Resumen: Gernuchoff y Llach. Entre la equidad y el crecimiento.

Ascenso y cada de la economa argentina 1880 - 2003

Entre la equidad y el crecimiento: Ascenso y cada de la economa argentina 1880-2003

Los espaoles, interesados por las regiones capaces de brindarles riqueza minera, seres humanos para satisfacer a bajo costo las necesidades de su imperio en las tres Amricas, o un clima favorable a las economas de plantacin (probablemente, en ese orden de prioridad), no halaron en las tierras exploradas por los Sols, Gaboto y de Mendoza nada que se pareciera a un Eldorado. Buenos aires ganara preeminencia continental y hasta sera elevada a la categora virreinal en 1776. Buenos Aires era el nico puerto que lindaba, a metros de sus muelles, con una pradera frtil. La gran fuerza equitativa es la que surge de la escasez de poblacin y del tipo de recursos naturales. La elevadsima dotacin por habitante de recursos naturales utilizados en la produccin de alimentos hizo que los productos de la tierra fueran comparativamente ms baratos, y los salarios, altos en relacin con los de otros pases. Mencionamos dos asimetras. Una podra llamarse la asimetra sectorial; otra, la asimetra regional. La asimetra sectorial, alude a la vasta brecha de productividad entre las actividades primarias y las secundarias. Como consecuencia de la escasa poblacin y de la abundancia de tierra frtil, la Argentina estuvo siempre muy bien preparada para producir alimentos. Esa ventaja absoluta para la elaboracin de bienes primarios, fue al mismo tiempo la fuente de la gran desventaja comparativa que siempre tuvo la argentina para la produccin industrial. La Argentina pudo ser durante buena parte del siglo XX el pas de Amrica latina con mayor productividad industrial; pero nunca fue aquel con mayores ventajas comparativas en la produccin manufacturera. La industria argentina empez a crecer tempranamente, aunque desde una base muy modesta. Una parte no desdeable del crecimiento manufacturero anterior a la crisis de 1930 fue gracias a tempranas barreras proteccionistas. Hubo para la industria argentina otros dos factores genticos que la limitaron: la escasa poblacin representara para muchas actividades un mercado insuficiente para producir a gran escala; adems, entre aquellos recursos naturales que abundaban no se encontraban precisamente los insumos arquetpicos de la industria manufacturera (carbn, hierro). La asimetra regional es anloga, en cierto punto, con la sectorial. La distancia entre la productividad natural de las tierras pampeanas y aquella de otras regiones de la Argentina fue desde un principio sideral. La zona ms productiva ofreca retornos mayores a la inversin y al trabajo, y all se instal la parte mayor del capital importado y de los inmigrantes, mientras que otras regiones dependieron desde el comienzo del perodo que implic una accin estatal compensadora. La dcada de 1880, la primera en la que Argentina tuvo un gobierno constitucional no cuestionado militarmente desde el interior o el exterior (Roca), fue de cambio acelerado; la promesa de la pampa comenz a realizarse con la expansin de los primeros cultivos, y fue poblndose de inmigrantes y ferrocarriles. Aquellos aos encarnaron vivamente la fuerza de equidad y las de desigualdad que resultaban de esas condiciones iniciales.

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La expansin iniciada en 1880acab un decenio ms tarde en una crisis que por su magnitud y sus caractersticas es comparable a la de 2001. Hay, por lo pronto, abundantes paralelismos en la superficie poltica: una dcada dominada por un presidente escasamente austero originario de una provincia del Norte explot en las manos de un cordobs de poca fortuna, y empez a resolverse luego de que una revuelta con epicentro en las calles porteas cuestionara los modos vigentes de hacer poltica y acabara por llevar al poder a un hombre de la provincia de Buenos Aires. Hay similitudes en los sntomas econmicos de la crisis: la moneda se depreci desde un tipo de cambio original de 1 a 1 hasta rozar los 4$ por unidad de divisa, antes de estabilizarse entre los dos y tres pesos; los depositantes perdieron parte de sus ahorros; y el estado se vio obligado a dejar de cumplir con los pagos de la deuda. El default fue ruidoso en ambos casos: el de 1890 hizo caer a la casa Baring, el de 2001 fue sencillamente el ms cuantioso de la historia universal. La Argentina fue, en vsperas de ambos derrumbes, el destino predilecto del capital internacional, atrado las dos veces por la idea de un pas naturalmente rico que finalmente haba dejado atrs un pasado de conflictos para incorporarse decididamente al mundo bajo una slida autoridad presidencial. En la par de dcadas que siguieron a la crisis de 1890 la Argentina creci al 5,8%. El incremento per cpita fue bastante menor por el veloz aumento de la poblacin, que era otro signo de prosperidad. Las caractersticas primigenias que hemos mencionado generaron una dinmica finalmente fatal entre las polticas econmicas, la distribucin del ingreso y el crecimiento. En primer lugar, la bsqueda de cierta equidad en la distribucin tuvo siempre un valor poltico prioritario. En segundo lugar, la dotacin de factores productivos, muy apartada de la del resto del mundo, hizo que durante la globalizacin comercial anterior a la primera guerra mundial, la Argentina participara vigorosamente como exportador e importador y que recibiera por ello ganancias formidables. La exposicin a los flujos del comercio determin que el pas se perjudicara ms que otros por la crisis de intercambio que sigui a la gran Depresin. En tercer lugar, la desventaja natural de las actividades intensivas en mano de obra hizo que las polticas proteccionistas fueran una manera efectiva de estimular el empleo y los salarios. Esas desventajas comparativas para la produccin manufacturera, hicieron del proteccionismo una poltica costosa en trminos de crecimiento econmico y de ayuda pblica. En cuarto lugar, ese apoyo gubernamental, sumado a los elevados salarios que caracterizaban a un reino de igualdad ya intensificado por la poltica econmica, generaron un problema financiero a quin ms demandaba trabajo, el estado, y consecuentemente una inflacin alta y creciente. El endeudamiento contrado por el estado fue otra manifestacin de la prioridad otorgada al objetivo de la equidad, ya que dio lugar para un nivel de empleo o de salarios estatales mayores al que podra haberse sostenido sin l, y permiti asimismo solventar cierta compensacin de las asimetras regionales por la va fiscal. Hay visiones que atribuyen las dificultades de la economa argentina a las condiciones externas que ha enfrentado desde su carcter de economa perifrica. Un segundo tipo de explicacin enfatiza el papel de las instituciones polticas y econmicas internas: el desempeo econmico no ha sido satisfactorio cuando no ha habido reglas de juego claras, estables y de cumplimiento efectivo compatibles con una 2

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economa capitalista. En la primera visin resuena una nostalgia que bien puede denominarse peronista aunque no se exclusiva de esta tradicin poltica. Segn esa hiptesis, la Argentina por lo general ha sufrido ms de lo que disfrutado los perodos en los que su suerte estuvo muy ligada al comercio y las finanzas internacionales. La segunda de las visiones que hemos mencionado rezuma una nostalgia liberal, que valora por igual las dimensiones poltica y econmica de la libertad. Si en algn momento la Argentina estuvo caracterizada por reglas de juego ms o menos claras, ms o menos estables, de cumplimiento por lo menos frecuente y compatible con la lgica del capitalismo fue hasta algn momento de los aos treinta o cuarenta. La nostalgia liberal tambin aor, durante esa segunda mitad del siglo XX, la interaccin de la Argentina con el mundo, que haba sido central en las pocas anteriores a 1930. La visin que desarrolla este trabajo gira alrededor de un conflicto particularmente intenso que ha tenido que enfrentar la Argentina entre los requisitos del crecimiento y los reclamos de la distribucin. Procura dar cuenta de un recorrido econmico algo ms complejo del que est supuesto en los dos grandes relatos a los que se opone. Cierta estabilidad en las reglas de juego es desde luego deseable, pero que al menos los episodios ms flagrantes de fragilidad de las instituciones econmicas fueron no tato un determinante autnomo que afect el desempeo argentino sino ms bien el resultado de una cadena de eventos econmicos bastante extraordinarios que requieren una explicacin independiente. La visin que aqu se esboza es ms bien optimista: un cierto costo en trminos de equidad, el ncleo de las polticas econmicas que parece dibujarse tras el final de la convertibilidad bien podra dar lugar a un crecimiento sostenido.

2. Entre las dos crisis

El presente trabajo se enfoca en la evolucin de cuatro variables a lo largo del perodo 1880-2001: el crecimiento argentino en comparacin con el resto del mundo, medido como el desempeo econmico comparativo, en base al ingreso per cpita argentino en relacin con el de otros pases; la distribucin funcional del ingreso, donde se compara el ingreso total de los asalariados con el del resto de la sociedad, cuando aumenta la participacin de los trabajadores que reciben un salario en desmedro de los terratenientes, los rentistas o los empresarios grandes y pequeos, diremos que la distribucin del ingreso mejora; el grado de apertura comercial de la economa argentina, como la razn entre el comercio internacional de la Argentina y la produccin interna de bienes comerciables; y el sesgo al endeudamiento nacional, refirindonos al exceso de importaciones sobre exportaciones. 2.1 Descripcin de las variables De 1890, cuando el nivel de ingreso per cpita argentino representaba el 70% del que en promedio se verificaba en el grupo de pases considerado, el crecimiento fue rpido (aunque voltil) y hacia 1913 esa proporcin haba llegado al 85%. Tras la profunda cada durante la primera guerra mundial hubo una recuperacin que permiti acortar la distancia nuevamente. Las cosas cambiaron luego. Desde 1930 y hasta el arribo del peronismo al poder (la Depresin y la 2da. Guerra Mundial) la cada fue estrepitosa: el coeficiente que indica la posicin relativa respecto al total de 3

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pases considerados, descendi de 86 a 69. Durante los treinta aos que transcurrieron entre los inicios del primer peronismo y la finalizacin de la tercera presidencia, se alternaron etapas de ascenso y cada. Hacia 1929 la distribucin funcional del ingreso era ms equitativa en Argentina que en Gran Bretaa y Estados Unidos. Las polticas econmicas local t extranjera estimularn el comercio en tanto mantengan reducidas barreras arancelarias o de otro tipo; pero adems habr factores estructurales que determinarn el grao de apertura tal como lo hemos definido. Por ejemplo, el abaratamiento del transporte y las comunicaciones. En cuanto al endeudamiento, la evolucin ha sido mucho ms fluctuante. Perodos en los que la Argentina gast por encima de sus ingresos y lapsos en los que mostr un supervit externo se sucedieron unos a otros con bastante frecuencia. Los movimientos internacionales de capital fueron limitados: resulta lgico que durante ese lapso la Argentina slo pudiera tener dficits de comercio considerables cuando hubiera acumulado reservas previamente, como en los aos del surgimiento peronista, en la inmediata posguerra. En pocas de mayor integracin financiera internacional s fue posible acumular desequilibrios financiados desde el exterior. La apreciacin cambiaria, tenderan a incrementar el ritmo de endeudamiento: cuanto ms fuerte es la moneda, ms se gastar en importaciones y menos podr exportarse, con lo cual se deteriora la balanza comercial. Tradicionalmente, en la Argentina la economa cerrada ha favorecido a la industria manufacturera. El lmite mnimo de la apertura comercial es el que el gobierno quiera, el mximo, aquel que surgira de una poltica de libre comercio puro. El endeudamiento tal como lo definimos est acotado por la magnitud de las reservas sumadas a la disponibilidad de endeudamiento externo; en el otro extremo, el supervit comercial mximo que puede obtener un pas con ansias mercantilistas estar limitado por los mecanismos autocorrectores de la balanza comercial. 2.2 Cmo sucedi La dotacin de factores hizo de la Argentina un pas con ventajas comparativas en la produccin de alimentos, y un importador neto de productos manufacturados. Comerciar menos, es decir, acercar la composicin de la produccin argentina a la configuracin de su consumo, siempre implic una mayor produccin manufacturera. As, mientras que la oligarqua terrateniente argentina fue por lo general favorable al libe comercio, y si los sindicatos peronistas de la Argentina fueron cerradamente proteccionistas se debe a la lgica que el proteccionismo estimulas las actividades que poseen menores recursos disponibles. Un segundo motivo, ya ms especfico al caso argentino, que relaciona una economa ms cerrada con mejores niveles salariales. Para un pas que siempre export trigo, maz o carne, el desaliento a las exportaciones a travs de peores precios hizo ms accesible la canasta bsica de consumo, desde el pan y las pastas hasta la carne y la polenta, un descubrimiento prctico del peronismo que dio larga vida a sus polticas antiexportadoras. Una conclusin prxima es que de una combinacin de una economa cerrada y endeudamiento resulta una mejor distribucin del ingreso. 4

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El perodo 1890-1913 es de crecimiento con creciente desigualdad. Tras la Primera Guerra Mundial, se retoma el crecimiento econmico, hasta la crisis de 1929, ahora en manos de una mayor equidad. En las dcadas iniciales de la industrializacin sustitutiva (1929-1963) la Argentina pierde posiciones respecto al mundo pero en el marco de una igualdad todava mayor en la distribucin del ingreso. Los aos posteriores al desarrollismo (1963-1975) atestiguan un perodo de crecimiento aunque con niveles de desigualdad crecientes. Finalmente, el perodo 1976-2001 presenta la combinacin menos feliz: el estancamiento absoluto de la economa argentina convive con una distribucin fluctuante pero al cabo crecientemente desigual. 1890-1913: CRECIMIENTO
DESIGUAL

Se trata de un perodo de alto crecimiento facilitado por las oportunidades para la incorporacin de factores (tierra, trabajo y capital) que brindaba la integracin de la Argentina a la economa mundial. Los trabajos sobre la poca han enfatizado el proteccionismo que caracteriz a la poltica comercial. Esa tendencia precoz a la proteccin tena como objetivo atenuar la asimetra regional y acentuar la equidad por la va de la demanda de trabajo. Hacia 1900 el proteccionismo era practicado no slo all donde haba sido decisivo para la consolidacin de potencias industriales, sino que ganaba terreno en toda Europa continental; y hasta en la propia Inglaterra. El proteccionismo que hubo en la Argentina con anterioridad a 1914 no fue suficientemente intenso como para aplacar la fuerza del mercado. En cuanto al endeudamiento nacional, despus del episodio previo a la crisis del 90 creci menos que la produccin y no represent, por lo tanto, un problema grave. 1913-1929: EQUIDAD
Y

CRECIMIENTO

Perodo entre la Primera Guerra mundial y la Depresin. La Argentina sufri intensamente con la Primera Guerra Mundial pero se recuper con creces en los aos veinte. El ndice de apertura en vsperas de la Depresin se ubica alrededor del 80 por ciento, contra un valor cercano a 100 antes de la primera guerra. Se trata de un perodo en el que las exportaciones agropecuarias enfrentaron algunos problemas en sus mercados. La produccin industrial creci ms rpido que la actividad rural, y en 1930 la superara por primera vez. Sobre el final del perodo hay un leve sesgo al endeudamiento. La apertura econmica y el supervit son menores que en el perodo anterior. No sorprende que nuestra medida de equidad mejore de la mano de importantes incrementos salariales, que adems se ven estimulados por la ampliacin del gasto estatal durante los gobiernos radicales y por cierto desplazamiento de la ganadera a favor de la agricultura cerealera en las pampas y de cultivos industriales en muchas otras regiones del pas. 1929-1963: MS
EQUIDAD CON MENOS CRECIMIENTO

La economa cerrada puede ser una frmula polticamente imbatible. En el perodo posterior a la 2da. Guerra Mundial, la apertura econmica no ha sido favorable para el crecimiento, pero en los aos treinta la relacin fue inversa. Argentina era una economa extraordinariamente abierta al desastre de la crisis del 30, pero hacia los aos 50 ya se contaba entre las ms cerradas del mundo. En el cierre bastante abrupto de la economa argentina intervinieron, primero, la propia crisis del comercio y, ms adelante, las polticas internas. 5

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Poco despus se inaugurara la poca de imposicin directa a las exportaciones como manera de evitar que los altos precios de los commodities de la temprana posguerra se trasladaran a los valores internos de los alimentos; en pocos aos, pues, se pusieron en marcha mecanismos de desaliento al comercio exterior que buscaban explotar las dos conexiones que mencionamos entre proteccionismo y distribucin del ingreso. En un pas como la Argentina, con tierras frtiles y abundantes, cada transferencia de recursos del sector rural al urbano implicaba una prdida importante para la produccin agropecuaria pero una ganancia limitada para la produccin de manufacturas. La cuestin del tamao del mercado fue, en verdad, otro obstculo para la industrializacin argentina. La escasa poblacin de la argentina impona un lmite no slo en cuanto a su densidad por unidad de tierra o de capital sino tambin como cuestin meramente numrica. La expansin de muchas industrias estaba limitada en el corto plazo por la escasez de insumos y en el largo plazo por la limitacin a las inversiones. A cada expansin incipiente de la economa segua una crisis en la balanza de pagos cuando el volumen de importaciones de insumos y de bienes de capital que demandaba el crecimiento industrial exceda al monto de divisas que podan conseguirse con las escasas exportaciones o con los limitados prstamos externos entonces disponibles.

Fue este ltimo obstculo el que intent enfrentar el desarrollismo. Mientras estimulaba cierto incremento de la produccin agropecuaria de exportacin, abra las puertas a inversiones externas para que sustituyeran o complementaran con produccin local aquellas importaciones que eran esenciales para que pudiera crecer la industria manufacturera. Los aos iniciales del desarrollismo (1959-1962) aparecen como endeudamiento con economa cerrada. La principal diferencia con la experiencia del primer peronismo era que el exceso de gastos sobre ingresos estaba explicado ante todo por el aumento de las inversiones estratgicas del desarrollismo, y no por un aumento del consumo. 1963-1975: MS CRECIMIENTO
CON MENOS

EQUIDAD

La dcada que sigui a la cada de Frondizi en 1962 fue de crecimiento, incluso en comparacin con el resto del mundo. La estrategia desarrollista fue bastante exitosa en su ataque a uno de los problemas de la industrializacin sustitutiva de importaciones, el cuello de botella de la balanza de pagos. La sustitucin de petrleo importado por nacional, por dar slo un ejemplo, fue muy rpida, y en poco tiempo se alcanz el autoabastecimiento. El estmulo a las exportaciones, por su parte, logr despertarlas de su largo letargo. Sobre el final del perodo la economa se caracteriz por el industrialismo con endeudamiento, una vez ms, el peronismo aprovech trminos de intercambio extraordinarios para incrementar el salario real sin que el aumento consecuente de las importaciones fuera abortado automticamente por una crisis de balanza de pagos.

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Sobre el estado argentino pesaron tambin las demandas de igualdad caractersticas del capitalismo social de la posguerra. Pero es posible que esas demandas tuvieran en la Argentina un efecto fiscal mayor. En un primer lugar, el esquema de salarios altos en relacin con la riqueza argentina, encareci los costos del empleador ms demandante de trabajo por unidad de producto: el estado. ste debi pagar su parte para que la Argentina persistiera, cada vez con mayores dificultades, en su pasin igualitaria. En segundo lugar, corregir la asimetra sectorial entre industria y agricultura fue cada vez ms costoso. El fomento de las actividades preferidas por la industrializacin sustitutiva dependi crecientemente de la asistencia contante y sonante del sector pblico. La financiacin de ese dficit por medio de la emisin monetaria haca inevitable que esa debilidad estructural de las finanzas pblicas se reflejase a la larga en inflacin. 1976-2001: DESIGUALDAD
Y

ESTANCAMIENTO

A principios del ao 1976 hay en el pas una convulsin poltica de intensidad desconocida desde las guerras civiles del siglo XIX. En el terreno de las intenciones, la reforma fiscal y la apertura econmica anunciadas por los militares aparecen, aun retrospectivamente como reacciones naturales a la coyuntura de mediados de los setenta. El recorte fiscal y apertura eran en lo inmediato una combinacin extremadamente impopular. La sorpresiva disponibilidad de abundante financiamiento privad desde el exterior ofreca una salida ms tolerable para la sociedad. Poda abrirse la economa y acomodarse a la nueva situacin de manera indolora porque en el proceso los capitales daran financiamiento para consumir mientras se esperaba que las actividades de exportacin empezaran a reaccionar a las ventajas que brindaba la apertura econmica. La apreciacin cambiaria y el endeudamiento podan suavizar el efecto regresivo de la apertura. Existe una mecnica en los programas de estabilizacin con tipo de cambio prenunciado por la que los precios internos van desacelerndose con lentitud, y acaban quedando ms altos en dlares que en el momento inicial del programa. El ciclo de los capitales que abarc casi todo el perodo de la dictadura militar no slo concluy sin crecimiento econmico, sino que leg una herencia que pesara sobre los gobiernos democrticos. A pesar de cierto aumento en las ventas al exterior, el cociente entre la deuda externa y exportaciones aument de un valor cercano a 2 a mediados de los setenta a una razn de casi 6 en 1983. Durante los aos 80, la deuda impagable, la alta inflacin y la persistente depreciacin de la moneda fueron protagonistas centrales de la economa: acortando los horizontes de planeamiento, profundizando la desigualdad de ingresos, erosionando el valor de los impuestos, encareciendo los bienes de inversin. La situacin de crisis constante alcanz un clmax durante el bienio 1989-1990, en el que el pas vivi por nica vez en su historia una autntica hiperinflacin. La coincidencia ente la explosin hiperinflacionaria y el primer cambio de gobierno democrtico en sesenta aos (1989) prepar la escena para un conjunto de reformas. La inflacin se elimin por completo, y las exportaciones en valores constantes crecieron al 10% anual entre el ao de la estabilizacin (1991) y 1998. Algunos rasgos

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cualitativos emparentaban, sin embargo, ambas experiencias. Uno que a fin de cuentas aparece como central fue la eleccin para la estabilizacin de un rgimen cambiario fijo, el que la convertibilidad, esta vez mucho ms rgido y en verdad similar al patrn oro de principios de siglo. El tipo de cambio bajo no slo contribuira a frustrar el deseo de crecimiento, sino que tambin acabara deteriorando los indicadores de equidad, en tanto el elevado nivel de salarios en dlares estableci un lmite al aumento del empleo. Era con el objetivo explcito de mantener la convertibilidad, es decir, ese apreciado nivel de salarios, por lo que el estado incurra en nuevos gastos que aadan a su propio endeudamiento: rebajas de los impuestos al trabajo para atenuar el efecto del costo laboral sobre los beneficios de las empresas, una reforma previsional muy costosa para el fisco con la que se pretenda estimular el ahorro interno reduciendo as el dficit de comercio. Mientras se mantuviera fijo el tipo de cambio, y mientras el propio crecimiento fuera incrementando la capacidad de pago de la Argentina, ese endeudamiento poda pagarse sin dificultades (lo cual era un supuesto equivocado). Con la recesin iniciada a fines de los noventa se deterior rpidamente la solvencia del estado, en la medida en que disminuy su recaudacin tributaria corriente y la esperada para el futuro. La recesin tambin deterior la hoja de balance de los deudores privados, que vean decrecer los ingresos nominales con los que deban servir sus propias deudas. La perspectiva de una devaluacin planteaba un escenario en el que la capacidad de servir con puntualidad la deuda externa era sencillamente nula. Es notable que para fines del perodo el coeficiente de apertura se ubicara prcticamente en los niveles de la Depresin. En cuanto al sesgo al endeudamiento, fue mayor que en episodios como 1979-1981 o 1973-1975, pero se diferencia de aquellos en que una parte ms importante del endeudamiento se utiliz para ampliar la capacidad productiva. Los aos de la crisis fueron tan intensos que si se incluyen por completo en este perodo anulan prcticamente todo el crecimiento observado hasta 1998. Tomando promedios trienales de manera de suavizar el ciclo, el crecimiento del PBI per cpita promedi un 3,7% entre 1990 y 1998, impulsado por la estabilizacin y el ingreso de capitales antes del efecto Tequila (1995), y ms tarde por la exportacin y la inversin. Tras la depresin de los cuatro aos que siguieron a 1998, la tasa medida del mismo modo baja a 0,8 por ciento para la docena de aos entre 1990 y 2002. Por un lado, el endeudamiento pblico (ya en 1998) y privado planteaba un interrogante acerca de la capacidad del pas para repagar esa deuda en el futuro. Un problema ms inmediato era la elevacin de la desocupacin hasta niveles inditos en la historia argentina. Finalmente se cae en la conclusin de que cuanto mayor fuera el ritmo de endeudamiento, ms probable resultaba que una influencia exterior detuviera todo el proceso econmico. La exposicin al financiamiento externo y el rgimen de convertibilidad, que haban sido decisivos para el despertar econmico de los noventa, pasaron a ser fatdicos a finales de la dcada. Una vez ms, los beneficios que se recogan en un momento dado gracias a una determinada poltica econmica eran un pobre indicador de la virtud de esa misma poltica para enfrentar un contexto diferente.