POLTICA EDUCACIONAL E CULTURA DAS ORGANIZAES NO BRASIL SILVA, Joyce Mary Adam de Paula e - UNESP- Rio Claro GT:

Estado e Poltica Educacional/ n.05 Agncia Financiadora: No contou com financiamento INTRODUO Organizaes educacionais, assim como outros tipos de organizao, tm sido analisadas como fenmenos culturais. Seguindo esta linha de pensamento, algumas concepes da dinmica de criao e legitimao da cultura organizacional e o papel da cultura nacional nesse contexto tm sido objeto de reflexo . Diferentes concepes de cultura esto presentes nessa discusso. Para LviStrauss(1958) toda cultura linguagem e cdigo. De acordo com este autor, a cultura prov os grupos e naes com um referencial que permite ao homem dar um sentido para o mundo em que vive e a suas prprias aes. A cultura, no entanto, segundo Geertz (1973), no uma qualidade e nem um poder que determina o comportamento dos indivduos. Mas um sistema de relaes e significados que torna inteligvel e descritvel os comportamentos, valores, crenas e princpios dos diferentes grupos sociais. A compreenso de que as organizaes possuem, alm de um referencial interno, um referencial mais amplo que se relaciona ao universo cultural peculiar s diferentes naes para constituio de sua cultura orienta os estudos sobre cultura nacional e cultura das organizaes.. As organizaes educacionais por sua vez, tambm desenvolvem um cultura prpria como resultado de suas relaes internas e externas. Como afirma Brunet (1988), as organizaes escolares, apesar de estarem situadas num contexto social mais amplo, criam sua prpria cultura, que expressa os valores, princpios e crenas compartilhados por seus membros e que a caracterizam . Nesse sentido, embora as escolas desenvolvam sua prpria cultura elas so parte de uma cultura maior, a cultura nacional, que fornece as bases para a construo da cultura organizacional.

Como afirma Motta (1996), para conhecer e entender as organizaes nos diferentes pases importante conhecer sua cultura nacional. Isto significa basicamente conhecer as concepes da vida em sociedade, que caracterizam essas culturas. As organizaes escolares se orientam pelas polticas educacionais elaboradas pelos orgos governamentais responsveis pela educao no pas. No entanto, observa-se que diferentes prticas so adotadas pela mesmas, dependendo do grau de flexibilidade das relaes em seu interior. Alm do carter das relaes internas s organizaes escolares, outro elemento importante na dinmica das mesmas o grau de autonomia garantido pelas polticas educacionais. Prticas democrticas ou centralizadoras , bem como a elaborao de regras e normas que vo alm do previsto na legislao, so reflexo de uma cultura interna que deriva de algumas bases da cultura nacional. No caso especfico do Brasil, pode-se observar uma prtica centralizadora na construo das estruturas organizacionais e polticas do pas. As organizaes escolares por sua vez e a poltica educacional tm refletido essa prtica, conferindo essas organizaes um padro de comportamento centralizador e burocratizado. Alguns estudos, como o elaborado por Wise (1982), sugere que quanto mais burocrticos so os padres organizacionais das escolas, mais dificuldades as mesmas tm de incorporar inovaes no sentido da democratizao . A tendncia nesses casos a das escolas continuarem presas normas burocrticas que as amarram. Nesse sentido, o estudo aqui proposto pretende estabelecer uma relao entre as inovaes relativas gesto das escolas propostas por algumas polticas educacionais da ltima dcada, tendo a cultura das organizaes no Brasil como principal referncia. Os referenciais tericos que orientaro esse estudo so os relacionados compreenso das organizaes como cultura, cultura esta que tem um forte componente determinado pela cultura nacional. O delineamento da cultura nacional brasileira, elemento importante na anlise das organizaes no Brasil e em especial das organizaes educacionais tero como referenciais estudos sociolgicos, histricos, antropolgicos e filosficos, que sero descritos a seguir. O delineamento de uma cultura nacional, com vistas anlise de suas conseqncias na cultura das organizaes pode ter como referencial essas diferentes abordagens, pela complementaridade que as mesmas apresentam.

Os estudos desenvolvidos por alguns autores brasileiros como Marilena Chau, Roberto da Matta e Raimundo Faoro, embora com abordagens diferentes so referenciais importantes no delineamento de uma cultura brasileira. O estudo sobre Mito fundador e Sociedade Autoritria, realizado por Chau ( 2000 ) um dos referenciais importantes na compreenso da cultura brasileira, por trazer elementos que ampliam a compreenso das linguagens, valores e idias presentes na sociedade. A concepo de mito, segundo essa autora, vai alm do sentido grego da palavra mythos, da narrao pblica de feitos lendrios, tomando um sentido antropolgico a respeito das solues imaginrias para conflitos e contradies que a realidade no d conta ( pg.09). Toma um sentido psicanaltico tambm, quando significa um impulso repetio de algo imaginrio, que cria um bloqueio percepo da realidade e impede lidar com ela. A autora usa o sentido de mito fundador para explicitar a constante relao do passado como origem e que se encontra sempre presente. Diferencia o sentido de formao, adotado por historiadores, do conceito de fundao, destacando que ...as ideologias que necessariamente acompanham o movimento histrico da formao, alimentam-se das representaes produzidas pela fundao, atualizando-as para adequ-las nova quadra histrica. exatamente por isso, que sob novas roupagens, o mito pode repetir-se indefinidamente ( pg.10). Nesse sentido, que nas representaes sociais cotidianas e na cultura de um determinado grupo social o mito fundador estaria presente, definindo muito de suas caractersticas. Roberto da Matta em seu texto A Obra literria como Etnografia, busca a compreenso de alguns princpios estruturais, categorias e normas sociais da sociedade brasileira, atravs da obra literria. Afirma que : Meu postulado implcito era o seguinte: se o texto literrio contava uma sociedade, no caso brasileiro, no qual eram poucos os estudos especificamente sociolgicos da sociedade como tal, o texto literrio de fato fazia falar a sociedade. Neste sentido profundo, a literatura no era, conforme j disse, simplesmente uma outra fotografia do sistema, mas uma expresso, um meio privilegiado pelo qual a sociedade podia se manifestar. A narrativa, ento, poderia ser tomada como a prpria sociedade, percebida (lida, entendida, falada, classificada) por meio de um certo cdigo.

Atravs dessa metodologia de anlise que Da Matta apresenta algumas anlises sobre a cultura brasileira, anlises essas que contribuem para a compreenso da influncia desse elementos na construo da cultura das organizaes. Faoro, em obras como Os donos do Poder e A pirmide e o trapzio, traz elementos fundamentais para a compreenso da estrutura poltico social brasileira e por conseqncia da cultura que permeia as instituies. OBJETIVOS ESPECFICOS 1) Elaborar uma sntese dos padres culturais que tm permeado a

construo das estruturas organizacionais e polticas no Brasil; 2) Elaborar uma sntese das principais inovaes educacionais presentes na poltica educacional na ltima dcada, especificamente s que se referem organizao e gesto da escola; 3) Fazer uma anlise das inovaes referidas no item trs luz dos padres culturais referidos no item 1; DELIMITAO DA PESQUISA A opo pelo estudo da poltica educacional implementada na ltima dcada, isto na dcada de 90, justifica-se pelo fato de que nesse perodo foram implementadas inovaes significativas em termos da organizao da escola. Uma preocupao constante com a descentralizao, tanto em termos financeiros quanto organizacionais pode ser observado nesse perodo. CULTURA NACIONAL E CULTURA DAS ORGANIZAES NO BRASIL O delineamento de uma cultura das organizaes no Brasil, face cultura nacional, como j citado anteriormente, ter como base essencialmente os estudos realizados por Raymundo Faoro, Marilena Chau e Roberto da Matta. Esses autores, embora tenham referenciais de anlise diferentes contribuem para a compreenso da sociedade brasileira de uma forma complementar.

As gnese da hierarquia e da centralizao no exerccio do poder so as questes mais fundamentais que sero abordadas na constituio da cultura das organizaes no Brasil, por serem caractersticas marcantes da formao do Estado brasileiro, presente a partir da colonizao portuguesa, como demonstram os estudos citados. Ao falar sobre o mito fundador , relacionado figura do governante, Chau (2000), destaca o modo diferenciado de representao do mesmo, nas diferentes classes: (...)do lado dos dominantes, ele opera na produo da viso de seu direito natural ao poder e na legitimao desse pretenso direito natural ao poder por meio das redes de favor e clientela....; do lado dos dominados, ele se realiza pela via milenarista com a viso do governante como salvador, e a sacralizao- satanizao da poltica... ...o rei representa Deus e no os governados e os que recebem o favor rgio representam o rei e no os sditos.(pg.86) Essa forma de conceber as relaes estabelece uma estrutura das organizaes sociais e polticas que no permite a participao dos dominados nem pelo exerccio do poder e nem pela representao. A tutela e o favor so as principais formas de poder, fato que se manifesta histricamente no Brasil, atravs do populismo, uma das principais formas de exerccio do poder poltico. Transferindo a idia do mito fundador para as organizaes sociais, teramos como uma das caractersticas principais, a ausncia de participao dos envolvidos no processo, uma forte centralizao do poder, hierarquizao das relaes e controle estrito das informaes. Os nveis hirarquicamente superiores que tm as informaes, o saber e o significado da lei, podendo tutelar os desprovidos desse conhecimento. Tais caractersticas esto fortemente presentes na estrutura da sociedade brasileira, embora Faoro (Mendona,2000) destaque as peculiaridades das organizaes burocrticas no Brasil, chamando-a de burocracia estamental, em suas origens, devido principalmente ao desenvolvimento de um estado patrimonialistai:

O patrimonialismo, organizao poltica bsica, fecha-se sobre si prprio com o estamento, de carter marcadamente burocrtico. Burocracia no no sentido moderno, como aparelhamento racional, mas de apropriao do cargo- o cargo encarregado de poder prprio, articulado com o principe, sem a anulao da esfera prpria de competncia.( pg. 59). Descrevendo os traos da organizao administrativa, social, econmica e financeira da colnia, Faoro apresenta ainda, a caracterstica centralizadora da organizao da colnia, destacando o papel do estamento burocrtico que se forma, para garantir essa centralizao e o poderio do rei. Comenta que o funcionrio o outro eu do rei( pg. 171) : Um cronista do incio do sculo XVII j define em termos de doutrina, a projeo do soberano no seu agente: os amigos do rei, seus viso-reis e governadores e mais ministros ho de ser outro ele, ho de administrar, governar e despender como o mesmo rei o fizera, que isto ser verdadeiro amigo. ( pg. 86). Tais aspectos reforam a idia da constituio de uma malha de relaes onde o Estado se impe, desarticulando a sociedade como um todo, mantendo-a na condio de desinformada, tendo o monoplio do exerccio concreto do poder. Como afirma Schwartzman ( Mendona, 2000): (...) os padres de relacionamento entre Estado e sociedade, que no Brasil tem se caracterizado, atravs dos sculos, por uma burocracia estatal, pesada, todo-poderosa, mas ineficiente e pouco gil, e uma sociedade acovardada, submetida mas, por isso mesmo, fugidia e freqentemente rebelde.(pg. 56) Nesse sentido, as relaes que se processam, passam do campo do envolvimento e da cidadania para o campo do reivindicatrio, onde Estado e Sociedade so instncias totalmente divorciadas.

Tocqueville (1998) observa que nas naes em que reina o dogma da soberania do povo, cada indivduo constitui uma poro igual do soberano e participa igualmente do Estado. Portanto, cada indivduo tido como to esclarecido, to virtuoso, to forte quanto qualquer outro de seus semelhantes. A centralizao e a ordem patrimonial, ao contrrio, somente contribuem para o estabelecimento de relaes de dependncia, que so eficientes para o controle, mas no para o exerccio da cidadania e avano social. Citando ainda Tocqueville. A centralizao administrativa, verdade, consegue reunir em determinada poca e em certo lugar todas as foras disponveis da nao, mas nociva reproduo das foras. Ela a faz triunfar no dia do combate, mas diminui com o correr do tempo sua potncia. Portanto pode contribuir admiravelmente para a grandeza passageira de um homem, mas no para a prosperidade duradoura de um povo.( pg. 99). A burocracia, formalmente, toma uma aspecto impessoal, mas as relaes cotidianas, se revestem muito mais de um carter pessoal , de favores e de amizades. Nesse sentido, as leis ficam condicionadas a essas formas de interao, constituindo-se no que Roberto da Matta define como a diferena entre a casa e a rua: Tudo isso nos leva a entender melhor os mesquinhos rituais de fuga da isonomia poltica, como o sabe com quem est falando?! e o jeitinho, que so formas brasileiras de corromper e- eis o ponto que no percebido- de relacionar a letra dura (porque escrita, fixa, universal, automtica e annima) da lei com as gradaes e posies hierarquicamente diferenciadas que cada conhecido ocupa numa rede socialmente determinada de relaes pessoais.( pg. 139). Todos os aspectos aqui levantados, auxiliam na compreenso da cultura que permeia as organizaes sociais no Brasil, sendo que as organizaes educacionais no ficam fora desse processo. Algumas caractersticas que tm sido apontadas por diferentes autores, a respeito das estruturas gestionrias da educao no Brasil, so : informaes; excessivo grau de centralizao administrativa e monoplio de

rigidez hierrquica e excesiva burocracia; supervalorizao das estruturas intermedirias de gesto em detrimento da separao entre o planejamento e a execuo; alijamento da comunidade e pais no processo decisrio da escola.

autonomia das escolas;

O mito fundador, aqui j citado, que caracteriza o processo participativo e decisrio e as relaes Estado e Sociedade, tambm nas organizaes educacionais est presente. De um lado, a excessiva centralizao e monoplio de informaes que esto presentes nas diferentes camadas da estrutura decisria no sistema educacional dificulta tanto a autonomia da escola quanto a participao dos envolvidos diretamente no processo educativo. comum o comportamento, nas escolas, de cerceamento de autonomia seja pedaggica ou administrativa, justificada pela interpretao legal equivocada ou pelo autoridade exercida dentro dos padres das relaes pessoais e de clientelismos. De outro lado, encontra-se uma massa amorfa dentro da escola que espera que as receitas venham prontas, ora sacralizando ora satanizando o Estado, como afirmou Chau. Para exercer a autonomia, preciso que os participantes se sintam corresponsveis pelo processo e no simplesmente executores. O peso da cultura centralizadora auxilia no imobilismo das escolas, seja como forma de resistncia, seja como forma de ausncia. Como forma de resistncia, encontrase a oposio sistemtica de grupos que defendem maior participao no processo decisrio e que no aceitam mudanas governamentais propostas, mesmo que elas se constituam em pequenos avanos nesse processo. Como forma de ausncia encontram-se os que consideram no ser sua tarefa o pensar e decidir sobre o processo educativo e administrativo da educao e esperam que os orgos governamentais tomem as decises por esse grupo. POLTICA EDUCACIONAL E DCADA: PRINCIPAIS INOVAES Tomando-se como referencial principal a ultima LDB e a poltica implementada pelo governo do Estado de So Paulo na ltima dcada, sero analisadas aqui as principais inovaes em termos de gesto da educao e da escola, contempladas nessas polticas, luz das caractersticas das organizaes sociais e da cultura nacional., no Brasil. GESTO DA ESCOLA NA LTIMA

Os perodos que antecederam a promulgao da constituio de 1988 e da LDB de 1996, foram perodos de grande movimentao social, no sentido de democratizao do Estado e de maior participao popular, atravs das diferentes entidades profissionais, partidos polticos,etc.. O carter centralizador, autoritrio e patrimonialista presente na cultura das organizaes sociais e polticas no Brasil, se acirrou com o regime militar, afastando a maioria da populao dos processos decisrios, fato que gerou reaes, no sentido de uma retomada da publicizao do estado. As reivindicaes dos setores democrticos organizados, vinham no sentido de reivindicar reformas no funcionamento do Estado, de maneira assegurar a representao da sociedade civil organizada em conselhos que garantissem, alm da participao dos setores sociais na elaborao das polticas, tambm maior fiscalizao e controle da ao do estado ( Adrio e Camargo,2001). No setor da educao estes mesmos anseios da sociedade como um todo estiveram presentes na elaborao da LDB de 1996, a presso de organizaes sociais por uma democratizao da gesto da educao foi bastante forte. O modelo gestionrio centralizado, hierarquizado e fortemente influenciado por uma cultura patrimonialista, que caracterizou a constituio do Estado brasileiros, dificulta, no entanto, a implementao de novas formas de organizao das estruturas de poder nos sistemas educacionais e nas escolas, no basta estar no texto da lei, necessrio que implementadores estejam imbudos dos princpios de democratizao. Como j afirmado anteriormente, esse modelo tradicional, no permite, por um lado, a participao efetiva dos envolvidos no processo educativo e por outro lado, a populao, no tendo bem claro seus direitos de cidadania no se sentindo capaz de fazer parte do processo decisrio, se ausenta e se exime desse direito. A seguir, sero destacados alguns princpios presentes , tanto na LDB de 1996, como na legislao da educao que foi implantada no Estado de So Paulo na ltima dcada, que caminham na direo de uma gesto democrtica e que no cotidiano dos sistemas educacionais e escolas ainda no foram implementados de fato. A LDB, promulgada em 1996, traz em seu texto muito dos princpios da gesto democrtica do ensino. No artigo 14 estabelece que os sistemas de ensino definiro normas de gesto democrtica do ensino pblico, conforme os seguintes princpios: Iparticipao dos profissionais da educao na elaborao do projeto pedaggico da escola;

IIou equivalentes.

participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares

Tais princpios trazem algumas inovaes na concepo da gesto do processo de ensino. Em primeiro lugar, um maior envolvimento dos que executam o processo educacional com seu planejamento, trata-se de uma inovao no sentido de que pressupe a superao da separao entre elaborao e execuo, princpio taylorista que permeou as concepes de poltica educacional no Brasil at ento. Em segundo lugar o estabelecimento da participao da comunidade escolar e local, atravs de organismos formais como os conselhos de escola. O artigo 12 tambm apresenta uma inovao na direo da gesto democrtica, na medida em que d s escolas maior autonomia, estabelecendo que cabe a estas a elaborao e execuo de sua proposta pedaggica. A legislao da educao no Estado de So Paulo, na ltima dcada, tambm avana no sentido de estabelecer como princpio a gesto democrtica da educao. Os artigos 7 e 9 das normas regimentais bsica de 1998, que serviu de base para que as escolas elaborassem seus regimentos escolares estabelece que: Artigo 7 - A gesto democrtica tem por finalidade possibilitar escola maior grau de autonomia, de forma a garantir o pluralismo de idias e de concepes pedaggicas, assegurando o padro adequado de qualidade do ensino ministrado. Artigo9 - Para melhor consecuo de sua finalidade, a gesto democrtica na escola far-se- mediante a: I participao dos profissionais da escola na elaborao da proposta pedaggica; II participao dos diferentes segmentos da comunidade escolar- direo, professores, pais, alunos e funcionrios- nos processos consultivos e decisrios, atravs do Conselho de Escola e a Associao de Pais e Mestres. Observa-se que o princpio de participao tanto dos diretamente envolvidos, como profissionais da escola e alunos, como outros setores de apoio no processo pedaggico, como pais e comunidade, est presente na legislao. Orgos definidas formalmente nas normas e legislaes. como o Conselho de Escola e a Associao de pais e mestres tm sua composio e finalidades

A composio do Conselho de Escola e sua natureza, presente nas normas regimentais no captulo III, artigo 16, estabelece que: O conselho de escola, articulado ao ncleo de direo, constitui-se em colegiado de natureza consultiva e deliberativa, formado por representantes de todos os segmentos da comunidade escolar. As atribuies do Conselho de Escola, se encontram definidas na Lei complementar 444/85 que em seu artigo95, 5 estabelece que compete ao mesmo deliberar sobre: pedaggica; auxiliares; O princpio da autonomia da escola, presente nessa legislao constituiu-se em avano e inovao no processo gestionrio do ensino . Dar s escolas a incumbncia da elaborao da proposta pedaggica, bem como a gesto dos recursos financeiros, permite s mesmas maior poder decisrio, antes ao encargo das estruturas intermedirias do sistema de ensino. No artigo 10, assegurada mediante: IIIcapacidade de cada escola, coletivamente, formular, implementar e constituio e funcionamento do conselho de escola, dos conselhos de avaliar sua proposta pedaggica e seu plano de gesto; classe e srie e associao de pais e mestres e do grmio estudantil; do ttulo II das normas regimentais fica estabelecido que a autonomia da escola, em seus aspectos administrativos, financeiros e pedaggicos ser As penalidades disciplinares a que estiverem sujeitos os funcionrios, servidores e alunos da unidade escolar. Projetos de atendimento psico-pedaggico e material ao aluno; Programas especiais visando integrao escola-famlia-comunidade; Criao e regulamentao das instituies auxiliares da escola; Prioridades para aplicao de recursos da Escola e das instituies Diretrizes e metas da unidade escolar; Alternativas de soluo para os problemas de natureza administrativa e

III-

participao da comunidade escolar, atravs do conselho de escola,

nos processos de escolha ou indicao de profissionais para o exerccio de funes, respeitada a legislao vigente; IVadministrao dos recursos financeiros, atravs da elaborao, execuo e avaliao do respectivo plano de aplicao, devidamente aprovado pelos orgos ou instituies escolares competentes, obedecida a legislao especfica para gastos e prestao de contas de recursos pblicos. Observa-se que a poltica educacional materializada na legislao, tanto na LDB, quanto nas normas do ensino no Estado de So Paulo, introduzem uma certa inovao, que transfere unidade escolar e aos envolvidos uma maior autonomia e responsabilidade pelo processo pedaggico. Esse fato, exige que o sistema, a escola e toda sua comunidade estejam preparados para o exerccio dessa autonomia, criando uma nova cultura, que contemple aspectos como : uma horizontalizao da hierarquia, permitindo maior participao; autonomia pessoal e do grupo no sentido de propor inovaes e fazer avaliaes reais e correes de rumo quando necessrio. Essa nova cultura, necessita estar presente, no caso das estruturas educacionais no Estado de So Paulo, desde orgos da Secretaria Estadual de Educao, passando por supervisores de ensino e diretorias de ensino, at chegar na unidade escolar. necessrio que as estruturas do sistema permitam unidade escolar o exerccio da autonomia e que as unidades escolares propiciem comunidade interna e externa escola as condies de participao real. Confrontando essas inovaes propostas para o sistema educacional e para as instituies escolares com as caractersticas da cultura nacional brasileira, j destacadas anteriormente, observa-se que esta no contribui para o estabelecimento de uma cultura de participao. A hierarquizao das relaes, baseada em uma concepo patrimonialista, coronelista e de poder pessoal, a excessiva centralizao do poder, e a ausncia de uma conscincia de cidadania dificultam o estabelecimento dessa cultura de participao nas organizaes educacionais. Por mais que a lei contemple inovaes nesse sentido, no h terreno frtil para que elas sejam implementadas, a no ser por meio de um trabalho constante das lideranas, tanto no sentido de esclarecer o contedo dessas inovaes quanto no sentido de mudana de atitudes. BIBLIOGRAFIA

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Os Estados patrimoniais correspondem queles em que um poder centrpeto, de forte tendncia patriarcal, os sobreps s outras foras sociais, tratando-as como instncias domsticas, sobre as quais se estendia implacvel a autoridade do rei( Rodriguez, apud Mendona, 2000).