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Noções de Administração

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NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO ABORDAGENS CLÁSSICA, BUROCRÁTICA E SISTÊMICA A Teoria Geral da Administração (TGA) começou dando ênfase às tarefas, com

a Administração Científica de Taylor. Depois, a preocupação básica passou a ser a estrutura, com a Teoria Clássica de Fayol e a Burocrática de Max Weber, seguindo-se mais tarde da Teoria Estruturalista. A reação humanística surgiu para dar ênfase às pessoas, por meio da Teoria Comportamental e pela Teoria do Desenvolvimento Organizacional (DO). A ênfase no ambiente veio com a Teoria dos Sistemas, sendo completada pela Teoria da Contingência. Esta, posteriormente, enfatizou a tecnologia. Cada uma dessas cinco variáveis (tarefas, estrutura, pessoas, ambiente e tecnologia) provocou a seu tempo uma diferente teoria administrativa, marcando um gradativo passo no desenvolvimento da TGA, já que cada teoria administrativa procurou privilegiar ou enfatizar uma dessas cinco variáveis, omitindo ou deixando em segundo plano todas as demais. Abordagem Clássica da Administração Administração Científica Taylorismo ou Administração Científica é o modelo de administração desenvolvido pelo engenheiro americano Frederick Winslow Taylor (1856-1915), que é considerado o pai da Administração Científica. A expansão industrial norte-americana necessitava de intensa mão-deobra. Esta era oriunda, na maior parte, do meio rural e do grande contingente de imigrantes europeus e asiáticos que chegavam aos Estados Unidos fugidos das guerras. Taylor tinha dois grandes problemas: a ineficiência das indústrias e os altos custos de produção. Os primeiros estudos desenvolvidos por Taylor em relação ao desenvolvimento de pessoal e seus resultados acreditavam que oferecendo instruções sistemáticas e adequadas aos trabalhadores, ou seja, treinando-os, haveria possibilidade de fazê-los produzir mais e com melhor qualidade. Em relação ao planejamento a atuação dos processos: achava que todo e qualquer trabalho necessita, preliminarmente, de um estudo para que seja determinada uma metodologia própria visando sempre o seu máximo desenvolvimento. Em relação à produtividade e à participação dos recursos humanos: foi estabelecida a coparticipação entre o capital e o trabalho, cujo resultado refletiu em menores custos, salários mais elevados e, principalmente, em aumentos de níveis de produtividade. Em relação ao autocontrole das atividades desenvolvidas e às normas procedimentais: introduziu o controle com o objetivo de o trabalho ser executado de acordo com uma seqüência e um tempo pré-programados, de modo a não haver desperdícios operacionais. Inseriu, também, a supervisão funcional, estabelecendo que todas as fases de um trabalho deviam ser acompanhadas de modo a verificar se as operações estavam sendo desenvolvidas em conformidades com as instruções programadas. Finalmente, apontou que estas instruções programadas deviam, sistematicamente, ser transmitidas a todos os empregados. Taylor iniciou o seu estudo observando o trabalho dos operários. Sua teoria seguiu um caminho de baixo para cima, e das partes para o todo; dando ênfase à tarefa. Para ele a administração tinha que ser tratada como ciência. Organização Racional do Trabalho (ORT): Análise do trabalho e estudo dos tempos e movimentos: objetivava a isenção de movimentos inúteis, para que o operário executasse de forma mais simples e rápida a sua função, estabelecendo um tempo médio; • Estudo da fadiga humana: a fadiga predispõe o trabalhador à diminuição da produtividade e perda de qualidade, acidentes, doenças e aumento da rotatividade de pessoal; • Divisão do trabalho e especialização do operário; • Desenho de cargos e tarefas: desenhar cargos é especificar o conteúdo de tarefas de uma

fundador da Ford Motor Company. Pressupunha o estudo das tarefas ou dos tempos e movimentos e a Lei da fadiga. Ford introduziu em suas fábricas as chamadas linhas de montagem. a improvisação e o empirismo por métodos planejados e testados. como executar e as relações com os demais cargos existentes. mais conhecido no Brasil como "Ford Bigode". o fordismo se caracteriza por ser um método de produção caracterizado pela produção em série. e • A empresa era vista como um sistema fechado. fazendo com que a produção necessitasse de altos investimentos e grandes instalações. O método de produção fordista permitiu que a Ford produzisse mais de 2 milhões de carros por ano. esboçouse nos países industrializados um novo padrão de desenvolvimento denominado pós-fordismo ou modelo flexível (toyotismo). A crise sofrida pelos Estados Unidos na década de 1970 foi considerada uma crise do próprio modelo. mas porque são essenciais para o ganho de produtividade. . como conseqüência modificam-se as relações humanas dentro da empresa. • Homem econômico: o homem é motivável por recompensas salariais. • Supervisão funcional: os operários eram supervisionados por pessoas especializadas. e em preparar máquinas e equipamentos em um arranjo físico e disposição racional. isto é. O sistema fechado é mecânico. Princípio da Preparação dos Trabalhadores # consiste em selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com suas aptidões. O fordismo teve seu ápice no período posterior à Segunda Guerra Mundial. sendo um aperfeiçoamento do taylorismo. Princípio da Execução # consiste em distribuir distintamente as atribuições e as responsabilidades para que a execução do trabalho seja o mais disciplinado possível. que apresentava queda da produtividade e das margens de lucros. de acordo com o método planejado. Fordismo: Idealizado pelo empresário americano Henry Ford (1863-1947). Princípio de Controle # consiste em controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo está sendo executado de acordo com o método estabelecido e segundo o plano de produção. previsível e determinístico. A partir da década de 1980. não porque as pessoas merecessem. • Princípio do Controle e • Princípio da Execução. Tinha por objetivo resolver os problemas que resultam das relações entre os operários. e não por uma autoridade centralizada. • Condições de trabalho: O conforto do operário e o ambiente físico ganham valor. Princípios da Administração Científica: Taylor pretendia definir princípios científicos para a administração das empresas. Princípio do Planejamento # consiste em substituir o critério individual do operário. o bom operário não discute as ordens. que ficaram conhecidas na história do capitalismo como “Os Anos Dourados”. • Padronização: aplicação de métodos científicos para obter a uniformidade e reduzir os custos. prepará-los e treiná-los para produzirem mais e melhor. faz o que lhe mandam fazer. • Incentivos salariais e prêmios por produtividade. os indivíduos não recebiam influências externas. • Princípio da Preparação dos Trabalhadores. nas quais os veículos a serem produzidos eram colocados em esteiras rolantes e cada operário realizava uma etapa da produção. durante a década de 1920.função. O veículo pioneiro da Ford no processo de produção fordista foi o mítico Ford Modelo T. baseado na tecnologia da informação. nem as instruções. Os quatro princípios fundamentais da administração Científica são: • Princípio do Planejamento. econômicas e materiais. nas décadas de 1950 e 1960.

e grande disponibilidade de mãode-obra não-especializada. e. que consumissem pouca energia e matéria-prima. incentivando uma atuação voltada para o enriquecimento do trabalho. a mão-de-obra não podia ser especializada em funções únicas e restritas como a fordista. O Japão foi o berço da automação flexível. pela visão do Homem Econômico e pela busca da máxima eficiência.Princípios fordistas: • Intensificação. pois apresentava um cenário diferente dos Estados Unidos e da Europa: pequeno mercado consumidor. a qualidade era assegurada através de controles amostrais em apenas pontos do processo produtivo. Surgiu no Japão após a II Guerra Mundial. uma vez que por se basear na mecanização flexível e na produção para mercados muito segmentados. perdeu espaço para fatores como a qualidade e a diversidade de produtos para melhor atendimento dos consumidores. mas foi a partir da crise capitalista da década de 1970 que foi caracterizado como filosofia orgânica da produção industrial (modelo japonês). com um planejamento de produção dinâmico. • Sistema just in time que se caracteriza pela minimização dos estoques necessários à produção de um extenso leque de bens. a princípio. ao contrário do padrão norteamericano. para importar os equipamentos e bens de capital necessários para a sua reconstrução pós-guerra e para o desenvolvimento da própria industrialização. A partir de meados da década de 1970. voltados para o mercado externo. uma dinâmica oposta à rígida automação fordista decorrente da inexistência de escalas que viabilizassem a rigidez. O Japão desenvolveu um elevado padrão de qualidade que permitiu a sua inserção nos lucrativos mercadosdos países centrais e. no toyotismo. Como indicado pelo próprio nome. • Implantação de sistemas de controle de qualidade total. ao buscar a produtividade com a manutenção da flexibilidade. de modo a gerar divisas para a obtenção de matérias-primas e alimentos. Sofreu críticas como a manipulação dos trabalhadores através dos incentivos materiais e . A resposta foi o aumento da fabricação de pequenas quantidades de numerosos modelos de produtos. ao se trabalhar com pequenos lotes e com matérias-primas muito caras. as empresas toyotistas assumiriam a supremacia produtiva e econômica. difundiu-se um aprimoramento do modelo norte-americano. o aumento da produtividade. o controle de qualidade se desenvolve por meio de todos os trabalhadores em todos os pontos do processo produtivo. impossibilitavam a solução taylorista-fordista de produção em massa. seguiu também um caminho inverso. • Economicidade. os japoneses de fato buscaram a qualidade total. • Produtividade. onde. Se. o toyotismo se complementava naturalmente com a automação flexível. • Processo de multifuncionalização de sua mão-de-obra. os países passaram a demandar uma série de produtos que não tinham capacidade. no sistema fordista de produção em massa. O sistema pode ser teoricamente caracterizado por quatro aspectos: • Mecanização flexível. em lugar de avançar na tradicional divisão do trabalho. o que favoreceu o cenário para as empresas japonesas toyotistas. o objetivo final seria produzir um bem no exato momento em que for demandado. Para atingir esse objetivo os japoneses investiram na educação e qualificação de seu povo e o toyotismo. adquirindo uma projeção global. Teoria Clássica da Administração A Teoria Clássica da Administração foi idealizada por Henri Fayol e caracteriza-se pela ênfase na estrutura organizacional. Toyotismo: O toyotismo é um modo de organização da produção capitalista que se desenvolveu a partir da globalização do capitalismo na década de 1980. onde através da promoção de palestras de grandes especialistas norte-americanos. A razão para esse fato foi que devido à crise. principalmente pela sua sistemática produtiva que consistia em produzir bens pequenos. Com o choque do petróleo e a conseqüente queda no padrão de consumo. embora continuasse importante. nem interesse em produzir. capital e matéria-prima escassos.

evitando contraordens. prever acontecimentos futuros que pudessem interferir nos interesses da organização.Um funcionário deve receber ordens de apenas um chefe.Estabelece os objetivos da empresa. • Administrativa – responsável pelo controle e operacionalização das demais. O atraso na difusão generalizada das idéias de Fayol fez com que grandes contribuintes do pensamento administrativo desconhecessem seus princípios. respeitando a risca uma linha de autoridade fixa.Deve ser suficiente para garantir a satisfação dos funcionários e da própria organização. já que servirá de base diretora à operacionalização das outras funções. venda e troca de mercadorias e serviços. Responsabilidade é a contrapartida da autoridade. preservando um lugar pra cada coisa e cada coisa em seu lugar. • Prevalência dos Interesses Gerais . • Contábil – fiscalizar e controlar os atos da empresa (balanços. os seguidores da Administração Científica não deixaram de ignorar a obra de Fayol quando a mesma foi publicada nos Estados Unidos. • Espírito de Equipe . justificando a lealdade e a devoção de cada funcionário da empresa.As atividades vitais da organização e sua autoridade devem ser centralizadas. ou seja. • Remuneração . • Unidade de Direção . relatórios. • Centralização . . o que ela faz.Defesa incondicional da estrutura hierárquica. É a primeira das funções. • Comercial – compra. Henri Fayol defendia princípios semelhantes na Europa.O controle único é possibilitado com a aplicação de um plano para grupo de atividades com os mesmos objetivos. • Hierarquia . Paralelamente aos estudos de Frederick Winslow Taylor. especificando a forma como eles serão alcançados. favorecendo a eficiência da produção e aumentando a produtividade. Fayol estabeleceu as Funções Básicas da empresa.salariais e a excessiva unidade de comando e responsabilidade. o que ela sabe fazer.O trabalho deve ser conjunto.A justiça deve prevalecer em toda organização. ter visão de futuro. • Eqüidade . • Autoridade e Responsabilidade . • Estabilidade dos funcionários . inventários. desenvolvendo um plano de ações para atingir as metas traçadas. baseado em sua experiência na alta administração.Especialização dos funcionários desde o topo da hierarquia até os operários da fábrica. para que defendam seus propósitos.Autoridade é o direito dos superiores darem ordens que teoricamente serão obedecidas. que segundo ele seriam: • Prever . A ausência de disciplina gera o caos na organização. a seguir: • Técnica – aquilo para o qual a empresa existe. • Ordem . facilitado pela comunicação dentro da equipe. • Iniciativa .Necessidade de estabelecer regras de conduta e de trabalho válidas pra todos os funcionários. • Unidade de Comando .Uma rotatividade alta tem conseqüências negativas sobre desempenho da empresa e o moral dos funcionários.Deve ser mantida em toda organização. Os integrantes de um mesmo grupo precisam ter consciência de classe. • Financeira – aplicação dos recursos com o objetivo de aumentar a riqueza da empresa. Parte de uma sondagem do futuro. Fayol relacionou 14 princípios básicos que podem ser estudados de forma complementar aos de Taylor: • Divisão do Trabalho .Os interesses gerais da organização devem prevalecer sobre os interesses individuais.Deve ser entendida como a capacidade de estabelecer um plano e cumpri-lo. Determinou também as Funções Administrativas. etc) • Segurança – manutenção e segurança dos operários e do patrimônio da empresa. Enquanto os métodos de Taylor eram estudadospor executivos europeus. • Disciplina .

como um desdobramento das análises dos autores voltados para a Teoria da Burocracia que tentaram conciliar as teses propostas pela Teoria Clássica e pela de Relações Humanas. que a forma como administradores e subordinados se influenciam esteja explícita. assim como o grau de participação e colaboração de cada um para a realização dos objetivos definidos.Tendo como ética a visão da empresa a partir da gerência administrativa. Os autores estruturalistas (mais voltados para a Sociologia Organizacional) procuram interrelacionar as organizações com seu ambiente externo. fora tachada de tendenciosa. • Controlar . sejam humanos.Controlar é estabelecer padrões e medidas de desempenho que permitam assegurar que as atitudes empregadas sejam as mais compatíveis com o que a empresa espera. pois até então. a teoria administrativa havia se confinado aos estudos dos aspectos internos da organização dentro de uma concepção de sistema fechado. ou seja.É a forma de coordenar todos os recursos da empresa. fazer com que as coisas sejam executadas de acordo com o que foi decidido. ser visto como obcecado pelo comando. financeiros ou materiais. quando a Teoria Clássica e a Teoria das Relações Humanas disputavam entre si o espaço na teoria administrativa e apresentavam sinais de obsolescência e exaustão para sua época.A partir do momento em que o planejamento é definido como sendo a pedra angular da gestão empresarial. O controle das atividades desenvolvidas permite maximizar a probabilidade de que tudo ocorra conforme as regras estabelecidas e ditadas. Daí. • Manipulação dos Trabalhadores . o capitalismo e a ciência moderna constituem as três formas de racionalidade que surgiram a partir das mudanças religiosas (protestantismo). • A Empresa como Sistema Fechado . autoridade e na responsabilidade.A implantação de qualquer planejamento seria inviável sem a coordenação das atitudes e esforços de toda a empresa. A dominação burocrática tem um aparato administrativo que corresponde à burocracia. por em ordem. Teoria Estruturalista da Administração Surgiu por volta da época de 1950. Surgindo um novo conceito de organização e um novo conceito de homem: o homem organizacional que desempenha papéis simultâneos em diversas organizações diferentes. Abordagem Estruturalista da Administração Modelo Burocrático da Administração Surgiu na Teoria Geral da Administração.Bem como a Administração Científica. carismática e burocrática. ou seja. Considerações sobre a Teoria Clássica: • Obsessão pelo Comando . As origens da burocracia remontam à Antigüidade histórica. alocando-os da melhor forma segundo o planejamento estabelecido. A burocracia. Em função disso. • Coordenar . desenvolvendo princípios que buscavam explorar os trabalhadores. que é a sociedade maior.Faz com que os subordinados executem o que deve ser feito. Abordagem Sistêmica da Administração # Tecnologia e Administração # Teoria Matemática da Administração . Fayol focou seus estudos na unidade do comando. • Comandar . almejando as metas traçadas. por volta da década de 1940. Esta Teoria inaugura os estudos a respeito do ambiente dentro do conceito de que as organizações são sistemas abertos em constante interação com seu contexto externo.• Organizar . a sociedade de organizações ser caracterizada pela interdependência entre as organizações. Existem três formas de sociedade e de autoridade – tradicional. sendo difícil imaginar que a organização seja vista como uma parte isolada do ambiente. pressupõe que as relações hierárquicas estejam claramente definidas.

não é possível determinar tudo o que possa ocorrer em uma organização. 1.Organizações como partes de sistemas maiores: formadas por partes menores (sistemas dentro de sistemas). conflitos armados. em razão de seu caráter dinâmico e a influência do ambiente externo. Características da Organização como Sistemas Abertos: 1. Procura informar sobre falhas ou necessidades (possibilidades) de melhoria.. b) Saída (output): todo resultado obtido por um sistema ao final de um processo. 4. legislação... empregados. fornecedores. O Técnico são os recursos da organização. A Teoria Geral dos Sistemas (TGS). b) Fechados: não existem de fato. as organizações são formadas por dois sistemas: social e técnico. todos os sistemas. Contudo. não busca solucionar problemas ou tentar soluções práticas.. mas compreender o funcionamento das organizações e sua complexidade.Ambiente Tarefa (ou Imediato): relações do dia-a-dia da organização como seus clientes. 2. c) Processamento (throughput. Características dos Sistemas: a) Propósito (objetivo) b) Globalismo (totalidade) Natureza dos Sistemas: a) Abertos: são. mudanças políticas.Comportamento probabilístico e não determinístico: pode-se esperar a ocorrência de fatos e prevê-los por meio de probabilidades estatísticas.Interdependência das partes: toda ação em qualquer parte do sistema envolverá outras partes (efeito onda). Modelo Sociotécnico de Tavistock Segundo o autor.# Teoria de Sistemas Origem: Surge a partir dos estudos do biólogo alemão Ludwig von Bertalanffy. Parâmetros do Sistema: a) Entrada (input.. 3. O Social abrange aspessoas e as relações entre elas. incluindo as pessoas quando estão ocupando seus cargos e exercendo suas funções.. Ex: economia. insumos): quaisquer elementos necessários ao processamento de um sistema. Compreende a capacidade da . introduzida na Administração. retroalimentação): retorno da informação. mas que a influenciam direta ou indiretamente. e) Ambiente (environment): meio em que tudo acontece. transforma os insumos em alguma outra coisa. transformação): fenômeno que produz mudança. ignorando o ambiente. É a sua relação com o ambiente e com outros sistemas. onde os sistemas funcionam. onde se processam as transformações. formando um todo complexo ou unitário. na verdade. 2. d) Retroação (feedback.Macroambiente: relações mais distantes da organização. sindicatos. Conceito: É um conjunto ou combinação de coisas ou partes. Esta nomenclatura designa aqueles sistemas determinísticos onde os processos e comportamentos estão programados para serem sempre do mesmo jeito. concorrentes.Homeostase ou “estado firme”: equilíbrio dinâmico.

e a resistência cultural profundamente enraizada à reforma de suas estruturas. falha em um processo ou sistema.organização de manter-se em equilíbrio. REFORMAS ADMINISTRATIVAS. uma vez terminadas as guerras contra os mouros e a Espanha. Vamos dizer. alguns de seus padrões têm de ser lembrados para colocar as questões que serão discutidas em perspectiva histórica. Mas. ou ainda. que. ou dos próprios sistemas entre si. O funcionamento sistêmico das partes de um sistema. restabelecer a energia do sistema devolvendo-lhe a homeostase (equilíbrio). 5. pela estratégia. Portugal passou ao largo das duas grandes transformações que trouxeram uma nova era ao mundo: a Revolução Industrial e o Iluminismo. de forma brusca. que isso contribuiu para prolongar a existência de uma estrutura de poder baseada: a) no poder absolutista de uma monarquia que se mantinha através do monopólio que possuía sobre o comércio. é o esforço realizado por alguém que tentará reestabelecer sua sinergia. podemos dizer que esses padrões mantiveram-se basicamente por mais três séculos. Essa estrutura de poder. 9. não podemos proceder de outra forma: essas características persistentes precisam ser levadas em conta tanto como parte do problema como de sua solução. fazia-se necessária uma grande burocracia. mas foi outorgada por um príncipe português. A NOVA GESTÃO PÚBLICA Para entender o significado histórico de uma redefinição do papel do Estado na sociedade brasileira. neste caso. é preciso relembrar algumas características persistentes da herança colonial do Brasil e de sua cultura política patrimonialista. Após a independência. Alteram sua estrutura ao compararem resultados esperados e resultados obtidos e corrigir os eventuais erros.Sinergia: a idéia de que o todo é maior do que a soma das partes.Resiliência: capacidade da organização de se adaptar às modificações impostas pelo ambiente. Também foi assim. sob o controle direto e em nome da Coroa. Esse procedimento pode ser considerado um pouco estranho. também devemos lembrar. A independência não resultou de uma guerra de independência. não sabia o que fazer com suas armas. causar-lhe algum tipo de dano sem interrompê-lo. com respeito ao primeiro empreendimento realmente capitalista (a produção de cana-de-açúcar) no Brasil: os engenhos de açúcar dependiam de licença do Estado. essa herança colonial ininterrupta fez surgir um conglomerado de estruturas . 6. A ocorrência de entropia pode interromper o funcionamento do sistema.2 EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL APÓS 1930. Para fazer cumprir essas regras. tornou-se uma das principais fontes da receita estatal portuguesa. pode não ser relevante e. sua mentalidade e sua burocracia foram totalmente transplantadas ao Brasil. Fazendo outra drástica redução histórica. Como é bem conhecido. que se tornou o primeiro imperador do Brasil. é muito difícil resumir em poucas linhas a herança cultural colonial de um país. ouro e pedras preciosas) estavam submetidas à concessão do Estado e eram atribuídas a uma clientela restrita. Entretanto. e a comercialização do produto na Europa foi mantida como privilégio da Coroa. e b) em um enorme aparelho estatal ocupado por uma classe economicamente improdutiva. 1. 8. as pessoas empregadas na administração colonial eram conhecidas como filhos da folha (significando vivendo às custas da folha de pagamento do Estado). A descoberta de novas rotas marítimas para a exploração e conquista de novos territórios de pilhagem. formada por uma antiga nobreza de espada. é ignorado.Entropia Negativa: como os sistemas organizacionais não se auto-regulam. Capacidade de superar e enfrentar as perturbações externas.Morfogênese: capacidade da organização de alterar a sua estrutura organizacional em razão das necessidades impostas pelo ambiente. Naturalmente.Entropia (gap): interrupção. quebra. A ocupação extensiva das terras e as primeiras atividades econômicas (madeira. uma vez que documentos como esses normalmente tratam de questões e recomendações em lugar de mencionar raízes históricas da situação que está sendo discutida. era uma colônia de exploração e não de povoamento. com as insurreições locais contra os privilégios econômicos da Coroa sendo facilmente esmagadas. que. pelo menos. Não por acaso. mais tarde. 7. neste caso.

Em 1933. como. de Estado Novo). e de formar os recursos humanos para os altos escalões do serviço público. Um novo órgão. desenvolvimento de carreiras e regras de promoção baseadas no mérito. quase perigosa. tinham instituído normas para ingresso no serviço público. Três diretrizes principais foram propostas e apoiadas por Vargas. Algumas delas organizaram-se como sistemas fechados. como parte da herança histórica e como uma condição funcional para transformar regiões díspares do ponto de vista sócio-econômico em uma nação. Vargas encarregou um importante diplomata. Talvez seja por isso que a política parece sempre estar em descompasso com as transformações econômicas e sociais. de supervisionar a administração pública. e até de fixar o . Os servidores que constituíam a elite da administração pública naquela época eram fornecidos principalmente por estes dois órgãos. a disputa pelo Estado e pelos favores de sua burocracia à qual foram levados os interesses heterogêneos e não-hegemônicos. naturalmente. Mas foi durante a ditadura Vargas (1937-1945). por exemplo. Em primeiro lugar. É claro que. a autonomia adquirida pelo Estado. tinham criado planos de carreira. A nacionalização preventiva do petróleo cujas reservas ainda não haviam sido descobertas salienta o fato de que essa elite burocrática foi capaz de desenvolver e implementar uma estratégia nacional de longo prazo. três importantes intervenções estatais na economia. com o objetivo de compensar as oscilações do preço dos produtos agrícolas no mercado internacional. baseada na percepção então corrente de que a forte regulamentação estatal e a sua intervenção direta na economia eram essenciais para industrializar o País através da substituição de importações. e tinham alimentado uma burocracia profissional com um ethos de serviço público. a nacionalização de jazidas de petróleo (1938) e a construção da primeira siderúrgica moderna (estatal) no Brasil (1939-41). aliada aos militares e inspirada por uma idéia de construção nacional. inspiradas no serviço público britânico: critérios profissionais para o ingresso no serviço público. a acumulação capitalista e as atividades de exportação (tais como o café) eram extremamente dependentes da manipulação da taxa de câmbio pelo Estado. certamente não é uma contribuição brasileira à teoria econômica. uma simplificação extrema. E. na onda de centralização e tendências reformistas trazidas pela Revolução de 1930. como sabemos. além dos militares que seguem os seus próprios princípios de organização. Por outro lado. de forma surpreendente. outros países passaram por situações semelhantes. sobreviveram às enormes mudanças que o País atravessou nos últimos 50 anos. Essa é. A modernização das estruturas do governo federal e a profissionalização dos quadros da administração pública tornaram-se questões importantes somente nos meados dos anos 30. ela ajuda a entender o seguinte aspecto: o patrimonialismo. de definir escalas de salários para o setor público. Mas.oligárquicas de poder espalhadas pelo País. A proteção de indústrias nascentes da competição internacional. orientadas para o desenvolvimento: a nacionalização dos recursos minerais (1934). O que torna a experiência brasileira diferente são basicamente duas coisas. em segundo lugar. somente dois órgãos do governo federal (o Itamaraty e o Banco do Brasil) eram bemestruturados. o embaixador Maurício Nabuco. que concebeu e implementou. baseadas nos latifúndios improdutivos. mais tarde. Vale a pena observar que foi essa elite burocrática. na escravidão e na regra senhorial que foi temperada pela administração política de favores aos clientes locais. regras para promoção baseadas no mérito. durante a ditadura Vargas (chamada. na década de 30. de implementar essas diretrizes. que a reforma do Estado foi realmente iniciada e implementada. Até as primeiras décadas do século 20. Até o final da década de 30. da tarefa de estudar a reforma da administração pública. a burocracia extensiva e a intervenção do Estado na economia estão inscritas na tradição brasileira como características persistentes da herança colonial. essa foi uma história de industrialização bem-sucedida. o progresso das iniciativas manufatureiras no sul do Brasil era ainda mais dependente das tarifas protecionistas do Estado. Alguns desses traços também tornaram-se profundamente enraizados na cultura política brasileira e. o Departamento de Administração do Serviço Público(Dasp) foi criado e encarregado. de forma condizente. sendo que o primeiro ainda os fornece. o clientelismo. o foi a industrialização por substituição de importações.

os escalões inferiores (incluindo os órgãos encarregados dos serviços de saúde e de assistência social então criados) foram deixados ao critério clientelista de recrutamento de pessoal por indicação e à manipulação populista dos recursos públicos. porque eles percebiam-se como agentes de um projeto nacional de desenvolvimento liderado pelo Estado — o que eles realmente eram. os serviços públicos a cargo da burocracia do dia-a-dia continuaram a apresentar padrões . ao mesmo tempo. atividades paralelas e baixa produtividade. Os altos escalões da administração pública seguiram essas normas e tornaram-se a melhor burocracia estatal da América Latina. a população. na verdade. pressões populistas. Entretanto. que somente lidam com esses altos escalões. O Estado desenvolvimentista dos anos Kubitschek (1955-60) foi a verdadeira imagem dessas disparidades: ele proveu o governo de uma equipe altamente competente de servidores públicos capazes de projetar e implementar metas ambiciosas de desenvolvimento. de outro lado. esse mesmo instrumento foi usado pelos partidos políticos para ampliar suas práticas clientelistas profundamente enraizadas. e tiveram sucesso na melhoria das práticas de administração pública e na preservação do ethos do servidor público. absenteísmo. a regra. graças ao inchamento e à baixa qualificação dos servidores da administração pública. É importante ter em mente que esse duplo padrão tornar-se-ia um padrão estrutural que permanece até hoje. entrava em conflito quase permanente com os quadros da administração pública. dedicado a impor procedimentos burocráticos e a regular escalas de salários baixos ou desequilibrados. foi transformado num órgão ultrapassado de controle. também como regra geral. que precisa tratar no dia-a-dia com o outro lado da moeda. Se. Em resumo. de um lado. e. os altos escalões da burocracia e a administração das grandes empresas estatais (criadas durante o segundo governo de Vargas. a ocupação simultânea de dois ou mais cargos públicos pela mesma pessoa.clientelistas limitariam o escopo dessa ambiciosa reforma. Ser indicado para um cargo na administração pública — em um país onde a economia não criava empregos na mesma velocidade do crescimento demográfico — tornou-se a aspiração da classe média baixa e dos estratos socialmente menos privilegiados. eram criados novos órgãos públicos ou forças-tarefa ad hoc (gozando de status especial). e transformou as poucas tentativas para reformá-la em sucessivos fracassos. É por isso que serviços diplomáticos estrangeiros e instituições internacionais. os aparelhos e os quadros do Estado seguiram um padrão de crescimento por sedimentação de estruturas sobrepostas e diferentes — quase como camadas geológicas — com padrões decrescentes de eficácia e eficiência dos serviços públicos nas camadas inferiores ou mais antigas. percebem a burocracia brasileira como competente e eficiente. Como conseqüência. era evidência de influência política e quase uma condição para o sucesso eleitoral. relativamente livres das investidas clientelistas. Quando exigiramse habilidades técnicas mais sofisticadas para resolver novos problemas societários ou para estimular o desenvolvimento econômico. Durante as duas décadas que se seguiram. essas características tornaram. tem uma percepção completamente diferente. A prática do uso dessa moeda de troca implicou manter frouxas as regras para ingresso no serviço público e. um padrão duplo foi estabelecido. Prover (e indicar para) esses cargos. A queda da ditadura Vargas e a democratização do Brasil em 1945 não ajudaram muito a modernizar a administração pública como um todo. por sua vez. Entretanto. Isso aconteceu. em tornar inevitável a erosão da remuneração de seus quadros. no início dos anos 50) foram mantidos. por isso. entre outras razões. de maneira geral.O Dasp continuou a existir mas. foram estabelecidos procedimentos mais transparentes para tornar a administração pública responsável perante o Congresso. Na verdade.orçamento nacional. ao mesmo tempo. As características típicas das administrações públicas dos países mais subdesenvolvidos tornaram-se características do grosso da burocracia do Brasil: excesso ou má distribuição de pessoal. um variante estrutural do spoils system — que no Brasil foi chamado de Estado cartorial — tornou muito difícil a modernização da maior parte da administração pública.se.

quase todos os partidos políticos (e não apenas o vencedor de eleições) tornaram-se também cada vez mais dependentes do Estado. Por diferentes razões e circunstâncias. abandonada pela cultura política clientelista profundamente enraizada.criando (ou migrando para) órgãos semiindependentes da administração indireta (autarquias. De um lado. favores) tornou-se um bem político importante. mais tarde. à medida que o uso intensivo do aparelho do Estado para garantir ou negar acesso a empregos e a outros benefícios (isto é. Esse é o cerne da cultura política populista-clientelista. Em outras palavras. para entender os acontecimentos subseqüentes deve-se ter em mente duas características. Brasília adicionou mais uma camada à administração pública. ou conseguindo tornar-se insubstituíveis nos órgãos governamentais que chefiavam. eles tiveram. na forma do jeito.6% dos servidores públicos federais ainda vivem e trabalham no Rio de Janeiro diz tudo. empresas públicas e empresas estatais). e um pacote de salários compensatórios e de benefícios adicionais teve de ser oferecido para estimular os servidores a mudarem-se para lá. essas duas principais características serão reforçadas . mas também via-se tentada a redefinir o cenário institucional do aparelho de tomada de decisão herdado do seu antecessor — às vezes por bons motivos e com resultados inovadores. A pequena corrupção. mas muitas vezes por razões sem sentido e com efeitos extremamente negativos sobre a estabilidade da organização interna do Estado e sobre a memória das suas operações. de enfrentar duas outras limitações. aquele que conhece os labirintos da burocracia e é capaz de facilitar as coisas para os demandantes de bens e serviços públicos. De fato. A mudança do governo federal do Rio de Janeiro para o meio do cerrado onde se erguia a nova capital produziu quatro conseqüências inevitáveis: os órgãos do governo foram divididos. De um lado. tornou-se regra geral e fez surgir uma profissão única e próspera: a do despachante. Por outro lado. esses serviços (por razões compreensíveis) foram se deteriorando continuamente. Em primeiro lugar. dessa forma transformando esses órgãos em feudos dentro do aparelho estatal. tanto com respeito à natureza do relacionamento entre Estado e sociedade como no que se refere à governabilidade.extremamente baixos. Esses altos escalões da burocracia do governo federal começaram então a desenvolver duas táticas defensivas: ou emancipavam-se dessas limitações. sob a forma de uma burocracia quase paralela.8 Em resumo. Na verdade. as comunicações dentro do serviço público foram interrompidas. a moradia para a burocracia absorveu investimentos consideráveis. como o pessoal não-qualificado que geralmente se constituía no objeto (na demanda) dessas práticas clientelistas era geralmente destacado para fornecer os serviços públicos costumeiros de atendimento à população. estabelecendo regulamentações burocráticas e escalas de salários para os quadros do governo federal que eram percebidos por esses altos escalões como incompatíveis com a sua capacidade criativa em potencial e com suas qualificações profissionais (e realmente eram). a tentativa feita na década de 30 e nos meados da década de 40 para modernizar a administração e formar em todos os níveis do aparelho estatal algo parecido com uma burocracia weberiana foi parcialmente distorcida e. Desta tendência resultaram duas conseqüências políticas importantes e mutuamente relacionadas. um Dasp fossilizado. a responsabilidade dos partidos políticos para com seus eleitores vinha da sua capacidade de dar-lhes acesso a emprego no aparelho do Estado e/ou de manipular recursos ou subsídios públicos do seu interesse pessoal ou corporativo — em lugar de agregar e converter demandas sociais em políticas públicas orientadas para reformas. A bizarra decisão de Juscelino Kubitschek de construir Brasília apenas agravou essa ambigüidade. fundações. ao assumir suas funções cada nova administração não apenas recrutava uma nova equipe (o que é compreensível). se os altos escalões da burocracia — aqueles que estabelecem o nexo político-administrativo de decisões e políticas de governo — foram preservados em parte dessa tendência. entretanto. mantendo para si o monopólio da competência ou da informação nas áreas sob sua jurisdição. Por outro lado. 23. O fato de que 33 anos após a inauguração de Brasília. Em segundo lugar. o nexo político-administrativo que eles deveriam estabelecer era submetido a mudanças periódicas.

. uma nova variável será adicionada ao processo de deterioração da administração pública: a crise fiscal do Estado.durante o regime militar autoritário (1964-1985). A partir do início dos anos 80. ou adquirirão novas características sob os três governos civis que o sucederam até o momento.

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