Aguas Transfronteiriças

REVISTA DIGITAL CONSTITUIO E GARANTIA DE DIREITOS OLIVEIRA, D. P. AS GUAS TRANSFRONTEIRIAS E O DIREITO INTERNACIONAL PBLICO: INTEGRAO NECESSRIA PROTEO AMBIENTAL.
. Revista Digital Constituio e Garantia de Direitos. v. 1, p. 16-33, 2007.
AS GUAS TRANSFRONTEIRIAS E O DIREITO INTERNACIONAL PBLICO: INTEGRAO NECESSRIA PROTEO AMBIENTAL Diogo Pignataro de Oliveira Advogado. Mestrando em Direito Constitucional e Garantia de Direitos pela UFRN. Bolsista CAPES (Demanda Social). Yanko Marcius de Alencar Xavier Orientador e Professor do Programa de Ps Graduao em Direito da UFRN. Doutor e Mestre pela Universidade de Osnabruek UNI-OS, Alemanha. RESUMO A gua possui uma importncia incalculvel para todos os seres humanos, todas as naes, para toda a sociedade global. bastante sabido que sua utilizao no se resume exclusivamente necessidade diria de sua ingesto pelos homens, ou mesmo para o transporte, a navegao de embarcaes. Os usos mltiplos que a gua hodiernamente alcana so inmeros e de relevncia extraordinria para todo o contexto mundial, desde a utilizao pelos homens para diversos fins (consumo pessoal), passando pelo seu uso na irrigao de culturas agrcolas, pela utilizao como meio de transporte, at a sua utilizao como fonte geradora de energia para a populao dos pases. O gerenciamento de cursos dgua, rios e guas subterrneas que se situam em dois ou mais pases merece um tratamento jurdico a ser dado em conformidade com o Direito Internacional Pblico, seus princpios, seus costumes e suas normas em sentido estrito (tratados e convenes internacionais). A razo pela qual se encontram as guas transfronteirias submetidas ao jugo do Direito Internacional Pblico e no dos ordenamentos jurdicos nacionais de cada pas reside no fato de que a problemtica enfrentada no traz conseqncias e implicaes fticas to exclusivamente para um pas, porm para todos aqueles que compartilham e detm, do mesmo modo, direitos sobre aquelas guas. PALAVRAS-CHAVE: guas Transfronteirias. Direito Internacional Pblico. Proteo Ambiental.
1. AS GUAS TRANSFRONTEIRIAS NO CONTEXTO INTERNACIONAL: RELEVNCIA ATUAL
H bastante tempo que o controle da gua tem sido um desafio para as sociedades desde os mais remotos perodos. Em todas as grandes sociedades antigas, Sumria e Assria na Mesopotmia, Egito, imprio Inca no Peru, China e ndia, a dominao dos rios significa sua evoluo. Com a acelerao do desenvolvimento cientifico e tecnolgico, com a intensa urbanizao e com o crescimento econmico vivido pelo mundo em geral aps a segunda metade do sculo passado, alm da intensificao de todas as 16
Retirado do World Wide Web http://www.ppgd.ccsa.ufrn.br/rdcgd
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atividades produtivas (comrcio, agricultura, indstria, etc.), e do aumento considervel da populao mundial, ao mesmo passo em que a expectativa de vida se elevou, o consumo e o uso da gua se sobrelevou de uma maneira deveras considervel1. Diante desse quadro de indispensabilidade da gua como bem de usos mltiplos para o homem, encontra-se um dos principais problemas que vm afligindo contemporaneamente tanto as sociedades nacionais, quanto a internacional, qual seja, a escassez da gua. Em muitas partes do globo terrestre j se tem uma situao crtica do problema, revelando que tal problemtica voltada a tal bem fundamental vida do ser humano urge a tomada de solues jurdicas e polticas comprometidas com seu desfecho, ainda que seja um no totalmente definitivo e completo para todos os questionamentos que permeiam tal discusso. Essa escassez de gua, na quantidade e na qualidade, deriva de alguns fatores que, quando combinados, provocam situaes de calamidade e de instabilidade completa. Dentre alguns desses fatores pode-se destacar o aumento populacional constante que o globo terrestre vem sofrendo, o consumo desenfreado e desmedido de gua em algumas regies e por alguns entes da sociedade, a poluio das guas pelas cidades como um todo, pelas indstrias e pelas atividades de minerao, e as mudanas climticas na Terra, que influencia diretamente a exacerbao dos perodos crnicos de secas, especialmente nas regies ridas e semi-ridas do globo, coincidentemente onde se concentra os maiores ndices de aumento populacional mundial2. Neste diapaso, inseridas no citado contexto de escassez da gua encontram-se as guas transfronteirias. Isto porque uma grande parte das bacias hidrogrficas localizam-se em regies divididas por limites soberanos estatais. Assim como os recursos naturais me geral, a gua no adota os limites geogrficos abstratos criados pelo homem, nem sempre os respeitando, fazendo-se inserir,
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Alm das j estabelecidas navegao e produo eltrica, a pesca cresceu, as industrias intensificaram a utilizao dos corpos dgua para diluio e disperso de seus efluentes, a urbanizao e o aumento populacional fizeram crescer o volume de esgoto liberado em rios, lagos e mares, etc. Era preciso passar a encarar a gua atravs de seus usos mltiplos, sem prioridade para uma das atividades (CAMINATI, Fernando. Abordagem dos recursos hdricos fronteirios e transfronteirios na legislao e poltica externa brasileira. Monografia de Especializao, orientador: prof. Jorge Thierry Calasans, Universidade de Braslia, Centro de Desenvolvimento Sustentvel, UnB-CDS, Especialista em Desenvolvimento Sustentvel e Direito Ambiental, 2006, p. 7-8). 2 Cf UITTO, Juha I e DUDA, Alfred M. Management of transboundary water resources: lessons from international cooperation for conflict prevention. The Geographical Journal. Vol 168, n 4, Dezembro 2002, p. 365-378.
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desta forma, rios, lagos, lagoas, lenis freticos e guas subterrneas, sob a soberania de dois ou mais Estados. A essas guas que se encontram em tal posio denomina-se de guas transfronteirias. Estudos e levantamentos tcnicos realizados3 demonstram a impressionante ocupao do globo terrestre por guas desta natureza, ou seja, transfronteirias, que atravessam limites soberanos entre dois ou mais Estados, se colocando em reas, s vezes, de conflito, fazendo ser indispensvel uma gesto compartilhada do recurso mediante a pactuao de normas jurdicas a esse respeito. Esses estudos, do ano de 1999, constataram que existiam 261 bacias internacionais que cobriam 45,3% do territrio terrestre (excluindo a Antrtica). Na Amrica do Sul existiam 38 bacias internacionais que cobrem algo em torno de 60% do territrio do continente. Especificamente no caso do Brasil, compartilha ele com outros pases 9 bacias transfronteirias (Amaznica, Chu, Corantjin/Courantyne, Essequibo, Prata, Lagoa Mirim, Maroni, Oiapoque e Orinoco). Segundo a UNESCO, em Relatrio intitulado de World Water Development Report (WWDR), atualmente existem 263 bacias internacionais e 145 Estados que possuem seus territrios nessas bacias. Desse universo, 21 Estados encontram-se totalmente inseridos em bacias hidrogrficas compartilhadas, enquanto outros 12 tm mais de 95 por cento de sua rea dentro de uma ou mais bacias com essa particularidade geogrfica4. Diversas expresses podem ser consideradas como sinnimos de guas transfronteirias, como, por exemplo, guas transnacionais, guas internacionais e guas internacionalmente compartilhadas. Contudo, o sentido utilizado o mesmo, no diferindo em absoluto. No mais, dentro do conceito de guas transfronteirias necessrio frisar que no apenas as guas de superfcie (surface waters) so consideradas no presente artigo, mas as que se encontram no subsolo ou subterrneas (ground waters) tambm5.
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WOLF, Aaron T. et al. International River Basins of the World. International Journal of Water Resources Development, Vol. 15, n 4, Dezembro 1999. 4 Cf UNESCO - United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. Water for people, water for life: UN World Water Development Report. Paris, 2003. 5 A questo das guas transfronteirias subterrneas no tem tido o mesmo status de discusso das guas transfronteirias superficiais. Existem razes claras para isso, posto que as superficiais so mais visveis; geralmente mais fcil aproveit-las do que as subterrneas; e sua natureza transfronteiria por vezes bem mais aparente quando fronteiras nacionais so definidas por cursos dgua ou lagos. Traduo livre. (CAMPANA, Michael E. Foreword: Transboundary Ground Water. Ground Water. Vol. 43, n 5, SetembroOutubro 2005, p. 646).
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Ao contrrio dos recursos naturais internos, controlados por um nico Estado, por um nico ente soberano, os rios, as lagoas e os aqferos internacionais so um tipo nico de bem. Ainda que no sejam recursos naturais de natureza eminentemente pblica que enseja um acesso irrestrito de todos os Estados, como o alto-mar, os recursos minerais do leito marinho profundo e o espao, as guas transfronteirias so bens coletivos que devem prover aproveitamento e utilizao aos Estados que as compartilham de maneira equnime6. Perfaz-se, portanto, uma profunda relevncia assumida pela imperatividade do tratamento jurdico das guas situadas nessas localidades de compartilhamento de direitos soberanos, tendo em vista a importncia que tal bem possui, as questes geogrficas que normalmente envolvem a questo, assim como a premente necessidade de se produzir uma gesto eficiente do aproveitamento de insubstituvel recurso natural. O delineamento jurdico sobre as guas transfronteirias assume, inclusive, um aspecto que visa a soluo pacfica de controvrsias internacionais, a partir do momento em que Estados soberanos passam a clamar determinados direitos que possui tendo em vista as guas existentes em seu territrio que possuem compartilhamento com outros Estados. O objetivo ora traado no o de dar uma resposta completa e definitiva acerca da escassez de gua no globo, mas sim o de oferecer o substrato jurdico necessrio para que se possa atingir, indiretamente, aquele objetivo, ainda que no completamente. A finalidade precpua buscada a de analisar a situao das guas transfronteirias sob o prisma jurdico, precipuamente o Direito Internacional Pblico, a fim de que se consiga chegar quilo que envolve diretamente o Estado brasileiro, ou seja, sua legislao interna, os tratados internacionais ratificados a respeito da matria e internalizados no ordenamento jurdico ptrio, bem como a posio da poltica externa nacional que norteia a construo de normas jurdicas internacionais atinentes s guas transfronteirias. Assim, o questionamento que se reveste de um maior grau de necessidade de formulaes jurdicas diz respeito ao gerenciamento dos usos mltiplos das guas que se encontram com direitos soberanos compartilhados entre dois ou mais Estados. Fora do mbito em comento situam-se os limites marinhos
Cf BENVENISTI, Eyal. Collective Action in the Utilization of Shared Freshwater: The Challenges of International Water Resources Law. American Journal of International Law. vol 90, Issue 3, Julho 1996, p. 384.
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consubstanciados na Conveno sobre o Direito do Mar das Naes Unidas de 1982, ou Conveno de Montego Bay, j que no tratam de guas transfronteirias latu sensu, mas sim da criao de espaos marinhos com a determinao dos respectivos direitos e deveres dos Estados costeiros e dos demais. Desse modo, a normatividade que irradia seus efeitos sobre as guas transfronteirias deve provir da sociedade internacional, ou ainda to somente daqueles envolvidos soberanamente, mas jamais unicamente por um deles. Os direitos internos dos pases devem, portanto, estarem consentneos com as normas internacionais aplicveis, pois caso contrrio ter-se- uma unilateralidade de aes na prtica da soluo de assuntos indiscutivelmente de cunho regional ou internacional.
2. O DIREITO INTERNACIONAL E AS GUAS TRANSFRONTEIRIAS
Aps a sedimentao do direito gua como um direito fundamental inalienvel da pessoa humana, percebe-se como inevitvel que o Direito Internacional Pblico se irradie pela questo das guas transfronteirias, haja vista que com essa construo jurdica formada ter-se- neste grandioso segmento de guas o respeito e a implementao do direito humano aludido. O Direito Internacional se esmia na matria, primeiramente, com a formao de normas jurdicas limitadoras do interesse nacional e da soberania de boa parte dos pases, uma vez que preferem utilizar o recurso dentro de seu territrio da forma que melhor lhe prouverem, ao invs de submeter a regras especficas de utilizao racional e eqitativa. Em segundo plano, o Direito Internacional, at como soluo para o primeiro ponto, se reveste na busca pela cooperao internacional entre os pases pertencentes mesma bacia hidrogrfica internacional, a fim de que se tenha efetivado uma gesto e um aproveitamento eficiente das guas compartilhadas. A imperatividade da interveno do Direito Internacional nas questes envolvendo as guas transfronteirias se fortifica a partir da conseqncia que advm atravs de uma inao de normas jurdicas a respeito, chamada por Hardin de tragdia dos recursos comuns7. O problema maior se perfaz quando os Estados
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HARDIN, G. The tragedy of the commons. Science. 162, n 3859, 1968, p. 12431248.
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no se preocupam com os direitos dos Estados vizinhos e dos com quem compartilham aquele aqfero, aquela lagoa, aquele rio, muito menos com os aspectos ambientais envolvidos, passando a fazer uso, das mais variadas formas e para os mais variados fins, dessas guas transfronteirias, promovendo uma denominada corrida e/ou guerra por to relevante recurso natural. por esta razo que a soluo mais defendida no presente caso no outra seno a instaurao de instrumentos jurdicos entre os Estados envolvidos voltados para uma gesto tima e eficiente dos recursos, salvaguardando os direitos soberanos presentes, bem como a proteo ambiental necessria. Tal soluo adviria, portanto, da celebrao de normas que consagrem a cooperao entre as partes que compartilham ditas guas. Diz-se ser a frmula ideal porque seus resultados mostram uma maior eficincia no uso da gua e uma poderosa e bastante possvel criao de benefcios presentes para as
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comunidades
dependentes da gua em xeque e, por conseguinte, para os Estados , haja vista que nem sempre os Estados em questo possuem os mesmos interesses para a aplicao dos recursos hdricos compartilhados. por isso que bem mais vivel, ao invs de investir no fortalecimento de mecanismos externos, primeiramente examinar como consolidar a interao entre os atores partes do problema e ento promover a cooperao entre eles. Todavia, o desenvolvimento da cooperao internacional entre Estados soberanos encontra-se fortemente marcado pelo interesse nacional de cada um, no havendo um pensamento comum voltado para a perspectiva do interesse pblico. como se houvesse uma competio de soberanias concorrentes sobre os recursos naturais, quando, na verdade, a biosfera de todos, e certos bens de importncia vital para a salubridade so em princpio somente do Estado sobre o territrio do qual eles se localizam. Em virtude do direito internacional clssico, os Estados exercem sobre seus recursos um domnio exclusivo e absoluto9. Ademais, dois fatores, um de ordem interna e outra de ordem internacional, interferem diretamente no desenvolvimento de instrumentos cooperativos entre os Estados, quais sejam, a influncia de grupos domsticos interessados e a corriqueira tentativa de maximizao dos ganhos nas relaes internacionais, respectivamente.
CHERMAK, Janie M; PATRICK, Robert H; e BROOKSHIRE, David S. Economics of Transboundary Aquifer Management. Ground Water. Vol. 43, n 5. Setembro-Outubro 2005, p. 731. 9 DUPUY, P. M. Droit International Public. Paris: Dalloz-Sirey, 1998, p. 647.
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Para uma efetiva cooperao internacional voltada a uma utilizao eqitativa das guas transfronteirias10, algumas exigncias bsicas se mostram peremptrias, tais como: 1) uma direta interao entre os envolvidos, atravs da troca contnua de informaes11 e da prvia notificao; 2) o estabelecimento de modelos mnimos para a alocao da gua, de sua qualidade e do desenvolvimento sustentvel do recurso; e 3) a criao de instituies eficientes que ofeream uma cooperao internacional que fortalea compromissos e garanta interdependncia a longo prazo. Essas exigncias devem ser inscritas nos acordos internacionais celebrados com o fim de pactuar as regras de gesto, utilizao e aproveitamento desses recursos compartilhados, de modo que, em algumas oportunidades, entende-se como mais conveniente, a fim de haja uma completa implementao do tratado, a criao de uma instituio intergovernamental que cuidar da organizao de tais assuntos, ou ainda de uma entidade supranacional com os mesmos fins. Essas instituies de cunho internacional so criaes jurdicas que possibilitam a ligao entre os Estados soberanos, diminuindo os custos transacionais inerentes, seja com a comunicao necessria, seja com o monitoramento e o controle, seja com a implementao das regras como um todo. O mais importante que essas instituies criam um ambiente poltico favorvel para as negociaes e o estabelecimento de regras entre os membros, no substituindo os governos nacionais no controle dos recursos compartilhados, mas apenas permitindo que eles prprios cheguem a melhores e otimizadas respostas ao uso e gerenciamento das guas transfronteirias. De fato, sem a troca de informaes, nem a utilizao eqitativa, nem a proteo dos recursos podem se concretizar, o que explica que, em praticamente todos os acordos internacionais a respeito da matria, encontram-se inscritos, s
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A utilizao eqitativa e razovel das guas transfronteirias um princpio sedimentado inclusive na Conveno sobre o Direito das Utilizaes dos Cursos dgua Internacionais para Fins Distintos da Navegao, que em seu art. 5, 1, afirma que Os Estados do curso de gua devem utilizar os mesmos, em seus territrios respectivos, de modo eqitativo e razovel. Em particular, um curso de gua ser usado e valorizado pelos Estados do curso de gua com o objetivo de chegar-se utilizao e s vantagens timas e sustentveis, levandose em conta os interesses dos Estados do curso de gua concernentes, compatveis com as exigncias de uma proteo adequada do curso de gua. 11 A Conveno sobre o Direito das Utilizaes dos Cursos dgua Internacionais para Fins Distintos da Navegao, em seu art. 9, trata do assunto da seguinte forma: Os Estados do curso de gua devem, de modo regular, trocar rapidamente dados e informaes na condio de Estado que compartilha as guas, em particular as relativas s questes hidrolgicas, meteorolgicas, hidrogeolgicas, ecolgicas, da qualidade das guas, bem como as relacionadas com a previso do tempo.
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vezes de maneira detalhada, este aspecto da cooperao internacional12. A obrigao relativa prvia notificao para novos projetos, novas situaes e usos de um modo geral algo que j largamente consagrado por diferentes tratados internacionais sobre guas transfronteirias13. O lanamento de normas jurdicas que venham a contemplar a situao ftica da gesto e do aproveitamento das guas transfronteirias possui mais um significativo relevante motivo ensejador, qual seja, a preveno de conflitos. Infelizmente, nem sempre os pases atinam para a importncia da celebrao de tratados que rejam o aproveitamento relativo s guas compartilhadas por eles, preferindo fazer uso de sua poltica interna de forma independente, at que a situao se torne insustentvel e, de fato, no mais possa a gesto ocorrer sem o estabelecimento de regras especficas. antes desse momento, e por vezes at durante ele, que surgem uma gama de questionamentos jurdico, como por exemplo: qual a autoridade competente sobre as guas da lagoa, do rio, do aqfero, enfim, da bacia internacional? Quem tem o controle, o poder, a autoridade e a jurisdio sobre essas guas? Quais so as melhores regras para a determinao do que cabe a quem com relao a essas guas? Sobre que condies devem os Estados agir coletivamente e aceitar normas e procedimentos para a utilizao tima dos recursos compartilhados? As respostas para esses e outros questionamentos feitos devem se fazer presentes nos documentos jurdicos internacionais construdos pelos Estados envolvidos. atravs de um documento convencional, um tratado internacional, que se define se ser criada ou no um rgo supranacional para a gesto e gerenciamento das guas transfronteirias, ou se apenas ser criada uma instituio gestora, um comit intergovernamental. , do mesmo modo, a partir deste documento que se visualizar como se dar o controle, a gesto, o gerenciamento de todas as guas transfronteirias objeto da norma jurdica, tudo por meio de regras pactuadas e de aplicao para todas as partes.
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Cf PAQUEROT, Sylvie. Le Droit international et la coopration dans le domaine de leau: enjeux et dfis dans les Amriques. Vertigo / Hors-Dossier, Setembro 2005, p. 1. 13 MCCAFFREY, S. C. Troisime rapport sur l droit relatif aux utilisations des voies deau internationales des fins autres que la navigation. Annuaire de la C.D.I 1987. Doc. A/CN 4/406 et Add. 1 et 2, vol II, 1987, p. 47.
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Neste diapaso, em pesquisas cientficas realizadas sobre os acordos internacionais atinentes a guas transfronteirias, afirma-se existir mais de 400 tratados internacionais acerca da matria, dentre os anos de 1820 e 200214. Em outro levantamento produzido, asseverou-se que 86% dos tratados internacionais so bilaterais (celebrados entre dois Estados apenas), enquanto que 14% so multilaterais15. Essa preponderncia de acordos bilaterais por vezes acaba por prejudicar um aproveitamento eqitativo das guas transfronteirias, pois alguns pases preferem se utilizar de vrios acordos bilaterais, a fim de aumentar seu grau de influncia sobre as outras partes, ao invs de considerar a questo sob um aspecto regional e multilateral. A implementao dessas regras formadas e um sistema de
responsabilidades por no cumprimento do avenado consiste em um dos maiores desafios a serem vencidos pelas negociaes a fim de se fazer constar do texto final e vinculante. Isto porque nem todos os pases esto dispostos a se submeter perante rgos terceiros, mesmo que criados sob sua vontade soberana, com o intuito de solucionar questes que por ventura surjam no decorrer da vigncia do tratado. Indubitavelmente que a estipulao de regras neste sentido se converte em algo deveras concretizador dos direitos de todo os pases e do direito ambiental internacional. Entretanto, na prtica da pactuao dos acordos internacionais sobre a matria no o que se tem verificado, haja vista que sobre a resoluo de conflitos, 36% dos tratados internacionais tratam os organismos de cooperao com funes de conselho apenas, 10% se referem a uma terceira parte ou s Naes Unidas, 22% no possuem qualquer tipo de clusula sobre a soluo de controvrsias e 32% so incompletas e ambguas, no provendo os Estados de mecanismos completos e eficientes para o fiel cumprimento de suas disposies16. Saliente-se, apesar de tudo, que a soberania ainda o grande princpio do Direito Internacional levantado pelos pases, servindo de base e fundamentao para o entrave poltico e jurdico lanado por eles a fim de no se submeterem a
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Transboundary Freshwater Dispute Database. Oregon State University. International Freshwater Treaties Database. Acessvel em http://www.transboundarywaters.orst.edu/projects/internationalDB.html . Acesso em 13/07/2007. 15 Cf HAMMER, J. H. e WOLF, A. T. Patterns in International Water Resource Treaties: the Transboundary Freshwater Dispute Database. Colorado Journal International Environmental Law, Yearbook, 1997, p. 157ss. 16 Cf HAMMER, J. H. e WOLF, A. T. Op cit.
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normas de cooperao internacional em geral. A reticncia dos Estados se observa muito mais claramente quanto idia de se submeter a instituies de monitoramento e controle supranacionais, bem como a uma jurisdio obrigatria para a soluo de eventuais controvrsias surgidas. O Tratado de Cooperao Amaznica, do qual o Brasil um dos Estados-parte, um claro exemplo do que se afirma, posto que se proclama que o uso e aproveitamento exclusivo dos recursos naturais em seus respectivos territrios direito inerente soberania do Estado e seu exerccio no ter outras restries seno as que resultem do Direito Internacional (Artigo 4). No entanto, visto que esperado que a demanda por gua aumente no futuro, a significncia e a importncia da cooperao para a proteo dos recursos naturais transfronteirios existentes pode ser, por si s, suficiente para conduzir os Estados a escolherem por uma estratgia de completa e irrestrita cooperao17. Ocorre que os acordos internacionais que visam a criao de instrumentos cooperativos para o uso e o gerenciamento das guas transfronteirias devem prever, inevitavelmente, mecanismos de interdependncia indefinidos entre as partes, de maneira que esteja sempre aberta a possibilidade de se rever o contedo e a forma pela qual aquela cooperao se efetiva no plano internacional, uma vez que as situaes fticas que deram azo confeco daquele documento jurdico internacional podem variar conforme o passar do tempo18. Resta patente, desta feita, o modo pelo qual deve ser efetivado a gesto e o gerenciamento das guas transfronteirias, entendidas estas como as que so compartilhadas entre dois ou mais Estados soberanos, sujeitos de Direito Internacional Pblico, tanto em superfcie, quanto as subterrneas, a fim de que se tenha uma maneira eficiente e eqitativa de faz-lo, consentneo, inclusive, com as normas costumeiras e convencionais do Direito Internacional. Esse modus operandi cooperativo de participao conjunta dos recursos naturais compartilhados soberanamente carece, para a sua consolidao no mbito jurdico, da pactuao das normas que regero a gesto e o gerenciamento do bem
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Cf BENVENISTI, Eyal. Collective Action in the Utilization of Shared Freshwater: The Challenges of International Water Resources Law. American Journal of International Law. vol 90, Issue 3, Julho 1996, p. 391. 18 Neste contexto: Ao invs de discretos acordos especificando rgidas alocaes a serem renegociadas para mudanas acumuladas, as partes envolvidas devem ter como objetivo a fixao de um acordo por longo prazo, o qual deve incluir a construo de procedimentos internos para adaptao a futuros desenvolvimentos. Ao coletiva sustentvel deve ser baseada em um mecanismo de ajuste interno que possam responder eficientemente s flutuaes da demanda e do abastecimento do recurso (BENVENISTI, Eyal. Op cit. p. 409).
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hdrico. Dessa pactuao de normas se originar um tratado internacional, bilateral ou multilateral, a depender da quantidade de pases que compartilham os recursos. Este ser o instrumento supremo que far lei entre as partes, obrigar e vincular as mesmas com relao aos procedimentos indispensveis para o compartilhamento otimizado das guas transfronteirias. Entretanto, a fim de evitar a realizao de diversas negociaes em vrias pocas distintas, algumas entidades e organizaes internacionais passaram a dirigir seus estudos e trabalhos de codificao do Direito Internacional no sentido de consolidar em documentos jurdicos o tratamento dispensado ao uso das guas transfronteirias. Nasceu, assim, atravs de uma complexa e no terminada construo histrica que ainda se desenvolve, com o intuito de fazer prosperar o seu contedo, a nica norma jurdica internacional convencional condizente matria, a Conveno de Nova Iorque sobre o Direito Relativo ao Uso dos Cursos de gua para fins Diversos da Navegao, de 1997. Antes de chegar construo jurdica hodierna acerca das guas transfronteirias, impende salientar que em 1815, como fruto resultante do Congresso de Viena, os rios foram classificados em dois tipos: os internos e os internacionais. Estes ltimos, por sua vez, classificavam-se em fronteirios ou sucessivos, segundo se colocassem como fronteiras ou corressem pelos territrios de uns e outros Estados. Posteriormente, j em 1919, por ocasio da celebrao dos Tratados de Versalhes com a regulamentao da utilizao dos rios Reno e Danbio, passou-se a admitir a categoria dos rios completamente
internacionalizados, que seriam aqueles nos quais existe a liberdade de navegao em favor de todos os Estados, sejam ou no ribeirinhos19. Possivelmente por influncia das novas concepes acerca das questes ambientais, a partir dos anos 60 do sculo XX, houve uma evoluo no Direito Internacional Fluvial, que passou a reconhecer a existncia de outras finalidades dos rios internacionais que no as finalidades exclusivas de demarcao e navegao. Alm dos tratados bilaterais e multilaterais relativos utilizao dos rios para fins diversos que no os de vias de navegao, surgiram tambm, nesse perodo, tratados multilaterais relativos s bacias hidrogrficas internacionais, das quais
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Cf SOARES, Guido Fernando da Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente: emergncia, obrigaes e responsabilidades. So Paulo: Atlas, 2001, p. 107-108.
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exemplo um documento que o Brasil parte, o Tratado da Bacia do Prata, de 196920. Foi neste perodo que surgiu tambm o conceito de bacia integrada ou Bacia de Drenagem Internacional, definido por Nascimento e Silva como uma rea geogrfica que cobre dois ou mais Estados, determinada pelos limites fixados por divisores de gua, inclusive as guas de superfcie e as subterrneas, que desembocam num ponto comum21, dando ensejo formulao de tratados bilaterais e multilaterais concernentes ao fato. Assim, de modo a regulamentar a proteo das guas transfronteirias, a Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas (CDI), que tem como objetivos principais a promoo do progressivo desenvolvimento do Direito Internacional e sua codificao22, coordenou diversos debates ao longo de diversos anos, de onde resultaram Relatrios sobre a matria, culminando com uma minuta de Conveno sobre o Direito das Utilizaes dos Cursos dgua Internacionais para Fins Distintos da Navegao, que fora aprovada pela Assemblia Geral da ONU, em 1997, por meio da Resoluo n 51/229, e em seguida aberta a assinaturas e ratificaes pelos pases interessados. No demais salientar que tal Conveno somente ter seus efeitos jurdicos pretendidos de fato realizados quando e se os pases fronteirios e que compartilham cursos dgua internacionais23 ratifiquem valoroso instrumento jurdicos internacional24. Fruto de cerca de 20 anos de trabalho, esta Conveno vem enfrentando uma forte rejeio por parte dos Estados, principalmente aqueles montante. Ao menos, por ter sido ratificada por Estados que gozam de uma fronteira comum, ela no ter o mesmo destino que sua predecessora, a Conveno relativa instalao de foras hidrulicas de interesse de vrios Estados, adotada em
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Cf PES, Joo Hlio Ferreira. O Mercosul e as guas: a Harmonizao, via Mercosul, das Normas de Proteo s guas Transfronteirias do Brasil e Argentina. Santa Maria: UFSM, 2005, p. 73. 21 SILVA. G. E. do Nascimento e. A utilizao dos rios internacionais e o Mercosul. In CASELLA, Paulo Borba (Coord.). Contratos internacionais e direito econmico no Mercosul aps o termino do perodo de transio. So Paulo: LTr, 1995, p. 511. 22 Artigo 1 do Estatuto da Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas, adotado pela Assemblia Geral da ONU, na sua Resoluo n 174 (II), de 21 de Novembro de 1947. 23 Para tal expresso, utiliza-se a mesma como sinnimo do que conceituado na prpria Conveno para o termo cursos dgua internacional em seu art. 2 (um sistema de guas superficiais e de guas subterrneas constituindo, por causa de suas relaes fsicas, um sistema unitrio e que desemboca, normalmente, em um ponto de chegada comum). 24 At ento, julho de 2007, a Conveno detinha 7 ratificaes confirmadas (Alemanha, Jordnia, Nambia, Noruega, Portugal, frica do Sul e Sria), 16 assinaturas (todos os que a ratificaram acrescidos de Costa do Marfim, Finlndia, Hungria, Luxemburgo, Pases Baixos, Paraguai, Tunsia, Venezuela e Imen) e 5 acesses (Iraque, Lbano, Lbia, Catar e Sucia). Dados extrados de http://www.internationalwaterlaw.org/intldocs/watercourse_status.html Acesso em 18/07/2007.
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Genebra em 1923. Esta ltima, apesar de ter entrado em vigor, nunca foi ratificada por Estados limtrofes, permanecendo, at hoje, letra morta25. Essas duas pontuaes, quais sejam, a no entrada em vigor da Conveno, ou ainda que haja juridicamente o incio dos seus efeitos celebrados convencionalmente, mas que no se tenham entre os Estados partes, aqueles que compartilhem as guas transfronteirias, fazem nascer um debate doutrinrio acalorado no sentido de perquirir se poderia o Direito Internacional impor normas e procedimentos aos Estados envolvidos para que haja uma eqitativa utilizao e gerenciamento das guas transfronteirias. A Corte Internacional de Justia (CIJ), rgo judicirio do sistema da ONU, sediada em Haia, j se posicionou afirmando que as regras que a Conveno enuncia j so consideradas parte integrante do direito internacional26. Portanto, de acordo com a normativa internacional respeitante ao Direito Ambiental Internacional, a proteo s guas transfronteirias deve se efetivar com base em alguns princpios do Direito Internacional de forma imperativa. O desenvolvimento e a consolidao desses princpios se concretizaram atravs dos trabalhos da Associao de Direito Internacional, que lanou em 1966 as Regras de Helsinque sobre os Usos das guas dos Rios Internacionais, da prpria e j mencionada CDI, bem como da aplicao constante em tratados bilaterais e multilaterais que tinham como objeto a gesto e o gerenciamento das guas transfronteirias entre Estados determinados. Assim, como princpios gerais do Direito Internacional aplicveis s guas transfronteirias, tem-se o: a) da utilizao eqitativa, b) o da obrigao de no causar significativo dano e c) o do dever de cooperar (dever de troca de informaes e de notificaes e consultas)27. Esses princpios encontram-se positivados e esculpidos no texto da Conveno de Nova Iorque de 1997 em seus artigos 5 a 10.
25
CALASANS, Jorge Thierry. Poluio dos Grandes Aqferos e Soberania Nacional: o Exemplo de Cooperao entre os Estados Unidos e o Mxico. In O Futuro do Controle da Poluio e da Implementao Ambiental, Anais do 5 Congresso Internacional de Direito Ambiental, So Paulo, IMESP, 2001, p. 450. 26 A Corte Internacional de Justia de Haia citou-as em uma sentena promulgada em 25 de setembro de 1997, relativa disputa que ops a Hungria e a Eslovquia com relao ao projeto hidreltrico de GabckovoNagimaros, sobre o Danbio. O projeto datava dos anos 50, mas s foi implementado aps a concluso, em 1977, de um tratado entre os dois pases, pelo qual a Hungria se encarregava da construo da central ligada a Gabckovo, e a ento Tchecoslovquia, da construo da barragem. 27 Cf MECHLEM, Kerstin. Water as a Vehicle for Inter-State Cooperation: a Legal Perspective. FAO Legal Papers OnLine. n 32, Agosto 2003, acessvel em http://www.fao.org./legal/prs-ol/lpo32.pdf , em 20/07/2007.
28
Sobre o objetivo e a natureza da Conveno, Guido Soares leciona que se trata de um documento que pretendeu levar ao nvel multilateral e universal, na forma de ato cogente, as prticas que j se acham vigentes na imensa maioria dos acordos fluviais e de pesca nas relaes bilaterais e multilaterais entre os Estados. Sendo assim, a tarefa da CDI, no que respeita aos rios transfronteirios e lagos internacionais, foi mais um exerccio de suas atribuies de codificao do Direito Internacional28. Em suma, tal documento considerado como uma ConvenoQuadro29 que fornece regras para guiar Estados em negociaes de acordos futuros sobre usos distintos da navegao de cursos dgua internacionais, regulamentando medidas de proteo, conservao e gerenciamento deles.
3. CONCLUSES
Diante do todo o escoro traado acerca da intrigante disciplina jurdica das guas transfronteirias, pode-se delimitar alguns traos conclusivos inerentes matria. De incio, toda e qualquer construo jurdica que se deseje conceber para os lagos, rios, bacias hidrogrficas ou aqferos compartilhados, seja de modo contguo ou sucessivamente, por dois ou mais Estados, tem de possuir como premissa, inexoravelmente, a gua como um direito humano inalienvel, sob todas as suas acepes. Essa premissa sobreleva a relevncia das discusses jurdicas sobre as guas transfronteirias, de maneira a, inclusive, imputar como peremptrio a busca por solues entre os pases envolvidos com base na cooperao internacional. Assim, em havendo o dito compartilhamento de guas entre entes soberanos, algumas normas se transmutam como indispensveis para o deslinde da questo em termos jurdicos. A presena dos princpios gerais do Direito Internacional aplicveis s guas transfronteirias, extrados principalmente da Conveno de Nova Iorque de 1997, perfazem-se como condio sine qua non para a regulamentao devida. por isso que se pode concluir pela obrigao de se almejar uma utilizao eqitativa das guas compartilhadas, de modo a que as partes no intentem atos que por ventura possam causar significativos danos s
28 29
SOARES, Guido Fernando da Silva. Op cit. p. 258. Uma conveno-quadro pode ser definida como aquela que, ao tratar sobre determinada matria especfico do Direito Internacional, estabelece as diretrizes e os parmetros bsicos a serem seguidos pelos seus Estadospartes, a fim de que se tenha por cumprido o objeto principal da mesma.
29
outras, o que, por conseqncia, far gerar o dever de cooperar, tanto atravs da troca de informaes e de notificaes entre os pases, como por meio de consultas realizadas sempre que algum empreendimento ou utilizao diversa vier a se realizar por parte de algum. Portanto, imprescindvel se faz a criao de uma estrutura de gerenciamento adaptvel das guas transfronteirias que permita garantir um controle de informaes e de monitoramento baseado na transparncia e apoiado num critrio de distribuio e alocao eqitativa e razovel das guas entre os pases, tendo em mente, sempre e incondicionalmente, a qualidade desses recursos naturais. Desta feita, as normas gerais e iniciais devem ser previstas no documento jurdico internacional a ser pactuado pelos envolvidos, contudo deve ser o mesmo flexvel a fim de permitir que novas utilizaes futuras dos recursos hdricos por qualquer parte seja discutida, negociada, decidida, controlada e monitorada em um ambiente cooperativo multilateral criado desde antes. No obstante o traado acima, e at como forma de lhe dar mais sustentao ainda, indispensvel se coloca a previso de mecanismos de soluo de controvrsias entre os pases, visto que claros e eficientes disposies sobre resoluo de conflitos so um pr-requisito para um efetivo e durvel gerenciamento de bacias hidrogrficas transfronteirias. No mais e por ltimo, o Brasil se insere neste contexto internacional de maneira contraditria com sua legislao nacional, porm coerente com suas necessidades frente s bacias e aos rios que compartilha com outros pases da Amrica do Sul. O Brasil tem um elevado nmero de bacias hidrogrficas internacional, assim como boa parte do seu territrio compartilha guas com outros pases, seja superficialmente, seja subterraneamente. Ocorre que internamente, sua legislao abarca o conceito de bacia como unidade de gerenciamento, o que no seguida pela sua poltica externa, que consagra em primeiro plano a soberania estatal e os interesses nacionais, sobrepondo direitos de outros pases a uma melhor utilizao, de forma eqitativa, de todos os recursos envolvidos. E o problema se agrava ainda mais quando o assunto diz respeito s guas transfronteirias subterrneas (leia-se Aqfero Guarani), uma vez que no h qualquer regramento convencional do Brasil com os outros pases, bem como, internamente, a competncia constitucional para a outorga dos direitos de explorao conferido aos Estados-membros, o que finda 30
por gerar um conflito de competncias entre os Estados e a Unio. O Mercosul poderia e deveria se tornar um excelente canal de discusso e negociao para as guas transfronteirias, principalmente no caso do Aqfero Guarani, porm, at o momento, as falhas institucionais e a falta de vontade poltica, que contribuem para uma quase imobilizao do organismo internacional, no permitem que tal intento logre xito.
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. Revista Digital Constituio e Garantia de Direitos. v. 1, p. 16-33, 2007.

1. AS GUAS TRANSFRONTEIRIAS NO CONTEXTO INTERNACIONAL: RELEVNCIA ATUAL

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