por otro lado, otros tericos hablan los dere-
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chos vivos, y quiz la definicin ms precisa de la justicia viene precisamente de esos derechos consuetudinarios, que son los ms autnticos; el Estado deba absorber esas tradiciones. Lo que ha pasado en Bolivia es que nuestras Constituciones, como ya sabemos, no han absorbido para nada las tradiciones de esos pueblos que constituyen el Estado, y eso es exactamente lo que se est dando ahora; por primera vez se est discutiendo cmo comenzamos a crear un Estado que sea un reflejo de esa sociedad. Si bien sta puede participar en forma reducida, por todo un proceso colonial y de absorcin y cooptacin de los pueblos indgenas en el sistema oficial, quedan especialmente en un pas como Bolivia, ms que en cualquier otro pas latinoamericano, prcticas e instituciones que funcionan. Entre ellas est la justicia comunitaria, pero deba enmarcarse dentro de una estructura de Estado, con los controles adecuados, con el reconocimiento y las garantas a los derechos humanos, etc. 7. Finalmente, quiero destacar una vertiente que tambin hemos dejado un poco atrs, que es lo que se ha estado discutiendo no hace mucho tiempo sobre la viabilidad democrtica. La viabilidad democrtica, ese proceso de entender la democracia a partir de la experiencia boliviana, me parece muy importante. Ah yo rescatara justamente las propuestas que tiene el actual proyecto de CPE como un punto de partida para el debate.
Carlos Mamani
1. Antes que nada, quiero expresar que no me siento con la suficiente calificacin como para emitir opinin respecto a los dos trabajos. Por otro lado, creo que estoy obligado a decir algunas cosas. Me siento un poco presionado, no s cmo decirles, porque estoy en absoluta minora, porque si estamos hablando de miedos, por ejemplo, yo pienso que lo que expresa especialmente el trabajo de Diego Ayo es un miedo bastante viejo en la sociedad boliviana, es el miedo al indio, a la indiada. En mis experiencias de investiga-
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cin se puede rastrear el miedo a las rebeliones indias que nuestras viejas sociedades gamonales tenan. Si hablamos del tema de la mayora, porque habla de la mayora en la Constitucin del 67, hay que decir que esa mayora era una mayora ficticia, era una mayora sociolgica; lo que s expresa en el trabajo, entiendo yo, es un miedo a la mayora que ahora s es real, la que se perfila en la actual Constitucin llamada del MAS. 2. El otro tema que me ha interesado es lo que dijo, un poco en tono de broma, el senador Bhrt: el tema de la autora. Por fin, quin es el autor de la Constitucin aprobada en Oruro? Porque creo que si somos honestos, es toda una proyeccin indigenista y no son realmente los propios indgenas los que la han escrito, lo digo muy claro aqu. Quines han sido? Entonces, por ejemplo, si hablamos de autonomas indgenas, que es uno de los miedos y problemas que tenemos, hay un estudio que el PIEB encomend a unos dos o tres investigadores, y justamente ah no encontramos ninguna propuesta indgena de autonoma, no hay desde los pueblos indgenas ninguna manifestacin de ir por las autonomas. Esto es un debate falso, por lo menos para m, porque en el contexto poltico que vivimos los pueblos indgenas y las organizaciones, justamente ahora aparecen defendiendo al Estado unitario, al Estado centralista, como se dice. Sin embargo, tambin habra que ver qu pasa con lo que expresa la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, donde s se reconoce el derecho a la libre determinacin (creo que en el artculo 2 3 de la declaracin), y esa es Ley de la Repblica. Sin embargo, ninguna organizacin, nadie ha dicho que nosotros queremos ejercerlo, aunque eso ya es Ley de la Repblica, y creo que los pueblos indgenas lo estn aguardando. Sobre el tema de la etnizacin, yo no s si desde los pueblos indgenas hay un discurso tnico; no lo creo, y menos en la Constitucin porque no encuentro, a pesar de haberse nombrado los 35 pueblos y creo que eso tambin tiene autora, debe estar ah el seor Alb, el ex Ministro Wigberto Rivero, pues no hay desde los pueblos indgenas la idea de que somos tantas naciones. Esto
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tambin es una cuestin que debemos a los especialistas en indios. En ese sentido creo que este es un debate falso porque no se est proyectando ninguna nacin aymara o quechua en la Constitucin. Lo que s esta claro es el tema colonial, y el tema colonial expresado en lo indio o en lo indgena; y lo indio y lo indgena en este sentido es una identidad, por decir, universal para aquellos que son nativos en este pas. Creo que esto tiene que quedar claro. Entonces me parece que cuando se habla de la etnizacin es un debate falso, y mucho ms cuando Gustavo Bonifaz habla citando a este especialista alemn, Gregor Bari, sobre la invencin de las identidades. Creo que esto es un abuso. No es que los indios se estn inventando sus identidades, por lo menos por eso creo que dije estoy obligado a hablar: no hemos inventado ninguna identidad. Lo que pasa es que algunos se apropian de, o por lo menos proyectan, identidades puestas por los colonizadores como sucede con los aymaras o los trinitarios pero no hay ninguna invencin de identidad y que a partir de esa invencin se profundicen los clivajes. Eso es desconocer el hecho colonial, que simplemente no ha tenido cambio alguno a lo largo de nuestra historia, que llamaremos nacional. 4. Creo que el tema, el concepto plurinacional es una de las propuestas ms importantes del mundo indgena, y la propuesta plurinacional no es boliviana; escuch a los compaeros de la CONAIE expresarlo hace mucho tiempo. No se ha tenido tiempo ni recursos para ir hacia la conceptualizacin rigurosa del tema plurinacional, pero es una propuesta que debe ser tomada como tal. Pero tambin a veces los indios tenemos que beber de cosas que no son nuestras. Estoy pensando, por ejemplo, que lo plurinacional tiene mucho que ver con la lectura leninista o con el planteamiento estalinista, tal vez incluso con el problema de las nacionalidades, porque la CONAIE en algn momento fue organizada por el Partido Comunista del Ecuador. Es a partir de eso que en el Ecuador los pueblos indgenas se llaman a s mismos nacionalidades indgenas. Yo creo que ah estamos en la construccin a partir de cosas aprendidas digamos de afuera, pero tambin de cosas internas.
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En ese sentido, yo pensara, sin el rigor de especialista, sino como pueblo, que habra que darle tiempo a esta Constitucin para que pueda aplicarse, porque pienso que el actual gobierno es lo mismo que otros; es un gobierno con un Presidente aymara pero no es un gobierno indgena, eso est muy claro. Veo que el seor Evo Morales es ms bien una persona totalmente abierta a los mismos sectores de antes. Entonces, seguramente eso mismo va a pasar con la nueva Constitucin. Muchos han expresado que la Constitucin aprobada en Oruro es una Constitucin en transicin; yo creo que esa es la mejor va. Aqu no hay alguien malo, alguien que quiera apropiarse del poder. Entonces yo dira que le demos la oportunidad a esta Constitucin, a ver qu resulta. Es como este gobierno, que antes de las elecciones muchos decan aqu se viene la grande, y otra vez el miedo al indio. Pero ahora resulta que el gobierno indgena, el presidente indgena no est con un gobierno indgena, ms bien el gobierno actual del presidente indgena sigue siendo como cualquier otro gobierno de este pas.
Marcela Revollo
1. Yo creo que los dos estudios tienen importantes aportes, nos permiten mirar y percibir cmo se est analizando y se est discutiendo el texto constitucional, la propuesta del texto constitucional. Por lo mismo, podemos darnos cuenta de que encasillar en conceptos una realidad tan compleja o reducir a una lectura tan profundamente prejuiciosa no nos permite mirar esta propuesta como un proceso, como un resultado de mltiples determinaciones polticas, ideolgicas, sociales y econmicas. Creo que si bien aporta una serie de miradas de dos estudiosos sobre el tema la realidad, tambin creo que desborda grandemente el intento de encasillar en estos dos criterios. En el trabajo de Gustavo Bonifaz encontramos un excesivo apego al concepto y en el de Diego Ayo, una visin prejuiciosa que no puede disimular en todo el texto.
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Para responder a la pregunta que nos haca Carlos Bhrt, creo que la Constitucin es resultado de mltiples y sucesivas aproximaciones a una realidad que se capta desde sujetos plurales, que creo que la historia del pas no ha conocido, en diferentes sentidos: social, cultural, etreo, de gnero, de niveles de educacin y que, sin embargo, cada uno pone parte de su experiencia, de su vida, y en un contexto en que lo ms ausente fue lo tcnico, lo cientfico lo acadmico. Creo que en ese sentido tienen muchas tensiones internas, tienen muchas contradicciones, por supuesto, como contradictoria es la realidad. Yo creo que se enmarca en dos horizontes de reflexin que tiene que ver con los traumas de un proceso histrico largo y corto, pero tambin de la claridad de desafos, que creo que es lo que une al conjunto de los constituyentes, especialmente del bloque de mayora, y algunos de esos traumas han sido mencionados. Carmen Beatriz mencionaba, por ejemplo, el temor al pacto, el temor al acuerdo, como resultado de una democracia de los ltimos 25 aos, de una democracia pactada, excluyente, confiscatoria de la voluntad popular y, en conjunto, de la visin misma de democracia, de la implementacin de un sistema institucional propio, de una sociedad homogeneizante que no discute y no se compadece de la pluralidad que luego va a salir a los ojos de todo el pas de manera abrupta y grande. Una democracia que no resuelve los temas esenciales como la pobreza, las carencias materiales, etc., una poltica sin espacios de cooperacin de las elites y con exclusin de las elites indgenas, y a un espacio de por s pequeo para los escenarios de cooperacin de las elites. Cuando se genera ese espacio como resultado de las condiciones polticas, lo que hace la elite es confiscar la voluntad democrtica de la mayora nacional. Estamos hablando de una ruptura de la relacin entre representantes y representados, que es parte de este sistema democrtico y un sistema caduco que acompaa todo el proceso y que tiene muy poca voluntad de renovacin y de ampliacin.
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Los desafos son el otro pilar fundamental. Y es que creo que en trminos polticos no estn presentes los conceptos como tales,
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sino una visin dinmica, compleja y articulada de lo que son las decisiones polticas y en ello obviamente, tal como deca Carmen Beatriz, es un proyecto de poder, es un proyecto de poder que se tendr que ver en el tiempo si es o no posible ser consolidado, los desafos que se plantea y que, repito, fueron los que acompaaron, y fue lo compartido, si se quiere, entre la mayora de los constituyentes. Fortalecer la institucionalidad del Estado es una contradiccin para una mayora que primero no capta bien el andamiaje total del Estado, pero que sabe que fortalecer el Estado es fundamental desde su propuesta, y por supuesto fortalecer el Estado significa crear una institucionalidad pluricultural como resultado adems de un proceso de descolonizacin que se plantea en todo el texto. Por otro lado se busca la unidad nacional, se busca que esta visin plurinacional, que el reconocimiento de lo plurinacional finalmente signifique en esencia la unidad nacional. Ah yo creo que en el modelo que plantea Diego, como democracia de mayora, democracia consociativa e integrativa, la idea de integracin viene precisamente de una visin de reconocer la pluralidad, la segmentacin, la divisin del Estado boliviano y de la sociedad. En eso uno de los desafos, por supuesto, es generar una institucionalidad, un nuevo modelo de Estado, una relacin Estado-sociedad, un modelo econmico y una nueva relacin territorial del poder que redunde finalmente en un nuevo concepto de unidad nacional. El fortalecimiento del gobierno nacional es otro objetivo permanente. Curiosamente, no es reconociendo lo plurinacional que se pretende segmentar o aportar a la mayor divisin, sino que es precisamente sobre el reconocimiento de la pluralidad que se busca construir un gobierno nacional slido, fuerte, a la par que se plantea una descentralizacin del poder. El otro desafo, sin lugar a dudas, tiene que ver con esta doble crisis o esta doble falencia, necesidad o agenda pendiente que tiene el Estado nacional, que es la articulacin y la presencia efectiva de los pueblos en la toma de decisiones y la presencia de las regiones tambin en la toma de decisiones. En sntesis, es un proyecto que busca un escenario de refundacin del Estado; por ello, es un pro-
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ceso de revolucin y de cambio de las estructuras fundamentales en democracia, con toda la complejidad que esto significa. 4. Yo creo que le quita fuerza a todo el anlisis, especialmente al anlisis de Diego, lo que l mismo ha denominado una excesiva caricaturizacin del texto, que no le permite ver, por ejemplo, que la idea de integracin o la democracia integrativa, que l reconoce como ideal, en realidad no es ms que la ampliacin de lo que han sido la poltica de asimilacin que el pas ha entendido respecto a la mayora nacional, y de una mayora nacional que por lo dems se presenta y es parte y se expresa su voz en el contexto de la Asamblea Constituyente, ya no desde la poltica de accin positiva. Esto llama la atencin porque toda su propuesta integrativa en realidad son formas de bsqueda de polticas de accin positiva. Estamos ante una mayora que ya no est dispuesta a ser parte de una poltica de accin positiva, un modelo que es liberal, que es republicano y que la cuestiona como elemento fundamental para iniciar un nuevo comienzo. Entonces creo que en ese escenario resulta realmente poco creativo para mirar la complejidad concreta con la que ha venido desarrollndose y significa la propuesta de la nueva Constitucin. Respecto a los tres elementos que se plantean en el estudio, la proporcionalidad, el veto y la autonoma, creo que le hace falta el sentido de la coalicin de lderes, es decir, una nueva relacin de representacin de las sntesis de liderazgos. Eso no se expresa en el pas slo a partir de la Constitucin; ya es una realidad, ya son los prefectos y el Presidente que se sientan a discutir, ya son los presidentes, los prefectos y las organizaciones sociales, y un cambio fundamental en el sistema de representacin poltica como actores fundamentales en los escenarios de dilogo, que se va a consolidar, que va a transitar a otra visin de coalicin o de conformacin de elites, con las varias dificultades que uno puede percibir en la propia dinmica, especialmente desde el mundo de los indgenas. Es que el concepto de liderazgo o de construccin de elites de los pueblos indgenas es muy diferente a lo que nosotros concebimos como elite misma en el sentido de decisiones nicas a la cabeza
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de un lder; el concepto de conformacin de liderazgos es diferente y se encuentra siempre en esta tensin de lo que nosotros comprendemos de poltica formal y poltica vista desde el lado del movimiento popular. Yo creo que la base de la elaboracin y del resultado de la nueva Constitucin, primero, es una construccin sucesiva, permanente del texto puesto desde las organizaciones sociales, desde las instituciones, desde las regiones, etc., pero tambin es la expresin de esta tensin permanente que se nota en el texto, que es entre la democracia liberal y la alternativa que no corresponde, que no puede encasillarse a un concepto, pero que es esta democracia comunitaria como alternativa que se percibe en todo el texto constitucional. 6. Sobre el tema de justicia, yo creo que este tema es el que mejor expresa este encuentro de dos visiones y que no encuentra sus interfaces para comunicarse y expresarse correctamente. Eso se nota en mayor o menor medida en todo el texto. Tambin est el tema de la organizacin social o de la presencia del control social. Si miramos la realidad nacional, nos vamos a dar cuenta del fuerte tejido social, del fuerte tejido organizacional que yo no s dnde lo vamos a poner. No se trata de que la emergencia popular termine luego de consolidado un gobierno o una nueva Constitucin. Lo que tenemos que tener claro es que no se va a volver a una visin de subalternidad, de organizacin pasiva. Si no tenemos la creatividad de incorporar y generar esa energa social positivamente para una conduccin del Estado y de las polticas de gobierno, vamos a tener otra vez la energa social desbordada por las calles y en proceso de confrontacin permanente con el gobierno. Entonces, la base de este texto de Constitucin es una experiencia, la historia larga, la historia inmediata de los ltimos 25 aos de democracia, el deseo de cambio en medio de todas las contradicciones en el escenario poltico en el que se da y que, finalmente, parte de la resistencia y de la respuesta a esa resistencia de la oposicin a tener un texto consensuado y concertado y que busca en la prctica resolver esta tensin entre dos matrices culturales, dos matrices de visin de gobierno, de poder y de organizacin del nuevo Estado.
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Lo que, sin embargo, est claro es que ya no se trata de un texto constitucional o de un andamiaje institucional estatal que no incorpore las dos visiones. Esa es la tensin, y probablemente ah se siente lo que deca Carlos Mamani: que no se expresa con toda claridad la matriz indgena, y los otros reclaman que no se siente con toda claridad la matriz de una visin estatal modernizante. Por tanto, si bien aporta mirar desde una lgica conceptual, desde una lgica ms bien de metodologa sistemtica, en realidad creo que sera mucho ms creativo mirar desde su proceso, desde sus contradicciones, desde su bsqueda de respuestas y finalmente desde este intento de cmo le hacemos para vivir juntos en una institucionalidad estatal que nos acoja a todos y que es irreversible. Y slo nos queda tener el valor, la valenta y la creatividad para construir una estructura que nos acoja, que responda, que encare y que finalmente articule este pas en tanto pueblos y regiones.
Carlos Romero
1. Quiero felicitarlos por el trabajo que han hecho; nos ayuda muchsimo a tener otras perspectivas que nos permiten una mejor interpretacin de los alcances del texto constitucional. Primero quisiera hacer unas consideraciones generales, muy rpidas, para luego entrar en algunos puntos especficos. Me parece necesario reafirmar que la construccin de este texto constitucional proyectado no responde obviamente al trabajo de tcnicos, de abogados, de especialistas. Dira que es el primer proyecto de Constitucin concebido en nuestra historia republicana que tiene este carcter. Y esto no sucede slo con el proyecto de Constitucin; en realidad desde el ao 2000, fundamentalmente, los movimientos sociales no solamente han acumulado una gran capacidad organizativa y movilizadora, sino tambin propositiva. Tal vez inclusive desde antes, desde la marcha de 1990, cuando los indgenas postulan territorio y dignidad. Aun las corrientes de izquierda o corrientes populistas presentes en el escenario parlamentario se atemorizaban, pensaban que hablar de territorialidad indgena era secesionar potencialmen-
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te nuestro pas, pero creo que hoy da ya la concepcin de tierras colectivas, tierras comunitarias de origen y de territorios indgenas, inclusive, ha logrado consolidarse y superar gran parte de estos temores. El ao 1999 se discuta una modificacin de la Ley de Municipalidades, y por un lado estaba el debate de recoger fielmente las modificaciones introducidas por la participacin popular y por otro, del lado de las organizaciones sociales indgenas, estaba el planteamien to de aprovechar esa oportunidad para plantear la autonoma indgena, formulada y desarrollada en trminos propositivos en el anteproyecto de Ley Indgena que presenta CIDOB el ao 90 91. Yo dira que muchos contenidos legislativos, aun en reformas neoliberales, fueron acuados por los pueblos indgenas. Claro, hubo una estrategia diferenciada: los pueblos indgenas de tierras altas priorizaron ms bien la confrontacin con el Estado, en tanto que los pueblos indgenas de tierras bajas (por su distinta correlacin de fuerzas y dems) privilegiaron la interlocucin con el sistema poltico y con el Estado. En esta interlocucin fueron fluyendo varios lineamientos incorporados de manera parcial en las normas legales; muchos de ellos han sido recogidos en este proyecto de Constitucin. Es decir, este proyecto de Constitucin es una construccin de mucho tiempo y en eso reafirmo lo que expresaba Marcela Revollo. 2. Tengo la suerte o el castigo, a veces, de participar en muchos eventos de anlisis y debates sobre la Constitucin, y siento que en la mayor parte de estos escenarios todava estamos cargando el prejuicio de tratar de entender el texto constitucional como el producto de algn proyecto de poder poltico maquiavlico del MAS, en algunos casos inclusive con posibilidad de haber sido diseado con inspiracin venezolano-cubana. Este tipo de opiniones se me aparece sobre todo en eventos internacionales. En otros casos se plantea que simplemente es un texto improvisado que de repente fue articulado a partir de los intelectuales presentes en la bancada del MAS, en fin. En realidad el proyecto de Constitucin expresa lo que es el MAS y lo que estamos viviendo hoy da como transfor-
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macin del sistema poltico y la democracia, una convergencia de los pueblos indgenas, que son un mosaico altamente matizado por una serie de diferencias culturales. Entre los mismos pueblos indgenas hay concepciones contrapuestas; esto se percibe sobre todo en las visiones de los pueblos amaznicos del oriente en relacin con los pueblos andinos. Muchas veces los pueblos indgenas de tierras bajas se sienten excluidos por los pueblos andinos o sienten que estos pueblos son avasalladores en trminos de construccin discursiva. Entonces, el MAS es en realidad esto: una convergencia de la heterogeneidad de lo que es este pas. Por eso en el MAS hay discursos en un mismo da que pueden aparecer como contradictorios, porque expresan esas diferentes visiones y este proyecto de Constitucin refleja tambin aquello. 3. Otro elemento general es que es cierto estamos viviendo un proceso de disputa de poder. Aqu tenemos que redistribuir, recomponer la estructura de poder en trminos polticos, econmicos y culturales. Lo ideal sera que lo hagamos por la va del pacto, pero ciertamente hay muchas incertidumbres en torno a las posibilidades de pacto por los antecedentes de la democracia pactada que ya ustedes mismos han mencionado con mucha claridad, pero adems por las actitudes que se notan en los sectores conservadores. Yo quiero decirles que, por ejemplo, en los ltimos das estbamos avanzando de manera muy importante un proceso de concertacin en torno al texto constitucional. Ya habamos tenido consensuado prcticamente un 25% del texto con quince modificaciones de fondo acordadas y resulta que la oposicin nuevamente rompe, boicotea ese escenario de dilogo argumentado pretextos realmente inverosmiles. Entonces, no es a la mayora poltica o a la expresin poltica de los movimientos sociales, de los pueblos indgenas a quien se debe acusar de una insuficiente voluntad poltica de pacto. Cuando el MAS gana las elecciones contundentemente en diciembre de 2005 pudo haber estado tentado a convocar una Asamblea Popular Constituyente y no a una Asamblea Nacional Constituyente, como finalmente ocurri.
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Creo que esto nos hace pensar que, evidentemente, hay temores al indgena, hay varios preconceptos. Algunos creen que esta emergencia indgena es un cuarto de hora que ya va a pasar, de este mal ya nos vamos a sacudir, que este es un proceso reversible, aunque francamente es irreversible. Por otro lado, se ha construido tantos fantasmas en torno a los indgenas, han estigmatizado tanto a los indgenas, los han acusado de brbaros, de salvajes, de bestias, de brutos, en fin, que cuando ven una Constitucin que intenta articular la dimensin indgena en la estructura organizativa del Estado se atemorizan. Yo creo que s hay temores, hay prejuicios que son adems naturales porque nuestro pas ha estado dividido entre el campo y la ciudad desde la Colonia hispana. La encomienda en lo que es hoy da la regin andina y las reducciones preferentemente en las tierras bajas ha creado profundas fracturas entre el campo y la ciudad, y muchas de las instituciones coloniales implantadas por los espaoles estn ms presentes todava que las propias instituciones republicanas porque la historia colonial espaola es ms larga, en trminos de tiempo, que la republicana. Entonces, no se conoce adecuadamente la realidad rural y siento que no se conoce el pas. Maritegui deca, hablando bsicamente de los pases de nuestra regin, que si queremos entender las caractersticas que hacen a la realidad social de un pas tenemos que mirar su realidad rural. 4. En lo que hace a la eleccin directa de Presidente y Vicepresidente, me hubiese gustado que se mencione esto como un aspecto positivo del nuevo texto. Y es que creo que es positivo que no sean elegidos con mediacin parlamentaria, con todos los antecedentes que conocemos. Eso obliga a construir mandatos programticos asociados a la revocatoria de mandato, en fin, de dar sentido a la revocatoria de mandato, pero tambin obliga a pactos programticos previos a una eleccin, con posibilidad de incorporar incentivos integrativos. Gustavo Bonifaz se refiri a esto en algn momento, y tal vez en ese sentido podramos entender la proporcionalidad a que hace referencia el artculo 157 a propsito de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Pero la integracin de los niveles centrales
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del Estado no es esencialmente plurinacional, es todava declarativamente plurinacional; no hay representacin corporativa pues todos los integrantes de la Asamblea Legislativa emergen de voto, entonces esa no debera ser una preocupacin. Que se mencione circunscripciones especiales, s se las menciona, y con ambigedad. En eso coincido; creo que las circunscripciones especiales deberan haber sido incorporadas especficamente para tierras bajas, donde hay indgenas que son minora y que no tienen ninguna posibilidad de acceder al Parlamento salvo que sea en la franja de seguridad del MAS. Esto de la proporcionalidad correlacionada a la eleccin por voto es un autogol para los indgenas, es un autogol que se nos ha pasado porque nosotros nos opusimos a este tema pues los indgenas no necesitan pedirle a los partidos polticos que incluyan indgenas en sus listas. Si ellos ya tienen su instrumento poltico, pueden acceder mayoritariamente, como de hecho lo estn haciendo, por lo que no necesitan ese mecanismo, no necesitan pedir proporcionalidad bajo un sistema de voto; eso ms bien va a fomentar procesos de cooptacin de algunos niveles indgenas. Entonces, en eso, evidentemente hay ambigedad en el texto, pero lo cierto es que los mecanismos de integracin son bsicamente liberales sufragio, divisin de poderes. En algunos casos, yo dira que ms bien las crticas de insuficiencia de visin y expectativas indgenas deberan provenir de los indgenas. 5. Respecto a la eleccin de diputados uninominales, ese es un sentimiento popular, y no responde a una estrategia maquiavlica. Si le preguntas a la gente: Quieres que sigan apareciendo diputados que no conoces?, responde que no. El que todos los diputados sean elegidos en circunscripcin uninominal se ha ido posicionando desde la gente. Ahora eso tiene unos efectos polticos que podran ser adversos, porque nos est configurando en proyeccin un escenario legislativo al que ms bien las mayoras polticas simplemente van a acceder a la representacin. Nos puede llevar a un sistema bipartidario. Podra eliminar minoras polticas, y si las minoras polticas no tienen mecanismos de deliberacin y de influen-
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cia, podran optar por vas de facto. Ese me parece un tema ms de fondo que la proporcionalidad, las circunscripciones especiales y el supuesto doble voto. 6. Sobre el tema del Poder Judicial, estoy de acuerdo en que hay que desarrollar un sistema pluralista pero hay que delimitarlo. Siento que estos dos sistemas no llegan a encontrarse plenamente; aparentemente el punto de encuentro sera el Tribunal Constitucional, pero, por sus atribuciones, tampoco llega a desarrollarse aquello. Voy a cerrar con dos temas. En la Constitucin se han salvaguardado mecanismos de decisin ciudadana, Se pone mucho nfasis en los mecanismos de participacin ciudadana, ms control social, etc., y yo creo que eso est en correspondencia con las tendencias contemporneas en el planeta. Es decir, la gente quiere ms poder de decisin y menos discrecionalidad de los polticos, y eso me parece que est bien; de repente inclusive est insuficientemente desarrollado. En el tema de las autonomas, hubiera querido mucho ms anlisis, especialmente de Diego Ayo, sobre tema indgena de las autonomas, porque a m me parece que todava aqu hay una consigna; l cita una frase de Roger Cortz que dice que estaramos proyectando un federalismo asimtrico o una cosa as, pero no hay nada de eso, para nada. Una federacin de entidades indgenas hubiera supuesto, para empezar, una profunda reorganizacin del mapa poltico administrativo y la reconstitucin de los territorios indgena-originarios. Aqu veo nuevamente la consigna, el preconcepto, y se acomoda la interpretacin del texto a eso que se desarroll como consigna poltica; no hay nada de eso porque para empezar no hay reconstitucin territorial indgena. En el artculo 2 se menciona territorios ancestrales, con los alcances ya definidos en el Convenio 169 de la OIT, y stos han sido parte de los paradigmas indgenas que menciona Gustavo y que estn desarrollados inclusive en la Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, pero que en el texto constitucional inclusive tienen menos alcances que la Declaracin a propsito de los recursos naturales.
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Entonces, el tema de las autonomas indgenas me parece que est dirigido fundamentalmente a tierras bajas, a las actuales TCO y algunas en la regin andina. Pero para los pueblos indgenas que son mayora poblacional, la estrategia es copar el Estado, ellos tienen que copar Estado, para qu se van a atrincherar en una autonoma indgena para defenderse del Estado. Si han perdido la confianza en el Estado, bueno, cpenlo, es legtimo; tal vez esto podra clarificarse ms en el texto constitucional, posiblemente s. 8. Sobre el tema de los alcances de la autonoma departamental, es verdad que aqu hay unas crticas de Diego, y que no slo son de Diego sino de varios otros autores, que son correctas. El tema de la capacidad legislativa no est bien diseado; es ms, aplicando principios doctrinales esenciales, universales, que nos sealan que funciones de rganos de un poder distinto no pueden ser reunidas en un mismo rgano, esta extraa potestad legislativa, normativa, administrativa, es incoherente y no debera figurar. En este punto, indudablemente, tenemos que hacer un ajuste al texto, restringir capacidad legislativa a una autonoma es no reconocerle autonoma, tambin eso es verdad. Ahora el tema es y aqu est en realidad la construccin de pactos y distribucin de poder compartido en qu materias se legisla. Sobre eso ya hay varias luces, pero indudablemente la estructura competencial del texto constitucional no es buena. En primer lugar, por lo que dice Carlos Bhrt: confunde materia competencial con competencia. En segundo lugar, porque es descompensado (aunque no en el tema indgena, porque en este tema las materias competenciales que se enlistan son potestativas). Tratando de abstraernos de esta disputa de poder con algunas regiones, me parece que el diseo de autonoma tiene que desarrollar la gradualidad y progresividad que se plantean como principios, pero que luego no aparecen desarrolladas en el texto. El error de la Participacin Popular fue precisamente que atribuy varias facultades a los municipios, a todos por igual, como si todos tuvieran las mismas capacidades y de hecho ms de la mitad de los municipios
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actuales no cumplen sus funciones, porque no tienen capacidad institucional para hacerlo. Por tanto, creo que debamos ir administrando el proceso de autonomas a partir de un concepto de gradualidad en funcin de grados de desarrollo institucional, y eso tal vez debera estar expresado mejor en el texto, y ese desarrollo institucional debera combinarse con pactos que ahora convencionalmente los denominar territoriales, es decir, convenios intergubernativos que debera haber entre municipio-departamento, departamento-Estado central, en funcin de gradualidad y capacidades institucionales.
Respuestas de Diego Ayo1

Muchas gracias. La verdad que es muy enriquecedor recibir comentarios. Deseo, de todas formas, comentar los comentarios. Respecto a lo dicho por Gonzalo Rojas, no hay mucho que comentar. Ms bien conviene recordar que l fue un precursor en el anlisis de la democracia con el uso de categoras como democracia consociativa. Justamente l, all por el 95, cuando me un a su Unidad de Investigacin en la Secretara de Participacin Popular, me hizo conocer este marco terico. Respecto a las crticas, quisiera comenzar enfatizando la idea de que nuestra cultura poltica ha sido poco propensa al dilogo. Hemos tenido usualmente la orientacin de solucionar el conflicto mediante la imposicin de la mayora sobre la minora. El pacto no es la regla, sino la excepcin. Repetimos hasta el cansancio aquella frasecita: llegamos al abismo y recin concertamos. Pues no. Llegamos al abismo y nos tiramos. Suele suceder. No es que slo coqueteamos con el abismo,
Por cuestin de tiempo, Gustavo Bonifaz no pudo responder a las preguntas y comentarios durante el mismo taller. Por eso sus respuestas han sido incorporadas en pie de pgina a lo largo de su texto.
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sino que nos lanzamos a l con gran impulso. Precisamente, en mi criterio, estamos en un momento en el que debemos reflexionar sobre las formas que hemos empleado histricamente para resolver el conflicto. Una primera forma de hacerlo es anulando al enemigo. Si surge algn problema, aniquilas al enemigo y con eso el problema se resuelve. Fue una forma muy comn en la poca colonial y lo es en la poca republicana hasta antes de la Revolucin del 52. Hay una segunda forma de resolver el conflicto: comprando al adversario, cooptndolo. Ha sido la forma seguramente predominante del 52 al 85. Una tercera forma de resolver el conflicto es a travs de la imposicin de la mayora o, en otras palabras, por el rodillo, que ha sido la forma preferida en el perodo democrtico de 1985 a 2005. Ahora la interrogante apunta a intentar saber si podemos usar esas tres formas para resolver el conflicto de la actualidad. Me pregunto: podemos anular al enemigo de la Media Luna? Me parece que no. Podemos cooptar a Costas o a Cosso? Me parece que tampoco. Podemos imponer la mayora, como lo ha intentado el MAS en diciembre con la Constitucin aprobada en Oruro? Quizs tampoco. Queda, por ende, una cuarta forma, no solamente como modelo prescriptivo sino como modelo imprescindible a ser tomado en cuenta: la deliberacin y el pacto. De ese modo, aunque esta Constitucin contenga aspectos verdaderamente destacables (sin duda, aquellos referidos a los derechos humanos), no ha sido una constitucin concertada. La nica salida viable, en tal sentido, es justamente el dilogo. En ese sentido rescato la orientacin de la pregunta de Carlos Bhrt, que cuestionaba si ese contenido orientado a la bsqueda de hegemona fue un acto consciente o no de parte de los constituyentes del oficialismo. Por mi parte, sugiero que sin duda hay elementos de racionalidad muy evidentes, aunque adheridos a explicaciones menos obvias, ms soterradas y afincadas en el imaginario popular. Pero insisto, no conviene culpar al imaginario preconsciente o inconsciente de la sociedad boliviana. Prefiero creer que estamos frente a una accin racional ligada a pugnas de poder que suceden aqu o
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en cualquier latitud. Se dialoga, las ms de las veces, en funcin a la correlacin de fuerzas y no slo por bondad o sbita tolerancia. En lo posible, la lgica poltica apunta a resolver el conflicto de la manera ms expedita. Si se tiene la oportunidad de aplastar al adversario, se lo har, dependiendo, obviamente, de la poca en que nos situemos. Stalin o Mao Tse Tung no tenan ninguna dificultad en eliminar a los enemigos. Vale decir, segn el contexto, los polticos deben usar determinados mecanismos de resolucin del conflicto. Hoy, me animo a aseverar, estamos en un contexto que amerita una solucin pactada. Como dato adicional, Andrs Trrez muestra en el libro Puentes para un dilogo democrtico, publicado por el ILDIS, de una manera cuantitativa posiblemente cuestionable, pero de todas formas didctica, que 1) en el marco de las discusiones de la Asamblea los informes de mayora versus aquellos de minora haba bsicamente acuerdos en el 67% de los temas tratados; 2) en el seno de la Comisin Suprapartidaria se lleg a un 85% de acuerdos. Sin embargo, ya en la aprobacin de la CPE de Oruro, los acuerdos disminuyeron a menos del 50%. Lo cual evidencia que la Constitucin aprobada no es el mejor resultado posible. Otro punto que me parece importante de las palabras de Carlos Bhrt es la afirmacin de que no hay, segn su criterio, un proyecto o modelo de democracia que sea mejor que los dems. Creo, ms bien, que debemos jerarquizar ciertos modelos. No considero pertinente obviar lo prescriptivo (hacia dnde debera apuntar la democracia). Por ello, creo que debemos apuntar a un modelo prescriptivo mnimo que ofrezca una orientacin ulterior por ms escueta que sea. No depender de este horizonte prescriptivo en un sentido total, y, por tanto, inflexible, pues ello nos llevara a una tirana teleolgica. Carmen Beatriz tambin haca alusin a este aspecto: no puede ser que si no cumples los siguientes 5, 6 7 requisitos ya no sea democracia. Creo que tiene absoluta razn al llamarnos la atencin sobre este error, que implicara una cada en un exacerbado fetichismo institucionalista. Sin embargo, se equivoca al creer que esos requisitos no deben ser tomados en cuenta. No debemos supeditarnos a esos requisitos, pero s debemos tenerlos en cuenta. Tengamos presente que hoy
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en da el enemigo de la democracia ya no es la dictadura. El enemigo de la democracia es la misma democracia, solamente que con menos o ms calidad. Por ello es imprescindible tener criterios de medicin que ayuden a saber si avanzamos o no y a saber qu democracia est mejor que cul otra. Por ende, no podemos caer en ese relativismo que postula Carlos Bhrt afirmando que no hay mejor modelo. Pues s creo que hay modelos mejores. La teora poltica lo demuestra. Por ejemplo, hay algunas democracias que naufragan con mayor facilidad, como las que poseen un formato institucional presidencialista. Asimismo, en funcin justamente a resolver conflictos intertnicos, es mucho ms favorable el denominado federalismo tnico. Un estudio comparado en una diversidad de pases federales cuya composicin es multicultural, lo comprueba2. Por otra parte, Carmen Beatriz se refera adems a que mi texto cae en una obviedad al manifestar que el proyecto de Constitucin es un proyecto de poder (frase que yo dije). Y s, en cierta manera es una verdad obvia pues, efectivamente, detrs de cada ley, decreto, resolucin y, con mayor razn, de una Constitucin, siempre hay una pugna por el poder. Pero hay diversas formas de concebir el poder. Puede ser en una lgica de guerra de suma cero o puede en una lgica de poder compartido. Hay pues formas diferentes de compartir el poder. Mi punto es simple: posiblemente corramos el riesgo de acercarnos demasiado a esta primera forma y no a la de power sharing. Tambin es importante comentar el punto que menciona Carmen Beatriz referido a que estamos sacralizando la Constitucin al analizarla. Con absoluto respeto pienso que, sin derivar en el fetichismo jurdico institucionalista de antao, debemos comprender qu dice este proyecto de la CPE. As no se promulgue, nos orienta en nuestro accio-
Nancy Bermeo, The Merits of Federalism, en Ugo Amoretti y Nancy Bermeo (ed), Federalism and Territorial Cleavages, Johns Hopkins University Press, Maryland, 2004, pp. 457-82.
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nar al poner sobre el tapete las intenciones polticas sustentadas por el oficialismo. Es su carnet de identidad. Cmo desconocerlo? Y, adems, es un carnet que hay que medir. Y medirlo con indicadores concretos. Creo, con la mayor amabilidad, que resulta banal considerar que las mediciones son mecanismos ms cercanos a los concursos de belleza (el famoso 90-60-90). Por favor. Lo que requerimos son medidas certeras que obliguen a superar el debate subjetivo. Hay que tener criterios ms o menos racionales, lo que slo tenemos excepcionalmente. Por esa razn no tenemos evaluaciones serias y confiables sobre diversos aspectos vitales en la marcha poltica, econmica y social boliviana. Basamos nuestra opinin en emociones o criterios puramente ideolgicos: la capitalizacin es mala. No dudo que sea as en gran parte, pero se requiere decir, con mayor rigurosidad: la capitalizacin consta de 20 componentes; 12 estn mal por estas razones, cuatro estn ms o menos bien y otros cuatro estn muy bien. Pero eso no existe pues las cosas no se miden, slo se sienten. Adems, no por otra razn es que a nivel mundial se usan parmetros medibles indudablemente tiles: indicadores de Estados fallidos, indicadores de Estados caticos, indicadores para los objetivos del milenio y dems. Es, pues, importante conceptualizar nuestra democracia en funcin a ciertos indicadores, como ya lo comentamos anteriormente. El asunto de los famosos dos tercios tampoco es una cuestin banal. Es absolutamente prioritaria. Pero no como nmero fijo y definitivo. Ms bien el meollo est en definir el nmero mgico segn las circunstancias y la correlacin de fuerzas. Por ejemplo, este nmero en Santa Cruz, cuando nos referimos a la situacin de los pueblos indgenas, no puede ser del 50% ms 1. Ni siquiera de dos tercios. Si as lo hacemos, decidiramos incluso con un 75% sin tomar en cuenta a los pueblos originarios de aquel departamento. En este caso se debe reflexionar qu mayora cualificada se requiere y qu salvaguardas adicionales estableces para defender la esencia misma de estos pueblos. Respecto al comentario del seor Mamani, a quien siempre he admirado y ledo, l afirma que Diego Ayo tiene miedo. Debo aclarar algunos aspectos. En primer lugar, est claro, como l mismo lo ha dicho, que no ha ledo el ensayo, por lo que su opinin es ms emotiva
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que acadmica. En segundo lugar, tengo entendido que l es historiador y no terapeuta/psiclogo, por lo que su alusin a mi miedo es ms una sensacin subjetiva sin fundamento alguno. Es, por otra parte, notoriamente repetitiva. Cada vez que se critica las polticas promovidas por el gobierno de Evo Morales se concluye que si quien critica no es indgena, entonces es un corrupto que no quiere perder sus prerrogativas, es un racista consumado, es un insensible de derecha y dems eptetos. Pues nada de eso. Sepa usted que apoyo plenamente la nocin de cambio del presidente Morales, pero siempre preservando una actitud crtica. Para defenderlo estn sus ministros, para alabarlo estn sus seguidores y para justificarlo estn sus pares. Si tambin los acadmicos se suben al carro de la euforia incondicional, me parece que las cosas pueden declinar. En tercer lugar, ya que lo dice, claro que tengo miedo. Pero no por el motivo que usted cree. Usted cree que mi temor es por un racismo cuasi gentico que tenemos los bolivianos menos morenos. Nada ms alejado de la realidad. A lo que temo es a que mis hijos sean excluidos en un sentido inverso. Es un temor por tener enfrente a una Bolivia que, en nombre de la reivindicacin, construya un pas igualmente discriminador, slo que ahora a la inversa. Pero eso no significa un pavor en contra de lo indgena, como usted cree. Por el contrario, ojal que el da de maana mi hija comparta el colegio con su hija. Y que sea as me parecera no slo necesario, sino normal. No va por ah la cuestin, seor Mamani. Es ms bien usted, que con ese diagnstico psicolgico se abstiene de discutir, como lo hago yo, cada artculo que considero polmico. Ah reside el temor: en la imposibilidad de confrontar ideas. Finalmente, respecto al comentario de Marcela Revollo, quedo muy desilusionado. Comienza adjetivando y eso ya deja mucho que desear: Diego est lleno de prejuicios. No tenga dudas, Marcela, que estoy repleto de prejuicios, pero el problema no es carecer de ellos (pues todos los tenemos), sino el problema reside en no saberlos sustentar. Y lo que yo hago en este trabajo es precisamente eso: sustentar mi posicin poltica (y definitivamente personal). Ella habla de un sesgo inherente a mi exposicin, sin percatarse que el sesgo acrtico lo detenta slo ella. Acusar de prejuiciosa mi posicin es lo de menos. La acusacin pudo ser
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otra: mala exposicin; texto poco serio, anlisis racista y colonizador y un largo etctera. Lo que subyace es la arrogancia absoluta de no percatarse que este texto (el texto constitucional aprobado en Oruro) merece revisiones. No es tan fantstico como ella cree. Tiene aspectos rescatables, por supuesto!! pero debemos pulir los no tan rescatables. Y por eso me lleno de frustracin cuando escucho que una constituyente de renombre simplemente descalifica un trabajo serio (discutible, sin dudas) sin ms argumento que la adjetivacin fcil. Gracias.
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Diego Ayo Saucedo Gustavo Bonifaz Moreno

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Asamblea Constituyente: hegemona indgena o interculturalidad?

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Kathrein Hoelscher Directora FES-ILDIS

Moira Zuazo Coordinadora de Descentralizacin FES-ILDIS

Prlogo El consocialismo: referencias crticas ineludibles ahora

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Diego Ayo Saucedo

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N. Bobbio, op. cit.

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Continuacin del cuadro de la pg. 47

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Continuacin del cuadro de la pg. 53

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Continuacin del cuadro de la pg. 55

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