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Fuente: Artculos e informacin tomada de www.cccb.es Este seminario "La ciudad dispersa.

Suburbanizacin y nuevas periferias" se celebr en el aula 2 del Centro de Cultura Contempornea de Barcelona entre los meses de febrero y abril de 1996.

Los confines de la ciudad sin confines. Estructura urbana y lmites administrativos en la


ciudad difusa.
Por: Oriol Nel.lo*

I. Ciudad y lmite La llanura est triste y cansada y ya no se defiende. La llanura est triste y muerta, y la ciudad la devora. mile Verhaeren, poeta belga prximo al movimiento obrero y socialista, abra con estos versos su poemario ms conocido. La obra, significativamente titulada Les villes tentaculaires, apareci en 1895; en sus pginas el autor retrataba inquieto y fascinado a un tiempo la progresiva disolucin de la separacin tradicional entre ciudad y campo. Hoy, un siglo ms tarde, este proceso ha llegado en los pases de la Europa Occidental a su estadio final. En efecto, si la separacin formal y jurdica entre ciudad y campo se rompi a partir de la Revolucin francesa, las transformaciones econmicas y tecnolgicas subsiguientes han integrado fsica y funcionalmente el espacio hasta tal punto que las actividades econmicas y las formas de vida urbanas se han esparcido sobre la totalidad del territorio. As, ciudad y lmite son hoy conceptos inconciliables y el territorio se ha convertido en la citt sconfinata de la que nos han hablado algunos autores italianos.3 Una ciudad sin confines que, precisamente por carecer de ellos, no puede ser considerada ciudad en el sentido tradicional. Ahora bien, este espacio ilimitado desde el punto de vista fsico y funcional est lleno de lmites desde el punto de vista social y administrativo. En efecto, por una parte, la extensin de la ciudad sobre el territorio no ha hecho desaparecer las viejas divisiones sociales del espacio, sino que ms bien ha transformado su carcter y expresin. Por otra parte, al difundirse sobre el territorio, la realidad urbana ha saltado sobre los antiguos lmites administrativos que, sin embargo, suelen perdurar; asimismo, las nuevas necesidades y problemas que la misma difusin comporta, han forzado la creacin de nuevos entes de gestin, con delimitaciones propias, que difieren muchas veces de las preexistentes. As pues, la ciudad difusa, la ciudad ilimitada, es tambin una ciudad fragmentada social y administrativamente hasta extremos que resultan, a menudo, inverosmiles. La paradoja se plantea as: la ciudad sin confines es, al mismo tiempo, la ciudad de los confines.

Explorar las razones y las consecuencias de esta paradoja es el objetivo de las pginas que siguen. El trabajo consta de la presente introduccin y de cuatro apartados. En el primero se describe brevemente el proceso a travs del cual se han venido a configurar las realidades urbanas contemporneas. A continuacin se exponen las dificultades para delimitar territorialmente, hoy y desde una perspectiva cientfica, estas realidades urbanas. Establecido este marco, se pasa en la tercera parte a analizar las causas y las implicaciones de la proliferacin de divisorias y fronteras en los nuevos espacios urbanos. Finalmente, en el cuarto apartado se trata de argumentar cmo, para controlar los problemas que el crecimiento difuso de la ciudad comporta, es necesario dotarse de un proyecto colectivo poltico y urbanstico que ordene su desarrollo; un proyecto que tendr como requisito necesario (aunque no suficiente) la delimitacin normativa de las realidades territoriales que resulte ms ajustada a los intereses de la mayora de la poblacin.

II. La ciudad difusa: la ciudad sin confines

Decamos que, en tiempos modernos, la diferenciacin formal entre la ciudad y el campo se disuelve jurdicamente en Europa Occidental a raz de la Revolucin francesa y las convulsiones sociales y polticas subsiguientes. En vsperas de aquel gran estallido, la Encyclopdie de Diderot y DAlembert todava defina la ciudad de la manera siguiente: Ciudad, s. f. (arquit. civil) conjunto de muchas casas dispuestas en calles y cerradas por una cerca comn, hecha ordinariamente de muros y fosos. Pero para definir una ciudad ms exactamente, es un recinto cerrado por murallas que contiene diversos barrios, calles, plazas pblicas y otros edificios.4 Cerca comn, muros y fosos, recinto todo en esta definicin subraya el carcter cerrado de la ciudad. No es cierto, sin embargo, que ciudad y campo fueran en aquel momento compartimientos estancos y yuxtapuestos; al contrario, ya desde tiempos altomedievales mantenan, como explic Henri Pirenne, un dilogo permanente y mutuamente transformador.5 Por otra parte, la definicin, tan morfolgica, de la Encyclopdie, podra ser enriquecida, sin duda, por muchas otras consideraciones sobre la estructura social, las funciones, la cultura e incluso la prctica urbanstica de aquel perodo.6 Sin embargo, es a fines del siglo xviii cuando la relacin entre ambas realidades empieza a experimentar una transformacin radical y acelerada. La cada del Antiguo Rgimen, con la abolicin de las jurisdicciones seoriales y el establecimiento del principio de igualdad de los ciudadanos ante los poderes pblicos, acab con la diferenciacin entre poblacin urbana y poblacin rural desde el punto de vista legal. Se facilitaba, de esta manera, la progresiva difusin de las relaciones de produccin capitalistas sobre el conjunto del territorio. As, en 1848, en el Manifiesto Comunista se poda ya dictaminar: La burguesa ha sometido el campo a la dominacin de la ciudad.7 Al mismo tiempo, el crecimiento concentrado de la poblacin fruto de la transicin demogrfica y de la revolucin industrial comport una densificacin extrema del espacio construido en el interior de las viejas murallas. Y stas, empujadas, por una parte, por las necesidades higinicas y la realidad social, y perdida, por otra, en gran medida su utilidad defensiva, pasaron a ser cuestionadas y finalmente no sin dudas ni conflictos derribadas. Acababa as el dilogo secular entre la ciudad y su muralla y desapareca el principal elemento delimitador de ciudad y campo como dos realidades fsicamente diferenciadas.8 Sin embargo, como ha explicado Lucio Gambi, de Napolen a mediados de nuestro siglo la ciudad era todava un espacio claramente diferenciable: un cogulo de actividades secundarias y terciarias en un

mar de ruralidad. Pero con la generalizacin de los medios de comunicacin modernos, la plena mecanizacin de la agricultura y la difusin de la industria y los servicios sobre el territorio, aquellos cogulos (aquellos escollos, dice Gambi) se han conectado entre s para formar espacios vastsimos en los que predominan actividades y formas de vida urbanas. Se ha dado lugar as a los sistemas territoriales que han sido descritos con los conceptos de ciudad-regin, ciudad-territorio, ciudad difusa.9 Ahora bien, estas nuevas realidades no son en modo alguno el resultado de una simple ampliacin de los lmites de la ciudad, sino ms bien una consecuencia de la disolucin misma de los conceptos tradicionales de ciudad y campo: [] No es que la ciudad, arracimndose con las vecinas haya venido a extenderse sobre un mbito regional y haya ampliado a ste sus lmites. El continuo del casero, la dilatacin de los mdulos edificatorios de tipo urbano, el hecho de que la movilidad pendular haya ampliado extraordinariamente el dimetro en el que habitan aquellos que ejercen profesiones definidas como ur- banas, sealan la disolucin, el desvanecimiento del concepto de ciudad que habamos heredado de los siglos anteriores.10 Fsicamente este proceso ha conocido, en los ltimos cuarenta aos, diversas fases que han sido bien estudiadas y descritas: del crecimiento de la ciudad en mancha de aceite (por simple agregacin o ensanche sin solucin de continuidad con el espacio construido preexistente) a la suburbanizacin (la aparicin de periferias metropolitanas ms o menos densas, a menudo sin solucin de continuidad, como la ciudad central); de la suburbanizacin a la periurbanizacin (la integracin en las dinmicas metropolitanas de los antiguos ncleos rurales); de la periurbanizacin a la rururbanizacin (la difusin de las dinmicas metropolitanas hasta los antiguos espacios rurales ms alejados de los ncleos primigenios).11 El resultado de estas transformaciones ha sido: [] no solamente la creacin de una suburbanizacin infinita, las as llamadas edge cities, y de meglopolis difusas, sino tambin convertir cada pueblo y cada rincn rural del mundo capitalista avanzado en parte de una compleja telaraa de urbanizacin que desafa toda categorizacin simple de la poblacin entre urbana y rural en el sentido que antao poda darse razonablemente a estos trminos.12 En efecto, esta evolucin ha dejado inservibles las viejas definiciones basadas en los umbrales de poblacin y en las densidades relativas que ha sido, tradicionalmente, la forma ms simple de identificacin de la ciudad. La determinacin de umbrales y densidades aparte de su carcter necesariamente normativo13 choca, en primer lugar, con la dificultad insuperable de la delimitacin de las unidades territoriales de referencia. Por otra parte, la creciente movilidad de la poblacin resta cada vez mayor sentido a los clculos de densidades basados en la poblacin censada: llevando la lgica de estos mtodos hasta el lmite, algunos centros urbanos terciarios casi desprovistos de poblacin residente no podran, paradjicamente, ser considerados ciudad; asimismo, estos clculos esconden que muchas reas vacas durante unos das a la semana o unos meses al ao se encuentran llenas en otros. Como consecuencia del proceso de urbanizacin al que nos referimos, el territorio, en pases como el nuestro, se organiza en redes de relacin. Redes espaciotemporales que lo articulan, lo integran y lo conectan con flujos de alcance continental y mundial. Se configuran as los actuales territorios en los cuales la distincin tradicional entre ciudad y campo, basada no ya en la densidad sino como veremos a continuacin en la estructura econmica, en el nivel de renta, en las formas de vida o en el acceso a los servicios ha dejado de ser operativa desde el punto de vista cientfico. La vieja dualidad ciudad-campo queda as relegada al mbito interesante, pero poco mensurable, de las construcciones del espritu: la percepcin de los paisajes, el espacio vivido o las representaciones sociales. Nociones que, como se dir, pueden sin embargo resultar importantes a la hora de disear un proyecto colectivo para la ordenacin del territorio. III. Los intentos de delimitacin basados en criterios objetivos: poner puertas a la ciudad Enfrentados a estas nuevas realidades, estudiosos y estadsticos han recurrido a diversos expedientes para tratar de definir aquello que puede ser llamado ciudad. Para ello han adoptado diversos criterios, cada uno de los cuales da lugar a una definicin y una delimitacin diferente del objeto de estudio. Segn las variables utilizadas por los autores, las definiciones responden a cinco tipos de parmetros: el estatuto jurdico, las definiciones morfolgicas, los espacios funcionales, la estructura econmica y la jerarqua de los servicios.14

III.A. El estatuto jurdico Partiendo de las delimitaciones administrativas existentes (municipio, commune, district) se identifica una localidad y, en caso de superar un determinado umbral de poblacin (10.000, 20.000 habitantes), se la considera ciudad.15 A pesar de que resulta claro que las nociones de ciudad y municipio se han disociado definitivamente, este tipo de definicin puede ser todava til, en algunos casos, para identificar la ciudad central de los sistemas metropolitanos: el ncleo donde tradicionalmente se han concentrado las funciones de jerarqua ms alta, donde se encuentran los principales monumentos simblicos y donde se genera, en buena parte, la imagen de toda la metrpolis. Un ejemplo de compilacin de estadsticas urbanas basada en este criterio es el estudio Giant Cities of the World, realizado en el Instituto de Estudios Metropolitanos de Barcelona por encargo del Fondo de las Naciones Unidas para Actividades de la Poblacin a finales de los aos ochenta.16 Se trata de un repertorio estadstico que ofrece informacin referida a los municipios centrales de las 108 mayores conurbaciones del planeta, y cuando tienen realidad como mbito administrativo o estadstico tambin de las respectivas reas metropolitanas. Los defectos de este tipo de definicin son, sin embargo, evidentes: no se trata ya de que las formas de vida urbana o las relaciones funcionales crucen claramente los lmites administrativos, sino que en muchos casos incluso es el mismo espacio construido lo que se extiende sobre diversas unidades administrativas, evidenciando de forma palmaria la continuidad del fenmeno urbano por encima de las demarcaciones jurdicas.17

III.B. La continuidad del espacio construido Los fundamentos del segundo grupo de ejercicios de delimitacin son, precisamente, las consideraciones morfolgicas. As, se trata de determinar a partir de la interpretacin de la cartografa, la fotografa area o la imagen satlite la extensin sobre la cual el espacio construido se sucede sin solucin de continuidad. Es este un criterio cuya principal virtud reside en la sencillez y en su fcil generalizacin en contextos diversos, que posibilita su aplicacin por encima de las peculiaridades del ordenamiento administrativo y la especificidad de los sistemas estadsticos. Un intento reciente de delimitacin de las ciudades europeas a partir de criterios morfolgicos es el Atlas of European Agglomerations, compilado

por NUREC.18 En l se delimitan cerca de 300 aglomeraciones urbanas de los pases de la Unin Europea, aplicando los criterios morfolgicos con las concreciones siguientes: a) Para quedar integrado en una misma aglomeracin de espacio construido no debe presentar soluciones de continuidad superiores a los 200 metros de suelo no urbano; b) Cuando el 50% de la poblacin de un municipio se encuentra en el interior de un continuo se engloba en este el municipio entero; c) Es preciso un umbral mnimo de 100.000 habitantes para tomar la aglomeracin en consideracin. Diversos centros de estudio y servicios estadsticos europeos se proponen avanzar en proyectos similares.19 Ahora bien, resulta clara de nuevo la incapacidad de este tipo de ejercicios para abrazar la complejidad del fenmeno urbano contemporneo: hoy las dinmicas urbanas integran funcionalmente espacios construidos que no tienen continuidad fsica entre ellos y, a menudo, se encuentran incluso a muchos kilmetros de distancia. Por otra parte, la creciente reivindicacin de los espacios abiertos (los parques naturales, los espacios fluviales, las reservas de suelo) como elementos estructurales y estructurantes de la ciudad casa mal con este tipo de definicin, basada, sobre todo, en el espacio construido.

III.C. Las reas funcionales La delimitacin de las realidades urbanas atendiendo a criterios funcionales de movilidad parte, en cambio, de la definicin del espacio urbano como una red de relaciones. En efecto, la movilidad de las personas, el movimiento de las mercancas y los flujos de informacin tejen redes sobre el territorio, integrando espacios que, como decamos, no tienen a menudo continuidad fsica. Estas redes presentan distintas intensidades de flujo en cada una de las partes de su malla. As, si se toma el grado de interrelacin entre dos reas como indicador de pertenencia a una misma realidad urbana (y se hacen coincidir los puntos ms bajos de interrelacin con los puntos de ruptura) se pueden delimitar espacios urbanos a partir del estudio de las redes de relacin.20 Sin embargo, esta delimitacin es tambin necesariamente problemtica, ya que cada funcin urbana (la movilidad laboral, los desplazamientos por compras, los intercambios de mercancas) tiene un espacio (o espacios) propio que, adems, vara en el tiempo. La ciudad, pues, ms que una red, es una red de redes de geometra variable. Las delimitaciones funcionales han de ser por lo tanto necesariamente restrictivas y suelen tomar en consideracin una sola funcin. Las ms habituales son las referidas a la movilidad laboral, la cual es utilizada en los Estados Unidos como uno de los criterios estadsticos de delimitacin de las reas metropolitanas desde los aos cincuenta. En Europa, los trabajos ms conocidos son los dirigidos, respectivamente, por Paul Cheshire y Leo van den Berg, que han llevado a la definicin de las Functional Urban Regions, utilizadas a menudo en los estudios comparativos sobre la red urbana europea.21

III.D. La estructura econmica y las formas de vida Existe an la posibilidad de delimitar reas urbanas en funcin de la estructura econmica y/o los hbitos y condiciones de vida de la poblacin. Por lo que se refiere a la estructura econmica, se suele asociar la presencia de un alto porcentaje de poblacin activa en el sector primario a ruralidad. Asimismo, se ha afirmado que la existencia de bajas rentas medias per cpita, la dificultad de acceder a determinados servicios y la persistencia de ciertos hbitos y estructuras familiares seran indicadores de ruralidad. Sin embargo, la mecanizacin de la agricultura y la integracin del territorio han comportado que, en el conjunto de Europa Occidental, muchas reas consideradas tradicionalmente como rurales se hayan convertido en vastas reas de servicios, con un porcentaje bajsimo de poblacin activa agraria y una preponderancia absoluta de la ocupacin terciaria. De la misma forma, los niveles de renta de las reas consideradas rurales se han diversificado y los hbitos, valores y condiciones de vida tienden claramente a homogeneizarse con los del resto del

territorio.22 Estos indicadores han perdido as buena parte de su utilidad y si se utilizan es, en todo caso, como complemento de otras variables de tipo fsico o funcional. Hay, sin embargo, una aproximacin ms rica y sutil que la estructura sectorial a la hora de tratar de definir la ciudad desde una perspectiva econmica: su consideracin como artefacto productivo complejo que gracias a la acumulacin de actividades permite aumentar la eficiencia y reducir los costes. Estas externalidades positivas generadas por la ciudad se derivaran no slo de la proximidad fsica que permitira ahorrar costes de transporte e intermediacin sino que procederan sobre todo de la difusin entre individuos y empresas de un determinado know-how colectivo, de un conjunto de tcnicas y de ideas que se transmiten y mejoran continuamente. Es el aire de la ciudad de que habl Alfred Marshall: Cuando una industria ha escogido una localidad para asentarse, es probable que se quede en ella largo tiempo: as de importantes son las ventajas que los que practican el mismo oficio calificado derivan de su mutua vecindad. Los misterios del oficio dejan de ser misterio. Es como si flotaran en el aire y los nios aprenden inconscientemente muchos de ellos.23 Y es a partir de aqu que Andreu Mas Colell afirma: El fondo de comercio de una ciudad bien formada yace en la urdimbre interactiva de su capital humano, en el aire de la ciudad. Los portadores de habilidades especficas se atraen entre s y se apoyan mutuamente de tal forma que hace difcil que la estructura global se tambalee por el flujo y reflujo de las decisiones individuales. Estas seran en definitiva las razones de la solidez inherente de las ciudades. Es una concepcin econmica del hecho ciudad que, me atrevo a pensar, mantiene cien aos despus su validez bsica.24 Ahora bien, la ciudad compacta ha ido perdiendo progresivamente la exclusividad en la generacin de este tipo de dinmicas econmicas. Ms an, los estudios que sobre la base de estos conceptos se han realizado en Europa (a partir sobre todo del trabajo seminal de Arnaldo Bagnasco para la Terza Italia)25 muestran, precisamente, que hoy en muchos casos estas dinmicas se desarrollan mejor en mbitos de poblamiento relativamente difuso, con una alta presencia de pequeas y medianas empresas, que en los grandes centros metropolitanos surgidos de la produccin fordista y la gran empresa. Hoy, la ciudad del distrito industrial tiende a ser tambin un espacio urbano extendido sobre el territorio y de lmites flexibles.26

III.E. Los servicios y su jerarqua Finalmente, desde la perspectiva no ya de la produccin sino del consumo se ha querido definir e identificar la ciudad en relacin a los equipamientos y servicios. As, la jerarqua de las funciones que radican en un territorio (por ejemplo, el nivel de especializacin y diversificacin de los servicios) ha sido a menudo empleada, a partir de los trabajos de Walter Christaller y sus seguidores, como criterio para fijar el umbral a partir del cual una localidad puede ser considerada ciudad y cul es su mbito de influencia.27 La relacin de este tipo de definicin con el de reas funcionales de movilidad es evidente y su crtica ha de responder necesariamente a las cuestiones planteadas ms arriba. En efecto, por un lado como ya se ha dicho cada funcin se asocia a un mbito diverso, de manera que habra, en principio, tantas delimitaciones posibles como funciones presentes. Y, por otro lado, el desarrollo de las comunicaciones y las telecomunicaciones ha debilitado los vnculos unvocos de jerarqua, en el sentido que un mismo territorio depende hoy de una multiplicidad de centros. As, como ha explicado Giuseppe Dematteis, las nuevas tendencias localizativas de equipamientos y servicios implican que, a escala local, los centros de un sistema urbano tienden a sustituir las relaciones de dependencia jerrquico-funcional por relaciones de complementariedad.28 Se habra pasado as de las redes christallerianas jerrquicas, basadas en localidades centrales de carcter puntiforme, a sistemas urbanos reticulares, los cuales, si son considerados en su conjunto, permiten encontrar la composicin funcional completa que el modelo christalleriano atribuye al centro de orden ms elevado comprendido en la red.29 Estas redes podran ser, al menos tericamente, delimitables atendiendo a su nivel de autocontencin. Pero el estudio de la realidad nos devuelve al punto de partida: En los hechos, una delimitacin tal [la de los sistemas urbanos reticulares] es mucho ms problemtica. En las realidades territoriales ms evolucionadas, como en la franja media de la Lombarda, las retculas tienden a fundirse entre ellas en una trama continua que hace casi imposible su delimitacin territorial.30

Vemos pues que los cinco grupos de criterios analizados (jurdicos, morfolgicos, funcionales, econmicoproductivos y de servicios) presentan a pesar de las virtudes inherentes a cada uno de ellos importantes problemas en su utilizacin como instrumentos taxativos para la delimitacin urbana. No hace falta decir que estos grupos de criterios pueden an combinarse entre ellos dando lugar a definiciones ms complejas del espacio urbano. Entre stas la ms conocida es la definicin de las Standard Metropolitan Statistical Areas en los Estados Unidos de Amrica, definicin que combina elementos de orden jurdico-administrativo, demogrfico, morfolgico y funcional.31 Pero por ms que aumentemos la complejidad tcnica de la definicin,32 un hecho se mantiene inmutable: la discusin sobre los lmites urbanos es hoy una cuestin irresoluble de forma unvoca desde una perspectiva cientfica. Podramos, claro est, circunscribir normativamente el problema y delimitar el espacio a travs de criterios parciales como los que se han descrito. Con ello tendremos mbitos operativos y tiles, quizs, para el tratamiento de determinadas cuestiones (el planeamiento urbanstico, la gestin de los transportes, la recaudacin de tributos). Pero, como hemos escrito en alguna otra ocasin, estos mbitos no respondern a lo que la ciudad es, sino a aquello que, de acuerdo con nuestros intereses y objetivos, queremos que la ciudad sea.33 A nuestro entender, pues, ms que tratar de definir la ciudad en abstracto, lo importante es entender el proceso de urbanizacin. David Harvey lo plantea en estos trminos: Pienso que es importante reconceptualizar la cuestin urbana no como el problema de estudiar unas entidades casi naturales, llmense ciudades, suburbios, zonas rurales o lo que sea, sino como algo de esencial importancia en el estudio de procesos sociales que producen y reproducen espaciotemporalidades que son a menudo de tipo radicalmente nuevo y distinto.34 As, El proceso de urbanizacin ha de ser entendido no en trminos de una entidad socio-organizativa llamada la ciudad (el objeto terico que tantos gegrafos, demgrafos y socilogos errneamente suponen), sino como la produccin de formaciones espaciotemporales especficas y muy heterogneas imbricadas dentro de distintos tipos de accin social.35 Enfocar el tema desde este punto de vista permite subrayar el carcter histrico de las formaciones espaciales y superar el debate sobre la relevancia de la cuestin urbana que ha ocupado por ms de veinte aos a buena parte de la sociologa crtica contempornea.36 Podremos as concluir que la dualidad campo/ciudad estaba asociada, como toda formacin espacial, a determinadas estructuras sociales y a coyunturas histricas concretas. Aquellas coyunturas han desaparecido y continuar utilizando esta dualidad como categora de descripcin y anlisis es un anacronismo: sera como obstinarse en mantener la vieja divisin sectorial de Colin Clark para analizar la estructura econmica de la sociedades contemporneas. En el tiempo de la ciudad difusa, qu utilidad puede tener, pues, el concepto de ciudad? Puede ser til ciertamente como instrumento para el anlisis histrico, es decir, para el estudio de las formaciones sociales preexistentes cuyo legado condiciona y mediatiza las transformaciones hoy en curso. Ms adelante trataremos de demostrar tambin el inters del concepto para el diseo de proyectos sociales y polticos de futuro. Pero, como se ha tratado de explicar, en el anlisis de la sociedad contempornea aquello que resulta fundamental no es la definicin de la ciudad en abstracto sino la comprensin del proceso de urbanizacin en una doble vertiente: por un lado, a partir del examen de los procesos sociales que impulsan y son impulsados por el proceso de urbanizacin; y, por otro lado, con el estudio de las repercusiones de este proceso sobre el conjunto del territorio. Como hemos visto, una de las principales de estas repercusiones es, en la actualidad, la integracin del espacio a travs de redes de relacin (de produccin, de intercambio, de consumo) cada vez ms complejas. La utilidad del concepto ciudad difusa es, precisamente, la de definir un momento en este proceso histrico: aquel en el que las redes de relacin abarcan ya la totalidad del territorio y hacen, de todo el territorio, ciudad.

IV. la ciudad difusa: la ciudad de los confines Ahora bien fair is foul, and foul is fair esta ciudad difusa, esta ciudad indelimitable y sin confines, es tambin la ciudad de los confines. Confines y divisorias que son, en primer lugar, sociales y funcionales y, en segundo lugar, polticas y administrativas. En efecto, contra aquello que alguna vez se ha afirmado, el paso del crecimiento intensivo al desarrollo extensivo del espacio urbano no se traduce necesariamente en una mayor igualdad de oportunidades para los ciudadanos a la hora de acceder a la renta, los equipamientos y los servicios. Es cierto que el proceso de difusin de la ciudad sobre el territorio puede tener en este campo efectos que resultan sin duda positivos. Los principales de entre ellos son la disminucin de las densidades en las reas urbanas centrales y la progresiva homogeneizacin relativa en la dotacin de lugares de trabajo, equipamientos, infraestructuras y servicios sobre el territorio.37 Ahora bien, diversos autores han credo ver detrs de este proceso no una desaparicin de las tendencias hacia la especializacin funcional y la segregacin social en los espacios urbanos sino el mantenimiento de stas bajo nuevas formas.38 Tomemos, por ejemplo, el caso del poblamiento. Como es sabido, uno de los rasgos caractersticos de la difusin de la ciudad sobre el territorio es la salida de contingentes significativos de poblacin desde las reas ms densas y pobladas de los sistemas urbanos hacia reas vecinas de poblamiento ms difuso. Este fenmeno como se ha dicho comporta una disminucin de las densidades en las reas centrales que, en principio, puede ser considerada un requisito para la mejora de las condiciones de vida en muchas metrpolis europeas y, en particular, mediterrneas. Ahora bien, al ser reguladas en buena parte por el filtro de los mercados del suelo y la vivienda, estas migraciones no afectan a todos los grupos sociales por igual. As, quienes se desplazan son, sobre todo, jvenes con niveles de ingresos y formacin superiores a la media y con capacidad de satisfacer sus necesidades de vivienda fuera de las reas centrales. El efecto de esta salida de grupos medios es fcil de colegir: si las antiguas periferias metropolitanas ven aumentar, en trminos generales, su renta media per cpita, la ciudad central ha de enfrentarse a los riesgos de la polarizacin social. Las viejas divisorias sociales en grandes unidades (centro vs. periferia metropolitana) dan paso as a un calidoscopio mucho ms complejo donde las barreras no desaparecen sino que se multiplican, encerrando ahora unidades ms pequeas. Unidades en las que, a menudo, la tradicional segregacin por motivos de renta se ve reforzada por la estructura de edades y la composicin tnica de la poblacin.39 De la misma manera, es evidente que actividades productivas y servicios se difunden hoy sobre el

territorio. Esto tiene tambin, sin duda, efectos positivos: la dispersin de la ocupacin sobre el territorio y la homogeneizacin relativa en la dotacin de servicios. Ahora bien, estos movimientos no afectan por igual a todas las actividades econmicas y son distintos los comportamientos de la industria de alto y bajo valor aadido, del terciario estratgico y de los servicios a las personas. As, el territorio de la ciudad difusa, adems de conocer nuevas formas de segregacin social, presenta nuevos tipos de especializacin funcional.40 No es este el lugar para analizar las consecuencias de estas tendencias (la aparicin de nuevas jerarquas urbanas, el consumo de suelo, la exacerbacin de la movilidad...). Si las mencionamos es para recordar, con Francesco Indovina, que al estudiar los problemas de la ciudad difusa no es indiferente, en modo alguno, analizar qu es lo que se difunde y qu es lo que se concentra. Y, sobre todo, para mostrar cmo las viejas barreras (lmites, confines...) perduran en la nueva realidad urbana bajo formas diversas.41 En este contexto, la fragmentacin de los espacios urbanos en un gran nmero de niveles y unidades administrativas es, al mismo tiempo, causa y reflejo de las divisiones econmicas y sociales. En efecto, como se enunciaba al inicio, la difusin de las dinmicas urbanas sobre el territorio ha comportado la incorporacin en un mismo espacio urbano de una multitud de unidades administrativas, correspondientes a entidades de poblamiento que haban tenido una vida relativamente autnoma. Por otra parte, la creciente complejidad de la gestin de los servicios y equipamientos urbanos ha conllevado en muchos lugares la creacin de estructuras administrativas sectoriales ad-hoc. Finalmente, en diversos pases se ha favorecido conscientemente por razones polticas: para aplicar determinadas polticas e imposibilitar otras la fragmentacin administrativa de los mbitos metropolitanos.42 Aos atrs estudi la estructura administrativa de las grandes ciudades en los Estados Unidos de Amrica;43 me admiraba entonces al ver que en el interior de una misma SMSA se encontraban centenares, y en ocasiones hasta algn millar, de unidades administrativas: 531 en Nueva York, 698 en Pittsburgh, 1.172 en Chicago... Hoy la realidad de las regiones metropolitanas de Pars, Miln o Barcelona (esta ltima con 204 entes locales pertenecientes a 5 niveles administrativos sobre un exiguo territorio de 3.200 km2) no se encuentra ya tan lejos del modelo norteamericano: en la mayora de los casos, la ciudad europea de hoy es, desde el punto de vista administrativo, un espacio triturado, opaco y conflictivo.44 El impacto de la fragmentacin administrativa de la ciudad sobre las dinmicas urbanas ha sido objeto, como es bien sabido, de una abundantsima literatura. El mecanismo bsico fue enunciado ya hace aos por Ronan Paddison: A priori, cuanto mayor sea el nmero de lmites jurisdiccionales en una determinada rea, ms fcil ser que las externalidades positivas y negativas se escapen a travs de las unidades administrativas.45 En efecto, la proliferacin de unidades administrativas se traduce a menudo en la existencia de diversas presiones fiscales en espacios urbanos contiguos. Esto, en principio, posibilita que en el momento de definir su lugar de residencia los ciudadanos (y las empresas) puedan escoger entre distintas ofertas de impuestos y servicios locales.46 Ahora bien, es sabido que la posibilidad de escoger residencia est condicionada por diversos factores, el primero de los cuales es, sin duda, la renta disponible. As, las familias con ms capacidad econmica podrn establecerse en municipios socialmente homogneos donde, a cambio de una presin fiscal relativamente baja, disfrutarn de buenos servicios y equipamientos locales, sin perder, al mismo tiempo, la posibilidad de gozar de servicios de mbito metropolitano tpicamente localizados en el municipio central del rea urbana. Es el tema de los free riders, ampliamente estudiados sobre todo para las realidades anglosajonas.47 De la misma forma, empresas y corporaciones se pueden valer de la fragmentacin administrativa para conseguir de unas autoridades locales en competencia entre s mejores servicios a cambio de impuestos ms bajos, sin que la capacidad de stas para captar el retorno en favor de la comunidad local resulte siempre evidente. As, la configuracin del mapa administrativo de la ciudad tiene repercusiones tambin sobre la distribucin de las rentas entre capital y trabajo. Tal como escribi Ann Markusen: Si los intereses capitalistas consiguen transferir diversos costes de produccin hacia el presupuesto local y escapan a los impuestos que hace falta pagar por ellos, pueden ampliar con xito sus beneficios a expensas de los asalariados. Esto tiene la apariencia de una pugna sobre los recursos para el consumo colectivo y no sobre los retornos de la produccin, pero es esencialmente el mismo conflicto. En vez de acontecer en el interior de la empresa, el conflicto tiene lugar en la arena poltica local.48 Las muestras de cmo la fragmentacin administrativa acompaa y favorece las divisorias sociales en la

ciudad difusa podran alargarse ms y ms: con los problemas que sta plantea para el planeamiento urbanstico integrado, con las dificultades que pone para la prctica de polticas sociales redistributivas en un mismo espacio urbano, con la dinmica que imprime a la poltica local, etc. La especializacin funcional, la segregacin social y la fragmentacin administrativa se alimentan mutuamente para levantar y reforzar un laberinto de confines en la ciudad sin confines.

v. la ciudad ilimitada y la ciudad futura Las consecuencias de la paradoja que hemos explorado sobre la calidad de vida de la poblacin no son, en modo alguno, insignificantes. La indefinicin de los lmites de los espacios metropolitanos y la proliferacin de divisiones administrativas en su interior contribuyen poderosamente, como hemos visto, a las tendencias espontneas de diferenciacin social de los espacios urbanos. De ello se derivan tambin dificultades para la financiacin, la coordinacin administrativa y el diseo de un planeamiento urbanstico efectivo. Estas dificultades comportan, a su vez, problemas para hacer frente a los desafos funcionales y a las dificultades para la sostenibilidad ecolgica que las nuevas formas de desarrollo urbano plantean. Otros costes son an los que se derivan de la prdida de eficiencia administrativa y legitimidad democrtica de unos entes locales que se corresponden cada vez menos con el espacio de vida de los ciudadanos. As, administrativamente fragmentada, la ciudad difusa es no slo la red relacional de la que hemos hablado, sino tambin una malla apta para capturar a los ms dbiles mientras permite escapar a los poderosos. Los versos de la obra en la que Bertolt Brecht represent como en una parbola el ascenso y la cada de la ciudad capitalista vienen aqu a la memoria: Fundemos una ciudad, en este lugar, y se llamar Mahagonny, que significa Ciudad-red! Ser como una red tendida a todos los pjaros comestibles. Para aprovechar las potencialidades y hacer frente a los problemas que el desarrollo difuso de la ciudad plantea hay que superar esta situacin. Y hay que superarla dotndose de un proyecto colectivo capaz de ordenar el desarrollo urbano en beneficio de la mayora de la poblacin.49 En otros lugares, he tratado de enunciar cules deberan ser, a mi entender, las principales lneas de un proyecto de este tipo.50 No nos detendremos en ello ahora. Recalquemos slo que de lo que se trata es de afirmar frente a los espacios urbanos ineficientes, segregados e insostenibles que se derivaran de una actuacin irrestricta de los agentes privados la necesidad de un diseo, un planeamiento y una estrategia colectiva. Diseo, planeamiento y estrategia que deben ser tanto sociales y econmicos como ambientales y urbansticos. Faltos de este diseo colectivo, democrticamente definido y aplicado de acuerdo con los intereses mayoritarios, nuestros espacios urbanos no sern ciudades. Sern, ms bien, mosaicos de parcelas social y funcionalmente especializadas, yuxtapuestas sin otro principio ordenador que el de la renta urbana y el privilegio social. Conformarn as conjuntos inviables desde el punto de vista ecolgico, inmanejables desde el punto de vista funcional y conflictivos desde el punto de vista social. El desarrollo reciente de algunas de las grandes reas urbanas de los Estados Unidos de Amrica provee indicios respecto hacia dnde puede conducir, en una sociedad avanzada, un desarrollo urbano de este tipo, sometido de forma abrumadora al dictado de los intereses privados:51 hurfanos de un proyecto colectivo que los regule, los espacios urbanos devienen conjuntos en los cuales la vida en comn, que ha sido el legado ms positivo de la ciudad, se hace imposible. La ciudad ilimitada slo ser, pues, ciudad si incorpora un proyecto de ciudad futura. Citt futura en un sentido gramsciano, es decir, un proyecto de transformacin social en beneficio de la mayora de la poblacin. Este proyecto, como decamos, no puede centrarse solamente en la transformacin fsica de la estructura urbana. Si hemos definido ms arriba la ciudad como el resultado de un proceso como la

expresin fsica de un momento histrico del proceso de urbanizacin, resulta claro que para mejorarla hay que actuar sobre los mecanismos que se encuentran en la base de este proceso. La transformacin fsica del espacio es un factor importante en este proyecto de mejora, ya que, como hemos visto, la configuracin del territorio es al mismo tiempo elemento resultante y elemento condicionante de los procesos sociales que en l tienen lugar; es decir, que en el espacio, las formas creadas [] se vuelven creadoras.52 Pero adems de actuar sobre la forma urbana se deber intervenir tambin, y quizs en primer lugar, en otros campos decisivos, y, en particular, sobre la organizacin de la produccin y el consumo. Uno de los principales requisitos para dotarse de un proyecto de este tipo es adaptar las estructuras polticas y administrativas a los requerimientos que las nuevas dinmicas territoriales y sociales plantean. Esto debe hacerse se est haciendo ya en algunos casos a todas las escalas: de la planetaria a las continentales, las regionales y las locales. A escala grande sobre territorios pequeos, pues, el reto principal es dotar los espacios urbanos de mecanismos de gobierno democrtico que, sin destruir las identidades locales ni anular la riqueza que se deriva de las prcticas sociales, permitan planificar y gestionar unidades significativas del territorio, regiones metropolitanas enteras. Y para establecer estos mecanismos de gobierno se debe proceder necesariamente a delimitar espacios urbanos. Esta delimitacin no debe, a nuestro entender, tratar de recrear las desaparecidas barreras entre ciudad y campo. Hemos visto cmo, a lo largo de la historia [] la ciudad existe en tanto que hay una no ciudad que la rodea, creada por ella misma con tanta o ms precisin que el espacio central, la ciudad negada, periferia, borde, alfoz, suburbano, arrabal o extramuros. La lnea que separa estos dos espacios sealando el hasta dnde y desde dnde de sus normas, leyes y ordenanzas, resume mejor que ningn otro elemento la idea de ciudad deseada, al excluir o rechazar de forma expresa lo que en cada momento [] se considera como no ciudad.53 Pues bien, en tiempos de la ciudad difusa, es decir, cuando las dinmicas urbanas integran todo el territorio, los lmites administrativos no deben separar ya ciudad y no ciudad, sino espacios urbanos centrfugos (formados por espacios construidos y espacios abiertos, por reas centrales y reas perifricas, por sistemas generales y sistemas locales) a los que el sustrato histrico, las dinmicas sociales y la escala de las intervenciones aconsejan dotar de distintos proyectos de ciudad deseada. Una delimitacin de este tipo, como resulta de aquello que se expona en los apartados anteriores, ha de ser forzosamente normativa, voluntaria. Es difcil expresarlo mejor que Jos Manuel Naredo: Recalquemos que la delimitacin y la relacin entre lo de fuera y lo de dentro de ese espacio pretendidamente ordenado que es la ciudad, no son el resultado de ninguna evidencia geomtrica o territorial concreta, sino de las propias ideas de los ciudadanos. Y siendo la ideologa el vehculo espontneo de nuestro pensamiento y de buena parte de nuestras reacciones, hemos de someterla a reflexin, si queremos modificar sus incidencias territoriales. Pues ya hemos apuntado que no basta para ello con recurrir a ese pensamiento dirigido que es la ciencia, mientras permanezca prisionero del statu quo mental e institucional que se trata de modificar.54 Es decir, para hacer frente a los retos planteados por el desarrollo de la ciudad difusa hace falta un proyecto colectivo, y este proyecto ha de incorporar necesariamente como premisa, como medio y como resultado una delimitacin del espacio urbano. Ahora bien, como hemos visto, esta delimitacin no se deriva hoy fcilmente de las dinmicas territoriales. No importa: es bien sabido que ya los romanos diferenciaban entre urbs (el espacio construido de la ciudad) y civitas (la organizacin social y poltica). Ser necesario, pues, hacer un ejercicio de geografa voluntaria. Un ejercicio de reflexin y accin colectiva en el que la mayora de los ciudadanos, de acuerdo con sus intereses y su espacio de vida, establez- can los lmites dentro de los cuales quieren desarrollar un proyecto de vida urbana en comn. La existencia de intereses sociales contrapuestos y, a menudo, contradictorios har que esta definicin como la de cualquier delimitacin administrativa sea problemtica y, eventualmente, conflictiva. Toda divisin administrativa del territorio con su correspondiente ordenamiento de competencias y funciones implica una visin y un diseo de futuro, un proyecto poltico. Establecer pues un determinado ordenamiento implica no slo delimitar el territorio sino tambin delimitar las opciones de desarrollo futuro. Para beneficiar a la mayora de la poblacin, esta doble delimitacin fsica y poltica deber hacer posible, como mnimo, la vertebracin del espacio urbano, la defensa del derecho de todos los ciudadanos a disfrutarlo, su eficiencia funcional y su calidad ambiental. Y al mismo tiempo, esta definicin de lmites no deber implicar, en modo alguno, la imposicin de barreras que quieran hacer de cada espacio urbano un mbito cerrado sobre s mismo, un marco excluyente e insolidario; al contrario, en un contexto planetario cada vez ms integrado, todo nuevo proyecto urbano habr de asegurar la apertura del territorio que abarca, facilitando la convivencia de los ciudadanos en la diversidad y promoviendo la

integracin y cooperacin con otros territorios a todos los niveles de escala. La difusin y aceptacin por lo menos terica de los principios de representatividad, solidaridad, federalizacin y subsidiariedad como bases para el ordenamiento administrativo son elementos que apuntan, en principio, en la buena direccin. Sin embargo, sera necesario un gran impulso colectivo para imponerlos y concretarlos, y su implantacin deber producirse, para ser efectiva, en el contexto de una transformacin progresiva del conjunto de mecanismos en los que se ha basado, hasta ahora, el proceso de urbanizacin. Slo si existe este impulso colectivo podremos, en el futuro, hablar propiamente de ciudades en un mundo de ciudades. Esta es la razn por la cual, a mi entender, hay que dar nuevos confines a la ciudad sin confines.

*Oriol Nello (Barcelona, 1957) Licenciado en geografa (Universitat Autnoma de Barcelona, 1981). MA International Affairs (Johns Hopkins University, 1988). Profesor del Institut de Cincies de lEducaci de la Universitat Autnoma de Barcelona (1981-1984). Research Fellow, Center for Metropolitan Planning and Research, John Hopkins University, Baltimore (1984-1985). Postgraduate Student, School for Advanced International Affairs, John Hopkins University, Bolonia. Desde 1988 es director del Institut dEstudis Metropolitans de Barcelona y profesor del Departamento de geografa de la Universitat Autnoma de Barcelona. Ha publicado libros y artculos sobre organizacin administrativa y planeamiento urbanstico, estratgico y territorial. Miembro del Consejo general del Plan Estratgico Barcelona 2000 (1988-1994). Secretario de Comisin en el proceso de revisin del Plan Estratgico Barcelona 2000 (1992-1994). Miembro de la Comisin asesora tcnico-jurdica para la Carta Municipal de Barcelona (1990-1994).